la recaudación ejecutiva de la seguridad social

RECENSIONES
de una parte, el libro está escrito por una persona que, a su condición de doctora en derecho, añade la de ser letrada en ejercicio de la
Administración de la Seguridad Social,
actualmente destinada en el Servicio Jurídico Delegado Central de la Tesorería General
de la Seguridad Social; en segundo lugar, nos
encontramos ante la segunda edición de una
obra que nació en origen de una tesis doctoral
que mereció la calificación de sobresaliente
cum laude.
Podemos afirmar, pues, que nos encontramos ante una obra elaborada por quien conoce a la perfección el tema que aborda, lo que
es sin duda una garantía de su calidad. La
presente edición viene a recoger las importantes modificaciones introducidas en el procedimiento recaudatorio de la Seguridad
Social por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre,
de disposiciones específicas en materia de
Seguridad Social, desarrolladas posteriormente con la aprobación de un nuevo Reglamento general por Real Decreto 1415/2004,
de 11 de junio, completado por la Orden
TAS/1562/2005, de 25 de mayo, de aplicación
y desarrollo del citado reglamento.
«LA RECAUDACIÓN
EJECUTIVA
DE LA SEGURIDAD SOCIAL»
PILAR MADRID YAGÜE
Editorial Lex Nova
2006
Antes de entrar a analizar el contenido del
libro «La recaudación ejecutiva de la Seguridad Social» es necesario hacer dos comentarios iniciales, que vienen a poner de manifiesto el rigor con que ha sido abordado el tema:
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¿La recaudación ejecutiva en la Seguridad Social es un «tema complicado y abstruso», como se afirma en el prólogo del libro? Si
lo fuera, que puede que sea cierto, debe afirmarse inmediatamente que el presente libro
va a ayudar a conocer y a hacer mucho más
sencillo el acercamiento al tema, gracias en
buena medida a la destreza de la autora. En
todo caso debe resaltarse la importancia de
la recaudación en sentido general, pues,
como afirma la autora, «el procedimiento
recaudatorio de la Seguridad Social es un
instrumento esencial de mantenimiento del
régimen público de protección social contemplado en el artículo 41 de nuestra Constitución, al ser cauce fundamental por el que se
allegan recursos económicos para hacerlo
viable. Y es, además, un mecanismo compulsivo del pago de la cotización y demás obligaciones de pago para con la Seguridad Social».
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En alguna ocasión nos habremos preguntado: ¿qué sucede si no se pagan a su debido
tiempo las cotizaciones a la Seguridad Social?
¿Cómo puede exigirse su abono por la propia
Administración de la Seguridad Social, y
hacerse efectivo ese cobro cuando no se procede a su pago voluntario? Gracias al libro de
Pilar Madrid, podremos encontrar las respuestas a éstas y otras muchas más preguntas.
El libro se estructura en cuatro capítulos,
que a continuación se relacionan, a los que
debe añadirse un apartado de conclusiones
finales y cinco anexos, estos últimos eminentemente útiles y prácticos, al incorporar una
relación de la normativa aplicable, así como
modelos de escritos que pueden ser objeto de
presentación en vía ejecutiva ante la Administración recaudadora.
El capítulo primero analiza una serie de
aspectos generales de la recaudación de la
Seguridad Social, destacando los relativos a
la normativa vigente y a la naturaleza jurídica de la gestión recaudatoria. Comprende el
estudio del marco general que concierne a la
recaudación ejecutiva, la pluralidad de recursos que integran su objeto así como la jurisdicción, concretamente la contencioso-administrativa, que debe conocer de la materia
recaudatoria.
