Migración y Ciudadanía - Conferencia Regional sobre Migración
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Migración y Ciudadanía Sección 3.7 Temas: Ciudadanía Leyes de Ciudadanía Ciudadanía e inmigrantes Pérdida de ciudadanía Fundamentos de Gestión de la Migración Volumen Tres: Gestión de la Migración Migración y Ciudadanía Migración y Ciudadanía Sección 3.7 Los principios de la ciudadanía surgen de una relación dinámica entre la soberanía de los Estados y los derechos humanos de las personas en lo individual. Esta Sección revisa aspectos que rodean la ciudadanía de los inmigrantes. La migración agrega complejidad a cuestiones de ciudadanía en los Estados y contribuye a la diversidad étnica y cultural de las sociedades. Las tecnologías están mejorando las comunicaciones, los viajes y el comercio, lo cual tiene como resultado un mundo cada vez más conectado. Una consecuencia de esto es que cada vez más gente se está trasladando y residiendo fuera de sus países de origen. Largas estancias con frecuencia tienen como resultado un asentamiento permanente y matrimonios entre personas de diferente nacionalidad, donde su descendencia tiene derecho a gozar de más de una ciudadanía. La migración en aumento, la ciudadanía múltiple, una economía globalizada interdependiente, y la integración de sistemas políticos y sociales han ocasionado que las autoridades presten mayor atención a cuestiones y políticas en materia de ciudadanía. La ley de ciudadanía dentro de los Estados y entre los Estados, debe abordar las cuestiones de la ciudadanía múltiple, ciudadanía de los inmigrantes, pérdida de ciudadanía y adquisición de ciudadanía. Objetivos de Aprendizaje • identificar los aspectos más importantes por abordarse en el área de la ciudadanía • comprender la importancia de los aspectos de ciudadanía para una política de gestión integral de la migración • comprender cómo evaluar las implicaciones de una opción de ciudadanía en el desarrollo de una política de migración 3 Sección 3.7 Antecedentes La ciudadanía y nacionalidad son dos términos en superposición y muy intercambiables. Aunque la definición de “nacionalidad” incluye la condición legal de pertenencia en un Estado, también se vincula con frecuencia al concepto de membresía en un grupo étnico en particular que puede incluir más de una ubicación geográfica y que puede atravesar fronteras políticas. Algunos Estados tienen leyes que hacen distinciones entre ciudadanía y nacionalidad. En esta Sección, nos interesan primordialmente las leyes y políticas respecto de la condición de las personas en los Estados. Aunque los términos “ciudadanía” y “nacionalidad” pueden intercambiarse, con fines de claridad, siempre que sea posible se utilizará el término “ciudadanía”. Ciudadanía es un concepto que implica protección contra su retiro arbitrario. Tradicionalmente, las funciones más importantes de ciudadanía han sido determinar los derechos y deberes de los Estados respecto a: • • • jurisdicción sobre sus ciudadanos el derecho de protección diplomática deberes de admisión. Preguntas Guía 1 ¿La comprensión de ciudadanía requiere mayor aclaración o detalle en su entorno? 2 ¿En qué medida los conceptos de ciudadanía facilitan la gestión de la migración en su entorno? 3 ¿Qué impacto podría tener una ciudadanía múltiple en la legislación que rige los 4 ¿Cuál es la política actual de su Estado respecto del otorgamiento de ciudadanía a 5 ¿En qué medida las políticas de su Estado en materia de ciudadanía, gestión de la migración, procedimientos para integrar a los inmigrantes en su entorno? inmigrantes en el Estado durante un período largo? e integración son congruentes y se apoyan mutuamente? 4 Migración y Ciudadanía La ciudadanía determina derechos y responsabilidades para las personas, Estados y comunidades. Existen pocas leyes internacionales en materia de ciudadanía. Bajo el derecho consuetudinario internacional, los Estados por lo general tienen la libertad de determinar quienes son sus propios ciudadanos. En consecuencia, la aplicación simultánea de diferentes criterios puede conducir a múltiples ciudadanías. Al igual que la adquisición de la ciudadanía, la pérdida y privación por lo general se consideran asuntos para la discreción del Estado. Sin embargo, puesto que la pérdida y la privación afectan los derechos humanos internacionales existentes, estos asuntos están sujetos a límites más estrictos según lo determina el derecho internacional. En el análisis de cuestiones relacionadas con la ciudadanía, se debe lograr un equilibrio entre los intereses legítimos de las personas con base en sus derechos humanos y la discreción de los Estados soberanos. Términos y Conceptos Ciudadanía La ciudadanía tiene significados que varían de un país a otro y entre disciplinas académicas. Tiene dos significados principales: 1. Una condición legal de pertenencia a un Estado. 