III. estado, Gobierno y democracia

III. Estado, Gobierno y
Democracia
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El significado e
implicaciones del
bicameralismo en la
dinámica institucional con
especial referencia al caso
mexicano*
Mijael Altamirano Santiago**
Artículo Recibido: 01/12/2009
Artículo Aprobado: 03/02/2010
Para citar este artículo: Altamirano Santiago, Miguel (2010). “El significado e implicaciones
del bicameralismo en la dinámica institucional con especial referencia al caso mexicano”,
en Desafíos, Vol. 22 No. 1, Universidad del Rosario. Bogotá, pp. 105-142.
Resumen
El presente artículo describe el origen histórico que ha tenido el sistema bicameral
en los regímenes representativos y en el contexto de las democracias contemporáneas,
también el cauce seguido por éste en los distintos modelos de Estado, con especial
énfasis en el caso mexicano.
* Este artículo forma parte del proyecto 2009/0226 desarrollado bajo el auspicio del Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y Sociales del Instituto Politécnico
Nacional de México.
** Profesor e investigador del Centro de Investigaciones Económicas, Administrativas y
Sociales (CIECAS), México D. F. Doctor en Ciencias Políticas y Sociología. Correo electrónico: [email protected]; [email protected]
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Palabras clave: sistema bicameral, Parlamento, federalismo, regionalismo.
The meaning and implications of
bicameralism in the institutional
dynamics, with particular reference to
the Mexican case
Abstract
This article describes the source that has taken the bicameral system in the historical
representative regimes and in the context of the democracies contemporary, so as
also the path followed in the different models of States, putting special emphasis
on the mexican political system.
Keywords: bicameral system, Parliament, federalism, regionalism.
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Introducción
El bicameralismo es un tema que ha tenido distintos cauces en los
regímenes políticos, sean democráticos o no democráticos, sean
federales o no federales. En efecto, desde su inclusión en la arquitectura constitucional, el bicameralismo no ha dejado de ser sujeto de
reformas y modificaciones constitucionales para ajustarlo al diseño
institucional actual.
El sistema bicameral ha sido una materia natural que se asocia invariablemente con el modelo de Estado de tipo federal no sólo por las
colectividades territoriales que se circunscriben en él, sino también
por las potestades políticas y administrativas delegadas a las mismas.
Cosa contraria experimentan los Estados de carácter unitario y regional, incluso los regímenes políticos de naturaleza monárquica del
siglo XIII, al concebir una segunda cámara más por razones políticas
que por necesidades propias de la disposición jurídica del Estado.
Estos hechos son así en el régimen federal por las provincias, las
entidades federativas, los länder, los cantones y/o las colectividades
territoriales establecidas en la estructura organizativa del Estado, por el
carácter autónomo que gozan en el ámbito nacional –política y administrativamente– y, sobre todo, porque históricamente han exigido una
cámara de representación territorial en el contexto de los Poderes de
la Unión para que las incorpore en la toma de decisiones. En contraste,
en los Estados unitarios, regionales o en los regímenes monárquicos, la
configuración de un Parlamento de carácter bicameral únicamente se
explica más por una cuestión ajena al andamiaje constitucional, pues su
basamento se ha caracterizado por establecer un sistema de pesos
y contrapesos en la dinámica de los poderes para representar a una
clase política privilegiada, lo cual termina por debilitar la legitimidad
de la segunda cámara o, en su caso, propiciar su desaparición en el
arreglo institucional.
Con la referencia de la Cámara de los Lores de finales del siglo
XIII y el Senado de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787,
infinidad de países democráticos y no democráticos han adoptado
un sistema bicameral –o una segunda cámara– para completar su
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esquema institucional, esto no es casual, ni mucho menos se trata de
una improvisación o un experimento al que se recurre para solventar
las necesidades inmediatas de la Federación, más bien su configuración y aceptación en la estructura del régimen político representa un
requerimiento obligado para los componentes del Estado federal
–particularmente el segundo nivel de Gobierno– que han exigido
ser copartícipes y/o cooperantes en el proceso de decisiones a nivel
nacional y, sobre todo, en temas que inciden o lesionan el ámbito de
sus respectivas competencias, sean asuntos políticos, administrativos,
jurídicos o económicos.
No obstante esta exigencia y la necesidad de adopción de una segunda cámara para fortalecer la presencia de los Estados federados (o
las colectividades territoriales) en el seno de los Poderes de la Unión,
la representación que ejerce esta instancia cameral ha tenido poco eco y,
en consecuencia, su presencia está fuertemente debilitada, incluso es
inexistente. En efecto, los constituyentes de la segunda cámara, cuando se abocaron en su diseño y arreglo, se ocuparon de configurar en
la mayoría de los regímenes democráticos una cámara política como
complemento y apoyo a la primera cámara, mientras que delinearon,
en menor medida, el establecimiento de una cámara investida de poder
político que ejerciera un sistema de pesos y contrapesos en la realidad
nacional y, escasamente, conformaron una cámara de representación
territorial que impulsara a las colectividades territoriales o los Estados
federados en el contexto nacional.
Teniendo presente estas experiencias y/o antecedentes, muchos
teóricos de diferentes latitudes, entre los que destacan Lucas (1996),
Manzella (1991), Favoreu (1995), Loewenstein (1983), Guistiniani
(1981), Martínez (1994), Tsebelis (1975), Vergotini (1986), Olivetti (1994),
González (1984), Lauvaux (1987), Paladin (1984), Pérez (1976),
Trivelli (1975), Flauss (1995)y Burdeau (1971) han defendido o, en
su caso, han cuestionado la existencia y permanencia de la segunda
cámara en la estructura institucional federal, unitaria o regional, pero,
sobre todo, en el quehacer político-parlamentario. Las opiniones son
diversas y complejas, toda vez que los detractores y los defensores
han vertido argumentos de gran valía para la permanencia o no de
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una segunda cámara, y, finalmente, han influido para que algunos
estados nacionales la supriman o la adopten.
De ahí, la importancia de este artículo para conocer el cauce que ha
tenido el bicameralismo en los regímenes políticos y su devenir en el
sistema político mexicano. Analizaremos, entonces, el antecedente
histórico del bicameralismo, su justificación y su presencia en un estado federal y regional, así como también su presencia, origen y estatus
actual en el caso mexicano.
1. Antecedentes históricos del bicameralismo
Al margen del debate que ha suscitado el origen fundacional del
bicameralismo se ha demostrado que históricamente su adopción
se configuró sobre una base aristocrática y su existencia respondió
a una necesidad real de corregir y servir de contrapeso a la voluntad
expresada de su colegisladora, así como al principio de la división
de poderes para, de ese modo, moderar la actividad parlamentaria de la
primera cámara (Cadoux, 1980).
El rasgo bicameral en los sistemas políticos tiene su origen en dos hechos históricos: la existencia de una monarquía constitucional, como
lo señalan González (1984), Finer (1964:) y Biscaretti (1987:), entre
otros, y el establecimiento de la Constitución de los Estados Unidos
de Norteamérica de 1787 según Trivelli (1975), García-Pelayo (1984),
Sánchez y Mellado (1995), González (1984) y Finer (1964), entre otros.
Con la existencia de una monarquía constitucional, el bicameralismo
empezó a tomar forma para expandirse en lo que son hoy los modelos
contemporáneos, aunque esta modalidad data de tiempos atrás,
más concretamente del periodo de “la Curia Regis establecido en Inglaterra en el siglo XIV cuyos integrantes eran de la clase dominante
(grandes barones y los altos prelados)” González (1984:33).
En este contexto monárquico constitucional, la presencia de un
sistema bicameral fue motivada por dos acontecimientos políticos:
i) el surgimiento de un pensamiento liberal conservador que se lanzó
en la búsqueda de una institución política análoga a la cámara baja,
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investida de poder político y administrativo, que operara como un
factor moderador y de equilibrio en el seno del Parlamento y ii) la
necesidad de acceso de una elite política a la estructura institucional
para ser parte del engranaje del proceso decisorio nacional o, más
concretamente, el ascenso de nuevas fuerzas políticas a la estructura
de Gobierno (Cillán,1990). De esta forma, señala Chueca (1984:63),
la concepción liberal buscó “[...] la limitación del poder por el poder
como medio de salvaguardar la libertad, no menos amenazada por el
tirano que por el Parlamento desprovisto de límites en su actuación”.
