¿CÓMO AVANZAR EN INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA

ISSN 0719-4870
vol. 1 nº 4 , Abril 2016
¿CÓMO AVANZAR EN INFRAESTRUCTURA
PENITENCIARIA?
PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA
Miguel Ángel Cornejo Rallo
¿CÓMO AVANZAR EN INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA?
PROPUESTAS DE POLÍTICA PÚBLICA
Miguel Ángel Cornejo Rallo
Santiago de Chile, marzo de 2016
Resumen
¿Cómo avanzar en infraestructura penitenciaria? Chile necesita menos cárceles de las que
tiene, pero necesita recintos de mayor capacidad. Los esfuerzos en construcción de
cárceles deben concentrarse en las regiones Metropolitana y V. Esto es lo más urgente y
prioritario. El sistema carcelario necesita la definición de un Plan Maestro de Infraestructura
Carcelaria. Este Plan debe contener proyectos que permitan aportar, en el mediano plazo,
unas 15.000 plazas al sistema y debe contemplar al menos 4 para la Región Metropolitana y
2 en la V región. Debe considerarse, también, al menos 1 recinto para la región de la
Araucanía. Por último, el plan debería incorporar a los proyectos en desarrollo como Talca,
para la Región del Maule, Copiapó para la Región de Atacama y Chillan-Los Ángeles para lo
que será la nueva región del Ñuble. En suma, son al menos 10 proyectos. Las cárceles han
sido categorizadas como proyectos NIMBY (Not In My Back Yard – No en mi patio trasero),
ya que las personas rechazan que se instalen en sus comunidades porque podrían afectar
directa o indirectamente su nivel de bienestar. Se propone que para los próximos proyectos
importantes como los de la RM, debería asociarse la construcción de la cárcel a otros
proyectos relevantes para la comunidad local (un hospital, por ejemplo), de modo que sea
más atractivo para la comunidad aceptar un proyecto NIMBY y también más costoso para
dichas autoridades rechazar el proyecto “cárcel”. Se propone también, utilizar el modelo de
concesión para desarrollar este Plan, pero no necesariamente repetir lo que fue el Programa
de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria de la década pasada. El mecanismo de la
concesión permitiría asegurar financiamiento de mediano plazo a este conjunto de
proyectos. Una de las críticas más relevantes a la aplicación del modelo de concesiones en
la construcción de cárceles dice relación con los altos costos de construcción asociados y
los atrasos que se produjeron en la ejecución de las obras. Se propone aprender de las
lecciones del pasado. Una de ellas es que si el Estado quiere minimizar los riesgos de
sobrecostos o incumplimientos de plazos de entrega debe proveer a las empresas licitantes
proyectos arquitectónicos completos y definitivos. Además, se deben definir nuevamente los
servicios que podrían externalizarse y aquellos que deberían ser producidos por el Estado.
Deben revisarse también, los estándares de estos servicios y los indicadores con los cuales
se mide la calidad de servicio y el cumplimiento de estos estándares. En todos estos temas
se han producido avances desde que se redactaron las primeras Bases de Licitación. En
síntesis, hoy sería posible tener mejores contratos en un Plan Maestro de Infraestructura
Penitenciaria, una segunda generación de servicios, requerimientos e indicadores, que
aporten un mayor valor para las personas privadas de libertad.
1
INTRODUCCIÓN
- En la inauguración del año judicial 2016, el nuevo Presidente de la Corte Suprema señaló
que “la situación penitenciaria en nuestro país es muy preocupante. Centros de reclusión
con niveles inhumanos de hacinamiento, graves deficiencias de seguridad y de suministro
de servicios básicos dan cuenta de una realidad que, como se informó recientemente por la
Corte de Apelaciones de Santiagoi y reiteradamente por la Fiscalía Judicial, no es
compatible con los mínimos estándares de derechos humanos. Resaltamos por esto la
importancia que tienen las visitas a los centros de reclusión que realizan periódicamente los
jueces de nuestro país e instamos a las autoridades pertinentes a que enfrenten su análisis
y atención”ii.
- En materia de situación carcelaria el diagnósticoiii es claro, es compartido y
lamentablemente responde a una realidad de larga dataiv y que es similar en muchos países
latinoamericanosv. Sólo en los últimos meses las noticias sobre cárceles han sido terribles.
Un motín en una cárcel mexicana dejo un saldo de 49 muertos y otros tantos heridosvi. En
una cárcel de Colombia se encontraron restos humanos que, al parecer, pertenecerían a
internos y sus familiaresvii. En Brasil, surgieron graves denuncias de canibalismo y
decapitaciones al interior de recintos carcelariosviii. La lista es larga y controversial.
- Qué hacer con la situación carcelaria es una pregunta sin respuestas simples. Por ejemplo,
la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito tiene un informe denominado
“Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones” (2014)ix. Chile ya
ha implementado varias de las recomendaciones allí planteadas.
- Se han aplicado indultos y mecanismos de expulsión de reclusos extranjeros, se amplió el
catálogo de penas sustitutivas a la prisión y se ha maximizado la utilización de la capacidad
existente en los recintos carcelarios.
- Así, se promulgó la Ley N° 20.587 que modifico el sistema de libertad condicional y la Ley
N° 20.588 de conmutación de penas para cierto tipo de condenados, lo que permitió el
egreso de un importante conjunto de población penal, en especial, internos extranjeros que
fueron expulsados del país. El reporte oficial del Ministerio de Justicia señala que al amparo
de esta ley “se conmutaron las penas de 4.262 personas, es decir, se liberaron cupos
correspondientes a dos cárceles completas de 2.000 plazas aproximadamente, con un
bajísimo costo para el Estado, y sin afectar la seguridad pública…” (MINJU, 2013:31) x.
Además, se puso en marcha la Ley N° 20.603 que modifica la Ley N° 18.216 estableciendo
un nuevo sistema de penas sustitutivas a las privativas o restrictivas de libertad. También,
se puso en marcha un Programa de Densificación en 6 cárceles del Programa de
Concesiones de Infraestructura Penitenciaria destinado aumentar en más de 4 mil las plazas
disponiblesxi. A pesar de todo ello, el problema persiste.
- Este trabajo aborda la problemática de la infraestructura penitenciaria en Chile. Plantea, a
modo de diagnóstico, que Chile necesita menos cárceles y más grandes. Señala, además,
que se requiere aumentar la eficiencia del sistema a través de la obtención de economías de
escala. Propone 4 grandes líneas de política pública. Primero, formular un Plan Maestro de
Infraestructura Penitenciaria. Segundo, implementar una nueva estrategia para abordar las
características de estos proyectos, tipo NIMBY. Tercero, propone utilizar el modelo de
concesiones para construir y operar los proyectos, y por último, plantea aprender de las
lecciones del pasado.
2
DIAGNOSTICO 1: MENOS CÁRCELES, MAS GRANDES Y EN LAS REGIONES
METROPOLITANA Y V.
- Qué hacer entonces, con la situación carcelaria chilena. Lo primero es tener un diagnóstico
mucho más preciso de la problemática que presenta la infraestructura del sistema
penitenciario. Chile tiene actualmente 83 establecimientos penitenciarios en funcionamiento
que contienen 41.594 plazas (o camas). Como la población recluida alcanza a los 42.500
internos aproximadamente, el déficit de plazas parece poco relevante, en términos
agregadosxii.
- Sin embargo, un análisis más detallado del sistema permite dar cuenta de las
características del problema que se enfrenta. Por ejemplo, de las 83 cárceles existentes, 26
de ellas tienen una capacidad inferior a las 100 plazas y 20 recintos tienen una capacidad
que fluctúa entre las 101 y las 200 plazas. En otras palabras, la mitad de nuestros
establecimientos penitenciarios son extremadamente pequeños.
Establecimientos penitenciarios con menos de 100 plazas
N°
Nombre
H
M
T
N°
Nombre
H
M
T
1 CDP Combarbala
16
0
16
14 CCP Rio Bueno
61
0
61
2 CDP Cochrane
24
0
24
15 CDP Yungay
66
0
66
3 CDP Porvenir
30
0
30
16 CDP San Carlos
66
0
66
4 CDP Chile Chico
24
6
30
17 CDP Casablanca
70
0
70
5 CDP TalTal
24
8
32
18 CDP Curacautin
70
0
70
6 S.C. I. de Pascua
32
0
32
19 CDP Quirihue
78
0
78
7 CPF Talca
0
36
36
20 CDP Castro
82
0
82
8 CDP Los Ángeles
0
36
36
21 CDP Limache
84
0
84
9 CDP Petorca
40
0
40
22 CDP Yumbel
94
0
94
10 CDP Chanco
46
0
46
23 CDP Mulchen
96
0
96
11 CPF Temuco
0
48
48
24 CCP Coyhaique
88
8
96
12 CDP Puerto Natales
46
4
50
25 CCP Bulnes
98
0
98
13 CDP Ancud
54
0
54
26 CPF Antofagasta
0
100
100
- Veamos la contrapartida. Si observamos aquellas cárceles cuya capacidad supera las
1.000 plazas encontramos que el sistema cuenta con 16 recintos que aportan en total,
30.168 plazas (de los cuales 8 corresponden al Programa de Concesiones de
Infraestructura Penitenciaria). Esto es, que el 20% de los recintos aportan el 72,5% de las
plazas. Este es un dato clave para pensar en soluciones de mediano y largo plazo. Chile
necesita menos cárceles de las que tiene, pero necesita recintos de mayor capacidad.
3
Establecimientos penitenciarios con más de 1.000 plazas
1 CDP Santiago 1*
4000
0
4000
2 CDP Santiago Sur
2384
0
2384
3 CP Rancagua*
1760
605
2365
4 CP Alto Hospicio*
2351
0
2351
5 CP La Serena*
2153
145
2298
6 CCP Colina 1
2056
0
2056
7 CP Arica
1148
504
1952
8 CP Valparaíso
1720
114
1864
9 CP Valdivia*
1662
85
1747
10 CP Puerto Montt*
1657
50
1707
11 CCP Colina 2
1490
0
1490
12 CCP Bio-Bio*
1427
0
1427
13 CCP Antofagasta*
1135
0
1135
14 CP Concepción
1064
108
1172
15 CDP Puente Alto
1140
0
1140
0
1080
1080
16 CPF Santiago
27.147
2.691
30.168
* Establecimientos del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria
- Otro dato relevante en el diagnóstico del sistema carcelario chileno es la distribución
regional de la población penal. Esta distribución es muy asimétrica y está altamente
concentrada. La Región Metropolitana (RM) concentra el 35,8%, con 15.153 internos. La V
Región de Valparaíso concentra el 11,1% de la población penal, con 4.706 internos. La VIII
Región del Bio-Bio concentra el 8,15%, con 3.444 internos. En suma, tres regiones
concentran el 55% de la población penal del país.
- En términos de plazas, estas regiones disponen de 20.657, lo que representa el 49,6% de
todas las plazas del sistema. ¿Cómo se distribuyen? En la RM hay 10 establecimientos
penitenciarios. Algunos de ellos con número muy pequeño de plazas, como por ejemplo el
CDP Talagante, con 198. En la Región de Valparaíso hay 8 establecimientos. Sin embargo,
7 tienen una capacidad inferior a las 500 plazas. De hecho 3 recintos tienen una capacidad
inferior a las 100 plazas. Sólo el Complejo Penitenciario Valparaíso tiene 1.864 plazas. El
caso de la Región del Bio-Bio la situación es más compleja. Cuenta con 13 recintos, pero
11 de ellos tienen una capacidad inferior a las 500 plazas. Peor aún, 7 cárceles tienen una
capacidad inferior a las 100 plazas. Así, el soporte penitenciario de la Región está radicado
en el CP Concepción con 1.172 plazas y el CCP Bio-Bio con 1.427 plazas.
- Una situación similar a lo descrito anteriormente ocurre en la región de la Araucanía. La
población penal alcanza a los 1.517 internos. Cuenta con 1.616 plazas distribuidas en 10
establecimientos. Ningún recinto de la Región tiene una capacidad superior a los 500
internos. El CCP Temuco, la cárcel más grande la Región, tiene una capacidad de 450
plazas. En contraste, hay regiones donde un establecimiento concentra toda la población
penal, como es el caso de Arica y Parinacota.
