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Stiglitz – Capítulo 7. Producción pública y burocracia
7.1 Las empresas públicas y la producción pública
Es una sección introductoria, esencialmente descriptiva, donde se señalan las áreas de
producción donde el Estado suele intervenir, proveyendo bienes privados. Las principales
son el servicio postal, la electricidad, los ferrocarriles, los seguros, la banca y el crédito, la
gestión de la tierra y de los recursos naturales.
Se sugiere examinar la Figura 7.1 que sintetiza los vínculos entre el electorado y los
programas públicos destinados a suministrarle servicios (proceso político).
7.2 El argumento a favor de la producción pública de bienes privados: los fallos de
mercado
Monopolio natural
La situación más eficiente en el mercado (“primer óptimo”) es cuando la cantidad
producida es aquella que se corresponde con la igualdad entre el precio del bien y el costo
marginal de producirlo. Una situación de “segundo óptimo” sería producir aquella cantidad
compatible con la igualdad precio = costo medio (con costos marginales decrecientes
implica una situación con precio mayor y cantidad transada menor a la situación de primer
óptimo) . Pero en el caso de monopolio natural, esto sólo puede conseguirse en ausencia de
costos hundidos, ya que, de esta forma, puede haber una amenaza real de competencia ante
la inexistencia de barreras a la entrada (los costos hundidos son una barrera a la entrada).
Pero es una situación poco frecuente, ya que la mayoría de los monopolios naturales poseen
grandes costos hundidos (ejemplo: el cableado en el caso de la electricidad y las
telecomunicaciones, las vías férreas, etc.).
El equilibrio en la situación de monopolio implica la igualdad entre Costo marginal e
ingreso marginal, donde, éste último, es superior al precio, por lo tanto hay beneficios extra
normales. Ante la presencia de costos hundidos, “...el Estado no puede recurrir
simplemente a la amenaza de la competencia potencial” como forma de acercar la provisión
del bien a la situación óptima, sino que, en muchos casos, opta por encargarse directamente
de la producción.
Otros fallos de mercado
- contaminación
- ganancias sociales derivadas del empleo
- congestión en zonas urbanas
- información imperfecta
No es fácil medir la importancia cuantitativa o el grado en que la producción pública
paliaría estos problemas
7.3 Otras vías por las que el Estado puede conciliar los intereses privados y sociales: la
regulación y los impuestos
No siempre producir es el remedio al fallo
Se establece un debate producción pública versus regulación (e impuestos)
Ventajas de la regulación y los impuestos:
- coherencia y eficiencia de la política nacional
- permite estimar mejor los costos (en función de cómo responden los agentes
privados ante la medidas de regulación y los impuestos)
- mayores ince ntivos a la eficiencia
Desventajas de la regulación y los impuestos :
- asimetrías de información: las empresas pueden tener conductas oportunistas
aprovechándose de sus ventajas de información
- es difícil elaborar una normativa de regulación que refleje los múltiples objetivos
del Estado (ejemplos: defensa, educación)
Por otra parte, los defensores de la no intervención argumentan que los beneficios
adicionales que pueden obtenerse por la regulación o por la producción pública no
compensan las ineficiencias que produce la intervención.
7.4 Otros sistemas para producir bienes suministrados por el Estado
Contratación de la producción de servicios públicos
Ejemplos de esta modalidad son las carreteras y la administración de los aeropuertos.
Pueden surgir problemas de “lock – in” en la contratación con privados (una vez que se
elige un proveedor, ya sea por tecnología, por “know how” o por otras razones, resulte muy
difícil desvincularse) y, también, problemas de corrupción en la contratación.
Los sistemas de bonos
Se entregan bonos a los consumidores y son éstos los que eligen a los proveedores. El
traslado de la elección del proveedor privado al consumidor permite aprovechar las ventajas
de la competencia. No obstante, es de aplicación limitada, pero hay ejemplos relevantes en
algunos países, como en el caso de la vivienda y la educación.
7.5 ¿Son las empresas públicas menos eficientes?
Es una sección totalmente descriptiva sobre el tema en cuestión. Muestra abundante
evidencia sobre la ineficiencia de las empresas públicas.
7.6 Causas de la ineficiencia del sector público
Hay similitudes entre el funcionamiento de la empresa privada y el de la empresa pública y
tiene que ver con el problema de la agencia (agente – principal), que está presente en ambos
tipos de organizaciones. Pero, por otro lado, hay diferencias importantes que tienen que ver
con incentivos organizativos e individuales.
Incentivos organizativos
- la quiebra: la posibilidad de quiera no se visualiza en una organización pública
- la competencia: las empresas públicas, como existen para encargarse de ciertos
bienes privados que se producen en situación de monopolio natural, no enfrentan
competencia.
Incentivos individuales
- restricciones de la estructura salarial: en las organizaciones públicas generalmente
no existen incentivos salariales al rendimiento
- la estabilidad en el empleo: el empleado público sabe que la posibilidad de que sea
despedido es muy baja.
7.7 La burocracia
Diferencias entre las actividades administrativas y otras actividades productivas
- dificultad de medir el rendimiento: la actividad administrativa no produce
cantidades
- multiplicidad de objetivos, lo que se contrapone con la unicidad de objetivo de la
empresa privada (maximizar el beneficio)
- tecnología ambigua: no existe una relación clara entre factores y productos
¿Qué maximizan los funcionarios?
- el tamaño de su organismo (sueldo, prerrogativas, reputación, poder)
- en esta conducta hay un problema en la interacción entre la información imperfecta
y el presupuesto del organismo: el temor a que los demás piensen que su trabajo
puede hacerse con menor presupuesto
Procedimientos burocráticos y aversión al riesgo
- el funcionario público procura que todos revisen su trabajo, “...todo debe pasar por
los cauces adecuados”; es la forma de protegerse frente a cualquier falla
administrativa
- hay una relación fiduciaria entre los funcionarios y los fondos que gastan; el
funcionario es conciente que no está gastando su dinero
Reforma de la burocracia
Se proponen algunos mecanismos para mejorar la eficiencia de la administración pública
que tienen vinculación con los incentivos organizativos e individuales.