Marco regulatorio regla fiscal

MARCO REGULATORIO REGLA FISCAL
Introducción:
Las iniciativas lideradas por el Gobierno en el Congreso de la República, como la
inclusión de la sostenibilidad fiscal en la Constitución, la adopción de la regla fiscal y la
creación del Sistema General de Regalías, constituyen un marco institucional para la
política fiscal que complementa las leyes de Responsabilidad Fiscal existentes (Ley 819
que instituye el Marco Fiscal de Mediano Plazo, las leyes 358 y 617 de saneamiento de
las finanzas y racionalización del gasto de entidades locales)1.
La Ley de regla fiscal (Ley 1473 de 2011) que fue aprobada en julio de 2011 y que
entrará a regir a partir del primero de enero de 2012, busca implementar una regla
cuantitativa sobre las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC), con el fin de
garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y la estabilidad macroeconómica del
país, propendiendo por eliminar los sesgos de la política fiscal hacia la prociclicalidad2,
el endeudamiento3 y la compresión de la inversión pública4.
De acuerdo con el MHCP, con la presente Ley se busca consolidar el proceso de ajuste
realizado a lo largo de la última década y fortalecer los objetivos propuestos con la Ley
de Responsabilidad Fiscal del año 2003 (Ley 819 de 2003) a través de una
programación fiscal establecida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). La regla
fiscal propuesta blinda el manejo fiscal hacia el futuro, contribuye a la administración de
los recursos minero-energéticos que se espera percibir en los próximos años, asegura
que la política fiscal cumpla un papel contracíclico, y sirve de ancla de las expectativas
sobre la sostenibilidad fiscal del país5.
Es importante anotar que la recientemente aprobada Ley de regla fiscal es diferente a la
reforma constitucional de sostenibilidad fiscal, esta última también discutida y aprobada
en simultánea por el Congreso. La reforma constitucional es una enunciación de
principios y la ratificación del criterio de sostenibilidad fiscal como marco de referencia
para todas las ramas del poder público en la administración del Estado. La Regla Fiscal,
por su parte, es un mecanismo que permite fortalecer la disciplina fiscal al establecer
metas puntuales sobre el balance del Gobierno Central, de forma que su gasto esté
acorde con sus ingresos estructurales o de largo plazo6.
Sostenibilidad Fiscal:
Previo al Proyecto de Acto Legislativo No. 019 de 2010 Senado, 016 de 2010 Cámara,
por el cual se establece el criterio de la sostenibilidad fiscal, no existía una disposición
constitucional que consagrara en forma directa y clara el principio de sostenibilidad
1
Comunicado de prensa 021, MHCP. “Nuevas reformas fiscales refuerzan el manejo responsable de las finanzas públicas”, junio 15 de 2011.
2
Elimina el sesgo procíclico de la política fiscal: en los buenos tiempos no se ha ahorrado y en los malos no hay capacidad de endeudamiento. Presentación
Proyecto de Ley – Regla Fiscal, MHCP, Diciembre 2010. Rodrigo Suescún.
3
Elimina el sesgo a endeudamiento y asegura la sostenibilidad de la deuda: la adhesión a la regla llevará a una relación deuda/PIB inferior al 25% en el largo
plazo. Ibídem.
4
Reduce el sesgo anti-inversión pública de la política fiscal: Reduce la necesidad de un ajuste fiscal, generalmente basado en la compresión del gasto de
inversión. Ibídem.
5
Notas fiscales Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). No. 4, enero 2011. “Regla fiscal para Colombia”. Juan Carlos Echeverry Garzón, Rodrigo
Suescún Melo, Gloria Alonso Masmela. Este documento presenta la Exposición de Motivos que sustenta el proyecto de Ley de regla fiscal, que busca
implementar una regla cuantitativa sobre las finanzas del Gobierno Nacional Central, con el fin de consolidar el proceso de ajuste realizado a lo largo de la última
década y fortalecer los objetivos propuestos con la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2003.
6
Documento técnico regla fiscal, MHCP, junio 2011.
