CAPÍTULO CINCO Reducción de la pobreza en Colombia: el impacto de las políticas públicas Oscar Fresneda, Jorge Iván González, Miguel Eduardo Cárdenas y Libardo Sarmiento∗ I. Introducción En el contexto latinoamericano, el desempeño económico de Colombia fue relativamente satisfactorio durante los años ochenta. La evolución de la situación social de la población fue también positiva; así lo demuestran indicadores como esperanza de vida al nacer, tasa de mortalidad infantil, índices de analfabetismo o los que miden el grado de satisfacción de necesidades básicas. En los últimos 25 años el crecimiento económico ha sido superior al promedio de la región. A pesar de las diferentes políticas económicas y sociales aplicadas, Colombia ha ido construyendo una infraestructura de servicios que ha permitido la evolución favorable del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI). términos absolutos, el número de pobres por NBI En bajó de 16 a 11 millones entre 1973 y 1993 y sus niveles relativos pasaron de 71 a 32%. Esta tendencia descendente resistió las vicisitudes de las más diversas coyunturas. El porcentaje de población bajo la línea de pobreza (LP) también tendió a disminuir de manera constante, aunque lenta, logro que resulta excepcional en la región. Este trabajo evalúa el desarrollo social colombiano en las últimas décadas. Se examinan avances y limitaciones, destacando los aspectos económicos, sociales y políticos que permitieron a Colombia sortear con relativo éxito la crisis de los años ochenta. El estudio analiza las políticas sociales, especialmente en los campos de la ∗ Oscar Fresneda es consultor del PNUD en el Viceministerio de Vivienda de Colombia. Jorge Iván González es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas en la Universidad Nacional de Colombia. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 2 educación y salud básicas, enfatizando lo sucedido a partir de 1970. También hace una reflexión de conjunto sobre la experiencia colombiana con el fin de obtener lecciones útiles para otros países de la región. La primera sección presenta un balance general de la situación social de Colombia en el contexto latinoamericano, a partir de metodologías convencionales de medición de la pobreza y de indicadores de progreso social. La segunda sección analiza la evolución de esos indicadores sociales en relación a los cambios ocurridos en el contexto macroeconómico. La tercera se refiere a las orientaciones de las políticas sociales y a su marco institucional, a la vez que describe algunos programas sociales que han tenido cierto éxito en la lucha contra la pobreza. II. Pobreza y desarrollo social en Colombia Durante las cuatro últimas décadas, Colombia ha progresado de modo continuo y significativo en el campo social. Han mejorado las condiciones de vida de sus habitantes y se ha ampliado el acceso de la población a los servicios básicos de educación, salud y vivienda. Se ha incrementado el ingreso per cápita y ha disminuido pausadamente la aún elevada proporción de personas bajo la línea de pobreza (LP). Estos logros contrastan con lo ocurrido en la mayor parte de países de la región sobre todo desde 1980. Sin embargo, la meta de satisfacer las necesidades básicas de toda la población todavía está muy lejana. Por otra parte, los logros medidos a nivel nacional ocultan desigualdades significativas entre zonas urbanas y rurales, regiones y grupos sociales. Algunos aspectos de la evolución social en Colombia son similares a los de otros países de América Latina. Los logros de las últimas décadas se han centrado principalmente en las denominadas “metas blandas del bienestar social”, que se expresan en la disminución del analfabetismo y la mortalidad infantil y en el incremento de la esperanza de vida y la escolaridad básica.1 La particularidad del caso Miguel Eduardo Cárdenas es investigador de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia. Libardo Sarmiento es consultor privado. 1 Véase Kaztman y Gerstenfeld (1989, pp. 176 y 179). Según estos autores, las metas “blandas” no se distinguen de las duras por la magnitud de su contribución al nivel de vida y la equidad sino por el menor esfuerzo e inversión que deben realizar las sociedades y los gobiernos para alcanzarlas. Al no amenazar los factores que determinan la distribución del patrimonio y los ingresos ni las bases de la Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 3 colombiano radica en que logró avances superiores a los promedios en algunas dimensiones y áreas sociales "blandas". A diferencia de lo ocurrido en la mayoría de países de la región desde mediados de los ochenta, en Colombia no aumentó la proporción de población bajo la línea de pobreza ni se concentró el ingreso. Mientras tanto, los indicadores sociales continuaron mejorando, aunque a un ritmo más lento. Las tasas de crecimiento del PIB disminuyeron, lo que se reflejó en un descenso más pausado de la pobreza y en avances más modestos en los indicadores de satisfacción de necesidades básicas. A. Desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas Colombia ha logrado avances ininterrumpidos en fundamentales del bienestar social desde los años cincuenta. las dimensiones Esta conclusión se desprende del análisis de diversos indicadores. El Índice de Desarrollo Humano (IDH)2 muestra un progreso constante (gráfica 1). Entre 1951 y 1973 pasó de 0.07 a 0.45; en 1985 llegó a 0.64 y en 1992 a 0.72. Esta tendencia positiva del IDH expresa la evolución de los indicadores en los que se basa. La esperanza de vida al nacer se ha incrementado en forma permanente como resultado de mejoras en la nutrición, en las prácticas curativas y en los sistemas de saneamiento ambiental y de prevención de enfermedades. En el período considerado pasó de 50 a 70 años y las proyecciones indican que esta tendencia continuará. estratificación social “las metas blandas pueden generar un consenso favorable en sectores muy diversos” y obtener un “alto poder de convocatoria nacional o internacional”. 2 El IDH tiene un valor mínimo de cero y un máximo de uno. Expresa de manera sintética el comportamiento de tres componentes que se consideran claves para captar el desarrollo de las capacidades humanas y los grados de bienestar alcanzados. El primero se refiere a la longevidad, el segundo a adquisición de conocimientos y el tercero al acceso a los recursos para lograr un nivel de vida digna; véase PNUD (1990, 1991, 1992, 1993, 1994). De esta forma el índice es una medida de la capacidad de las personas para disfrutar de una vida prolongada y sana, comunicarse y participar en las actividades comunitarias y contar con recursos suficientes para lograr un nivel de vida razonable. La medida se refiere a elementos mínimos requeridos que, una vez alcanzados, permiten el acceso a múltiples oportunidades. El índice sólo incorpora unas cuantas dimensiones relacionadas con los aspectos básicos del amplio concepto de desarrollo humano. La situación es mejor a medida que el puntaje aumenta. La información que se comenta sobre el IDH a nivel nacional proviene de Fresneda (1994). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 4 GRÁFICA 1. Evolución del Índice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992 Indice de Desarrollo Humano 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 1951 1964 Logro en longevidad Logro en recursos 1973 1978 1985 1992 Logro educativo Logro en IDH FUENTE: Fresneda (1994). El estado y evolución de las capacidades para adquirir conocimientos, comunicarse y participar en la vida comunitaria son captados en el IDH a través de la tasa de analfabetismo adulto y del promedio de años formales de educación de las personas de 24 y más años. Ambos indicadores muestran que ha habido progreso. La actual tasa de analfabetismo (cerca del 11%) es inferior, en más de tres veces, a la que existía a mitad del siglo; y el promedio de años de educación se ha triplicado, pasando de dos a seis grados aprobados. El componente relativo a los recursos disponibles, expresado por el producto interno bruto per cápita, aumentó 2.2 veces.3 A través de otros indicadores, relacionados con la ampliación de las capacidades de las personas, se constata que en Colombia ha disminuido el porcentaje de población que carece de las condiciones que se consideran imprescindibles para llevar una vida digna. La tasa de mortalidad infantil cayó de 123 a 32 por mil niños nacidos vivos entre 1951 y 1993, como se puede ver en el cuadro 1 3 A mediados de los ochenta disminuye el ritmo de mejoramiento de los indicadores de longevidad, conocimientos y recursos. La longevidad se vio afectada por el incremento de muertes violentas entre población masculina de edad adulta. Véase Ruiz y Rincón (1991). Entre 1973 y 1985 las tasas de escolarización de la población de 5 a 24 años aumentaron 33%, mientras que entre 1985 y 1993 sólo crecieron 9%. Hay indicadores como mortalidad infantil, cobertura de alcantarillado, acueducto y energía eléctrica que no presentan signos de desaceleración. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 5 que también incluye otros indicadores que inciden indirectamente en el IDH: tasas de cobertura de acueducto y alcantarillado, cobertura de servicios de salud y seguridad social, e incidencia de la desnutrición infantil. CUADRO 1A. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (total nacional): 1951-1993 Indicador Población Población total (millones) % Población urbana (cabeceras municipales) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacera Educación Tasa de analfabetismo adulto Años de educación: población de 15 y más años Años de educación: población de 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 6 años 7 a 11 años 12 a 17 años 18 a 24 años 5 a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado a alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Salud y nutrición Desnutrición menores de 5 añosb Global Crónica Aguda Población excluida de la Seguridad Social Población sin atención médica en el parto o aborto Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad 1951 1964 1973 1978 1985 1993 11.6 38.8 123.2 50.6 17.5 52.0 84.8 57.1 22.7 59.0 64.1 61.5 26.0 61.7 53.8 63.9 29.8 65.1 42.1 67.3 35.9 72.6 32.4 69.0 37.7 2.2 2.0 27.1 2.8 2.3 18.5 16.8 4.6 4.1 13.5 5.6 5.3 11.1 6.2 5.9 9.5 55.3 55.4 18.1 39.9 44.1 80.6 64.5 24.5 53.0 55.0 90.6 70.3 23.9 57.8 33.6 49.4 29.5 40.6 17.9 31.0 50.6 6.3 10.8 32.3 59.2 10.0 7.5 23.3 70.6 10.7 7.6 11.0 3.5 24.4 34.1 19.4 25.9 6.0 84.2 52.4 92.0 63.2 FUENTES: véase cuadro 1c. a Dato del año 1951 corresponde al quinquenio 1950-1955. b Corresponde a los siguientes periodos: 1965-66, 1977-80 y 1986-89. 34.2 31.2 52.3 38.1 13.1 20.8 4.9 76.2 31.5 19.4 13.8 33.3 21.8 14.2 10.3 24.1 8.8 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 6 CUADRO 1B. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (sector urbanoa): 1951-1993 Indicador Población total (millones) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacer Educación Tasa de analfabetismo adulto Años promedio de educación: 15 y más años Años promedio de educación: 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 24 años 5 a 6 años 7 a 11 años 12 a 17 años 18 a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado al alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Personas en hogares que habitan % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad 1951 1964 1973 1978 1985 1993 4.5 9.1 13.4 16.1 19.4 26.1 73.8 56.5 47.9 37.9 29.5 59.4 63.3 65.3 67.8 69.8 15.0 3.7 10.5 8.4 6.7 6.4 6.6 7.3 7.0 48.8 14.0 66.1 67.1 24.5 60.1 57.3 88.3 73.9 29.7 82.5 30.3 11.6 25.1 10.8 19.3 4.1 11.6 74.9 6.7 9.7 8.7 80.7 7.8 5.1 6.4 87.2 6.7 3.6 2.5 26.7 16.1 11.2 28.6 37.0 11.4 7.3 23.9 4.9 5.2 16.6 0.8 4.5 9.6 5.7 5.2 FUENTES: véase cuadro 1c. a Sector urbano: cabeceras municipales. Los avances abarcan zonas urbanas y rurales en forma diferenciada. La brecha entre la ciudad y el campo en cuanto a la esperanza de vida al nacer se ha reducido. En 1964 la esperanza de vida al nacer en la zona urbana era 9.3% mayor que en la rural, pero en 1993 la diferencia se redujo al 3.3%. Cuando se observa lo sucedido con los años promedio de educación y las tasas de asistencia escolar, la brecha entre zonas urbana y rural también disminuye. En cambio, el desbalance entre zonas urbanas y rurales ha aumentado en lo que se refiere a las tasas de analfabetismo, a las condiciones habitacionales y a las coberturas de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. En cuanto a los niveles de mortalidad infantil, las disparidades se mantienen. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 7 CUADRO 1c. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (sector rurala): 1951-1993 Indicador Población (millones) Tasa de mortalidad infantil (por mil) Esperanza de vida al nacer Educación Tasa de analfabetismo adulto Años promedio de educación: 15 y más años Años promedio de educación: 24 y más años Tasas netas de asistencia escolar 5 a 24 años 5 a 6 años 7 a 11 años 12 a 17 años 18 a 24 años Acceso a servicios de agua y saneamiento % Hogares sin acueducto % Hogares sin alcantarillado % Hogares por tipo de servicio de sanitario Inodoro conectado a alcantarillado Inodoro conectado a pozo séptico Letrina o inodoro sin conexión Sin servicio de sanitario Vivienda % Personas en hacinamiento crítico % Personas en hogares que habitan % Viviendas con materiales precarios % Hogares con déficit habitacional % Hogares sin electricidad 1951 1964 1973 1978 1985 1993 7.1 8.4 9.3 10.0 10.4 9.8 98.2 75.3 63.7 50.5 39.4 54.4 59.1 61.6 64.7 67.6 49.7 41.3 1.7 32.7 26.1 3.3 2.8 22.8 3.6 3.2 25.3 3.9 40.1 34.9 5.5 38.4 20.7 66.8 45.1 10.9 56.0 13.7 72.0 91.6 72.0 88.7 52.7 80.0 8.4 5.6 12.6 73.3 11.3 15.4 12.7 60.6 18.3 23.3 20.4 37.9 46.4 26.4 21.2 35.3 79.4 84.6 27.3 54.8 59.2 22.1 43.1 29.0 1.9 31.7 2.4 1.9 FUENTES: Censos de Población; Departamento Nacional de Planificación (DNP). Los datos sobre esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil provienen de Martínez y Escobar (1989) y Ordóñez M. (1987); las tasas de analfabetismo de los Censos de Población y Encuesta CASEN; los años promedio de educación de Fresneda (1994) y DNP; y los de desnutrición y cobertura de seguridad social del Ministerio de Salud (1990). La información sobre hogares en hacinamiento y con materiales precarios fue obtenida del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y DNP-UDS-DIOGS; sobre tasas de asistencia escolar de la Encuesta Nacional del DANE (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1992); y sobre tipo de servicio de sanitario de la Encuesta sobre Equidad de la Contraloría General de la República (los datos aparecen en la columna de 1993 pero corresponden a 1994); y sobre déficit habitacional de DANE, Ministerio de Desarrollo Económico y Viceministerio de Vivienda. a Sector rural: resto del país. El Índice de Desarrollo Humano, (IDH) enfatiza las dimensiones en las cuales las brechas se acortan. El IDH urbano, calculado para 1978, era 2.3 veces superior al rural; en 1992 esa relación se redujo a 1.6.4 No obstante, el rezago de las áreas campesinas es de más de 15 años en relación a los centros urbanos. Las diferencias son especialmente grandes en materia de conocimientos y recursos. 4 Fresneda (1994). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 8 La medida de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)5 también ha mejorado a lo largo del tiempo. El indicador capta las condiciones habitacionales (materiales de la vivienda y hacinamiento) el acceso a servicios de agua y saneamiento ambiental, asistencia escolar de los niños y capacidad económica de los hogares. En los últimos 20 años disminuyó notablemente el porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas, como se puede apreciar en el cuadro 2.6 CUADRO 2. Porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Colombia: 1973-1993 Total Materiales inadecuados de vivienda Hacinamiento crítico Carencia de servicios básicos Alta dependencia económica Inasistencia escolar FUENTES: DANE, PNUD, UNICEF, Total 70.5 31.2 34.2 30.3 29.0 31.0 1973 Urb. Rural Total 58.9 88.4 45.6 28.6 35.3 13.8 26.7 46.4 19.4 12.0 60.0 21.8 20.0 43.5 15.9 22.3 45.1 11.5 1985 Urb. Rural Total 32.3 72.6 32.2 7.3 27.3 10.3 16.1 26.4 14.2 8.8 49.0 13.3 12.4 23.5 9.7 6.8 21.4 5.1 1993 Urb. Rural 20.6 58.9 5.2 22.1 11.2 21.2 3.5 35.9 6.0 18.4 2.9 10.2 Ministerio de Agricultura (1989), DNP (1995a) en base a la encuesta CASEN. A diferencia de lo que sucede con el IDH, el NBI sí muestra un progresivo distanciamiento urbano-rural. En 1973 la proporción de población rural con veces superior a la urbana. NBI era 1.5 En 1985 subió a 2.2 y en 1993 llegó a 2.9. Ese alejamiento se expresa en todos los indicadores que componen el NBI (cuadro 2). En el caso de los departamentos, la situación es similar: el mientras que el NBI se distancia. La relación del NBI IDH converge, del Chocó (un antiguo departamento muy pobre) con Bogotá pasó de 1.7 en 1973 a 3.5 en 1985 y a 4.2 en 1993.7 B. 5 Ingresos y población bajo la línea de pobreza Los hogares con NBI son aquellos que tienen al menos una de las siguientes características: (i) viviendas con materiales precarios (con piso de tierra o materiales no permanentes); (ii) hacinamiento crítico (con más de tres personas por cuarto); (iii) falta de servicios básicos (sin alcantarillado o sin acueducto en las zonas urbanas, y sin sanitario y sin acueducto en las rurales); (iv) niños en edad escolar, hijos del jefe del hogar que no asisten a un establecimiento de educación formal; (v) alta dependencia económica (con jefe de hogar con menos de tres años de educación y en el cual existen más de tres personas por ocupado). Las limitaciones del indicador han sido estudiadas, entre otros, por Boltvinik (1991). Este autor los ha criticado, entre otras razones, porque no considera necesidades como alimentación, salud, vestido y calzado, etcétera. Véase Boltvinik (1991, pp. 26-27). 6 En el período 1973-85, el NBI disminuyó más de dos puntos porcentuales por año, mientras que entre 1985 y 1993 lo hizo en 1.7 puntos. La disminución porcentual total en cada uno de los dos períodos fue 35 y 29% respectivamente. 7 DANE (1989); DNP-DIOGS (1995a). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 9 En 1972, 60% de la población de Colombia tenía ingresos inferiores a la línea de pobreza. Este porcentaje disminuyó ininterrumpidamente hasta llegar a 52% en 1986. A partir de entonces el porcentaje ha oscilado entre 51.9 y 53.6% (cuadro 3). CUADRO 3. Población bajo línea de pobreza por sector urbano y rural, Colombia: 1972-1992 Año 1972 1975 1978 1986 1988 1991 1992 TOTAL NACIONAL Pobl. Bajo LP (miles) (miles) % 22 008 13 215 60.0 23 757 13 915 58.6 25 440 14 335 56.3 30 024 15 614 52.0 31 141 16 659 53.5 32 841 17 041 51.9 33 392 17 881 53.6 Pobl. (miles) 13 053 14 284 16 125 20 138 21 332 22 660 23 127 Sector urbano Bajo LP (miles) % 6 696 51.3 7 142 50.0 7 829 48.6 8 901 44.2 10 047 47.1 10 424 46.0 10 742 46.4 Pobl. (miles) 8 955 9 472 9 315 9 887 9 810 10 181 10 265 Sector rural Bajo (miles) 6 519 6 773 6 507 6 713 6 612 6 617 7 139 LP % 72.8 71.5 69.9 67.9 67.4 65.0 69.5 FUENTE: cálculos de los autores basados en Altimir (1979); Piñera (1979); DNP (1994); PNUD (1991, 1992); Censos de Población; Proyecciones de población del DANE y DNP; CEPAL (1989, 1993); World Bank (1994). Para cuantificar la pobreza a través de las encuestas nacionales del DANE de 1978 (etapa 19) y 1992 (etapa 77) se partió de los resultados de un trabajo del DNP (1995a). Estas encuestas tienen cobertura semejante y fueron sometidas a procedimientos parecidos para la imputación de omisiones y subdeclaraciones de ingresos, siguiendo las directrices de los trabajos de la CEPAL. La reducción en el porcentaje de la población bajo la línea de pobreza no fue suficiente para reducir el número absoluto de pobres; por el contrario, éste aumentó entre 1972 y 1986 en 2’409.000 personas y para 1992 se había incrementado en 2’270.000 personas adicionales, con lo cual el número de pobres llegó a 17’880.000 (gráficas 2 y 3). Entre 1978 y 1992, el porcentaje de la población bajo la línea de indigencia disminuyó de 23.3 a 20.5%, mientras que el número de indigentes aumentó en 904.000 personas. El porcentaje de indigentes entre la población pobre disminuyó de 41.4 a 38.3%, lo cual indica una disminución de la intensidad de la pobreza. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 10 GRÁFICA 2. Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia: 1972-1992 Porcentaje de población 80 75 Resto del País 70 65 Tendencia: Y=-0.3886x + 59.063 Total Nacional 60 55 Cabeceras Cantonales 50 45 40 35 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994). La pobreza urbana se ha vuelto predominante. En 1992 los pobres de las ciudades representaban más de 60% de los pobres del país, mientras que en 1972 eran poco más de la mitad. De los 4’670.000 nuevos pobres, 87% corresponde al incremento que tuvo lugar en las zonas urbanas. No obstante, la pobreza rural aumentó significativamente en 1992, lo que explica casi la totalidad del aumento de la pobreza a nivel nacional en dicho año. En la actualidad la pobreza aguda se concentra en el medio rural. En este sector la proporción de pobres es mayor que en las ciudades y la mayoría de pobres del campo (53%) se encuentra en condición de indigencia. En cambio, sólo 28% de pobres urbanos son indigentes. Resulta, entonces, que 56% de la pobreza crítica se encuentra en las zonas rurales. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 11 GRÁFICA 3. Población bajo la línea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992 Millones de habitantes 18 Total Nacional 16 14 12 Cabeceras Municipales 10 8 Resto del País 6 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 FUENTES: cuadro 3; Fresneda (1994). C. Elementos para un balance El significativo progreso alcanzado por Colombia en lo que se refiere a la satisfacción de las necesidades básicas de su población, junto a la lenta disminución de la pobreza por ingresos, pone en evidencia (i) que los distintos determinantes del bienestar guardan una cierta autonomía entre sí; y (ii) que ha ocurrido un cambio importante en las características de la población y de los pobres en particular. Hoy por hoy, la pobreza predominante en Colombia, especialmente la urbana, no expresa un “síndrome situacional”8 que reúna todas las carencias. Cada vez más las brechas se concentran en los satisfactores que se obtienen a través de los ingresos corrientes. Si bien se han acumulado condiciones que podrían favorecer el “crecimiento con equidad” (por ejemplo, mejoras en los niveles educacionales y en la calidad de la vivienda), éstas no garantizan el aumento del nivel de consumo de los pobres. El desbalance entre distintas dimensiones del bienestar dificulta peligrosamente la gobernabilidad y la integración social, además de ser uno de los factores que contribuyen a la violencia, a la extensión del narcotráfico y al debilitamiento de valores básicos para la convivencia. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 D. 12 Colombia en el contexto latinoamericano En los últimos 25 años, la tasa de crecimiento económico de Colombia ha sido superior al promedio regional (gráfica 4). Desde el punto de vista del desarrollo social ocupa una posición por encima del promedio o intermedia, según el indicador que se utilice. GRÁFICA 4. Evolución del PIB anual, Colombia y América Latina: 1970-1994 Evolución porcentual del PIB 6 5 4 3 2 1 0 70-75 75-80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 -1 América Latina -2 Colombia -3 FUENTE: CEPAL (1994). 1. Indicadores de nivel de vida Las condiciones de vida en Colombia son relativamente buenas si se considera su nivel de desarrollo económico. Los siete países latinoamericanos que superan a Colombia en el IDH, poseen un PIB por habitante similar (Costa Rica y Panamá) o superior (Argentina, Chile, México, Uruguay y Venezuela).9 A nivel mundial Colombia ocupa un puesto más alto según el IDH (49) que según el PIB per cápita (52). 8 9 Altimir (1979, pp. 1-2). PNUD (1996). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 13 Las ventajas relativas de Colombia se observan, igualmente, en el porcentaje de población con NBI. Hacia mediados de los años ochenta el indicador era inferior al que podría corresponderle de acuerdo con su PIB. 10 La tasa de mortalidad de niños menores de cinco años es más baja que la esperada para un país con el nivel de ingresos de Colombia, mientras que la esperanza de vida al nacer es mayor.11 Al observar la evolución de otros indicadores asociados con el nivel de vida, se llega a la conclusión de que en los últimos veinte años los avances de Colombia están por encima del promedio de la región (cuadro 4). CUADRO 4. Tasas de disminución de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad infantil y niños menores de 5 años con bajo peso, América Latina: 1970-1990 País Argentina Bolivia Brasil COLOMBIA Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rép. Dominicana Uruguay Venezuela Esperanza de vidaa Mortalidad Infantilb 70-80 80-90 70-90 70-80 80-90 70-90 25.0 21.9 18.6 32.9 54.3 38.2 47.3 28.4 -8.1 20.3 14.0 30.6 31.9 17.5 35.5 13.8 20.3 30.5 21.4 21.6 22.6 22.5 19.6 17.5 52.1 29.8 46.8 30.5 42.5 29.6 15.1 35.9 34.9 37.8 26.9 23.2 31.5 30.8 19.5 30.6 42.0 39.5 34.6 44.7 78.1 56.6 72.0 50.3 37.9 43.9 26.9 55.5 55.6 48.7 52.8 33.8 45.5 51.9 36.7 45.6 36.3 28.6 22.9 46.1 68.7 62.3 69.5 29.2 23.2 27.1 20.4 38.8 33.8 13.1 33.0 17.1 26.2 24.6 30.3 33.8 28.0 32.4 19.5 11.3 36.2 40.0 49.2 29.0 43.0 33.0 21.1 36.1 30.2 41.1 20.1 19.0 23.0 43.7 45.8 35.1 54.2 51.7 37.9 52.2 80.0 77.4 84.5 49.8 56.2 51.2 37.2 60.9 53.8 48.8 46.4 32.9 43.2 57.5 62.2 57.0 FUENTES: CEPAL/PNUD (1994, Menores de 5 años con bajo pesoc 75- 90 100.0 37.5 64.7 50.0 22.2 0.0 36.8 14.3 17.2 8.0 13.6 27.8 5.3 23.1 62.5 25.0 31.3 -20.0 61.5 cuadros 12 y 36), PNUD (1994, cuadro 4). La brecha de la esperanza de vida se define como la distancia entre el valor observado y 78.6 que corresponde al país del mundo con mayor nivel en 1992 (Japón). b La brecha de mortalidad infantil se define como la distancia entre el valor observado y 4 (por mil) que corresponde al país con menor valor en 1993 (Finlandia). c La brecha de niños menores de cinco años con bajo peso se define como la distancia entre el valor observado y 1 que corresponde al país con menor valor en 1992 (Argentina). a 10 11 Fresneda (1991, pp. 161-163). Banco Mundial (1994, pp. 23, 224-230). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92/009 14 Colombia ha tenido un desempeño positivo en los indicadores relacionados con el porcentaje de niños con bajo peso al nacer (1975-1990) y la cobertura del servicio de agua. Durante los ochenta ocupó el segundo lugar, después de Chile, en la reducción de la tasa de repetición en el primer año de primaria. En la década de los setenta realizó avances significativos en cuanto a la esperanza de vida al nacer, pero en los ochenta el resultado fue muy deficiente, en buena parte por el gran número de muertes violentas. Con respecto a la educación, Colombia se encontraba en un nivel relativamente atrasado hasta la década de los cincuenta. Durante la primera mitad del siglo la expansión educativa fue muy lenta, pero durante los sesenta y setenta la situación cambia y el país logra una rápida ampliación de las coberturas educativas. A partir de entonces los progresos han sido más lentos.12 2. Evolución de la pobreza por LP Al analizar la incidencia de la pobreza por ingresos y su evolución dentro del contexto latinoamericano, se percibe una disminución del porcentaje de pobres y aumento de su número absoluto. Entre 12 países latinoamericanos reseñados por la CEPAL, la mayor disminución en la incidencia de la pobreza se observa en Colombia si se compara las cifras porcentuales registradas durante los años setenta y ochenta (cuadro 5). La información de la CEPAL lleva a concluir que durante 1970-1980 Colombia tuvo el descenso de población pobre más pronunciado en términos relativos, después de Brasil. Igual sucedió entre 1980 y 1986, período en el cual Argentina fue el país con mejor desempeño. Entre 1986 y 1990 Colombia registra una disminución neta, con las oscilaciones comentadas anteriormente. 12 Presidencia de la República, DNP (1991). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 15 CUADRO 5. Porcentaje medio anual de variación de la proporción de hogares bajo LP, América Latina: 1970-1992a Años incluidos Total América Latina Argentina Brasil Colombia-CEPAL Colombia-personasb Costa Rica Chile Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Venezuela Sector Urbano América Latina Argentina Brasil Colombia-CEPAL Colombia-personasb Costa Rica Chile Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Venezuela Sector Rural América Latina Argentina Brasil Colombia-CEPAL Colombia-personasb Costa Rica Chile Guatemala Honduras México Panamá Perú Uruguay Venezuela 70, 80, 86, 90 70, 80, 86 72, 79, 87, 90 72, 80, 86 72, 78, 86, 89, 92 71, 81, 88, 90, 92 87, 90, 92 80, 86, 89 67, 88, 90, 92 67, 77, 84, 89, 91 79,86,89,91 72, 79, 86 81,86 71, 81, 86, 90, 92 70, 80, 86, 90 70, 80, 86 72, 79, 87, 90 72, 80, 86, 90, 92 72, 78, 86, 89, 92 71, 81, 88, 90, 92 87, 90, 92 80, 86, 89 67, 88, 90, 92 67, 84, 89, 91 79,86,89,91 79, 86 70,81,86,90,92 71, 81, 86, 90, 92 70, 80, 86, 90 70, 80, 86 72, 79, 87, 90 72, 80 86 72, 78, 86, 89, 92 71, 81, 88, 90, 92 87, 90, 92 80, 86, 89 67, 88, 90, 92 67, 84, 89, 91 79,86,89,91 79, 86 81,86 71, 81, 86, 90, 92 FUENTE: 70-80 80-86 86-90 80-90 70-90 - 1.25 -0.87 - 2.86 - 1.78 - 1.04 - 0.75 0.95 - 8.24 0.19 - 0.30 - 0.94 1.48 1.35 1.14 - 0.13 2.68 0.88 - 0.68 - 0.72 - 1.02 - 2.27 - 2.27 2.82 2.94 1.24 - 0.87 0.90 - 0.89 0.00 .81 1.75 2.08 - 10.00 0.67 - 0.67 - 1.33 - 2.56 -2.63 6.95 3.33 6.06 3.60 1.89 1.54 -1.47 5.36 - 0.63 - 0.94 8.25 - 2.37 - 3.92 11.32 4.29 2.90 2.89 - 0.14 - 1.05 5.45 0.63 - 0.44 - 0.96 3.16 -3.42 8.27 0.00 3.38 9.49 - 0.19 1.00 3.42 0.73 - 2.07 - 0.84 -1.29 - 0.85 - 4.71 - 6.61 - 1.50 1.85 - 1.78 0.09 - 022 - 0.65 - 1.33 - 0.56 - 0.88 7.00 0.00 - 9.72 0.52 0.00 - 2.98 - 2.04 -5.21 2.78 0.88 0.29 -2.63 4.97 - 0.59 - 1.11 - 1.20 - 0.38 - 4.20 - 2.20 - 0.82 - 0.89 0.73 0.89 - 0.98 1.77 8.11 4.18 3.33 - 11.50 1.69 0.19 - 1.12 3.99 5.61 3.67 - 073 - 1.10 - 1.29 1.37 - 2.21 - 1.99 - 0.68 - 0.53 -0.37 3.67 10.22 7.87 - 0.31 - 0.61 - 0.41 - 1.10 -0.35 - 0.40 - 0.80 - 0.22 - 0.61 - 0.63 1.50 - 0.57 90-92 - 0.24 - 1.56 - 0.09 4.29 2.72 2.08 - 10.29 1.99 2.72 3.18 0.96 0.77 - 3.92 0.00 - 1.52 - 1.01 -0.32 elaboración de los autores en base a CEPAL (1994, cuadro 3). La CEPAL tiene información para Colombia hasta 1986. Los datos para los años siguientes son variaciones anuales calculadas por los autores. Una variación positiva significa que la incidencia de pobreza aumenta y una negativa que disminuye. b Cifras estimadas por los autores. Puesto que el tamaño de los hogares pobres tiende a ser mayor que el de los hogares no pobres, los porcentajes de disminución de personas pobres son menores que los porcentajes de disminución de hogares pobres. a III. El contexto de la política social Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 A. 16 Planes de desarrollo y ordenamiento institucional A partir de 1936 la legislación colombiana amplió el ámbito de intervención del Estado en la economía, tanto a través de la política económica como de la regulación del conflicto entre el capital y el trabajo. La reforma constitucional de 1945 consagró la planeación como práctica de los organismos públicos y dio al Congreso la facultad de intervenir en la aprobación de los programas de gobierno. A finales de los años sesenta el presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) presentó al Congreso de la República su plan de desarrollo, con el cual enfrentó las bruscas fluctuaciones de la economía, la débil estructura de la balanza de pagos y los altos índices de desempleo. Las estrategias del plan estuvieron dirigidas a dinamizar la reforma agraria, reorientar la política de sustitución de importaciones hacia una segunda fase de producción de bienes intermedios,13 otorgar incentivos tributarios a los exportadores y estabilizar la balanza de pagos. No se logró realizar una reforma agraria integral a pesar de los estímulos que recibió la organización campesina. Se expidió el estatuto de control de cambios14 que evitó las devaluaciones bruscas, permitió el aumento del monto de reservas y dinamizó, en el mediano plazo, las exportaciones menores.15 Durante la ejecución del plan se crearon el Servicio Nacional de Empleo y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Las políticas educativas se orientaron hacia la satisfacción de necesidades específicas del mercado laboral.16 Por otra parte, el gobierno de Carlos Lleras acometió la tarea de transformar la estructura político-administrativa del Estado con el fin de ampliar su capacidad para intervenir en la economía y fortalecer la autoridad presidencial.17 En esta dirección realizó una importante reforma administrativa del Estado, haciendo énfasis en la descentralización funcional a través de la cual se intentó concretar la planeación a mediano plazo. La reforma constitucional de 1968 estableció un sistema de transferencias de recursos desde el nivel central hacia los departamentos y municipios. Estas transferencias no requerían contrapartidas y estaban destinadas a 13 La primera fase estuvo centrada en la sustitución de bienes finales. Decreto 444 de 1967. 15 González (1994, pp. 83-84). 16 Sarmiento (1996, pp. 56-57). 17 Silva (1989, p. 239). 14 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 17 financiar los programas de educación y salud. Se instituyó así un mecanismo que permitió garantizar la financiación de los principales programas sociales en el largo plazo. Como fruto de las medidas adoptadas se produjo el crecimiento de la cobertura de educación primaria y de programas de capacitación laboral. Las reformas ejecutadas en la administración de Lleras influyeron en la evolución de las políticas sociales futuras. A principios de los años setenta el presidente Misael Pastrana Borrero presentó las “Cuatro Estrategias”, un plan de desarrollo con los siguientes objetivos: (i) estimular la construcción de viviendas y servicios complementarios, considerando el efecto multiplicador que esta política tiene en la economía; (ii) promover las exportaciones; (iii) incrementar la productividad agrícola; y (iv) redistribuir los ingresos. El gobierno de Pastrana trató de atender las necesidades de poblaciones urbanas marginadas y, por lo mismo, reorientó el gasto público hacia ellas. En esta forma intentó dar respuesta a la pérdida de influencia de los partidos tradicionales sobre estos sectores sociales, tendencia que se había expresado en las elecciones presidenciales.18 De las “Cuatro Estrategias”, la que tuvo mayor impacto fue la primera, centrada en una masiva construcción de vivienda y respaldada por la creación de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC), instrumento que aumentó directamente la demanda proveniente de los sectores sociales medios y altos. Los programas de vivienda contribuyeron a la reactivación de la economía, a la creación de empleo y a la modernización de la industria de la construcción. Durante el gobierno de Alfonso López Michelsen (1975-78), se impulsaron acciones socio-productivas como el Programa de Desarrollo Rural Integrado (DRI) y el Plan de Alimentación y Nutrición (PAN), ambos enfocados hacia grupos sociales específicos. El programa DRI logró avances rápidos desde los primeros años y se ha mantenido hasta el presente, aunque con algunos cambios de orientación. Lo contrario sucedió con el PAN, que a pesar de haber logrado resultados importantes en sectores populares, se mantuvo sólo hasta comienzos de los ochenta. En la administración López se propugnó la reducción del tamaño del estado y del gasto público. La participación del gasto social en el presidencial. PIB cayó en este período Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 18 López inició un proceso de descentralización regional. Una de las medidas adoptadas fue la creación de los Fondos Educativos Regionales en 1975, a través de los cuales se estableció un mecanismo para canalizar recursos nacionales hacia los departamentos. Estos quedaron encargados del manejo presupuestario de la educación primaria y secundaria. En los campos económico y financiero el gobierno impulsó la liberalización del mercado y la apertura del país a la competencia internacional. El aumento de los precios internacionales del café y el auge de otras exportaciones produjeron una dinámica inflacionista que se trató de contrarrestar por varios medios.19 El ritmo de devaluación del peso se hizo más lento, lo que influyó en la desaceleración de las exportaciones menores. El efecto inmediato de las medidas adoptadas entre 1975 y 1977 fue la recesión en todos los sectores económicos, excepto el cafetero. No obstante, en 1978 la inflación bajó en más de diez puntos porcentuales en relación con 1977 y la economía repuntó hasta alcanzar un crecimiento del ocho por ciento en el PIB para ese año. A lo anterior se debe agregar el fortalecimiento del sector financiero, el cual desde esa época capta parte importante de los excedentes productivos del país. Julio César Turbay inició su gestión presidencial cuando se registraba una de las más altas tasas de crecimiento económico en la historia del país. Sin embargo, su gobierno fue afectado por la caída de los precios internacionales del café, la elevación del déficit de la balanza de pagos y del frente fiscal y por la crisis de algunas de las principales empresas financieras del país. El gobierno de Turbay propone el Plan de Integración Nacional (1979-1982) con el propósito de mejorar la infraestructura económica, social y vial; impulsar la descentralización de la inversión social; y reorientar los programas de educación, salud y empleo. Continuó con los programas DRI y PAN e impulsó el Programa de Integración de Servicios y Participación de la Comunidad en algunas ciudades. Como resultado se obtuvo un importante desarrollo de la infraestructura física del país. 18 Silva (1989, pp. 257 y ss.). Las medidas fueron las siguientes: (i) congelación de recursos del Fondo Nacional del Café en el exterior; (ii) pago de la cosecha cafetera con Títulos de Ahorro Cafetero y certificados de cambio de vencimiento diferido, equivalente a una tasa de cambio menos favorable; y (iii) incremento del encaje bancario. 