2. Membresía en una comunidad que no necesariamente se define como Estado nación. Por ejemplo, la ciudadanía europea, la ciudadanía universal, o “ciudadanía post-nacional”. Derecho consuetudinario internacional Las leyes internacionales que derivan su autoridad de la práctica constante y congruente de los Estados, más que de la expresión formal en un tratado o texto legal. El derecho consuetudinario internacional cambia como resultado de las contribuciones hechas por los Estados individuales. Cuando un Estado actúa desde lo que determina que son sus obligaciones legales en la comunidad internacional, su práctica puede contribuir con la formación del derecho consuetudinario internacional. Esto ocurre cuando otros Estados adoptan y siguen de manera constante el ejemplo del Estado que hizo la contribución. 5 Sección 3.7 De facto En realidad o hecho; de hecho De jure De conformidad con la ley; por derecho Ex lege Como resultado de la ley Expatriación Renunciar a la residencia de la tierra de origen; renunciar a su lealtad para con su país de origen; perder la ciudadanía como resultado de una acción del Estado Jus soli Adquisición de ciudadanía por lugar de nacimiento, en ocasiones en relación con condiciones adicionales; por ejemplo, al menos un padre que tenga el derecho a la residencia permanente, o el nacimiento de un padre en el territorio del Estado de destino Jus sanguinis Adquisición de ciudadanía por la descendencia de un padre, lo cual tiene como resultado una doble ciudadanía si los padres tienen diferente ciudadanía Nacionalidad Condición de pertenencia a un estado nación. La ley de nacionalidad determina las condiciones bajo las cuales se otorga esta condición legal. La nacionalidad también se utiliza con frecuencia en el contexto de un grupo étnico que forma parte de una o más naciones políticas. Derecho público internacional Un marco de referencia de principios convenidos por los Estados que rige las relaciones internacionales entre los Estados, organizaciones internacionales, y otros sujetos de del derecho público internacional Apatridia Carecer de una condición legal de pertenencia a algún Estado 6 Migración y Ciudadanía Ciudadanía Tema Uno Ciudadanía La ciudadanía es el vínculo legal entre una persona y un Estado que coloca a la persona bajo la jurisdicción del Estado. Por lo general los Estados han alentado la conservación de la ciudadanía de sus ciudadanos, incluso cuando ha existido una emigración permanente debido a razones étnicas y culturales. La ciudadanía es el resultado de la evolución histórica de cada Estado, y no se puede describir fácilmente mediante una lista general de definiciones y reglas sin tomar en consideración las complejidades y características únicas de cada país. La Sección 1.4, Autoridad y Responsabilidad de los Estados, describe la jurisdicción del Estado y los límites en la autoridad del Estado. Los principios de ciudadanía internacionalmente reconocidos surgen del hecho de que la ciudadanía implica más que la protección legal de la persona por parte del Estado. La ciudadanía también se relaciona con los derechos y obligaciones de la persona. La ciudadanía de una persona es un requisito fundamental para el ejercicio de derechos políticos y el cumplimiento de obligaciones políticas; por ejemplo, el derecho al voto, o la obligación de realizar el servicio militar. Aunque las leyes y las prácticas del Estado han variado ampliamente respecto del otorgamiento de la ciudadanía, existen elementos comunes que incluyen ciudadanía por nacimiento y ciudadanía mediante la naturalización. El derecho nacional puede requerir que se satisfagan condiciones adicionales antes de que se otorgue la ciudadanía, por ejemplo, residir en el país de ciudadanía. La ciudadanía múltiple puede ser el resultado cuando se aplican de manera simultánea varios criterios. La fuente más común de ciudadanía doble para las personas se ha vuelto la adquisición de ciudadanía de padres de dos ciudadanías diferentes. La ciudadanía doble puede combinarse con una tercera ciudadanía adquirida por nacimiento en un territorio, lo cual conduce a una tercera ciudadanía. La ciudadanía múltiple puede conducir a conflictos cuando se ven involucrados derechos y obligaciones en competencia. Puesto que existe un gran vacío en el derecho internacional respecto de la solución de conflictos que afloran debido al ejercicio de la ciudadanía múltiple, le corresponde al Estado implicado el acordar convenios especiales sobre cuestiones de conflicto de leyes, ejercicio de derechos políticos, y obligaciones militares y de otro tipo. 7 Sección 3.7 Un desafío clave para los Estados es determinar cuándo las obligaciones principales deben ser para con el Estado de residencia o para con el Estado de nacimiento, y cuál de los Estados será el principal protector de la persona. Lo que usted debe saber en materia de... Ciudadanía Bajo el derecho consuetudinario internacional, los Estados por lo general tienen la libertad de determinar quienes