1
fiscal, al considerar las diversas circunstancias derivadas de los ciclos económicos
domésticos o de la dinámica de la economía mundial que afectan la capacidad de gasto
del Gobierno. “Los períodos de desaceleración económica y de recesión junto con los
cambios en las circunstancias sociales o económicas pueden afectar la prestación y el
contenido de algunos de los derechos económicos, sociales y culturales, pero, pese a
ello, no puede renunciarse a la progresividad de los mismos en su conjunto, y la
sostenibilidad fiscal es el instrumento para asegurar dicha progresividad. En cualquier
caso, el gasto público social será prioritario”7.
En un reciente artículo de mayo de 20118, Roberto Steiner argumenta que los buenos
resultados que Colombia pueda obtener de una regla fiscal van a estar condicionados
por la realidad ineludible de que en el país el órgano ejecutivo del poder público no tiene
monopolio sobre la iniciativa de gasto público. Según menciona, contrario al caso de
Chile y lo que sucede en Perú, donde el Congreso no tiene iniciativa para crear o
incrementar gastos, en Colombia, a partir de la Constitución de 1991, la iniciativa de
leyes que decreten gasto público es compartida entre el Ejecutivo y el Legislativo, con el
agravante de que la Corte Constitucional también tiene iniciativa de gasto y algunos de
sus fallos están asociados a enormes costos fiscales9.
Según este economista, por no detentar el monopolio de la iniciativa de gasto, el
gobierno colombiano consideró deseable que la Regla Fiscal sea complementada con
una enmienda a la Constitución que establezca la sostenibilidad fiscal como un principio
que debe ser tenido en cuenta por todas las instancias del poder público con capacidad
de decretar gasto. “La regla fiscal apunta en el sentido correcto, pero difícilmente será
exitosa si no se establece un mecanismo que de cierta manera discipline a aquellas
instancias del poder público, diferentes al Gobierno Nacional, que pueden ordenar
gasto. De hecho, la regla fiscal sin una institucionalidad que introduzca el principio de
sostenibilidad fiscal podría conducir a una situación bastante preocupante en que al
Gobierno, para cumplir con la regla fiscal, no le quedaría alternativa distinta a recortar el
gasto público más flexible (la inversión en infraestructura) cada vez que otro órgano del
poder público decrete gasto que no estaba contemplado en el presupuesto”10.
El texto conciliado al Proyecto de Acto Legislativo por el cual se establece el criterio de
sostenibilidad fiscal modifica el artículo 334 de la Constitución Política incorporando el
concepto de sostenibilidad fiscal como un criterio que orienta a las Ramas y Órganos de
Poder Público dentro de sus competencias en un marco de colaboración armónica.
Asimismo, ajusta los artículos 339 y 346 de la Constitución para que el Plan Nacional de
Desarrollo y la Ley del Presupuesto General de la Nación se ajusten en un marco de
sostenibilidad fiscal. La propuesta general, también establece que una vez proferida una
sentencia de una máxima autoridad judicial, el Procurador General de la Nación ó un
Ministro del Gobierno podrá solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, de
trámite obligatorio, con el objeto de evitar alteraciones serias de sostenibilidad fiscal.
7
Notas fiscales Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP). No. 3, enero 2011. “La Sostenibilidad Fiscal, un principio para alcanzar los fines del Estado
Social de Derecho”. Oscar Iván Zuluaga, Hugo Palacios Mejía, Gloria Alonso Masmela, Germán Quintero.
8
“Regla Fiscal y el Principio de Sostenibilidad Fiscal en Colombia”. Roberto Steiner, mayo 2011.
9
Ibídem. En este artículo, Roberto Steiner pone de presente las decisiones relacionadas con la indexación del salario mínimo, que han tenido gran impacto sobre
los ajustes salariales de los empleados públicos y de las pensiones, señalando que a lo anterior, se unen las costosas decisiones del Procurador General de la
Nación quien por medio de la Circular 048 de 2010 aumentó en un año, de 2013 a 2014, el régimen de transición de la reforma pensional de 2005 y a través de la
Circular 054 de 2010 determinó que los miembros de la rama judicial se pensionen bajo un régimen especial donde la pensión se calcula sobre el ingreso del
último año y no de acuerdo al promedio de los últimos 10 años tal y como aplica a los demás colombianos.