19 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 19 El plan de desarrollo del gobierno de Belisario Betancur, "Cambio con Equidad", (1982-1986) dio prioridad a la construcción masiva de vivienda popular urbana. Durante este período se construyeron 400.000 viviendas populares, lo que constituye el mayor logro de esta administración. Se propuso igualmente dar capacitación empresarial y laboral a los microempresarios, extender la seguridad social a los asalariados del sector informal urbano, a los campesinos y a los trabajadores independientes. También se procuró extender los servicios públicos y de salud a los grupos más vulnerables. Colombia no tuvo políticas educativas coherentes durante la década de los ochenta; las prioridades en el sector cambiaron constantemente. Desde finales de los años setenta y a comienzos de los ochenta, en concordancia con orientaciones del Banco Mundial, se promovió la educación media diversificada con el propósito de facilitar la inserción laboral de los egresados del sistema educativo. Al mismo tiempo se favoreció programas técnicos a nivel secundario y superior. Con el gobierno de Belisario Betancur la prioridad del sector se trasladó a la educación superior a distancia y a la alfabetización de adultos, a través de la Campaña de Instrucción Nacional. Por otra parte se puso en marcha el Plan de Fomento de Educación Rural con el objetivo de mejorar la calidad y eficiencia de la educación primaria en el sector rural, al tiempo que se implanta la metodología de Escuela Nueva. Desde finales de 1984 Colombia aceptó las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) que incluían recortes del gasto público, ajustes salariales por debajo del índice de inflación, devaluación monetaria, eliminación de subsidios y aumentos en las tarifas de servicios públicos. Una de las consecuencias de las políticas de ajuste fue la disminución del gasto público social. Entre 1983 y 1985 el presupuesto de inversión en salud se redujo notablemente, lo que limitó la expansión del sector e incluso dificultó el mantenimiento de ciertos servicios públicos en su nivel anterior.20 El acuerdo entre el gobierno de Betancur y el FMI llevó a la disminución acelerada del déficit fiscal y a la caída del gasto social. Hasta 1986 el salario mínimo 20 Ramírez (1994, p. 327). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 20 tendió a aumentar su poder adquisitivo, mientras que lo perdió en los años posteriores.21 En el último año del gobierno de Betancur (1986) una nueva bonanza cafetera llevó los índices de crecimiento económico a los niveles más altos de la década. La recuperación permitió al gobierno solucionar el problema cambiario, controlar el déficit fiscal y conseguir préstamos externos. No obstante, en julio de 1986, la bonanza cafetera llegó a su fin. Desde mediados de los ochenta se comenzó a dar preferencia a programas sociales focalizados, disminuyendo el énfasis en los de cobertura universal. La administración Barco (1987-1990) incluyó siete programas sociales dentro de su “Plan de Erradicación de la Pobreza Absoluta”: mejoramiento del hogar, asentamientos humanos, salud básica para todos, educación básica para todos, suministro de bienes básicos, generación de empleo y desarrollo integral campesino. En ese gobierno las políticas educativas procuran universalizar el nivel primario y focalizar los servicios en las zonas más pobres. Las políticas sobre educación secundaria se centraron en el bachillerato académico y la formación profesional recibió apoyo a través del Servicio Nacional de Empleo.22 En el sector de la salud se realizaron esfuerzos para que los programas públicos lleguen a las poblaciones más pobres. Se enfatizaron los servicios de salud básica y atención materno-infantil; sin embargo no se lograron avances importantes en materia de cobertura. Los programas sociales del gobierno de Barco no provocaron grandes cambios en la entrega de servicios sociales tradicionales. Esto se debió a que no se destinaron recursos adicionales para financiarlos ni se reorientaron los existentes hacia la satisfacción de necesidades básicas de la población.23 Entre 1986 y 1988 la participación del gasto público social en el PIB tuvo los niveles más bajos desde 1980. Por otra parte, la aceleración de la inflación de finales de 1987 empezó a erosionar el poder de compra de los colombianos. Lo más destacado de la política social de la administración Barco fue la rápida expansión de los Hogares de Bienestar Familiar, encargados de dar apoyo alimentario 21 Ramírez (1994, p. 346). Ramírez (1994, pp. 305-306 y 320). 23 Contraloría General de la República. 22 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 21 a los niños de zonas deprimidas y a cuidarlos mientras sus padres trabajan.24 Además, recibieron apoyo los programas dirigidos a poblaciones rurales, a los cuales dedicó una suma de recursos superior a 1% del PIB. Entre los instrumentos utilizados para la aplicación de esas políticas se encuentran el Plan Nacional de Rehabilitación, con el cual se trató de beneficiar a poblaciones afectadas por la pobreza. A las acciones de este Plan se sumaron las del Fondo de Desarrollo Rural Integrado (DRI), fortalecido durante este gobierno. Con una posición fuerte de la balanza de pagos, la administración Gaviria (1991-1994) profundizó el proceso de apertura comercial iniciado por el gobierno de Barco y lo extendió a la agricultura.25 La política social del gobierno de Gaviria dio prioridad a las acciones focalizadas y a subsidios a la demanda. Durante esta administración se llevó a cabo la reforma institucional del sector social que consistió en trasladar a los municipios y departamentos la responsabilidad de ejecutar los principales programas sociales. La Constitución del 91 redefinió los derechos sociales y mantuvo el criterio de que las transferencias fiscales deberían tener como destino específico los sectores de la salud y educación. Aunque la mayor parte de transferencias no requieren de contrapartida de las entidades territoriales, algunas se definen en función de la eficiencia, el esfuerzo fiscal y el índice de NBI. Las políticas educativas promueven la expansión de los niveles secundario y preescolar y el mejoramiento de su calidad. El plan del presidente Gaviria propuso elevar la cobertura de la primaria al 100% y de la secundaria al 70%. Las tasas de escolarización en la primaria no se modificaron, mientras que las del nivel secundario aumentaron sólo ligeramente. En cuanto a la calidad de la educación no existe evidencia de que haya mejorado. 26 Para fomentar la educación preescolar se puso en marcha el programa de “grado cero” destinado a favorecer la retención escolar en los años iniciales de la escuela primaria. El gobierno de Gaviria trató de ampliar progresivamente la cobertura de los servicios de salud hasta alcanzar 100% de la atención básica en el año 2000. Este 24 Los programas sociales de mayor impacto en Colombia durante las décadas de los setenta y ochenta fueron los de atención y protección al menor. Las administraciones que sucedieron a la de Barco también impulsaron este tipo de proyectos. Véase Ramírez (1994, p. 342). 25 El gobierno de Barco redujo las restricciones arancelarias a las importaciones en forma progresiva hasta alcanzar 15% al fin del período de Gaviria. Véase Banco Mundial (1994, p. 30). 26 Molina et al. (1994); Sarmiento (1994). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 22 objetivo implicaba trasladar responsabilidades a municipios y departamentos, focalizar los proyectos hacia los más pobres, subsidiar la demanda, fomentar la participación comunitaria, ampliar la competencia entre proveedores de servicios y volverlos más eficientes.27 Por medio de la ley 10 de 1990 se establece que los recursos nacionales destinados a la salud no podrán ser inferiores a 4% de los ingresos corrientes de la Nación. La ley 60 aumenta esta proporción a 10% para 1994 y a 12.5% para 2001.28 La ley 10 establece, además, que los municipios y departamentos administren los servicios de salud. A los primeros compete la atención de primer nivel, ofrecida tanto por hospitales locales como por centros y puestos de salud. Los departamentos se encargan de la atención de segundo y tercer nivel, prestada por hospitales regionales, universitarios y especializados. En esta administración se promulgó, igualmente, una importante medida legislativa sobre los sistemas de salud y seguridad social, que surgió como exigencia del Congreso a propuestas del gobierno para reformar el sistema pensional. La ley 100 de 1993, que concretó esta reforma, dio paso a la creación de fondos privados de pensiones por el sistema de capitalización individual y, al mismo tiempo, estableció mecanismos para garantizar una atención de salud básica para todos los colombianos.29 Respecto a las políticas de vivienda, el gobierno del presidente Gaviria introdujo un subsidio a la demanda. Se aprobaron cerca a 300.000 subsidios, con lo cual se cumplió en 97% el objetivo del plan de desarrollo. Sin embargo, los entregados no alcanzaron sino a una tercera parte de los aprobados. Esta situación se debió a desajustes entre la oferta y la demanda de viviendas, a la desinformación de los beneficiarios y a cambios en las normas para acceder al subsidio.30 La política social del gobierno de Ernesto Samper se articula en siete estrategias generales (desarrollo humano, seguridad social, mejoramiento del hábitat, equidad y participación de la mujer, atención a minorías étnicas, justicia y desarrollo de la economía solidaria) y en la Red de Solidaridad Social. Esta última, bajo coordinación de la Presidencia de la República, desarrolla los siguientes programas: 27 Molina et al. (1994). Ramírez (1994, pp. 329-330). 29 Molina et al. (1994). 30 Molina et al. (1994). 28 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 23 empleo de emergencia, nutrición, atención materno infantil, vivienda y entorno, apoyo a madres jefes de hogar y recreación. En los planes de desarrollo se destaca la importancia de lo social, aunque el énfasis varía en función del margen de maniobra política, de la situación económica interna y de factores internacionales. La orientación ideológica de los gobiernos, liberal o conservador, no siempre se reflejó en los planes de desarrollo. Gobiernos conservadores, como el de Pastrana, aplicaron políticas intervencionistas, mientras que gobiernos liberales, como el de Gaviria, han sido muy reacios a la intervención. Esta falta de sincronía entre el planteamiento doctrinario y el programa económico ha determinado cierta continuidad en la política económica. Sus líneas principales dependen más de las tendencias que se observan en el panorama internacional que de la ideología del partido en el gobierno. El desarrollo institucional del sector público también ha tenido una dinámica relativamente autónoma frente a la línea política del partido de gobierno. El aspecto que más nos interesa destacar es la estabilidad de las transferencias, que al estar reguladas por una norma legal, no son un instrumento discrecional de la política económica. La falta de correspondencia entre la aparente orientación ideológica del gobierno y sus políticas económicas ha evitado cambios drásticos en el manejo de la economía y ha impedido que los gastos sociales se corten abruptamente. B. El contexto económico y político y la evolución de los indicadores NBI y LP A partir de los años ochenta, las políticas de estabilización tuvieron mucha importancia en Colombia. El manejo económico fue muy difícil porque los gobiernos debieron adaptar sus políticas a dos circunstancias: la ausencia de capitales durante los ochenta y la abundancia en los noventa. En ambas coyunturas los shocks externos tuvieron un impacto considerable sobre la política fiscal, la inversión y el empleo, hasta el punto que comprometieron la autonomía de la política económica interna.31 En este 31 Para el caso colombiano, véase Calvo et al. (1993 y 1994); Cárdenas y Garay (1993); Steiner (1994). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 24 contexto, el manejo de la tasa de cambio se convirtió en pieza central del equilibrio macroeconómico.32 Las políticas monetaria y cambiaria ejercieron una influencia cada vez más determinante sobre las variables reales. La fuga de capitales en los ochenta provocó devaluación e inflación. El ajuste de la balanza comercial se logró gracias a que el aumento de las exportaciones, estimuladas por la devaluación, estuvo acompañado por una drástica reducción de las importaciones. Para conseguir el equilibrio fiscal se combinaron diversas políticas como privatización de empresas públicas, aumento de impuestos indirectos, recorte del gasto y disminución de programas de bienestar y seguridad social. Desde comienzos del noventa, la afluencia de capitales hacia Colombia estimuló la revaluación del peso, aumentó la tasa de interés doméstica, incrementó el costo fiscal de la política monetaria y, finalmente, creó condiciones propicias para sustituir deuda externa por deuda interna. Estos hechos implicaron una agudización del déficit en cuenta corriente, una disminución de la inversión y del ahorro internos33 y un debilitamiento de la estructura de las finanzas públicas.34 Es comprensible que el sector productor de bienes transables haya sido más golpeado que el de bienes no transables. El cambio que se produjo en el aparato productivo ha tenido implicaciones en los salarios, la producción y el empleo. El estancamiento de la agricultura es notable. El Gobierno, con el ánimo de compensar el debilitamiento de la estructura de las finanzas del Estado, incrementó impuestos y recortó gastos. El panorama de las finanzas públicas es más complejo ahora que en los ochenta, porque ya se realizó la venta de gran parte de las empresas estatales que eran atractivas para el sector privado. 32 La política de manejo de la tasa de cambio ha sido un instrumento determinante del crecimiento en América Latina y en otros países fuera de la región. Véase Berry (1995, p. 20). 33 A mediados de los años setenta, el ahorro interno equivalía a 13.5% del PIB; en 1994 el porcentaje se redujo a 6.2%. La deuda de los agentes privados con el exterior sigue subiendo porque la tasa de interés real doméstica es relativamente elevada. 34 González (1995). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 25 Tanto en los ochenta como en los noventa se intentó reducir el gasto público; pero los gobiernos no han podido cumplir con este propósito. Por el contrario, la participación del gasto público en el PIB sigue aumentando. Durante el gobierno de Gaviria (1990-1994) el gasto del gobierno central creció nueve puntos del PIB, mientras que durante toda la década de los ochenta aumentó únicamente dos puntos del PIB. Las dificultades que han tenido los gobiernos para reducir el gasto se explican por razones político-institucionales y legales. Gran parte de los recursos del presupuesto nacional se encuentran “atados”. Como veremos más adelante, esta inflexibilidad en el manejo de recursos, aunque es inconveniente desde el punto de vista de la discrecionalidad de la política fiscal, ha impedido que el gasto social disminuya más allá de cierto nivel. Sin pretender ser exhaustivos en la enumeración de las complejas relaciones que existen entre las variables macroeconómicas y la pobreza, es posible señalar algunas interacciones relativamente claras. Para explicar la tendencia decreciente del NBI se recurre a tres variables: la evolución del sector de la vivienda, el crecimiento del gasto público social y los cambios demográficos. Por el lado del indicador LP el panorama es más complejo. Intentamos explicar su evolución a través de lo sucedido con los niveles y distribución del ingreso, el gasto público social, los salarios, el empleo y los precios. 1. El indicador NBI Como muestra el cuadro 2, el índice de pobreza por NBI disminuyó de 70.5% (1973) a 45.6% (1983) y a 32% (1993). A pesar de los cambios ocurridos en la política económica, Colombia ha construido paulatinamente una infraestructura social que se ha expresado en la evolución del indicador NBI y que constituye una mejora relativamente permanente. Las políticas económicas, aunque diferentes entre sí, no modificaron el destino de recursos públicos a programas sociales. La tendencia creciente del NBI. PIB es correlativa al comportamiento decreciente del La gráfica 5 es ilustrativa. Muestra que las tendencias de largo plazo del indicador NBI van en dirección contraria: el PIB crece cuando el NBI disminuye. 35 PIB y del 35 Como la curva NBI se construyó interpolando la información del cuadro 2, es probable que en la realidad la caída no haya sido tan lineal. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 26 GRÁFICA 5. Tendencias de largo plazo del PIB y del indicador de NBI, Colombia: 1973-1993 PIB en miles de millones de pesos reales (1975) 900 Porcentaje de NBI 75 Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) 70 800 65 Producto Interno Bruto (PIB) 700 60 55 600 50 500 45 40 400 35 300 30 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 FUENTES: el PIB es tomado de las Cuentas Nacionales del DANE. El valor de NBI resulta de nterpolar los datos del cuadro 2. Para explicar la caída sistemática del NBI debe tenerse en cuenta que los principales determinantes de este indicador son la vivienda y los servicios básicos asociados a ella (véase nota 5). En el caso colombiano hay cuatro factores que contribuyen a explicar el descenso del NBI (i) dinamismo de los sectores económicos que inciden directamente en la vivienda y los servicios públicos domiciliarios; (ii) evolución del gasto social; (iii) cambios demográficos; y (iv) manejo político del presupuesto. La gráfica 6 compara el crecimiento del PIB global con el PIB de los sectores de vivienda y servicios públicos domiciliarios (electricidad, gas y agua). El distanciamiento entre las dos curvas es especialmente marcado durante la década de los ochenta. Por tratarse de un bien no transable, la vivienda no fue afectada por la apertura comercial acelerada que realizó el gobierno del presidente Gaviria a principios de los noventa. La gráfica, que termina en 1992, no capta la notable recuperación que experimentó el sector de la vivienda en 1993 y 1994. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 27 GRÁFICA 6. Evolución del PIB global y de los sectores económicos relacionados con vivienda y servicios domiciliarios, Colombia: 1970-1992 Indice (1970=100) 280 260 240 220 200 180 160 140 120 100 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 Producto Interno Bruto (PIB-global) Producto Interno Bruto por sectores (PIB-sectores) FUENTE: DANE, Cuentas Nacionales. La política de vivienda ha jugado un papel importante en el desarrollo económico de Colombia. La construcción de viviendas y la provisión de servicios relacionados fue una de las prioridades de la administración Pastrana (1970-1974). Además de tener un importante efecto multiplicador, el desarrollo del sector permitió incorporar al mercado laboral a la población que emigraba del campo. En 1972 se crearon las Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPACs) para estimular el ahorro destinado al programa de vivienda. UPACs La rentabilidad real positiva que ofrecían las ayudó a canalizar el ahorro privado y fortaleció el desarrollo del sistema financiero. El dinamismo de los sectores de vivienda y servicios complementarios favorece, directa o indirectamente, a quienes son pobres por NBI. En las ciudades, la ampliación de servicios públicos domiciliarios genera externalidades positivas debido a economías de escala. Una vez que la red de servicios está instalada, el costo marginal de la conexión es decreciente. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 28 El proceso de urbanización en Colombia ha ocurrido paralelamente a una disminución del índice de necesidades básicas insatisfechas. Obsérvese en el cuadro 2 que el NBI urbano desciende más rápidamente que el rural. Mientras que el primero baja 38.3 puntos (58.9-20.6), el segundo disminuye 29.5 puntos (88.4-58.9). La tasa de descenso fue mayor entre 1973 y 1985 que entre 1985 y 1993. Esta pérdida de dinamismo quizás esté asociada a la caída experimentada por el sector de vivienda y servicios domiciliarios a partir de 1987, tal como se aprecia en la gráfica 6. El segundo factor que permite explicar la caída del indicador NBI es el comportamiento del gasto público social, que ha tenido una tendencia creciente a largo plazo. A pesar de las caídas coyunturales, su nivel no disminuye más allá de cierto punto; durante la crisis fiscal en los años ochenta, el gasto social no descendió de 7.2% del PIB (cuadro 6). CUADRO 6. Gasto público social ejecutado, funcionamiento e inversión, sector central y entidades descentralizadas (% del PIB, nominales), Colombia: 1980-1994 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Educación Salud 2.78 3.02 3.14 3.29 3.60 3.16 2.97 2.84 2.66 2.76 2.69 2.67 3.43 3.09 3.00 1.14 1.11 1.14 1.12 1.16 1.07 1.06 1.01 1.01 1.30 1.26 1.21 1.27 1.48 1.70 Seguridad Social 2.84 3.18 3.24 3.08 3.27 2.75 2.73 3.04 3.04 3.14 3.28 3.21 3.24 3.56 3.95 Vivienda Gasto Social 0.68 0.77 0.62 1.04 1.37 0.74 0.65 0.54 0.49 0.40 0.53 0.54 0.45 0.33 0.36 7.44 8.08 8.14 8.53 9.40 7.72 7.41 7.43 7.21 7.60 7.76 7.63 8.39 8.46 9.01 FUENTE: Sarmiento (1994, p. 16). El gasto para satisfacer necesidades básicas no ha caído porque Colombia cuenta con mecanismos institucionales que “amarran” este tipo de asignación. La reforma constitucional de 1968 creó transferencias obligatorias al sector social que fueron mantenidas por la Constitución de 1991 y la ley 60 de 1993. Los analistas han criticado estas rentas “atadas” porque reducen considerablemente el margen Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 29 discrecional de la política fiscal;36 sin embargo, este mecanismo de transferencias consagrado por la ley ha repercutido positivamente en la disminución del NBI independientemente de sus efectos en la macroeconomía. Los servicios de educación y salud fueron los más directamente beneficiados con las transferencias. El tercer factor que ayuda a explicar la caída del NBI es el cambio de las características demográficas del país. Entre 1951 y 1993 ocurrieron transformaciones importantes en las variables demográficas y en las condiciones de urbanización del país. La tasa anual de crecimiento demográfico era de 3.15% en el período 1951-1964 y se estima que en la actualidad gira alrededor de 1.7%. La población urbana representaba 39% de los habitantes del país en 1951. Este porcentaje subió a 52% en 1964, 59% en 1973, 65% en 1985 y 73% en 1993. Hay una relación directa entre la desaceleración del ritmo de crecimiento de la población, la mayor urbanización y la disminución del NBI. Finalmente, el cuarto factor que influye en la reducción del NBI es el manejo político del presupuesto, que refleja la tradición "clientelista" que existe en Colombia.37 El prestigio de los políticos locales depende, en gran medida, de la capacidad que tengan de responder a sus comunidades con obras concretas. En este contexto, los logros que el político alcance en campos de la vivienda y los servicios públicos son determinantes en su carrera. Por otra parte, el peso de los políticos regionales es decisivo en la negociación de los programas de inversión. A pesar de que la administración Gaviria eliminó los llamados “auxilios parlamentarios”, los políticos regionales siguen teniendo mucha injerencia en la selección de beneficiarios de los subsidios directos y el clientelismo sigue influyendo en el uso del gasto social. Gran parte de los fondos de cofinanciación se distribuye en función de las necesidades de los políticos locales. El clientelismo político sacrifica los intereses nacionales a las urgencias locales, lo cual distorsiona prioridades y torna ineficiente el manejo del presupuesto. Como el indicador NBI capta la ampliación de la cobertura de los servicios (y no su calidad) es comprensible que la inversión social impulsada por el político local mejore este indicador. Los sistemas técnicos que se han instaurado en el país para escoger los beneficiarios y para definir prioridades de la inversión están ayudando a compensar, al menos en parte, las presiones políticas. 2. 36 37 Los determinantes de la evolución del indicador LP En especial Bird y Wiesner (1982) y Wiesner (1992). Véase, entre otros, Leal y Ladrón de Guevara (1990); Uprymny (1989). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 30 La evolución del gasto público repercute en la dinámica del indicador LP, como se puede apreciar en la gráfica 7. Después del programa de ajuste, la población bajo la línea de pobreza continuó disminuyendo, pero a un ritmo inferior al de los años setenta. La crisis de la deuda y el plan de ajuste de comienzos de los años ochenta tuvieron una fuerte incidencia en la evolución del gasto social. Su caída, como porcentaje del PIB, es evidente. Entre 1972 y 1984 hay una correlación negativa muy clara entre el gasto público social y el indicador LP. A medida que aumenta el gasto disminuye el porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza. El coeficiente de correlación es de 69%. Entre 1984 y 1992 la correlación es muy baja (sólo de 7%) y su signo es positivo. Nótese que la caída del gasto que se produce a mediados de los ochenta incide considerablemente en el desarrollo social del país; la evolución favorable de varios indicadores sociales se redujo a partir de entonces. GRÁFICA 7. Evolución de la población bajo la línea de pobreza y del gasto público social del sector público, Colombia: 1972-1992 Gasto público social como porcentaje del PIB Porcentaje de población bajo la línea de pobreza 60 10 59 Gasto Social Línea de Pobreza 58 9 57 56 55 8 54 53 7 52 51 50 6 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 FUENTE: cuadros 1c y 6. El plan de ajuste que realizó Colombia no fue tan dramático como en otros países de América Latina. La crisis de la deuda fue relativamente moderada debido al manejo prudente de la tasa de cambio y a las bonanzas de café y otros productos a finales de los ochenta. El instrumento central de la política cambiaria entre 1967 y Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 31 1990 fue el decreto 444 de 1967 (Estatuto Cambiario). De acuerdo con esta norma, los movimientos de la tasa de cambio debían ser pequeños, pero continuos. Este mecanismo constituía una señal clara para los agentes económicos, que estaban relativamente seguros de que no habría movimientos bruscos de la tasa de cambio. Además del gasto público, hay tres factores que inciden en la relación entre el PIB y el indicador LP: la distribución del ingreso, los precios y el ingreso. Los trabajos que se han realizado en Colombia sobre la distribución del ingreso no permiten sacar una conclusión definitiva.38 En términos de los indicadores tradicionales (Gini y Theil), no hay evidencia clara de que la concentración del ingreso haya aumentado o disminuido en los últimos veinte años. El coeficiente de Gini se ha situado cerca de 0.45 durante el período 1978-1994. Los datos existentes39 no permiten afirmar categóricamente que la distribución del ingreso haya mejorado. Entre las varias fuentes de información sólo son comparables las medidas del DNP. De acuerdo con ellas, no se han presentado cambios significativos en los patrones de distribución de ingresos corrientes que hayan traído consigo un descenso significativo de la pobreza: entre 1978 y 1992 el coeficiente de Gini pasó de 0.481 a 0.472.40 Esta variación, sin modificaciones en los niveles de ingreso ni de los precios relativos, disminuye la incidencia de la pobreza en tan sólo 0.4 puntos porcentuales y la indigencia en un punto. Sarmiento (1995) diferencia dos períodos: 1970-1987 y 1988-1994. Encuentra que en el primero la concentración del ingreso disminuye y que en el segundo aumenta. Concluye, entonces, que los avances que se lograron en materia de equidad durante el primer período se perdieron en el segundo. Sin embargo, si se observan las variaciones en la participación de los grupos decílicos de hogares en el ingreso (cuadro 7), se encuentra que la pequeña disminución en el coeficiente es producto de un aumento de la participación de los más 38 Según Berry y Tenjo (1994, p. 134), no está claro si la distribución del ingreso cambió significativamente durante la gradual apertura de la economía a finales de los años ochenta o la más amplia liberalización comercial de los noventa. 39 El coeficiente de Gini fue 0.48 en 1978 y 0.45 en 1988 según DNP (1995b) y Lasso y Moreno (1993). Las cifras para 1992 varían según la fuente: 0.47 según DNP (1995b); 0.43 según Lasso y Moreno (1993); y 0.44 según Vélez (1994). Según CGR (1995), el Gini-hogar fue 0.46. 40 Coeficientes de Gini calculados sobre distribución por deciles de los hogares de acuerdo con su ingreso per cápita. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 32 pobres (cuatro primeros deciles), una disminución de la de los sectores medios (deciles cinco a nueve) y un incremento de la del 10% más rico. Este comportamiento es compatible coherente con una pobreza menos aguda y con una mayor concentración de población en torno a la línea de pobreza. CUADRO 7. Participación de los hogares en los ingresos por grupos decílicos según ingreso per cápita del hogar, Colombia: 1978-1992 Zona de deciles De ingreso Ingreso per capita Total nacional 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Coeficiente de Gini Sector urbano 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Coeficiente de Gini Sector rural 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Coeficiente de Gini % ingreso 1978 % acum. Ingreso % ingreso. 1992 % acum. Ingreso 92-78 % 0.77 2.64 3.85 4.72 6.11 7.45 9.04 11.76 15.25 38.41 0.481 0.77 3.41 7.26 11.99 18.09 25.54 34.58 46.34 61.59 100.00 1.22 2.95 3.79 4.99 6.02 7.42 8.95 10.79 14.74 39.13 0.472 1.22 4.17 7.96 12.95 18.97 26.39 35.34 46.13 60.87 100.00 57.29 12.02 -1.66 5.65 -1.40 -0.46 -0.95 -8.24 -3.29 1.86 1.11 3.14 4.06 5.12 6.42 7.29 9.53 11.35 15.41 36.57 0.455 1.11 4.25 8.32 13.44 19.86 27.15 36.68 48.02 63.43 100.00 1.80 3.05 4.23 5.08 6.30 7.51 8.99 10.98 14.58 37.48 0.448 1.80 4.86 9.09 14.17 20.47 27.98 36.96 47.94 62.52 100.00 62.66 -2.89 4.08 -0.82 -1.83 2.97 -5.67 -3.25 -5.40 2.50 0.76 2.97 4.65 5.70 6.95 8.40 10.31 12.80 16.44 31.02 0.423 0.76 3.73 8.37 14.08 21.02 29.42 39.73 52.54 68.98 100.00 0.92 2.90 4.45 6.08 7.14 8.10 10.35 12.44 14.80 32.84 0.424 0.92 3.82 8.27 14.34 21.48 29.58 39.93 52.37 67.16 100.00 21.12 -2.27 -4.30 6.58 2.69 -3.55 0.35 -2.85 -10.02 5.86 FUENTE: DNP-UDS-DIOGS. El tercer factor explicativo de la dinámica del indicador LP es la estructura de precios relativos. Los precios de los alimentos han aumentado más que los precios en general, lo cual incide negativamente en los pobres, en cuyo presupuesto el gasto en alimentos es proporcionalmente mayor. La elevación más rápida del costo de la Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 33 canasta de consumo mínimo (o línea de pobreza), que se rige por el precio de los alimentos, anuló parte significativa del efecto que podrían haber tenido los incrementos en el ingreso promedio de los pobres sobre los niveles de pobreza. Por otra parte, la ponderación del índice de precios por grupo de bienes indica que en promedio 72.3% del valor de la canasta corresponde a alimentos (41.9%) y vivienda (30.4%). El cuadro 8 muestra que la estructura de consumo de las familias se ha modificado substancialmente entre 1978 y 1988. La participación de los alimentos disminuyó de 48.9% a 34.8%, mientras que el rubro vivienda aumentó de 28.3% a 32.6%. CUADRO 8. Ponderación del índice de precios de cada grupo en el IPCa obrero, Colombia: 1978-1988 Alimentación Vivienda Vestido Educación Trabajo Salud Otros Total 1978 48.9 28.3 6.3 3.6 2.6 3.1 7.2 100.0 1988 34.8 32.6 9.2 6.7 6.8 3.8 6.0 100.0 Promedio 41.9 30.4 7.8 5.1 4.7 3.5 6.6 100.0 FUENTE: Cálculos de los autores a partir del DANE. a Índice de Precios al Consumidor. Entre 1970 y 1994 (gráfica 8), los precios de los alimentos crecieron a una tasa promedio de 24.7%, mientras que el Índice de Precios al Consumidor (IPC) aumentó 23.4%. Dada la importancia que tienen los alimentos en la canasta de consumo de los grupos de más bajos ingresos, esta diferencia en la estructura de precios relativos perjudica a las familias pobres. La pobreza por LP hubiera disminuido más si la tasa de crecimiento de los precios de los alimentos no superaba la tasa del durante la mayor parte del período. IPC global El cambio de precios relativos provocó el incremento de la pobreza en cuatro puntos porcentuales y el de la indigencia en 3.3.41 41 Es de advertir, además, que la inclusión del efecto precios relativos tiene implicaciones sobre la concentración de ingresos. Si la canasta de los pobres aumenta más que la promedio, los sectores no pobres tienen una mayor ganancia en los ingresos y esto se reflejaría en las medidas de concentración de los mismos, si se deflactan los ingresos de pobres y no pobres de acuerdo con sus respectivos índices. Tal resultado puede interpretarse como un deterioro en los términos de intercambio entre pobres y no pobres en detrimento de aquéllos. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 34 GRÁFICA 8. Tasa de crecimiento anual del índice de precios de alimentos y total, Colombia : 1970-1993 Tasa de crecimiento 40 36.16 35 32.37 30 25 20 15 10 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 INDICE TOTAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-total) INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC-alimentos) FUENTE: DANE. El cuarto aspecto que mediatiza la relación entre el PIB y el índice LP es el ingreso. Como gran parte de la fuerza laboral colombiana está vinculada al sector informal,42 no basta analizar lo que sucede con el salario, sino que es necesario examinar otros tipos de ingresos. Las remuneraciones han tenido un descenso permanente durante los últimos 15 años. En el período 1978-1992 crecieron los ingresos en términos per cápita, pero las remuneraciones medias de los trabajadores presentaron una reducción real del 9.2. La contraposición entre la evolución del ingreso per cápita y las remuneraciones durante el período se explica por el aumento de los ingresos no laborales y de las tasas globales de participación (de 46.4% en 1978 a 56.8% en 1992), con la consecuente reducción del número de personas por ocupado dentro de los hogares. En el trasfondo de esta situación se encuentran cambios en la estructura etárea de la población. Como efecto de la transición demográfica ha crecido la importancia relativa de la población en edad de trabajar. 42 López (1988 y 1993). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 35 La economía pudo absorber la mayor parte de la oferta laboral generada por esta dinámica poblacional, por lo que no se elevaron considerablemente los niveles de desempleo. La recesión económica de la primera mitad de los años ochenta elevó las tasas de desempleo en las principales ciudades, las cuales pasaron de valores cercanos a 10% a niveles superiores a 14% entre 1985 y 1986. En la segunda mitad de la década, sin embargo, el desempleo urbano descendió a sus niveles anteriores y permaneció en ellos hasta 1992.43 La reducción en las remuneraciones laborales medias indica que, durante el período estudiado, el empleo creció en actividades de poca remuneración del “sector informal urbano” e igualmente en segmentos de la economía campesina con baja productividad. Esta fue la tendencia del mercado laboral durante los años setenta y la mayor parte de los ochenta;44 a partir de 1988 se revertió parcialmente, sobre todo en las zonas urbanas. En los últimos cinco años, aunque ha aumentado la proporción de trabajadores temporales, se advierten algunos signos de evolución favorable en el mercado laboral: el desempleo no ha aumentado a pesar de la elevación de la tasa de participación; el trabajo asalariado y el empleo en las medianas y grandes empresas han ganado importancia; y la tasa de informalidad y la inestabilidad durante los primeros años de la carrera laboral han disminuido.45 C. Conclusión El crecimiento del PIB no ha provocado una disminución importante del indicador LP por tres razones principales: la distribución del ingreso no se ha modificado; la evolución de los precios relativos ha perjudicado más a familias pobres y, finalmente, un mayor número de miembros del hogar ha debido vincularse al mercado laboral frente a la caída del salario medio. Adicionalmente, la concentración progresiva de población en las zonas urbanas conduce a que los requerimientos de ingreso para satisfacer las necesidades básicas 43 Universidad de Antioquia (1994). López (1993); Reyes (1987). 