Este formato bicameral, gestado en ese tiempo, dio vigencia a un
Parlamento de carácter dualista cuya naturaleza era imperfecta (o
asimétrica), debido a que cada cámara gozaba de una representación
y una base competencial diferente, pues la primera cámara estaba
basada en la voluntad popular y la segunda carecía de legitimidad
democrática, ya que sus miembros eran nombrados por órganos del
Gobierno ya constituidos (también conocidos como de segundo
grado). Al ser así, señala Negri (1959), en esta cámara sólo tenían
presencia los sectores sociales de alta representación, como la nobleza,
el clero, la aristocracia y los terratenientes.
Concebida de este modo, la segunda cámara generó un impacto en el
terreno doctrinal, pues se buscó justificar su presencia en el sistema
político enfatizando su naturaleza y su función como órgano del
Poder Legislativo. Al respecto, Montesquieu, teniendo como base
una realidad política caracterizada por la presencia de una monarquía
constitucional, hizo una defensa histórica de las segundas cámaras
aristocráticas e intentó una justificación teórica al afirmar que en la estructura del Estado existen clases sociales que por su naturaleza deben
estar representadas en una instancia legislativa para que, de ese modo,
se garantice su estatus en el seno de los poderes (Montesquieu, 2003).
Este perfil aristocrático, del que habló Montesquieu, se consagró en un
primer momento en el sistema político británico a través de la asamblea
feudal y, posteriormente, en la asamblea de los tres estamentos del
reino, los que rezan, los que guerrean y los que trabajan, para finalmente
llegar a un Parlamento bicameral, en el cual una primera cámara, llamaDesafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 105-142, semestre I de 2010
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da de los Comunes, representaría al tercer estamento, o la burguesía, y
una segunda cámara, llamada de los Lores, representaría a los nobles
y prelados (Biscaretti,1987 y González,1984). Esta característica, que
adquirió el Parlamento británico, resultó inimitable, puesto que estaba
vinculada a la evolución histórica de dicho Estado, no obstante, sirvió
de referencia para los diferentes regímenes políticos. Esta primera
construcción de la segunda cámara transitó entre dos elementos
que marcaron su vida hasta bien entrado el presente siglo: primero,
su composición basada en una designación hecha por el Rey (es decir,
carente de legitimidad democrática) y, segundo, su naturaleza y actuación tuvieron un significado político de perfil conservador que se
sustentó en frenar y contrapesar a la cámara baja, cuyo poder estaba
por encima de los órganos constituidos.
La posición de Montesquieu generó una serie de reflexiones en pro y
en contra como lo recuerda, para el caso español, Cillán (1990:70-71),
quien cita los textos de la Asamblea Constituyente Española de 1837,
en especial la intervención del diputado González cuando éste afirma:
Monstequieu dice [...] la nobleza debe ser llamada a componer
parte en el Cuerpo Legislativo, porque, en el mismo momento en
que sea confundida con los demás ciudadanos, pierde el interés de
conservar la libertad, pues entonces las resoluciones serían opuestas a los intereses que debe tener aquélla [...]. Eso es contradictorio.
Si Montesquieu hubiera dicho, que, conocidas las circunstancias particulares de Inglaterra, era necesario aceptar ese principio, cabría
admitirlo; pero hablar abstractamente y decir que ese principio se
ha de aplicar enteramente [...] eso es contrariar lo que se supone
probar en su célebre obra El Espíritu de las Leyes.1
Con independencia de lo anterior, lo cierto es que la segunda cámara,
de la que habló Montesquieu (2003), vino a responder a la intención de
asegurar la representación de una clase social restringida: la clase distinguida, la cual en una fase del desarrollo político constituyó una fuerza
social, económica y política semejante a la fuerza de la mayoría representada en la cámara baja. Su presencia y el matiz que desarrolló
en el siglo XIX se caracterizaron por defender la propiedad privada
y ejercer la voz de un pensamiento liberal conservador del cual la aris1
La letra cursiva es del autor.
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tocracia y la nobleza fueron artífices y gestores, como bien lo ilustran
los casos siguientes: las cámaras estamentales en Inglaterra, la Cámara
de los Pares bajo la restauración en Francia, el Reichsrat austríaco
en 1848, el Reichsrat en Alemania durante el II Reich en 1871 y el
Senado Italiano del Estatuto Albertino en 1848, entre otros (Jacques
y Duby,1997; Biscaretti,1987y Sagües,1992).
Con la Constitución americana de 1787 se estableció otro tipo de
sistema bicameral que respondió a necesidades y realidades distintas
a las de la monarquía constitucional (Trivelli, 1975; García-Pelayo,
1984; Sánchez y Mellado, 19957; González, 1984 y Finer, 1964, entre otros). En este caso su base fundacional obedeció directamente
a la estructura estatal de tipo federal que adoptó el Estado nacional,
lo que en consecuencia configuró dos niveles de Gobierno: Estado
central y estados federados. Para dar cabida a la presencia de los
miembros de cada nivel gubernamental en el seno de la Federación y,
particularmente, en la legislación federal, la Carta Magna concibió en
su marco jurídico la existencia de un Parlamento de carácter dualista.
La adopción del sistema bicameral en los Estados Unidos de Norteamérica tiene su origen en dos hechos históricos: la mayoría de las colectividades territoriales pertenecientes a la Corona inglesa contaban
con un órgano legislativo de tipo bicameral, pero, al verse desligadas
de la Corona, buscaron un formato o una estructura organizativa que
le diera viabilidad a su existencia y, por consiguiente, pudiera acercarlas
entre sí o relacionarlas para defender su independencia.
Cabe señalar también que los estados (ex colonias inglesas) estaban
organizados bajo los lineamientos del documento denominado Articles
of Confederation de 1777, donde se constataba un modelo estatal de
tipo confederado y una organización central en cuyo seno se edificó
un Congreso de carácter unitario, en el cual estaban representados los
estados de forma paritaria –un voto– y con limitadas potestades por
cuanto no podían ejercer atribuciones financieras, presupuestales e
impositivas, de modo que todas estas prerrogativas constitucionales
quedaban en manos de los órganos de Gobierno de los estados (Sánchez,1988). Esta situación, aunada a la ausencia de otros mecanismos
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o elementos que les diera presencia en el contexto del Estado nacional,
llevó a los estados a demandar el establecimiento de un Gobierno
eficiente y autónomo que pudiera por sí sólo ser gestor de las decisiones nacionales y que los protegiera de los Estados extranjeros
(Duna y Slann, 1994).2 Así, los estados pugnaron por modificar
los Articles of Confederation y, más concretamente, por construir un
nuevo modelo de Estado, el cual fue posible en 1787 cuando los
delegados estatales acordaron reunirse en una Convención para hacer
las modificaciones pertinentes y reorganizar la situación de los Estados
Unidos, dándose ésta por sentada en la Constitución de 1787.
En la Convención de Filadelfia, señala Clinton (1966),3 todos los
estados demandaron un sistema bicameral similar al británico, pero
con matices diferentes, dadas las condiciones que los envolvían. Así,
pues, todos los estados con posiciones diversas plantearon el formato
que debía tener el Parlamento. Los densamente poblados demandaron
un Congreso en cuya estructura estuvieran representados de forma
proporcional de acuerdo a su número de habitantes y los menos poblados defendieron un formato establecido por los Articles of Confederation de 1777, en el cual todos tuvieran una representación paritaria
con independencia del tamaño poblacional, económico y territorial.
En el debate surgido a la sombra de esta Convención lo que realmente estuvo en juego fueron dos corrientes que no tenían nada que
ver con el carácter ideológico, sino con el carácter político, pues los
estados del norte, que eran y son actualmente industriales, demandaron una representación que garantizara sus intereses frente a los
del Gobierno central, mientras los estados del sur, que eran e incluso
hoy en día son agricultores, abogaron por un mecanismo de representación que los protegiera para no verse arrastrados por el poderío
económico que envolvía a los estados del norte. Una vez superadas
las posiciones, se adoptó el Compromiso de Connecticut que promovió
un Congreso bicameral basado en un carácter diferenciado a través
En este texto se vislumbran los rasgos que le dieron vida al actual sistema político estadounidense y a sus instituciones políticas.
3
En esta bibliografía se ilustran la mecánica y el desarrollo que llevaron a la adopción de
este modelo estatal en la estructura de los Estados Unidos de Norteamérica.
2
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de una Cámara de Representantes, donde estaban todos los estados
representados de manera proporcional, producto de la voluntad
ciudadana, y un Senado en cuya sede estaban representados los estados
de forma paritaria, sin mediar elección alguna y sin importar la base
poblacional, económica o territorial.