- En síntesis, Chile necesita menos cárceles de las que tiene, pero necesita recintos de
mayor capacidad. Los esfuerzos en construcción de cárceles deben concentrarse en las
4
regiones Metropolitana y V. Esto es lo más urgente y prioritario. En otras regiones como la
III, VII y IX se requieren proyectos que permitan reemplazar establecimientos pequeños y
que no aportan a la eficiencia del sistema. Por último, hay regiones donde no se requerirá,
en el mediano plazo, el desarrollo de proyectos de infraestructura penitenciaria como en Los
Lagos y Los Ríos.
5
DIAGNÓSTICO 2: SE REQUIEREN ECONOMÍAS DE ESCALA Y EFICIENCIA
- En la literatura existe una larga discusión sobre el tamaño óptimo que deben tener las
cárceles. En el “Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones”
(2014) de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se señala que los
expertos han sugerido que la cantidad máxima de reclusos debe ser entre 100 y 600.
- Lamentablemente, la complejidad que presenta el desarrollo de proyectos de
infraestructura penitenciaria requiere que se maximicen los esfuerzos asociados a estos. No
se trata sólo de disminuir los costos de construcción y operación, sino que también los
costos de oportunidad asociados a estos procesos.
El caso de la cárcel de Talca
Un ejemplo ilustrativo de lo anterior es el proyecto de la cárcel de Talca. Cuando asumió el
Presidente Piñera, en marzo de 2010, el proyecto de construcción del establecimiento
penitenciario de Talca (que formaba parte del Programa de Concesiones de Infraestructura
Penitenciaria) estaba muy avanzado. El proyecto de arquitectura, ingeniería y
especialidades estaba finalizado, se contaba con autorización ambiental (DIA) y había
financiamiento para su construcción. Además, semanas antes de asumir, se había
producido el terremoto del 27/F que había afectado fuertemente la infraestructura carcelaria
de la región del Maule. Nuestro diagnóstico era que había que llamar a licitación de
construcción a la brevedad. Sin embargo, el Ministro de Justicia, Felipe Bulnes, decidió
revisar el proyecto y ampliar su capacidad de diseño. Señaló expresamente que, ya que se
haría un esfuerzo financiero y constructivo, debía maximizarse el beneficio de la inversión.
Esto significaba atrasar el proyecto en, al menos, un año. En diciembre de ese año vino el
desastre de la cárcel de San Miguel, y el Ministro optó por revisar el sistema carcelario
completo a través de la asesoría de una consultora internacional (Altegrity Risk
International)xiii. La historia es conocida; se revisó el “modelo” de cárceles desarrollado hasta
ese momento (en particular el concesionado) y se optó por una propuesta totalmente nueva.
Así, el Complejo Penitenciario Talca se transformó en la Cárcel Modelo “La Laguna”, pero
sólo a nivel de proyecto. Si se hubiera decidido iniciar la construcción de dicho recinto en
2010, es muy probable que hoy, en 2016 este hubiera estado en funcionamiento.
- ¿Por qué se requieren economías de escala y eficiencias? De los casi 341 mil millones
de pesos con que contó Gendarmería en su presupuesto para el 2015xiv, 247 mil millones
corresponden a Gasto en Personal, esto es el 72% del gasto.
- Veamos los datosxv. La dotación de funcionarios de Gendarmería de Chile es la más
grande de la Administración Civil del Estado, con 19.658 cargos (Ley N°20.798
Presupuestos del Sector Público Año 2015). Ha sido objeto de importantes ampliaciones de
las plantas de funcionarios llegando a alcanzar los 17.327 cargos. Esto se ha efectuado a
través de varias leyes. Las más importantes son la 19.851 y la 20.426.
- Estos procesos, y otros asociados, han permitido aumentos importantes de las
remuneraciones reales, más allá de los reajustes generales del Sector Público. En 2014, se
aprobó la Ley N° 20.796 que otorgó a los funcionarios de Gendarmería de Chile una
asignación de función penitenciaria. Antes, mediante la ley N° 19.538 se les otorgo la
asignación de turno para el personal de vigilancia y una asignación de nivelación
penitenciaria para el personal civil de planta. Otra ley, la N° 19.998, estableció una
bonificación por egreso para el personal de las plantas I y II.
- Los funcionarios reciben además, otros beneficios como alimentación fiscal y vestuario. La
6
Ley Orgánica de Gendarmería establece que los funcionarios de Gendarmería recibirán
alimentación de cargo fiscal. Esta alimentación se recibe con cargo al Presupuesto de la
entidad, asignado en el Subtítulo 22, Ítem 01 Alimentos y Bebidas, el mismo que se utiliza
para financiar la alimentación de los internosxvi. El vestuario se financia con cargo al Ítem 02,
Textiles, Vestuario y Calzado, de conformidad al art. 52° del D.F.L. N° 1.791 Estatuto del
Personal.
- Otros además, son beneficiarios de residencias y dormitorios. En diversos
establecimientos penitenciarios existen dormitorios (denominadas “cuadras del personal”)
donde los funcionarios pernoctan y en algunos casos, tienen residencia permanente. El
acceso a estos dormitorios es gratuitoxvii.
- Los funcionarios de Gendarmería son también beneficiarios del régimen previsional de la
Dirección de Previsión de Carabineros (DIPRECA)xviii lo que implica costos adicionales a los
de las remuneraciones, propios de la planilla de gastos en personal (Subtítulo 21)
Gendarmería de Chile y DIPRECA
Según el informe “Sistema de Pensiones y otros Beneficios Pecuniarios de las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile: Situación actual y
proyecciones fiscales 2012 – 2050”, el déficit de DIPRECA es uno de los más altos del
sistema público, lo que se debe en gran medida al aumento de las dotaciones de
Carabineros, Policía de Investigaciones y Gendarmería de Chile.
“El sistema previsional de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de
Chile, es administrado por la Dirección de Previsión de Carabineros (Dipreca), organismo
dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, vinculado a éste a través de la
Subsecretaría del Interior y relacionado con el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en el
aspecto presupuestario. A diciembre de 2011, el sistema previsional de las Fuerzas de
Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile registró 62.582 pensionados vigentes,
de los cuales 32.411 eran pensionados por retiro, 27.745 montepíos y 2.426 correspondían
a pensionados por inutilidad. La pensión promedio del sistema se ubicó en $584.217.
En relación a los recursos fiscales, en 2011 En el caso del sistema administrado por
Dipreca, el aporte fiscal al sistema previsional (sin incluir salud) para el mismo año fue de
$376.140 millones y las imposiciones previsionales ascendieron a $48.407 millones. El
déficit fiscal del sistema entre los años 1990-2011 representó en promedio 0,4% del PIB.
Así, entre los años 1990-2011 el aporte fiscal a los sistemas de pensiones de las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile representó en promedio
un 1,1% del PIB.
Los resultados de este trabajo llaman la atención sobre la fuerte presión fiscal que
representan los sistemas de pensiones de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad
Pública, en los cuales las cotizaciones previsionales financian en torno al 10% del gasto y
cuyo déficit en 2011, sumando ambos sistemas, fue cercano a 1% del PIB. Las
proyecciones indican que hacia 2025 el déficit fiscal se mantendrá relativamente estable con
respecto al PIB, sin embargo, en un horizonte más extenso, se proyecta que el sistema
administrado por Dipreca requeriría de mayores recursos fiscales. Esto, debido al efecto que
tendrán en el futuro los fuertes aumentos de dotación experimentados en los últimos años y
aquellos que se llevarán a cabo en los próximos, de conformidad a la actual legislación. En
efecto, considerando las leyes vigentes, al 2015 la dotación afecta a dicho sistema habrá
aumentado en más de 40% con respecto a 2005.”
- El tamaño de los actuales establecimientos, que refleja un problema de economías de
escala, se transmite también a la distribución de los funcionarios de vigilancia. De hecho,
distribuir los funcionarios en el gran número de pequeñas cárceles impide obtener los
7
beneficios de operación asociados a todos estos esfuerzos financieros del Estado en
materia de personal penitenciario.
Cárceles de Aysén y Magallanes tienen más gendarmes que presosxix
En Antofagasta hay una cárcel con 8 presos. Y ahí mismo hay otra, concesionada, con
1.312 reclusos.
Difícil entenderlo.
Más dificultoso aún se hace comprender que puedan existir regiones donde haya más
gendarmes que reos en los presidios. Ocurre en Aysén y Magallanes.
De esto último se dio cuenta el diputado Gonzalo Fuenzalida cuando, averiguando las
distintas aristas de la delincuencia, pidió estadísticas a la Dirección Nacional de
Gendarmería.
"Hoy día hay una gran desinformación de cómo está organizada Gendarmería, cuántos
presos cumplen condena, por qué tipo de delitos cumplen condena. Y en esta solicitud que
fui haciendo, advertí que hay dos regiones que concentran una gran cantidad de gendarmes
y donde hay muy pocos presos, dice el parlamentario.
En la XI Región hay 389 funcionarios de Gendarmería frente a una población penal que
llega a 227 reos. Y en la XII son 349 a cargo de 280 reclusos.
Juan Carlos Orellana, el presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios
Penitenciarios, señala que hay varios factores que influyen en que haya más funcionarios
que internos en las regiones XI y XII.
-Uno es que en el último tiempo ha habido un aumento de beneficios a los internos privados
de libertad, ya sea con las salidas dominicales o la condicional. Otra segunda, que también
nos preocupa, es la mala política de distribución del personal por parte de la Dirección
Nacional de Gendarmería. Otro factor es que, lamentablemente, haya uno, dos o tres
internos (presos), siempre se cubren los mismos puestos.
-¿Cómo?
-Por ejemplo, en Magallanes hay que cubrir cuatro garitas normalmente,
independientemente del número de reos. Tiene que haber un encargado del rancho, un
funcionario para atender la bodega, un área administrativa para estadística y clasificación, y
el área técnica. Por otro lado, tiene que haber un alcaide, un jefe operativo, un oficial de
guardia, un suboficial de guardia, un comandante de guardia y obviamente los centinelas
que van a cubrir 4 garitas, que hacen turno por 4 horas y son relevados por otro turno y
luego hay un tercer relevo, durante una jornada.
Y el otro problema que tienen, señala el presidente de los funcionarios penitenciarios, "es
que para subsanar la escasa población penal en las regiones extremas se debieran fusionar
dos cárceles en una".
-¿Y por qué no las fusionan?
-Eso debiera ser. Pero el problema que tienen el Ministerio de Justicia y Gendarmería es
que se oponen los familiares de los internos, por el desarraigo de los que no serían de la
región.
- En la práctica, aún en muchos de estos establecimientos se producen agudos déficit de
dotación. Esto implica que los funcionarios de menor graduación, más jóvenes, y de
menores ingresos, deben realizar un sobreesfuerzo laboral. Esto deriva en el abuso de las
licencias médicas para obtener periodos efectivos de descanso, lo que acentúa aún más el
déficit de dotación. Según el Informe de “Estadísticas de Recursos Humanos del Sector
Público 2004-2013”, el sector con mayor ausentismo, después de Educación es Justicia con
1,9 días hábiles no trabajados (promedio mensual). El Balance de Gestión Integral 2014 de
Gendarmeríaxx muestra un aumento en el promedio mensual de días no trabajados por
concepto de licencias médicas por enfermedad o accidente común de 1,5 a 1,7 días. Así, se
produce la paradoja de que los funcionarios de mayor experiencia y de mayores
8
remuneraciones trabajan, proporcionalmente, menos que aquellos de menor experiencia y
remuneración. El resultado es un círculo vicioso difícil de romper.
Economías de escala en el tamaño de la cárcel
Actualmente, Chile utiliza un sistema de vigilancia perimetral a través de garitas o torres.
