Autonomía del Banco de la República

1
AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA
Autores
CAMILO AYALA PATIÑO
EDUARDO JUNGUITO CAMACHO
Monografía para optar al título de
Abogado
Director
Dr. FERNANDO LONDOÑO HOYOS
Abogado
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
DEPARTAMENTO DE DERECHO ECONÓMICO
BOGOTÁ D.C.
2000
2
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN................................................................................................ 6
1. EL DINERO Y LA ECONOMIA ...................................................................... 7
1.1. EL DINERO EN LA ECONOMÍA.................................................................. 7
1.1.1. Introducción.. ............................................................................................ 7
1.1.2. Reseña histórica del dinero ..................................................................... 7
1.1.2.1. El Trueque.. .......................................................................................... 7
1.1.2.2. El Dinero mercancía.. ........................................................................... 7
1.1.2.3. El Dinero metálico................................................................................ 8
1.1.2.4. El Dinero de papel.. .............................................................................. 8
1.1.2.5. El dinero Bancario. ............................................................................... 9
1.1.2.6. Circulación del dinero, financiación de la actividad económica y
bifurcación de la banca..................................................................................... 10
1.1.2.7. El Dinero oficial................................................................................... 11
1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economía ......................... 11
1.1.3. Noción de Dinero. .................................................................................. 12
1.1.3.1. Clases de dinero................................................................................. 12
1.1.4. Noción de Cuasidinero.. ........................................................................ 13
1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economía............ 13
1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economía y sus efectos............. 14
1.1.6.1. La oferta de dinero.............................................................................. 14
1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema económico. ...................................... 16
1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a través de una
autoridad monetaria.......................................................................................... 17
1.1.7. El Control monetario. ............................................................................. 17
1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario..................................................... 18
2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA ................ 24
2.1. HISTORIA. NOCIÓN ................................................................................ 24
2.1.1. Etapas Históricas del Banco Central. .................................................... 24
2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisión. ..................................................... 24
2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. .................................... 25
2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente...................................... 26
2.1.2. La Nueva Noción de la Banca Central................................................... 26
2.1.2.1. Instrumentos de reforma..................................................................... 27
2.1.2.2. Orientación de las reformas................................................................ 28
2.1.2.3. Los resultados empíricos del modelo ................................................. 32
3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS,
ALCANCE......................................................................................................... 33
3.1. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO. 33
3.1.1. El Banco antes de 1991......................................................................... 33
3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el régimen de Banca
Central .............................................................................................................. 41
3
3.1.3. La consagración constitucional del modelo de Banca Central autónoma
en Colombia (Constitución Nacional de 1991)................................................. 41
3.1.3.1. Articulado Constitucional .................................................................... 41
3.2. ANTECEDENTES, DETERMINACIÓN Y ALCANCE DE LAS
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES ........................................................ 43
3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relación con el Banco de la
República.......................................................................................................... 43
3.2.1.1. Funciones Regulatorias. ..................................................................... 43
3.2.1.2. Funciones de inspección, vigilancia y control ..................................... 46
3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO..................................................... 47
3.3.1. Estructura. ............................................................................................. 47
3.3.1.1. El Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central. .. 48
3.3.1.2. Estará organizado como persona jurídica de derecho publico. .......... 48
3.3.1.3. Tendrá autonomía administrativa, patrimonial y técnica..................... 48
3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: La defensa del poder adquisitivo
de la moneda.................................................................................................... 53
3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la República y de su Junta
Directiva............................................................................................................ 54
3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la República ..................... 54
3.3.4. Funciones de la Junta Directiva............................................................. 60
3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. ...................................... 60
3.4. CONSAGRACIÓN LEGAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA Y SU JUNTA
DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992.......................................................................... 62
3.4.1. La ley 31 de 1992 .................................................................................. 62
3.4.2. Los Estatutos del Banco de la República .............................................. 76
3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMÍA .................... 76
3.5.1. Modificación del objetivo fundamental del Banco de la República:......... 76
3.5.2. Modificación al informe de resultados por parte del Banco frente al Congreso
......................................................................................................................... 76
3.5.3. Modificación en la composición de la Junta, en la estabilidad de sus
miembros, y en el periodo de estos................................................................. 77
3.5.3.1. Composición de la Junta Directiva...................................................... 77
3.5.3.2. Períodos equivalentes al presidencial ................................................ 78
3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. .............................................................. 78
3.5.4. Modificación a la función de inspección, vigilancia y control del Banco de la
República.......................................................................................................... 78
4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA.................................................................. 80
4.1. INTRODUCCIÓN...................................................................................... 80
4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPÚBLICA COMO AUTORIDAD
MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA ...................................................... 80
4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria.................................. 80
4.2.1.1. Aproximación al tema ......................................................................... 81
4.2.1.2. Planteamiento del problema ............................................................... 81
4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria ................................. 82
4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia................................... 84
4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA........... 85
4
4.3.1. Naturaleza Constitucional...................................................................... 85
4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonomía ......................... 108
4.3.3. Mediciones de Independencia ............................................................... 94
4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIÓN .............................. 99
4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflación ........................... 99
4.4.2. La Inflación y la Banca Central ............................................................ 103
4.4.3. El Control Constitucional a la Inflación ................................................ 104
4.4.3.1. Antecedentes.................................................................................... 105
4.4.3.2. Aproximación al tema ....................................................................... 105
4.4.3.3. Primera InterpretacióN...................................................................... 106
4.4.3.4. Segunda Interpretación. ................................................................... 112
4.4.3.5. Tercera Interpretación ...................................................................... 117
4.4.3.6. Cuarta Interpretación ........................................................................ 134
5. RESULTADOS HISTÓRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA137
5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIÓN ..................................... 137
5.1.1. Resultados Inflacionarios...................................................................... 137
5.1.2. Inflación y Crecimiento.. ...................................................................... 139
5.1.3. Agregados Monetarios......................................................................... 141
5.1.4. Política Monetaria y Política Fiscal.. .................................................... 142
5.1.5. Perspectivas ........................................................................................ 144
5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO .......................... 146
5.2.1. Aproximación al Tema ......................................................................... 146
5.2.1.1. Tasa de Cambio ............................................................................... 146
5.2.1.2. Banda Cambiaria .............................................................................. 146
5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio .............................................. 147
5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflación .............................................................. 147
5.2.2.2. Evolución de la Tasa de Cambio ...................................................... 148
5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudió en defensa de la Banda
Cambiaria ....................................................................................................... 149
5.2.3. Déficit Externo.. ................................................................................... 150
5.2.4. Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario.. ..................................... 150
5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERÉS............................ 151
5.3.1. Aproximación al Tema. ......................................................................... 151
5.3.1.1. Tasa de Interés................................................................................. 151
5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Interés ............................................ 152
5.3.2.1. Tasas de Interés e Inflación.............................................................. 152
5.3.2.2. Evolución de las Tasas de Interés.. .................................................. 152
5.3.2.3. Críticas Formuladas por el Congreso de la República...................... 154
5.3.2.4. Posición del Banco de la República.................................................. 155
6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES EXTRANJERAS;
PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO............................................. 157
6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO ........................................................... 157
6.1.1. Disposiciones Constitucionales. .......................................................... 157
6.1.1.1. Comentario General.. ....................................................................... 157
6.1.2. Disposiciones legales ........................................................................... 160
5
6.1.2.1. Comentario General .......................................................................... 160
6.2. EL “DEUTSCHE BUNDESBANK”. BANCO CENTRAL DE LA
REPÚBLICA FEDERAL ALEMANA................................................................ 167
6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales ............................................ 168
6.2.2. Disposiciones Legales .......................................................................... 168
6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemán.......................................... 168
6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas................... 170
6.2.2.4. Las competencias del Banco ............................................................ 170
6.2.2.5. La dirección del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat - ...... 172
6.3. “FEDERAL RESERVE SYSTEM”. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA .................................................................................. 176
6.3.1. Disposiciones legales ........................................................................... 176
6.3.1.2. La Coordinación................................................................................. 179
6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. .......................... 180
6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana ... 180
7. AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA FRENTE AL FMI.
CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999........................ 185
7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES ......................................................... 185
7.2. LA POLÍTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO
CON EL FMI ................................................................................................... 185
7.2.1. Política Monetaria.. .............................................................................. 186
7.3. POLÍTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES ......................... 191
7.3.1. Política Fiscal....................................................................................... 191
7.3.2. Reformas Estructurales ....................................................................... 192
8. CONCLUSIONES ....................................................................................... 194
BIBLIOGRAFÍA............................................................................................... 197
LISTA DE CUADROS..................................................................................... 205
LISTA DE FIGURAS....................................................................................... 206
6
INTRODUCCIÓN
El concepto de la Banca Central moderna ha dado paso a una división radical entre las dos
escuelas de pensamiento económico tradicionales: los keynesianos, por un lado, y los
monetaristas, por otro lado. Los primeros encuentran que la finalidad principal de la Banca Central
moderna debe ser la búsqueda del bienestar cortoplacista, estimulando el empleo y el crecimiento
económico, lo cual se logra con un manejo monetario laxo y liberal, sin atribuir prioridad al control
de la inflación. Los segundos, por el contrario, ven que la finalidad de la Banca Central moderna
está llamada esencialmente al control de la inflación, prioridad numero uno, como quiera que este
es el impuesto regresivo más gravoso que pueden tener los súbditos de un Estado; así las cosas,
debe combatirse a ultranza, no importa si deben sacrificarse los niveles de empleo y crecimiento a
corto plazo, pues a mediano y largo, el control de la inflación genera mayor seguridad y estabilidad,
lo que en últimas produce bienestar, empleo y crecimiento.
Esta monografía es el fruto de un estudio intelectual duro y concienzudo iniciado por los autores
desde el año de 1996, cuando empezaron a introducirse en el tema como consecuencia de los
trabajos semestrales de la cátedra de Derecho Constitucional Colombiano, dirigida en ese
entonces por el Dr. Fernando Londoño Hoyos. Hoy se entrega al público el documento final de esta
investigación. Este documento abarca el tema de La Banca Central moderna y del Banco de la
República de Colombia en sus aspectos más importantes y trascendentes, esperando ser una guía
para todas aquellas personas que pretendan introducirse en el estudio de tan apasionante tema.
Por un lado se analiza el papel de la Banca Central en la economía, de otro lado, plasma la
realidad del Banco de la República de Colombia, creado por la Constitución Política de Colombia
de 1991, hasta llegar a determinar si aquel cuenta con las prerrogativas necesarias para ser un
ente que realmente controle la función de Banca Central en nuestro país.
El trabajo ha sido desarrollado de forma escalonada, es decir, se abarca el tema
desde la cuestión básica de la Banca Central y el Banco de la República, hasta el
análisis complejo de la cuestión; teorías, contra teorías, pros, contras, beneficios,
debates, ley, jurisprudencia y doctrina son analizados juiciosamente para poder
llevar a la comprensión del tema y de los problemas que presenta el modelo de
Banca Central. Se pretende que el lector pueda sacar sus propias conclusiones,
recibiendo también la posición de los autores.
El escalonamiento antes
mencionado, permite que el trabajo pueda ser abarcado por cualquier persona que
tenga interés en él, sin importar si tiene o no experiencia. Cada quien puede
analizarlo a la luz de su propio saber, y con la posibilidad de avanzar hasta llegar a
tener una verdadera visión general de la Banca Central moderna y el Banco
Central Colombiano.
Sin duda se trata de un esfuerzo intelectual interesante, realizado por los autores para dignificar
una institución tan magistral y trascendente como lo es la Banca Central.
Los autores.
7
1. EL DINERO Y LA ECONOMIA
1.1. EL DINERO EN LA ECONOMÍA
1.1.1. Introducción. A lo largo de la historia el dinero se ha convertido en elemento
esencial para el funcionamiento de la economía de un país. De ser un simple
medio de cambio, se ha convertido en nuestros días en todo un instrumento de
política económica. Así, la cantidad de dinero circulante en la economía, produce
efectos directos en la producción y en el nivel de precios de un país. Para
garantizar la adecuada circulación de dinero ha sido necesario que el Estado
realice permanentemente control sobre esta, para lo cual ha designado una
entidad estatal especial.1
1.1.2. Reseña histórica del dinero
1.1.2.1. El Trueque. En las primeras sociedades, cuando aún no se tenía noticia
de la división del trabajo, la producción era de subsistencia. Un trabajador
ocupaba su día consiguiendo que comer y no generaba excedentes.2
Lentamente y como consecuencia del sedentarismo, la organización comunitaria, y la división del
trabajo, los hombres incrementaron su producción para que esta ya no solamente generara
satisfacción a sus propias necesidades, sino para producir excedentes e intercambiarlos con otros
hombres productores a su vez de bienes distintos e igualmente necesarios, para así satisfacer otro
tipo de necesidades. Se instituyó así el mecanismo del trueque por virtud del cual cada hombre
intercambiaba sus excedentes con los de los demás. Después de algún tiempo, este mecanismo
3
decayó, básicamente porque los bienes a cambiar no poseían aceptación universal.
1.1.2.2. El Dinero mercancía. Ante las deficiencias que enfrentó el trueque como
medio de pago, el hombre empezó a buscar otros medios. Decidió experimentar
1
INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 97 – 185.