son sus ciudadanos. En principio, existen dos sistemas diferentes para determinar esto, pero en la práctica, los Estados no utilizan ninguno de estos dos criterios de manera exclusiva. En realidad, una combinación de criterios determina las condiciones para otorgar la ciudadanía: • la ciudadanía al nacimiento o jus soli, donde la ciudadanía se adquiere primordialmente mediante el hecho de haber nacido en un territorio sobre el cual el Estado tiene la jurisdicción. En países con régimen jus soli, la ciudadanía invariablemente la adquieren también los descendientes. • Ciudadanos mediante descendencia o jus sanguinis, donde la ciudadanía se adquiere principalmente mediante el nacimiento de los padres que tienen una ciudadanía específica. En países con régimen jus sanguinis, la ciudadanía también puede adquirirse mediante naturalización, estado civil, o residencia pasada o actual. Se están realizando cambios de política en una serie de Estados con régimen jus sanguinis en favor del otorgamiento de la ciudadanía a los hijos nacidos de ciertas categorías de inmigrantes, mientras que modifican las reglas jus solis para limitar la ciudadanía por derecho de nacimiento a hijos nacidos de inmigrantes permanentes. La ciudadanía implica el derecho de una persona de tener una ciudadanía y también un derecho de estar protegido contra un retiro arbitrario de la misma. Bajo el Artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU de 1948, la nacionalidad implica el derecho de una persona a cambiar su nacionalidad. Las consideraciones sobre los derechos humanos y el principio de no intervención en los asuntos internos de otro Estado ofrecen las bases para los límites impuestos por el derecho internacional sobre el derecho soberano de los Estados para determinar sus propias reglas para la adquisición o pérdida de ciudadanía. El derecho del Estado por lo general rige la adquisición y pérdida de ciudadanía. 8 Lo que usted debe saber en materia de... Ciudadanía múltiple Una creciente cantidad de personas tiene ciudadanías múltiples. Tradicionalmente, algunos Estados se han sentido incómodos con la noción de la ciudadanía doble; sin embargo, la actual economía global y clima político están desafiando a los Estados para que den cabida a la ciudadanía doble y múltiple. No se puede derivar un principio general en contra o a favor de la ciudadanía múltiple del derecho internacional. El derecho internacional no limita el derecho de los Estados para determinar, en su derecho interno, si sus ciudadanos que adquieren o poseen la ciudadanía de otro Estado mantienen su ciudadanía o la pierden. La Declaración Universal de los Derechos Humanos estipula, sin embargo, que nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad. El derecho internacional tampoco limita el derecho de un Estado de utilizar sus leyes internas para determinar si la adquisición o retención de su ciudadanía está sujeta a la renuncia o pérdida de otra ciudadanía. La prueba de “conexión genuina y real” ha ganado aceptación en el contexto de la ciudadanía múltiple. Los tribunales internacionales con frecuencia han aceptado demandas de protección diplomática, incluso en el caso de ciudadanos dobles, si la ciudadanía del Estado que inicia la demanda se puede considerar como la genuina y real en contraste con una ciudadanía más formal en el otro Estado. ¿Usted qué opina? En algunas ocasiones se argumenta que debe haber un enlace genuino y real entre una persona y un Estado con el fin de establecer que una ciudadanía deba ser aceptada por otros Estados. Existe, sin embargo, poco sobre la forma de la práctica del Estado que ofrezca límites claros en la discreción del Estado para otorgar la ciudadanía. 9 Ciudadanía Migración y Ciudadanía Sección 3.7 Aplique lo aprendido 1 ¿Qué conclusiones adicionales a la membresía legal se requieren para ejercer 2 ¿Qué criterios se utilizan para determinar las condiciones bajo las cuales se 3 ¿Qué convenios especiales tiene su Estado con otros Estados en materia de 4 ¿En qué convenios especiales sobre cuestiones de conflicto de leyes, ejercicio de 5 ¿Qué desafíos se presentan mediante la adopción de la prueba de “conexión 6 ¿La comprensión de ciudadanía requiere mayor aclaración o profundización en 7 ¿En qué medida el concepto de ciudadanía facilita la gestión de la migración en derechos políticos y cumplir con las obligaciones políticas en su Estado? otorga la ciudadanía en su Estado? ciudadanía? los derechos políticos, y obligaciones militares y de otro tipo participa su Estado? genuina y real” para la ciudadanía? su entorno? su entorno? 