Precisamente, la primera pregunta que se
puede plantear cualquier persona que se
acerque al conocimiento de la materia es la
siguiente ¿de qué estamos hablando cuando
nos referimos a la recaudación en el ámbito
de la Seguridad Social?; ¿sólo entendemos
como tal las cotizaciones o también hablamos
de otros recursos? La solución la aporta el
artículo 1 del Real Decreto antes citado, al
señalar que el objeto de la recaudación está
constituido por los derechos y créditos en él
enumerados, lo que ha supuesto en opinión
de la autora, un mejora notable en este sentido al quedar claramente delimitados los mismos, entre los que destacan en primer lugar
las cuotas; en segundo lugar, las aportaciones
e ingresos de las Mutuas y las empresas cola-
boradoras; los recargos e intereses, junto con
el reintegro de prestaciones indebidamente
compensadas integran un tercer grupo, y
finalmente «cualesquiera otros ingresos de la
Seguridad Social distintos de los anteriores
que tengan el carácter de ingresos de derecho
público».
En este capítulo también se hace referencia a la competencia exclusiva del Estado
sobre la gestión recaudatoria de la Seguridad
Social, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 149.1.17ª de la Constitución. El Tribunal
Constitucional, en su sentencia 124/1989, de
7 de julio, ya declaró que la Constitución ha
establecido e impuesto el carácter unitario
del Sistema y de su régimen económico, la
estatalidad de los fondos financieros de la
Seguridad Social y, por ende, la competencia
exclusiva del Estado no sólo de normación,
sino también de disponibilidad directa sobre
esos fondos propios, que se articula a través y
por medio de la Tesorería General de la Seguridad Social.
El capítulo segundo estudia la ejecución
forzosa de la Administración de la Seguridad
Social, en sus tres principales aspectos: la
creación del título ejecutivo; el recargo de
apremio y el procedimiento de deducción a
entidades públicas. El procedimiento de
recaudación de la Seguridad Social consta de
dos fases: el período voluntario y la vía ejecutiva. La ejecución forzosa aparece regulada
en los artículos 84 a 185 del Real Decreto
1415/2004. La ejecución forzosa se configura
como una actividad administrativa que lleva
inherente unas facultades que derivan del
principio de autotutela y, como contrapunto,
unos límites marcados por el sometimiento
de la Administración al principio de legalidad.
La ejecución forzosa de la Seguridad Social
o recaudación ejecutiva es definida por la
autora como «la actividad administrativa de
la Administración de la Seguridad Social
–cuya competencia corresponde a la Tesorería General de la Seguridad Social– para la
exacción coactiva de las deudas objeto de su
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gestión recaudatoria que no han sido satisfechas por los sujetos responsables en los plazos señalados reglamentariamente. Dicha
actividad administrativa es obligatoria y se
impulsa de oficio por la propia Administración recaudatoria».
En definitiva, al haberse producido un
incumplimiento en sus obligaciones por parte
de los sujetos responsables es preciso poner
en marcha los mecanismos que permitan
hacer efectivos los créditos y derechos en
materia de Seguridad Social. De los diversos
medios coactivos con los que cuenta la Administración, el apremio sobre el patrimonio del
deudor es el más general y frecuente; así se
establece que la ejecución forzosa se dirigirá
contra los bienes y derechos del responsable
para cobro forzoso de la deuda, mediante su
enajenación o adjudicación a la Tesorería
General de la Seguridad Social.
La autora dedica especial atención a clarificar unos términos (período ejecutivo/procedimiento de apremio) que han podido originar confusión durante mucho tiempo. Estamos ante dos aspectos distintos de la recaudación: de una parte el período ejecutivo, de
carácter meramente temporal, pues sigue al
período voluntario, y, de otra, el procedimiento de apremio, de carácter dinámico o procedimental, en cuanto actos tendentes a hacer
efectiva la recaudación ejecutiva. Con la emisión de la providencia de apremio se dará inicio al período de recaudación ejecutiva.
Otro asunto abordado en este capítulo es el
relativo a los recargos por ingreso fuera de
plazo. Con la nueva regulación normativa se
ha establecido un solo tipo de recargo –el
recargo por ingreso fuera de plazo–. Cuando
la deuda sea por cuotas de la Seguridad
Social y se hayan presentado los documentos
de cotización en plazo reglamentario, una vez
transcurrido éste sin ingreso de las mismas,
se devengarán los siguientes recargos en función del momento del abono efectivo de dichas
cuotas: 3% si el abono es dentro del primer
mes siguiente a dicho vencimiento; 5% si es
dentro de segundo mes siguiente; 10% si se
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efectúa dentro del tercer mes siguiente; 20%
si se realiza a partir del tercer mes siguiente.