2
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
3
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
8
con ciertos bienes que tuvieran aceptación universal al ser deseados por
todos los hombres, o por lo menos por una mayoría. Esto permitió agilizar la
operación de intercambio de bienes y servicios.
Así, se llegó a considerar como dinero, las pieles, las joyas, el ganado, los esclavos, las mujeres,
entre otros. Sin embargo, esta forma de dinero también decayó al presentar diversos problemas.
Efectivamente, los bienes considerados como dinero mercancía no servían como medio de pago
en cualquier lugar y cualquier tiempo, no conservaban su valor intrínseco, no eran avaluados
4
homogéneamente, y presentaban dificultad para el transporte y almacenamiento.
1.1.2.3. El Dinero metálico. Para obviar los inconvenientes que presentaba el
dinero mercancía, se adoptó por el hombre el dinero metálico. Oro, plata y otros
metales preciosos fueron adoptados como medios de pago. El dinero metálico
gozaba de aceptación universal, además tenía la facultad de ser avaluado
universalmente, conservaba su valor a través del tiempo, permitía la divisibilidad
para efectos de hacer los pagos, facilitaba el transporte y el almacenamiento.
Con todo, después de un tiempo el dinero metálico presentó inconvenientes, específicamente en
la medición, ya que los sistemas de pesos y medidas no eran homogéneos y las básculas eran
permanentemente alteradas. Como solución a este problema, se propuso la acuñación de
monedas, lo que tuvo gran éxito. El hombre utilizó las monedas acuñadas como medio de pago
durante siglos. Sin embargo, la acuñación no escapó a los problemas. La falsificación, la
diversidad de monedas existentes, la escasez de oro y plata, la inseguridad y la dificultad para el
5
transporte, llevaron al dinero metálico al ocaso.
1.1.2.4. El Dinero de papel. Los problemas del dinero metálico se solucionaron
cuando ciertas personas observando las dificultades que este tipo de dinero
presentaba, crearon casas de depósito para que las personas pudieran dejar en
custodia sus metales preciosos acuñados o no.
Los depositarios ofrecían cuidar el dinero depositado y a la vez emitían “papeles” representativos
de aquel dinero, para que con dicho papel el depositante pudiera hacer los pagos que necesitara.
Las personas que recibían los pagos, a su vez podían, presentando el documento, reclamar el
dinero equivalente en la casa depositaria. Por sus servicios las casas de cambio cobraban una
6
comisión. De esta forma empezó a circular el dinero papel.
4
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
5
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
6
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
9
1.1.2.5. El dinero Bancario. El dinero papel fue un éxito. Al poco tiempo de
su adopción como medio de pago la economía se inundó de papeles emitidos
directamente por los bancos comerciales, quienes poseían el atributo de emisión.
El dinero de papel fue ganando confianza y aceptación entre el público. Esta
confianza tenía una razón de ser clara, la convertibilidad inmediata del dinero
papel en oro y otras especies preciosas. 7
•
Surgimiento de la actividad bancaria. La adopción del dinero papel y su uso cotidiano permitió
la concepción de la actividad financiera:
Los propietarios de las casas de cambio fueron descubriendo con el desarrollo
de su actividad, que no todas las personas demandaban su dinero depositado
al mismo tiempo y que por el contrario había personas que preferían guardarlo
durante medianos y largos periodos de tiempo.
Este hecho justificaba la
utilización de aquellos dineros en operaciones rentables tanto para el
depositario, como para el depositante.
Fue así como los “cambistas” decidieron dar uso a los dineros recibidos en depósito,
ejecutando con ellos operaciones encaminadas a su multiplicación. Para no atentar contra lo
intereses de los depositantes, decidieron igualmente pagar a estos un rendimiento como
contraprestación al uso de sus dineros. Nació así la actividad bancaria comercial propiamente
8
dicha.
En términos generales, la actividad bancaria de los primeros tiempos y la de
hoy, son esencialmente iguales. Constan básicamente de dos etapas:
La operación pasiva: Consiste en la captación de recursos a título de depósito, pagando una
remuneración a sus propietarios.
La operación activa: Consiste en el otorgamiento, - con cargo a los dineros depositados - de
prestamos con interés a las a personas que necesitan liquidez para satisfacer sus
necesidades.
La diferencia entre la tasa de interés que paga el banquero en las operaciones pasivas y la
tasa de interés que cobra en las operaciones activas, constituye el denominado margen de
9
intermediación, que es su ganancia.
•
El surgimiento del dinero bancario. Con el desarrollo de la actividad bancaria
apareció otra forma de dinero, el dinero bancario. La creación de la actividad
bancaria motivó la creación de gran cantidad de contratos financieros para
regular las relaciones jurídicas que surgían entre los depositantes y los
banqueros.
7
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
8
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
9
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
10
Nacieron de esta forma varias modalidades bajo las cuales se pudieron
realizar los depósitos en los bancos comerciales. El depósito a la vista, y el
depósito de ahorro fueron los más sobresalientes.
El depósito a la vista, se acogió universalmente a través del contrato de cuenta
corriente bancaria y hoy se encuentra mas vigente que nunca. Este tipo de
depósito, a diferencia del de ahorro, otorga liquidez inmediata al depositante
de manera tal que puede hacer pagos en cualquier tiempo con cargo a su
cuenta. Para hacer esto debe utilizar un medio de pago especial denominado
“cheque” el cual no es otra cosa que un título valor representativo del dinero
depositado en su banco.
De esta manera surgió una nueva forma de dinero, el dinero bancario, que es un dinero
inmaterial, ya que circula de mano en mano pero sin salir del Banco, siendo debitado y
acreditado de las cuentas corrientes de los agentes económicos según las operaciones “con
10
cheque” que realicen entre ellos.
1.1.2.6.
Circulación del dinero, financiación de la actividad económica y
bifurcación de la banca. Con la circulación masiva del dinero de papel y de dinero
bancario en la economía, los sectores económicos que producían excedentes
empezaron a canalizar su dinero hacia otros sectores que operaban
deficitariamente; con esto toda la sociedad pudo satisfacer sus necesidades,
producir, y crecer. Desde entonces la actividad bancaria se constituyó como una
actividad esencial para la financiación de los sectores menos productivos y el
desarrollo general del aparato económico. 11
A medida que se fue desarrollando y fue adquiriendo importancia dicha actividad, fue necesario el
planteamiento de mecanismos óptimos para controlarla. Tales mecanismos fueron propuestos por
los mismos banqueros, para quienes era bastante importante mantener la confianza de los clientes
en el sistema bancario, evitando así un retiro masivo de fondos. Se implementaron entonces
varios mecanismos, entre los que sobresalen:
•
El mantenimiento en reserva de un porcentaje de los depósitos, con el propósito de cubrir las
exigencias que hicieran los depositantes en un determinado momento. A esta práctica se le
denominó “encaje”.
•
La creación de una nueva institución bancaria, el Banco de Emisión. Dicha institución no
tendría dentro de sus funciones el ejercicio de la operación bancaria comercial, sino tendría
funciones especiales, entre ellas la de servir como depositario de las especies
correspondientes al encaje y emitir de forma exclusiva el dinero de un país (emisión
12
primaria).
10
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
11
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
12
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
11
Con la aparición de los bancos de emisión, quedaron entonces consolidados los dos tipos de
Bancos modernos:
•
Los Bancos Centrales, quienes se limitaron durante sus primeros tiempos a la emisión primaria
de dinero, es decir a la producción de billetes y monedas, función que se llevó a cabo
mecánicamente, ya que el patrón para la emisión consistía únicamente en la entrada de
metales preciosos en las arcas del Banco Central.
Hoy estos Bancos tienen una función infinitamente mayor dentro de la
economía de un país, tema sobre el cual nos referiremos ampliamente en
capítulos posteriores.
•
Los Bancos Comerciales, que tendrían igualmente la facultad de producir otro tipo de dinero, el
13
bancario. A esta especie de producción se le llamaría modernamente, emisión secundaria.
1.1.2.7. El Dinero oficial. Finalmente, durante los últimos siglos y como
consecuencia del desarrollo a gran escala que sufrieron las economías mundiales
y la insuficiencia de los metales preciosos para sustentar el desarrollo de tales
economías, cambió por completo la concepción del dinero.
Se abandonó por completo el “dogma” por virtud del cual, el valor del dinero radicaba en el
respaldo de especies preciosas depositadas en el Banco Central, para así darle paso al dinero
carente de respaldo, un dinero cuyo valor no radicaba en tales especies preciosas, sino en la
aceptación que en sí mismo le era reconocida por el Estado, como instrumento liberador de
obligaciones.
Así las cosas, el dinero en determinado momento de su evolución, adquirió valor porque el Estado
le reconoció un valor implícito, y lo aceptó como medio de pago de impuestos y de las demás
obligaciones de las cuales era acreedor. Lo anterior, hizo que el dinero recibiera aceptación y
14
confianza por parte del público.
1.1.2.8. El cambio en el rol del dinero dentro de la economía. Una vez
desaparecido en la mayoría de países del mundo el dinero respaldado y junto con
ello, la convertibilidad, dejó de concebirse el dinero como un simple medio de
pago, pasando a ser un verdadero instrumento de política económica. Así, con el
cambio del patrón metálico y la convertibilidad, las emisiones de los bancos
centrales ya no obedecieron a un aumento de los metales preciosos en las arcas
de este, sino a las necesidades monetarias de la economía misma, según el
desempeño de la actividad productiva.
En la economía debe circular entonces, una cantidad de dinero que sea suficiente para atender su
demanda por parte de los agentes económicos. El aumento de dinero circulante causa perjuicio a
13
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
14
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
12
la economía, porque un exceso de liquidez causa inflación. Por su parte, la escasez de
circulante produce un recalentamiento del aparato productivo, que ocasiona estancamiento
económico y desempleo.
El dinero se convirtió de esta manera en un verdadero instrumento de política económica en manos
del Estado, ya que se demostró que mediante la manipulación de la cantidad de dinero circulante
en la economía, se podían obtener determinados resultados en la producción, crecimiento, empleo
15
e inflación.
1.1.3. Noción de Dinero. El dinero puede definirse como aquel sustrato material,
que ha recibido de manos del Estado un carácter representativo de algún valor
económico, y como tal le permite a su dueño la posibilidad de cambio inmediato
por bienes y servicios económicos, garantizándole así la satisfacción de sus
necesidades.16
Funciones del dinero.
importantes son:
El dinero posee multiplicidad de funciones, las más
•
Ser unidad de cambio y pago, con lo cual permite a su tenedor la realización de las
transacciones de bienes y servicios necesarias para la satisfacción de sus necesidades.
•
Ser unidad de cuenta, lo que permite a los ciudadanos de un país o de una comunidad
supranacional, hacer comparaciones de valor entre los bienes y servicios a transar.
•
Ser unidad de depósito, lo cual permite al tenedor con ánimo ahorrativo o especulativo, la
posibilidad de depositarlo en el mercado financiero o en el mercado de capitales. Lo anterior,
debido a que es susceptible de conservar su capacidad adquisitiva a través del tiempo, y
17
generar rendimientos al depositante.
1.1.3.1. Clases de dinero
•
El dinero efectivo. El dinero efectivo es el conjunto de billetes y monedas
emitido y puesto en circulación por el Banco Central, de acuerdo con la
demanda realizada por el aparato productivo.18
15
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
16
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
17
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
18
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
13
•
El dinero bancario. Es el conjunto de fondos depositado en las cuentas
corrientes - a la vista - de los bancos comerciales, haciéndose
transferible a través de cheque.19
1.1.4. Noción de Cuasidinero. El cuasidinero es el conjunto de títulos valores
representativos cada uno de una cantidad específica de dinero oficial, la cual ha
sido depositada a término en una entidad de crédito del sistema financiero.
Dicha entidad emite un título por cada depósito que recibe y responde por este
vencido el término.
El cuasidinero no es dinero, sin embargo se considera como un sustituto próximo de este:
No puede incluirse dentro de la categoría de dinero, ya que no otorga a su tenedor liquidez
inmediata. No la otorga, debido a que el depositante y sus sucesores están obligados a respetar
el plazo del depósito.
Sin embargo, se considera como un sustituto próximo del dinero, en virtud de que puede ser
utilizado efectivamente como verdadero medio de pago.
A través del cuasidinero pueden realizarse verdaderas transacciones con personas dispuestas a
recibir el título con el convencimiento de que el dinero oficial representado estará inmóvil por un
tiempo determinado, transcurrido el cual podrá cambiarse en la entidad emisora por dinero oficial.
20
Lo anterior hace que en la práctica el cuasidinero sea un verdadero medio de pago circulante.
1.1.5. Papel del dinero y el cuasidinero en la liquidez de la economía. El dinero y
el cuasidinero juegan un papel fundamental dentro de la liquidez de la economía,
veamos porque:
El análisis económico considera como componentes de la oferta monetaria,
determinar la liquidez de la economía en un momento determinado:
para efectos de
•
El dinero efectivo y los depósitos en cuenta corriente transferibles mediante cheque (dinero
bancario). Hacen parte de una categoría denominada M1, principal elemento considerado
para la determinación de la liquidez económica.
•
Los cuasidineros. Se clasifican en una segunda categoría denominada M2. A esta se le ha
entregado igual importancia que al M1, para los efectos comentados.
Existen otras categorías tanto en Colombia como en el mundo, que igualmente se tienen en
cuenta para la determinación de la cantidad de moneda circulante, sin embargo, no tienen la
trascendencia del M1 y el M2.