Éstas se ubican normalmente en los vértices de los muros que establecen el perímetro de la
cárcel. Dependiendo del tamaño, y la extensión de su muro perimetral, el recinto tendrá 4, 5
o más garitas. Los funcionarios que trabajan en estos puestos lo hacen las 24 horas al día a
través de un sistema de turnos, cuyo descanso se conoce como “franquía”. Esto hace que la
vigilancia perimetral (o de Guardia Armada, como se le conoce) sea muy intensiva en horas
hombres. Por ejemplo, un sistema de “cuarto turno” de 12 horas de desempeño, que se
utiliza normalmente en centros hospitalarios, requiere de 4 funcionarios para cubrir un
puesto de trabajo. A esto debe sumársele la posibilidad que el funcionario hago uso de sus
derechos funcionarios como el feriado legal (vacaciones), días de permiso administrativo (6
en un año calendario), o una licencia médica.
En términos del número de horas trabajadas, durante 4 semanas, de lunes a domingo, un
funcionario trabajaría 168 horas (14 turnos de 12 horas), de las cuales 84 se realizaran en
un horario diurno (7 turnos) y 84 en horario nocturno (7 turnos). Hay que recordar que los
funcionarios de Gendarmería no perciben horas extraordinarias, ni diurnas ni nocturnas,
porque reciben una asignación por turno que compensa las labores que desempeñan fuera
de la jornada ordinaria de trabajo. Esta asignación es imponible (lo que no sucede con las
horas extraordinarias) por lo que tiene una gran incidencia en el monto de la pensión que
obtienen al jubilarse.
Destacar, entonces, que la vigilancia perimetral se realiza independientemente del número
de internos que están recluidos en el recinto. De ahí la necesidad de generar economías de
escala a través del adecuado tamaño de las cárceles.
- Parece poco factible seguir aumentando la dotación de funcionarios de Gendarmería por
los costos financieros asociado a ello. Además, al ser funcionarios civiles (no de las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad), se les permite formar asociaciones de funcionarios al
amparo de la Ley N° 19.296. Esto es difícil de compatibilizar con las características de
jerarquía, disciplina y uso de armamento que contienen otras normas que regulan su
accionarxxi. Esta contradicción se hizo evidente en las movilizaciones del año 2009, donde
varios dirigentes y funcionarios hicieron uso de sus armas de fuego por lo que fueron
formalizados en tribunales y sumariados administrativamente.
- Hace unos meses, cuando la Presidenta de la República anunció el proyecto de ley
denominado agenda corta anti delincuencia, anunció el aumento de la dotación de
funcionarios de Gendarmería en 4.500 cargosxxii. Esto no sería necesario, ya que al generar
economías de escala, a través de recintos de mayor tamaño y capacidad, con la actual
dotación de funcionarios con que cuenta la institución carcelaria sería suficiente como para
abordar las labores de vigilancia que se requieren. Así, es más viable estimar los costos de
mediano plazo en materia de remuneraciones y los gastos previsionales.
¿Cuántos funcionarios por cárcel?
El número de funcionarios asignado a las cárceles no es un dato público (por razones de
seguridad). No obstante eso, se hace necesario realizar simulaciones que permitan evaluar
el número de funcionarios de vigilancia requeridos si los establecimientos fueran de mayor
capacidad y se cerraran recintos pequeños.
9
La Ley de Presupuestos de Sector Público Año 2016 establece, en la ficha de Gendarmería
de Chile, Glosa 07, que el Ministerio de Justicia informará a la Comisión Especial Mixta de
Presupuestos sobre el número total de funcionarios por unidad carcelaria y del incremento
de la planta funcionaria de Gendarmería. Dicho informe se remitirá semestralmente, dentro
de los treinta días siguientes al término del semestre respectivo. La Glosa 08 señala que el
Ministerio de Justicia elaborará trimestralmente un informe sobre las condiciones de
seguridad de las cárceles concesionadas y las que están bajo su administración directa,
señalando el número de homicidios, y delitos sexuales cometidos al interior de las mismas,
indicando el número de denuncias formuladas y las medidas empleadas para una adecuada
investigación de los ilícitos.
Estas disposiciones buscan dar mayor transparencia al uso de los recursos públicos, y en
particular al recurso humano de Gendarmería.
- Casi todos los otros costos del sistema carcelario son marginales comparados con los
costos del personal de vigilancia. Sin embargo, hay otros costos directamente relacionados
con las economías de escala. Entre ellos, la alimentación de los internosxxiii y los de
mantención de la infraestructura.
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PROPUESTA 1: UN PLAN MAESTRO DE INFRAESTRUCTURA PENITENCIARIA
- Un Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria debe contener proyectos que permitan
aportar, en el mediano plazo, unas 15.000 plazas al sistema carcelario. Esto debe
contemplar al menos 4 proyectos para la Región Metropolitana. A grandes rasgos, un
proyecto debe contribuir a disminuir el hacinamiento del CDP Santiago Sur, y en lo posible,
su cierre. Otro debe complementar al CDP Santiago 1, para imputados, ya que con la
transformación del CDP San Miguel en CPF (mujeres), sólo el primero está destinado al
ingreso de imputados. Un proyecto debe apoyar la zona poniente, que solo cuenta con la
unidad de Talagante desde el cierre de la unidad de Melipilla. Por último, un proyecto debe
apoyar la zona sur ya que solo se cuenta con el CDP Puente Alto desde el cierre de la
unidad de Buin (La zona norte de la región metropolitana cuenta con las unidades de Colina
1 y 2 y Punta Peuco)
- Debido a lo prioridad que presenta el solucionar la gravísima situación del CDP Santiago
Sur, parece razonable realizar todos los esfuerzos políticos y financieros que sean
necesarios para construir un establecimiento penitenciario en el terreno de Til-Til, adquirido
por el Ministerio de Justicia hace varios años, y que si bien presenta un gran rechazo por
arte de la comunidadxxiv y problemas de abastecimiento de agua, es una alternativa que
puede explorarse en el corto plazo.
- Respecto de la V región, al menos un proyecto debe contemplarse para la zona sur de la
misma, en particular, San Antonio, y al menos uno para el interior de la V región. Debe
considerarse, también, al menos un recinto para la región de la Araucanía. Por último, el
plan debería incorporar a los proyectos en desarrollo como Talca, para la Región del Maule,
Copiapó para la Región de Atacama y Chillan-Los Ángeles para lo que será la nueva región
del Ñuble. En suma, son al menos 10 proyectos.
Proyectos del Plan Maestro de Infraestructura Penitenciaria
Establecimiento
Santiago 2
Santiago 3
Santiago 4
Santiago 5
V Región
V Región
VIII Región
III Región
VII Región
IX Región
Plazas
2.000
1.000
1.000
1.000
1.000
1.000
2.000
2.000
2.000
2.000
15.000
Área
terreno de Til-Til
imputados hombres
condenados zona poniente
condenados zona sur
San Antonio
V región interior
Chillan – Los Ángeles
Copiapó
Talca
Temuco
- Este Plan Maestro debiera ser respaldado transversalmente por las distintas fuerzas
políticas. Esto es clave para la continuidad y el éxito de su implementación.
El Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria
Un ejemplo ilustrativo de lo que estamos planteando. Al finalizar el Gobierno del Presidente
Lagos, el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria no estaba finalizado y
era objeto de duros ataques políticos. En algún momento, se le llegó a comparar con el
Transantiago. No obstante eso, la Presidenta Bachelet continuó con el desarrollo de los
proyectos. Le correspondió inaugurar los establecimientos de Santiago 1xxv, Valdivia y
11
Puerto Monttxxvi (Grupo 3) y avanzar en los nuevos contratos de construcción y concesión de
Concepción y Antofagasta (Grupo 2). Este último proceso fue extremadamente complejo ya
que los proyectos presentaron grandes problemas. Finalmente, la concesión de la
explotación se realizó en febrero de 2010, a semanas del cambio de Gobierno. El esfuerzo
de estos dos gobiernos y de 10 años de gestiones se vio coronado durante la
Administración del Presidente Piñera, a quien le correspondió inaugurar el Centro de
Cumplimiento Penitenciario (CCP) Bio-Bioxxvii y el Centro de Cumplimiento Penitenciario
(CCP) Antofagastaxxviii. Un Plan Maestro de esta naturaleza debiera tener características de
una política de Estado, más que de una política de Gobierno.
- El sistema carcelario necesita, de manera urgente, la definición de un Plan Maestro de
Infraestructura Carcelaria. El Estado no ha comenzado la construcción de un
establecimiento penitenciario desde el Gobierno del Presidente Ricardo Lagos, en el
sexenio 2000-2006xxix, con el Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria.
¡Han pasado 8 años! (Bachelet, 2006-2010; Piñera, 2010-2014). Y desde que se inició el
segundo Gobierno de la Presidenta Bachelet, en 2014, no ha sido posible iniciar la
construcción de ningún recinto. Y aun cuando se iniciara a la brevedad, esta demoraría
aproximadamente 3 años en finalizarsexxx.
Análisis de la infraestructura penitenciaria de otras regiones
DE ARICA y PARINACOTA: Se encuentra en ejecución el proyecto CPF Arica, que
permitirá la incorporación 157 plazas para población femenina. Este proyecto se desarrolla
en el actual Complejo Penitenciario Arica.
DE TARAPACÁ: Actualmente se encuentran en ejecución trabajos en el CDP Pozo
Almonte, el cual se vio afectado por el Terremoto de 2014. Permitirá recuperar 124 plazas.
La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Alto Hospicio que, a través
del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.351.
DE ANTOFAGASTA: Se encuentra en evaluación la recuperación del ex CCP Antofagasta,
la construcción de una nueva cárcel en Calama. La región cuenta con en el
establecimiento concesionado de Antofagasta, con una capacidad de 1.392 plazas.
DE ATACAMA: Actualmente se encuentra en desarrollo el proyecto de un nuevo Complejo
Penitenciario para Copiapó que permitirá incorporar 986 plazas.
DE COQUIMBO: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de La Serena
que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.298.
DE OHIGGINS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Rancagua
que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 2.365.
DEL MAULE: Actualmente se encuentran en ejecución y desarrollo 3 proyectos en esta
región. Esto incluye las reparaciones de las cárceles de Parral y Molina, que incorporarán
198 plazas y el desarrollo del nuevo Complejo Penitenciario de Talca que adicionará 1.088
plazas.
DE LA ARAUCANIA: No hay proyectos en la región.
DE LOS RIOS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Valdivia
que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 1.747. A enero de 2016 se
encontraba al 50% de su capacidad.
12
DE LOS LAGOS: La región cuenta con en el establecimiento concesionado de Puerto
Montt que, a través del proceso de densificación aumento sus plazas a 1.743. A enero de
2016 se encontraba al 60% de su capacidad.
DE AYSÉN: Actualmente se encuentra en evaluación la construcción de un nuevo centro
penitenciario en la ciudad de Coyhaique con una capacidad de 396 plazas, permitiendo
incorporar 300 nuevas plazas.
DE MAGALLANES: No hay proyectos en la región. La región cuenta con en el Complejo
Penitenciario de Punta Arenas
13
PROPUESTA 2: ENFRENTAR PROYECTOS “NIMBY” CON UNA NUEVA ESTRATEGIA
- Las cárceles han sido categorizadas como proyectos NIMBY (Not In My Back Yard – No en
mi patio trasero), ya que las personas rechazan que se instalen en sus comunidades
proyectos de esta naturaleza, porque podrían afectar directa o indirectamente, su nivel de
bienestar (Hernando y Razmilic, 2015). El rechazo a estos proyectos se realiza con una
fuerte oposición local y activismo. Uno de los principales argumentos que se presenta es
que la instalación de una cárcel genera mayores niveles de delincuencia en la zona donde
se emplazan, sin embargo, no hay estudios que avalen esta percepción.
- Durante los últimos años, se han producido varios casos de este tipo, siendo el más
conocido el rechazo al proyecto de cárcel en Alhué.
