Presentación de documentos falsos e información inexacta

Área
Contrataciones del Estado,
Abastecimiento y Control
Patrimonial
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Presentación de documentos falsos e información
inexacta
Ficha Técnica
Autor : Luis Eduardo Morante Guerrero *
Título:Presentación de documentos falsos e información inexacta
Fuente: Actualidad Gubernamental, Nº 77 - Marzo
2015
Sumario
1. Introducción
2. Configuración del supuesto de hecho
3. Análisis de las diferencias entre la presentación de documentos falsos e información
inexacta
4. Propuesta de modificación
5. Declaración de nulidad de oficio del proceso de selección por información falsa o
inexacta
1. Introducción
Durante el proceso de selección y la ejecución contractual, los proveedores deben
ajustar su actuación a las disposiciones
de la normativa de contrataciones del
Estado; en esa medida, el artículo 51º
del Reglamento, en su numeral 51.1, ha
previsto las conductas que constituyen infracciones a dicha normativa y, por tanto,
conllevan la imposición de una sanción
por parte del Tribunal de Contrataciones
del Estado.
Entre estas infracciones se encuentra la
prevista en el literal j) del numeral antes
citado, según el cual, se impondrá sanción
a aquellos proveedores, participantes,
postores y contratistas que “presenten
documentos falsos o información inexacta
a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor
de las Contrataciones del Estado (OSCE)”.
* Miembro del Área Legal de Instituto Pacífico. Especialista en
Derecho Administrativo y Contrataciones del Estado. Egresado
de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Miembro fundador del Taller
de Investigación de Derecho Administrativo (TIDA).
Por su parte, el numeral 51.2 de este
mismo artículo establece las sanciones que
el Tribunal de Contrataciones del Estado
podrá aplicar a los infractores según corresponda a su intencionalidad, conducta
procesal, reincidencia, entre otros criterios
previstos en los artículos 245º y 246º del
Reglamento.
2. Configuración del supuesto de
hecho
Para ello, el Tribunal de Contrataciones del
Estado debe determinar el inicio del procedimiento administrativo sancionador, de
contar con los elementos suficientes. Este
procedimiento se rige por lo establecido
en el artículo 242º del Reglamento, el
que, en su numeral 5) indica lo siguiente:
“(…) el expediente será remitido a la Sala
correspondiente del Tribunal, la cual podrá
realizar de oficio todas las actuaciones
necesarias para el examen de los hechos,
recabando la información y datos necesarios y relevantes para determinar, de ser
el caso, la existencia de responsabilidad
susceptible de sanción”.
a) Documentos falsos
La falsedad del documento cuestionado, es decir, que este no haya sido
expedido por el órgano emisor correspondiente o que siendo válidamente
expedido, haya sido adulterado en su
contenido.
De esta forma, cuando un proveedor,
participante, postor o contratista incurra
en una conducta tipificada como infracción, dicho hecho debe ser comunicado
al Tribunal de Contrataciones del Estado
a efectos de que este determine el inicio
del procedimiento administrativo sancionador, dentro del cual se realizarán las
actuaciones necesarias para establecer
la existencia o no de responsabilidad y,
de corresponder, se impondrá la sanción
respectiva.
El literal j) del numeral 51.1) del artículo 51° de la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017 y modificada por la Ley
N° 29873, establece que se impondrá
sanción administrativa a los proveedores,
participantes, postores y contratistas que
presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal
de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado (OSCE).
Actualidad Gubernamental
Para la configuración del supuesto de hecho de la norma que contiene la infracción
imputada (presentación de documentos
falsos e información inexacta), se requiere
previamente acreditar:
b) La información inexacta1
La documentación inexacta supone
la presentación de documentos no
concordantes o congruentes con la
realidad, lo que constituye una forma
de falseamiento de esta, a través del
quebrantamiento de los principios de
moralidad y de presunción de veracidad, de conformidad con lo establecido en el inciso b) del artículo 4º de la
Ley, en concordancia con lo dispuesto
en el numeral 1.7 del Artículo IV del
Título Preliminar, y el numeral 42.1
del artículo 42º de la Ley Nº 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo
General.