De este modo, señala Mény (1990), la monarquía constitucional y la
Constitución americana han sido sin duda alguna, desde la perspectiva
histórica, determinantes para la adopción de un sistema bicameral,
para después ser referentes en la construcción de los diferentes estados nacionales (Fernández, 1982).
Configurado el sistema bicameral en los contextos antes señalados,
su evolución ha seguido derroteros distintos. No obstante, según
Lalumiére y Demichel (1978), hay que afirmar que su presencia en
última instancia se ha debido más a cuestiones políticas que jurídicas,
como quedó evidenciado en los anales de la historia y en las normas
constitucionales. En efecto, esto es así, ya que la segunda cámara,
por un lado, ha representado un cuerpo investido del poder de la
otra sociedad –de la que habló Montesquieu–, es decir, de la clase distinguida para defender sus intereses frente a la cámara baja, popular
y progresista, y, por otro lado, ha integrado a las unidades políticas
de una Federación cuyo objeto ha sido configurar una instancia que
les permita participar en la formación de las decisiones nacionales.
Lo sorprendente en estos dos hechos históricos es que la segunda
cámara, aun con su déficit democrático y su naturaleza aristocrática
y conservadora, fue gestora de un modelo de equilibrio en el sistema político, pues introdujo elementos de reflexión y de moderación
para atemperar o matizar las posibles eventualidades o supuestos
radicalismos de su contraparte (Aja y Arbos, 1980), acogiendo a la
elite distinguida que estaba fuera de la estructura institucional. Como
bien lo señala García (1993: 214):
Durante el Estatuto Albertino la existencia del bicameralismo se
justificaba por la teoría política de la monarquía constitucional que
encontraba conveniente para el equilibrio del sistema político
que la cámara alta, dado su carácter conservador, a causa de su
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composición, moderara los hipotéticos excesos de la Cámara de
Diputados [...].
Cabe anotar que, a pesar de los elementos (conservador y aristocrático) presentes en la naturaleza de la segunda cámara, el interés que
se generó entre progresistas y conservadores por establecer un clima
democrático en el Parlamento los llevó a modificar la naturaleza de la
segunda cámara. Para cambiar su carácter conservador se introdujeron
mecanismos que paliaran esta característica, por ejemplo, los mecanismos de integración, los cuales no solamente se apoyarían sobre
una base electiva, sino también adscriptiva; también cambiaría su
representatividad, pues ya no respondería al clero o a los nobles, sino a
los estados federados, regiones, provincias o comunidades, o simplemente se guardaría una representatividad política. Respecto a su aire
aristocrático, si bien estuvo vigente hasta entrado el presente siglo, hoy
en día está ausente en su concepción y su cauce más bien responde
a un patrón de checks and balances y de moderación en el entramado
institucional (Cillán, 1990).
De este modo, la naturaleza de la segunda cámara a través del tiempo
fue –y continúa siendo– una variable que transformó la estructura
organizativa del Estado y el significado político en los estados nacionales. Aun así, su desempeño no ha sido, realmente, el de una
verdadera cámara que ejerza la condición que por antonomasia le
corresponde –un legislador natural– sino más bien ha obrado como
una cámara de apoyo técnico, complementaria o, más exactamente,
como una cámara de segunda, situación que ha desgastado o ha
motivado su cese en algunas constituciones nacionales. En efecto,
señala Chueca (1984:65-66):
La inserción de una segunda cámara en la arquitectura constitucional puede considerarse así como una estructura de apoyo dirigida
a limitar y a dividir el poder con arreglo a unos principios básicos
contenidos en el ordenamiento constitucional [...]. La segunda cámara
es un instrumento dirigido a la consecución de un logro específico,
de un objetivo político, mediante la inclusión de una fuerza constitucional que opera en el complejo marco que forma junto con el resto
de los vectores del entramado constitucional.
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De esta forma, el bicameralismo bifurca la voluntad de las clases
sociales al consagrar una representación dual de las fuerzas políticas. En efecto, con él se establece un formato dualista al interior del
Parlamento que históricamente llegó a representar una diferencia en
la designación de los miembros de la segunda cámara con relación a la
primera cámara, ya que la primera estuvo compuesta por legisladores
elegidos a través de la voluntad popular manifestada de manera directa
y la segunda se fundó bajo una técnica menos democrática, pues su
integración se basó en un sufragio censitario, sufragio indirecto, o
bien de segundo o tercer grado (Wheare,1981).
Lo que actualmente se puede percibir es que el progresivo nivel de
democratización que se está dando en el seno de los estados nacionales, iniciado desde principios del siglo pasado, y que se refleja en
la adopción del sufragio universal directo, ha puesto en entredicho al
bicameralismo y, en consecuencia, lo mantiene en dos escenarios: o bien
se contrapone al proceso democrático surgido en los diferentes estados
nacionales o, tiende a ceder ante la presión democratizadora, perdiendo su origen y significado fundacional (Weber,1972).
La democratización de las instituciones de representación en los
diferentes sistemas políticos ha llevado por diversos derroteros la
permanencia del bicameralismo transformando su rasgo fundacional
y su concepción liberal-conservadora, o simplemente ha propiciado
su cese en la arquitectura institucional. Los que transformaron su base
estaban conscientes que debían cuidar la modalidad de su elección,
su representación y su base competencial para evitar en todo sentido
que ambas cámaras fueran simétricas. Este hecho condujo a que, en
la mayoría de los países, la segunda cámara tuviera una mínima presencia en el quehacer nacional o, en su caso, se abocara a cuestiones
específicas.
2. La justificación del bicameralismo
El mantenimiento de un Poder Legislativo de carácter dualista en los
estados nacionales ha motivado que se generen infinidad de voces sobre su existencia y permanencia. En efecto, al repasar la literatura
sobre el bicameralismo, se constata que existe un amplio sector que
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defiende y justifica su valía en los estados nacionales, mientras que
otro segmento, también extenso, lo juzga como un elemento negativo
y entorpecedor de la dinámica político-parlamentaria.
Lucas (1996), Manzella (1991), Favores (1995), Loewenstein (1983),
Guistiniani (1981), Tsebelis (1975), Vergotini (1986), Olivetti (1994),
González (1984), Lauvaux (1987), Paladin (1984), Pérez (1976), Flauss
(1995) y Burdeau (1971) han señalado múltiples argumentos a favor
del bicameralismo, algunos de ellos son:
a) que su presencia es imprescindible de modo relevante en un Estado federal, ya que existen el pueblo en su totalidad, por un lado,
y las unidades políticas federadas, por otro, y con él se da vida a la
representación de ambos niveles de Gobierno, Federación y Estado
federado; b) que su existencia constituye un elemento que permite
el equilibrio en la organización del Estado al evitar que la cámara
baja, producto de la voluntad ciudadana, sea la única en la formulación y elaboración de las leyes; c) que su constitución representa
el equilibrio del organismo legislativo, el cual, al dividirse, limita y
atempera el dinamismo de la cámara baja; d) que su existencia permite reflejar la estructura social en su conjunto, dado que ambas
cámaras responden a elementos distintos; e) que las dos cámaras
ofrecen mayor legitimidad y madurez en la deliberación debido a
que, al intervenir ambas en el contexto de una iniciativa legislativa,
se facilita la adopción de decisiones más correctas o acertadas; f) que
su presencia es necesaria cuando se trata de valorar las autonomías
territoriales, pues, mientras la primera cámara representa al pueblo
en su conjunto y constituye un elemento de garantía de la unidad
nacional, la segunda cámara trae consigo el reconocimiento de la
garantía de las entidades territoriales menores y permite su participación en la construcción de la voluntad nacional; g) que se vuelve
deseable su presencia, pues se demanda una cámara que imponga un
equilibrio e impida el predominio de una sola cámara, el cual puede
conducir fácilmente al despotismo de la mayoría; h) que su presencia
da prudencia y mejora la calidad en la formación de las leyes, dado
que existen dos órganos legislativos que las elaboran y analizan;
i) que su existencia trae consigo madurez en la legislación y evita
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que intereses particulares se impongan en los trabajos camarales;
j) que su presencia modera el poder, etcétera.
Los detractores del sistema bicameral, entre los que destacan Martínez (1994), Trivelli (1975), Jacques y Duby (1997) y Pasquino (1977),
tienen argumentos sólidos que parten de las siguientes tres líneas:
a) el hecho de que ambas cámaras tengan los mismos poderes y la
misma representación trae consigo una duplicidad de órganos que
invalida la existencia de alguna de ellas; b) la existencia de un Poder
Legislativo de carácter dualista hace más lenta la producción de las
leyes e, incluso, puede llegar a ocasionar una parálisis en el seno de los
poderes del Estado nacional y c) el bicameralismo es un factor que
complica la vida política y la estabilidad nacional, pues es latente en
la formulación de las leyes, al pasar por dos órganos legislativos, la
posibilidad de un desacuerdo camaral.