El caso de la cárcel de Alhué:
En el año 2011, el Ministro de Justicia anunció la construcción de una cárcel en la zona de
Alhué. El 21 de junio de ese año, unos mil vecinos de la zona llegaron a las afueras del
Palacio de la Moneda (Plaza de la Constitución) para protestar por el emplazamiento de
dicho recinto en su comuna. Frente a los diversos reclamos de los ciudadanos, el Ministro
envió la siguiente carta al periódico El Mercurio: “Señor Director: En referencia a la carta del
día de ayer de don Miguel Zauschkevich sobre la cárcel en Alhué, quisiera puntualizar lo
siguiente: Todos sabemos que necesitamos con urgencia nuevas cárceles y que éstas son
claves para la seguridad pública. Hoy en Chile hay cerca de 80 comunas que tienen un
centro penitenciario. El debate de la ubicación de las cárceles no puede partir del supuesto
de que hay comunas exclusivas, con el privilegio de no contar con un recinto carcelario en
su territorio. Sí, en cambio, es fundamental construir cárceles que impacten en la menor
medida de lo posible la realidad geográfica y social de las comunas en las que se
emplazarán. En este sentido, la premisa es que ningún nuevo penal se levantará en un área
urbana, sea cual fuere la comuna. En el caso de Alhué, el recinto estará fuera de la zona
urbana, a 11 kilómetros del pueblo de Villa Alhué. Además, este centro penitenciario, al igual
que los otros proyectos que construiremos, contemplará una serie de medidas inéditas: un
terreno de 140 hectáreas que permitirá construir a distancia de las murallas perimetrales;
edificaciones de sólo un piso de altura, que reducirán la contaminación visual, y un área
especialmente construida al interior del penal para recibir a familiares y visitantes, evitando
la aglomeración de personas en las afueras del recinto. Respecto de la aseveración del
señor Zauschkevich de que no existirían “reos de baja peligrosidad”, es claro que todas las
personas que están cumpliendo condenas dentro de una cárcel es porque han cometido un
delito. Pero no por ello dejo de creer en la rehabilitación y en el deber del Estado de
brindarla, especialmente a quienes tienen mayor oportunidad de abandonar la delincuencia:
ellos son, precisamente, los presos de “baja peligrosidad. Felipe Bulnes, Ministro de
Justicia”.
- Según Hernando y Razmilic (2015) durante muchos años las autoridades realizaron
procesos denominados DAD, esto es Decidir, Anunciar y Defender. Así, las autoridades
políticas y técnicas resolvían centralizada y jerárquicamente donde emplazar proyectos de
esta naturaleza, casi sin ninguna consulta a la comunidad; procedían a anunciar al país y la
comunidad esta decisión y frente a las diversas reacciones se concentraban en defender su
postura con diversos argumentos. El caso del proyecto de la cárcel de Alhué es muy
ejemplificador de este modelo de decisión.
- Estrategias como estas (tipo DAD) están completamente agotadas para el Chile de hoy.
Hasta ahora, los procesos de búsqueda y adquisición de terrenos para construir recintos
penitenciarios han seguido una estrategia cuyos déficit y fallas son demasiado altos. Ya no
14
se trata sólo de encontrar un terreno técnicamente recomendable (tamaño, configuración,
acceso a servicios, acceso a red vial, distancia del centro urbano, etc.), se trata también de
contar con una estrategia política y económica que le de viabilidad al proceso. Hernando y
Razmilic (2015) señalan que las decisiones de localización de estos proyectos son
altamente complejas y conflictivas, y que por ello deben enfrentarse con una estrategia
diferente, que contemple la participación ciudadana y adecuados mecanismos de
compensación.
- Desde el punto de vista político, deben analizarse los costos que deben enfrentar las
autoridades locales de las zonas donde pretende instalarse una cárcel. Alcaldes, concejales,
CORES, diputados y senadores no tienen incentivos para aceptar una situación como esta.
En general, el principio de compensación ha sido aplicado de manera rudimentaria y básica.
Los proyectos han contado con “medidas de mitigación” de baja envergadura. Hoy, esos
incentivos son insuficientes. Para los próximos proyectos importantes, por ejemplo, de la
Región Metropolitana, debería asociarse la construcción de la cárcel a otros proyectos
relevantes para la comunidad local (un hospital, por ejemplo), de modo que sea más
atractivo para la comunidad aceptar un proyecto NIMBY, y también más costoso para dichas
autoridades rechazar el proyecto “cárcel”.
¿Por qué los vecinos de Til-Til rechazan la construcción de una nueva cárcel?
“Decenas de vecinos de la comuna de Til Til, encabezados por su alcalde, Salvador
Delgadillo (PC) se preparaban esta tarde para tomarse la Ruta 5 Norte a la altura del
kilómetro 41, en rechazo a la construcción de un nuevo recinto penal para alrededor de
4.500 reos en las cercanías de la cárcel de Punta Peuco que alberga a militares
condenados por violaciones a los derechos humanos.
Según informaron algunos manifestantes a El Mostrador, la toma de la calzada oriente de
la carretera busca llamar la atención de las autoridades, por cuanto la construcción de un
nuevo recinto carcelario influirá negativamente en la plusvalía de los terrenos, que ya se ha
visto afectada por la presencia en esa zona de Santiago del vertedero Loma Los Colorados,
que recibe diariamente gran parte de los desechos de la capital.
También reclaman por la falta de medidas para mitigar los riesgos que representan para la
población la presencia de dos grandes relaves mineros, uno de AngloAmerican y otros de la
División Andina de Codelco.
Los habitantes de Til Til acusan además el abandono del gobierno, considerando que no ha
existido una política de compensaciones para la comuna. Prueba de ello, indicaron, es la
imposibilidad de construir viviendas sociales en la zona, debido a que no existe la
infraestructura para dotarlas de agua potable.”xxxi
Realidad actual y desafíos del Sistema Penitenciario Chilenoxxxii, Teodoro Ribera N. (ex
Ministro de Justicia)
“…la Región Metropolitana es la única que exporta reos, que modifica los planes
reguladores y donde prohíben construir centros penales, creyendo que es un problema de
terceros. Ésta es una gran dificultad, que demuestra la incomprensión social respecto al
tema, porque al modificar los planes reguladores nos dicen, por ejemplo, que en la Avenida
Pedro Montt, que actualmente ya es la Avenida de Gendarmería de Chile, no se puede
construir el centro de reinserción y clasificación, y que es necesario hacerlo en otra parte.
Sin embargo, si miramos otros planes reguladores, nos damos cuenta de que hay que ir
realmente a la “punta del cerro” a construir, pero en la “punta del cerro” no hay agua.
Entonces, uno se plantea qué comprensión hay de parte de una ciudad y de una metrópolis,
que cree que los internos deben exportarse”.
- Obviamente, el costo del proyecto “cárcel” aumentará si se asocia a otros proyectos que
15
también deberán financiarse. Pero no hacerlo puede ser igual de costoso. Sin una estrategia
correcta, y debido a la oposición de las comunidades y de las autoridades locales podría
tener que buscarse un terreno más aislado y lejano. Ello implicará mayores costos de
construcción (que le permitan, por ejemplo, tener conexión sanitaria y de energía) y mayores
costos de operación durante toda su vida útil. Hay que asumirlo. Hoy, desarrollar proyectos
de cárceles es más costoso que hace años atrás.
16
PROPUESTA 3: UTILIZAR EL MODELO DE CONCESIONES PARA CONSTRUIR Y
OPERAR LAS CÁRCELES
¿Debe utilizarse el modelo de concesiones para desarrollar este Plan Maestro de
infraestructura Penitenciaria?
- Utilizar el sistema de concesiones para proyectos de infraestructura pública, no sólo
cárceles, es objeto de debate en Chile y en Latinoaméricaxxxiii.
Concesionar o no concesionar por Eduardo Engelxxxiv
“El lunes de esta semana, los funcionarios del Hospital del Salvador suspendieron la
huelga que mantenían por casi un mes, luego de que el gobierno accediera a la creación de
una mesa de trabajo para discutir posibles modificaciones a la concesión.
Los trabajadores argumentan que las concesiones hospitalarias son un mal negocio para el
Estado. “Está comprobado técnicamente que la construcción y administración vía concesión
es el doble o triple más cara”, afirmó una dirigenta cuando comenzó el paro. Otro dirigente
exigió la anulación de todas las concesiones hospitalarias que no se han
concretado, con objeto de que “nuestros hospitales públicos se construyan con recursos
públicos y las administraciones sigan siendo públicas”.
La asociación de concesionarios y la Cámara Chilena de la Construcción (CChC) han
respondido que las concesiones hospitalarias ahorran recursos al Fisco. Según un estudio
reciente de la CChC, en promedio, la construcción de hospitales concesionados es un
13% más barata. Además, tienen menos retrasos en la construcción y la superficie por
cama es mayor.
Por su parte, en su presentación en la Cámara de Diputados, la ministra de Salud afirmó
que el ministerio estima que cada metro cuadrado de hospital construido mediante
concesión cuesta un 78% más que si se hace mediante provisión pública. Estas cifras
explican por qué la autoridad ha descartado concesionar nuevos proyectos hospitalarios.
Un poco de historia
Durante los últimos 25 años, las concesiones de infraestructura (también conocidas como
asociaciones público-privadas) vienen utilizándose crecientemente para proveer
carreteras, puertos, aeropuertos, escuelas, hospitales, cárceles, estadios deportivos y
arenas culturales, entre otros. Más de 100 mil millones de dólares en inversiones son por
esta vía en países como Brasil, China, India y el Reino Unido. Más de 10 mil millones en un
gran número de países, entre ellos, Alemania, Argentina, Chile, Colombia, España, Estados
Unidos, Francia, México y Portugal.
En el caso de una concesión, el gobierno contrata la construcción y posterior
mantención de la infraestructura con una empresa privada (el concesionario). Los
servicios que gestiona el concesionario varían con el tipo de infraestructura. Por ejemplo, en
el caso de los hospitales, es habitual que el concesionario gestione los servicios de
lavandería, alimentación y aseo, además de la provisión y mantención del equipo médico.
En cambio, la gestión de servicios de delantal blanco (médicos, paramédicos y
enfermería) siguen estando a cargo del sector público.
La remuneración del concesionario proviene de dos fuentes: pagos directos de los usuarios
(por ejemplo, peajes en carreteras) y transferencias del Estado (escuelas y hospitales). En
el caso de hospitales, entonces, las concesiones también se financian con platas
públicas. Las transferencias del Estado suelen venir condicionadas a que se cumplan
estándares de servicio preestablecidos.
Es interesante notar que, en casi todos los países, incluyendo Chile, cuando el gobierno
construye y mantiene obras de infraestructura pública contrata a empresas privadas
para tal efecto. Es decir, la provisión pública emplea empresas privadas. Frecuentemente
17
las empresas contratadas para construir la carretera, el hospital o la arena cultural bajo
provisión pública son las mismas empresas que construyen cuando se concesiona.
Las diferencias entre la provisión pública y las concesiones no está en el tipo de
empresas que participa, sino en cómo se asignan los riesgos, el diseño y la licitación
de los contratos, las fuentes de financiamiento, la contabilidad fiscal y la economía política.
La pregunta clave es cuál opción entrega mejores servicios y a un menor costo.
¿Concesión o provisión pública?
Para evaluar las ventajas y desventajas de las concesiones de infraestructura es bueno
partir notando los problemas que tiene la provisión pública. Un estudio reciente de McKinsey
concluye que si los ministerios de obras públicas y sectoriales emplearan mejoras de
gestión probadas podrían construir un 60 por ciento de obras adicionales, con los
mismos recursos que emplean hoy.
Los problemas de la provisión pública son varios. La inversiones que se hacen no
siempre son las más indicadas, el mantenimiento de las obras suele ser deficiente, los
sobrecostos y retrasos en la construcción son habituales, la captura por parte de grupos de
interés (tanto del sector de la construcción como gremiales y políticos) también.
El hecho de que la provisión pública de infraestructura tenga problemas no significa que las
concesiones no los tengan también. Los principales problemas son dos.
Primero, renegociaciones recurrentes de los contratos, muchas veces favoreciendo al
concesionario y perjudicando a los usuarios y los contribuyentes.
Segundo, la utilización de las concesiones para eludir los controles presupuestarios.
En un libro que publicamos recientemente, junto a Ronald Fischer y Alexander Galetovic,
nos proponemos responder cuándo es mejor concesionar y cuándo conviene utilizar la
provisión pública. Con tal objeto evaluamos la experiencia mundial de los últimos 25 años
con las asociaciones público-privadas. Nuestras conclusiones dependen del tipo de
infraestructura y del desarrollo institucional del país.
