La Teoría de Elección Pública: ¿una teoría del

La Teoría de Elección Pública:
¿una teoría del desencanto?
Por Gisela Zaremberg
Introducción
La Teoría de la Elección Pública (TEP) constituyó especialmente en la década de
los 80’ y 90’, una perspectiva teórica dominante. Este ‘reinado’ estuvo acompañado tanto
de fervorosos adherentes como de acérrimos enemigos. El presente ensayo pretende
adentrarse en el conocimiento de esta controvertida teoría, estructurando el recorrido de la
misma en torno a una idea principal: la TEP constituye una peculiar teorización el
‘desencanto 1 ’.
Para exponer esta idea, desarrollaremos cuatro puntos. El primero, presenta) el
contexto en el que se origina y desarrolla esta teoría y la ubicación de sus supuestos en
torno a las tensiones: macro-micro, agente-estructura y normativo-denotativo. El segundo,
desarrolla las aportaciones de sus teóricos principales y periféricos 2 , haciendo hincapié en
el lugar que ocupan las paradojas y los teoremas de imposibilidad en la teoría. El tercer
punto, recorre las críticas fundamentales que se han esgrimido en torno a la TEP, tanto
aquellas críticas que pretenden flexibilizar supuestos de la teoría como aquellas que se
proponen analizar la acción social y política desde perspectivas diametralmente diferentes.
Finalmente, realizaremos un balance de lo expuesto prestando especial atención a las
consecuencias (tanto a nivel normativo como positivo) que la pretensión de universalidad y
la preocupación por la imposibilidad en esta teoría, legan al desafío de tematizar el
desencanto. También intentaremos demostrar que una dicotomía excesiva entre enfoques
“duros” y “blandos” (Rothstein 1996:156), no parece ser adecuada ni viable en el estado
actual de la disciplina.
1
Definimos el desencanto no como “renuncia escéptica...” sino como “conciencia trágica de la necesidad de
oponerse a lo que aparece como destino ineluctable, conciencia desesperada de que el actuar político e
histórico ya no tiene tutelas metafísicas y que la voluntad de cambiar debe asumir la responsabilidad del
desastre” (Cacciari, Casano, Giovanni y Rusconi 1984:165)
2
Almond, diferencia entre teóricos principales y periféricos, aquí seguiremos esa distinción (1999:183-185).
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1
Contextualización, definición y supuestos.
La TEP puede definirse como el estudio del proceso de adopción de decisiones en
contextos políticos, aplicando -y ampliando- premisas teóricas y metodológicas
provenientes en gran parte de la economía (Ver Mueller 1984). En este sentido, han sido
centralmente influyentes los modelos provenientes de la microeconomía y de la nueva
economía del bienestar. Por su parte, a partir de esta influencia inicial la elección pública ha
desarrollado la teoría de juegos, una rama que sólo ocupaba un lugar secundario dentro de
la economía (ver Ordeshook 1990:9-30 -volveremos sobre ello-). Por otra parte, cabe
aclarar que otros autores, reconociendo la influencia de la economía agregan las del
derecho y la sociología (de la cual luego, la TEP se alejará) (Colomer 1991:9)
Si bien los principales autores de esta escuela reconocen la referencia a autores
clásicos como Hobbes, Spinoza, Madison, Tocqueville, Condorcet o Humbolt, el
desarrollo de la TEP se reporta principalmente en el último tercio del siglo XX 3 .
Este desarrollo, principalmente acaecido en el ámbito académico norteamericano a
partir de los 50’ (más precisamente en las Universidades de Virginia y Rochester), se
opuso a los modelos behavioralistas que concebían el comportamiento de los actores como
mero reflejo de los valores y roles impuestos en la etapa de temprana socialización 4 . En
este sentido, los teóricos de la TEP “modelaron a los actores políticos como hacedores de
decisiones activas (active decision makers)” (Odershook, 1990:20). Cabe advertir que esta
posición ubicó a la TEP en contraposición a lo que ha sido denominado como “consenso
ortodoxo” de pos-guerra (Giddens 1995). El mismo estuvo principalmente representado por
el funcionalismo a mitad de siglo y por el marxismo estructuralista hacia los 60’y 70’.