10 Migración y Ciudadanía Leyes de ciudadanía Las leyes de ciudadanía de un Estado se aceptarán en la medida en que sean congruentes con los tratados internacionales, el derecho consuetudinario internacional, y los principios legales generalmente reconocidos respecto a la ciudadanía. Bajo el derecho internacional, los procedimientos administrativos y remedios judiciales se encuentran dentro del dominio de cada Estado a menos que se apliquen los tratados de derechos humanos. La práctica del Estado respalda la regla de evitar la apatridia, pero la facilitación de acceso a la ciudadanía para los inmigrantes ha provocado en los Estados una creciente inquietud de que un acceso más abierto a la ciudadanía pueda ser mal utilizado para evadir limitaciones para la inmigración o para evitar la expulsión o la deportación. Por lo general depende de los Estados evitar el mal uso. Sin embargo, el mal uso de las leyes de ciudadanía se ha convertido en un problema para la colaboración internacional. El derecho internacional no excluye las medidas adecuadas contra el mal uso de las leyes de ciudadanía. Esto implica una oportunidad para una colaboración internacional incrementada, especialmente para intercambiar información sobre técnicas de fraude, presentación de documentación falsa, registro de renuncia y adquisición de ciudadanía. La práctica reciente de los Estados muestra una tendencia a presentar las disputas en materia de ciudadanía ante procesos administrativos y judiciales ordinarios. Puntos Importantes 1 Existe poca práctica en los Estados que ofrece límites claros a discreción del Estado para otorgar la ciudadanía. Los Estados pueden otorgar su ciudadanía a ciudadanos de otro Estado si existen ciertos vínculos que tradicionalmente se reconocen como una justificación para la naturalización. Estonia y Latvia han facilitado los requisitos de ciudadanía de manera de que los rusos que se mudaron a estas comunidades durante y después de la Segunda Guerra Mundial puedan convertirse en ciudadanos. Después de la independencia de 1991, la ciudadanía se limitó a aquellos que podían hablar Estonio y Latvio, y quienes podían seguir sus orígenes hasta sus ancestros en épocas anteriores a la Unión Soviética. 11 Leyes de ciudadanía Tema Dos Sección 3.7 2 Bajo el derecho consuetudinario internacional, no existe derecho a una nacionalidad específica ni existe un derecho para cambiar de nacionalidad o de adquirir una nacionalidad adicional. El Artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, sin embargo, manifiesta que toda persona tiene derecho a una nacionalidad, y que nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad ni se le puede negar el derecho a cambiar su nacionalidad. 3 Los derechos y obligaciones adjuntos a la ciudadanía están determinados por el derecho internacional. Con excepción del principio de trato igualitario (Artículo 17, Inciso 1 de la Convención Europea sobre Nacionalidad), pocas reglas internacionales limitan el derecho de los Estados de prever requisitos adicionales; por ejemplo, residencia habitual, para el ejercicio de derechos que generalmente se relacionan con la nacionalidad, siempre que no se discrimine contra los nacionales. 4 El derecho consuetudinario internacional requiere que los Estados admitan a sus propios ciudadanos para el ingreso y residencia especialmente si se les expulsa de otros Estados. Este principio tiene como base muchos tratados bilaterales y multilaterales respecto a la readmisión. 5 Aún no existen indicaciones de una ciudadanía “post-nacional” o “trasnacional”. Una persona puede no ser ciudadana de la Unión Europea o de la Unión Africana (UA) sin ser primero ciudadano de un Estado Miembro de la UE o de la UA. Lo que usted debe saber en materia de... Convenios internacionales Números cada vez mayores de personas con ciudadanía múltiple pueden dar origen a más disputas internacionales comoresultado de derechos y obligaciones en conflicto. Una regla tradicional del derecho consuetudinario internacional, apoyado en el Artículo 4 de la Convención de La Haya de 1930, establece que un Estado puede no ofrecer la protección diplomática a uno de sus nacionales contra un Estado cuya nacionalidad también posee la persona en cuestión. Esta regla, aunque se mantiene en la práctica del Estado, ha reducido gradualmente su importancia debido a una serie de excepciones. Una excepción se relaciona con el aumento de demandas en el caso de violaciones a los derechos humanos, aunque el desarrollo de los derechos humanos no considera obsoleta la institución de protección diplomática de un Estado a favor de sus ciudadanos. Los conflictos surgidos a partir de diferentes reglas en la adquisición y pérdida de ciudadanía, y los derechos y obligaciones de personas con doble ciudadanía, han dado origen a una serie de convenios internacionales que rigen: 12 Migración y Ciudadanía evitar la apatridia obligaciones en conflicto protección diplomática. La Convención Europea en materia de Nacionalidad de 1997 indica la necesidad de los Estados de un código completo en materia de nacionalidad, que abarca no sólo cuestiones de conflicto, sino también cuestiones de adquisición de nacionalidad, principios generales relacionados con la nacionalidad, procedimientos, sucesión del Estado, y