En el caso de países con instituciones débiles, la provisión pública es mejor que
concesionar. En el caso de países con desarrollo institucional medio y alto, entre los cuales
está Chile, para ciertos tipos de infraestructura concluimos que conviene concesionar,
en la medida que las legislaciones hayan incorporado las lecciones de las últimas
décadas, las cuales apuntan a evitar renegociaciones oportunistas. Este es el caso de las
carreteras.
La principal ventaja de concesionar carreteras es que mejora notablemente su
mantenimiento y conservación. Basta con que el contrato especifique, mediante
medidas objetivas, el estado de la carretera que se exigirá al final de la concesión y
establezca un bono de garantía sustantivo para que el concesionario tenga incentivos
para mantener la carretera en buen estado durante toda la concesión. Esto, porque el costo
de mantener una carretera continuamente es alrededor de un tercio del costo de los ciclos
de deterioro-reinversión-deterioro habituales bajo provisión pública.
La experiencia mundial con concesiones de hospitales es más reciente, por lo cual en el
libro antes mencionado concluimos que no se puede decidir aún si la provisión pública
o las concesiones son la mejor opción en este caso. Dentro de la próxima década
sabremos.”
Respecto de la concesión de cárceles, varios países están utilizando este modelo siguiendo
la experiencia chilena. Diversos estados de Brasil tienen establecimientos bajo este
esquemaxxxv. México ha inaugurado varios recintos federales construidos y operados bajo
esta modalidad, y que se denominan CPS, esto es Contratos de Prestación de Servicios xxxvi.
Uruguay comenzará en 2017 la operación de la nueva cárcel de Punta de Rieles, también
desarrollada bajo el mecanismo concesionadoxxxvii. Colombia anunció la construcción y
operación de recintos carcelarios bajo el modelo de asociación público privada o APP.
Finalmente, Perú anunció que modificará diversa normativa para poder desarrollar proyectos
18
de cárceles a través de APPxxxviii.
- Algunos organismos multilaterales, como el Banco Mundialxxxix y el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) apoyan el desarrollo de infraestructura pública a través del modelo APP,
lo que incluye los recintos penitenciariosxl. Un estudio del CAF (2015) realizó una evaluación
del Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria chilenoxli.
Concesión de la infraestructura penitenciaria chilena (Vassalo, 2015)
“El impacto de este programa de concesiones en la opinión pública ha sido muy grande, ya
que supuso un cambio radical de modelo con respecto a la concepción tradicional de la
construcción y explotación de cárceles. Obviamente, los sobrecostos en la obra y los
retrasos en la apertura del servicio no han ayudado a paliar el debate, como tampoco ayudó
la polémica decisión de la Comisión Conciliadora del contrato de concesión.
Además, la otra gran crítica que han recibido estos servicios es que su coste ha sido más
elevado que en el caso del sistema totalmente público. Particularmente, en el año 2011, de
acuerdo con la información facilitada por el Ministerio de Justicia, el coste por la explotación
mensual por preso en las cárceles gestionadas por la gendarmería ascendió a 319 pesos
chilenos frente a los 417 pesos del sistema concesionado. Sin embargo, resulta necesario
indicar que el promedio de m2/interno en el sistema concesional es de 28,7 frente a los 23,7
del sistema totalmente público. Además, el coste de construcción en las cárceles públicas
fue superior al de las privadas (46,4 UF/m2 vs 43,3 UF/m2) (Carmach, 2013). Por el
contrario, Dammert (2006) establece que el coste diario por interno en el sistema público
alcanza los 330 pesos chilenos, en comparación con los 1050 pesos en el sistema públicoprivado. La disparidad de los datos, muestra la gran controversia generada alrededor de la
concesión de las prisiones en Chile, lo que ha convertido estas concesiones en instrumentos
de lucha política entre partidarios y detractores”.
- Lamentablemente, en Chile el tema de la construcción de cárceles se ha planteado como
un conflicto entre seguir o no con el modelo de concesiones que se implementó a través del
Programa de Concesiones de Infraestructura Penitenciaria. Sin embargo, esta es una
discusión falaz. La “concesión” es un instrumento. Fue muy útil para las autoridades que a
inicios de la década de los 2000 debían enfrentar un gran déficit de infraestructura
penitenciaria (con hacinamiento y sobrepoblación), escases de financiamiento (público) y
una reforma procesal penal que aumentaría ostensiblemente la población penal. Había que
hacer algo y había que hacerlo rápido.
- Obviamente, una política pública novedosa y altamente compleja presentó problemas. Los
costos de construcción fueron superiores a los programados y los plazos se extendieron
más allá de lo anunciado. Surgieron situaciones de alta connotación pública como un gran
número de suicidios en la cárcel de Rancagua, y otros en La Serena y Santiago.
Rápidamente, y sin mayor evaluación, se estableció en la opinión pública una relación entre
“cárceles concesionadas” y “muchos suicidios”. Todos estos temas han sido objeto de
análisis y han permitido rescatar experiencias y nuevos conocimientos sobre los temas
penitenciarios.
- Lo que planteamos aquí es utilizar el modelo de concesión para desarrollar un Plan
Maestro de Infraestructura Penitenciaria y no necesariamente repetir lo que fue el Programa
de Concesiones de la década pasada.
El estudio sobre “Decesos en el Sistema Penitenciario: una descripción preliminar por
19
tipo de muertes” (2008) de Gendarmería de Chile estableció que:
“Es posible distinguir tres tipos de suicidios al interior de los recintos penitenciarios:
a) Suicidio Psiquiátrico. Se refiere a los internos que en su historia vital presentaban algún
diagnóstico de tipo psiquiátrico, ya sea cuando se encontraban en libertad o en su período
de reclusión. No se descarta que los otros dos tipos de suicidio puedan tener algún trastorno
de tipo psiquiátrico, pero éste no ha sido diagnosticado o su diagnóstico no se encuentra
adjunto al expediente del interno.
b) Suicidio por déficit de adaptación. Se caracteriza por un déficit de adaptación por parte de
los internos a las reglas de interacción formal e informal de las Unidades Penales. Este tipo
de suicidio se da principalmente en varones jóvenes (menores de 30 años) con una
permanencia en reclusión de alrededor de un año, con bajo compromiso criminógeno y que
se encuentran recluidos en recintos penales no concesionados.
El desconocimiento por parte de estas personas de los códigos carcelarios de este tipo de
recintos los lleva a ocupar los últimos lugares dentro de la jerarquización delictiva que
realizan los internos en los recintos penales. El lugar que ocupan en esta jerarquización,
hace de ellos personas expuestas a malos tratos emocionales y físicos por parte de otros
reclusos. Más de un tercio de ellos se encontraba recluídos por delitos contra las personas.
c) Suicidio por entorno inestable. El tercer tipo de suicidio se da en Unidades Penales
concesionadas, donde mayoritariamente los internos que se han autoeliminado presentan
un alto compromiso criminógeno, lo que implica que llegan al nuevo recinto penal con un
conocimiento y una internalización de las normas delictuales aprendidas en los recintos
penales tradicionales, permitiéndole desenvolverse adecuadamente en ese contexto. Sin
embargo, al ser trasladados a este nuevo tipo de recinto, donde la infraestructura y los
sistemas de seguridad impactan fuertemente en la subcultura carcelaria, no logran
readecuarse al nuevo escenario.
Al poblar un nuevo recinto penal concesionado simultáneamente se modifican los sistemas
de interacción, tanto formales como informales, perdiendo su capacidad contenedora para
los miembros de esa comunidad, donde la coerción del sistema formal y el desarme de los
modos de organización social como las carretas, que cumplían una función protectora de los
internos, hace que pierdan sentido las estrategias de adaptación clásicas. Es en ese
contexto que las expectativas ni siquiera logran romperse frente a un medio como el caso
del rechazo, sino que no logran viabilizarse como expectativa, entrando a un estado de
anomia social. Afectando con ellos los roles, el estatus, las interacciones, entre otros
aspectos de la vida en sociedad, convirtiendo este entorno en una amenaza para el sujeto.
Y dado el déficit en la socialización primaria, con un abandono temprano del sistema
educacional, con actividades laborales inestables, con habilidades sociales poco flexibles,
por tanto de difícil adaptabilidad a ambientes desconocidos, el sujeto busca abandonar esa
realidad aunque para ello tenga que abandonar también su vida.”
- Las características de la infraestructura y de los sistemas de seguridad de los
establecimientos concesionados fueron definidos por el Estado (Gendarmería de Chile) y no
por las empresas concesionarias. Las Pautas Mínimas de Diseño y Construcción así como
las Bases de Licitación privilegiaron las celdas individuales y las colectivas pequeñas (para
3 internos) debido a las trágicas historias de muerte en recintos penitenciarios con grandes
celdas colectivas como Iquique y Colina II (lo que se volvería a repetir en San Miguel el año
2010) y por la gran cantidad de evidencia y antecedentes de agresiones físicas y sexuales xlii
a los internos por parte de aquellos de mayor jerarquía y peligrosidad.
¿Por qué utilizar entonces, el modelo de concesiones para desarrollar este Plan
Maestro de infraestructura Penitenciaria?
20
- La primera razón, y tal vez las más importante de todas, es el financiamiento. Es difícil
obtener financiamiento público para los proyectos carcelarios. Debido a la escasez de
recursos para financiar proyectos constructivos y al alto costo de oportunidad que presentan
los proyectos de cárcel siempre será difícil obtener financiamiento para su desarrollo.
¿Cómo competir con proyectos como hospitales, escuelas, comisarías, etc.?
- El 2011, el Presidente Piñera anunció la construcción de 4 nuevas cárceles que se
financiarían con recursos presupuestarios y debían estar finalizadas en el año 2014. En
2014, el Ministro José Antonio Gómez anunció la construcción de 2 cárceles con una
inversión de 70 mil millones de pesos con gasto público, no con el modelo de concesiones.
Sin embargo, todos los recursos fiscales que estuvieron disponibles para la construcción de
cárceles hoy ya no están. La compleja situación de las finanzas públicas hace inviable
financiar por esta vía los proyectos constructivos que hoy están en cartera, y difícilmente
podrían financiar un Plan Maestro de esta envergadura.
- En 2015, el Ministerio de Desarrollo Social publicó el libro “Evaluación socioeconómica de
proyectos de inversión pública” en el que incorporó un capítulo sobre las asociaciones
público – privadas o APP. Se identifican una serie de ventajas entre las que destaca la
siguiente:
“1. Permiten realizar una mayor inversión en infraestructura sin incrementar la deuda pública
en forma inmediata: Una de las características del sistema de Concesiones es que se
configura como una alternativa de financiamiento, “esparciendo” el costo de capital a lo largo
de la vida del proyecto, superando restricciones crediticias y configuración de presupuestos
anuales, y permitiendo al Estado invertir en obras con mayor rentabilidad social.”
- Teniendo esto a la vista, el mecanismo de la concesión permitiría asegurar financiamiento
de mediano plazo a este conjunto de proyectos.
¿Debemos permitir el “lucro” y el “negocio” en un tema tan sensible como la custodia
de las personas privadas de libertad?
- Efectivamente, algunos señalan que "concesionar" es permitir que las empresas lucren en
un ámbito de la acción pública donde esto no debiera permitirse. Es más, señalan que lo
que se gasta por interno en las cárceles concesionadas es superior a lo que se gasta en
cárceles tradicionales y que las empresas tienen un incentivo a que más internos estén en
los recintos ya que se les paga por ello.
- Vamos por parte. Efectivamente, las empresas prestan estos servicios al Estado por una
utilidad. De lo contrario no tendrían ningún incentivo para estar en este “negocio”. El punto
es el siguiente. Los estudios denominados "Comparador Público - Privado" muestran que,
por ejemplo, si definimos una cárcel modelo o de referencia, que tendría 20.000 mt
cuadrados, donde habrían 1.600 internos y donde deben dárseles “X” servicios, con “Y”
estándares la evaluación es que si el Estado debiera operar dicha cárcel, le costaría 100,
mientras que si la operará la empresa privada costaría 70, por lo que aun permitiendo una
utilidad a ésta (de 5 o 10, por ejemplo), es más eficiente para el Estado la “concesión”,
entre otras cosas, porque libera recursos al Fisco que pueden ser destinados al mismo
sistema penitenciario.