Sobre el tema, el numeral 42.1 del artículo
42º de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece que todas las
declaraciones juradas, los documentos
sucedáneos presentados y la información
incluida en los escritos y formularios
que presenten los administrados para la
realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien
hace uso de ellos, así como de contenido
veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción
1 Expediente Nª 456/2013.TC
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Informes Especiales
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Informes Especiales
es de índole iuris tantum, pues admite
prueba en contrario, en la medida que
es atribución de la Administración Pública
verificar la documentación presentada,
cuando existan indicios suficientes de que
la información consignada no se ajusta a
la verdad.
De manera concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56º del mismo
cuerpo legal, estipula como uno de los
deberes generales de los administrados,
la comprobación de la autenticidad,
previamente a su presentación ante la
entidad, de la documentación sucedánea
y de cualquier otra información que se
ampare en la presunción de veracidad.
3. Análisis de las diferencias entre la presentación de documentos falsos e información
inexacta
El Proyecto de Ley N° 3309/2013-CR se
refiere a lo señalado específicamente en
el literal j) del numeral 51.1, que dice:
“Presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal
de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado-OSCE”. Más adelante señala
en el numeral 51.2, las sanciones a que
se someten los proveedores que infringen
lo estipulado en el numeral 51.1. En este
caso es importante mencionar que la infracción tipificada en 51.1. j) es materia de la
sanción prevista en el numeral 51.2, que
a la letra dice: “En el caso de la infracción
prevista en el literal j) del numeral 51.1
del presente artículo, la sanción será de
inhabilitación temporal no menor de tres
(3) años ni mayor de cinco (5) años. En
caso de reincidencia en esta causal, la
inhabilitación será definitiva, independientemente del periodo en el que se ha
reincidido y en el número de sanciones
impuestas”.
Ni este artículo ni ningún otro, así como
tampoco el Reglamento de la Ley,
precisan el concepto o criterio que los
legisladores tuvieron al señalar “documento falso o información inexacta”,
menos aún la responsabilidad atribuible
al emisor del documento o información
cuestionada; lo cual deviene en una
serie de cuestionamientos que es menester subsanar. ¿Debe tener el mismo
tratamiento un documento falso y otro
con información inexacta? ¿Cómo diferenciar la responsabilidad de aquellos
postores que falsifican documentos en
los procesos de selección, de aquellos
que reciben documentación emitida
por otras personas naturales o jurídicas
y que pueden contener información
inexacta?
Por ejemplo, ¿es lo mismo que un postor
presente una carta fianza bancaria comprobadamente fraguada, en comparación
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a una declaración de un profesional que
diga que está habilitado para el ejercicio
profesional pero que adeuda una o dos
cuotas mensuales de sus cotizaciones al
colegio profesional respectivo?
En el primer caso, la carta fianza es única y
estricta responsabilidad del postor (desde
que la solicita y recibe del banco hasta que
la entrega a la entidad); en tanto que el
segundo caso corresponde a la responsabilidad del profesional perfectamente identificable. En el primero hay conocimiento
pleno y a veces voluntad de falsear; en
el segundo caso el postor confía en el
documento que ha firmado y entregado
el profesional. Aunque suene increíble, a
ambos casos el Tribunal Administrativo
(del OSCE) los tipifica como “documento
falso o información inexacta” y les aplica
la misma sanción, sin considerar con
mayor criterio los principios de razonabilidad y proporcionalidad recogidos en la
Constitución Política del Perú. Basta con
revisar las resoluciones emitidas por el Tribunal Administrativo en los últimos años
para verificar la falta de razonabilidad,
proporcionalidad y, en algunos casos, la
arbitrariedad en la aplicación de sanciones
por hechos a todas luces muy diferentes.
Si la ley no establece diferencias entre lo
que es falso y lo que es inexacto, o no se
deja establecido que el reglamento de la
ley precise los hechos o conductas que
encajan o se tipifican en cada caso, el Tribunal Administrativo no puede establecer
diferenciación en los temas mencionados,
de tal manera que el proceso administrativo sancionador se convierte en arbitrario
y abusivo.