Ahora bien, si no se hubieran presentado
los documentos de cotización en plazo reglamentario, los recargos por impago de cuotas
son del 20% si el abono se hace antes de la terminación del plazo de ingreso que se establezca en la reclamación de deuda o acta de
liquidación, o del 35% si se abona a partir de
la terminación de dicho plazo.
Por otra parte, cuando las deudas con la
Seguridad Social sean distintas de las cuotas,
los porcentajes de los recargos son los señalados en el primer supuesto antes citado de presentación de documentos en plazo, fijándose
el recargo correspondiente en función de la
fecha de pago efectivo.
Una nueva pregunta surge en este momento: ¿en base a qué título puede la Seguridad
Social poner en marcha la ejecución forzosa?
El capítulo tercero analiza la providencia de
apremio en cuanto título ejecutivo que declara
la existencia de un crédito de la Seguridad
Social y acredita su reclamación e impago en
el plazo concedido. El título ejecutivo hace
posible que la Tesorería General de la Seguridad Social inicie la ejecución forzosa de dicho
crédito. La providencia de apremio constituye
el título ejecutivo suficiente para el inicio del
procedimiento y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales para proceder contra los bienes y derechos de los responsables del pago de la deuda.
Así pues, el título ejecutivo permite a la
Administración proceder directamente a la
ejecución forzosa de los créditos sobre el patrimonio del deudor, sin necesidad de tener que
acudir a ningún otro órgano para pedirla. Es
aquí donde se produce la conexión entre los
dos privilegios de la Administración derivados de su posición de autotutela: a la fuerza
obligatoria y eficacia inmediata del acto se
une la posibilidad de realizar su contenido
mediante la ejecución forzosa administrativa.
Debe destacarse que, tras la reforma llevada a cabo, la providencia de apremio es título
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ejecutivo único, tanto en la recaudación de
débitos por cuotas como por otras deudas distintas; sólo se exonera su emisión cuando el
deudor es el Sector Público y se sustituya la
vía ejecutiva por el procedimiento de deducción a entidades públicas.
Dos aspectos interesantes en este capítulo
son los relativos a los casos en que procede
emitir la providencia de apremio y al contenido que debe tener ésta. Por lo que se refiere al
primer punto, debe señalarse que la providencia de apremio se dictará directamente,
sin previa reclamación de los débitos a través
de reclamación de deuda o acta de liquidación
en los casos siguientes: de un parte, la falta
de ingreso de la totalidad o de alguna de las
aportaciones que integran la cotización respecto de trabajadores dados de alta e incluidos en los documentos de cotización presentados en plazo reglamentario, cuando la deuda
estuviese correctamente liquidada, y, de otra
parte, la falta de ingreso de las cuotas relativas a trabajadores en alta en los Regímenes
Especiales de Autónomos y Empleados de
Hogar, cuotas fijas del Régimen Agrario y de
Trabajadores del Mar, cuotas por convenios
especiales y cualquier otra cuota fija que
pudiera establecerse.
En cuanto al contenido de la providencia
de apremio, ésta deberá recoger los siguientes datos: sujeto responsable del ingreso de
las deudas; concepto e importe de la deuda
pendiente de ingreso; indicación expresa de
que la deuda no ha sido satisfecha en el plazo
reglamentario, cuando proceda expedir la
providencia sin previa reclamación de deudas
o acta de liquidación; fecha en que se expide;
advertencia expresa de que si el pago no se
efectúa dentro del plazo de los 15 días naturales siguientes a la notificación, serán exigibles los intereses de demora; advertencia de
que, una vez firme en vía administrativa la
providencia de apremio sin que se haya efectuado el ingreso, se procederá a la ejecución
administrativa de las garantías existentes y,
en su caso, al embargo de los bienes; finalmente, expresa mención de que contra la pro-
videncia de apremio solamente será admisible recurso de alzada basado en motivos tasados.