19
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
20
Ob. Cit., pg. 97 – 185.
14
Una de ellas es el M3.
Esta compuesto por los depósitos a la vista, diferentes a los
depósitos en cuenta corriente, los depósitos fiduciarios, los bonos emitidos por el sistema
21
financiero, entre otros.
1.1.6. La cantidad de dinero circulante en la economía y sus efectos. La
demanda de dinero es el volumen de dinero que requieren los agentes
económicos de un país, en un momento determinado. Los agentes económicos
demandan dinero con tres fines:
•
Hacer transacciones. Las personas demandan dinero para realizar las
transacciones que les resultan necesarias para satisfacer sus necesidades.
Así, demandan dinero para comprar vivienda, alimentos, vestido, combustibles,
y en general todo lo necesario para poder vivir y participar dentro de la
sociedad. Debe entonces decirse que el dinero es necesario para el
consumo.22
•
Demanda para Protección. De otro lado, la gente demanda dinero para
prevenir eventuales riesgos futuros. Así, la gente puede destinar sus dineros
para la adquisición de pólizas de seguro, guardarlos en su caja fuerte, etc. 23
•
Demanda para Especulación. Finalmente la gente demanda dinero para
especular. La especulación es una forma legítima que tienen las personas
para multiplicar su dinero, en función del comportamiento general de la
economía. Consiste en realizar inversiones a corto plazo en el mercado
financiero o a largo plazo en el mercado de capitales con el objetivo
fundamental de recibir una rentabilidad por sus inversiones.24
1.1.6.1. La oferta de dinero. Oferta monetaria es el volumen de dinero que circula
en la economía de un país en un momento determinado. Como se explicó en
apartado anterior corresponde en primer lugar al M1: Efectivo en poder del
público, más depósitos en cuenta corriente; en segundo lugar al M2: Depósitos a
término; y en tercer lugar al M3: Otros depósitos a la vista, depósitos fiduciarios
entre otros.
El dinero entra a circular en la economía a través de dos vías:
21
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
22
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
23
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
24
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
15
•
Creación primaria de Dinero. La creación, emisión, expansión o aumento
primario de la base monetaria corresponde a la generación y puesta en
circulación de dinero oficial de parte del Banco de emisión o Banco Central de
un Estado25.
Dicha emisión no obedece actualmente a una decisión
mecánica por parte de aquel como sí ocurría en los tiempos del patrón
metálico y la convertibilidad.
En la actualidad, la decisión de emitir es el resultado de una previa decisión política, inspirada
en estudios técnicos y tomada por la autoridad estatal en quien recae el manejo de la política
26
monetaria del país, bien sea el mismo banco central o una entidad estatal diferente.
Un banco central moderno, realiza emisión primaria de dinero a través de los siguientes
mecanismos:
Cuando adquiere moneda extranjera pagándola con moneda nacional. Ocurre
cuando el Banco compra los dólares que llegan al país como consecuencia de
los reintegros exportadores, la inversión extranjera, las transferencias, y otros
pagos.
Cuando otorga crédito a los bancos. Ocurre cuando los bancos comerciales
necesitan apoyos transitorios de liquidez para no poner en peligro sus
operaciones. Se utilizan para este fin mecanismos como el descuento, el
redescuento, el reporto, etc.
Cuando otorga crédito al gobierno. Se concede crédito al gobierno para financiar su política.
Se ejecuta a través de mecanismos como la compra de títulos de deuda pública emitidos por el
mismo gobierno. En la actualidad se pretende limitar la capacidad de los bancos para otorgar
crédito al gobierno, debido a su duro impacto en la estabilidad de la moneda.
Cuando otorga crédito al sector privado. La financiación del sector privado a través de la
creación de líneas especiales de crédito es otro mecanismo que permite expandir la base
monetaria. Igualmente se utilizan sistemas como el descuento y redescuento para llevar a
cabo estas líneas.
•
Creación Secundaria de dinero. La creación, emisión, expansión secundaria,
consiste en la multiplicación de la base monetaria emitida por el banco central,
por medio de los créditos otorgados por el sistema financiero al público en
general.
Es así como las entidades de crédito del sistema financiero captan recursos
monetarios del público a través de operaciones pasivas, de estos dineros
captados, un porcentaje es inoperable en la medida que debe encajarse en el
Banco Central o en las bodegas de la entidad crediticia; otro porcentaje sí es
operable, y se deposita en las arcas de la entidad captadora. En un momento
25
En este apartado utilizamos indistintamente los términos “Banco de emisión” y “Banco Central”, ya que
queremos hacer referencia a la institución de Banco Central como entidad emisora, sin considerar todavía las
demás funciones con las que esta dotado actualmente este importante ente.
26
INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.
16
determinado o indeterminado, los dineros captados deberán ser devueltos a
sus dueños. Aprovechando el tiempo que los dineros permanecen en
depósito, la entidad financiera los canaliza hacia las personas que los
necesitan para financiar su actividad económica. Entrega los dineros a título
de mutuo, con interés. Es lo que se denomina operación activa de crédito.
Cuando los mutuarios reciben los dineros pueden manejarlos en efectivo o a
través de cuentas corrientes cuyos saldos sean disponibles por medio del
cheque. A través de cualquiera de estas dos formas, los recursos pasan de
estar depositados en la entidad crediticia
a circular en la economía
aumentando así el monto del flujo circulante.
Cuando los mutuarios reciben los dineros eligiendo manejarlos a través de depósitos en
cuenta corriente se repite el ciclo ya que los nuevos depósitos son igualmente aprovechados
por las entidades crediticias. Se dice entonces que las entidades crediticias comerciales
27
realizan la función de “emisión secundaria o efecto multiplicador”.
Expuesto lo anterior, es posible deducir la importancia de la política de créditos en la
circulación del dinero en la economía. Sobre esto se hablará mas adelante.
1.1.6.2. El dinero circulante y el sistema económico. La relación entre dinero
circulante y funcionamiento del sistema económico ha sido ampliamente estudiada
por los economistas a lo largo de la historia. Diversas han sido las teorías
propuestas para demostrar los efectos de dicha relación.
Sin embargo, la teoría más clara y acertada sobre la interpretación de la relación dinero circulante
- actividad productiva fue propuesta durante los primeros años del siglo XX, pese a que
gérmenes suyos se habían producido desde el mercantilismo.
Sus representantes más
significativos fueron los doctrinantes de la Escuela de Chicago.
Dicha teoría es la “ Teoría cuantitativa del dinero” y sostiene que la cantidad de dinero circulante
en la economía de un país, tiene incidencia directa sobre el desempeño de su actividad económica.
En términos básicos plantea que como todos los demás productos, el dinero se rige por la ley de la
oferta y la demanda. En la economía demandan dinero los sectores que operan deficitariamente,
es decir aquellos que tienen unos gastos superiores a sus ingresos, y ofrecen dinero aquellos que
tienen excedentes de producción, es decir quienes tienen más ingresos que gastos. El sistema
financiero canaliza los dineros de los segundos hacia los primeros proporcionando liquidez o
iliquidez al aparato productivo. El desequilibrio entre la demanda de dinero y la oferta de dinero
produce efectos directos en la producción de un país.
Así, el crecimiento de la oferta de dinero al que no corresponde un crecimiento de la demanda, la cual depende directamente de la actividad económica - genera exceso de liquidez en manos de
los agentes económicos. Dicho exceso provoca a su vez un aumento de la capacidad para hacer
transacciones de bienes y servicios por parte de los agentes; en otras palabras hace que aquellos
demanden mas productos de los que la economía puede producir. Dicho exceso de demanda
27
Ob. Cit., pg. 185 - 247.
17
sobre cada uno de los productos de la economía, hace que se produzca un aumento en el
nivel general de precios de la economía, fenómeno que se conoce con el nombre de
inflación.
En sentido contrario, el crecimiento de la demanda de dinero al que no corresponde un aumento
en la oferta ocasiona una baja en la liquidez de la economía. Cuando la economía está ilíquida la
cantidad de dinero circulante en ella no alcanza para sufragar la cantidad de bienes y servicios que
son demandados por los agentes económicos.
Ante la limitación de la capacidad para hacer transacciones el nivel de precios de la economía baja,
sin embargo en su caída ocasiona un daño al aparato productivo del país, quien tiene que
conformarse con vender deficitariamente. La situación anterior ocasiona la caída de muchas
28
empresas generando desempleo.
Otras teorías, han esbozado mayor complejidad para interpretar la relación Dinero circulante 29
Actividad productiva,
sin embargo, en la actualidad la mayoría de la doctrina reconoce que en
ciertas condiciones económicas, la variación de la cantidad de dinero en la economía genera
efectos concretos en el valor de la producción de un país.
Debe concluirse entonces que el mantenimiento de la cantidad adecuada de circulante es
necesaria para la salud de la economía.
1.1.6.3. La necesidad de controlar la cantidad de dinero circulante a través de una
autoridad monetaria. En la medida en que se ha ido llegando a la conclusión de
que la cantidad de moneda circulante afecta el comportamiento del producto y el
nivel de precios, se ha inferido también que el dinero es un instrumento de política
económica, el cual es esencial en el logro de los objetivos económicos estatales.
Como instrumento de política económica, el manejo monetario es responsabilidad del Estado, el
cual debe designar a un órgano suyo para que desempeñe tan apreciable labor. Dicho órgano,
debe tener la potestad de trazar la política monetaria, es decir debe poder tomar las decisiones y
dictar las regulaciones referentes a la cantidad de dinero circulante en la economía, fundándose en
unos objetivos previamente trazados por el mismo Estado. La determinación de objetivos claros y
su búsqueda a través de la política monetaria adecuada, garantiza el éxito en el control de la
30
cantidad circulante de dinero.
1.1.7. El Control monetario. Quedó expuesto en apartado anterior, cómo el
control monetario se constituye en una de las grandes funciones estatales
modernas, veamos ahora como se ejecuta en la práctica:
28
Ob. Cit., pg. 247 - 298.
29
Entre ellos Marshal y Keynes.
30
INTRODUICCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 185 - 247.
18
El presupuesto fundamental para la existencia del control monetario radica en la existencia de
un desequilibrio permanente en la cantidad de dinero necesario para el correcto
funcionamiento del aparato productivo.
El mencionado desequilibrio se produce por la
convergencia dentro de una economía abierta, de múltiples variables que individualmente o en
grupo son suficientes para afectar dicho equilibrio. Es así como la oferta monetaria se ve
influenciada permanentemente por:
•
Los factores elegidos por el Banco Central como generadores de emisiones primarias.
•
La actividad comercial y financiera con el exterior.
•
La tendencia del público hacia la inversión o el ahorro.
•
La oferta de crédito por parte de los bancos comerciales.
Estas variables no actúan autónomamente, sino que son consecuencia de la coyuntura política,
31
jurídica y social que vive un país.
El control monetario es ejercido por el Estado, este delega dicha función en uno de sus órganos.
Tradicionalmente ha sido delegado al gobierno, sin embargo los resultados no han sido los
deseables en la medida en que dicha control no es realizado por el ejecutivo con base en criterios
rígidos y objetivos largoplacistas. En consecuencia, gran cantidad de Estados modernos han
entregado el manejo de la política monetaria a los Bancos Centrales. El Banco o en defecto de
este, la entidad encargada del control monetario debe desarrollar dicho control con base en unas
políticas serias y orientadas a la consecución de unos objetivos concretos y determinados
previamente por el Estado. En la actualidad, dichas políticas pretenden conciliar y garantizar
simultáneamente logro de dos objetivos, el desarrollo de la actividad productiva y la estabilidad de
32
los precios.
1.1.7.1. Instrumentos de Control monetario. Las políticas que son asignadas al
Banco Central - o a quien haga sus veces - para ejercer el control monetario,
varían de acuerdo a cada Estado.33
•
Política monetaria. La política monetaria, es el principal instrumento en el
control de la cantidad de dinero circulante ya que procura acción directa sobre
el dinero. No cabe duda que esta es la política que obligatoriamente debe
entregarse a la autoridad monetaria.34
-
Instrumentos de política monetaria:
31
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
32
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
33
La Constitución y la Ley, son las llamadas a determinar los instrumentos que puede utilizar la autoridad
competente, en el ejercicio del control monetario.
34
INTRODUCCIÓN AL ANÁLISIS ECONÓMICO, EL CASO COLOMBIANO, Segunda Edición Actualizada,
Editorial Siglo del Hombre Editores, Banco de la República, 1998, pg. 336 – 381.
19
El encaje. Es un porcentaje de los depósitos recibidos por los bancos y las
demás entidades de crédito, que debe ser mantenido como reserva por dichas
entidades con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones frente a
los depositarios. Las entidades de crédito deben abstenerse de utilizar los
dineros correspondientes al encaje para la realización de emisión secundaria.
La variación en el encaje produce efectos directos en la masa monetaria. Entre mas alto sea el
encaje menos dinero podrá circular por emisión secundaria, en otras palabras, cuando sube el
encaje se limita la capacidad para otorgar crédito por parte de las entidades facultadas para
otorgarlo. Habrá así menor liquidez en la economía. Por el contrario, cuando el encaje es
mas bajo, mayor cantidad de dinero puede entrar a circular por emisión secundaria, generando
35
mayor liquidez en la economía.