En los procesos de selección referidos a la
contratación de obras y consultoría, los
postores presentan cuantiosa y diversa
documentación, algunas de las cuales son
elaboradas, obtenidas, firmadas y presentadas directamente por los postores;
mientras que hay otro tipo de información
que no es elaborada por los postores, por
ejemplo, la que entregan los profesionales
asignados a un concurso y que es información elaborada y firmada por ellos.
En el primer caso, están, por ejemplo, las
declaraciones juradas de la experiencia
de los postores (incluyendo contratos y
certificados), la capacidad de contratación
disponible, la presentación de cartas fianza, las especificaciones de sus equipos, etc.
En el segundo caso, están, por ejemplo,
el curriculum vitae y los certificados de los
profesionales que se proponen en servicios
de consultoría.
Estos últimos documentos son elaborados,
firmados y presentados por los profesionales bajo su entera responsabilidad y los
postores las presentan de buena fe. Por
más que se diga que los postores deben
ser diligentes, cuando los profesionales
son extranjeros o cuando los certificados o
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constancias de trabajos son muy antiguos,
no es posible verificar su contenido y estos
documentos son presentados asumiendo
el principio de presunción de veracidad;
debido a que resulta extremadamente costoso dedicarse a verificar la autenticidad
de los documentos, lo cual colisiona con
los principios de economía, libre concurrencia, razonabilidad, eficiencia, trato
justo e igualitario y equidad que rigen las
contrataciones públicas.
Sin embargo, cuando se trata de documentos presentados por los profesionales (que podrían contener información
inexacta) el Tribunal Administrativo del
OSCE recurre a lo previsto en la Ley de
Procedimiento Administrativo General
Ley N° 27444, que en su artículo 42°
numeral 42.1 señala: “Todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos
presentados y la información incluida en
los escritos y formularios que presenten los
administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen
verificados por quien hace uso de ellos,
así como de su contenido veraz para fines
administrativos, salvo prueba en contrario”.
Sobre la base de este artículo, dicho Tribunal sanciona a los proveedores y no
actúa sobre el verdadero autor o emisor
de los documentos, que en este caso, son
los profesionales. Ejemplo de esto es la
Resolución N° 1153- 2013-TC-S1 que
en el numeral 5 de su Fundamentación
indica lo siguiente: “Cabe señalar que, a
diferencia de lo que sucede en el ámbito penal, la determinación de la responsabilidad
por el hecho objetivo de la presentación de
un documento falso o inexacto no implica
un juicio de valor sobre la falsificación o inexactitud del mismo, debido a que la norma
administrativa solo sanciona la presentación
del documento, sin indagar sobre la autoría
de la falsificación o inexactitud, obligando
a los proveedores, postores y contratistas a
ser diligentes en cuanto a veracidad de los
documentos presentados”.
El caso motivó la resolución corresponde
a la inclusión, en la propuesta técnica
en un postor, de una declaración jurada
presentada en un proceso de selección
que fue entregada y firmada por un profesional. Dicha declaración indicaba que
el profesional estaba hábil para el ejercicio
profesional aun cuando no estaba al día
en sus cotizaciones mensuales por la colegiatura, y se sancionó al postor.
Adicionalmente a lo antes expuesto, no se
aprecia razonabilidad y proporcionalidad
en las resoluciones emitidas por el Tribunal
Administrativo, que sancionan a los postores que fraguan o falsean un documento
con similar penalidad que a los postores
supuestamente “no diligentes” que confían en la exactitud de la información
que le entregan los profesionales y que
la incluyen en sus propuestas.
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Por otro lado, en el inciso a) del numeral 51.2; al referirse a la inhabilitación
temporal, se establece que “(…). Esta
inhabilitación en ningún caso puede ser
menor de seis (6) meses ni mayor de tres
(3) años”. Este inciso no precisa ninguna
excepción; sin embargo, más adelante en
este mismo numeral se señala:
“En el caso de la infracción prevista en el
literal j) del numeral 51.1 del presente
artículo, la sanción será de inhabilitación
temporal no menor de tres (3) años ni mayor
de cinco (5) años. En caso de reincidencia en
esta causal, la inhabilitación será definitiva,
independientemente del periodo en el que
se ha reincidido y en el número de sanciones
impuestas”.