El debate que ha surgido en torno a la presencia o ausencia del bicameralismo ha estado acompañado por una infinidad de elementos,
especialmente por el avance democrático y la configuración de un
sistema de pesos y contrapesos en el régimen político que permite la
vigencia de la división de poderes. No obstante, este principio democrático, al que siempre se apela en los argumentos, ha tomado diferentes
cauces en el momento mismo de discernir sobre el bicameralismo: i)
que se prescinda de la existencia de un sistema bicameral (los casos
de Suecia y Dinamarca), ii) que se fortalezca para garantizar el buen
gobierno de los poderes públicos (el caso estadounidense) y iii) que
represente a las unidades territoriales en una Federación (los casos
de Alemania y Austria).
3. El bicameralismo en un Estado federal
Es bien sabido que el bicameralismo no es una categoría monolítica, ni
homogénea, puesto que la dinámica que ha adquirido en los distintos
regímenes políticos lo ha llevado a erigirse en la realidad jurídica y política como un verdadero órgano, con potestades constitucionales y
de representación, capaz de ejercer un sistema de pesos y contrapesos
en el entramado institucional.
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La experiencia histórica de los países que se circunscriben dentro
del proceso de federalización ha conducido a que la existencia de
este modelo provenga de vertientes diferentes, como bien lo señalan
Hesse y Wright (1996:3):
[…] ser un resultado consciente y deliberado rechazo a la opresión
del centro bajo un régimen autoritario, ser un intento de ajuste
institucional proveniente de una división cultural, o ser un compromiso en reacción al incremento al déficit de cumplimiento del
Estado central en un esquema tradicionalmente unitario.
La esencia de un modelo federal responde a que en él subsistan la
participación y representación de los estados miembros (colectividad
o unidades territoriales) en el proceso de decisiones en el ámbito
federal, lo que conlleva a la adopción de un sistema bicameral. De
aquí la validez de la afirmación de Duverger, cuando dice que “[...]
en el interior de un régimen democrático, el bicameralismo no se
justifica verdaderamente, más que en el cuadro de un sistema federal”
(1961:32). Este señalamiento es válido si se tiene en cuenta que de 21
países de carácter federal sólo 4 de ellos adopta un sistema unicameral,
en tanto que el resto, 17, se inclinan por un régimen bicameral. Como
lo señala Croisat (1994:32):
Las unidades federadas deben estar representadas y participar en
las decisiones federales (por lo que tal principio de participación) [...] se ejerce en el marco del bicameralismo federal, donde
la segunda cámara representa, de forma más o menos igualitaria,
a todos los componentes federados en la sede de la Federación.
La representación de las unidades políticas en el centro nacional viene
siendo un objetivo prioritario que tiene todo Estado federal. Por esta
razón, en la organización de las instituciones políticas en una estructura federal, además de un órgano jurisdiccional para solucionar los
conflictos inter o intraestatales, la adopción de un sistema bicameral,
en especial la segunda cámara, permite cumplir dos funciones relevantes en la construcción del Estado: establece el equilibrio entre las
unidades políticas que integran el Estado, dándoles voz y presencia al
incorporarlas en las decisiones federales, y constituye un sistema de
pesos y contrapesos entre las estructuras que componen el régimen
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político y en el contexto del Poder Legislativo. Sobre este tema, señala
González (1984: 36-37):
[…] La reconocida necesidad de una segunda cámara en los estados federales se concretaba en dos exigencias distintas: que
todos los estados miembros tuvieran igual representación en la
segunda cámara, con independencia del tamaño e importancia, y
que el poder de la segunda cámara fuera sensiblemente igual a la
cámara de representantes del pueblo.
De esta manera, como lo expresa Lucas (1996), el formato bicameral
es más propio en un modelo de Estado federal, puesto que en él se
concibe la existencia de dos niveles de Gobierno y un Parlamento, bajo
esta característica se da cabida a ambas representaciones: al pueblo
en su conjunto y a las unidades políticas federadas. En este mismo
sentido, señalan Tsebelis y Money (1997), este modelo de Estado representa para el sistema bicameral un espacio donde su legitimación es
incuestionable –en la mayoría de los casos– y sus poderes son francos.
De igual modo, Tsebelis y Money aseguran que en un modelo federal
la función de la segunda cámara, además de ser un órgano territorial,
es impedir que los estados federados poderosos (política y económicamente) absorban a sus similares; de igual forma este modelo imposibilita que los estados federados sean absorbidos por las decisiones
y la estructura de la Federación.
De ahí que la existencia de un sistema bicameral en un Estado federal
es una indicación de que los valores implícitos en el federalismo son
omnipresentes en el sistema político y, en consecuencia, la segunda
cámara se constituye en un aliado del federalismo en el sentido de
que la interacción de la Federación y los estados federados, regiones,
provincias o comunidades sólo es viable mediante la adopción de un
Parlamento con esta característica y en el cual cada uno de los órganos
aglutine por separado a los dos niveles del Gobierno para que sean
copartícipes en la formulación de las legislaciones federales y en la
toma de decisiones nacionales.
Con ello, el bicameralismo no sólo permite la coordinación de las
colectividades federadas (o unidades territoriales) en la estructura
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estatal mediante la representación, sino también las convierte de facto en
defensoras de sus propios intereses a nivel federal.
En suma y con base en lo señalado por Loewenstein (1983: 356 y
358), se puede afirmar que:
[...] la organización federal se basa en la idea de que la Constitución Federal establece un compromiso entre los intereses de la
unidad nacional y de la autonomía regional [...]. El principio de
distribución del poder estatal entre el Estado central y los estados
miembros está anclado en las disposiciones constitucionales sobre la formación de la voluntad estatal de la Federación. El lugar
tradicional para la participación de los estados miembros en la
decisión política fundamental y en la ejecución de la decisión es
la segunda cámara [...].
Sobre esta misma tesitura se expresa Mouskheli (1931: 178), al mencionar que:
[...] el Estado federal [...] contiene un doble elemento que no se
encuentra en un Estado unitario: el pueblo tomado como una masa
total, y el pueblo dividido en estados particulares. En consecuencia,
es indispensable asegurar a cada uno de estos dos elementos una
representación aparte, lo que constituye uno de los rasgos más
expresivos del régimen federal.
4. El bicameralismo en un Estado regional
Antes de definir las características y las condiciones que envuelven
a un Estado de tipo regional, es pertinente dar cuenta del perfil que
guarda un Estado de carácter unitario, puesto que éste permitirá
entender con más rigor lo que es realmente el modelo regional. De
acuerdo a Ferrando, citando a Prélot (1978), la denominación de Estado unitario se justifica porque esta forma política del Estado es uno
en su estructura, en su elemento humano y en sus límites territoriales. Así, el
Estado unitario como organización política es único porque consta de
un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas las funciones
estatales, y de un ordenamiento constitucional único. Asimismo, su
organización política abarca una colectividad unificada considerada
globalmente, sin tomar en consideración las diferencias individuales o
corporativas, y las decisiones de los gobernantes obligan a todos los
nacionales de modo igual (homogeneidad del poder). Incluso cubre
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todo el territorio estatal de modo idéntico, sin conocer diferencias
entre las distintas entidades locales.
Por consiguiente, la presencia de un modelo bicameral en un modelo
de Estado de tipo unitario es poco común, dadas las condiciones
que envuelven al Estado y el limitado margen de acción o poder que
tienen las colectividades territoriales en la sede nacional. Tanto es así
que los anuarios y documentos del Centro Internacional de la Unión
Interparlamentaria (1986) señalan que de 129 estados unitarios sólo
38 establecen un sistema bicameral y los restantes 91 se inclinan por
un sistema unicameral.
De constituirse un modelo bicameral en un Estado de carácter unitario, señala Trivelli (1975), la superioridad de alguna de las cámaras
siempre se impone, en especial en el ámbito presupuestal o financiero,
y la razón histórica de su adopción en dicho contexto es la defensa
de los intereses de las clases sociales “superiores” –aristócratas, alta
burguesía, etcétera– motivada más por la inercia histórico-política
que por la realidad existente. Por su parte, Cillán, citando a Laférriere
(1990), señala que la existencia de una institución dualista en un Estado unitario está motivada, especialmente, por el deseo de contrapesar,
o al menos de moderar la influencia de algunas de las asambleas.