- Los estudios muestran que, cuando deben operarse servicios como alimentación, salud,
mantención, lavandería y otros similares, las empresas del sector privado pueden ser más
eficientes que el sector público. Aún si se decidiera construir cárceles por la vía “tradicional”
(Lo que no estaría exento de riesgos, pensando en los problemas que tiene el proceso de
21
construcción de hospitales o el desastre del puente Cau-Cau en Valdivia) respecto de la
operación de servicios, sin embargo, no existe evidencia que refute la posibilidad de
“concesionar” o externalizar algunos servicios.
- Si esto es así, entonces ¿por qué es más alto el gasto por interno en cárceles
concesionadas que en tradicionales? Una de las razones es que en las primeras hay más
servicios y con mayores estándares que en las de administración directa.
- Otra de las razones es que las cárceles tradicionales esconden algunos de sus costos.
Efectivamente, según las estadísticas de Gendarmeríaxliii, en los establecimientos
tradicionales más de 2.700 internos trabajan sin remuneración, en una modalidad que se
denomina, "formación para el trabajo". Son los famosos "reos mozos"xliv. Demás está decir
que si el Estado debiera pagar las horas trabajadas a esos internos, con contrato de trabajo
y todo lo que ello implica, aumentaría el gasto por interno. Obviamente, esta es una forma
de "lucro" por parte del Estado.
El drama de la mano de obra cautiva: El desconocido mercado laboral en las
cárcelesxlv
“Limpian baños, confeccionan billeteras de cuero y hasta cosen panties de Caffarena. Eso y
mucho más realizan el 30% de los internos que trabajan dentro de recintos penitenciarios. A
pesar de que la legislación dice que deben tener las mismas condiciones laborales que las
personas libres, algunos ganan menos de 40 mil pesos mensuales por una jornada
completa de trabajo. Los presos, que no faltan al trabajo, no tienen derecho a huelga y no
pueden sindicalizarse, se han convertido en la mano de obra perfecta. Nueve de estos
trabajadores decidieron participar en este reportaje con la condición de proteger su
identidad. Aquí, la historia que nos contaron”.
Gendarmería reconoce que los presos trabajan bajo condiciones ilegales en las
cárcelesxlvi
“El trabajo remunerado de los presos dentro de Colina I y el Centro Penitenciario Femenino
Metropolitano no cumple con los requisitos dictados por la ley que lo norma. Sueldos más
bajos que el mínimo legal, inexistencia de contratos y ausencia de seguros laborales, son
algunas de las irregularidades detectadas. Gendarmería es la encargada de velar por que
los empleadores respeten los mínimos establecidos, pero en la práctica no ocurre. La
institución es juez y parte de este conflicto”
- Otro de los costos escondidos es el de la alimentación. Según Gendarmería, en muchas
cárceles los internos no reciben la alimentación fiscal, por diversas razones (lo que incluye
un tema de cultura carcelaria), esto "obliga" a que Gendarmería permita que las visitas
traigan alimentos, preparados o para preparar y permanentemente les lleven "encomiendas"
a sus familiares recluidos. Hasta el año 2010, esto se complementaba con la venta de
insumos para cocinar por parte de Gendarmería, como los cilindros de gas, lo que, entre
otras cosas, permitió el incendio en la cárcel de San Miguel. No cabe duda que sí se
prohibiera el ingreso de todos estos alimentos, y los internos debieran recurrir a la
alimentación estatal, Gendarmería debiera solicitar mayores recursos presupuestarios, por
lo que también aumentaría el gasto por internoxlvii.
- También se ha señalado que las empresas tienen incentivos para que más internos estén
en los recintos. Esto tampoco es cierto. En el modelo chileno, la empresa recibe un pago fijo
(independiente del número de internos que esté en la cárcel) y un pago variable,
determinado por el Número Promedio de Internos que está durante un semestre. En este
modelo, a la empresa en verdad le conviene que la cárcel este lo más vacía posible y no lo
22
contrario, ya que sigue percibiendo el subsidio fijo a la operación. El modelo también
estableció que si el Estado superaba la capacidad de diseño de la cárcel éste debía
compensar dicha sobrepoblación a la empresa. Originalmente se fijó un monto de 100 UTM
por cada día de sobrepoblación, pero no se reguló el número de internos. En la práctica,
esto generó que una vez producida la situación de sobrepoblación al Estado le daba lo
mismo sobrepasarse en 1 que en 100 o 500, porque debía pagar las mismas 100 UTM. Esto
llevó a que en la cárcel concesionada de Santiago 1 llegaran a recluirse a más de 3.800
internos, a pesar de que su diseño era para 2.568.
- Para muchos "concesionar cárceles" significa "privatizar cárceles”, lo que no es correcto.
La concesión, en este caso, es más bien una externalización de algunas labores, como la
preparación y entrega de alimentación, la mantención de la infraestructura, el aseo, y otros
cuantos servicios, a una sola empresa, por un monto predeterminado de dinero, y por un
periodo fijo. Las características de esta "externalización" permiten alcanzar mayores
economías de escala y por ende más eficiencia que si se contrataran en forma separada.
De hecho, en muchas cárceles no concesionadas diversas empresas o terceros
(corporaciones o fundaciones) prestan servicios a Gendarmería, incluso en temas altamente
sensibles como la educación o la capacitación laboral.
Realidad actual y desafíos del Sistema Penitenciario Chilenoxlviii, Teodoro Ribera N. (ex
Ministro de Justicia)
“Respecto al concepto de “cárceles concesionadas” es relevante mencionar que creo que se
trata de un mal nombre, porque no son cárceles concesionadas realmente, y esto genera en
muchas personas una barrera filosófica o ideológica para debatir el tema. En el extranjero,
uno habla de “cárceles concesionadas” y se imaginan un modelo distinto al que existe en
Chile. Quizás se debiese pensar en un nuevo concepto, porque éste no es un modelo de
cárceles concesionadas, puesto que solo hemos concesionado la construcción o algunas
áreas de servicios, en tanto la cárcel propiamente tal sigue estando bajo responsabilidad de
Gendarmería de Chile, esto es, del Estado. Por lo tanto, me parece que el concepto
“cárceles concesionadas” genera anticipadamente, en muchos sectores una resistencia o
una creencia de que se está privatizando el cumplimiento de la acción penal y, como
sabemos, eso no es así.”
- No es correcto, entonces, hablar de "cárceles privadas" por cuanto éstas siguen siendo
recintos públicos (creados por Decreto), al amparo de las normas de Gendarmería (p.e.
Reglamento de Establecimientos Penitenciarios), con una autoridad similar a las otras
cárceles (un Alcaide) y con los gendarmes a cargo de la vigilancia y custodia de los internos.
- Las 8 cárceles concesionadas aportan hoy el 40% de las plazas de reclusión. A diciembre
de 2015, albergaban casi un tercio de la población penal, y ello considerando que 3
establecimientos están a menos del 60% de su capacidad. Por sus características en
términos constructivos y de seguridad, se han convertido en un soporte del sistema
carcelarioxlix. Para el terremoto del 2010, un porcentaje importante de internos fueron
trasladados a estos recintos debido a los graves problemas que enfrentaron los recintos
tradicionales. El caso más representativo fue el de la cárcel concesionada de Bio-Bio, que
debía ser entregada a la empresa concesionaria los primeros días de marzo para ser
habilitada. Sin embargo, el cruento motín e incendió de la cárcel del Manzano con
posterioridad al terremoto obligó a las autoridades de gendarmería a trasladar a los internos
a esas dependencias.
- Algo similar sucedió después del incendio de la cárcel de San Miguel ya que la mayoría de
sus internos imputados se trasladaron al CDP Santiago 1, lo que como ya señalamos
23
implicó el pago de una compensación por sobrepoblación durante varios años y obligó a su
densificación en 2013.
- Con el terremoto del 1 y 2 de abril de 2014, y la alerta de maremoto y tsunami, debieron
trasladarse las internas del CPF Iquique al establecimiento penitenciario de Alto Hospicio,
ello a pesar de que las Bases de Licitación no contemplaban población femenina en dicho
recinto.
- No solo por las catástrofes se han vuelto importantes. En algunas regiones del país los
establecimientos penitenciarios concesionados le otorgan soporte de seguridad a la región
en la que están emplazados e incluso a su zona de referencia. El caso destacado aquí es el
recinto de La Serena. No solo contiene a más del 90% de la población penal de la región
sino que apoya a la región de Valparaíso y especialmente al Complejo Penitenciario de
Valparaíso que presenta un alto porcentaje de hacinamiento.
- Para el sistema carcelario en general, han contribuido a descomprimir los riesgos de
seguridad de regiones con altos niveles de sobrepoblación y hacinamiento como la región
metropolitana. Durante los últimos años se han realizado importantes movimientos de
población penal a regiones como Los Ríos y Los Lagos, donde se emplazan los
establecimientos de Valdivia y Puerto Montt, respectivamente. Este hecho ha generado
airados reclamos de autoridades locales y de los propios funcionarios penitenciarios. En la
práctica, han aumentado los niveles de violencia en estos recintos, especialmente por los
conflictos que se producen entre internos santiaguinos y de otras zonas.
¿Qué piensa la opinión pública sobre concesionar cárcelesl?
- En enero de 2016, la Asociación de empresas concesionarias de obras públicas publicó los
resultados de una encuesta sobre infraestructura concesionada. Algunos de los resultados
de las preguntas aplicadas son ilustrativas.
- Frente a pregunta ¿Cuáles de estos servicios u obras de infraestructura pública definen
mejor lo moderno de Chile? (se podían elegir 2), las cárceles ocuparon el penúltimo lugar,
sólo superando a los embalses.
- Frente a la pregunta ¿Cuáles de estos servicios u obras de infraestructura pública definen
mejor el atraso de Chile? (se podían elegir 2), las cárceles ocupan el tercer lugar, después
de hospitales y transporte público.
- Frente a la pregunta “Independientemente de que los utilice o no, de 1 a 10, ¿cuán
satisfecho está usted con el funcionamiento de los siguientes servicios u obras de
infraestructura pública?”, las cárceles ocupan el último lugar de satisfacción y el penúltimo
lugar de insatisfacción, después de hospitales.
- Frente a la pregunta, “En el corto plazo, de acuerdo a su visión, ¿qué obras o servicios se
deben concesionar y cuáles no?”, las cárceles ocupan el tercer lugar (52,3% opina que sí)
después de carreteras y aeropuertos.
- Finalmente, frente a la pregunta, “Según su opinión, ¿bajo qué condiciones el Estado debe
concesionar las obras de infraestructura pública que hemos conversado?”, el 28,6% señala
que sólo cuando el Estado no tiene fondos y el 27,7% señala que siempre que se pueda, se
debe concesionar las obras de infraestructura.
24
- De los resultados de esta encuesta destacan dos. Primero, que las cárceles tienen una
mala evaluación en cuanto infraestructura pública, y la segunda que la opinión pública
considera que en el corto plazo éstas debieran concesionarse, especialmente, si el Estado
no tiene fondos para hacerlo directamente.
25
PROPUESTA 4: APRENDER DE LAS LECCIONES DEL PASADO
- Una de las críticas más relevantes a la aplicación del modelo de concesiones en la
construcción de cárceles dice relación con los altos costos de construcción asociados y los
atrasos que se produjeron en la ejecución de las obras. Existen diversos informes que
analizan porque estos costos fueron mayores a los presupuestados. A modo ilustrativo, se
destaca la sentencia de la Comisión Arbitral que dirimió el conflicto entre el Estado y la
Sociedad Concesionaria a cargo de la construcción del Grupo 1.