Como puede apreciarse, el numeral
51.2 solamente habla de sanciones de
inhabilitación para los proveedores y no
hay margen para aquellas otras infracciones que pudieran no ser atribuidas
directamente a los postores o contratistas del Estado; especialmente en
aquellos casos en los que las supuestas
infracciones se refieren a documentos
elaborados y/o adjuntados por terceros,
como se comenta en párrafos anteriores para la infracción tipificada en el
numeral 51.1.j).
Al respecto, cabe recordar que toda la
actuación en los procesos de selección
y la suscripción y ejecución de contratos
con proveedores del Estado son procesos
administrativos y como tal la potestad
sancionadora es consustancial con el ejercicio de las funciones administrativas. En
este sentido, si bien el Decreto Legislativo
N° 1017 es específico para las contrataciones del Estado, no es menos cierto
que, siendo un proceso administrativo,
resulta de aplicación la Ley N° 27444,
Ley de Procedimiento Administrativo
General. Tan cierta es esta afirmación que
el Tribunal de Contrataciones del OSCE
justifica la aplicación de sus sanciones en
los principios contenidos en este cuerpo
normativo general, como lo comentado
en párrafos anteriores.
Al respecto, es cuestionable que la aplicación de sanciones dispuestas en Ley
de Contrataciones del Estado no hayan
incorporado adecuadamente los principios de razonabilidad y proporcionalidad
que están contenidos en la Ley 27444 y
en la misma Constitución Política. Para
este caso, el Decreto Legislativo N° 1029
precisa lo siguiente:
“3. Razonabilidad.- Las autoridades deben
prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el
infractor que cumplir las normas infringidas o
asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones
a ser aplicadas deberán ser proporcionales al
incumplimiento calificado como infracción,
debiendo observar los siguientes criterios que
en orden de prefación se señalan a efectos
de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público
y/o bien jurídico protegido;
b) El perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la
infracción;
e) El beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en
la conducta del infractor”.
Por lo expuesto, es necesario modificar el
artículo 51° de la Ley de Contrataciones
del Estado para precisar una mejor tipificación del numeral 51.1 inciso j) e incluir en
el numeral 51.2 las sanciones económicas
acorde a los principios de razonabilidad
y proporcionalidad; al mismo tiempo
que resulta congruente con lo estipulado
en el artículo 46° de la misma Ley que
establece graduación para el caso de
funcionarios y entidades públicas. En este
caso, debe señalarse que el Reglamento
deberá establecer un adecuado detalle y
precisión y tipificación de infracciones y
sanciones referidas a lo estipulado en el
literal 51.1.j) de la ley vigente.
Cabe señalar que al 30 de enero de 2014,
según el Registro de Inhabilitados de
la página web del OSCE, existen 2,027
proveedores sancionados sin incluir 107
proveedores que obtuvieron medidas
cautelares del Poder Judicial con base en
la verosimilitud de sus reclamos. Del total,
204 proveedores están sancionados con
inhabilitación definitiva y 1,823 proveedores con inhabilitación temporal.
La inmensa mayoría de las sanciones
corresponde a la aplicación del numeral
51.1 inciso j) (documentación falsa o
información inexacta). Sin embargo, al
revisar el expediente del que se derivan las
sanciones, algunas corresponden a acciones directas de los postores o proveedores
por falsificar documentos (adulteración
de contratos, certificados o constancias
falsas, falsificación de cartas fianza, etc.),
otras por resolución o incumplimiento de
contratos y otras, muy pocas, por declaraciones juradas con contenido inexacto
entregadas y firmadas por los profesionales incluidos en los procesos de selección.
Pero en todos estos casos se aplica la
sanción prevista en el numeral 51.2 sin
ninguna diferenciación ni graduación, ya
que la ley no da la posibilidad de establecer proporcionalidad o gradualidad.