Dentro de esta categoría de estados unitarios subsisten modalidades
que bien pueden ser centralizadas, descentralizadas o regionales
(Ferrando, 1978). En el primer Estado, denominado Estado unitario
centralizado, las unidades políticas no tienen la potestad de autogobernarse (política-legislativa), ni de instrumentar Constitución
política alguna, quedando para ellas la prerrogativa administrativa
que el propio Estado nacional les delega. La capacidad de los entes
territoriales es limitada, puesto que la hegemonía del poder político
es ejercida por el Estado central y su concurrencia en la formación
de la voluntad nacional es nula al estar imposibilitados para tener
presencia o representación en los órganos legislativos nacionales por
las características propias del Estado. De este modo, las colectividades
territoriales conforman un todo con el Estado central. En el segundo
Estado, denominado Estado unitario descentralizado o regional, el
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Estado está alejado de la dinámica que impone un Estado unitario
centralizado y próximo a un Estado federal, puesto que la estructura
institucional que diseña es similar a este último y porque configura dos
niveles de Gobierno (Estado central y comunidades o regiones).
De esta manera, la naturaleza del Estado unitario descentralizado
o regional conduce a que las colectividades territoriales tengan un
cuadro de instituciones con capacidad administrativa y/o política de
autogobierno, aunque estén imposibilitadas para configurar un poder
constituyente. Holanda y Francia son ejemplos de Estados unitarios
descentralizados (Roja, 1991 y Delcamp, 1994) donde las unidades territoriales –llámese provincias, departamentos o regiones– solamente
tienen la potestad de autogobernarse administrativamente, mas no
políticamente.
Lo anterior conduce a que dichas colectividades estén sujetas a las decisiones emanadas del Gobierno central y a que la presencia de las
mismas (es decir, de las colectividades territoriales) en la sede nacional
sea nula, dado que la segunda cámara no se erige como un órgano
de representación territorial, sino como una institución eminentemente política, similar a la cámara baja. Esta dinámica creada en
el Estado unitario descentralizado es así, pues solamente existe el
reconocimiento de las colectividades territoriales en el Estado.
El Estado regional, por su parte, permite a las colectividades territoriales tener una capacidad de autogobierno política y administrativa y
estar representadas en la sede nacional a través de la segunda cámara,
esto se parece a la realidad que plantea la dinámica creada en un
Estado unitario descentralizado (Petschen, 1993). La diferencia que
existe entre un Estado unitario descentralizado y un Estado regional,
como lo señala Ferrando (1978), es que en el primero sólo existe
una descentralización administrativa, hecho que limita la autonomía
de los entes territoriales en la dinámica nacional, en tanto que en el
segundo existe una descentralización política y administrativa, lo que
conduce a que las colectividades territoriales tengan instituciones
investidas de poder para normar la vida de la propia región, aunque
muy limitadamente.
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El Estado regional, señala La Pérgola (1979:170):
[...] tiene una estructura análoga a la del Estado federal, aunque
no idéntica, en la medida en que puede adoptar determinados
elementos de este último y rechazar otros tal como ha sucedido en Italia, donde […]la Constitución y la Corte Constitucional
cumplen funciones similares a las que realizan respecto de los
Estados-miembros dentro de un Estado federal, en tanto que no
se ha adoptado un dispositivo de participación de las Regiones
análogo al representado por las segundas cámaras federales.
La estructura institucional y las características que tiene un Estado
regional guardan cierta similitud y pocas diferencias con respecto al
Estado federal, como bien lo anotó La Pérgola en el epígrafe anterior,
en varios sentidos:
a) existen dos niveles de Gobierno (Estado central y regiones o comunidades); b) se establece una distribución de competencias en
los dos niveles de Gobierno, lo que hace que los entes territoriales
tengan facultades y capacidad legislativa en su ámbito territorial;
c) se configura un Tribunal Jurisdiccional para dirimir los conflictos
de competencia; d) las regiones gozan de la facultad de tener un
Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial; e) las regiones, para normar
la vida política y administrativa de su ámbito territorial, tienen un Estatuto de Autonomía, que es distinto a la Constitución que tienen
los estados federados; f) las regiones no gozan de un poder constituyente, sino que éste queda en el ámbito competencial del Estado
central; por el contrario en un Estado federal existe una pluralidad de
poderes constituyentes; g) las regiones tienen una nula presencia en
las reformas constitucionales, a diferencia de la fuerte presencia de los estados federados en lo que a reforma constitucional
se refiere y h) la presencia de una segunda cámara se estructura
sobre una base territorial.
Si bien es cierto que en la estructura institucional de los dos modelos
de Estados (regional y federal) se configura una segunda cámara, la
dinámica y la representación que de ella emanan se diferencian en gran
medida a pesar de que en los dos contextos se constituyen sobre una
base territorial. Tal diferencia se debe básicamente a la naturaleza de
cada Estado, es decir, mientras en el Estado federal existe un pacto
entre los estados federados, en el Estado regional solamente existe el
reconocimiento de las colectividades territoriales en la dinámica estatal. El pacto que se establece en el Estado federal obliga a que las
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colectividades federadas estén representadas en la formación de la
voluntad nacional y, en consecuencia, la segunda cámara debe ser una
expresión de los intereses territoriales. Por su parte, el reconocimiento
que existe en el Estado regional impide que las unidades territoriales
tengan representación o presencia alguna en el contexto nacional,
lo que conduce a que la segunda cámara sólo sea considerada en el
plano jurídico como un órgano territorial. No obstante, la segunda
cámara, así no responda y no coincida con la naturaleza impuesta
en el modelo federal, viene sólo a integrar (no a representar) a las
colectividades territoriales en la sede del Estado nacional, con el fin
de evitar que existan brotes separatistas, y se erige como un órgano que
permite el perfeccionamiento de la legislación nacional y equilibra la
dinámica parlamentaria (Tsebelis y Money, 1997).
En suma, como bien lo señalan los apologistas del bicameralismo
(ver infra), la presencia de un sistema bicameral en los Estados unitarios centralizados, descentralizados o, en su caso, regionales sólo ha
respondido a dos elementos: el bicameralismo, permite un examen más
profundo y mesurado de los procesos legislativos, o funciona como
una fuerza estratégica que contrarresta y modera el poder en el seno del
Estado, particularmente en el Parlamento.
5. El bicameralismo en el caso mexicano. Origen,
cauce y estado actual
La presencia de un sistema bicameral en el régimen político mexicano fue una inquietud que nació durante las actividades del Primer
Congreso Constituyente Mexicano en 1822. Una vez instituido éste,
se tuvo en mente la idea de una sola cámara, no obstante, la ley ordenaba la existencia de dos cámaras (Casillas, 1985). En la primera
sesión de apertura de dicho Congreso, el 19 de marzo de 1822, con
la asistencia de 102 representantes, se declaró emperador a Iturbide.
Una vez hecho este nombramiento, Iturbide suprimió de sus funciones al Congreso y para tal efecto constituyó la Junta Nacional
Instituyente integrada por dos diputaciones para cada una de las
provincias, con el fin de convocar a elecciones para un nuevo Congreso y, en consecuencia, redactar las bases para la Constitución del
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Imperio (DDF, 1974). Dicha Junta, por la naturaleza de su integración
o composición, bien pudiera ser vista como una primera muestra de
conformación del Senado en la nación mexicana, pero en realidad
no fue así.
Los planes de Iturbide se vieron frustrados, pues el sector de los
militares que lo apoyó en el proceso de independencia junto con
algunos miembros de la Junta suscribieron el 1 de febrero de 1823 el
Plan denominado Plan de Casa Mata, en el cual se demandó la reinstalación del Congreso disuelto para que una vez instalado formulara
la convocatoria para la constitución de un nuevo Congreso, con el
fin de que dicho Congreso se encargara de exponer las bases de la
Constitución mexicana (Casillas,1985). El fuerte apoyo que recibió el
Plan de Casa Mata de parte de las diputaciones provinciales provocó
que un mes después (19 de marzo) Iturbide abdicara al trono. Con
este hecho, señala Romerovargas (1967:51):
[en la nación mexicana] se inició un período de relajamiento de la
unidad nacional y una verdadera anarquía que puso en peligro a
la Nación y dio margen al establecimiento del federalismo, el 24
de octubre de 1824, que encauzó francamente la vida política de
las provincias.