La tasa de descuento y redescuento. Son dos valores que genéricamente
representan el valor que el Banco Central cobra a los bancos y demás
establecimientos comerciales de crédito por el préstamo de dinero, para
solucionar problemas transitorios de liquidez.
En la operación de descuento, el banco o entidad crediticia comercial entrega
al Banco Central un valor determinado en títulos representativos de su cartera,
para que este le entregue a su vez una cantidad descontada de dinero, es
decir una cantidad inferior al valor de los títulos entregados. Igualmente, el
banco o la entidad crediticia comercial paga una tasa de descuento como
precio por la operación.
Vencido el termino preestipulado el Banco o la
entidad crediticia comercial devuelve el capital prestado y los rendimientos, al
tiempo que el Banco Central devuelve los títulos.
La operación de redescuento es similar a la del descuento, solo se diferencia en que la primera
se realiza sobre títulos previamente descontados por el banco o la entidad de crédito
36
comercial.
Los créditos otorgados a título de apoyo transitorio de liquidez, representan para la economía
una emisión primaria, por lo tanto:
Entre más alta sea la tasa de descuento o redescuento se produce un desincentivo para la
solicitud de apoyos transitorios de liquidez por parte de los bancos comerciales. La necesidad
deberá ser satisfecha a través de otro mecanismo diferente. En la medida que la operación de
descuento deja de realizarse, se produce menor emisión primaria, privando de liquidez a la
economía.
Entre más baja sea la tasa de descuento o redescuento, se estimula la solicitud de apoyos
transitorios de liquidez, generándose mayor emisión primaria, dotando de liquidez a la
37
economía.
35
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
36
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
37
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
20
Las operaciones de mercado abierto. Consisten en la compra y venta de
títulos representativos de deuda, que bien puede ser del gobierno, o del
mismo Banco.
Cuando el Banco Central compra títulos, aumenta la oferta monetaria en dos
formas. De una parte, con la compra de títulos el Banco Central inyecta dinero
a la economía, es decir realiza emisión primaria. De otra parte, por virtud de la
emisión primaria se produce un aumento de los depósitos bancarios, lo cual
en últimas ocasiona un aumento en la emisión secundaria.
Cuando el Banco Central vende títulos, disminuye la oferta monetaria por las razones
contrarias.
Al recibir dinero por los títulos emitidos saca de circulación una determinada
cantidad de dinero. De otra parte, los fondos antes depositados en el sistema financiero,
pasan a estar depositados en el Banco Central, lo cual ocasiona una limitación en la oferta del
38
crédito por parte de los bancos y los demás establecimientos crediticios.
•
-
Política Crediticia. El manejo de la política de crédito ha sido concebido por la
generalidad de la doctrina económica como inescindible de la política
monetaria, ya que, - como quedo expuesto anteriormente - el crédito de la
banca comercial constituye una de las dos formas por las cuales entra dinero a
la economía. En consecuencia debe asignársele su manejo a la autoridad
monetaria.39
Instrumentos de política crediticia
La tasa de interés. Constituye un elemento idóneo para manejar desde el punto
de vista del crédito la cantidad de dinero circulante.
Entre más alta sea la tasa de interés, se disminuye la demanda de crédito, al
disminuirse dicha demanda, los bancos y demás establecimientos de crédito,
tienen limitada la emisión secundaria como consecuencia del mercado mismo.
Por el contrario, cuando la tasa de interés es baja, aumenta la demanda de crédito. El
aumento de esta demanda genera incremento en la liquidez de la economía, porque con ella
aumenta el otorgamiento de créditos y de la misma forma la emisión secundaria.
Hoy en día, lo usual es permitir que las tasas de interés se fijen por el mercado, sin embargo,
se permite su intervención en forma temporal, por parte de la autoridad competente, con el fin
40
de generar resultados concretos en el circulante de la economía.
Los límites al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de
crédito, como el otorgamiento de garantías, constituyen otra forma por medio
de la cual se puede intervenir el mercado crediticio con el fin de lograr
estabilidad de la moneda.
38
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
39
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
40
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
21
Así, en la medida que se pretenda disminuir la liquidez de la economía, pueden imponerse
controles para la realización de operaciones crediticias. De esta manera se limitará la emisión
41
secundaria. Lo contrario se deberá hacer para incrementar la liquidez económica.
•
Política Cambiaria. En una economía donde el estado controla la entrada y
salida de las monedas extranjeras, los cambios internacionales influyen
inmensamente en el nivel de moneda circulante. Así, la entrada masiva de
capital puede generar una emisión primaria de grandes magnitudes que genera
en últimas exceso en la cantidad de moneda circulante. De manera inversa, la
salida masiva de capitales puede generar una situación de iliquidez a la
economía, por la amplia restricción de moneda circulante que se genera
cuando las personas venden su moneda nacional para comprar moneda
extranjera y sacarla al exterior.
Al contrario de lo que sucede con la política crediticia, la política cambiaria no le es asignada
por principio general a la autoridad monetaria, esta ha sido considerada tradicionalmente como
competencia del ejecutivo, en función del compromiso que este tiene con el comercio
42
exterior.
Con todo, en algunos estados como Colombia, se asigna el manejo de la
política a la autoridad monetaria. Consideramos esta decisión como la más
acertada, en atención a la alta incidencia que tiene la entrada de divisas en la
moneda circulante.
-
Instrumentos de política cambiaria. La fijación de la metodología para la
determinación de la tasa de cambio y la intervención en el mercado de la
autoridad cambiaria como compradora o vendedora de divisas
Nociones previas:
La noción de tasa de cambio. El desarrollo de las economías de los demás
países frente al de la economía nacional, hace que las monedas extranjeras
se fortalezcan o debiliten frente a la moneda interna. Lo anterior determina la
existencia permanente de la denominada tasa de cambio, la cual no es otra
cosa que el valor de la moneda nacional expresado en términos de moneda
extranjera.43
La noción del control de cambios. La entrada y salida de capitales desde o
hacia un país puede tener diferentes tratamientos en la legislaciones estatales.
Gran parte de los Estados modernos se inclinan hacia la ejecución de dicho
control, en la medida que la circulación de los capitales tiene consecuencias
directas en el valor de la moneda interna. V.g. si una economía se llena de
41
Ob. Cit., pg. 336 – 381.
42
Ob. Cit., pg. 326 – 336.
43
Ob. Cit., pg. 326 – 336.
22
moneda extranjera fuerte, la economía empezará lentamente a depender de
dicha moneda. La moneda perderá paulatinamente legitimidad y credibilidad.
En un Estado que controla la entrada y salida de divisas, las personas que desean sacar su
dinero hacia el exterior deben comprar en el Banco Central la moneda extranjera necesaria
para su acción. El Banco entregará moneda extranjera al inversionista y guardará moneda
nacional. Por esta razón la salida de capitales contrae la oferta monetaria.
En sentido inverso, las personas que desean entrar su dinero al país deben monetizarlo a
través del Banco Central. Este recibirá su moneda extranjera, y les entregará moneda
nacional, sacando dinero a la economía. Es así como debe concluirse que la entrada de
44
capitales aumenta la oferta monetaria.
-
Implicaciones cambiarias en la cantidad circulante de moneda y soluciones
a la luz de los instrumentos cambiarios:
Cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la devaluación, - el precio
de nuestra moneda se baja en relación con las monedas de los demás países resulta interesante para los agentes económicos internos invertir en moneda
extranjera en el exterior, donde obtienen tasas de interés menores, pero se
gana el valor de la devaluación. Con la devaluación se propicia la salida de
capitales, la cual genera iliquidez económica.
De otro lado, cuando la tasa de cambio presenta tendencia hacia la
revaluación, - la moneda nacional gana valor frente a las monedas extranjeras
- se desestimula la inversión en el extranjero y se estimula el ahorro y la
inversión doméstica. De esta manera, se reduce la demanda de dólares e
incluso se estimula su venta en el Banco Central. Con la revaluación se
propicia entonces el mantenimiento de los capitales internos y la llegada de
capitales foráneos. La presencia de estos capitales en la economía puede
llegar a generar un exceso de liquidez.
A través de la fijación de la metodología para la determinación de la tasa de
cambio la autoridad monetaria puede establecer una forma concreta de
intervención en dicha tasa. Mediante esta intervención pueden generarse
procesos artificiales de devaluación o revaluación para mantener la estabilidad
de la moneda.
Pueden fijarse varios tipos de metodología para la determinación de la tasa de
cambio, produciendo así varias formas de intervención del Estado en el
mercado de divisas:
•
44
A través de una tasa de cambio fija, determinada por el Estado. Este sistema exige una
intervención permanente de parte de la autoridad cambiaria, para mantener la tasa de cambio
en el fijo decretado.
Ob. Cit., pg. 326 – 336.
23
•
Estableciendo un sistema de tasa fluctuante, dentro de un corredor cambiario. Este
sistema exige la intervención de la autoridad cambiaria solo en la medida que la tasa esté
tan baja que toque el piso del corredor cambiario, o tan alta que toque su techo.
•
Estableciendo la libre fluctuación de la tasa.
autoridad cambiaria.
Este sistema no exige la intervención de la
La intervención del Estado en el mercado de divisas se realiza en términos prácticos, a través de
la compra y venta de divisas por parte de la autoridad cambiaria, de acuerdo con el mecanismo de
45
intervención adoptado.
45
Ob. Cit., pg. 326 – 336.
24
2. EL BANCO CENTRAL: AUTORIDAD MONETARIA MODERNA
2.1. HISTORIA. NOCIÓN
La historia de los Bancos Centrales es extensa, nutrida por gran cantidad concepciones sobre
aquellas que deben ser la naturaleza y las funciones de aquellos importantes entes.
Diversas son las opiniones que la doctrina ha adoptado acerca del “ser” de un Banco Central, esto
en últimas, ha causado que a lo largo de la historia se hayan generado permanentes cambios en
su estructura y funcionamiento.
La institución del Banco Central viene al mundo contemporáneamente. En sus primeras etapas
este es simplemente un Banco de Emisión. Esta misión dista mucho de la que hoy tiene un Banco
46
Central, sin embargo constituye un gran punto de partida.
2.1.1. Etapas Históricas del Banco Central.
2.1.1.1. Primera Etapa: Banco de Emisión. El banco de simple emisión no tiene
mayor trascendencia en la coyuntura estatal, como quiera que este simplemente
se considera como un apéndice del gobierno, incluso casos históricos muestran a
bancos particulares desarrollando la función de emisión.
El Banco con tales características, solo posee la función de emitir moneda legal, y ejecutar la
política monetaria, al tiempo que el gobierno toma para sí la dirección monetaria, cambiaria y
crediticia, constituyéndose de esta forma como autoridad económica absoluta dentro del Estado,
ya que también maneja la política fiscal.
Las consecuencias prácticas de este modelo son evidentes: el gobierno maneja a su antojo y de
acuerdo con sus intereses, la circulación del dinero.
El problema de que el gobierno maneje a su antojo la circulación del dinero radica en lo laxo que
este puede llegar a ser con dicho manejo.
Es laxo, porque el gobierno debe satisfacer las necesidades básicas de sus gobernados, las
cuales ya no son pocas, y la única forma de satisfacerlas es gastando.
Un gobierno austero en el mundo moderno es impopular, mientras que un gobierno gastador,
recibe de parte de la opinión pública bastante legitimidad.
46
Hoy el Banco Central se caracteriza por asumir integralmente las funciones de regulación y ejecución de las
políticas monetaria crediticia e incluso cambiaria.
25
Pues bien, en la medida en que un gobierno se dedica a gastar, aumenta la demanda
agregada de la economía, y en la medida que esto sucede, inmediatamente se genera
inflación, bien sea por causas sicólogas o monetarias. Sicólogas porque en la medida en que el
pueblo percibe el aumento de la demanda agregada, concibe también la posibilidad de que las
cosas valgan más. Monetarias porque en la medida en que se produce gasto, este debe
respaldarse con moneda, y el aumento abrupto del volumen de la masa monetaria hace que por la
ley de la oferta y la demanda, su valor caiga, perdiendo su poder adquisitivo.
De otro lado, el gobierno cuando llega a su tope máximo de gasto, debe empezar a gastarse lo que
no tiene, para esto debe obtener crédito, y realizar emisiones carentes de respaldo en el aparato
productivo, lo cual hace que por el mercado, el precio de la moneda caiga.
Por las razones anteriores, la tendencia que se produce cuando el gobierno tiene en sus manos la
política monetaria y la fiscal, es a sacrificar la primera en función de la segunda, situación apenas
lógica si se tiene en cuenta que su responsabilidad es más evidente frente a objetivos como el
empleo y el crecimiento, que frente a objetivos como el mantenimiento del nivel de precios.
2.1.1.2. Segunda Etapa: Banco Central Dependiente. Como reacción a este
primigenio modelo, se propuso por la doctrina el asignar al tradicional Banco de
Emisión nuevas funciones dentro del Estado, para que este ya no solo se limite a
realizar la emisión y a ejecutar la política monetaria, sino que tenga la posibilidad
de regular y ejecutar políticas estatales como la monetaria, cambiaria y crediticia.
El nuevo modelo convierte a los tradicionales bancos de emisión en verdaderos “Bancos
Centrales”, que adquieren dentro de la estructura estatal una importancia trascendental, ya que
dejan de tener una función mecánica como lo es la emisión, la cual es a su vez ordenada por otras
autoridades económicas, para pasar a tener un papel protagónico, como autoridad responsable
del manejo de ciertas variables de la economía.