Es importante mencionar la propuesta del
proyecto de ley que pretende mejorar el
proceso sancionador y brindar al Tribunal
de Contrataciones del OSCE un marco más
adecuado para decidir la sanción más justa
para la infracción cometida. Todo ello es
concordante de manera comparada a lo
que aplican otros tribunales administrativos en el país, como son aquellos ligados
a los organismos reguladores (Indecopi,
Ositran, Osiptel, etc.).
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VII
4. Propuesta de modificación
El Proyecto de Ley N° 3309/2013-CR
propone modificar el literal j) del numeral
51.1 y un párrafo del numeral 51.2 del
artículo 51° de la Ley de Contrataciones
del Estado en los siguientes términos:
Ley de Contrataciones del Estado
51.2 Sanciones
Propuesta de
modificación
“En los casos que la
presente Ley o su Reglamento lo señalan,
el Tribunal de Contrataciones del Estado impondrá a los
proveedores, participantes, postores, contratistas, las sanciones
siguientes:
a) Inhabilitación temporal: Consiste en
la privación, por un
periodo determinado, de los derechos a
participar en procesos
de selección y a contratar con el Estado.
Esta inhabilitación en
ningún caso puede
ser menor de seis (6)
meses ni mayor de
tres (3) años.
b) Inhabilitación Definitiva: Consiste en la
privación permanente
del ejercicio de los derechos de los proveedores, participantes,
postores y contratistas
a participar en procesos de selección y o
contratar con el Estado. Cuando en un
periodo de cuatro (4)
años a una persona
natural o jurídica se
le impongan dos (2)
o más sanciones que
en conjunto sumen
treinta y seis (36) o
más meses de inhabilitación temporal,
el Tribunal de Contrataciones del Estado
resolverá la inhabilitación definitiva del proveedor, participante,
postor o contratista.
c) Económicas: Son
aquellas que resultan
de la ejecución de las
garantías otorgadas
a la presentación de
recursos de apelación
que son declarados
infundados o improcedentes por la Entidad o el Tribunal
de Contrataciones del
Estado.
Si el recurso de apelación es declarado
fundado en todo o en
parte, se devuelve la
garantía por el Tribunal o la Entidad.
“En los casos que la
presente Ley o su Reglamento lo señalan,
el Tribunal de Contrataciones del Estado impondrá a los
proveedores, participantes, postores, contratistas, las sanciones
siguientes:
a) Multa: desde 1 UIT
hasta el 5 % del monto total del contrato,
cuando los documentos falsos y/o inexactos
no son atribuibles al
postor o proveedor.
b) Inhabilitación temporal: Consiste en
la privación, por un
periodo determinado, de los derechos a
participar en procesos
de selección y a contratar con el Estado.
Esta inhabilitación en
ningún caso puede
ser menor de seis (6)
meses ni mayor de
tres (3) años.
c) Inhabilitación Definitiva: Consiste en la
privación permanente
del ejercicio de los derechos de los proveedores, participantes,
postores y contratistas
a participar en procesos de selección y/o
contratar con el Estado. Cuando en un
periodo de cuatro (4)
años a una persona
natural o jurídica se
le impongan dos (2)
o más sanciones que
en conjunto sumen
treinta y seis (36) o
más meses de inhabilitación temporal,
el Tribunal de Contrataciones del Estado
resolverá la inhabilitación definitiva del proveedor, participante,
postor o contratista.
c) Económicas: Son
aquellas que resultan
de la ejecución de las
garantías otorgadas
a la presentación de
recursos de apelación
que son declarados infundados o improcedentes por la Entidad
o el Tribunal de Contrataciones del Estado.
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VII 3
VII
Informes Especiales
51.2 Sanciones
En caso de desistimiento, se ejecuta el
cien por ciento (100
%) de la garantía.
Los proveedores, participantes, postores
o contratistas que
incurran en las causales establecidas en
el numeraI 51.1 del
presente artículo, serán sancionados con
inhabilitación temporal para contratar
con el Estado o con
inhabilitación definitiva según corresponda.
En el caso de la infracción prevista en el literal j) del numeral 51.1
del presente artículo,
la sanción será de inhabilitación temporal
no menor de tres (3)
años ni mayor de cinco (5) años. En caso
de reincidencia en
esta causal, la inhabilitación será definitiva,
independientemente
del periodo en el que
se ha reincidido y el
número de sanciones
impuestas.