Sentencia de la Comisión Arbitral Grupo 1 Rol N° 2120-J Sociedad Concesionaria BAS
S.A. con Ministerio de Obras Públicas
A criterio del tribunal, “es procedente que el MOP indemnice el daño causado a la Sociedad
Concesionaria para restablecer el necesario equilibrio económico y financiero que debe
existir en contratos de esta naturaleza, el que se ha visto alterado por los hechos que han
quedado establecidos en este proceso, en los que se encuentra acreditada una
responsabilidad directa del MOP tanto por el desempeño de la Inspección Fiscal como por la
tolerancia de éste a la debida intromisión del MINJU y de GENCHI.
El cambio de la obra contratada y el modo como se efectuó dicho cambio contravienen las
formas previstas en la ley de concesiones, en su reglamento y las propias decisiones
contractuales contenidas en las BALI, ya que debió resolverse del modo previsto en dicha
normativa, esto es, mediante la celebración de uno o más convenios complementarios en
los que se convinieran tales cambios y las compensaciones económicas y ajustes de plazo
correspondientes”
- Cuando se iniciaron los procesos de licitación internacional el Estado de Chile no les
entregó un diseño completo de cárcel a los oferentes sino que solamente unas Pautas
Mínimas de Diseño y Construcción (PMDC) que contenían los parámetros que debían
considerar los licitantes. De esa manera, las empresas presentaron proyectos
arquitectónicos para que fueran evaluados y adjudicados según correspondiese. Sin
embargo, con posterioridad al inicio de los proyectos contratados, tanto el MINJU como
Gendarmería realizaron observaciones a éstos y solicitaron cambios, hecho que fue
validado por el Inspector Fiscal de Construcción del MOP. Esto hizo incurrir en mayores
costos a la empresa concesionaria y extendió los plazos de ejecución de la obra.
- La idea de utilizar Pautas Mínimas y no diseños desarrollados o anteproyectos tenía como
objeto que las empresas traspasaran a sus proyectos ofertados las mejores experiencias de
diseño así como las mejores prácticas constructivas, especialmente, en el ámbito
internacionalli.
- Una de las lecciones de este proceso es que si el Estado quiere minimizar los riesgos de
sobrecostos o incumplimientos de plazos de entrega debe proveer a las empresas licitantes
proyectos arquitectónicos completos y definitivos. Esto implica que el Fisco internaliza el
riesgo de los errores de diseño que puedan observarse en el proceso constructivo así como
de operación. Sin embargo, la experiencia acumulada en el proceso de construcción de las
cárceles concesionadas hoy nos permite tener mejores propuestas para plantear en
términos de diseño, materialidad y construcción.
Concesión de la infraestructura penitenciaria chilena (Vassalo, 2015)
“Tras ocho años de explotación y a la vista de los resultados, se puede afirmar que la mayor
parte de estos objetivos principales se han cumplido por completo. Sin embargo, algunos
aspectos podrían mejorarse de cara a futuras experiencias.
El principal problema de esta concesión fue el sobrecoste reconocido al concesionario por
26
obras y calidades adicionales permitidas por la inspección fiscal, respecto al importe del
anteproyecto que sirvió para la licitación. Dichos sobrecostos implicaron pagos adicionales
importantes por el gobierno, además de la ampliación de la concesión por prácticamente un
año. Esta situación deja abiertos varios temas para la reflexión. El primero es el hecho de
que se licite una concesión sobre un anteproyecto que no se encuentra definido en su
totalidad. El segundo es el de confiar demasiado en la inspección fiscal a la hora de tomar
decisiones que pueden acabar teniendo importantes repercusiones económicas en el futuro.
Además, debido a la polémica surgida en Chile y a la gran controversia generada entre
partidarios y detractores de ambos sistemas, sería bueno llevar a cabo una evaluación
comparativa abierta y transparente, en la que se cuantifiquen los costos y beneficios de
cada decisión, sin basarse en argumentos contaminados ideológicamente. En este sentido,
cabe recalcar que se trata de un sistema con unos costos superiores, pero de mayor
calidad. Por otra parte, cabe mencionar que este sistema ha introducido importantes
mejoras en la gobernanza de las prisiones. En el modelo público, las tareas de gestión y
supervisión pertenecen a la misma autoridad, con lo que existía escaso incentivo a la
calidad y la transparencia. El modelo de concesión ha separado estas dos tareas, lo que ha
permitido que el sector público tenga un papel de supervisor y el sector privado se quede
con la gestión. Esto ha permitido que haya un mayor control, que ha generado transparencia
en el sistema, lo que permite disponer de información para seguir mejorando”.
- Aprender de las lecciones del pasado significa diseñar políticas públicas teniendo a la vista
antecedentes técnicos y económicos que nos permitan obtener el mayor valor público para
la sociedad. El modelo de concesiones es una opción de política pública. Tal como señaló el
ex Ministro de Justicia, Teodoro Rivera:
“el gran desafío nuestro es hacer del sistema concesionado un aliado a nuestras políticas
públicas y que sea una alternativa, tanto en la construcción, como en la operación de los
nuevos recintos. Éste es un gran tema y debemos plantearlo con sinceridad.
¿Puede el sistema privado transformarse realmente en un aliado de nuestras políticas
públicas? Yo creo que para llegar a ese punto, es indudable que tenemos que disminuir la
brecha entre ambos sistemas; que debemos tratar que esta eficiencia se traduzca en
menores costos para el Estado y alinear los intereses. Yo tengo mis dudas si hoy día
entendemos los cambios que se han producido. El gran cambio que se ha derivado de las
nuevas políticas públicas, y que se vio reforzado por el incendio de San Miguel, o por una
mayor conciencia como sociedad, es que no nos interesa solo tener a la gente privada de
libertad por resguardo de la sociedad, sino que debemos buscar su rehabilitación y posterior
reinserción. Probablemente, ahí tenemos un momento de tensión con el sistema
concesionado y lo que necesitamos es una mirada a mediano y largo plazo, porque
sabemos que existen debilidades que nos dificultan mucho recomendar el sistema a nivel
internacional. Yo lo quiero decir con franqueza, mirando a la cara a nuestros amigos
concesionarios; si hoy día me preguntaran, como Ministro de Justicia, si puedo recomendar
el sistema a otros países yo diría: “sí, pero…” o “no, con cambios” lii
27
¿Cuáles son esos cambios?
1. Ya señalamos que en materia constructiva, deben minimizarse los riesgos de sobrecostos
y extensión de los plazos. Esto puede hacerse mediante la definición previa de los aspectos
de diseño, arquitectura e ingeniería de los recintos a construir. Esta es una idea de amplia
aceptación entre los expertos sobre la materia.
Concesión de cárceles, la respuesta inconclusaliii. Marco Carmach
“Sin dudas, existe un espacio importante para introducir mejoras al sistema concesionado.
Ya mencionamos una posible revisión de los estándares de construcción y operación, y
también podríamos agregar que se puede neutralizar parte importante de las razones que
dieron origen a los litigios y sobrecostos en la construcción en los primeros grupos,
entregando a los licitantes un diseño desarrollado por el Estado, en lugar de guías de diseño
que puedan ser interpretadas a conveniencia de las partes.”
Una Perspectiva Privada para las Concesiones Carcelariasliv. Javier Hurtado C.
“Para lograrlo, existen una serie de preguntas relevantes que se deben hacer en el sistema,
y que son importantes para el diseño de las cárceles. Lo primero es tener claro lo que uno
quiere hacer, por ejemplo, en el caso de algunas cárceles que costaron una “locura” al
principio, como lo mencionó el Ministro. Si uno no tiene claro lo que quiere hacer y lo digo
con conocimiento directo, porque fui parte en la discusión de ese problema, y contrata
cualquier cosa, el precio es difícil de estimar, porque uno no tiene idea cuánto puede valer.
A mí me consta, que la ingeniería se hizo 2 o incluso 3 veces. Inicialmente, la ingeniería que
se licitó y se aceptó, fue posteriormente modificada porque a Gendarmería no le gusto ya
que, en su opinión, “las paredes debían ser más anchas, porque los presos se podrían
arrancar”; y tras un montón de discusiones, se tuvo que demoler parte de lo que se había
hecho y hacerlo de nuevo. La verdad que hacer una cárcel es caro, pero realizar tres veces
el diseño, demolerla entremedio y construirla dos veces, es carísimo.”
El Sistema de concesión desde una mirada pública y privadalv. Carlos Plass W.
“En ese sentido, puedo decir, que como política general, el MOP es favorable a continuar
con la política de concesiones, pero sujeto a una revisión. En estos procesos, nada es
gratuito, y ya han existido problemas en otra forma más simple de contrato, que
corresponde a los primeros contratos viales, los de las interurbanas y en todos ellos hemos
aprendido lecciones, tanto el Estado, el concedente, como el concesionario. Obviamente,
hay una curva de aprendizaje que estamos todavía transitando y que mirado en una
perspectiva de de largo plazo, los seis o siete años transcurridos no son nada, sobre todo si
además lo ponemos en una dimensión que son solo 7 establecimientos de un total de 108
existentes , o 13.000 internos de un total de 51.000. Respecto al modelo de concesiones,
somos flexibles al considerar la construcción, implementación y operación. El modelo al cual
se optó inicialmente, era un modelo de diseño, construcción, prestación de servicios y al
término del período se transfiere a otro, porque se re-concesiona”.
2. Definir nuevamente los servicios que podrían externalizarse y aquellos que deberían ser
producidos por el Estado. Hay claridad respecto de las ventajas comparativas del sector
privado en la prestación de servicios como alimentación, mantención (de la infraestructura y
del equipamiento), aseo y control de plagas, salud, lavandería y venta de productos a los
internos (economato) Deben revisarse también, los estándares de estos servicios (que en
los contratos actuales se denominan “requerimientos”) y los indicadores con los cuales se
mide la calidad de servicio y el cumplimiento de estos estándares.
28
- En todos estos temas se han producido avances desde que se redactaron las primeras
Bases de Licitación. Por ejemplo, tuvimos que revisar los servicios, estándares e
indicadores para la licitación de la habilitación y operación de los establecimientos del Grupo
2, Antofagasta y Concepción. Para ello se tuvo a la vista las Bases de Licitación del
Programa de Concesiones de Infraestructura Hospitalaria. Varias innovaciones se habían
introducido en este proceso teniendo a la vista los problemas de las concesiones
carcelarias. Una de las ideas innovadoras son los “indicadores centinelas” que permitían
medir, de mejor manera la calidad del servicio que se estaba contratando.
- En 2012 se introdujeron una serie de modificaciones a los servicios establecidos en las
Bases de Licitación de los Grupos 1 y 3 del Programa. Estos cambios incorporaron el
aprendizaje de varios años de operación, en particular respecto de prestaciones que no
estaban siendo utilizadas en todo el potencial productivo.
- Finalmente, la Comisión Triministerial de evaluación del Programa propuso una serie de
modificaciones al “servicio penitenciario 5: reinserción social”, incorporando los avances que
en esta materia se han desarrollado en los últimos años tanto en la literatura científica como
en las políticas públicas implementadas en Chile sobre la materialvi.
- En síntesis, hoy sería posible tener mejores contratos en un Plan Maestro de
Infraestructura Penitenciaria, una segunda generación de servicios, requerimientos e
indicadores, que aporten un mayor valor para las personas privadas de libertad.
29
Referencias
- Carmach, M. (2013) Concesión de cárceles, la respuesta inconclusa, en Revista Derecho
Penitenciario N° 3, Universidad Mayor.
- COMJIB “Guía de Desarrollo de Infraestructuras Penitenciarias”
- De la Torre, A. y Rudolph, H. (2005) “Los siete pecados de Alianzas Público-Privadas
deficientes”
- DIPRES (2015) Ley N°20.798 de Presupuestos del Sector Público Año 2015
- DIPRES (2012) Sistema de Pensiones y otros Beneficios Pecuniarios de las Fuerzas
Armadas y de Orden y Seguridad Pública y Gendarmería de Chile: Situación actual
y proyecciones fiscales 2012 – 2050
- DIPRES (2014) Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público 2004-2013
- Fundación Paz Ciudadana y Banco Interamericano de Desarrollo (2013) “Evaluación del
sistema concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la
reincidencia delictual”
- Gendarmería de Chile (2014) Balance de Gestión Integral 2014
- Gendarmería de Chile (2008) Decesos en el Sistema Penitenciario: una descripción
preliminar por tipo de muertes
- Hernando, A. y Razmilic, S. (2015) Oposición local a inversiones: análisis de la evidencia y
consideraciones de diseño institucional para la búsqueda de acuerdos, Propuestas
de Política Pública N° 10, Centro de Estudios Públicos.