colaboración entre las partes de los Estados. Es cuestión de debate si ya existe o no una obligación general bajo el derecho consuetudinario internacional para otorgar la ciudadanía en caso de apatridia, o si las reglas relevantes derivan exclusivamente de obligaciones impuestas por tratado. El derecho de toda persona a una nacionalidad ya se encuentra consagrado en el Artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El derecho a una nacionalidad se puede interpretar como una fórmula positiva de la obligación de evitar la apatridia. La obligación de evitar la apatridia tiene como base diversos instrumentos internacionales, en particular, la Convención sobre la Reducción de Condiciones Apátridas de 1961. El término “apatridia” se refiere a “personas sin una patria de jure” más que “personas sin patria de facto”. Algunas de las reglas del Artículo 6 de la Convención Europea en Materia de Nacionalidad relacionadas con la adquisición de nacionalidad para evitar la apatridia se pueden tomar en consideración como una codificación del derecho consuetudinario internacional debido a que se aceptan de manera uniforme. Por ejemplo, niños abandonados que han sido encontrados, o hijos nacidos, en el territorio, que de otra manera serían apátridas. Lo que usted debe saber en materia de... Mal uso de las leyes de ciudadanía La ley de ciudadanía no se puede utilizar para renunciar a una ciudadanía con el fin de evitar la deportación al adquirir una apatridia. Por lo general se considera que los Estados que permiten esta renuncia actúan en Incumplimiento con el derecho internacional. 13 Leyes de ciudadanía • • • Sección 3.7 Establecer la apatridia con el fin principal de limitar el derecho soberano de un Estado para decidir sobre la admisión y residencia de ciudadanos extranjeros significa actuar en contra de la comunidad de las naciones. Esta renuncia por tanto se puede considerar nula para fines de la aplicación de leyes de migración. Se han utilizado matrimonios por conveniencia para calificar para obtener derecho automático a la ciudadanía o acceso facilitado a la naturalización. Surgen nuevos problemas relacionados con el mal uso de la ley de ciudadanía en relación con el reconocimiento de sociedades registradas que darían derecho a personas al acceso preferencial a la ciudadanía. En algunos Estados, una persona que declara ser el padre puede reconocer a un niño mediante una simple declaración, estableciendo por tanto la relación padre-hijo y transmitiendo la ciudadanía a un hijo. Aplique lo aprendido 1 ¿En cuáles convenios internacionales participa su Estado para evitar la apatridia, 2 ¿Cómo se manejan las disputas en materia de ciudadanía en su Estado? 3 ¿Qué convenios aplican para la adquisición de ciudadanía por parte de apátridas 4 ¿Cómo deberían influir las consideraciones de los derechos humanos en las leyes 5 ¿Cómo deben influir los intereses nacionales en las leyes de ciudadanía en su 6 ¿Qué mal uso de la ley de ciudadanía le preocupa a su Estado? ¿Qué debe hacerse tratar con obligaciones en conflicto y organizar la protección diplomática? en su Estado? de ciudadanía en su Estado? Estado? para abordarlos? 14 Migración y Ciudadanía Tema Tres Ciudadanía e inmigrantes A medida que aumentan los movimientos de personas a través de las fronteras, se reduce la homogeneidad social dentro de los Estados individuales.1 Como resultado, los Estados se enfrentan contexto de diversidad étnica y cultural. Las preguntas clave de política respecto de la adquisición de ciudadanía surgen respecto a los inmigrantes, sus familiares inmediatos y sus descendientes. Con el paso de los años, se vuelven menos claras las distinciones entre jus soli y jus sanguinis. Algunos Estados con régimen jus soli han modificado sus reglas para otorgar la ciudadanía sólo a hijos nacidos de ciudadanos o de inmigrantes permanentes legales dentro del territorio del Estado; y algunos Estados con régimen jus sanguinis ahora otorgan la ciudadanía a niños de tercera generación nacidos en el Estado. Cada vez más gobiernos están revisando y modificando sus leyes de ciudadanía a la luz de las tendencias recientes. En la parte Sur del África, por ejemplo, cuatro Estados Miembros de SADC tienen leyes de ciudadanía que tienen menos de diez años, y en un quinto Estado Miembro, las leyes de ciudadanía se encuentran actualmente bajo revisión. Puntos Importantes 1 El “Enfoque Generacional” a la ciudadanía propone el uso de las generaciones como un factor determinante para la ciudadanía. El enfoque sugiere que inmigrantes de tercera generación tienen derecho a la ciudadanía al nacimiento y que inmigrantes de segunda generación tiene acceso casi automático a la ciudadanía. Este enfoque es resultado del principio de que es deseable para los inmigrantes y su descendencia convertirse en ciudadanos y tienen derecho a convertirse en ciudadanos. Este enfoque requiere cambios de política únicamente en los Estados que sustentan sus leyes en los principios jus sanguinis. 