La importancia de la concepción moderna del banco central consiste en la desconcentración del
poder económico en un Estado, a través de la adopción del tradicional sistema de los pesos y
47
contrapesos formulado por Montesquieau en su obra “Del espíritu de las leyes” .
Inicialmente el sistema se sugirió para el Estado, ahora se propone entre las varias autoridades
económicas de este, para que ninguna de ellas pueda excederse o abusar de su poder al reunir la
totalidad de aquel.
Para terminar, debe reseñarse el hecho de que el nuevo modelo de Banca Central constituyó en la
práctica un duro golpe a la manera tradicional de manejar la economía, la cual estaba
prácticamente en las manos de los gobiernos de turno.
Lo anterior, motivó a que gran cantidad de los Estados que acogieron el modelo, se presentaran
tendencias reivindicadoras del centralismo y el gobiernismo, que consiguieron implantar en las
normas rectoras de los primeros Bancos Centrales, mecanismos para hacer que estos estuvieran
manejados por la administración Central.
47
Hoy el Estado ha superado aquella división tripartita del poder formulada y defendida por Montesquieau y
acogida por la totalidad de los estados democráticos modernos, para dar paso a un estado con unas
funciones mayormente divididas, y en cabeza de otras entidades diferentes al tradicional poder legislativo,
ejecutivo y judicial. Es el caso del Banco Central.
26
2.1.1.3. Tercera Etapa: Banco Central Independiente. Finalmente, en los últimos
años, y con base en estudios empíricos según los cuales la independencia de un
Banco Central hacia el gobierno es trascendental para el control de la inflación, la
literatura proclamó la existencia de Bancos Centrales independientes frente al
poder ejecutivo estatal.
Esta nueva generación de Bancos Centrales tendría la función de
regular y ejecutar
autónomamente - sin intervención del gobierno - las políticas monetaria, cambiaria y crediticia,
con el objetivo principal de mantener la estabilidad de la moneda, es decir de los precios de la
economía.
Mantener la estabilidad de precios se volvió prioridad para el Estado moderno, cuando los
resultados de infinidad de estudios económicos demostraron que aunque en el corto plazo, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda puede llegar a atentar contra el
crecimiento económico y el empleo, a mediano y largo plazo el mantenimiento de dicha estabilidad
mantiene e incluso aumenta tales variables, ya que la inflación es un impuesto camuflado que
termina atentando a largo plazo contra los bueno resultados económicos.
Esta nueva formulación procura unas consecuencias concretas:
El hecho de que una entidad estatal independiente “en forma real” del gobierno, maneje la cantidad
de dinero circulante, hace que este manejo sea responsable, largoplacista, y ajeno a las presiones
políticas.
Lo anterior, garantiza el mantenimiento de la cantidad de moneda que la economía puede soportar,
evitando así la inflación por un lado, y el estancamiento de la economía por el otro.
Con el sistema, se descarta de plano la ejecución de la política monetaria en función de la política
fiscal.
2.1.2. La Nueva Noción de la Banca Central. La tesis defensora de una Banca
Central autónoma e independiente fue propuesta en países desarrollados a lo
largo de la segunda mitad del siglo veinte como resultado de la elaboración de
trabajos empíricos que demostraron la siguiente premisa: “entre más
independiente del gobierno sea un Banco Central, hay mayor éxito en el control de
la inflación”. 48
Como resultado de dichos trabajos empíricos, los países desarrollados se dieron a la tarea de
ponerlo en práctica, para lo cual generaron procesos de reforma en la normatividad estructural de
sus Bancos Centrales. Fue el caso de Alemania, donde un adecuado proceso de reforma convirtió
al Deutsche Bundesbank en el más perfecto ejemplo del modelo de autonomía, al punto que el
48
Es importante el trabajo realizado por Alex Cukierman: “La Economía de la Banca Central”. Ver en el libro:
La Banca Central en América Latina. Aspectos Económicos y Jurídicos. Tercer mundo editores - Banco de la
República. 1997. Cukierman llega a la conclusión de que en países industrializados, entre mas independiente
es el Banco Central, menor es su inflación. Y en países en desarrollo, entre más independencia tenga el
Banco Central, es menor la inflación y mayor el crecimiento.
27
Banco Central alemán, se tomó como el modelo de Banco Central de los países de la
comunidad Europea, a través del tratado de Mastritch.
Igualmente el modelo se acogió en el Banco Central de la que hoy es la economía más poderosa
del mundo: la de los Estados Unidos.
El modelo llega a los países latinoamericanos en la década de los noventa.
49
Para Ernesto Aguirre , el modelo tiene acogida en América Latina debido a la necesidad de los
países de evitar, o en últimas, controlar las “crisis hiperinflacionarias” que azotaron a la región en
las décadas anteriores.
50
Para el mismo autor, la tesis en América Latina tiene tres fuentes de inspiración:
“La literatura teórica que se ha ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la
conducción discrecional de la política monetaria de un país,
La observación del éxito alcanzado en materia de estabilización del valor interno de la moneda
por bancos centrales autónomos, -que adoptaron de manera temprana el esquema de autonomíadentro de objetivos de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central
de Alemania, y
Los resultados de trabajos empíricos que han venido mostrando una relación positiva entre el
grado de independencia de un banco central y su éxito en el control inflacionario.”
Así las cosas, los procesos de reforma con tendencia hacia la autonomía de la Banca Central se
implementaron a lo largo de toda Latinoamérica, empezando por Chile. Hoy, con escasas
excepciones, todos los países de América Latina han acogido el modelo.
2.1.2.1. Instrumentos de reforma. Partiendo de la base de que la independencia
de un Banco Central radica en la solidez de las normas que la fundamentan, se
ha buscado que la consagración de los postulados básicos del sistema, se realice
en la constitución de los países, al igual que en leyes de trámite especial, para
que como resultado de esto sea difícilmente posible la modificación arbitraria y
coyuntural del sistema.
De otra parte, se deja a la ley ordinaria y al reglamento, los temas que se constituyen en simple
desarrollo de los postulados
A través de normas jurídicas relativamente fuertes, se ha buscado entonces la consagración de un
banco central cada vez más independiente del poder ejecutivo, queriendo conseguir un marco
jurídico que garantice la estabilidad de la moneda, como base para el desarrollo económico.
49
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997.
50
Ob. Cit. página 5.
28
2.1.2.2. Orientación de las reformas.
•
La Autonomía. En general, para la Banca Central el término autonomía tiene
dos connotaciones51:
Autonomía Orgánica. Implica que el Banco Central debe tener un lugar propio
dentro de la estructura del Estado, para esto es necesario que esté dotado con
personalidad jurídica propia, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y
esté regulado por un régimen legal propio.
Autonomía Funcional. “Indica que la función general de Banca Central
constituye una función especial, propia, distinta y separada de las otras del
ámbito económico.” 52
Lo anterior significa que la función de Banca Central, que implica el manejo de
la política monetaria, crediticia y cambiaria es una función separada de las
otras funciones económicas del Estado, concretamente de la función fiscal.
Por lo tanto, la autoridad económica que tiene estas funciones a su cargo, no depende, - en el
sentido de no estar obligada - de órdenes del gobierno de un estado al escoger los medios y
procedimientos necesarios para el cumplimiento de los objetivos que le han sido
predeterminados, siendo entre ellos el principal conseguir o mantener la estabilidad de la
53
moneda .
Alcance del Término “Autonomía”. Para la mayoría de la literatura, el concepto
de autonomía se predica específicamente frente al Gobierno, pues se
considera que los congresos y otras instituciones estatales no cuentan con los
medios necesarios para intervenir en el manejo diario de un Banco Central.
Sin embargo discrepamos de esa posición, pues la experiencia ha demostrado
que el diseño constitucional de un país puede generar la intervención en las
funciones del Banco Central, por parte de otros entes estatales.
Ejemplo de lo anterior, es el caso colombiano, en donde el Congreso de la
República ha tenido en uso de sus facultades, intervenciones que atentan
contra el nivel de autonomía deseable para el Banco. Ejemplo de lo anterior es
el artículo 2º de la ley 31 de 1992, exequible hasta 1999, donde ordenaba que
los resultados en términos de inflación debían ser decrecientes cada año.
51
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
52
53
Ob. Cit., Capítulo 5.
La autonomía debe en últimas proteger al Estado de la inestabilidad monetaria que podría darse por las
presiones políticas y electorales del gobierno de turno. Si el Banco estuviera supeditado al gobierno, éste
último tendría en sus manos un gran instrumento de popularidad cual es la emisión de moneda y recurriría
permanente a ella para conseguir la favorabilidad de la opinión pública, sin tener en cuenta que por otro lado
se estría generando inflación e inestabilidad en la tasa de cambio, ya que a los gobiernos les interesa los
resultados inmediatos.
29
Existiendo un artículo de Ley como el descrito, y teniendo en cuenta que si los funcionarios
del Banco llegaran a incumplir tal disposición, podrían ser acusados del delito de prevaricato,
¿no estaría trazando el Congreso una directriz de actuación a los codirectores del Banco?.
Por otro lado, la Corte Constitucional de la República de Colombia también ha realizado, en
ejercicio de sus funciones, notables actuaciones que atentan contra la autonomía del Banco.
54
No podemos dejar de mencionar la más reciente sentencia de constitucionalidad proferida
por la Corte, en donde se derriba uno de los bastiones mas sólidos del modelo colombiano de
Banca Central independiente, como son las disposiciones que consideraban como prioritario el
objetivo de mantener la estabilidad de los precios, frente a los demás objetivos.
Mecanismos garantes de la autonomía. La autonomía consagrada “en
abstracto”, recibe notable respaldo cuando se consagran mecanismos
específicos encaminados a solucionar los posibles conflictos de autonomía,
que se puedan presentar.
Entre los mecanismos de este tipo que consagra el modelo, se deben reseñar:
La independencia de los miembros de los órganos de dirección. El modelo
pretende que los miembros de los órganos de dirección del Banco Central,
sean ajenos a toda influencia por parte del gobierno del país, o por parte del
sector privado.
Para lograr esto, se establecen disposiciones encaminadas hacia la
participación sin poder de voto de los funcionarios del gobierno en los órganos
de dirección del banco central, la participación minoritaria de los funcionarios
del gobierno en las juntas, la imposibilidad de que algún miembro del órgano
de dirección represente los intereses de los particulares con la correlativa
disposición de que los codirectores representan exclusivamente los intereses
de toda la nación, el nombramiento de los codirectores por el legislativo, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos, a través de la designación de
períodos absolutamente fijos, el escalonamiento de los codirectores para que
el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la junta, el establecimiento
de un régimen de remisión limitado a causales legales estrictas, entre otras.
El crédito al gobierno y al sector privado. El modelo pretende como mecanismo
garante de la autonomía, y fundamentalmente para que el Banco Central
pueda cumplir con el objetivo que le ha sido trazado, prohibir o limitar
estrictamente el crédito al gobierno y a los particulares.
Los congresos y los gobiernos, en los modelos tradicionales, tienen la
posibilidad de ordenar al banco central, el otorgamiento de líneas de crédito en
favor del mismo gobierno o de determinados particulares, como es lógico, la
concesión de créditos del Banco Central se convirtió en la forma de obtener
dinero mas fácil y económicamente, y se empezó a abusar de la figura.
54
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
30
El otorgamiento de créditos por parte del Banco Central, se hace con cargo a la emisión y por
lo tanto atenta contra cualquier objetivo de estabilidad. Lo anterior desnaturaliza su función.
Es por esta razón, que el modelo reclama el establecimiento de restricciones en el
otorgamiento de créditos del Banco al gobierno y a los particulares. Esta es la forma más
sana de evitar la presión del congreso y gobierno para obtener créditos.
Las restricciones pueden no llegar a ser absolutas, como quiera que siendo el Banco Central
un organismo del estado, debe colaborar en los momentos de crisis económica, cumpliendo
así con el mandato de la coordinación. Por esta razón es común que en las legislaciones de
ciertos países se permita el otorgamiento de crédito al gobierno y al sector privado de forma
limitada.
Autonomía en el manejo patrimonial. El manejo independiente de los resultados del Banco
Central se ha convertido igualmente en otro de los mecanismos insignes del modelo de
autonomía.
En efecto, para garantizar la autonomía es necesario que el banco central tenga un manejo
propio sobre su patrimonio, siendo plenamente capaz tanto de percibir las utilidades generadas
durante sus períodos operacionales, como de asumir las pérdidas arrojadas durante estos.
El poder para percibir utilidades originadas en la operación del Banco por parte del gobierno,
puede llegar a perjudicar la autonomía funcional de este. Lo anterior debido a las restricciones
que en la ejecución de políticas del Banco puede llegar a ser promovida por parte del gobierno,
- al interior de la Junta Directiva - en atención a que ciertas medidas adoptables por el Banco
Central, al beneficiar el control monetario,
comprometen la obtención de utilidades
operacionales.
De otro lado, la asunción de pérdidas por parte del gobierno central, deslegitima al Banco
Central para obligar a aquel a controlar su gasto excesivo y su endeudamiento en el caso de
déficit fiscal.
Por estas razones, el modelo reclama la autonomía en el manejo patrimonial de la Banca
Central.