45 Universidad de Antioquia (1993). 44 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 36 sean mayores, ya que las canastas urbanas tienen un valor más elevado que las rurales. El aumento de ingresos de los hogares, en un contexto de concentración urbana, no determina que la pobreza disminuya en forma proporcional. Por otra parte, hay dos factores que han favorecido la disminución de la pobreza. En primer lugar, la economía de Colombia no llegó a las situaciones críticas de otros países de América Latina durante la década de los ochenta. Aunque el ritmo de crecimiento disminuyó durante el período, éste fue suficiente para reducir la pobreza por ingresos y la indigencia. Entre 1978 y 1992 los ingresos medios per cápita crecieron 18.1% en términos reales.46 Tal aumento, sin otros cambios en la distribución ni en los precios relativos, contribuyó a la disminución de la pobreza y de la indigencia en 7.2 y 4.3 puntos porcentuales respectivamente.47 En segundo lugar, la disminución de las tasas de fecundidad alivió la carga por persona ocupada dentro de los hogares e incrementó la proporción de personas en edad de trabajar. En cuanto a los significativos logros conseguidos según el indicador NBI, la explicación se encuentra en factores estructurales (transferencias obligatorias, migración, dinámica de la población) que imponen su lógica inercial. Es interesante constatar que se han mantenido las transferencias “atadas” (obligadas por la ley) a pesar de que su eliminación ha sido propuesta, repetidamente, por misiones internacionales que creían conveniente aumentar el margen de maniobra discrecional de la política fiscal. Es tan fuerte la dinámica inercial del gasto público que no pudo ser frenada ni siquiera por los gobiernos de López y de Gaviria que trataron de poner en práctica políticas económicas no intervencionistas. IV. Políticas y programas sociales Esta sección analiza aspectos institucionales de la política social en Colombia, así como el comportamiento del gasto público social. Examina además algunos programas sociales que han extendido servicios de educación y salud básicos a poblaciones pobres (Escuela Nueva y Jornadas Nacionales de Vacunación), han atendido carencias nutricionales de niños pobres en zonas urbanas (Hogares de 46 Se trata de los ingresos corrientes de los hogares que se obtienen del ajuste efectuado para obtener su nivel en las encuestas de estos años. 47 Fresneda (1995b). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 37 Bienestar Familiar) y han contribuido a la reducción de la pobreza entre la población campesina (Desarrollo Rural Integrado). A. Aspectos institucionales de la política social Desde la expedición de la Constitución de 1886 en Colombia se favoreció un Estado centralista, tendencia que se conservó hasta finales de los años setenta. La Constitución de 1991 marca la ruptura, al dar inicio al “Estado social de derecho” y a un proceso formal de transferencia de funciones y recursos a las entidades territoriales. Los inicios del actual proceso de descentralización se remontan a 1968, cuando por medio de la reforma administrativa se definió el sector “descentralizado” de la administración en los distintos niveles territoriales.48 La corriente descentralizadora se liga al proceso de democratización del país y se expresa en la nueva Constitución de 1991 que consagra un Estado descentralizado y unitario con autonomía de sus entidades territoriales. La Constitución crea condiciones propicias para el desarrollo de la autonomía local y la participación ciudadana. También amplía el período de los alcaldes a tres años y permite mejorar la gestión municipal al redefinir las funciones que deben cumplir las juntas administrativas locales. La ley 60 de 1993 define los porcentajes de las transferencias del Estado hacia los municipios y departamentos.49 Las transferencias, que son condicionadas, privilegian programas que atienden necesidades básicas insatisfechas: educación, salud, saneamiento básico y agua potable. La norma permite ampliar las inversiones a un menú de opciones de carácter local y de tipo social una vez superadas ciertas metas de cobertura. La ley 60 reafirma el espíritu de las normas anteriores que protegen la inversión social a través de obligaciones legales. Los departamentos se convierten en instancias que permiten armonizar los intereses del Estado con los de los municipios. Para cumplir este objetivo, los departamentos deben elaborar planes de salud y educación debidamente sustentados 48 Esta reforma se complementó con la ley 14 de 1983 sobre el fortalecimiento de los fiscos municipales, con el estatuto básico de la administración municipal (ley 11 de 1986) y con la reforma constitucional que ordenó la elección popular de alcaldes. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 38 y con arreglo a metodologías definidas por los Ministerios de cada ramo. La orientación general de las políticas queda en manos de las instancias a nivel nacional, mientras que los municipios se responsabilizan por su ejecución. B. Evolución del gasto público social El Gasto Público Social (GPS) es el que se destina a bienes y servicios que afectan el nivel de vida de los hogares. En general, el GPS está constituido por transferencias a los hogares (servicios, bienes o dinero) que se realizan a través de subsidios a la demanda o de asignaciones a instituciones públicas.50 Tal y como se observa en la gráfica 7 y en el cuadro 6, durante el período 19801994 el gasto público social, como proporción del PIB, pasa por tres fases. En la primera (1980-1984) aumenta de 7.4 a 9.4% del PIB; en la segunda (1985-1988) disminuye hasta 7.2% del PIB; y en la tercera (a partir de 1989) vuelve a recuperar los niveles de la primera fase, alcanzando 9% en 1994. En la primera fase los sectores que crecieron con mayor velocidad fueron educación, seguridad social y vivienda. participación del gasto social en el PIB En el segundo período se reduce la como consecuencia de severos recortes presupuestarios asociados al ajuste macroeconómico que siguió a la crisis fiscal de 1984. Los sectores más afectados por este ajuste fueron educación y vivienda. En el período de recuperación, de 1989 a 1994, aumenta la participación en el PIB de los sectores educación, salud y seguridad social, mientras que vivienda continúa su tendencia descendente al caer a 0.3% del PIB en 1994. El sector educación alcanzó el máximo de participación en el PIB en el año 1992. El peso del sector educativo en el PIB es inferior al que tiene en países considerados como de desarrollo humano medio, como Honduras, cuya participación para el año 1990 fue de 4.6% (cuadro 9). 49 50 Entre 1993 y el 2002, las transferencias pasarán de 14 a 22% de los ingresos corrientes del Estado. Contraloría General de la República (1994). DNP (1995b), Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 39 CUADRO 9. Gasto público en educación como porcentaje del PIB, Colombia y países seleccionados: 1990-1991 Países Con Desarrollo Humano alto Uruguay Chile Costa Rica Venezuela Panamá Colombia Con Desarrollo Humano medio Brasil Ecuador Suriname Cuba Perú República Dominicana Guatemala El Salvador Bolivia Honduras Países industrializados Canadá Japón Francia Estados Unidos Alemania Dinamarca España Noruega FUENTE: Porcentaje 3.1 3.7 4.6 4.1 5.5 3.1 4.1 4.6 2.8 8.3 6.6 2.3 2.1 1.4 1.8 3.0 4.6 7.4 5.0 6.0 7.0 5.4 6.1 5.6 7.6 PNUD (1994). La composición del gasto es muy desigual. En 1994 la participación de la educación primaria alcanzó 31%, la secundaria 28% y la superior 19%. Los gastos por estudiante en Colombia son menores que en otros países latinoamericanos, especialmente en primaria y secundaria. El gasto por estudiante en educación superior es doce veces más elevado que el de primaria (cuadro 10). Es importante hacer dos aclaraciones sobre las tendencias del gasto público social en Colombia. Primero, en el sector de seguridad social, sólo 40% corresponde a gastos de salud; segundo, el aumento del gasto social en el sector educación entre 1991 y 1992 es ficticio porque incorpora los aportes especiales para sanear el pasivo prestacional al magisterio oficial generado en otros períodos presupuestarios por un valor equivalente a 0.6% del PIB. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 40 CUADRO 10. Gasto por estudiante según nivel (en US$), América Latina: 1984-1993 País Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Paraguay Uruguay Año 1985 1990 1989 1987-1993 1990 1986 1987 1990 1990 1984 1990 1989 Primaria 142 72 243 181 92 144 97 63 15 135 50 256 Secundaria 310 101 434 363 183 222 218 66 185 589 144 306 Superior 577 504 5.911 1.006 1.086 1.541 652 227 1.233 1.035 710 614 Sup. / Prim. a 4.1 7.0 24.3 5.6 11.9 10.7 6.7 3.6 10.8 7.7 14.2 2.4 FUENTE: Banco Mundial (1994). a Relación de gasto entre educación superior y primaria. El gasto social per cápita aumentó de 91 US$ en 1980-81 a 107.2 US$ en 199093.51 Mientras tanto, el gasto social como porcentaje del PIB se mantuvo relativamente estable (cuadro 6). En el contexto latinoamericano, Colombia se ubica entre los países con gasto social “moderado”, junto con México, Ecuador y Venezuela.52 El impacto redistributivo del gasto social fue analizado por la Contraloría General de la República (1995). El cuadro 11 presenta el coeficiente de concentración por programa y el efecto redistributivo. A partir de esta información la Contraloría llega a la siguiente conclusión: “... los subsidios que más peso tienen son los de educación (41.43%) y los de los servicios públicos domiciliarios (38.04%). Entre los dos explican el 79.47% del efecto redistributivo de los subsidios. De lejos los siguen capacitación (8.6%) y asistencia al menor (8.44%). Es notoria la baja participación de la salud-seguridad social (2.98%) y de los programas de vivienda (0.13%)... El 80% de los subsidios de los programas sociales del Estado se concentra en la educación y los servicios públicos domiciliarios”.53 51 Cifras en dólares de 1985, véase CEPAL (1994, cuadro 25). Véase CEPAL (1994, cuadro 25). 53 Contraloría General de la República (1995, pp. 4-19). 52 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 41 CUADRO 11. Coeficiente de concentración de subsidios (GS)según programa y participación del efecto redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994 Hogares Programa Educación Preescolar Primaria Secundaria Superior Ayudas, becas Crédito Capacitación SENA Otros Programas rurales Economía campesina Adjudicación Incora Caja Agr.- Cafet-Pop Otros bancos UMATAS Asistencia al menor FAMI HCB CAIP Guarderías Restaurantes Refrigerio Servicios públicos domiciliarios Acueducto Energía eléctrica Teléfono Gas por tubería Sector salud Salud y seguridad social Cajas de compensación Vacunación Subsidio familiar Consulta / hospitalización Vivienda Crédito para vivienda Subsidios vivienda Total GS -0.0873 -0.1978 -0.3719 -0.1615 0.2523 0.1854 0.5333 0.17523 0.19996 0.15023 -0.32907 -0.83074 -0.51156 -0.14509 0.51520 -0.30700 -0.34058 -0.28327 -0.35591 -0.32490 -0.41907 -0.36686 -0.35538 0.11032 0.07492 0.06886 0.38414 0.25661 0.18176 0.19422 0.24272 -0.19830 0.16704 0.21566 0.26194 0.35058 0.11623 0.070009 Personas ER (%) 41.43 1.75 18.98 15.18 4.96 0.55 0.00 8.60 3.96 4.64 0.40 0.01 0.08 0.03 0.00 0.28 8.44 0.71 3.30 3.15 0.29 0.03 0.96 38.04 9.05 27.44 0.99 0.55 2.98 2.48 0.15 0.35 0.00 0.00 0.13 0.04 0.08 100 GS -0.0112 -0.1210 -0.3020 -0.3020 0.0332 0.2621 0.6200 0.25494 0.27898 0.23064 -0.26361 -0.80098 -0.43701 -0.07680 0.55828 -0.24315 -0.26917 -0.21449 -0.28569 -0.25125 -0.35232 -0.29418 -0.28399 0.18567 0.15252 0.14397 0.45202 0.33218 0.27394 0.28011 0.31873 -0.12490 0.15280 0.29353 0.33006 0.40731 0.20251 0.14884 ER (%) 41.60 1.81 19.60 19.60 4.82 0.30 0.00 8.35 8.35 4.53 0.41 0.01 0.08 0.03 0.00 0.29 8.63 0.66 3.32 3.17 0.48 0.02 0.99 37.86 9.13 27.22 0.97 0.54 3.01 2.50 0.15 0.36 0.00 0.00 0.13 0.05 0.08 100 FUENTE: Contraloría General de la República (1995), en base a una encuesta de hogares realizada en 1994. Por lo tanto, los programas de educación y servicios públicos domiciliarios, con carácter universal, tuvieron un impacto redistributivo mayor que otras acciones, muchas de ellas focalizadas. Si se considera que desde mediados de los ochenta el Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 42 gobierno ha dado preferencia a los programas focalizados, es probable que el efecto redistributivo de la acción del Estado, por la vía del gasto, se haya atenuado.54 C. Programas en educación y salud básicas Salud y educación son los sectores de mayor peso en el gasto social. En esta sección se presentan políticas y programas en el área de educación básica. Se analiza con más detenimiento y detalle el caso de Escuela Nueva por el éxito considerable que alcanzó. A continuación se hará referencia a la atención primaria en salud, precisando los alcances de las Jornadas Nacionales de Vacunación. 1. Políticas y programas en el área de la educación Desde los años sesenta se puso énfasis en la formación académica en detrimento de la técnica, tanto en colegios privados como en escuelas públicas. Los esfuerzos realizados por el presidente Carlos Lleras (1966-1970) encaminados a ampliar la cobertura55 se vieron obstaculizados por la incapacidad de los entes territoriales para asumir el proceso educativo de manera autónoma y plena. En 1979 se expidió el Estatuto Docente (ley 8ª ), con el propósito de mejorar la calidad y eficiencia del gasto educativo, otorgar garantías y remuneraciones oportunas a los maestros y promover la profesionalización y estabilidad laboral del magisterio. Desde 1983 se impulsó la educación para adultos a través de la campaña de alfabetización (CAMINA) y la creación de programas de educación universitaria a distancia. A nivel primario se creó el plan de fomento para la educación rural, cofinanciado por el Banco Mundial, que sentó las bases metodológicas del programa Escuela Nueva. El sector educativo se descentraliza a partir de 1984 para que los organismos territoriales dirijan y organicen la educación en su jurisdicción. La ley 12 de 1986 y el decreto 77 de 1987 otorgan a los municipios la facultad de organizar el sector 54 La confirmación de esta hipótesis requeriría contar con información de otros años. El cuadro 11 corresponde a una encuesta de hogares nacional realizada en 1994. Véase Contraloría General de la República (1995). 55 Durante los años sesenta la migración y la dinámica de urbanización de las ciudades aumentó la demanda por el servicio educativo. La administración de Lleras adoptó la doble jornada, como la mejor alternativa para ampliar la cobertura educativa. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 43 educativo, incluyendo la construcción y mantenimiento de locales escolares, mientras el financiamiento básico queda a cargo del gobierno central. En la década de los noventa se amplió la cobertura de los niveles de secundaria y preescolar y se comenzó a otorgar subsidios a la demanda. La ley General de Educación (ley 115 de 1993) estableció la obligatoriedad de la educación preescolar y definió los parámetros de autonomía y calidad de la educación preescolar, primaria y secundaria. La programación financiera, planificación y administración de la educación se convirtieron en tareas prioritarias del Ministerio de Educación. La ley 60 de 1993 responsabilizó a los municipios del manejo de la educación básica, pero en la práctica los departamentos han limitado la autonomía municipal. Según el Ministerio de Educación, la cobertura neta de la educación primaria es actualmente de 85%. A los problemas de acceso y retención se añade el hecho de que 2.4 millones de niños y jóvenes entre 12 y 17 años de edad están fuera del sistema escolar. La cobertura de la educación secundaria es particularmente baja en zonas rurales y entre la población de menores ingresos. Como sucede con otros indicadores sociales, en la segunda mitad de los ochenta se observa un menor ritmo en el aumento de la cobertura educacional y un deterioro de la calidad de los servicios. Mientras que entre 1973 y 1985 la tasa de escolarización de la población de 5 a 24 años aumentó 13 puntos (de 40 a 53%), entre 1985 y 1993 sólo subió cinco puntos (de 53 a 58%).56 La ineficiencia del sistema educativo es clara. De 100 niños que inician su primer grado de primaria, 60 terminan quinto grado. La alta tasa de repetición (25.5% en el primer grado y 24.1% en el sexto) se traduce en una tasa de deserción cercana a 35% en los tres primeros años. De cada 100 niños que entran a primer grado, únicamente 30 culminan la educación básica y de ellos sólo siete lo hacen sin repetir años.57 56 57 Presidencia de la República/DNP (1991). Ministerio de Educación (1992). Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 44 En cuanto a la calidad de la educación, las pruebas de conocimiento en áreas de matemáticas y lenguaje muestran un deterioro en los últimos años. Un estudio de Fedesarrollo sobre la calidad de la educación secundaria en Colombia señala: “A partir de 1985 se ha presentado un deterioro relativo de la [calidad de] educación secundaria en el país, particularmente en el sector oficial. Aunque el número de colegios de rendimiento alto ha permanecido relativamente estable, se observa una reducción de su participación en el total, debido al aumento de colegios de rendimiento bajo, del 34% en 1985 a 46% en 1990”. En los últimos años ha disminuido el gasto público destinado a la educación universitaria. Para compensar el faltante se ha exigido a las instituciones que aumenten sus propios recursos. 