10
Ibídem.
2
De acuerdo al documento técnico del MHCP sobre el Acto Legislativo de Sostenibilidad
Fiscal y la Regla Fiscal presentado en junio de 2011, la sostenibilidad fiscal contribuye a
la estabilidad macroeconómica y es la condición para alcanzar de manera progresiva y
programática los objetivos el Estado Social de Derecho. Tiene tres objetivos:
1) asegurar que todas las personas, especialmente las de menores ingresos, tengan
acceso efectivo a los derechos económicos, sociales y culturales; 2) promover la
productividad y la competitividad y 3) apoyar el desarrollo armónico de las
regiones11.Adicionalmente, el mismo documento resalta las reducidas opciones en
materia de política fiscal ante las obligaciones crecientes de mayor gasto público dados
los recientes fallos judiciales: 1) acomodar mayores gastos en el presupuesto
recortando otros rubros sensibles como la inversión, en especial a sectores vulnerables;
2) Asumir una senda de gasto más elevada, creando mayores restricciones fiscales y
generando insostenibilidad de las finanzas públicas.
No obstante, en el ámbito del desarrollo del Estado Social de derecho, la sostenibilidad
fiscal garantiza que: 1) La política de gasto pueda mantenerse ó sostenerse en el
tiempo, de manera que en el mediano y largo plazo se logren importantes objetivos
públicos, como la reducción de la pobreza y la desigualdad intergeneracional; 2) La
seda de gasto que adopta en el presente no socava la capacidad del Gobierno para
seguir gastando en la promoción de los derechos sociales y en los demás objetivos del
Estado en el mediano plazo.
Finalmente, el documento técnico del MHCP realiza las siguientes precisiones sobre el
Acto Legislativo de Sostenibilidad Fiscal: 1) no afecta las tutelas ni derechos
fundamentales de los colombianos; 2) no atenta contra el Estado Social de Derecho.
Todo lo contrario, al garantizar la sostenibilidad fiscal se garantiza la provisión de bienes
y servicios públicos a que la sociedad tiene derecho, en el largo plazo; 3) un buen
ejemplo reciente: el Gobierno suministró los recursos necesario para atender la
población afectada por la emergencia invernal sin atentar contra la sostenibilidad fiscal
del país; 4) se incluyó un parágrafo en el cual ningún derecho fundamental podrá ser
negado invocando la sostenibilidad fiscal, protegiendo de esta forma el Estado Social de
Derecho.
Regla Fiscal:
Las reglas fiscales no son nuevas en Colombia y de tiempo atrás han existido reglas
que afectan las finanzas de los gobiernos territoriales. Así por ejemplo, en la segunda
mitad de los noventa se aprobó una Ley que supeditó el endeudamiento de las
entidades territoriales a su capacidad de pago (Ley 358 de 1997 ó Ley de Semáforos),
con indicadores de liquidez y solvencia numéricos para controlar el endeudamiento
territorial. El semáforo verde indicaba autonomía para endeudarse, mientras que el
semáforo rojo implicaba una autorización del MHCP condicionada a la adopción de un
programa de desempeño12.
Con posterioridad a la Ley 358 de 1997 se tramitó otra Ley para controlar el gasto de
funcionamiento territorial, fijando límites a los gastos de funcionamiento de los gobiernos
subnacionales y de órganos de control (Ley 617 de 2000), lo cual ha contribuido de
11
Op. Cit. Documento Técnico MHCP, 2011.
Constitucionalización de la regla (Art.364). “El endeudamiento interno y externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de
pago”. Op. Cit. MHCP, Suescún 2010.
12
3
manera importante a su estabilidad financiera. De acuerdo con Roberto Steiner, los
efectos de estas nuevas instituciones fiscales han sido significativos, ya que mientras en
1999 el déficit de los gobiernos subnacionales fue el equivalente al 0.3% del PIB
nacional, para 2008 se alcanzó un superávit de 1.1% del PIB13. Efectivamente, según
información publicada por el MHCP entre 2002 y 2009 se contabilizó un superávit fiscal
promedio de 0.5% del PIB y el saldo de la deuda bajó de 7.8% a 4.5% del PIB.