3
No podemos redundar aquí en las referencias clásicas que adopta esta escuela, consúltese, sin embargo,
Ostrom (1971) y especialmente Buchanam y Tullock (1980 /1962/:347-368).
4
El behavorialismo a su vez, se constituyó como una “revolución” frente al denominado “viejo
institucionalismo” dominado por la influencia jurídica y el análisis normativo y de sesgo descriptivo
dominante en la ciencia política de pre-guerra. (sobre la comparación entre viejo y nuevo institucionalismo
ver Hall y Taylor, 1998 y Peters 1996 )
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Dichas escuelas, a pesar de sus diferencias, coinciden en enfatizar las determinaciones
‘objetivas’ por sobre la acción de los individuos. En contraposición a ello la TEP otorgará
un lugar primordial a la elección individual en el desarrollo de la teoría (volveremos sobre
ello) 5
Dos elementos adicionales se asocian al desarrollo de la TEP. El primero, más
específico, se relacionó con el constante crecimiento del sector gubernamental acompañado
por un también creciente aumento de la ineficiencia económica de las políticas
gubernamentales. Esta “contradicción del Estado de Bienestar” (Offe, 1990) llevó a los
teóricos de la TEP a preguntarse por las razones de esta “prevalente forma de irracionalidad
social” (Odershook, 1990:16). Para avanzar en este cuestionamiento, tomaron como
insumos la literatura sobre las funciones de bienestar (con Bergson, 1938 y Samuelson,
1954 a la cabeza) y sobre las fallas de mercado (Muller 1984:14-20).
El segundo factor contextual, probablemente más indirecto (poco citado en referencia al
origen de la TEP, aunque sí en relación a la Teorías de la Acción Colectiva) radica - a
nuestro entender- en la creciente inconformidad con el papel irracional, psicologizado y
pasivo (recuérdese la hipótesis de la alienación) que las Teoría de la Sociedad de Masas (
Kornhauser 1959) y la Teoría de los Grupos (Bentley 1949, Truman 1958 y Latham 1952)
le asignaban a los individuos. Aunque este factor contextual, no aparece claramente
señalado en la bibliografía específica sobre la TEP, un paneo por la literatura de la época
muestra la fuerza que estas teorías tenían y no parece ser casualidad el contraste que
muestra el énfasis de la TEP en la racionalidad de los individuos en contraposición sustrato
irracional que las mencionadas teorías enfatizaban.
De esta manera la TEP parece haberse enfrentado tanto a la imagen funcional de los
individuos como “tontos culturales”, como a la de la acción humana determinada por
emociones y pasiones ‘irracionales’, que escapan a las deducciones del analista.
5
Como es sabido, Talcott Parsons (1937) y Louis Althusser (1974) constituyen los exponentes más
destacados de estas respectivas corrientes. Sobre el ascenso y caída de estas escuelas, consúltese Valdés
Ugalde (1997, cap2, pp 44-71).
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3
En el contexto de estas discusiones y tomas de posición, la TEP fundó los supuestos
que alimentarían sus posteriores desarrollos. Siguiendo a Colomer (1991:12-18), podemos
destacar: 1) el supuesto del individualismo (denominado individualismo metodológico), 2)
el de la racionalidad instrumental y 3) el de una ampliación de las consecuencias no
intencionadas de la acción.
Con el primero (individualismo) se pretende explicar los hechos colectivos a partir
de las acciones individuales, y no a la inversa. En otras palabras, categorías como las
naciones, las clases, las razas, etc. “no piensan”, sólo a los individuos puede atribuírseles la
capacidad de voluntad, estrategia, decisión y persecución de objetivos propios.
El segundo supuesto (racionalidad) se refiere a la capacidad de deliberación y
coherencia que supone el cálculo conducente a la elección individual entre alternativas. Es
importante diferenciar que parte de los teóricos de la TEP, como Black (1949) y Arrow
(1951) sólo admitieron una capacidad ordinal de ordenamiento de las preferencias en torno
a alternativas de elección. En cambio, aquellos alistados en la Teoría de los Juegos
desarrollada por Von Neuman y Morgenstern (1944) supusieron que es posible medir
cardinalmente la utilidad que cada individuo asocia a una elección 6 .