•
El Objetivo del Banco Central. El modelo de Banca Central autónoma
proclama un objetivo primordial: la preservación de la estabilidad monetaria.
Con la consagración de este objetivo, el Estado le confiere a los Bancos
Centrales la total responsabilidad en la adopción de políticas orientadas a la
estabilidad, trazándoles así una meta, un lugar al cual llegar, dotando así de
carácter a la institución. De esta forma se garantiza que los bancos centrales
no sean variables, sino que mantengan una política unívoca, seria y
largoplacista.
En palabras de Ernesto Aguirre, “La estabilidad monetaria tiene dos aspectos básicos: el
interno, que equivaldría a mantener el poder adquisitivo o de compra de la moneda nacional
en el respectivo país o, dicho de otra manera, a controlar la inflación; y el externo que
consistiría en evitar fluctuaciones erráticas del valor de la moneda nacional frente a una o
varias monedas extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir,
31
impedir movimientos de gran magnitud e inesperados en tal relación, que no guarden
55
coherencia con el régimen de cambios internacionales imperante en el respectivo país.”
Legislaciones de diferentes países han decidido radicalmente considerar “la preservación de la
estabilidad monetaria” como un objetivo único. Otras legislaciones menos ortodoxas con el
modelo, han decidido conciliar dicho objetivo, con otros menos coherentes con el modelo, pero
no menos importantes, como el pleno empleo y el crecimiento. Algunas de estas supeditan
los segundos, al primer objetivo, otras, los consagran con igual importancia.
Es importante desde ya, advertir que la consecución de objetivos como el
pleno empleo o el crecimiento de la economía, pueden llegar a ser -en ciertas
situaciones económicas- antagónicos con el objetivo principal de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda.
•
Las funciones del Banco Central. El modelo de independencia, exige, para
que sea exitoso el cumplimiento del objetivo de mantener la estabilidad de los
precios, el otorgamiento al Banco Central de las atribuciones de emisión de la
moneda legal del país, regulación y ejecución de la política monetaria,
regulación y ejecución de la política crediticia, y regulación y ejecución de la
política cambiaria.
•
La Coordinación con las demás autoridades económicas. El hecho de que un
Banco Central sea autónomo no significa que pueda desentenderse del
engranaje estatal, es necesario que este desarrolle sus funciones en
concordancia con el aparato estatal al cual pertenece.
Solo de esta forma, se puede lograr coherencia en las políticas de las
diferentes entidades estatales que tienen en su poder el manejo económico de
un país.
Dicha coherencia, es en últimas la que garantiza la eficiencia en el manejo económico. Para
lograr la deseable coherencia entre las políticas, se establece el mandato de la coordinación.
Dicho mandato propone la existencia de conexiones permanentes entre el banco y las demás
autoridades económicas, especialmente el gobierno, en la ejecución de las funciones.
Existen varios mecanismos de coordinación, establecidos a nivel constitucional y legal, los
cuales serán analizados en su momento. Es importante citar como los más comunes, el
mandato de ejecutar las funciones propias del banco en concordancia con la política
económica general, la participación de miembros del gobierno en la dirección del Banco
Central, y de funcionarios de este en entidades gubernamentales. Igualmente el acuerdo en la
ejecución de ciertas funciones, entre otros.
•
55
La Responsabilidad. Autonomía no se asocia con irresponsabilidad. El hecho
de que un banco central sea autónomo no significa que sus actuaciones sean
todopoderosas y carezcan de control.
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997.
32
Lo deseable es que toda entidad del estado debe ser responsable ante el pueblo. Siguiendo
esa premisa, se ha establecido que los codirectores del Banco Central, sean responsables
ante el constituyente primario, por el manejo de las políticas a su cargo.
Para lograr lo anterior se han elaborado mecanismos de rendición de cuentas frente al poder
legislativo. V.g. la presentación de informes periódicos, el llamamiento extraordinario por parte
del congreso, entre otros.
De otro lado se han establecido otro tipo de mecanismos que buscan dar respuesta directa a
las inquietudes de los ciudadanos, es el caso de la obligación del banco de promulgar estados
financieros, informes públicos etc.
Por otra parte, el banco central también es responsable frente a otros organismos del estado.
V.g. Las entidades de inspección, vigilancia y control, organismos de carácter especializado,
que evalúan al banco en aspectos eminentemente técnicos; el ministerio público quien vela
porque la labor de los funcionarios públicos se desarrolle conforme al interés público,
ejerciendo un control disciplinario.
2.1.2.3.
Los resultados empíricos del modelo.
Estudios empíricos han
demostrado que efectivamente el nuevo modelo es capaz de generar estabilidad
interna y externa de la moneda.
Se ha demostrado empíricamente que en los países desarrollados existe una relación inversa
entre nivel de autonomía y nivel de precios. Entre más independiente sea un Banco Central de un
país, menores niveles de inflación.
Sin embargo en los países en desarrollo se ha observado que esta relación no es tan perfecta. Se
ha atribuido la razón de esta distorsión al hecho de que en algunos países, el nivel de autonomía
que se consagra en las leyes es mucho mayor del que se tiene en realidad.
En efecto en los países en vía de desarrollo son muchas las presiones que recaen sobre el
sistema, esto se debe fundamentalmente a la conocida usurpación de funciones típica de un
sistema presidencialista y antidemocrático en que normalmente se desenvuelven los países en vía
de desarrollo, sobre todo los países de América Latina.
Ante la imposibilidad de demostrar en términos absolutos el grado de independencia de un banco
central a partir de las solas leyes, en ciertos países, la doctrina ha desarrollado los denominados
“índices de comportamiento” como instrumentos para medir el verdadero nivel de independencia de
los Bancos centrales, estos que son de naturaleza diversa han venido demostrando la siguiente
premisa: entre mayor sea el nivel de autonomía de un Banco Central, mayor estabilidad monetaria
y menor el nivel de precios.
33
3. LA BANCA CENTRAL COLOMBIANA. ANTECEDENTES, PROYECTOS,
ALCANCE
3.1. BREVE RESEÑA HISTÓRICA DEL BANCO CENTRAL COLOMBIANO
Colombia no se ha constituido como excepción en el proceso evolutivo de los Bancos Centrales, al
igual que en el resto del mundo, en el país se han vivido diferentes etapas de evolución.
3.1.1. El Banco antes de 1991. Como una de las manifestaciones de las reformas
liberales de mediados del siglo XIX, se expidió la Ley 356 de 1865 la cual autorizó
la existencia, por el término de veinte años, de una pluralidad de bancos emisores
en Colombia. Al amparo del nuevo régimen legal, se establecieron nuevos bancos
como el de Bogotá, el de Colombia, el Popular, el Internacional y algunos otros.
Según parece estos bancos fueron prósperos hasta la década de 1880, año en
que se presentaron varias quiebras. De esta manera, el Estado hizo entrega
formal de la función de emisión de la moneda a los particulares. 56
Dentro de esta nueva corriente de reformas liberales, el Estado terminó reduciéndose en sus
funciones, marginándose así de casi todas las actividades económicas y sociales. La abolición de
los monopolios estatales, el establecimiento del libre cambio, la eliminación de cargas fiscales, la
descentralización fiscal, la instauración del federalismo, la separación de la Iglesia y el Estado, la
abolición de la esclavitud, la libertad absoluta de imprenta y de palabra, entre otras reformas,
dieron paso a la época del Laissez Faire y del Laissez Passer (Dejar Hacer y Dejar Pasar) del
“Estado Gendarme”. Se dio origen a un Estado cuyas funciones se limitaban a ser simple
57
espectador del desarrollo económico, sin ningún grado de intervención.
De todas maneras, lo cierto es que durante esa época el Estado enfrentaba serios obstáculos para
desarrollar cualquier tipo de intervención, debido principalmente a las pocas posibilidades de
conseguir recursos necesarios para atender los diferentes gastos de funcionamiento y a una
58
estructura de ingresos que no le permitía amplias fuentes de financiamiento.
Pero esa situación se vio alterada por las disposiciones contenidas en la Constitución de 1886 y
otras disposiciones legales expedidas desde 1880, bajo las cuales se adelantaron una serie de
reformas que significarían el primer paso y el inicio de una nueva función del Estado frente a la
economía. Entre las reformas más importantes se destaca la organización del Estado Central, la
supresión de los Estados soberanos, el fortalecimiento de la Rama Ejecutiva, la implantación de un
sistema de centralización fiscal y proteccionismo, la creación del Banco Nacional, el
56
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 167.
57
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 25.
58
Ob. Cit. , pg. 27 – 28.
34
establecimiento del derecho de inspección y vigilancia de los bancos privados por parte del
59
Estado (Ley 57 de 1887) y la introducción del régimen de papel moneda de curso forzoso.
Respecto de la creación del Banco Nacional, la Ley 39 de 1880 autorizó al gobierno para su
creación, teniendo como propósito promover el desarrollo del crédito público y la creación de un
agente o auxiliar para la ejecución de operaciones fiscales. Pero el aspecto más relevante de esta
nueva entidad, diferenciándose así del sistema anterior, fueron los atributos especiales en materia
de emisión de billetes, pues las demás instituciones que quisieran desarrollar dicha actividad solo
podrían hacerlo, previo compromiso solemne, ante las autoridades económicas, de admitir como
dinero los billetes del Banco Nacional, el cual, por su parte, podría recibir los billetes de otros
bancos, o negarse a hacerlo si considerase comprometida la situación financiera del respectivo
emisor. Con esto, parece claro que el propósito era el de avanzar hacia el monopolio, pero
60
recorriendo el camino con alguna prudencia.
La situación pues, hasta el momento, implicó la pérdida de algunos privilegios de los que gozaban
los bancos privados, consolidándose el Banco Nacional como una nueva manifestación de la
actividad del Estado en la economía. Así, posteriormente, con la expedición de los Decretos 104 y
217 de 1886, el derecho de emisión entró a ser privilegio del Banco Nacional, terminándose la
libertad de emisión que había establecido el sistema federal, y estableciéndose un cierto grado de
intervención estatal en el sistema monetario. En tales normas se dispuso que se “el patrón
monetario en Colombia sería, para todos los efectos legales, el billete del Banco Nacional” y que en
consecuencia, tal documento sería la moneda legal y corriente en las transacciones oficiales y
61
particulares que celebraran a partir de tal fecha.
Desde el punto de vista político, la introducción del papel moneda de curso forzoso fue condición
necesaria para la centralización del poder. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos hechos con
estas reformas para organizar el sistema monetario y fiscal del país, las guerras civiles (la de 1895
y la de los Mil Días 1899 – 1902) implicaron para el Estado una enorme erogación de gastos
62
militares que presionó los ingresos, desequilibró el presupuesto y lanzó al país a una crisis fiscal.
Los sucesivos topes de emisión fueron repetidamente desbordados, y la credibilidad sobre el billete
del Banco Nacional se vio seriamente afectada. Finalmente, la Ley 70 de 1894 ordenó la
59
Ob. Cit. , pg. 28. Explica el autor que durante el Estado federal, anterior a la Constitución de 1886, si bien
las relaciones con la economía no estaban del todo resquebrajadas, el grado de intervención que se
conservaba resultaba seriamente limitado, precisamente por el régimen político – institucional propio de dicho
modelo federal, y la debilidad del sistema de ingresos que no le confería una base financiera sólida a la
intervención. Pero los nuevos elementos político - institucionales introducidos en 1880 y en la Constitución de
1886, determinaron un nuevo orden en la intervención del Estado en la economía. Al respecto, el autor
menciona que “...Este conjunto de medidas tendían a la configuración de un mayor grado de intervención del
Estado en la vida económica de la sociedad. En efecto, la constitución del Estado central y la supresión de
los Estados soberanos – lo que implicaba al mismo tiempo la elisión de las fuerzas centrífugas de las
oligarquías locales instaladas en los estados regionales – era un paso fundamental hacia la constitución
formal del Estado nacional. A este propósito respondía también la centralización fiscal por medio de la cual se
trasladaban algunas rentas departamentales ... al estado central. Con la centralización fiscal a la vez que se
debilitaban las rentas de los departamentos se incrementaban las rentas del Estado central y, como
consecuencia, las regiones entraban a depender en buena parte de las finanzas del Estado central y este
aumentaba su poder de ingerencia y control sobre ellas. El establecimiento del proteccionismo, el aumento de
los aranceles aduaneros, si bien buscaba un incremento de las rentas estatales constituía al mismo tiempo
una suerte de égida propicia al surgimiento industrial...” (pg. 29).
60
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 168.
61
62
Ob. Cit., pg. 169.
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 30.
35
liquidación de la entidad, aplazada luego hasta el 1º de enero de 1896 (Decreto 41 de 1895).
A pesar de esta nueva disposición, se siguieron haciendo emisiones estatales de papel
63
moneda utilizando el nombre del Banco hasta casi tres años más tarde.
El descontrol monetario que fue tomando fuerza al avanzar la década de 1890, se hizo mucho más
64
dramático durante el período de la Guerra de los Mil Días (1899 – 1902).
La utilización de la
moneda como un elemento de ayuda dentro de los propósitos del conflicto, generó, como
habíamos expuesto ya, inmensas emisiones y la pérdida total de la confianza en el papel moneda y
en el valor mismo. La necesidad de establecer un sistema ordenado, en la medida en que la
situación regresara a la normalidad, era apremiante. Así, al llegar 1903, se comenzaron a generar
65
proyectos de reforma al régimen monetario.