2. La escuela nueva como caso de programa exitoso El programa fue lanzado en 1976 y ha contribuido a aumentar la cobertura de la educación primaria y a evitar la deserción escolar. Sus innovaciones pedagógicas han incidido favorablemente en la calidad de la enseñanza, amén de que ha promovido la participación comunitaria y ha dado muestras de eficiencia en la administración de sus recursos. El currículum ha sido concebido para responder a las necesidades del medio rural: las técnicas pedagógicas tienen en cuenta las diferentes aptitudes de los estudiantes y el ciclo de cosechas que frecuentemente incide en el ausentismo. El sistema de promoción es flexible y los estudiantes avanzan a su propio ritmo. Los materiales didácticos se adaptan a las situaciones típicas de las comunidades y promueven el cuestionamiento y la investigación. Los estudiantes de la Escuela Nueva presentan mejores desempeños en matemáticas y lenguaje que los de escuelas rurales tradicionales. Aunque las evaluaciones realizadas muestran que el desarrollo del programa es desigual en distintas regiones del país, hay un reconocimiento generalizado de que los resultados son positivos cuando se aplica de manera adecuada. Este programa fue creado con la intención de brindar oportunidades educativas a la población rural más pobre del país. La cobertura inicial fue de 500 escuelas; en 1989 se extendió a 17.948 centros educativos; y en 1993 funcionaba en 18.000 de las 24.000 escuelas públicas rurales de Colombia. El programa cubre cerca de 22% de la educación primaria pública. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 a) 45 Antecedentes En 1961, en el municipio de Pamplona se implementó un programa que permitía formar y capacitar regularmente a maestros y supervisores. Mensualmente se llevaban a cabo reuniones en las que los maestros elaboraban el material de trabajo que sería utilizado por sus alumnos, al mismo tiempo que recibían capacitación para el manejo de más de un grupo escolar. Esta experiencia fue la piedra angular del diseño y estructuración de la Escuela Nueva. La idea de experimentar un nuevo esquema educativo fue ganando acogida. En 1968 el Ministerio de Educación creó Centros Regionales de Capacitación. El primer manual de escuela unitaria incluyó temas como organización administrativa y técnica de la escuela, herramientas de evaluación y promoción. El programa Escuela Nueva empezó formalmente en 1976. En sus inicios se implementó en escuelas al Norte de Santander, Boyacá y Cundinamarca. Un año después se extendió a los departamentos de Meta, Huila, Guaviare, Arauca, Putumayo y Vaupés. b) Objetivos, metodología y componentes El programa se propone extender la cobertura y mejorar cualitativamente la educación primaria en el área rural colombiana. Su metodología se funda en tres principios: aprendizaje activo y centrado en el alumno, promoción flexible y fortalecimiento de la relación escuela-comunidad. Los componentes del programa son (i) capacitación de maestros en las técnicas y metodología de la Escuela Nueva; (ii) desarrollo de materiales educativos para maestros y alumnos; (iii) descentralización administrativa encaminada a responder a las necesidades de la escuela, en aspectos como supervisión y evaluación educativa; y (iv) participación comunitaria.58 58 En el libro Hacia la Escuela Nueva escrito por Colbert y Mogollón (1990, pp. 19-120), se presenta un ejemplo interesante de lo que a nivel básico podría diferenciar una “escuela de ayer” con la “escuela nueva”: “En la escuela de ayer usted normalmente encontraría: los niños sentados en sus pupitres, escribiendo en sus cuadernos, o escuchando al maestro, o repitiendo en coro frases que el maestro les pide que repitan. En general el maestro dicta y expone mientras el niño escucha. En la escuela nueva usted normalmente encontraría: los niños sentados en pequeños grupos y los pupitres unidos como mesas de trabajo. El profesor a veces expone, a veces no; generalmente pasa de pupitre en pupitre, Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 c) 46 Impacto positivo en el rendimiento El programa ha mejorado las tasas de promoción, los puntajes de rendimiento, la autoestima y la satisfacción de los maestros. También ha aumentado el apoyo a las escuelas por parte de las autoridades locales y de la comunidad. En 1977 se compararon los alumnos de Escuela Nueva con los de las escuelas tradicionales. Se encontró que el rendimiento de los alumnos de Escuela Nueva era superior en términos de aprendizaje, comportamiento cívico-social, creatividad y autoestima. En aquel momento la pregunta legítima era si la masificación del programa atentaría en contra de sus virtudes. escuelas, se realizó una nueva evaluación. En 1987, cuando ya había 8.000 Se constató que la Escuela Nueva presentaba menores porcentajes de repetición (47.2% versus 53.9%). Además, los logros también eran mayores en indicadores tales como autoestima, comportamiento cívico-social, matemáticas para tercero básico y castellano para tercer y quinto grados. Los resultados llevan a pensar que la menor tasa de repetición está asociada a un mayor rendimiento y no a bajos estándares de calidad. d) Lecciones Se pueden extraer dos lecciones principales de la experiencia colombiana de la Escuela Nueva: 1. Es económica y educativamente factible elevar la calidad de la educación de las escuelas públicas que funcionan en áreas pobres. Escuela Nueva muestra que es posible mejorar la calidad incluso cuando los recursos son limitados. El costo por alumno de la Escuela Nueva es entre 5 y 10% más alto que el de las escuelas tradicionales.59 Además, es un programa que permite la expansión masiva porque los materiales escritos (instrucciones y manuales) pueden ser adaptados a condiciones locales. observando el trabajo de los niños, haciéndoles y contestándoles preguntas. Unos niños consultan la biblioteca, otros utilizan material concreto (objetos palpables como juguetes, frutas, flores, piedras, etcétera.); unos trabajan solos y otros están en los rincones de trabajo”. Los rincones de trabajo son espacios adicionales donde se encuentran materiales clasificados para que el niño consulte e investigue. Cada área tiene su propio rincón de trabajo. 59 Al comparar los costos se tienen en cuenta los libros de texto, las bibliotecas y el aula de entrenamiento de los maestros. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 47 2. Para que la experiencia sea exitosa, las estrategias y actividades deben organizarse cuidadosamente. Escuela Nueva exige numerosas innovaciones. La actitud y la distribución del tiempo de los profesores requiere cambios fundamentales. El entrenamiento de profesores debe llevarse a cabo con metodologías diferentes y los padres deben estar dispuestos a aceptar nuevos métodos de enseñanza para sus hijos. Escuela Nueva ha logrado reconocimiento nacional. Después de que ha alcanzado a cubrir todas las áreas rurales del país, ya comienza a implementarse en las escuelas primarias urbano-marginales. 3. Políticas y programas en el área de atención primaria en salud Antes de la ley 100 de 1993 —que estableció el sistema general de seguridad social en salud— se entendía por seguridad social la cobertura de los afiliados al Instituto de Seguros Sociales. Los empleados públicos no estaban amparados por este Instituto, sino por el sistema de previsión social, el cual comprendía a un conjunto de cajas afiliadoras. La asistencia pública funcionaba separadamente y se encargaba de atender a personas de escasos recursos.60 La ley 100 concibe el sistema de seguridad social como un conjunto armónico de instituciones públicas y privadas que administran los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios. Al nuevo concepto de seguridad social se incorporan los criterios de integralidad, unidad, descentralización y participación, además, los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Después de la reforma, el sistema de salud quedó dividido en tres partes: el sistema público de salud,61 el sistema de seguridad social y el sector privado de salud. La descentralización del sector ha avanzado, pero la falta de financiación ha frenado su desarrollo. En el nivel primario de salud hay problemas de cobertura y eficiencia; las infecciones y la desnutrición han aumentado. Las limitaciones presupuestarias y la inercia administrativa del sistema han obligado a concentrar los esfuerzos en lo curativo, dejando de lado estrategias de prevención. 60 Jaramillo (1994, p. 67). En el nivel público, los servicios de salud son prestados por centros y hospitales locales, hospitales departamentales y hospitales especializados y universitarios. Se estima que en Colombia existen un total de 4000 centros de salud, 500 hospitales locales, 124 hospitales departamentales y 27 centros especializados. 61 Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 4. 48 Las Jornadas Nacionales de Vacunación Desde la realización de las primeras Jornadas Nacionales de Vacunación en 1984, 62 la cobertura de vacunación infantil contra la poliomielitis, sarampión, tétanos, difteria y tosferina se ha duplicado en Colombia. Gracias a este programa, las tasas de morbilidad y mortalidad infantil han disminuido notablemente. En las Jornadas se aplica el esquema de vacunación recomendado por la Organización Mundial de la Salud. antipolio y DTP Inicialmente se comenzó con antisarampión, (difteria, tétanos y tosferina). Posteriormente se amplió a tétanos para mujeres y antituberculosis. También se ha avanzado exitosamente hacia la erradicación de la poliomielitis. Las estrategias de las Jornadas se adaptan a los programas de inmunizaciones del Sistema Nacional de Salud y a las percepciones de los padres y responsables de los niños sobre la necesidad de vacunarlos. La planeación y ejecución de la Jornadas se ha realizado con diferentes modelos organizativos.63 El programa tiene como objetivo vacunar a 100% de los menores de un año con antipolio, DTP, antituberculosis y antisarampión y a 100% de los susceptibles de uno a cuatro años que no recibieron esas vacunas durante su primer año de vida. También tiene como meta vacunar con toxoide tetánico a 100% de mujeres en edad reproductiva y gestantes. 62 Las jornadas nacionales de vacunación se han realizado de manera continua desde 1984, excepto en 1986. Cuadros (1990, pp. 72-73) las describe del siguiente modo: “... la comunidad acude a los organismos de salud o sitios de extensión, en días señalados previamente. Para su realización parte del personal de salud ha interrumpido sus labores habituales dedicándose a su organización y ejecución, creándose una estructura administrativa temporal superpuesta a la del programa permanente. Su éxito ha estado basado en varios hechos entre ellos: la promoción masiva, el aumento de recursos, la participación de organizaciones de toda índole, la movilización social generada y la ágil administración desarrollada”. 63 No obstante, la autoridad máxima es un Comité Coordinador Directivo Nacional donde se encuentran los Ministros de Salud, Defensa, Gobierno, Educación, Comunicaciones; los directores del ICBF y del Instituto de Seguros Sociales; y representantes de la prensa, organizaciones cívicas (Cruz Roja, Defensa Civil, Scout) y la Iglesia Católica. También existe un Comité Ejecutivo Nacional, un Comité Gerencial y varios subcomités (administración, suministro y transporte; biológicos; información; medios de comunicación; apoyo comunitario, y logística) que completan las instancias nacionales de las jornadas. El Comité Coordinador Nacional es apoyado por gerentes regionales (o coordinadores zonales), que son el enlace con los servicios seccionales de salud y los comités a nivel departamental y municipal. En cada departamento y municipio se lleva a cabo la coordinación extrasectorial a través de funcionarios de organismos seccionales y locales de salud. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 49 Entre 1983 y 1990 el programa logró incrementar la cobertura de manera notable.64 Las coberturas de vacunación en niños menores de un año alcanzaron los siguientes porcentajes en 1993: antipolio 85%; DTP 83%; antisarampión 94%; y antituberculosis 94%. A partir de 1994 Colombia asumió el compromiso de eliminar el sarampión, teniendo en cuenta los éxitos obtenidos en países como Cuba, el Caribe anglofono, Brasil y Chile. 65 En abril de 1989 se promulgó en Colombia el “Plan de emergencia contra el tétanos neonatal”, más tarde denominado “Plan de eliminación del tétanos neonatal”. Gracias a este programa se han intensificado las acciones de vacunación y se ha mejorado el sistema de vigilancia epidemiológica de esta patología. La incidencia de casos de tétanos neonatal ha descendido desde 1991. En 1992 se lograron reducciones dramáticas en la tasa de incidencia de tosferina, tanto en el grupo de menores de un año como en el grupo de uno a cuatro.66 A partir de 1993, la tosferina ha mantenido una tasa de incidencia baja y se han divulgado definiciones y normas para mejorar su diagnóstico y vigilancia. La meningitis tuberculosa continúa descendiendo en niños menores de un año y sobre todo en los preescolares. Los brotes esporádicos de difteria han sido controlados, por lo que se ha reducido la mortalidad causada por esta enfermedad. En 1994 se inició un plan de vacunación contra la Hepatitis. Se han vacunado 375.000 personas de alto riesgo: 25.000 por ser funcionarios de salud con riesgo ocupacional, 250.000 personas que viven en zonas de evidente riesgo de Hepatitis B y D y 100.000 personas en zonas con algunos indicadores de alto riesgo. 64 Se estima que en 1983 sólo fueron vacunados 40% de los niños. En la jornada de 1984 las coberturas para menores de un año fueron 67.3% para polio, 66.8% para DTP y 81.6% para sarampión; mientras que aquellas para la población de uno a cuatro años fueron 72.3%, 72.7% y 75% respectivamente. En 1988 los porcentajes para menores de un año fueron 86%, 70% y 71%. El impacto del programa disminuyó durante 1991-93. El Ministerio de Salud mantiene que esto se debió al aumento de problemas administrativos relacionados con la compra de implementos y la reducción del personal encargado de las inmunizaciones. 65 En 1993 se llevó a cabo la Jornada Nacional de Vacunación contra el sarampión. Se aplicó indiscriminadamente una dosis de vacuna antisarampionosa a más de once millones de niños entre nueve meses y catorce años de edad, independientemente de su estado vacunal o inmunológico. En mayo de 1994 se cumplieron tres años del último aislamiento de poliovirus; a partir de esa fecha los esfuerzos se dirigieron a mejorar y mantener la vigilancia epidemiológica de las Parálisis Flácidas Agudas a un nivel adecuado. 66 En el grupo de menores de un año se redujo de 398 a 41 por 100.000. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 D. 50 Otros programas dirigidos a la reducción de la pobreza En esta sección se analizan los Hogares Comunitarios de Bienestar y el programa de Desarrollo Rural Integrado. 1. Hogares Comunitarios de Bienestar Este programa tiene como antecedente a los Centros Comunitarios para la Infancia, creados en 1972 para atender necesidades, especialmente nutricionales, de niños pobres menores de siete años y, además, ayudar a las familias en el cuidado de menores mientras sus padres trabajan. Los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) se iniciaron en 1987, como parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Los HCB funcionan en barrios populares y están dirigidos por amas de casa (madres comunitarias), cada una de las cuales se encarga del cuidado de un promedio de 15 niños menores de siete años. A la señora se le otorga una prima mensual llamada “beca”, alimentos para los niños, menaje y un préstamo para la adecuación de la vivienda. Los padres de los niños participantes en el programa están obligados a pagar una cuota mensual por niño y deben colaborar con la madre comunitaria en el cuidado de los menores. En 1991 el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se preocupó por reducir el ritmo de crecimiento de los Hogares con el fin de mejorar la calidad del servicio. Además, se inició una nueva modalidad de los HCB, Familia, Mujer e Infancia, que tiene como población objetivo a las mujeres gestantes, madres lactantes y niños menores de dos años de sectores de extrema pobreza. En esta modalidad, el hogar está dirigido también por una madre comunitaria que tiene como responsabilidad supervisar a dos grupos de 15 mujeres, en dos sesiones diarias, hacer visitas de seguimiento y dar atención nutricional y alimentaria. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en coordinación con autoridades locales y otras instituciones, selecciona el área geográfica de atención, promueve la organización de las comunidades, establece el número de hogares requeridos en cada zona, capacita a las madres comunitarias, fija estándares sobre aportes nutricionales y Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 51 locales, financia a cada hogar en base al número de niños que atiende y lleva a cabo la supervisión general del programa. Se ejecuta el presupuesto por intermedio de las Asociaciones de Padres de Familia. Cada asociación administra entre 15 y 20 Hogares y en cada uno de ellos opera una Junta de Padres de Familia. El programa aumentó rápidamente su cobertura pasando de 250.000 niños en 1987 a cerca de 700.000 en 1992.67 Ha tenido un efecto positivo sobre las condiciones de nutrición, salud y desarrollo de los niños. En el aspecto psicomotriz se ha constatado que su influencia es positiva y que, igualmente, contribuye a disminuir los accidentes de menores. El programa también ha favorecido el desplazamiento de madres de actividades no remuneradas o de baja remuneración a sectores en los cuales las oportunidades de ingreso son mayores. Se estima que 72% de los subsidios de los Hogares Comunitarios de Bienestar llegan al 40% más pobre, lo que muestra un insuficiente grado de focalización; aproximadamente uno de cada cuatro niños beneficiados por el programa no es pobre. En el campo la situación es peor: 37% de los beneficiarios no son pobres.68 Por otra parte, los servicios prestados por los problemas de calidad. 69 HCB frecuentemente tienen Los locales y dotaciones suelen ser deficientes. La capacitación de madres comunitarias y de líderes de las asociaciones tiende a ser baja. El programa es costoso. Los gastos por niño asistente a Hogares de Bienestar son mayores que los de la escuela primaria. En algunas evaluaciones se ha encontrado que niños atendidos en los Hogares presentan tasas de desnutrición superiores a las del promedio nacional. Ello se debe a que los padres piensan, erróneamente, que el Hogar proporciona a sus hijos una ración alimentaria completa, cuando en realidad sólo reciben entre 50 y 70% de sus requerimientos. 