Adicionalmente, se ajustaron los gastos de funcionamiento (de 80% a 62% como
porcentaje de los ingresos tributarios).
A nivel del Gobierno Nacional la Ley 209 de 1995 creó el FAEP (Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera) con el propósito de generar ahorro fiscal y estabilidad
macroeconómica, ahorrando parte de los recursos provenientes de regalías de
hidrocarburos. No obstante, según el MHCP existía un problema de diseño en tanto lo
relevante es el ahorro macro y no el sectorial.
Finalmente, en el año 2003, el Gobierno Nacional dio un nuevo paso al tramitar normas
para propiciar la transparencia y responsabilidad fiscal a nivel del sector público
financiero. En su conjunto, estas medidas complementaron otras directrices emanadas
de la Constitución Política de 1991, sobre transferencias territoriales y financiamiento
del Gobierno a través del Emisor. Así, la Ley de Responsabilidad Fiscal (819 de 2003)
se creó con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento económico.
De acuerdo a la Ley, cada año se debe determinar la meta de superávit primario para el
Sector Público No Financiero y metas indicativas para las diez vigencias fiscales
recientes. Con la Ley 819 de 2003 se introduce la noción de balance estructural: “Las
metas de superávit primario ajustadas por el ciclo económico, en promedio, no podrán
ser inferiores al superávit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la
deuda”. No obstante, no es una regla numérica, define que es superávit primario pero
no lo que significa garantizar la sostenibilidad de la deuda y no resuelve los sesgos
mencionados anteriormente de prociclicalidad y anti-inversión14.
De acuerdo a lo señalado en el documento Notas Fiscales del MHCP, “Regla Fiscal
para Colombia”15, aunque había mejorado la normatividad para el manejo sano de las
finanzas públicas, persistían inflexibilidades presupuestales que dificultaban el manejo
contracíclico de la política fiscal y que explican en buena medida el desequilibrio fiscal
del Gobierno Nacional Central. “Esto muestra que se requieren herramientas
adicionales que permitan fortalecer el manejo futuro de las finanzas del Estado. Con
este propósito, este proyecto de Ley propone adoptar una regla cuantitativa sobre las
finanzas del Gobierno Nacional Central, para consolidar el proceso de ajuste realizado a
lo largo de la última década. La regla propuesta, blindará el manejo fiscal hacia el futuro;
contribuirá a la administración de los recursos minero energéticos que se espera percibir
en los próximos años, asegurará que la política fiscal cumpla un papel contracíclico, y
servirá de ancla de las expectativas sobre la sostenibilidad fiscal del país.
Adicionalmente, la implementación de una regla fiscal permitirá suavizar el
comportamiento del ciclo económico colombiano, teniendo en cuenta que las bonanzas
de recursos en el pasado han estado relacionadas con posteriores recesiones
acentuadas, caracterizadas por mayor desempleo, quiebra de empresas, y deterioro de
los indicadores sociales. La regla fiscal contribuirá a la estabilidad macroeconómica,
13
14
15
Op. Cit. Steiner 2011.
Op. Cit. MHCH, Suescún 2010.
Op. Cit. Notas fiscales MHCP, 2011.
4
minimizará la volatilidad del ciclo económico y permitirá seguir una senda de crecimiento
sostenido”16.
Las anteriores consideraciones a proponer una vez superados los peores estragos de la
crisis financiera, cambios importantes en la institucionalidad fiscal. Así, en octubre de
2010 el Gobierno presentó al congreso un Proyecto de Ley para implementar de
manera gradual, a partir de 2012 una regla fiscal que se materializó, como ya se señaló,
en la Ley 1473 del 5 de julio de 2011. La Regla Fiscal señala que, en el largo plazo, el
gasto estructural no podrá superar al ingreso estructural en más de 1 por ciento. Esta
ley complementa el Acto Legislativo de sostenibilidad Fiscal.