2 Para los refugiados, el Artículo 34 de la Convención sobre los Estatutos de los Refugiados establece una obligación para los Estados de facilitar, en la medida de lo posible, su naturalización. De conformidad con la redacción y propósito del Artículo 34, no existe derecho individual de naturalización, aunque el deber de facilitarla debería tomarse en consideración al ejercer la discreción administrativa. 15 Ciudadanía e inmigrantes cada vez más al desafío de desarrollar o mantener un sentido de cohesión y unión nacional en un Sección 3.7 3 Asimismo, no ha existido una disposición similar en tratados que establezcan una obligación para que los Estados faciliten, en la medida de lo posible, la naturalización de trabajadores inmigrantes y sus familias. La práctica reciente en algunos Estados, sin embargo, muestra una tendencia a otorgar a ciertas categorías de inmigrantes el derecho de adquirir la ciudadanía ya sea ex lege o sobre la base de una solicitud, generalmente después de un período específico de residencia. 4 La Convención Europea sobre Nacionalidad establece que el derecho internacional debe contener reglas que permitan la naturalización a los extranjeros que residen de manera legal y habitual en el territorio de un Estado participante. El período de residencia que puede adquirirse para la naturalización se fija a un máximo de diez años. Esto corresponde a una norma común en Europa, donde la mayoría de los países requieren entre cinco a diez años de residencia. Existen disposiciones similares en muchos países. Por ejemplo, la mayoría de los Estados en el sur de África requieren un período de residencia de entre cinco y diez años antes de que los solicitantes puedan ser considerados para la naturalización. Adicionalmente, pueden requerirse otras condiciones justificables para la naturalización, especialmente respecto al lenguaje, ausencia de antecedentes penales y la posibilidad de ganarse la vida. 5 La facilitación de la adquisición de ciudadanía por parte de inmigrantes en ocasiones se modera con medidas que garantizan que la ciudadanía mediante los criterios tradicionales (por ejemplo, por descendencia) no se transmite de manera indefinida sin una conexión genuina y real con el Estado en cuestión. Con frecuencia, las medidas incluyen un requisito de registro, un requisito para renunciar a otras ciudadanías , y/o limitaciones de paternidad. Lo que usted debe saber en materia de... Ciudadanía múltiple y los inmigrantes Existe una clara tendencia hacia mayor tolerancia de la ciudadanía múltiple. Una gran cantidad de Estados han cambiado su legislación con el fin de aceptar la ciudadanía múltiple para ciertas categorías de inmigrantes, tomando en cuenta, por tanto, las relaciones de un inmigrante con su país de origen. Adicionalmente, la ciudadanía múltiple se acepta con mayor frecuencia cuando no es posible o no se puede esperar la renuncia o pérdida. Las razones para una ciudadanía múltiple pueden ser un sentido genuino de pertenencia a más de un lugar o comunidad, facilidad de viaje, o conveniencia de inversiones comerciales.2 Algunos estados cuentan con disposiciones para la ciudadanía múltiple en casos en que los hijos tengan diferentes ciudadanías adquiridas automáticamente al nacer, y en el caso de adquisición automática de otra ciudadanía debido al matrimonio. 16 Migración y Ciudadanía Incluso aquellos países que mantienen el principio de evitar la doble ciudadanía han facilitado en gran medida la conservación de la ciudadanía previa si la renuncia de la misma representa obstáculos serios o debe considerarse poco razonable. Una cantidad cada vez mayor de Estados se acercan a sus diásporas para que ejerzan sus deberes cívicos (por ejemplo, a votar), aunque algunos teóricos impugnan que los derechos y responsabilidades ¿Usted qué opina? Una razón principal para el cambio en la legislación ha sido el reconocimiento del interés de los inmigrantes de mantener una conexión con su país de origen, mientras que se reconoce que la atribución de la ciudadanía del Estado de destino también se consideraba un requisito esencial para la integración completa. Por otra parte, no existe un consenso general sobre si contar con una ciudadanía múltiple es una herramienta adecuada para promover la integración o si puede obstruir la integración al facilitar la formación de grupos de interés culturales y políticos separados que se identifiquen con su país de origen más que con el país de residencia. La integración y ciudadanía múltiple se comentan en mayor detalle en la Sección 3.6, Integración de inmigrantes. Aunque la ciudadanía múltiple, en general, no implica problemas de lealtades en conflicto, pueden existir situaciones en las cuales estos conflictos, al menos en la percepción pública, no se pueden excluir. Es una preocupación legítima de los Estados requerir que estos ciudadanos renuncien a su otra ciudadanía antes de asumir funciones oficiales de alto nivel en el gobierno o en el dominio público. En lo tocante al servicio civil, la experiencia con ciudadanías múltiples no indica necesidad alguna de excluir ciudadanías múltiples a partir de niveles menores de servicio civil. 