En caso de concurrir
más de una infracción
en el proceso de selección o en la ejecución
de un contrato se aplica la sanción prevista
para la infracción de
mayor gravedad.
Las sanciones que se
imponen no constituyen impedimento para
que el contratista cumpla con las obligaciones
derivadas de contratos
anteriormente suscritos con Entidades, por
lo tanto de proseguir
con la ejecución de los
contratos que tuviera
suscritos hasta la culminación de los mismos.
La imposición de las
sanciones es independiente de la responsabilidad civil o penal
que pueda originarse
por las infracciones
cometidas.
Asimismo, el Organismo Supervisor de
las Contrataciones del
Estado (OSCE) puede
imponer sanciones
económicas a las
lEntidades que trasgredan la normativa
de contratación pública, cuando actúen
como proveedores”.
VII 4
Propuesta de
modificación
recursos de apelación
que son declarados
infundados o improcedentes por la Entidad o el Tribunal de
Contrataciones del Estado. Si el recurso de
apelación es declarado fundado en todo o
en parte, se devuelve
la garantía por el Tribunal o la Entidad. En
caso de desistimiento,
se ejecuta el cien por
ciento (100 %) de la
garantía.
Los proveedores, participantes, postores
o contratistas que
incurran en las causales establecidas en
el numeral 51.1 del
presente artículo, serán sancionados con
multa, inhabilitación
temporal para contratar con el Estado o con
inhabilitación definitiva según corresponda.
En el caso de la infracción prevista en el literal j) del numeral 51.1
del presente artículo,
la sanción será de inhabilitación temporal
no menor de UN (1)
año ni mayor de cinco (5) años, según fa
tipificación y gradualidad que se establezca en el Reglamento
de la Ley. En caso de
reincidencia en esta
causal, la inhabilitación será definitiva,
independientemente
del periodo en el que
se ha reincidido y el
número de sanciones
impuestas. En caso
de concurrir más de
una infracción en el
proceso de selección o
en la ejecución de un
contrato se aplica la
sanción prevista para
la infracción de mayor
gravedad.
Las sanciones que se
imponen no constituyen impedimento para
que el contratista cumpla con las obligaciones
derivadas de contratos
anteriormente suscritos
con Entidades; en los
contratos que tuviera
suscritos hasta la culminación de los mismos.
La imposición de las
sanciones es independiente de la responsabilidad civil o penal
que pueda originarse
por las infracciones cometidas. Asimismo, el
Organismo Supervisor
de las Contrataciones
del Estado (OSCE) puede imponer sanciones
económicas a las Entidades que trasgredan la normativa de
contratación pública,
cuando actúen como
proveedores”.
5. Declaración de nulidad de
oficio del proceso de selección por información falsa o
inexacta2
En el marco de la normativa de contrataciones del Estado, la potestad para declarar la nulidad de oficio de un proceso de
selección o de un contrato se encuentra
regulada en el artículo 56º de la ley.
Así, el tercer párrafo del referido artículo
establece los supuestos en los que, pese a
haberse celebrado un contrato e iniciado
su ejecución, el titular de la entidad puede
declarar de oficio su nulidad, con la finalidad de salvaguardar la legalidad de la
contratación y los fines que esta persigue.
Entre estos supuestos se encuentra el del
literal b), según el cual el titular de la entidad podrá declarar la nulidad de oficio
de un contrato: “Cuando se verifique la
transgresión del principio de presunción de
veracidad3 durante el proceso de selección o para la suscripción del contrato”
(el resaltado es agregado).
De la disposición citada, se advierte que el
legislador ha establecido que la potestad
del titular de la entidad4 para declarar
de oficio la nulidad de un contrato,
debido a la transgresión del principio
de presunción de veracidad, se limita a
estos dos supuestos: (i) la presentación de
documentación falsa o inexacta durante
el proceso de selección, como parte de la
propuesta técnica; y (ii) la presentación
de documentación falsa o inexacta para
la suscripción del contrato.