Llegado el gobierno del general Rafael Reyes, en 1904, se avanzó notablemente en la solución de
aquellos problemas. Entre las medidas más sobresalientes de su administración se destaca la
fundación del Banco Central, la estabilización del sistema monetario y la reactivación del crédito de
Colombia en el exterior. El mecanismo creado por el Decreto 47 del 6 de marzo de 1905 para la
fundación del Banco Central, fue el de conceder autorización a un grupo de particulares para la
creación de una sociedad anónima, que habría de ejercer el privilegio de emisión de billetes
66
convertibles, por treinta años.
El objeto de la nueva institución bancaria fue contar con un ente que fuera el centro de la política
monetaria y crediticia del país, que permitiera el fomento de las actividades económicas y
constituyera sobre todo un apoyo financiero al gobierno. Las reformas de Reyes encaminadas a
obtener recursos trajeron como consecuencia el que los ingresos del Estado se incrementaran
67
significativamente.
Sin embargo, con la caída del gobierno de Reyes en 1909, se despojó al Banco de sus contratos
con el gobierno y de sus privilegios, quedando en la situación de un banco comercial cualquiera,
hasta su liquidación años más tarde. Durante el período comprendido hasta 1914 se introdujeron
importantes reformas de orden económico, las cuales alteraron de una u otra forma el papel del
Estado en la economía: se elevó a norma constitucional la prohibición absoluta de emitir papel
moneda de curso forzoso (acto legislativo de 1910), se retornó a la autonomía fiscal y
68
administrativa de los departamentos y se emitieron los primeros billetes representativos de oro.
Durante la primera guerra mundial (1914 – 1918) si bien no se presentaron grandes
transformaciones en el país, existía la convicción de que una vez terminara el conflicto, las
exportaciones, en especial de café, incentivarían el auge económico. Pero para que esto
sucediera, el Estado debía preparar la infraestructura que lo permitiera. Tales necesidades se
concretaban en dos requerimientos: el desarrollo de toda la estructura de transportes y la
organización de la estructura monetaria y financiera del país. En cuanto a esto último, el problema
de la organización del sistema monetario y financiero se expresaba en la insuficiencia del medio
63
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 170 - 173.
64
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 31 - 33.
65
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 170.
66
Ob. Cit. , pg. 171.
67
LA INTERVENCIÓN EOCÓMICA DEL ESTADO COLOMBIANO: 1914 – 1936, de Bernardo Tovar
Zambrano, Editado por los Talleres Gráficos del Banco Popular. Bogotá, pg. 34.
68
Ob. Cit. , pg. 37.
36
circulante, en la penuria del crédito, en las altas tasas de interés y en la carencia de un
sistema apropiado de emisión. Esta situación exigía una solución radical y estable, pero en
69
las condiciones de guerra tal solución resultaba difícil.
Se presentaron proyectos de ley que dieran solución a tal situación: las propuestas iban desde
plantear la constitución de un banco autónomo nacional con el privilegio exclusivo de la emisión,
hasta el otorgamiento de la emisión de billetes a todos los bancos del país que reuniesen las
condiciones para ello. Tanto las condiciones de desarrollo económico y financiero de las potencias
económicas del momento, como las características específicas de la economía colombiana,
constituían un marco propicio para la introducción de un esquema de Banca Central como eje de
70
un sistema de banca de depósito y crédito.
Los autores Adolfo Meisel y Alejandro López mencionan las diferentes posiciones que explican el
momento y las características de la creación del Banco de la República. Señalan estos autores,
que lo determinante para algunos estudiosos del tema fue el grado de evolución y desarrollo de las
instituciones y las realidades económicas colombianas (una especie de “evolución natural”);
identifican también una segunda corriente, la cual fundamenta la necesidad de un Banco Central
por las condiciones indeseadas, entonces existentes, de rigidez y escasez de moneda circulante; y
finalmente una tercera posición, explicaría este fenómeno básicamente a partir del deseo de
71
“hacerse elegible para recibir préstamos de los inversionistas norteamericanos”.
En síntesis, puede decirse que lo que habría llevado a la creación del Banco de la República fue la
aparición de determinados factores: la existencia de unas instituciones inadecuadas frente a las
nuevas realidades económicas, el desarrollo de un consenso político y social acerca del tipo de
solución que debía darse a ese problema (punto en el cual influían las teorías sobre Banca Central,
las cuales se imponían y se experimentaban en otras partes del mundo) y la particular
circunstancia política y económica del momento, reflejada en el deseo de obtener créditos de los
72
Estados Unidos.
Sin embargo, ninguno de estos proyectos antes mencionados se convertiría en ley de la República,
y el país tendría que seguir soportando el problema de la organización del régimen monetario y
financiero hasta el advenimiento de la primera Misión Kemmerer, en 1923, cuyas propuestas irían
73
encaminadas, entre otros aspectos, a la solución de tal problema.
El Congreso de 1922 expidió la Ley 30 “Orgánica del Banco de la República”, que sancionó el 16
de junio Jorge Holguín, quien ejercía la Presidencia de la República por renuncia de Marco Fidel
Suárez. Dicha Ley fue modificada en el mismo año por la 117 (diciembre 30), pero ninguna de
ellas llegó a tener efecto, aunque sirvieran de base para redactar el estatuto contenido en la Ley 25
74
de 1923.
En septiembre de 1922, Colombia recibió los primeros cinco millones de dólares de los veinticinco
que el Gobierno de los Estados Unidos se había comprometido a entregar como indemnización por
69
Ob. Cit. , pg. 88 – 102.
70
Ob. Cit. , pg. 91 – 102.
71
HISTORIA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Bogotá, 1989, pg. 30 y ss.
72
Ob. Cit. , pg. 30 y ss.
73
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 173.
74
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9.
37
la pérdida de Panamá en 1903. Un importante consenso entre los legisladores exigía que
este dinero solo se utilizara en obras públicas perdurables – específicamente en la
construcción de ferrocarriles y en la creación de un Banco Central de emisión y redescuento - . El
recibo de estos cinco millones de dólares puso en marcha planes para realizar estas obras públicas
al igual que otras reformas económicas necesarias para ejecutar un programa de tal
75
envergadura.
La Ley 60 de 1922 (octubre 23) autorizó al gobierno para contratar en el exterior una misión hasta
de cinco expertos financieros con el fin de que lo asesoraran en la reorganización de los servicios,
rentas e impuestos nacionales. El general Pedro Nel Ospina, quien ejercía la Presidencia desde el
7 de agosto de 1922, procedió a dar instrucciones al ministro de Colombia en Washington Enrique
Olaya Herrera, para que efectuara las diligencias conducentes a la contratación de los técnicos. El
76
18 de enero de 1923 comunicó al gobierno que la misión ya estaba contratada por siete meses.
La misión estaba integrada por Edwin Walter Kemmerer, experto en asuntos bancarios y
monetarios; Howard M. Jefferson, técnico en bancos y alto funcionario del Federal Reserve Bank
de Nueva York, Fred Rogers Fairchild, perito en sistemas rentísticos; Thomas Rusell Lill, práctico
en contabilidad, control y organización financiera, y Frederick Bliss Luquiens, secretario general.
Además de estos financieros extranjeros, el Gobierno, con base en la autorización que le confirió la
Ley 116 de 1922 (artículo 5º), contrató los servicios de tres colombianos que debían servir de
asesores de la misión. Fueron estos, Esteban Jaramillo, abogado auxiliar; Elisio Medina,
encargado de la preparación de monografías sobre los diferentes servicios públicos
77
administrativos, y Edmundo Merchán, quien actuó como secretario auxiliar.
Las labores que realizaron no fueron de total innovación, pues como en el caso de la elaboración
del estatuto orgánico del Banco de la República, su papel se redujo a ordenar, aclarar y aprovechar
lo bueno que ya existía en nuestras disposiciones financieras y administrativas. Toda la legislación
Kemmerer de 1923, y en especial las leyes 25, orgánica del Banco de la República, 45, sobre
establecimientos bancarios, y 46, de instrumentos negociables, vinieron a ser el punto de partida
de una etapa decisiva para el progreso económico de Colombia. La Ley 25 iba dirigida a
normalizar la circulación monetaria; la Ley 45 obedecía a la necesidad de completar y perfeccionar
nuestro sistema bancario para que el banco central pudiera funcionar debidamente; la Ley 46 tenía
por objeto reformar el Código de Comercio armonizándolo con las nuevas prácticas mercantiles y
78
bancarias introducidas por las dos leyes anteriores.
La influencia de la Misión Kemmerer en la constitución del Banco ha sido bien discutida entre los
autores. Podemos afirmar, a manera de conclusión sobre dichos debates, que la Misión no tuvo tal
trascendencia como para considerar que sus trabajos crearon y dieron forma al Banco de la
República y al nuevo sistema financiero colombiano. La razón, conforme a lo anteriormente
expuesto, es que ya existían documentos en los cuales se había desarrollado el tema. Las
corrientes liberales y conservadoras en el Congreso, asesorados por técnicos económicos y
jurídicos, gozaban de claridad sobre el asunto, y existía consenso respecto a la necesidad de su
implantación. En este sentido, muchos de los elementos que luego aparecieron en la Ley 25 de
1923 ya se encontraban en las leyes 30 y 117 de 1922 e incluso en textos que las precedieron. No
obstante, el papel de la Misión no se redujo a ser simple avalista cuyo objeto primordial habría sido
el de permitir la venida de capitales norteamericanos al país en forma significativa. Debe
75
KEMMERER Y EL BANCO DE LA REPÚBLICA. DIARIOS Y DOCUMENTOS, Editado por el Banco de la
República, pg. 138 y ss.
76
Ob. Cit. , pg. 138 y ss.
77
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 9 – 10.
78
Ob. Cit. , pg. 10.
38
destacarse que la misión no solo contribuyó a un mayor conocimiento técnico del tema, sino
que consolidó el consenso respecto de la necesidad de instaurar un modelo de Banca
79
Central.
De acuerdo con los trabajos de la Comisión Nacional Monetaria en Norteamérica, al comenzar la
segunda década del siglo XX, las grandes tendencias de la Banca Central moderna habían llegado
a muchos puntos de acercamiento; los instrumentos fundamentales y las funciones básicas de un
Banco Central ya no eran demasiado diferentes al pasar de un país a otro, las verdaderas
diferencias surgían de la aplicación de esos principios generales a la particular estructura política y
jurídica de un país y, obviamente, a sus características económicas. Por todo esto no es de
extrañar que las ideas básicas de Banca Central que traía Kemmerer no difirieran mucho de las
que se reflejaban en los proyectos previamente elaborados en Colombia, muchos de los cuales se
80
basaban fundamentalmente en estudios de derecho comparado.
En desarrollo de la Ley 25 de 1923 se conformó el Comité Organizador, encargado de adoptar
todas las medidas preliminares para el establecimiento del Banco, debiendo funcionar en un lapso
no mayor de cuatro meses. Dicho Comité ejerció de manera eficiente sus funciones, y
posteriormente se nombró la primera Junta Directiva del Banco de la República, cuyo gerente
81
provisional fue nombrado el señor José Joaquín Pérez.
El 20 de julio de 1923 se otorgó ante el notario segundo de Bogotá la escritura (número 1434) de
constitución del Banco, de conformidad con la Ley 25 de 1923. Es preciso destacar que por medio
del acto constitutivo del Banco de la República, se celebraron dos contratos: mercantil el uno y
administrativo el otro. Por el primero, de derecho privado, se fundó la sociedad anónima sui
géneris denominada Banco de la República. A dicho contrato se le debían aplicar, por lo tanto,
todas las disposiciones generales de nuestra legislación comercial, que no estaban en oposición
con las especiales contenidas en la Ley orgánica del Banco. El contrato administrativo, era el de
concesión de servicio público, por el cual el Gobierno delegó en la nueva entidad la facultad de
82
emitir billetes de banco.
Sin haber cumplido un par de años de vida se introdujo las primeras reformas en la estructura del
Banco de la República, las cuales para entrar en vigor tuvieron en cuenta el carácter contractual de
los Estatutos del mismo, a cuyo efecto una comisión del Congreso y otra de la Junta Directiva
acordaron los puntos materia de la reforma, los cuales después de aprobados por esta Corporación
se consignaron en la Ley 17 de 1925 (febrero 5). El punto más importante de esta reforma fue el
relacionado con el nombramiento y calificación de los voceros del sector privado no bancario
(agricultores, ganaderos, comerciantes y accionistas particulares), que propendió a mantener el
equilibrio entre las diversas fuerzas representativas en al Junta: gobierno, banca y hombres de
83
negocios.
79
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 177 – 179.
80
Ob. Cit. , pg. 179.
81
HISTORIA JURÍDICA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, de Jorge Martínez Recaman, Publicaciones del
Banco de la República, Bogotá, 1980, pg. 10 - 11.
82
Ob. Cit. pg. 17 – 18.
83
Ob. Cit. , pg. 23.
39
En 1930, la Ley 25 de 1923 orgánica del Banco de la República, así como la Ley 17 de 1925,
reformatoria de la primera, fueron demandadas por inconstitucionales. Sin embargo, la Corte
84
Suprema, en Sala Plena, declaró exequibles las leyes demandadas.