La presión ejercida por los actores políticos llevó, entonces, a que
se instalara de nuevo el Congreso con el fin de convocar a elecciones para la conformación de otro Congreso (Mateos, 1877). De tal
forma que el 27 de marzo de 1823 se instaló el Congreso e inició su
actividad impulsando la elaboración de un proyecto constitucional
denominado Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana. En dicho documento, y particularmente en su segundo y tercer punto, se
definió todo lo relacionado con el Poder Legislativo. En el segundo
punto se establecieron cuatro órganos de representación: una primera cámara constituida de acuerdo al número de habitantes (60 mil por
cada diputado), el Congreso Nacional del Senado formado por tres
individuos propuestos por las juntas electorales de las provincias,
los Congresos Provinciales y, finalmente, los Ayuntamientos, ambos
compuestos en función de sus habitantes. El tercer punto versó
sobre las facultades jurisdiccionales del Senado, como juzgar a los
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miembros de Ejecutivo, Legislativo y Judicial (Zárate et ál., 1967). De
este modo, el Plan concibió la presencia de un Poder Legislativo de
carácter bicameral, cuya integración y base competencial se basarían
en un formato diferenciado o asimétrico con supremacía de la primera
cámara no sólo en el ámbito legislativo, sino también en lo político.
Este proyecto no llegó a discutirse, mucho menos a tener vigencia,
por la situación que atravesaban las provincias, las cuales exigían ser
autónomas política, jurídica y administrativamente en la dinámica
estatal. No obstante, es preciso reconocer que dicho proyecto fue de
gran envergadura para la vida política de México, puesto que en él
se delinearon en stricto sensu por primera vez las bases del Senado en
el Estado mexicano (López Betancour y María de Bustamante, 1981).
En el Segundo Congreso Constituyente, el 5 de noviembre de 1823,
se nombró a Ramos Arizpe como presidente de la Comisión de Constitución para iniciar los trabajos legislativos teniendo presente todo lo
estipulado en el Plan Casa Mata (Tena, 1971). Durante el proceso de
discusión en la sede parlamentaria se inició un álgido debate entre los
centralistas y federalistas, el cual culminó el 31 de enero de 1824 con
la firma del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, la cual fue
sancionada un mes después. En dicha Acta se estipuló que: “El Poder
Legislativo de la Federación residirá en una Cámara de Diputados y
en una Cámara de Senadores que compondrán el Congreso General
[...]” (Montiel y Duarte, 1942 y DDF, 1974).4
Esta Acta articuló formalmente en México el establecimiento del
Senado, el número de integrantes por cada estado en este órgano
legislativo, así como un cuadro de competencias que les fueron atribuidos. En definitiva, fue un documento que con rigor sentó las bases
para la fundación del Senado (Romerovargas, 1967).
La adopción del Acta de 1824 fue un referente importante en la
configuración de las instituciones políticas de México, puesto que
El texto que menciona tales artículos es el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana
de 1824.
4
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sirvió de base para las decisiones que se tomaron en el Tercer Congreso Constituyente establecido el 5 de abril de 1824. Durante este
Congreso se aprobó el 4 de octubre la Constitución Federativa de los
Estados Unidos Mexicanos, en la cual “[…] Se deposita el Poder
Legislativo de la Federación en un Congreso General. Éste se divide
en dos cámaras, una de Diputados, y otra, de Senadores […]”.
Para Barragán (1987:2002), la adopción del Senado en esta etapa fue el:
[…] efecto de una triple corriente política: primera, de la idea de
que las provincias o estados [...] tuvieran una legitima representación en el seno del Poder Legislativo organizado en dos cámaras;
segunda, para facilitar y garantizar el acierto intrínseco de su
quehacer en la formación de las leyes y, tercera, de la necesidad
de mantener un órgano equidistante entre el Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo, que sirviera de auxilio, de órgano asesor y de
órgano de control […].
De este modo, la existencia de un Poder Legislativo de carácter dualista, además de tener su antecedente en el Acta, fue una necesidad para
la estructura estatal, ya que con ella se daba viabilidad y articulación a las
diferentes colectividades territoriales que se habían configurado en
la Federación. El modelo federal constituido fue un mecanismo que
propició la unión de las diferentes unidades territoriales asentadas a
lo largo y ancho del mapa mexicano y, al mismo tiempo, configuró un
Senado en el cual las unidades políticas podían expresar su voluntad
en la sede de la Federación.
La Constitución de 1824 duró hasta 1835 y, aunque su vigencia fue
efímera, su presencia significó un hecho positivo en el sistema político,
pues definió la estructura institucional de México (Romerovargas,
1967).
El poco tiempo de duración de la Constitución de 1824 se debió a
la pugna entre liberales y conservadores que seguía vigente en ese
momento en el país. Este conflicto gestado entre ambas fuerzas políticas llegó a su fin con el arribo de Santa Anna a la presidencia. En
1835, durante el nuevo Gobierno, se terminó con el sistema federal,
vía legislación constitucional, e inmediatamente después el CongreDesafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 105-142, semestre I de 2010
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so expidió una ley declarando la reunión de ambas cámaras en una
Asamblea con amplias facultades para modificar la forma de Gobierno
y constituir uno nuevo dependiendo de las necesidades del país. De
este modo, una vez reunidas las cámaras, el presidente del Congreso
propuso el 16 de julio que se resolvieran las demandas de las colectividades territoriales para la adopción de un modelo estatal unitario,
lo cual llevó a que, después de arduas discusiones, se aprobaran las
Bases Constitucionales como Norma Constitucional de México. Este
acto trajo como consecuencia que la Constitución Federal de 1824
quedará abrogada (DDF, 1974 y Tena, 1971).
Este Congreso, como lo señaló Calzada (1992), además de declararse
constituyente, formuló una Constitución Nacional conocida como
las Siete Leyes. La modalidad impuesta por esta norma fue radical por
tres razones: a) dispuso que el Poder Ejecutivo de los estados se sometiera al poder central, b) dio fin a la existencia del Poder Legislativo
de los estados y c) suprimió a las colectividades estatales y estableció para
efectos de estas instancias a los departamentos.
Entre las líneas de esta nueva Constitución denominada Siete Leyes
(DDF, 1974) se instauró un sistema centralista en su concepción lato
en el cual se indicaba que la República se dividiría en departamentos
y éstos, a su vez, en distritos. De ahí que todas las colectividades
territoriales fungieran como unidades administrativas y, en consecuencia, estuvieran sometidas a los dictados del Poder Central. Esta
Ley Suprema también configuró para la Nación mexicana un Parlamento dualista en el cual la segunda cámara debía estar integrada
por miembros nombrados por órganos constitucionales.
En esta etapa constitucional, el Senado fue sui géneris por dos razones:
a) la elección de sus miembros quedó en el ámbito de los órganos ya
constituidos, es decir, su sistema de elección fue de segundo grado,
dejando al margen a los miembros de las colectividades federadas y
b) le fue atribuida la potestad de fungir únicamente como cámara
revisora, sin ninguna posibilidad de introducir iniciativas legislativas.
Estos hechos impidieron que el Senado operara como un órgano
soberano y legítimo en la dinámica parlamentaria.
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En un sistema centralista y unitario, donde desaparecieron las entidades federativas para convertirse en departamentos administrativos,
nunca debió haber existido una segunda cámara, dado que su representación se encaminó por otros derroteros diferentes al carácter
territorial, dejando así su origen para convertirse finalmente en un
instrumento de las clases privilegiadas. En efecto, señala Madrazo
(1987:1001), una cámara alta constituida bajo esta modalidad estableció un “órgano […] reaccionario, y represivo tendiente a la conservación del grupo político en el poder”. Por su parte, Romerovargas
(1967) indica que el Senado de 1836 en ningún momento llegó a ser
visto como una referencia del Senado actual, puesto que perdió su
carácter aglutinador que le hubiera permitido a las unidades territoriales estar representadas en la dinámica nacional y, por el contrario,
fortaleció los intereses corporativos.
Con la aplicación de las Siete Leyes, la nación mexicana sufrió múltiples procesos de inestabilidad y de rebelión. Tal situación propició,
según Romerovargas (1967), que Santa Anna retornara en 1841 y,
una vez instalado en el poder, convocara a las elecciones del Quinto
Congreso Constituyente, al tiempo que se declaraba a favor de un
Estado unitario. En las elecciones de este Congreso Constituyente
triunfaron los liberales moderados.