Finalmente el tercer supuesto, se refiere a que la paradoja en la cual los resultados
colectivos no coinciden con las intenciones humanas, descarta toda misión teleológica de la
acción humana.
En síntesis, el contexto y los supuestos caracterizados, permiten observar que la
TEP ha construido una posición particular en relación a tres tensiones temáticas frecuentes
en las ciencias sociales: la tensión macro-micro, agente-estructura y normativo-denotativo.
6
Sobre utilidad cardinal y ordinal consúltese Varian (1990: 63-85)
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4
En relación a lo primero, la TEP ha construido una teoría micro fundamentada en la
acción individual, analizando a partir de allí, los procesos y reglas de decisión por medio de
los cuales se arriba a resultados colectivos. En segundo lugar, y en relación a lo anterior, la
TEP pone el énfasis sobre la agencia y no sobre las constricciones de las estructuras. En
relación a lo tercero, podemos decir que la TEP busca evitar cualquier posición teórica o
metodológica que se acerque a una “filosofía de la identidad”, en la cual, según Popper
(1963), se produce la identificación de la realidad con la razón reforzando versiones
teleológicas de los procesos sociales, o, más simplemente, contribuyendo a confundir los
deseos e intereses de ciertos autores con el status de las predicciones científicas.
¿Cuáles son los principales límites y ventajas de este enfoque, que ha sido calificado
simultáneamente como “más pesimista -o si se quiere menos iluso- que el de los utopistas”
(Colomer 1991:15) o como portador de “una aire de franqueza iconoclasta” (Escalante
1992:27)? Antes de abordar esta pregunta, nos concentraremos en caracterizar los aportes
de los autores principales y periféricos (aunque no menos importantes) de la TEP.
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Principales aportes de la TEP.
En este apartado nos centraremos en las paradojas, ciclos y ausencia de soluciones
de equilibrio, que la TEP ha construido y en las respuestas que éstas han generado, para
entender la peculiar conexión de esta escuela con una visión desencantada.
De esta manera, entre los autores principales podemos encontrar cuatro aportaciones
fundantes: el “teorema de la imposibilidad” de Arrow (1963), la analogía entre democracia
y mercado modelizada por Downs (1991 /1957/), el estudio de las reglas de negociación
(como variaciones de la regla de unanimidad) propuesto por Buchanam y Tullock (1980
/1962/) y la paradoja de la acción colectiva expuesta por Mancur Olson (1992/1965/) 7 .
Estos conocidos teoremas y proposiciones lanzan una peculiar advertencia a las
perspectivas que pretenden elaborar una visión encantada del proceso político, a saber: los
buenos propósitos públicos pueden conceder beneficios privados a costos públicos. Sin
embargo, las acción pública, de manera más, o menos imperfecta, se lleva adelante. ¿Cómo
se explica está incongruencia entre la realidad y los resultados de los teoremas de la TEP?
Siguiendo a Colomer (2000) podemos decir que dentro de la misma teoría política
positiva (agregamos, en forma más central o periférica) se han reportado 3 grupos que
intentan dar respuesta a los problemas de imposibilidad planteados por la TEP8 . El primero,
ha propuesto relajar las condiciones normativas establecidas para declarar aceptable una
elección social. En este grupo, los aportes de Amartya Sen (1970,1999) constituyen una
verdadera guía para avanzar en una flexibilización de dichas condiciones 9 .
7
El teorema de Arrow plantea la no existencia de regla alguna de decisión social que garantice la agregación
perfecta de las preferencias individuales, Downs propone que el objetivo de los gobiernos no es aplicar
políticas preconcebidas sino ganar votos, Buchanam y Tullock que explicar la elección de un procedimiento
(por Ej. la regla de la mayoría) implica entender los objetivos individuales que ello satisface y finalmente
Olson expone que en los grupos grandes los individuos racionales no contribuirán al beneficio común (bien
público) porque de todas maneras lo obtendrán a costo cero.
