"DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN" Fortunato

"DESCENTRALIZACIÓN, DESCONCENTRACIÓN"
Fortunato González C.
Director de CIEPROL
RESUMEN:
En tiempos de redefinición de principios fundamentales en Venezuela, con el proceso
constituyente, se proponen en este trabajo algunas referencias conceptuales que permitan fijar
posición ante las propuestas de Políticas Públicas en materia de Federalismo y
Descentralización que estarán siendo revisadas en un futuro próximo.
Palabras claves:
Federalismo, descentralización, Lugarización, Políticas Públicas, Desconcentración.
I.- INTRODUCCIÓN
El intenso debate generado en Venezuela dentro del proceso constituyente coloca en primer
plano la necesidad de definiciones precisas e inequívocas de algunos conceptos como los que
sugiere el título de este trabajo. Nos ocuparemos de dos de ellos: Nuevo Federalismo y
Descentralización. Sobre la desconcentración apenas diremos que se trata de una técnica de
distribución administrativa de funciones y tareas sin consecuencias de fondo en la
democratización de una sociedad, porque no implica traslado de poder de decisión. En cuanto
al concepto de lugarización, el mismo ha sido tratado con profundidad por el geógrafo
Francisco González, y es prudente y necesario remitirse a sus escritos (Bases Geohistóricas
del Federalismo en Venezuela. CIEPROL. Mérida, 1997)
II.- PRINCIPIOS DE UN MODELO FEDERAL DESCENTRALIZADO
11.2. Sobre los principios del nuevo modelo de Estado Federal que se está proponiendo para
Venezuela, la doctrina reconoce los siguientes:
a)
La definición del Estado Federal se expresa en una Constitución Federal de contenido
político y jurídico, no en un pacto (García Pelayo. 416) Es decir, se parte de un Estado
preexistente que se desea redefinir mediante el ejercicio pleno de su soberanía originaria. No
se trata por tanto de un pacto entre Estados soberanos e independientes, sino de la integración
de un Estado que reconoce la diversidad y la consagra mediante el establecimiento de tres
niveles territoriales de gobierno, cada uno con un Estatuto Político y Jurídico;
b) El Estado Federal es la expresión de un pluralismo político que reconoce la existencia de
unidades político-territoriales con un alto nivel de integración entre sí y con un alto nivel de
autonomía de cada una de ellas;
c)
La interdependencia entre los tres niveles territoriales de gobierno por ejercer cada
uno de ellos competencias exclusivas, competencias concurrentes y responsabilidades
compartidas;
d)
El reconocimiento de los valores históricos y sociológicos que definen los niveles
territoriales de gobierno, y los procesos de lugarización de los asentamientos humanos;
e) El establecimiento de relaciones intergubernamentales entre los tres niveles territoriales de
gobierno para el ejercicio de las competencias exclusivas y el logro del principio de
solidaridad;
f)
Las competencias exclusivas en cada uno de los tres niveles territoriales de gobierno
supone la existencia de materias cuya legislación y ejecución le son atribuidas en régimen de
exclusividad a la República, a los Estados y a los Municipios;
g)
Unas relaciones de coordinación para el cumplimiento de los cometidos estadales
comprendidos en las competencias concurrentes, lo cual supone una normativa que
determine:
g.1 A que nivel corresponde legislar sobre dicha competencia;
g.2 A que nivel le corresponde el ejercicio de dicha competencia;
g.3 Si la competencia se ejerce en forma compartida entre varios niveles territoriales de
gobierno, a que nivel le corresponde ejercer determinadas funciones o prestar determinados
servicios;
g.4 Los mecanismos de financiamiento;
g.5 Los mecanismos de control, y en que circunstancias el nivel superior puede intervenir la
función o el servicio que cumple el inferior.
h)
El resultado debe ser una síntesis dialéctica entre poderes y no una mera relación de
equilibrio, lo cual supone los principios de integración y solidaridad.
II. 3. La descentralización es un concepto que se confunde fácilmente con el de federalismo;
no obstante esta confusión quedo zanjada con la precisión conceptual desarrollada en los
últimos años que permite distinguir, no sin dificultad, entre la naturaleza de un Estado
Federal y un Estado Unitario, y la posibilidad de que en ambos se puedan dar formas distintas
de distribución vertical de competencias, funciones y servicios.
II. 4. La descentralización supone un centro de poder principal y centros de poder de decisión
sometidos a un cierto control de tutela o de controles pactados mediante los mecanismos de
negociación, lo cual es mucho más enriquecedor desde el punto de vista político. La
definición constitucional de la descentralización como política de Estado asegura la
conducción del proceso desde el Poder Nacional, lo cual asegura la compatibilización de
todas las políticas nacionales con los objetivos de la descentralización.