Este hecho llevó a Santa Anna a dejar el poder y, en consecuencia,
tomó el mando presidencial el general Nicolás Bravo. Una vez constituido el Congreso, la Comisión de Constitución elaboró un proyecto
constitucional que no llegó a su fin por la inestabilidad que provocó
el golpe de estado perpetrado por Santa Anna. Tal acto condujo a
Nicolás Bravo a desconocer el Congreso y a nombrar inmediatamente después, de manera unilateral, a 80 personas para integrar
una Junta de Notables con la intención de controlar la turbulencia
política de ese entonces entre las unidades departamentales y el Gobierno central, así como también para elaborar, sancionar y publicar
las Bases Orgánicas de la República Mexicana como Norma Jurídica
de la República en 1843 (DDF, 1974).
Las Bases Orgánicas, entre sus líneas, retomaron como punto de
partida la división territorial expresada anteriormente en el Acta de la
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Constitución de 1824. El Senado siguió presente en los artículos 31,
32, 39, 40, 42, 43, 55, 56, 70, 76 y 80. Durante la vigencia de las Bases
Orgánicas, el Senado, como en la Constitución de 1836, se caracterizó
por ser antidemocrático dada su forma de integración, puesto que
tomó un carácter aristocrático y elitista al estar constituido por ex
presidentes, ex ministros, obispos, militares y un determinado número
de ciudadanos en función a sus niveles de ingresos.
Después de varios intentos de reforma constitucional, se produjo en
1846 el Plan de la Ciudadela dirigido por el general Salas en compañía
de Gómez Farías, en dicho Plan se demandó la elección de un Séptimo Congreso Constituyente y la restauración del modelo federal
tal como fue concebido en la Constitución de 1824 (Tena, 1971 y
DDF, 1974). Una vez elegido, el Séptimo Congreso se dio a la tarea
de elaborar el Acta Constitutiva de la Nación, pero, dada la situación de inestabilidad política por la que atravesaba el país, declaró a
la Constitución de 1824 como la norma legítima a la que todos los
poderes del Estado debían sujetarse. Con este hecho, señala Rabasa
(1956), por la dinámica impuesta por dicha Norma, se disolvieron las
asambleas departamentales y los estados sustituyeron a los departamentos, es decir, se retornó al federalismo con base en los postulados
emanados de la Constitución de 1824.
En este mismo Congreso Constituyente se aprobó el Acta Constitutiva
y de Reforma de 1847, la misma que estableció todo lo relacionado con
la Cámara de Senadores en sus artículos 8, 9, 10, 13 y 14. Si bien es
cierto que el Senado en esta etapa se vio transformado, no sólo en
cuanto a su sistema electoral, mixto en este caso, sino también en lo
referente a su base competencial, adquirió un nuevo matiz, dado que
se le otorgó un cuadro de materias legislativas que le permitían incidir
en la dinámica política para dar vigencia al modelo federal adoptado y
tener la posibilidad de erigirse como un elemento de equilibrio entre
los poderes de la Unión.
Entre 1856 y1857, como parte de lo establecido por el Plan de Ayutla,
se instaló un Congreso extraordinario con el fin de que se expidiera
la convocatoria de un Congreso Constituyente. Una vez instalado el
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Congreso Constituyente con mayoría liberal se decidió introducir una
serie de reformas constitucionales para poner punto final a la inestabilidad política y social por la que transitaba México. De este modo, los
liberales, teniendo como base los puntos del Plan de Ayutla, exigieron,
entre otras cuestiones, la conformación de un Parlamento unicameral
puesto que éste, además de agilizar la producción de leyes, permitía
eliminar el Senado, el cual había sido un obstáculo para los cambios
sociales y cómplice del Gobierno de Santa Anna (Fenochio, 1987).
Como era de esperarse los liberales, al tener el control casi absoluto
en el Congreso, aprobaron la Constitución Política de 1857 bajo esta
tesitura, lo que provocó un fuerte escollo en la dinámica política de
México, dado que se modificó la Ley Constitucional.
La Constitución de 1857 estableció un sistema de Gobierno de carácter republicano, representativo y federal y dividió los poderes de la
Federación en tres: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, siendo el Poder
Legislativo de carácter unicameral. Este hecho, señala Romerovargas
(1967), fue incongruente, puesto que la naturaleza y los componentes que envuelven al Estado federal están estrechamente ligados
con el sistema bicameral. Valadés (1978:34), por su parte, señaló que:
Las razones que tuvo el Congreso Constituyente de 1856-1857
para suprimir el Senado de la República Mexicana fueron esencialmente de carácter político. Por una parte, se consideró que ese
cuerpo legislativo se había convertido en el centro del elitismo político nacional, y, por otro, se pensó que había un mayor equilibrio
en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo si, por parte del
Legislativo, se suprimía la tradicional dicotomía bicameral que en
la realidad restaba poder político a ambas cámaras.
En el seno del debate parlamentario, que propició la supresión del
Senado, el voto particular de Olvera y las intervenciones de Zarco
y Prieto objetaron a fondo el dictamen con el argumento de que el
Senado debía ser democrático y su figura representaba un elemento de
relevancia para el federalismo, pero sus posiciones no llegaron a incidir
en la mayoría de los legisladores que abogaban por la ausencia del
Senado en la arquitectura institucional (Zarco,1956). En una posición
contraria al discurso de los apologistas estaban Joaquín García Granados, José Antonio Gamboa, Ponicano Arriaga, José María Castillo
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y Francisco de P. Cendeja, quienes sostuvieron que el Senado debía
desaparecer por tres razones: a) representaba a la minoría frente a la
Cámara de Diputados, b) era un cuerpo antidemocrático por no ser
de elección popular y c) fungía como un órgano servil y como una
imitación del Congreso norteamericano (DDF,1974).
La presencia de un Congreso unicameral en la República le provocó
un sinfín de problemas al Poder Ejecutivo, encabezado por Benito
Juárez. No obstante, el Ejecutivo tuvo que lidiar con dicha institución
haciendo uso de sus facultades extraordinarias, tal como lo estipulaba la Constitución Nacional, para paliar la coyuntura del Estado
mexicano.
La reelección de Juárez en julio de 1867 propició una inquietud: modificar la estructura organizativa del Estado, para fortalecer el pacto
federal, sobre todo en lo referente al restablecimiento de un Parlamento dualista, puesto que el sistema político era desigual, ya que no
había una instancia de representación que le permitiera a las unidades
territoriales estar presentes en la dinámica nacional (DDF,1974).
Tal situación llevó al presidente Juárez y Lerdo de Tejada a expedir la
Convocatoria/Circular al Congreso y a los gobernadores proponiendo
una reforma constitucional, que no prosperó, en lo referente al Poder
Legislativo y a sus relaciones con el Ejecutivo.
En 1869, con la elección del Quinto Congreso Constitucional, se instituyó la Comisión de Puntos Constitucionales formada por Ezequiel
Montes, Rafael Dondé y Joaquín Alcalde, quienes debían presentar
un dictamen en relación con la Convocatoria/Circular. El dictamen
entró de lleno en el tema del bicameralismo reconociendo que las
razones expuestas por los diputados Olvera, Zarco y Prieto en favor
del establecimiento de la Cámara de Senadores eran más eficaces y
concluyentes que las alegadas por los detractores de la misma (Zarco,1956). Este debate condujo a la aprobación del artículo que permitía el restablecimiento del Senado por 115 votos a favor frente a 49
en contra. Con este hecho, el Senado quedó formalmente integrado
al marco institucional mexicano en el artículo 56 de la Constitución
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de 1857 debidamente reformada en 1874. Según dicho artículo: “La
Cámara de Senadores se compondrá de dos senadores propietarios
para cada Estado, elegidos mediante una mayoría absoluta de
votos por las legislaturas estatales y, removidos por tercios cada dos
años. Por cada senador propietario se nombrará un suplente […]”.
De este modo, la dinámica política, iniciada en 1867 y concluida en
1874, da pie, mediante una reforma constitucional, a la existencia
del bicameralismo en México, el cual tuvo su origen en los acontecimientos políticos y en la estructura estatal de tipo federal adoptado.
El establecimiento de las dos cámaras fue muy importante para que
los dos niveles de Gobierno (federal y estatal) pudieran ser copartícipes en las decisiones nacionales y, en consecuencia, consolidaran
el pacto federal. De esta manera, al Senado, una vez restablecido en
1874 en el sistema político, se le asignó un cuadro de competencias
cuyo fin era manejar e informar acerca de los asuntos de las entidades
territoriales y de la política nacional. Algunas de las atribuciones que
le fueron asignadas y que se vinculan con las colectividades territoriales
son: a) resolver los frecuentes conflictos que se suscitan entre el Estado federal y las entidades federativas; b) nombrar a un gobernador
provisional cuando los poderes constitucionales hayan desaparecido
en un Estado y c) resolver las cuestiones políticas que surjan entre
los poderes de un Estado.