- Hinojosa, A. (2013) “Hacia un Análisis Costo-Beneficio Integral y Secuencial para
Esquemas de Asociaciones Público-Privadas en América Latina”
- Libertad y Desarrollo (2012) Cárceles concesionadas. Revitalizando el modelo. Serie
Informe Justicia 12.
- Ministerio de Desarrollo Social (2015) “Evaluación socioeconómica de proyectos de
inversión pública”
- Ministerio de Justicia (2013) “Balance de la Reforma Penitenciaria”
- UNODC (2014) “Manual sobre estrategias para reducir el hacinamiento en las prisiones”
- Vassallo Magro, J. M. (2015). Asociación Público Privada en América Latina. Aprendiendo
de la experiencia. Bogotá: CAF.
- Sentencia de la Comisión Arbitral Programa de Concesiones de Infraestructura
Penitenciaria Grupo 1 Rol N° 2120-J Sociedad Concesionaria BAS S.A. con
Ministerio de Obras Públicas.
30
i
El informe del 2do semestre de 2015 de los recintos de la Región Metropolitana causó un gran impacto en los
medios de comunicación y en la opinión pública. El concepto utilizado por varios medios fue “lapidario” informe
sobre condiciones carcelarias. Ver http://www.latercera.com/noticia/nacional/2016/02/680-666852-9-corte-criticaa-justicia-y-gendarmeria-por-precaria-situacion-de-carceles.shtml y
http://www.emol.com/noticias/Nacional/2016/02/02/786444/Con-parasitos-comiendo-con-la-mano-y-durmiendouno-sobre-otro-asi-viven-los-presos-en-Chile.html
ii
El discurso del Presidente de la Corte Suprema, Hugo Dolmestch, está disponible en el sitio web del Poder
Judicial www.pjud.cl
iii
Un buen diagnóstico del sistema carcelario chileno se encuentra en el documento “Recomendaciones para una
nueva política penitenciaria” del Consejo para la Reforma Penitenciaria, disponible en
http://www.cesc.uchile.cl/Informe_CRPenitenciaria.pdf
iv
Para tener una perspectiva de la problemática del sistema carcelario se pueden revisar los capítulos
respectivos de los Informes Anuales sobre Derechos Humanos en Chile publicados por la Universidad Diego
Portales.
v
Para un diagnóstico de la situación carcelaria en Latinoamérica se puede ver el “Informe sobre los derechos
humanos de las personas privadas de libertad en las Américas” de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos disponible en http://www.oas.org/es/cidh/ppl/docs/pdf/PPL2011esp.pdf y el libro “La Cárcel: problemas
y desafíos para las Américas (2008) de Lucia Dammert y Liza Zúñiga (FLACSO, Chile)
vi
http://cnnespanol.cnn.com/2016/02/11/motin-en-la-carcel-de-topo-chico-monterrey-deja-al-menos-50-muertosy-30-heridos-reportan-medios-locales/
vii
http://cnnespanol.cnn.com/2016/02/18/macabro-hallazgo-de-al-menos-100-cadaveres-en-alcantarilla-de-unacarcel-en-bogota/
viii
http://www.elmostrador.cl/noticias/mundo/2015/11/25/canibalismo-y-decapitaciones-el-horror-que-se-vive-enlas-carceles-de-brasil/
ix
Este informe está disponible en https://www.unodc.org/documents/justice-and-prisonreform/HBonOvercrowding/UNODC_HB_on_Overcrowding_ESP_web.pdf
x
Para un análisis de los efectos de estas políticas ver el informe de la Subsecretaría de Prevención del Delito
“Análisis de las políticas penitenciarias en el periodo 2006 -2013” disponible en
http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2014/10/An%C3%A1lisis-de-las-Pol%C3%ADticas-Penitenciarias-enel-periodo-2006-2013.pdf
xi
Para este tema ver http://www.latercera.com/noticia/negocios/2013/10/655-548976-9-gobierno-ampliaracapacidad-de-carceles-concecionadas.shtml
xii
Estos datos están disponibles en el sitio web de Gendarmería de Chile www.gendarmeria.cl
xiii
Para este tema ver http://ciperchile.cl/2013/08/29/el-ambicioso-plan-para-reformar-las-carceles-que-elgobierno-ya-puso-en-marcha/ y http://ciperchile.cl/2013/08/26/altegrity-la-millonaria-asesoria-para-modernizarlas-carceles-que-quedo-incompleta/
xiv
El Presupuesto de Gendarmería de Chile se puede revisar en http://www.dipres.gob.cl/595/articles126643_doc_pdf.pdf
xv
Las leyes que se señalan a continuación están disponibles en
http://www.gendarmeria.gob.cl/transparencia/ley20285/doc_2009/normativa/marco_normativo.html
xvi
Una descripción del Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile está en el
Informe Final de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de
la institución www.contraloria.cl
xvii
El Art. 7° de la Ley de Presupuestos del Sector Público 2016 prohíbe a los órganos y servicios públicos la
adquisición, construcción o arrendamiento de edificios para destinarlos a casas habitación de su personal. Sin
embargo, señala que no regirá esta prohibición respecto de los programas sobre esta materia incorporados en el
presupuesto de Gendarmería de Chile.
xviii
Ley 19.195 de 1993
xix
Ver por ejemplo la situación de las regiones de Aysén y Magallanes
http://www.elmercurio.com/blogs/2015/11/29/37355/Carceles-de-Aysen-y-Magallanes-tienen-mas-gendarmesque-presos.aspx y http://elpinguino.com/noticia/2016/01/29/hay-mas-gendarmes-que-presos--en-recintospenales-de-la-region
xx
El Balance está disponible en http://www.dipres.gob.cl/595/articles-133238_doc_pdf.pdf
xxi
Un análisis interesante de la situación de Gendarmería de Chile se encuentra en el Informe Anual sobre
Derechos Humanos en Chile 2015 publicado por la Universidad Diego Portales.
xxii
Este discurso está disponible en https://prensa.presidencia.cl/discurso.aspx?id=12391
xxiii
Ver nota 16: Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile - Informe Final
de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de la institución
www.contraloria.cl
xxiv
http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2010/12/07/vecinos-de-tiltil-se-toman-la-ruta-5-norte-en-rechazo-aconstruccion-de-nueva-carcel/
31
xxv
http://www.emol.com/noticias/nacional/2007/01/29/244018/presidenta-bachelet-inauguro-carcel-concesionadade-santiago.html
xxvi
http://www.extranoticias.cl/presidenta-bachelet-inaugura-nueva-carcel-en-puerto-montt
xxvii
http://www.biobiochile.cl/2011/11/18/presidente-pinera-inaugura-carcel-el-manzano-2-en-concepcion.shtml
xxviii
http://historico.minjusticia.gob.cl/n1571_24-07-2013.html
xxix
Los proyectos que se han desarrollado han sido ampliaciones, reparaciones o recuperaciones de recintos ya
existentes. Este es el caso del CPF San Miguel (Marisol Estay), CDP Quillota, CP Concepción (El Manzano),
entre otros.
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http://www.biobiochile.cl/2014/09/20/gobierno-anuncia-la-construccion-de-dos-carceles-durante-superiodo.shtml
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http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2010/12/07/vecinos-de-tiltil-se-toman-la-ruta-5-norte-en-rechazo-aconstruccion-de-nueva-carcel/
xxxii
Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo”
desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf
xxxiii
Véase, por ejemplo, el caso peruano en http://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/debate-debenconcesionarse-carceles-noticia-1808021
xxxiv
Un análisis que ejemplifica claramente este debate es la columna de Eduardo Engel publicada en La
Tercera. Está disponible en http://voces.latercera.com/2014/08/10/eduardo-engel/concesionar-o-no-concesionar/
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http://www.bbc.com/mundo/noticias/2011/06/110616_brasil_carcel_privada_vs.shtml
xxxvi
http://www.latercera.com/noticia/mundo/2012/10/678-486318-9-mexico-inaugura-carcel-federal-de-altatecnologia-de-mas-de-100-hectareas.shtml
xxxvii
http://www.lr21.com.uy/economia/1245176-carcel-punta-rieles-proyecto-participacion-publico-privada Puede
verse el proyecto en https://www.youtube.com/watch?v=mzaOoVxjgoE
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http://elcomercio.pe/lima/seguridad/sector-privado-podra-invertir-carceles-pais-noticia-1844054
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Un análisis atingente respecto del caso chileno se encuentra en el estudio “Los siete pecados de Alianzas
Público-Privadas deficientes” (2015) de los autores Augusto De la Torre y Heinz Rudolph
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En el caso del BID, ver el estudio “Hacia un Análisis Costo-Beneficio Integral y Secuencial para Esquemas de
Asociaciones Público-Privadas en América Latina” (2013) de Alejandro Hinojosa.
xli
El estudio está disponible en http://scioteca.caf.com/handle/123456789/758
xlii
Basta con recordar la escena de la película “Johnny 100 pesos” donde ex reclusos, compañeros de delito, le
recuerdan al protagonista cómo será violado por otros internos cuando ingrese a la cárcel, imagen que
finalmente lo lleva a enfrentarse a la policía y morir.
xliii
Las estadísticas laborales respecto de las cárceles están disponibles en las memorias de la Subdirección
Técnica (programas y acciones de reinserción) disponibles en el sitio web www.gendarmeria.cl
xliv
Un análisis del tema laboral en el sistema carcelario se encuentra en el estudio “Trabajo penitenciario en
Chile” de Ana Cárdenas (2009, ICSO - Universidad Diego Portales)
xlv
Una descripción periodística respecto del tema laboral en las cárceles puede ver en
http://www.theclinic.cl/2015/07/19/el-desconocido-mercado-laboral-en-las-carceles/
xlvi
http://www.kilometrocero.cl/gendarmeria-reconoce-que-presos-trabajan-bajo-condiciones-ilegales-en-lascarceles/
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Ver nota 16: Sistema de Rancho (alimentación) por Administración en Gendarmería de Chile - Informe Final
de Auditoría N° 111 (2008) de la Contraloría General de la República disponible en el sitio web de la institución
www.contraloria.cl
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Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo”
desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf
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Una descripción detallada de cada uno de los establecimientos penitenciarios del Programa de Concesiones
de Infraestructura Penitenciaria se encuentra en el “Estudio de las Condiciones Carcelarias en Chile” del Instituto
Nacional de Derechos Humanos disponible en http://bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/639
l
Esta sección se basa en los resultados de una encuesta aplicada por COPSA, la Asociación gremial de
empresas concesionarias de obras públicas. Más información en http://copsa.cl/2-de-cada-3-chilenos-opinanque-el-estado-debe-concesionar-cuando-no-tiene-recursos-y-donde-existan-necesidades/
li
A diferencia de fines de los noventa, hoy existen varias propuestas con orientaciones técnicas para desarrollar
proyectos de construcción de cárceles. Ver por ejemplo, la “Guía de Desarrollo de Infraestructuras
Penitenciarias” de la COMJIB, disponible en www.comjib.org
lii
Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado
por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf
liii
Ver Carmach, M. (2013) “Concesión de cárceles, la respuesta inconclusa”, en Revista Derecho Penitenciario
N° 3, Universidad Mayor.
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liv
Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo”
desarrollado por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf
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Esta presentación forma parte del seminario “Concesiones Penitenciarias: revitalizando el modelo” desarrollado
por la Fundación Libertad y Desarrollo. Ver http://www.lyd.org/wpcontent/themes/LYD/files_mf/sij12carcelesconcesionadasrevitalizandoelmodeloeclaronoviembre2012.pdf
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Un buen ejemplo de las evaluaciones y recomendaciones que se han generado en temas como la reinserción
social en cárceles concesionadas es el estudio de la Fundación Paz Ciudadana “Evaluación del sistema
concesionado versus el sistema tradicional en la reducción de la reincidencia delictual” del año 2013.
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