8
Colomer se refiere principalmente al teorema de imposibilidad de Arrow, sin embargo creemos que las
aportaciones (especialmente las de Sen y North) afectan al resto de los análisis fundantes presentados.
9
Las principales ideas aportadas por Sen en este sentido son: 1) que las preferencias individuales pueden
constituirse no en ordenaciones sino en cuasi-ordenaciones,2)para algunas elecciones no necesitamos el
principio de completitud,3)se puede relajar la transitividad y considerar la aciclicidad,4)la génesis y contenido
de las preferencias es una cuestión importante para la TEP,5)se necesita ampliar la base informacional para
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El segundo grupo, ha procedido a identificar ciertas condiciones con respecto a las
preferencias de los ciudadanos que garanticen elecciones eficientes y estables con algunos
procedimientos de votación. En este grupo se destacan los aportes de Black (1958) en
relación a la restricción de la ordenación de preferencias bajo un único criterio (curvas de
preferencia con “una sola cumbre”) y la idea de Ricker (1973, 1980, 1982) en relación a
que ninguna regla (en mayor o menor medida) está exenta de manipulación.
El tercer grupo, se centra en la acción de las instituciones. En este grupo se destaca
Kenneth Shepsle (1986,1989) y Douglas North (1984,1990). El principal aporte de Shepsle
es el concepto de “equilibrio institucionalmente inducido”, que implica que las instituciones
tienden a producir resultados de equilibrio donde no los hay. Por su parte North, introduce
la idea de que el mercado político es tal, que los actores tienen una comprensión imperfecta
(racionalidad limitada) de los temas que los afectan y en el cual los altos costos de
transacción impiden el logro de soluciones eficientes.
Es interesante observar que tanto North como Sen, sin evadir los supuestos
neoclásicos, logran flexibilizarlos problematizando temas centrales como los relativos a la
formación de preferencias, la introducción de problemas de cognición, información y
racionalidad limitada, y la revisión de temas nodales del pensamiento neoclásico como la
idea de eficiencia asociada a la selección competitiva y al rol mínimo del estado10 .
Resta destacar los avances realizados en torno al problema olsoniano de la acción
colectiva. Los teóricos de la TEP se percataron de que la misma era útil para explicar la
permanencia de la acción colectiva en grandes grupos, pero resultaba menos efectiva para
establecer juicios de equidad y justicia, 6) se puede establecer la imposibilidad de un liberal paretiano
(conflicto entre adhesión a valores liberal y adhesión al óptimo de Pareto), 7)son posibles las comparaciones
interpersonales.
10
En cuanto a la eficiencia North sostiene que es posible la permanencia de sistemas políticos que mantienen
altos costos de transacción, dado un mecanismo de retroalimentación que va sesgando los beneficios y costos
incrementales a favor de los que son básicamente consistentes con el marco institucional básico, por lo que las
decisiones que van contra ese marco se vuelven poco rentables. En cuanto al estado, se conforma, al reducir
los costos de los servicios de protección y seguridad generando economías de escala, en este sentido tiene una
ventaja comparativa frente a los servicios brindados por individuos (North 1984, cap3). Es interesante
observar que North también introduce argumentos de la teoría económica organizacional, especialmente de
Williamson (1985)
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dar cuenta de su origen. De esta forma, propusieron algunas consideraciones que modifican
la tesis de que los grupos latentes fracasarán. Especialmente importantes son: la acción de
empresarios políticos y los incentivos selectivos (incluidos los solidarios) de la teoría del
subproducto (ver Hardin 1991/1971/:81114).
Por otra parte, la comprensión del problema de la acción colectiva recibió
contundentes aportes de la conexión que la Teoría de los Juegos, estableció con el “Dilema
del Prisionero” (Flood 1958)
Finalmente nos referiremos a la contribución de Elinor Ostrom (1990). Mientras
Olson (1965) y Terry Moe (1980) ubicaron la cuestión de los bienes públicos en relación al
problema del free rider, Ostrom la analizó del lado inverso, demostrando que ni el estado ni
el mercado (sino la cooperación) se presentan como las soluciones adecuadas para resolver
el problema de los bienes comunes (common assets).