Concluido el proceso armado de 1910 y consolidado el orden constitucional, Venustiano Carranza, como presidente de la República, insta al
Congreso a reformar la Constitución de 1874 o, en su caso, adoptar
un nuevo marco constitucional para poner fin al caudillismo. Tal
demanda propició la instalación de un Congreso extraordinario para
convocar la configuración de un nuevo Congreso Constitucional.
Una vez elegido el Constituyente de 1917, también llamado Constituyente de Querétaro, la mayoría de los miembros partidarios de las
demandas del presidente Carranza se abocaron a discutir la viabilidad de
reformar, entre otras cosas, el artículo 56 de la Constitución de 1874
(Romerovargas, 1967 y DDF).
La regulación del Senado en 1917 tiene su origen en la intervención
del diputado Avilés, quien propuso que los senadores fueran elegiDesafíos, Bogotá (Colombia), (22-1): 105-142, semestre I de 2010
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dos de forma directa y que a cada estado y al Distrito Federal les
correspondieran dos senadores. Con este hecho, el Senado quedó
envuelto en un aire democrático y popular, puesto que la elección
de sus miembros quedaba en manos de la base poblacional, lo cual
impedía que su integración siguiera siendo de segundo grado (las
legislaturas locales, en este caso). Con los constituyentes de Querétaro, la institución senatorial tomó un nuevo brío y otra fisonomía,
ya que adquirió legitimidad para actuar con rigor en el ejercicio de
sus competencias, según lo estipulado en la Constitución Federal.
La etapa posrevolucionaria del Senado reafirmó su carácter institucional dados los elementos que lo envolvían y el proceso democrático por
el que transitaba el país en ese momento. Su composición política y la
cantidad de competencias que le fueron atribuidas le permitieron estar
en concordancia con los intereses de la nación y, al mismo tiempo,
convertirse en un aliado natural del federalismo. Con base en esto, la
historia contemporánea del Senado se inicia realmente en 1917 por
los cauces que este periodo constituyente le otorgó.
La estabilidad política que impuso la Constitución de 1917 no impidió
que el Senado fuera objeto de múltiples reformas constitucionales,
en especial en lo referente a su sistema electoral (Peschard, 1985).5
Desde entonces, esta institución ha sufrido cuatro reformas:
i) La reforma de 1933, la cual extendió el periodo senatorial de 4 a
6 años y determinó que la renovación de la cámara debía hacerse
en su totalidad cada 6 años. Esta reforma también estableció la
prohibición de la reelección legislativa inmediata, al plantear que
los senadores y diputados titulares al Congreso de la Unión no
podrían ser reelegidos como suplentes para el periodo inmediato y
que los senadores y diputados suplentes podrían ser elegidos como
titulares para el periodo inmediato, siempre y cuando no hubieran
estado en ejercicio.
Peschard hace un análisis muy interesante sobre las reformas electorales relacionadas con
el Senado.
5
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ii) La reforma de 1986, la cual introdujo la renovación parcial de la
Cámara de Senadores manteniendo el mandato legislativo de 6
años, lo que producía la renovación de la mitad de los escaños
cada 3 años. Esta misma reforma determinó que la declaratoria
de la validez de la elección se siguiera haciendo a través de las
legislaturas estatales y precisó en el texto constitucional que la
Comisión Permanente del Congreso de la Unión, considerado
Legislatura del Distrito Federal, debía hacer la declaratoria de la
elección de los senadores por esta entidad.
iii) La reforma de 1993, la cual propuso que la Cámara de Senadores estuviera conformada por cuatro senadores de cada entidad
federativa, tres electos por el sistema de mayoría y uno más de la
primera minoría, de tal forma que los partidos políticos debían
registrar una lista con tres fórmulas de candidatos. Esta reforma
también propició que se volviera al sistema de renovación total
de esta cámara cada seis años, para lo cual se adicionó un artículo
transitorio que establecía los tiempos de duración en el cargo de
senador; asimismo motivó la desaparición del control de la elección
del ámbito competencial de las dos cámaras y propuso para ello
la creación de un Instituto Federal Electoral.
Esta integración de la cámara implicó que se elevara a 4 el número de senadores por cada entidad federativa y, en consecuencia,
aumentó el número de sus miembros de 64 a 128. De los 4 senadores, 3serían electos por el principio de mayoría relativa y 1 le
correspondería al partido que acreditara la primera minoría.
iv) La reforma de 1996, la cual propició que se modificara el artículo
56 relativo al sistema de elección del Senado para indicar que esta
cámara estaría integrada por128 senadores, de los cuales 96 serían
elegidos por las entidades federativas a razón de 3 senadores
cada una: 2 mediante el principio de mayoría relativa y 1 se asignaría a la primera minoría. La elección de los 96 senadores de mayoría
relativa dependería del número de votos obtenido por su partido
frente a sus similares (el candidato ganador sería simplemente la
persona con más votos), mientras a los 32 de la primera minoría
se les asignaría un senador por estado y uno por el Distrito Federal
en una lista y el partido con el segundo lugar en las elecciones de
dicha entidad federativa sería quien asumiría el cargo de senador.
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Los restantes 32 serían elegidos según el principio de representación proporcional con listas de partido, para lo cual el país formaría
una sola circunscripción. Para esta elección, cada partido político
debía registrar una lista de 32 candidatos, éstos serían asignados de
acuerdo con el número de votos obtenido por cada partido político
en la elección nacional.
La introducción de la figura del senador de representación proporcional trajo como consecuencia dos hechos: a) que los representantes de
cada entidad federativa se redujeran a tres y b) que la representación
de los partidos minoritarios o de oposición se consolidara y, por consiguiente, tuviera un margen de incidencia en la dinámica senatorial.
Como bien se observa, la mayoría de las reformas constitucionales
únicamente han modificado el sistema de elección para acceder al
Senado, sin tocar en ningún momento su base competencial, no
obstante, estas reformas han sido de gran valía, dado que han distribuido el poder entre todas las fuerzas políticas. De esta forma, dichas
reformas constituyen para todos los partidos políticos repartidos en el
espectro nacional una oportunidad para acceder al Senado y permiten
que esta institución se erija como un verdadero órgano legislativo
para sumarse a las exigencias políticas a fin de incrementar la calidad
de la vida democrática en México.
Conclusiones
El formato bicameral se originó en dos hechos históricos, la monarquía constitucional y la Constitución americana, que marcaron un
hito en los regímenes políticos actuales, puesto que han servido como
referente para establecer en el entramado legislativo una segunda cámara de representación territorial o de carácter político, una cámara
revisora o, en su caso, una cámara investida de poder que impulsa un
sistema de freno y contrapeso en el seno del Parlamento.
La configuración de la segunda cámara en los Estados contemporáneos
está asociada fundamentalmente con el modelo federal, pues es aquí
donde adquiere relevancia y dinamismo al operar como un elemento
necesario que consolida la estructura estatal y permite la articulación
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de los diferentes órdenes de Gobierno en la sede de la Federación.
De igual modo, da vigencia al pacto federal en el entramado estatal
al constituirse en una cámara territorial que confiere voz y representación a las colectividades territoriales en el proceso de toma de
decisiones.
A raíz del proceso de independencia mexicano de 1810-1821, las
colectividades territoriales decidieron en 1823-1824 unirse, a través
de un pacto federal, para defenderse de las fuerzas extranjeras y
fortalecerse en el interior, lo que derivó en la constitución de la Federación Mexicana con sus poderes públicos y en la formación del
componente bicameral para que los estados miembros coadyuvaran
en la dinámica nacional.
Desde su adopción, la segunda cámara en la nación mexicana opera en
un sentido plenamente democrático al estar integrada por senadores
elegidos por sufragio universal directo bajo tres modalidades distintas:
mayoría simple, primera minoría y de representación proporcional,
lo que conlleva a que no exista una representación paritaria de las
colectividades territoriales en esta instancia legislativa.
Las únicas modificaciones constitucionales a las que ha estado sujeta
la segunda cámara en México (y en otras latitudes) han sido eminentemente electorales y en su estructura organizativa, sin abarcar su base
competencial, en un intento por subsanar su devenir en la dinámica
institucional, pero, por el contrario, la han debilitado, puesto que le
han dado elementos para erigirse como una cámara política similar a su
contraparte y con poca capacidad para ser garante del Estado federal.
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