II. 5. El Estado Federal supone el poder tributario originario en cada uno de los tres niveles
territoriales de gobierno que aseguren la atención efectiva de las competencias, funciones y
servicios atribuidos a cada uno de ellos. En un país patrimonial como Venezuela, supone
además la existencia de mecanismos de transferencia de recursos no condicionados o
generales, condicionados o específicos, y de naturaleza compensatoria, tal como ha sido ya
establecido mediante la institución del Situado Constitucional, el Situado Municipal y
transferencias condicionadas y compensatorias mediante el Fondo Intergubernamental para la
Descentralización (FIDES), el Fondo de Inversión Social (FONVIS), o la Ley de
Asignaciones Especiales.
II. 6. Existen unas bases fundamentales que hacen viable la descentralización y garantizan el
cumplimiento eficaz de las funciones y los servicios descentralizados. El primer principio es
el de la necesaria institucionalización de reglas de juego para la negociación, para la
ejecución en los tres niveles territoriales de gobierno, y para la incorporación de otros actores
en el ejercicio de las competencias concurrentes o en la gestión de las funciones y servicios
descentralizadas. (Hernández, Angel y otros: 39)
II. 7. Tanto el régimen federal como la descentralización tienen sus fortalezas en los
liderazgos que el propio sistema debe generar en los tres niveles territoriales de gobierno. Las
intensas relaciones intergubernamentales y de coordinación que impone este modelo de
Estado demanda grandes capacidades de negociación y de participación, lo cual incrementa la
responsabilidad del liderazgo institucional y personal de los Estados y Municipios. En otras
palabras: las ciudades, los Municipios y los Estados; sus respectivas instituciones, y los
actores humanos se ven forzados a desarrollar sus capacidades de liderazgo si desean
optimizar las ventajas que son inherentes a un modelo de negociación como este.
II. 8. Las desarmonías que se generan necesariamente en un modelo complejo como el
propuesto demanda claras fórmulas de resolución de conflictos intergubernamentales tanto de
gobierno, en la administración y en la esfera de la jurisdicción contencioso administrativa.
II. 9. El éxito del modelo radica tanto en la eficaz atención de las funciones y de los servicios,
como en su amplio contenido democrático; en el efecto pedagógico que lo convierte en un
proceso de enseñanza - aprendizaje de civismo y participación que permite la maduración de
la sociedad política; en las percepciones de La responsabilidad individual y colectiva sobre
los asuntos públicos que son asumidos como propios por la sociedad civil.
III- PROPUESTAS DE POLITICAS PUBLICAS EN MATERIA DE FEDERALISMO
Y DESCENTRALIZACION.
III.1 «La descentralización es una política estratégica nacional que tiene como objetivos
fundamentales la profundización de la democracia, acercando el Poder al pueblo, y creando
las condiciones para el ejercicio de la democracia protagónica, y el logro de los fines del
Estado. Igualmente debe procurar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales.»
Esta política se extrae textualmente de la propuesta de Constitución presentada por el
Presidente de la República Hugo Chávez Frías a la Asamblea Nacional Constituyente y debe
ser la expresión más alta y general que oriente el establecimiento de las demás políticas
públicas en esta materia.
III.2. El proceso de descentralización, en función de sus objetivos fundamentales, establecerá
los mecanismos para que las competencias y servicios que puedan ser objeto de transferencia
se ejecuten lo más cercanamente posible al ciudadano, para lo cual todas las acciones deben
basarse en el principio de subsidiaridad, de tal manera que todo aquello que pueda ser
realizado a un nivel inferior, no se debe hacer a otro nivel. Si el ente menor está
imposibilitado de ejecutar determinada competencia o servicio que por su naturaleza le
competa, el ente superior debe cooperar en su realización, sin menoscabar la competencia del
ente menor.
III.3. La definición precisa e inequívoca de competencias exclusivas en cada uno de los tres
niveles territoriales de gobierno, así como de un conjunto de competencias concurrentes con
claros mecanismos de negociación que permitan definir las funciones que les corresponde a
cada uno de 145
Estas políticas son esenciales en las materias de seguridad social integral, educación, salud,
vivienda y vialidad.
III.4. El proceso de transferencias de competencias y servicios debe ser progresivo y
dinámico en el sentido de que los Estados y Municipios podrán ir recibiendo mayores
responsabilidades y recursos de acuerdo con el desarrollo de sus capacidades y según lo vaya
definiendo el proceso de negociación que es inherente al modelo adoptado.
III.5. Se acordará un plan nacional de transferencias producto del compromiso del gobierno
nacional, gobiernos estadales y gobiernos municipales.
III.6. El ejercicio de las competencias y prestación de los servicios públicos descentralizados
incorporarán mecanismos de participación de la comunidad directamente vinculada a los
mismos, procurando que dichos mecanismos cubran desde los procesos decisionales hasta la
prestación propiamente dicha del servicio.