Según lo aprobado y expresado en el comunicado del MHCP con posterioridad a la
aprobación de la Ley, el Gobierno Nacional seguirá una senda decreciente anual del
déficit fiscal estructural, que le permitirá alcanzar un déficit estructural de 2,3% del PIB o
menos en 2014, de 1,9% del PIB o menos en 2018 y de 1,0% del PIB o menos en 2022.
El comunicado resalta que la Regla Fiscal se constituirá en la principal herramienta de
disciplina en el manejo de las finanzas públicas y que esta se limita al Gobierno
Nacional Central, teniendo en cuenta que las entidades locales ya cuentan con
instrumentos fiscales que les han permitido resultados favorables en el comportamiento
de sus finanzas (Ley 358 de 1997 y la Ley 617 de 2000).
La ley crea el Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica, el cual acumulará
recursos del ahorro proveniente de la regla fiscal y de aportes adicionales del
Presupuesto Nacional, con el fin de apoyar el gasto contracíclico cuando este sea
necesario, la amortización de deuda y la financiación de necesidades producidas por
eventos extraordinarios que puedan implicar una suspensión temporal de la regla fiscal.
Según la nueva ley, la Regla Fiscal se materializa a través del Marco Fiscal de Mediano
Plazo.
El Plan de Inversiones del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, el Marco de
Gasto de Mediano Plazo, El Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones y el
Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación, deben ser consistentes con la
regla fiscal, contenida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
El Gobierno Nacional, en junio de cada año, rendirá un informe detallado a las
Comisiones Económicas del Congreso de la República, en el que se evalúe el
cumplimiento de la regla fiscal del año inmediatamente anterior. Este informe
acompañará simultáneamente la presentación del Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Los siguientes, son los puntos fundamentales de la columna escrita por el Ministro de
Hacienda Juan Carlos Echeverry en el diario económico Portafolio y que se encuentra
publicada en la página del Ministerio de Hacienda:
La Regla Fiscal impone dos condiciones sobre los ingresos y gastos del
Gobierno Central: 1) el gasto debe seguir la evolución del ingreso de largo plazo,
o ingreso estructural, y, 2) el gasto no puede superar ese ingreso estructural en
más del 1 por ciento del PIB a partir del 2022. Entre hoy y el año 2022 se
16
Ibídem.
5
contempla un periodo de transición que llevará a la reducción gradual del déficit
desde su nivel actual a su nivel objetivo.
La primera condición reemplaza el llamado principio de “homeostasis
presupuestal”, una expresión motivada en la fisiología e introducida en nuestro
estatuto presupuestal desde 1994, pero fuente de prociclicalidad. Es decir, el
presupuesto ligaba la evolución de los gastos con la de los ingresos corrientes,
lo que presionaba a gastar mucho en tiempos de expansión económica y poco
en tiempos de recesión.
La segunda condición implica que la adhesión a la regla llevará a que la relación
deuda a PIB del Gobierno Central tienda a ubicarse por debajo del 20 por ciento
en el largo plazo. También implica que si un gobierno desea incrementar el
gasto, lo pueda hacer, siempre y cuando consiga una fuente permanente de
ingreso para financiarlo. Este es el primer principio básico de sostenibilidad
introducido por la Regla Fiscal: gastos recurrentes no se financian con
deuda, sino con ingresos permanentes.
La Regla permite la completa operación de los estabilizadores automáticos. El
déficit fiscal que automáticamente surge en una recesión al disminuir el ingreso
del Gobierno, y que implica una posición fiscal expansiva, no debe corregirse.
De acuerdo con la Regla, no hay necesidad de reducir el gasto o aumentar el
ingreso por medio de una reforma tributaria. Este es el segundo principio
básico de sostenibilidad: caídas transitorias de ingresos se financian con
desahorro o endeudamiento, mientras que los ingresos transitorios –
bonanza de hidrocarburos, por ejemplo– se ahorran.
En segundo lugar, para fortalecer la postura contracíclica de la política fiscal, la
Regla permite gasto contracíclico en épocas de recesión. El Gobierno puede
endeudarse para financiar mayor gasto si considera que la coyuntura económica
así lo amerita. Sin embargo, este tipo de gasto es transitorio, ya que la Regla
obliga al Gobierno a retirar el impulso fiscal a medida que la economía se
recupera.
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