El capítulo cuarto analiza los trámites que
integran el procedimiento recaudatorio, tanto en período voluntario como en vía ejecutiva, es decir, el aspecto procedimental de la
recaudación de la Seguridad Social, que
comienza con el período voluntario de pago y
continúa a través de la ejecución forzosa o el
procedimiento de deducción a entidades
públicas, según proceda. Este procedimiento
de deducción permite la retención a favor de
la Seguridad Social en la cuantía que sea
debida por alguna Entidad pública sobre el
importe total que con cargo a los Presupuestos Generales del Estado deba transferirse a
es Entidad pública, extinguiendo de esta forma la deuda total o parcialmente.
El plazo de ingreso en período voluntario
será el establecido en las disposiciones aplicables a los diferentes recursos. Por lo que se
refiere al supuesto más generalizado, las cuotas de la Seguridad Social y los recursos que
se recauden conjuntamente con ellas se
ingresarán dentro del mes siguiente al que
corresponda su devengo, salvo determinadas
especialidades recogidas en las normas reguladoras de los regímenes que integran el Sistema de la Seguridad Social.
Lógicamente se analiza con detalle el procedimiento de recaudación en vía ejecutiva,
desde su iniciación, pasando por su desarrollo, en el que se puede llegar al embargo de los
bienes, a su enajenación o a su adjudicación a
la propia Tesorería General de la Seguridad
Social, hasta su terminación. Asimismo, se
estudia la revisión de los actos de gestión
recaudatoria, bien vía impugnación de los
mismos bien vía revisión de oficio.
El nuevo Reglamento contiene normas
específicas para los embargos según cuál sea
su objeto: dinero efectivo o en cuentas bancarias; créditos y derechos realizables; títulos,
valores y otros activos financieros; acciones y
participaciones sociales; intereses, rentas y
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frutos de toda especie; sueldos, salarios, pensiones u otras prestaciones; bienes muebles y
semovientes; bienes inmuebles, rústicos y
urbanos; y, finalmente, embargo de empresa.
Una vez embargados los bienes, la siguiente fase es su realización forzosa por la Administración, acto mediante el cual la Administración dispone la transmisión de los bienes
del deudor con el fin de satisfacer la deuda
impagada con el producto derivado de su enajenación, lo que exige previamente la valoración de los bienes, la aportación de los títulos
de propiedad y la formación de los lotes.
Debe hacerse mención a la posibilidad que
la normativa concede a la Tesorería General
de la Seguridad Social de adjudicación de los
bienes a la misma cuando se hayan celebrado
los procedimientos para la realización de los
bienes embargados –concurso o subasta– y
alguno o algunos de ellos no hubieren sido
adjudicados. La adjudicación se realizará por
valor igual al débito perseguido, pero sin que
exceda del 80 por 100 del valor que sirvió de
tipo para la enajenación, siendo distinto el
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procedimiento en función de si se trata de bienes inmuebles o muebles.
Finalmente, dado que la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social ostenta competencias de vigilancia en el cumplimiento de
las obligaciones que se derivan de la Ley
General de la Seguridad Social y, en especial,
de los fraudes y morosidad en el ingreso y
recaudación de las cuotas, conviene precisar,
para evitar cualquier tipo de equívocos, que
la ejecución forzosa corresponde en exclusiva
a la Tesorería General de la Seguridad Social.
Aun en el caso de que el expediente liquidatorio se inicie por dicha Inspección mediante
acta de liquidación, elevada ésta a definitiva,
será remitida a la Tesorería General para que
proceda a su recaudación ejecutiva.
Como último comentario debe reiterarse el
trabajo tan minucioso que ha llevado a cabo
Pilar Madrid, que va a permitirnos conocer
con mucho más detalle, y con mayor facilidad,
la recaudación ejecutiva de la Seguridad
Social.
PEDRO EXTREMO CASADO
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