En este orden de ideas, el titular de la
entidad puede declarar la nulidad de oficio de un contrato cuando se verifique la
transgresión al principio de presunción de
veracidad, al haberse presentado documentación falsa o inexacta durante el proceso de
selección o para la suscripción del contrato.
Cabe precisar que, independientemente
de quién declara la nulidad de un contrato (el titular de la entidad, el árbitro o
tribunal arbitral), la consecuencia de tal
declaración es la invalidez de los actos
celebrados que incumplen los requisitos y/o formalidades impuestos por la
normativa de contrataciones del Estado,
siendo considerados actos inexistentes
e incapaces de producir efectos; en esa
medida, la declaración de nulidad de
un contrato determina su inexistencia
y, por tanto, la inexigibilidad de las
obligaciones previstas en este.
En este punto, se debe precisar que la
declaración de la nulidad de un contrato,
2 OPINIÓN Nº 030-2015/DTN
3 El numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, establece
que “En la tramitación del procedimiento administrativo, se
presume que los documentos y declaraciones formulados por los
administrados en la forma prescrita por esta Ley, responden a la
verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite
prueba en contrario.”
4 El artículo 5 de la Ley establece que la potestad del Titular de
la Entidad de declarar de oficio la nulidad de un contrato es
indelegable.
Actualidad Gubernamental
N° 77 - Marzo 2015
no obliga a retrotraer la contratación a un
acto, etapa o fase previa a la celebración
del contrato5.
Como puede apreciarse, la declaración
de nulidad de un contrato determina su
inexistencia, con atención a que el contrato nulo, por definición, no debe surtir sus
efectos, las obligaciones se hacen inexigibles para las partes; vale decir, no podría
exigirse la ejecución de trabajo alguno al
contratista ni efectuarse el pago, pues el
cumplimiento de dichas prestaciones solo
se justifican en el marco de una relación
contractual válida.
Resolución del Tribunal de Contrataciones sobre la materia
- Resolución N° 108-2011-TC-S4: “(…)
respecto a los cuestionamientos referidos
a la falsedad o inexactitud de determinados documentos, debe contarse con
pruebas contundentes y fehacientes sobre
la imputación efectuada, atendiendo
a que el procedimiento administrativo
se sustenta, además de otros, en el
mencionado Principio de Presunción de
Veracidad, el cual, como hemos visto se
encuentra previsto en la Ley N° 27444.
Lo anterior se traduce en la obligación
que recae sobre la Administración de
presumir la buena fe y la legalidad de
los que realizan los administrados, de tal
manera que las sospechas, suposiciones
o indicios respecto de una supuesta
falsedad no son razón suficiente para
desvirtuar dicha presunción, la cual solo
puede ser destruida mediante la probanza
respectiva por parte de quien haga tal
imputación; asumir lo contrario, supondría avalar la presentación de denuncias
de falsedad y/o inexactitud sin mayor
sustento que las apreciaciones subjetivas
de los denunciantes”.
- Resolución N° 305-2011-TC-S2:
“Conforme a reiterados pronunciamientos de este Tribunal, para determinar la
falsedad y/o inexactitud de un documento, constituye mérito suficiente la
manifestación efectuada por el propio
organismo emisor o de aquel supuesto
adquiriente a quien se le expidió la
documentación, a través de una comunicación oficial, en la que acredite que
el documento cuestionado no ha sido
expedido por este o que el contenido de
aquel no sea congruente con la realidad”.
- Resolución N° 578-2012-S1: “(…) la
existencia de un documento falso o una
declaración con información inexacta,
está ligada al modo directo a la afectación
al principio de presunción de veracidad,
perspectiva desde la cual debe analizarse
la concurrencia de la infracción; siendo
que en el presente caso no se evidencian
indicios de tal transgresión, sino a lo
sumo el incumplimiento de un requisito
determinante para la validez de los documentos (la competencia del funcionario
que los emite).
En ese sentido, el hecho que las mencionadas constancias hayan sido suscritas
por funcionarios incompetentes, como
señala la propia Municipalidad Distrital
de San Luis, no enerva la veracidad de
la información en ellas consignadas ni
sus autenticidades, a menos que exista
prueba directa o indiciaria en contrario”.
5 Opinión Nº 093-2012/DTN.