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Críticas a la TEP
Un primer grupo de críticas a la TEP, se concentra en el supuesto de la racionalidad
y el individualismo metodológico, enfatizando su carácter irreal y simplificado, ya que las
preferencias y metas de los actores son especificadas como externas al análisis (Hall y
Taylor 1998:37) 11 . Es importante notar que los teóricos de la TEP reconocen que “toda
buena teoría analítica (...) implica una cierta reducción irrealista” (Colomer 1991: 12) o que
“la utilización de modelos simplificados de conducta política está justificada siempre que
éstos sean más eficaces que los modelos rivales” (Muller 1979:18).
Sin embargo, el problema persiste. Bohman (1992) afirma que los supuestos fuertes
(especialmente el de racionalidad) implican que la TEP pueda ser aplicada con éxito a
ciertos ámbitos (como las convenciones) y fallar en otros (cooperación social y
normas).Estas críticas han redundado en intentos de incorporar los avances de la ciencia
cognitiva a la TEP para relajar la rigidez de sus supuestos y hacerla más aplicable
(Weingast 1996:184).
Otro cúmulo de críticas se centra en la aplicabilidad de la TEP, dirigiéndose a la
brecha que separa la elegancia y abstracción de los modelos de su constatación empírica
(Green y Schapiro 1994). Por otra parte, en relación a la extensión de la aplicabilidad, otras
críticas recalcan que, en su énfasis por arribar a leyes generales universales, la TEP
“descalificó mucho de la Ciencia Política” (Rohstein 1996: 158, también Almond
1999:193).
Un tercer grupo de críticas se relaciona con el cambio político e institucional. Por un
lado, se señala el exceso de voluntarismo e intencionalismo que la TEP introduce entre
11
En términos de Granoveter (1985), la TEP habría asumido una posición subsocializada.
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actores y estructura 12 . Por el otro, se advierte que el énfasis en el equilibrio, centra a la TEP
en la permanencia de las instituciones y no en su origen y cambio.
Un cuarto grupo de señalamientos, se concentra en la relación entre TEP y
economía, caracterizándola de “imperialismo económico”, en términos de una pérdida de
especificidad de la Ciencias Políticas frente a la economía. Ante esta ofensiva, los teóricos
de la TEP han argumentado que antes de la separación de disciplinas, en el siglo XVII, la
economía, la ciencia política y la moral se mantuvieron integradas y que por otra parte, la
TEP no sólo ha seguido a la economía sino que le ha aportado desarrollos específicos
(como el de la teoría de juegos) que ésta había olvidado o despreciado.
Finalmente, un quinto grupo de críticos, con Elster (1991) a la cabeza, propone que
la ingeniería institucional (de la que se ocupa en gran parte la TEP) no debería abordar los
cambios institucionales en base a instrumentos racionalistas o consecuencialistas, sino en
discursos mayormente deontológicos o normativos (ver Rohstein 1996:155-156). De esta
manera, se pone de manifiesto la necesidad de integrar en mayor grado la teoría positiva y
la normativa.
12
Es interesante observar en este punto, que junto al énfasis de la TEP en la agencia individual en
contraposición del holismo y el organicismo, se presenta en el campo de la teoría política, una discusión
paralela: la disputa entre comunitaristas y liberales. Mientras los liberales priorizan los modelos iluministas de
la agencia humana (individuos racionales, libre pensadores, universalistas, etc.) los comunitaritas enfatizan el
entramado de relaciones sociales en dichos individuos están insertos (socialización, tradición, identidad). Para
un análisis introductorio al respecto, consúltese Gargarella 1999).
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Conclusiones
La TEP ha sido la corriente hegemónica, en las últimas tres décadas, especialmente
en el ámbito académico norteamericano de las Ciencias Políticas. Sin embargo, siguiendo a
Rohstein, recientemente se ha iniciado un retorno a la necesidad de análisis detallados sobre
los orígenes culturales y los procesos históricos de cambio de las instituciones políticas
(1996:159). En este contexto, la oposición entre “duros” y “blandos” (las “mesas
separadas” de Almond), “se está volviendo una opción cada vez más artificial” (Schedler
2000:476). En este sentido, el reclamo de Cohn (1999) hacia las pretensiones
‘exhuberantemente irracionales’ -entiéndase hegemonizantes- de la TEP, parecen sensatas.