III.7. La descentralización se concibe como un proceso, es decir, como un camino, una
trayectoria que merece ser recorrida, evaluada y vuelta a emprender como ejercicio de
participación permanente y de crecimiento cualitativo de la ciudadanía y de los entes
políticos-territoriales intermedios y menores.
III.8. Para garantizar la eficaz y eficiente prestación de los cometidos estatales, el proceso de
descentralización incorporará el desarrollo de programas de modernización de la gestión de
las administraciones estadales y locales, incorporando sistemas y procedimientos creativos y
participativos, procedimientos de rendición de cuentas y de control de gestión, y programas
de capacitación dirigidos a los funcionarios públicos y a los ciudadanos.
III.9. La política de profesionalización de la función pública se considera como de alta
prioridad estratégica, como mecanismo para lograr un funcionariado público altamente
competente y comprometido con los fines del Estado. Se establecerán políticas de selección,
capacitación, adiestramiento, estabilidad, promoción y supervisión de los recursos humanos
que prestan sus servicios al Estado.
III.10. La política de distribución territorial del poder tributario y el régimen de
financiamiento de las entidades territoriales procurará que se ubiquen en la República los
tributos de naturaleza nacional, tales como: el impuesto sobre la renta , el impuesto al valor
agregado, los impuestos a los hidrocarburos y a la minería, y los impuestos aduaneros. En los
Estados y municipios se ubicarán los demás tributos. Los Estados se definirán como el nivel
territorial con competencias tributarias residuales.
III.11. La coparticipación de los Estados en los ingresos ordinarios nacionales, llamado
también como Situado Constitucional, debe ubicarse en el 20% de los ingresos ordinarios
nacionales.
III.12. El Fondo de Compensación territorial estará dirigido a promover el desarrollo
equilibrado y equitativo de los Estados y Municipios. Estará conformado por el 5% del total
de los ingresos ordinarios nacionales, y deberá contar con un organismo ejecutor según el
modelo que ofrece el FIDES.
III.13. El Poder Nacional, Estada¡ o Municipal según corresponda, asegurará el
financiamiento de los servicios transferidos a los Estados, Municipios y sociedad civil según
se trate, de manera que se asegure su prestación eficiente, el pago de los mismos, el
financiamiento de los pasivos laborales y el incremento de los costos de su prestación.
III.14. El Consejo Federal de Gobierno será el ente de relaciones intergubernamentales y de
coordinación. Contará con una Secretaría Permanente y con la Superintendencia
Transferencias Federales que tendrá funciones de coordinación y supervisión de las
transferencias, la realización de estudios e investigaciones en la materia, el fortalecimiento
institucional y de los mecanismos de participación ciudadana y las demás que le asigne la ley.
III.15. La intervención federal estará dirigida a preservar la unidad nacional y asegurar el
cumplimiento de las obligaciones de los Estados y Municipios. Esta intervención federal es
de naturaleza excepcional y la ejecutará el gobierno nacional previa la aprobación del Senado
Federal.
III.16. La política de planificación y evaluación será orientada a la realización de los valores
y principios programáticos establecidos en la Constitución, y constituirá un sistema
interrelacionado desde el poder local hasta los niveles centrales de planificación.
III.17. La participación será un eje transversal de la actuación del poder público y procurará
la incorporación de los ciudadanos a los procesos de decisión, gestión y control; mediante
formas que aseguren la vinculación entre la opinión de las comunidades y las decisiones de
los entes públicos, en el control del ejercicio del poder, y en el buen uso de los recursos
públicos, y en la gestión de algunos servicios a las comunidades.
III.18. Un régimen homogéneo de los Estados y heterogéneo de los Municipios que asegure
la unidad nacional y el respeto a la diversidad.
III.19. El impulso a nuevas formas de gestión de los servicios públicos que permitirá el
mejoramiento de su calidad, la eliminación de los monopolios, la ampliación de su cobertura
y un sistema de responsabilidad y de rendición de cuentas.
III.20. Fortalecimiento de la capacitación de los funcionarios públicos mediante la
articulación del gobierno con las universidades públicas y privadas y demás entes de
educación técnica y superior.
III.21. Medidas para flexibilizar y simplificar la estructura organizacional de las
gobernaciones y alcaldías, para hacerlas más eficientes, eficaces y adaptadas a las realidades
regionales o locales y a sus economías.
III.22. Simplificar las regulaciones y procedimientos que afectan a los agentes económicos.
III.23. Una política que permita el flujo adecuado de la información y la mayor transparencia
de la administración pública, para que sirva de soporte a la toma de decisiones y a las
actuaciones dirigidas al control social de la gestión pública y a la creación de una nueva
institucionalidad.