17 Ciudadanía e inmigrantes políticas deben relacionarse únicamente con el Estado de residencia permanente. Sección 3.7 Aplique lo Aprendido 1 ¿Cómo se determina la ciudadanía de los inmigrantes en su Estado? ¿Existen leyes que permitan la naturalización después de satisfacer ciertos criterios? Si es así, ¿cuáles son los criterios? ¿Qué tan adecuados son? 2 ¿Cuál es la política actual de su Estado respecto del otorgamiento de ciudadanía 3 ¿Cuáles son los problemas que rodean la ciudadanía múltiple de los inmigrantes para los inmigrantes residentes en el Estado durante un período extenso? en su Estado? ¿Cuáles son los conflictos de leyes que pueden generar preocupación? 4 ¿Los ciudadanos de Estados extranjeros deben renunciar a su nacionalidad extranjera antes de que se les permita trabajar en cargos públicos? Dé razones para sustentar su respuesta. 5 ¿Qué impacto podría tener la ciudadanía múltiple en la legislación que rige los procedimientos para integrar inmigrantes en su entorno? 18 Migración y Ciudadanía Tema Cuatro Pérdida de ciudadanía La autoridad de los Estados por lo general determina la pérdida y privación de la ciudadanía, así como determina la adquisición de la ciudadanía. La pérdida y la privación de la ciudadanía afecta los derechos existentes y por tanto están sujetos a límites estrictos según lo determinan instrumentos internacionales. El Artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que no se puede privar a persona alguna de su nacionalidad ni se le debe negar el derecho de cambiar su nacionalidad. A partir de esto, se desprende que existe un deber de los Estados de no negar arbitrariamente la renuncia voluntaria a la ciudadanía. Este deber de los Estados debe, por ejemplo, tomarse en consideración naturalización de sus ciudadanos en otros Estados. John es ciudadano del Estado A. John solicita, y obtiene, la naturalización en el Estado B. John renuncia voluntariamente a su ciudadanía en A. A y B tienen un tratado que permite que A vete la naturalización de John en B. A y B también tienen una obligación de no negar arbitrariamente la renuncia voluntaria, ni evitar que John ejerza su derecho de cambiar de ciudadanía. Si A opta por ejercer su derecho bajo el tratado bilateral y veta la naturalización de John en B, mientras no puede negar su renuncia voluntaria de la ciudadanía en A, John podría, en contra de su voluntad, convertirse en apátrida. De mayor importancia es la prohibición de la pérdida arbitraria de ciudadanía. Aunque la jurisprudencia internacional no ofrece reglas muy claras respecto a las condiciones bajo las cuales se debe considerar arbitraria la repatriación, se reconoce que la expatriación por discriminación individual o colectiva constituye una violación al derecho internacional. 19 Pérdida de ciudadanía cuando se interpreten los acuerdos bilaterales que establecen un derecho de los Estados de vetar la Sección 3.7 Puntos Importantes 1 En la mayoría de políticas de ciudadanía, las disposiciones respecto a la pérdida de ciudadanía se aplican únicamente a ciudadanos por registro o naturalización. Con frecuencia se utilizan excepciones para permitir la privación de ciudadanía que incluyen: • • adquisición voluntaria de otra ciudadanía adquisición de ciudadanía mediante conducta fraudulenta, falsa información u ocultamiento de hechos relevantes que se atribuyen al solicitante • • • 2 servicio voluntario en una fuerza militar extranjera conducta seriamente perjudicial a los intereses vitales del Estado ausencia extendida en un país extranjero sin notificación. Con excepción del caso especial de sucesión de Estado, existe poca guía internacional sobre los límites de un Estado específico para privar a las personas con múltiples ciudadanías de su ciudadanía en ese Estado. La negativa a renunciar a una de dos ciudadanías adquiridas ex lege al llegar a la edad adulta se puede considerar una razón legítima para la expatriación, siempre que dicha renuncia sea legalmente aceptada por el anterior Estado de origen y que no enfrente dificultades inaceptables. Lo que usted debe saber en materia de... Sucesión de Estado y ciudadanía Aún no existen reglas generalmente reconocidas en materia de ciudadanía en el caso de la sucesión de Estado. Las reglas contenidas en la Convención Europea sobre Nacionalidad sobre sucesión de Estado y nacionalidad reflejan la experiencia y recomendaciones en la Europa Oriental después de la disolución de la Unión Soviética y pueden, por tanto, ser consideradas un elemento importante en la formación del derecho internacional del futuro. El Artículo 18 de la Convención Europea sobre Nacionalidad obliga a los Estados, cuando