Todo parece mostrar, que incluso desde el interior de esta teoría, y en el contexto de
sociedades cada vez más complejas (Lhuman 1993), y agregamos desencantadas, no se
necesitan ‘encantamientos’ fundamentalistas (ni racionales ni irracionales), ni siquiera -y
mucho menos-en los marcos académicos.
De esta manera, la aparición de autores (como North y Sen) que flexibilizan y
renuevan los supuestos de la TEP y la necesidad de aplicar con mayor éxito y adecuación
esta teoría en otros campos empíricos, redundan en una posibilidad de intercambio
provechoso con otros enfoques. En este intercambio para superar sus limitaciones, la TEP
puede ofrecer, a su vez, una serie de logros. En primer lugar, a nuestro entender, la TEP ha
intentado profundizar en el área de los micro fundamentos de lo social, en un grado mayor
que el resto de los enfoques políticos. Si bien este desarrollo presenta los importantes
sesgos (rigidez, estrechez, etc.) que hemos explicitado, el trabajo iniciado resulta una
plataforma interesante -y provocativa- a ser desarrollada. En segundo lugar, y en relación a
lo anterior, la utilización de modelos por parte de la TEP insita a una interesante integración
de lo cualitativo y lo cuantitativo 13 que ha sido poco usual en las ciencias sociales.
13
Para una excelente perspectiva sobre la integración de lo cualitativo y lo cuantitativo desde una lógica
inferencial ver King, Kehoane y Verba (1994). Para una exposición del capacidad de medir como un proceso
no exclusivo del nivel cuantitativo, ver también, Cortés y Rubalcava (1990)
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En tercer lugar, la necesidad de un intercambio también implica una mayor
retroalimentación entre el nivel normativo y el positivo. En este punto, creemos que la TEP
ha arrojado una pregunta contundente, que implica tanto al nivel normativo como al
positivo, a saber: ¿cómo pueden actores libres, racionales y auto interesados organizarse
para producir bienes colectivos, (y agregamos en clave de North) sin que esto se convierta
en una situación depredatoria en favor de unos y en perjuicio de otros? El intento de dar
respuesta a esta pregunta generó como expusiéramos, una serie de paradojas y teoremas de
la imposibilidad. A nuestro entender, ello reporta una serie de consecuencias. La primera,
es que (como en toda teoría desencantada) estas respuestas no nos dejan precisamente
tranquilos (o encantados). Frente a ello podemos asumir la paradoja misma (la
imposibilidad), como un desideratum normativo y arribar a una solución que se ubique
entre el cinismo y el desaliento. La segunda, (la más interesante, desde nuestra perspectiva)
implica asumir la paradoja como muestra de “una pluralidad de doctrinas razonables,
aunque incompatibles entre si...”, como el resultado normal del ejercicio de la razón
humana, dentro del marco de instituciones libres de un régimen constitucional
democrático” (Rawls 1993:12). En otras palabras, la pregunta legada por la TEP podría
traducirse en la pregunta que Rawls considera como el principal problema del liberalismo
político: ¿Cómo es posible que pueda existir a través del tiempo una sociedad estable y
justa de ciudadanos libres e iguales profundamente
dividida por doctrinas religiosas,
filosóficas y morales, razonables, aunque incompatibles entre sí?” (Rawls 1993: 13).
En el ámbito latinoamericano, signado por un contexto desencantado de
“democracias delegativas” e “informalmente institucionalizadas” (O'Donnell 1997), que
presentan enormes brechas entre el “juego de la moral y el juego de la vida” (Binmore,
1995), responder a estas preguntas implica cuestionar el sentido y el alcance de cada uno de
los términos (libres?, racionales?, razonables?) en nuestros contextos, e intentar al mismo
tiempo, el ejercicio prudente y preciso de analizar (en clave de Buchanam y Tullock) que
reglas específicas para la toma de decisiones colectivas, en el plano constitucional y
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operativo, deberíamos elegir dada ciertas hipótesis bien definidas del comportamiento
humano en la acción política
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