67 En un estudio realizado por Flores y Méndez (1993) se llega a la conclusión que el número de niños es la mitad de los registrados en la institución y en el presupuesto nacional. 68 Molina et al. (1994, p. 61). 69 El Banco Mundial (1994) anota las fallas más protuberantes del programa: la asistencia de niños no es regular y no hay seguimiento de ella; el diseño del programa prevé auditoría, pero esto no se ha conseguido; hay deficiencias nutritivas respecto al promedio nacional; las familias no proveen la alimentación suficiente a los niños; y las características del servicio no toman en cuenta las necesidades de las comunidades. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 52 El cuadro 11 indica que las acciones de asistencia al menor tienen un efecto redistributivo importante. Su participación en el efecto redistributivo de los subsidios es de 8.44%. Entre este tipo de programa, el más redistributivo es el de los Hogares Comunitarios de Bienestar. 2. El programa Desarrollo Rural Integrado La estructura del gasto en programas especiales en las zonas rurales sufrió una importante transformación en el decenio de los ochenta. A principios de la década, los programas que se ejecutaban eran el de Desarrollo Rural Integrado (DRI), hacia el cual fluía el grueso de los recursos, y el de Reforma Agraria, que ya había perdido el ímpetu que tuvo en décadas anteriores. La estrategia se transformó en los ochenta con el impulso que se dio al Plan Nacional de Rehabilitación que concentró sus esfuerzos en programas de colonización. El programa ha contribuido a reducir la pobreza entre el campesinado DRI mediante una serie de acciones en áreas específicas tales como asistencia técnica, saneamiento básico, electrificación y vivienda. La estrategia DRI se adopta en Colombia durante el gobierno del presidente Pastrana Borrero y se incorpora al Plan Nacional de Desarrollo en 1975, en la administración López Michelsen. Los propósitos iniciales del Programa DRI fueron los siguientes: (i) incrementar la producción agropecuaria, especialmente la de alimentos, y contribuir a la estabilización de precios; (ii) elevar el nivel de vida de los campesinos a través de la prestación de servicios básicos de salud, educación, nutrición, mejoramiento de viviendas y suministro de agua potable; (iii) coordinar los servicios que presta el Estado en áreas rurales; y (iv) facilitar el acceso de productos y servicios a los mercados mediante la construcción de vías de penetración y mejoramiento de sistemas de comercialización. El Programa DRI ha procurado desarrollar el potencial productivo de pequeños campesinos y, por lo mismo, su alcance no se ha circunscrito a la mitigación de la Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 53 pobreza. En esta perspectiva, el programa ha cubierto regiones con niveles de vida disímiles y de composición social diversa. En concordancia con sus objetivos, el DRI tuvo en sus primeras etapas cuatro áreas de operación: producción, comercialización, infraestructura y desarrollo comunitario y estatal. El inicio del programa correspondió a las orientaciones de distintos organismos internacionales sobre políticas de desarrollo rural. En 1973 la asamblea anual del Banco Mundial lanzó la estrategia de desarrollo rural integrado a nivel mundial y, el mismo Banco, la promovió en distintos países de Asia, África y América Latina. En Colombia la ejecución del programa ha pasado por distintas etapas y se ha ido adaptando a los cambios institucionales ocurridos en el país, en especial a la descentralización y a la creación de espacios de participación. Durante la primera etapa, de 1976 a 1981, se llevaron a cabo acciones en ocho departamentos y 213 municipios agrupados en 21 distritos. Esta etapa se caracterizó por su ejecución centralizada a través de entidades públicas que operan a nivel nacional. El DRI fijaba las orientaciones y zonas de intervención y coordinaba su ejecución. En esta fase no se dio mucha importancia a la participación activa de las comunidades y de las autoridades locales. La segunda etapa, iniciada en 1982, amplió su cobertura a otros nueve departamentos. Se mantuvo el sistema centralizado de programación presupuestal y se dio espacio a la participación de las comunidades beneficiarias. Las autoridades locales tuvieron a su cargo la elaboración de planes de acción, a nivel distrital. Durante esta fase se creó el Fondo de Desarrollo Rural Integrado, con autonomía administrativa y patrimonio propio. A partir de 1988 se puso en marcha la tercera etapa con el Programa de Desarrollo Integral Campesino (PDIC). El Fondo DRI asume el papel de instrumento de cofinanciación de los municipios para impulsar programas de desarrollo rural en favor de la economía campesina y apoyar a esas entidades en su nuevo papel. EL PDIC fue concebido como programa a largo plazo, mediante el cual se transfería a los municipios una proporción del valor de los proyectos que fueran elegibles, para complementar los recursos que estas entidades territoriales podían destinar al desarrollo rural. Se dio prioridad a proyectos de desarrollo tecnológico, asistencia técnica, comercialización, caminos y acueductos rurales, organización y capacitación comunitaria y pequeña irrigación en comunidades pobres. Además, se estipuló que los Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 54 proyectos debían originarse en las comunidades beneficiarias y que éstas participarían directamente en su ejecución, operación y mantenimiento de obras, aportando mano de obra y materiales de origen local. Los municipios y comunidades tienen autonomía para contratar la ejecución de los proyectos con entidades públicas, privadas, ONGs o universidades. A partir de 1992 el DRI se convirtió en el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural. Para aplicar directrices de desarrollo rural dentro de un marco de descentralización se crearon instancias administrativas a niveles departamental y municipal. En junio de 1993 se inicia la “política de desarrollo rural campesino”, que trata de mejorar las condiciones de vida de la población rural en el aspecto económico, político, social y cultural. La ley 160 de 1994 crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. Uno de sus seis subsistemas es el de servicios sociales básicos, infraestructura física, vivienda rural, adecuación de tierras y seguridad social, coordinados por el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural. El nuevo sistema DRI significó el traslado de funciones de sus regionales a Unidades Especiales de Cofinanciación dependientes de la gobernación de cada departamento. El cuadro 12 presenta el subsidio que recibe el hogar rural promedio en cada decil, por concepto del programa DRI. Los principales beneficiarios son los grupos de más bajos ingresos, especialmente los ubicados en los tres primeros deciles de la distribución. Si se considera el tamaño medio de los hogares se encontrará que se amplían las diferencias registradas en la distribución del ingreso por hogar, sobre todo en los extremos de la distribución, y los deciles correspondientes a clases medias rurales; mientras que el individuo promedio de los deciles uno y diez recibe un subsidio cercano a los 1.700, los de otros deciles perciben subsidios entre 1.200 y 1.400 anuales. Lo anterior significa que el subsidio per cápita, en los extremos de la distribución, es casi 40% mayor que el de las clases medias rurales. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 55 CUADRO 12. Subsidio del Fondo DRI y su participación en los ingresos, Colombia: 1991 Deciles de ingresos de pobres a ricos Subsidios por hogar 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Promedio 9 368 8 381 7 819 6 461 6 337 6 048 6 082 5 214 5 860 6 299 6 787 Tamaño de la familia 5.70 5.70 5.50 5.20 5.20 4.90 4.90 4.40 4.10 3.60 4.90 Subsidio per cápita Subsidio como porcentaje de los ingresos anuales 1 644 1 470 1 422 1 242 1 219 1 234 1 241 1 185 1 429 1 750 1 385 2.34 1.07 0.76 0.52 0.41 0.34 0.28 0.21 0.18 0.08 0.35 FUENTE: Perfetti y Guerra (1992). La distribución del subsidio rural proveniente del programa DRI progresiva, mientras que la del ingreso es mucho menos igualitaria. es bastante Así, los tres primeros deciles (los más pobres), reciben casi 40% del subsidio DRI, en tanto que sólo les corresponde 10% del ingreso. Los dos deciles más ricos, por su parte, perciben 17.9% del subsidio y 48.1% de los ingresos. V. Conclusiones Del análisis de las particularidades del caso colombiano durante los ochenta, se desprende que el país no sufrió deterioro en las condiciones de vida, aunque la dinámica de progreso social se vio disminuida en relación a décadas anteriores. El resultado alcanzado puede considerarse como un caso peculiar en América Latina, en la medida en que no se incrementaron los niveles de pobreza. Además, Colombia avanzó hacia las llamadas “metas blandas del bienestar social” con mayor éxito que en la mayoría de países latinoamericanos. Estos logros fueron el producto de un manejo prudente de las políticas macroeconómicas y del gasto público; de la integración entre áreas sectoriales de crecimiento (como las relativas a la construcción y a la vivienda) y las de desarrollo social; y, finalmente, de la implantación de programas sociales como los Hogares Comunitarios de Bienestar y las Campañas Nacionales de Vacunación. Además, los recursos de destinación específica del presupuesto, particularmente los dedicados a educación y salud, han garantizado el sostenimiento de niveles de inversión social en las más diversas coyunturas políticas y económicas de las cuatro Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 últimas décadas. 56 Resultados como estos merecen destacarse, pero no por eso pueden considerarse como satisfactorios. En efecto, casi la mitad de colombianos sigue siendo pobre. El desempeño social relativamente favorable de Colombia tiene un significado particular cuando hay hechos como el narcotráfico, la guerrilla, el incremento de la intolerancia cívica y la baja participación electoral que expresan una crisis de valores y una peligrosa pérdida de gobernabilidad. De alguna manera, la pobreza subyace estas situaciones, pero no basta para explicarlas. Por otra parte, las reformas que se han emprendido en Colombia y cuya implantación aún no ha culminado —apertura económica, liberalización de mercados, descentralización, redefinición del papel del Estado— han cambiado las relaciones del ciudadano con el Estado y del país con el mundo. Se han debilitado los factores de integración del antiguo modelo, sin que hayan sido reemplazados por otros. La persistencia de altos niveles de pobreza en Colombia pone en evidencia que se trata de un problema estructural. Afrontar el reto de la pobreza implica que, como postula la CEPAL, el crecimiento se busque conjuntamente con la equidad, que se ataquen las causas de las desigualdades extremas y que al mismo tiempo se fortalezcan y hagan más eficaces las políticas sociales. Para luchar contra la pobreza no basta privilegiar los programas focalizados. Una empresa de esta envergadura requiere de un proyecto general de transformaciones económicas, sociales y políticas. Disminuir significativamente los niveles de pobreza en América Latina es una meta perfectamente posible. En los países de Europa, durante la segunda postguerra, y recientemente en Japón, este objetivo se logró en un corto término, dentro de las políticas de reconstrucción económica que tuvieron una orientación redistributiva, con una intervención importante del Estado, bajo la idea de fortalecer los canales democráticos y en la perspectiva de consolidar la integración nacional. Estos son ejemplos sobre los cuales vale la pena reflexionar. Señalan que las acciones tendientes a la erradicación de la pobreza tienen una mayor garantía de éxito dentro de una concepción de sociedad más equitativa, más participativa, más democrática y más integrada en torno a objetivos sociales fundamentales. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 57 Referencias bibliográficas Altimir, Oscar, “La dimensión de la pobreza en América Latina”, Cuadernos de la CEPAL, núm. 27, 1979. _____, “Distribución del ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste”, Revista de la CEPAL, núm. 52, 1994. Aristizábal, Arnoldo, “Análisis de las evaluaciones realizadas sobre el Programa Escuela Nueva”, informe final, Santafé de Bogotá, 1991. Banco Mundial, Poverty in Colombia, World Bank, Washington, D.C., 1994. Barco, Virgilio, La lucha contra la pobreza, Carlos Valencia Editores, Santafé de Bogotá, 1985. Bernal, Fernando, Sociology of the economic life in eastern Cundinamarca 1900-1980, Oxford, 1986. Berry, Albert, “The macroeconomic context for policies, projects and programmes to promote social development and combat poverty in Latin America and the Caribbean”, policopiado, PNUD, 1995. Berry, Albert y Jaime Tenjo, “Efectos en la distribución del ingreso de ‘La Apertura’ y la Reforma Laboral”, en Libardo Sarmiento (comp.), Pobreza, ajuste y equidad, Universidad Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá, 1994. Bird, Richard y Eduardo Weisner, Informe de finanzas intergubernamentales, Departamento Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, 1982. Birdsall, Nancy y Richard Sabot, “La desigualdad como una restricción del crecimiento en América Latina”, en Aparicio, Mónica/Easterly (comps.), Crecimiento económico: teoría, instituciones y experiencia internacional, Banco Mundial, Banco de la República, Santafé de Bogotá, 1995. Boltivinik, J., “Conceptos y mediciones de la pobreza predominantes en América Latina: evaluación crítica”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza (comp.), Pobreza, violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá, 1991. Buchanan, James, “Individual choice in voting and the market”, Journal of Political Economics, núm. 62, 1954, pp. 334-343. _____, Cost and choice, Markham, Chicago, 1969. Calvo, Guillermo, Leonardo Leiderman y Carmen Reinhart, “Afluencia de capital y apreciación del tipo de cambio real en América Latina: el papel de los factores externos”, en Mauricio Cárdenas y Luis Garay (comps.), Macroeconomía de los flujos de capital en Colombia y América Latina, FEDESARROLLO, FESCOL, 1993. _____, “El problema de la afluencia de capitales”, en Roberto Steiner (comp.), Afluencia de capitales y estabilización en América Latina, FEDESARROLLO, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994. Cárdenas, Mauricio y F. Barrera, “Efectos macroeconómicos de los capitales extranjeros: el caso colombiano”, en R. Steiner (comp.), Afluencia de capitales y estabilización en América Latina, FEDESARROLLO, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994. Cárdenas, Mauricio y Luis Garay, Macroeconomía de los flujos de capital en Colombia y América Latina, FEDESARROLLO, FESCOL, 1993. Centro de Investigaciones Económicas (CIE Universidad de Antioquia), “Perfil de coyuntura económica“, Economía Colombiana, núm. 245, 1993. _____, “Perfil de coyuntura económica”, Economía Colombiana, núm. 247, 1994. CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), Anuario estadístico, CEPAL, Santiago de Chile, 1993. _____, “Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe 1994”, notas sobre la economía y el desarrollo, 1994a. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 58 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe), “Panorama social de América Latina 1994”, CEPAL, Santiago de Chile, 1994b. CEPAL/PNUD, Magnitud de la pobreza en América Latina en los años ochenta, CEPAL/PNUD ‘Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza’, Santiago de Chile, 1989. _____, Anuario estadístico 1994, CEPAL, Santiago de Chile, 1994. Colbert de A. V., y O. Mogollón, Hacia la escuela nueva, Santafé de Bogotá, 1990. Contraloría General de la República (CGR), “La deuda externa se paga, la deuda social se reprograma”, informe financiero, Santafé de Bogotá, 1990. _____, Política fiscal y equidad en Colombia, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994. _____, “La gestión pública y su impacto sobre la equidad”, La situación de las finanzas del estado 1994, 1995, pp.4-28. Contraloría General de la República, Departamento Nacional de Planeación, “El problema laboral colombiano”, informes de la Misión Chenery, tomo I, Santafé de Bogotá, 1987. Cuadros, María Inés, “Vacunación en Colombia 80-90, una década de logros”, policopiado, Santafé de Bogotá, 1990a. _____,“Programa ampliado de inmunizaciones en Colombia”, documento resumen— policopiado, UNICEF, Santafé de Bogotá, 1990b. Currie, Lauchlin, La política urbana en un marco macroeconómico, Banco Central Hipotecario, Santafé de Bogotá, 1982. _____, “La teoría en que se basa la estrategia del sector líder”, Estrategia económica y financiera, núm. 163, 1992 . Chenery, Hollis, José Ocampo y Manuel Ramírez, “El problema laboral colombiano: diagnóstico, perspectivas y políticas”, informe final de la Misión de Empleo, Economía Colombiana, serie documentos-separata núm. 10, 1986. DANE, DNP, PNUD, UNICEF y el Ministerio de Agricultura, La pobreza en Colombia, tomo I, DANE, Santafé de Bogotá, 1989. de Janvry, Alain et al., Campesinos y desarrollo en América Latina: proceso global, el DRI en Colombia, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1991. Delgado, Oscar y Miguel Cárdenas, “La política social en Colombia: los casos de salud y pensiones”, documentos de trabajo, FESCOL, 1993. _____, "Políticas estatales en materia social", en Consejería Presidencial para la Política Social/FESCOL (comps.), ¿Hacia dónde va el salto social?, Consejería Presidencial para la Política Social/FESCOL, Santafé de Bogotá, 1995. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), “Evolución de los indicadores de necesidades básicas insatisfechas”, Boletín de Estadística, núm. 439, 1989. Departamento Nacional de Planeación (DNP), Misión de apoyo a la descentralización y la focalización de los servicios sociales, Santafé de Bogotá, 1992. _____, “Pobreza en el país y por departamentos”, Boletín número 5: Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia-SISD, Santafé de Bogotá, DNP, 1995a. _____, Boletín Sistema de Indicadores Sociodemográficos-SISD, Santafé de Bogotá, DNP, 1995b. Escuela de Economía (UPTC), Apuntes del CENES, separata núm. 2, primer semestre de 1995, UPTC, Tunja, 1995. Fajardo, Darío et al., “La experiencia del DRI en Colombia”, en Alain de Janvry (comp.), Campesinos y desarrollo en América Latina: proceso global, el DRI en Colombia, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1991. _____, "El programa de desarrollo rural integrado, DRI, y la participación campesina”, en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá, 1994. CEPAL Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 59 Fiszbein, Ariel y George Psacharopoulos, “Income inequality trends in Latin America in the eighties: a decomposition analysis”, documento presentado en la conferencia en Brookings Institution sobre ‘Pobreza y desigualdad en Latinoamérica’, Washington, D.C., 1992. Flores, Alberto G., "Gobiernos de Belisario Betancur y Virgilio Barco", en Círculo de Lectores (comp.), Gran Enciclopedia de Colombia, tomo II, Círculo de Lectores, Santafé de Bogotá, 1994. Flores, Carmen Elisa y Regina Méndez, “Hogares comunitarios de bienestar: ¿quién se beneficia?”, informe de avance, CEDE, Universidad de los Andes, Santafé de Bogotá, 1993. Fresneda, Oscar, “La pobreza colombiana en el contexto Latinoamericano”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza (comp.), Pobreza, violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia, PNUD ‘Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza’, Santafé de Bogotá, 1991a. _____, “Evolución y características de la pobreza en Colombia”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, PNUD, capítulo 3, PNUD ‘Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza’, Santafé de Bogotá, 1991b. _____, Informe final sobre recopilación de indicadores de desarrollo humano para Colombia, documento mimeografiado, Santafé de Bogotá, PNUD, 1994. _____, “Pobreza, políticas sociales y desarrollo en Colombia”, policopiado, 1995a. _____, “Magnitud y evolución de la pobreza en Colombia 1972-1993”, Apuntes del CENES, Escuela de Economía, UPTC, 1995b. _____, ”Los derechos sociales en Colombia: un instrumento para elevar el nivel de vida y superar la pobreza”, en PNUD (comp.), Consejería presidencial para política social, los derechos sociales económicos y culturales en Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá, 1995c. Fresneda, Oscar y Carlos Eduardo Vélez, "El gasto público social: definición, medición y normatividad en Colombia", Revista Coyuntura Social, núm. 14, 1996, pp. 101-118. Fundación Social, Programa de reciclaje y medio ambiente, Fundación Social, Santafé de Bogotá, 1993. González, Jorge Iván, La politique fiscale et budgeraire en Colombie (1964-1988), Lovain-la Neuve, Université Catholique de Lovain, 1991. _____, “Fragilidad estructural y plan de desarrollo”, Cuadernos de Economía, vol. XIV, núm. 22, pp. 1995, 71-86. _____, Política fiscal en Colombia, CGR, Santafé de Bogotá, 1994. Granada, José, “La lucha contra la pobreza 1986-1990”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza (comp.), PNUD, capítulo 12, Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, Santafé de Bogotá, 1991. Hernández, A., “Inflación, control monetario e intermediación financiera”, en Mauricio Cabrera (comp.), Inflación y política económica, Asociación Bancaria de Colombia, Santafé de Bogotá, 1980. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), “Balance y perspectivas de la política social en el ICBF 1968-1994, primera fase”, informe ejecutivo—policopiado, Santafé de Bogotá, 1995. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), UNICEF y Banco Mundial, Evaluación de los hogares comunitarios de bienestar, informe técnico final—policopiado, Santafé de Bogotá, 1992. INVICALI, INVICALI, 21 meses de gestión responsable, Santiago de Cali, Alcaldía Municipal, 1994. Jaramillo, Iván, El futuro de la salud en Colombia, ley 100 de 1993: política social, mercado y descentralización, Santafé de Bogotá, FESCOL, FES, Restrepo Barco y Fundación Corona, 1994. Kaztman, Rubén y Pascual Gerstenfeld, “Áreas duras y áreas blandas en el desarrollo social”, Revista de la CEPAL, núm. 41, agosto de 1990, pp. 159-182. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 60 Laurell, Ana Cristina, "Para pensar una política social alternativa", en Carlos M. Vilas (comp.), Estado y políticas sociales después del ajuste, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Caracas, 1995. Lasso, F. y H. Moreno, Perfil de pobreza para Colombia años 1978, 1988, 1991 y 1992, DNP, 1993. Leal Buitrago, F. y A. Ladrón de Guevara, Clientelismo: el sistema político y su expresión regional, Tercer Mundo Editores, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá, 1990. Londoño, Juan Luis, “La infraestructura social en la revolución pacífica”, Planeación y desarrollo, vol. XXIII, núm. 1, 1992. _____, Distribución del ingreso y desarrollo económico: Colombia en el siglo XX, Tercer Mundo Editores, Banco de la República, FEDESARROLLO, Santafé de Bogotá, 1995. López, Andrés, "Gobiernos de López Michelsen y Turbay Ayala", en Círculo de Lectores (comp.), Gran Enciclopedia de Colombia: tomo 2, Santafé de Bogotá, Círculo de Lectores, 1994. López, Hugo, “El papel del sector informal en una estrategia de desarrollo”, Cuadernos de Economía, vol IX, núm. 12, 1988, pp. 147-162. _____, Contexto macroeconómico colombiano, mercado laboral urbano y retos para una política de empleo, FESCOL, Santafé de Bogotá, 1993. Ministerio de Educación Nacional, Escuelas demostrativas y microcentros rurales, UNICEF, Santafé de Bogotá, 1992. Molina, Carlos Gerardo, Martha Luz Henao y Doris Polanía, “Una evaluación de la política social de la administración Gaviria”, Economía Colombiana, núm. 248, 1994. Perfetti, Juan José y María del Rosario Guerra, “Los beneficios del gasto público social en las áreas rurales”, documento policopiado, DNP, Misión Social, Santafé de Bogotá, 1993. _____, "Los beneficiarios y la distribución del subsidio de los programas sociales en las áreas rurales", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá,1994. Piñera, Sebastián, Cuantificación, análisis y descripción de la pobreza en Colombia, CEPAL, Santiago de Chile, 1979. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo), Pobreza, violencia y desigualdad: retos para la nueva Colombia, PNUD, Santafé de Bogotá, 1991. _____, “Conceptos y mediciones de la pobreza predominantes en América Latina: evaluación crítica”, en PNUD (comp.), América Latina: el reto de la pobreza, capítulo 5, PNUD, Santafé de Bogotá, 1992a. _____, América Latina: el reto de la pobreza, PNUD, Santafé de Bogotá, 1992b. _____, Human development report, Oxford University Press, 1994. _____, Human development report, Oxford University Press, 1996. PREALC/OIT, Colombia: la deuda social en los ochenta, PREALC, Santafé de Bogotá, 1990. Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación, La revolución pacífica plan de desarrollo económico y social 1990-1994, DNP, Santafé de Bogotá, 1991. _____, El salto social, bases para el plan nacional de desarrollo 1994-1998, DNP, Santafé de Bogotá, 1994. _____, El salto social: plan nacional de desarrollo 1994-1998, DNP, Santafé de Bogotá, 1995. Psacharopoulos, George, Poverty and income distribution in Latin America, the story of the 1980’s, World Bank, Washington, D.C., 1993. Puyana, Yolanda, “Los hogares de bienestar familiar, paradojas y logros”, Universidad Nacional, 1994. Ramírez, Juan Carlos, “La gestión social en los ochenta”, en Universidad Nacional/CID (comps.), Universidad Nacional, tomo I, Universidad Nacional, Santafé de Bogotá, 1994. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 61 Reyes, Alvaro, “Tendencias del empleo y la distribución del ingreso”, en Departamento Nacional de Planeación/SENA (comps.), Contraloría General de la República: capítulo 3, 1987. Ruiz, Magda y Miguel Rincón, Accidentes y muertes violentas en Colombia: un estudio sobre las características y las consecuencias demográficas, 1965-1988, San José de Costa Rica, 1991. Sarmiento, Libardo, “Magnitud y evolución de la pobreza en Colombia”, en Proyecto Regional para la Superaciópn de la Pobreza (comp.), PNUD, capítulo 5, PNUD Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza, 1991. _____, “Política social, estrategia para una Colombia moderna”, en J. Bernal (comp.), Integración y equidad: democracia, desarrollo y política social, viva la ciudadanía, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994a. _____, “Elecciones presidenciales 1994: balance de la política social y programas electorales”, Revista Foro, núm. 23, 1994b. _____, “Institucionalidad y política social”, Caja de Herramientas, núm. 20, 1994c, p. 16. _____, "Evolución de la pobreza y la calidad de la vida rural en Colombia, según tipos municipales y regiones, 1972-1992", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá, 1994d. _____, "Distribución del ingreso y pobreza en Colombia, 1970-1992", en Círculo de Lectores (comp.), Gran Enciclopedia de Colombia: tomo VIII, Círculo de Lectores, Santafé de Bogotá, 1994e. _____, “Colombia social frente a la cumbre de Copenhague”, en Luis Restrepo (comp.), Síntesis ´95 Colombia, Universidad Nacional, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1995a. _____, “Pobreza rural y reformas económicas y sociales en Colombia, 1990-1994”, informe final—documento mimeografiado, UNICEF, BID, Proyecto Proandes, Santafé de Bogotá, 1995b. _____, “Una nueva oleada de modernismo”, Cuadernos de Economía, vol. XIV, núm. 22, 1995c, pp. 237-252. _____, Utopía y sociedad: una propuesta para el próximo milenio, Fundación Friedrich Ebert de Colombia—FESCOL, Santafé de Bogotá, 1996. Schiefelbein, Ernesto, En busca de la escuela del siglo XXI ¿Puede darnos la pista la Escuela Nueva de Colombia?, UNESCO/UNICEF, Santiago de Chile, 1993. Sen, Amartya, “Progreso y déficit social: algunas cuestiones metodológicas”, en Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza en América Latina y el Caribe (comp.), Índice de progreso social, una propuesta, Proyecto Regional para la Superación de la Pobreza en América Latina y el Caribe, Santafé de Bogotá, 1992. Silva, Gabriel, ”Carlos Lleras y Misael Pastrana: reforma del estado y crisis del frente nacional”, en Editorial Planeta (comp.), Nueva historia de Colombia, tomo II, Editorial Planeta, Santafé de Bogotá, 1989. Steiner, Roberto, Afluencia de capitales y estabilización en América Latina, FEDESARROLLO, Tercer Mundo Editores, Santafé de Bogotá, 1994. Tiebout, C., “A pure theory of local expenditures”, Journal of Political Economy, vol. 64, 1956, pp. 416-424. Tullock, G., “Federalism: problems of scale”, Public Choice, vol. 6, 1969, pp. 19-29. UNICEF (Oficina para Colombia y Venezuela), Servicios sociales básicos en Colombia: nuestro objetivo, combatir la pobreza, UNICEF, Santafé de Bogotá, 1993. Universidad Javeriana, “El desarrollo rural en América Latina: hacia el siglo XXI”, memorias del Seminario Taller Internacional, Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, 1994. Universidad Nacional/CID, Gestión económica estatal de los ochentas: del ajuste al cambio institucional, tomos I y II, Universidad Nacional, Santafé de Bogotá, 1994. Reducción de la pobreza en Colombia/PNUD: RLA/92009 62 Uprymny, Rodrigo, “Legitimidad, clientelismo y política en Colombia”, Cuadernos de Economía, núm. 13, 1989. Vargas, Ricardo, “El desarrollo rural en Colombia hacia el siglo XXI”, en Universidad Javeriana (comp.), El desarrollo rural en América Latina hacia el siglo XXI, Universidad Javeriana, Santafé de Bogotá, 1994a. Vargas, Ricardo, "El desarrollo rural en Colombia (1961-1993): apuntes y notas para una historia del Fondo DRI", en Ministerio de Agricultura (comp.), El agro y la cuestión social, Ministerio de Agricultura, Santafé de Bogotá, 1994b. Vélez, Carlos, La incidencia del gasto público social en Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, 1994a. _____, “La magnitud y la incidencia del gasto público social en Colombia”, Coyuntura social, núm. 11, 1994b. _____, Gasto social y desigualdad: ¿a quién le toca?, DNP/Misión Social, Santafé de Bogotá, 1995. Vos, Rob, “Identificación de la pobreza y política social y económica en América Latina”, en Libardo Sarmiento (comp.), Pobreza, ajuste y equidad, viva la ciudadanía, Presidencia, Universidad Nacional, CID, Santafé de Bogotá, 1994. Wiesner, Eduardo, Colombia: descentralización y federalismo fiscal, Presidencia de La República, Departamento Nacional de Planeación, Santafé de Bogotá, 1992. ÍNDICE I. Introducción .............................................................................................................................1 II. Pobreza y desarrollo social en colombia ................................................................................2 A. Desarrollo humano y necesidades básicas insatisfechas..................................................3 B. Ingresos y población bajo la línea de pobreza...................................................................8 C. Elementos para un balance.............................................................................................11 D. Colombia en el contexto latinoamericano ........................................................................12 1. Indicadores de nivel de vida ........................................................................................12 2. Evolución de la pobreza por LP ....................................................................................14 III. El contexto de la política social............................................................................................15 A. Planes de desarrollo y ordenamiento institucional...........................................................16 B. El contexto económico y político y la evolución de los indicadores NBI y LP ....................23 1. El indicador NBI ............................................................................................................25 2. Los determinantes de la evolución del indicador LP.....................................................29 C. Conclusión.......................................................................................................................35 IV. Políticas y programas sociales ............................................................................................36 A. Aspectos institucionales de la política social ...................................................................37 B. Evolución del gasto público social ...................................................................................38 C. Programas en educación y salud básicas .......................................................................42 1. Políticas y programas en el área de la educación........................................................42 2. La escuela nueva como caso de programa exitoso .....................................................44 3. Políticas y programas en el área de atención primaria en salud..................................47 4. Las jornadas nacionales de vacunación ......................................................................48 D. Otros programas dirigidos a la reducción de la pobreza..................................................50 1. Hogares comunitarios de bienestar .............................................................................50 2. El programa desarrollo rural integrado.........................................................................52 V. Conclusiones .......................................................................................................................55 VI. Referencias bibliográficas ...................................................................................................58 ÍNDICE DE GRÁFICAS Gráfica 1. Evolución del Indice de Desarrollo Humano (IDH), Colombia: 1951-1992 ................................................. 4 Gráfica 2. Porcentaje de población bajo la línea de pobreza, Colombia: 1972-1992............................................... 10 Gráfica 3. Población bajo la línea de pobreza por zonas, Colombia: 1972-1992..................................................... 11 Gráfica 4. Evolución del PIB anual, Colombia y América Latina: 1970-1994 ........................................................... 12 Gráfica 5. Tendencias de largo plazo del pib y del indicador de NBI, Colombia: 1973-1993.................................................................................................................... 26 Gráfica 6. Evolución del PIB global y de los sectores económicos relacionados con vivienda y servicios domiciliarios, Colombia: 1970-1992 ............................................................................................... 27 Gráfica 7. Evolución de la población bajo la línea de pobreza y del gasto público social del sector público, Colombia: 1972-1992............................................................................................ 30 Gráfica 8. Tasa de crecimiento anual del índice de precios de alimentos y total,Colombia : 1970-1993 ................. 34 ÍNDICE DE CUADROS Cuadro 1. Indicadores sobre población y nivel de vida, Colombia (total nacional): 1951-1993 ............................... 5 Cuadro 2. Porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), Colombia: 1973-1993 ................ 8 Cuadro 3. Población bajo línea de pobreza por sector urbano y rural, Colombia: 1972-1992................................... 9 Cuadro 4. Tasas de disminución de las brechas de la esperanza de vida, mortalidad infantil y niños menores de 5 años con bajo peso, América Latina: 1970-1990 .................................. 13 Cuadro 5. Porcentaje medio anual de variación de la proporción de hogares bajo LP: América Latina 1970-1992................................................................................................ 15 Cuadro 6. Gasto público social ejecutado, 1980-1994: funcionamiento e inversión , sector central y entidades descentralizadas (% del PIB, nominales), Colombia: 1980-1994........................................... 28 Cuadro 7. Participación de los hogares en los ingresos por grupos decílicos según ingreso per cápita del hogar, Colombia: 1978-1992 .......................................................................................................... 32 Cuadro 8. Ponderación del índice de precios de cada grupo en el IPC obrero, Colombia: 1978-1988..................... 33 Cuadro 9. Gasto público en educación como porcentaje del PIB, Colombia y países seleccionados: 1990-1991.............................................................................................................................. 39 Cuadro 10. Gasto por estudiante según nivel (en dólares norteamericanos), América Latina: 1984-1993 ............... 40 Cuadro 11. Coeficiente de concentración de subsidios (GS) según programa y participación del efecto redistributivo (ER) de cada uno a nivel nacional, Colombia: 1994 ........................................ 41 Cuadro 12. Subsidio del Fondo DRI y su participación en los ingresos, Colombia: 1991........................................... 55