se trata de decidir el otorgamiento o retención de la nacionalidad, a tomar en consideración: 20 Migración y Ciudadanía • • • el vínculo genuino y real de la persona con el Estado la residencia habitual de la persona en cuestión la voluntad de la persona en cuestión y el origen territorial de la persona en cuestión. El Artículo 19 de la Convención establece una obligación de comprometerse a regular las cuestiones mediante un acuerdo. En estos acuerdos, las partes deben respetar el principio de que ciudadanos de un Estado predecesor que residen habitualmente en el territorio de esa soberanía, cuando se transfieren a un Estado sucesor sin haber adquirido la ciudadanía, tendrán el derecho de permanecer en el Estado sucesor y disfrutar trato igualitario con los ciudadanos del Estado sucesor en lo que refiere a derechos sociales y económicos. Principios similares están contenidos en la recomendación de principios en legislación de ciudadanía que atañen a de Estado para la ciudadanía de personas naturales adoptadas por la Comisión Europea para la Democracia. Aplique lo aprendido 1 ¿Cuán similares o diferentes son las disposiciones de los Artículos 18 y 19 de la Convención Europea sobre Nacionalidad para la pérdida de ciudadanía de los criterios utilizados en su Estado? 2 ¿Cómo debe tratar un Estado sucesor a los ciudadanos del Estado anterior? 3 ¿Cómo debe interpretar la comunidad internacional la privación arbitraria de la ciudadanía? ¿Cómo aborda su Estado esta cuestión? 21 Pérdida de ciudadanía las partes en los convenios de paz en Bosnia y Herzegovina y la declaración sobre las consecuencias de sucesión Sección 3.7 Conclusiones Los Estados deben alentar los convenios internacionales que faciliten el manejo de múltiples ciudadanías y les permita abordar las cuestiones relacionadas con el ejercicio de múltiples derechos y obligaciones. La ley internacional, las políticas de migración y la legislación en materia de ciudadanía deben reflejar un equilibrio entre los intereses legítimos de los individuos y los intereses de los Estados. Fuentes Aleinikoff T.A. y D. Klusmeyer (Eds.), 2001 Ciudadanía Hoy: Perspectivas y Prácticas Globales, Donación de Carnegie para la Paz Internacional, Washington, D.C Hailbronner, Kay; Renner, Günter, 2001 Staatsangehörigkeitsrecht, 3a. Ed. Hansen, Randall y Weil, Patrick, 2002 Doble Nacionalidad, Derechos Sociales y Ciudadanía Federal en los Estados Unidos y Europa, Bregan Kostakopoulou (Ed.), 2001 De inmigrantes a ciudadanos, pertenencia en un mundo cambiante, Washington Kostakopoulou, 2001 Ciudadanía, Identidad e nmigración en la Unión Europea: entre el pasado y el futuro Martin, David; Hailbronner, Kay, 2003 Derechos y Obligaciones de Personas con Doble Nacionalidad, Evolución y Perspectivas, La Haya, Londres, Nueva York Schuck, Peter, 1998 Ciudadanos, Extraños e Intermedios 22 Migración y Ciudadanía Tratados Internacionales y otros instrumentos legales en materia de ciudadanía Consejo Europeo, Primera Conferencia Europea sobre Nacionalidad, Tendencia y Desarrollos en el Derecho Nacional e Internacional, Procesos, Estrasburgo, 3 de febrero de 2000 Consejo Europeo, Consejo de Logros Europeos en le Campo del Derecho, Nacionalidad, Estrasburgo, septiembre de 2000, DIR/JUR (2000), 3 Consejo Europeo, Desafíos para el derecho nacional e internacional a principios del Nuevo Milenio, Estrasburgo 8 y 9 de octubre de 2001, Proceso, Conf/Nac (2001) PRO, Estrasburgo, 10 de diciembre de 2001 Convención sobre la Condición Legal de Apátridas del 28 de septiembre de 1954 Convención sobre la Nacionalidad de Mujeres Casadas del 20 de febrero de 1957 (UNTS col. 209, p.65) Convención sobre la Reducción de la Apatridia del 30 de agosto de 1961 Convención sobre la Reducción de Nacionalidad Múltiple y Obligaciones Militares de Nacionales Múltiples del 6 de mayo de 1963 2° Protocolo de Enmienda de la Convención sobre la Reducción de Casos de Nacionalidad Múltiple y Obligaciones Militares en Casos de Nacionalidad Múltiple del 2 de febrero de 1993 Declaración sobre las Consecuencias de la Sucesión de Estado para la Nacionalidad de personas Naturales Adoptada por la Comisión Europea para la Democracia mediante la Ley del 13-14 de septiembre de 1996 Convención Europea sobre Nacionalidad del 6 de noviembre de 1997 Salvo por la Convención sobre la Nacionalidad de Mujeres Casadas todas las anteriores están publicadas en: Consejo de Logros Europeos en el Campo del Derecho, Nacionalidad, Estrasburgo, septiembre (2000) Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la resolución de la Asamblea General de la ONU 217A(III), 10 de diciembre de 1948, disponible en: http://www. un.org/Overview/rights.html 23 Sección 3.7 Notas de Referencia 1 Consultar Sección 3.6, Integración de Inmigrantes, para comentarios sobre multiculturalismo. 2 Consultar Sección 2.3, Migración y Desarrollo, para comentarios de diásporas como la base para ciudadanía múltiple. 24