De acuerdo con la Ley 25 de 1923, el banco tenía naturaleza mixta: su capital llegaría al monto de
$10 millones de pesos y habría de ser suscrito en un 50% por el Gobierno Nacional, y lo restante
por bancos nacionales y extranjeros y, eventualmente, por particulares. Del texto de la ley se
desprende que la posición adoptada tendía más hacia el lado privado que al público, pues, aparte
de que en materia de control el gobierno resultaba minoritario en el órgano máximo (sólo tres
miembros de la Junta Directiva frente a seis del sector bancario y, en ciertos casos, uno de los
particulares) en cuanto a propiedad se consagraba, tanto la posibilidad de que acciones del
gobierno pudieran ser enajenadas y convertidas en títulos de una clase diferente (bancarias o
privadas) previa autorización del Congreso, como la facultad para incrementar el capital sin que
85
esto comportara incremento alguno en el número de acciones gubernamentales.
Se señalan para el Banco las funciones que normalmente, para la época, cumplían otros bancos
centrales en relación con sus respectivos gobiernos, básicamente la de actuar como depositarios
fundamentales de los fondos gubernamentales, y la de ser agentes fiscales del gobierno.
Finalmente, en cuanto a beneficios económicos, el gobierno los habría de recibir por partida doble,
pues de acuerdo con el texto de la Ley el gobierno recibiría utilidades en su calidad de accionista y
un impuesto igual a las dos terceras partes del remanente de utilidades, luego del reparto total de
86
dividendos y hechas las reservas correspondientes.
El Banco habría de conceder crédito a los bancos accionistas bajo ciertas limitaciones.
Adicionalmente actuaría como caja de compensación para los bancos accionistas; podría recibir
depósitos de los mismos, negociar títulos valores (“instrumentos negociables” según la
terminología de la época) y realizar operaciones de compra y venta de oro.
El Banco tendría el derecho exclusivo para emitir billetes de banco por veinte años, consagrando
así en la Ley el fin del régimen de pluralidad de emisores.
Paulatinamente las funciones del Banco fueron ampliándose, hasta que en 1951 concibiéndose el
nuevo papel del Banco Central en la macroeconomía moderna, se le otorgaron la totalidad de las
87
funciones que tiene hoy.
Entre ellas, y como la más importante, se le otorgó al banco el manejo
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia del país.
Estaba regido por una Junta Directiva, que tenía la facultad de regular y ejecutar la política
monetaria, generando la tan anhelada estabilidad de la moneda, sin embargo el Banco se
encontraba lejos de ser verdaderamente independiente, debido fundamentalmente a dos factores:
(i) La injerencia del sector privado dentro del Banco, lo cual no le permitía desarrollar su misión,
84
Ob. Cit. , pg. 16 - 21. Cuando se demandó la inconstitucionalidad de la ley 25 de 1923, se esgrimió como
argumento el hecho de que el artículo 21 de dicha ley establecía privilegios contrarios a la Constitución. La
Corte Suprema negó tal circunstancia en sentencia del 7 de julio de 1930.
85
LA GENESIS DE LA BANCA CENTRAL: Antecedentes, Creación y Evolución de los Bancos Centrales en el
Mundo Occidental, de Ernesto Aguirre Carrillo, Editado por el Banco de la República, pg. 180 - 186.
86
87
Ob. Cit. , pg. 180 – 186.
Hasta antes de 1951, y como consecuencia de la adopción del patrón oro y la libre convertibilidad, el Banco
de la República tenía como Banco Emisor un papel puramente mecánico: el Banco emitía en la medida en
que entraba oro a sus arcas, y no emitía en caso contrario. A partir de 1951 se abandona no solamente en
Colombia sino en la casi totalidad de los países del mundo, el patrón oro y la libre convertibilidad, con ello el
banco tiene que adoptar nuevos criterios para expandir o limitar la cantidad de dinero circulante, lo que hace
necesario dotarlo con una diversa cantidad de instrumentos que faciliten su labor.
40
ajeno a los intereses privados y, (ii) la gran injerencia del gobierno en su mesa directiva,
especialmente por la posibilidad de veto en las decisiones, a manos del Ministro de Hacienda.
Durante los años posteriores, empezaron a generarse ideas para sustraer el manejo del Banco a
las manos del sector privado, la intervención de estos en varias ocasiones había puesto en
entredicho el cumplimiento del objetivo de estabilizar la moneda.
Empieza así a madurarse la idea de nacionalizar el Banco, o por lo menos de generarle mayor
autonomía frente al sector privado, para que la política monetaria volviera a manos del Estado en
forma exclusiva.
Como consecuencia de esta tendencia, en 1963 se crea la denominada “Junta Monetaria”, para
convertirse en el ente regulador de la política monetaria, cambiaria y crediticia. Con esto se
sustrae a la Junta Directiva del Banco dicha función, y se genera una bifurcación en las
tradicionales funciones del Banco. A partir de este momento, a la Junta Monetaria le corresponde
el papel de dirección de las políticas del Banco, y al Banco mismo le corresponde un papel de
simple ejecución de estas.
Con esto, se depositó en el gobierno la totalidad del manejo económico del país, como quiera que
la junta era eminentemente gobiernista:
Estaba conformada por : el Ministro de Hacienda quien la presidía, el Ministro de Fomento
(desarrollo), el de Agricultura, el jefe del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios
Técnicos (DNP), el gerente del Banco de la República, el director del INCOMEX (sin voto), el
secretario económico de la Presidencia de la República (sin voto), el Superintendente Bancario
(sin voto), y dos asesores permanentes (sin voto).
Por lo tanto hay que concluir que para este momento, el Banco igualmente se encontraba distante
de ser un verdadero Banco Central independiente debido a que carecía de competencia para la
regulación y el trazado de políticas, se limitaba a ser un ente ejecutor de la política trazada por el
gobierno y podía ser intervenido por el Presidente.
En 1973, se produce finalmente la nacionalización del Banco de la República, erigiéndose como un
ente de derecho público económico. Sin embargo, la bifurcación de funciones no cesa, en la
medida en que se mantienen vigentes tanto la Junta Monetaria, organismo estatal de carácter
especial quien actúa como ente rector de la política monetaria, cambiaria y crediticia, y la Junta
Directiva del Banco de la República como ente ejecutar de estas políticas.
La Junta Directiva del Banco de la República se componía de: el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, quien la presidía, el gerente de la Federación Nacional de Cafeteros, dos directores
designados por el gobierno nacional, tres directores provenientes del sector bancario, elegidos por
la Asobancaria, al menos uno de ellos debía ser de la banca oficial y tres representantes de los
gremios, industrial, comercial, y exportador, nombrados por el Presidente de listas enviadas por los
gremios respectivos.
La nacionalización fue trascendente porque con esta el Banco se liberaba de la injerencia
particular. Nótese que aunque el sector particular estaba presente en la Junta, su elección era
realizada por el Presidente de la República, lo cual garantizaba una tendencia gubernamental.
Constituyéndose la intervención del gobierno en la Junta Directiva del Banco de la República como
un tropiezo en el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, y como consecuencia de las
nuevas tendencias de Banca Central moderna, y su éxito en países desarrollados, especialmente
en Alemania, hacia finales de la década del ochenta, empezó a gestarse en el país la idea de
independencia del Banco frente al gobierno.
41
3.1.2. El proceso constituyente de 1991, y su influencia en el régimen de
Banca Central. La Reforma Constitucional de 1991 constituyó un intento de
cambio estructural para el país, en todas sus esferas. Con ella quiso generarse
un cambio en la organización política y económica del país, la cual se encontraba
entonces inclinada hacia un marcado centralismo de Estado.
Dicho centralismo imperante desde la Constitución de 1886, facultó al ejecutivo para intervenir en
todos los poderes del Estado, lo cual permitió de su parte excesos de poder en los órdenes
económico y social.
Solo en el campo económico, el gobierno tenía pleno poder en todas las políticas económicas
estatales además de la fiscal, a través de la Junta Monetaria, - donde tenía plena participación manejaba la política monetaria cambiaria y crediticia.
Lo anterior le permitió financiar a través de emisión, intereses particulares, adquisición de
reservas internacionales, y lo más importante, su propio gasto.
Pues bien, la Constitución de 1991, constituye la respuesta al proceso de desgaste en que incurrió
el modelo centralista hasta el momento establecido en Colombia, con ella se pretendió privar de
ciertos poderes excesivos al ejecutivo.
Una de las instituciones que se reformó minuciosamente, para acabar de una vez por todas con la
injerencia gubernamental fue el Banco de la República. El constituyente, siguiendo las nuevas
tendencias de la Banca Central moderna, y observando su exitoso desempeño en países como
Alemania, Estados Unidos y Chile, entre otros, decidió darle un nuevo significado institucional a su
existencia.
Se adoptó entonces con la Constitución, el modelo de “Banca Central Autónoma”, con el propósito
de frenar el centralismo gubernamental, y mantener con ello la estabilidad de la moneda,
imponiendo así mayor disciplina al manejo económico del Estado colombiano, especialmente en el
campo fiscal.
El modelo de Banca Central autónoma, fue introducido por los constituyentes de 1991 en el
capítulo 6 del título XII de la constitución política de 1991, concretamente en los artículos 150
numerales 13,19 y 22, 371, 372, 373. A su vez fue reglamentado mediante la ley 31 de 1992.
3.1.3. La consagración constitucional del modelo de Banca Central autónoma en
Colombia (Constitución Nacional de 1991). Gran parte de la trascendencia de la
adopción del modelo de Banca Central autónoma en Colombia se deriva de su
consagración constitucional, y es que dicha consagración le aporta al modelo la
tranquilidad de ser permanente en el tiempo y no estar sujeto a los caprichos de
las autoridades para modificarlo a su arbitrio, según la coyuntura.
3.1.3.1. Articulado Constitucional:
“Artículo 150. Competencias del congreso que se ejercitan mediante leyes. Corresponde al
congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
13. Determinar la moneda legal, la convertibilidad, y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el
sistema de pesas y medidas.
42
19.Dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse
el gobierno para los siguientes efectos:
b. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, en
concordancia con las funciones que la constitución consagra para la junta directiva del Banco
de la República.
d.
Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento, e inversión de los recursos captados del público.
22. Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que le
compete desempeñar a su Junta Directiva.
Por disposición expresa del artículo 154 C.P. estas leyes solo pueden ser cambiadas o reformadas
por iniciativa del gobierno.
Artículo 371. El Banco de la República y el sistema de Banca Central. El Banco de la
República ejercerá las funciones de banca central. Estará organizado como persona jurídica de
derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto aun régimen legal
propio.
Serán funciones básicas del banco de la república: regular la moneda, los cambios internacionales
y el crédito; emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser prestamista de
última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del
gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política económica general.
El Banco rendirá al congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los
demás asuntos que se le soliciten.
Artículo 372. La Junta directiva del Banco de la república. La Junta directiva del Banco de la
república será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le
asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del banco y estará
conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidirá. El gerente
del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes,
de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente de la república para periodos
prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos cada cuatro años. Los miembros de la
junta directiva representará exclusivamente el interés de la nación.
El Congreso dictará la ley a la cual deberá señirse el banco de la república para el ejercicio de sus
funciones y las normas con sujeción a las cuales el gobierno expedirá los estatutos del banco en
los que se determine, entre otros aspectos el funcionamiento de su junta directiva y el consejo de
administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas la
de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.
El presidente de la república ejercerá la inspección, vigilancia y control del banco en los términos
que señale la ley.
Artículo 373. Defensa del poder adquisitivo de la moneda. El estado, por intermedio del banco
de la república, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. El banco no
podrá establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor de particulares, salvo cuando se
trate de intermediación de crédito externo para su colocación por medio de establecimientos de
crédito, o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos. Las operaciones de financiamiento a
favor del estado requerirán la aprobación unánime de la junta directiva, a menos que se trate de
operaciones de mercado abierto. El legislador en ningún caso podrá ordenar cupos de crédito a
favor del estado o de los particulares.”
43
3.2.
ANTECEDENTES, DETERMINACIÓN
DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
Y
ALCANCE
DE
LAS
3.2.1. Funciones del Congreso y del Gobierno en relación con el Banco de la
República. Durante la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se presentó un
álgido debate en cuanto a la determinación de competencias en materia
económica por parte del Congreso, el gobierno y el Banco Central, el cual se
pretendía autónomo.
La consagración del modelo de autonomía del Banco Central, no podía darse de forma aislada,
había que modificar constitucionalmente ciertas competencias que estaban en cabeza de los otros
entes, para poder construir un modelo constitucional que en forma global procurara la autonomía
del Banco Central. Por esta razón se producen cambios fundamentales en la distribución
Constitucional de competencias, quedando distribuidas de la siguiente manera:
3.2.1.1. Funciones Regulatorias.
•
Del Congreso. El artículo 150 num.. 13 C.P. establece que corresponde al
Congreso de la República la facultad de regular la moneda legal colombiana,
su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.
Al respecto, bien vale precisar que la soberanía monetaria puede definirse como la prerrogativa
del Estado de acuñar la moneda como atributo de la soberanía y de regular su circulación.
Hasta antes de 1951, el Congreso detentó la soberanía monetaria, en tanto
que fue el órgano encargado de dictar todas las normas sobre asuntos
monetarios, tanto de carácter perdurable como mudable.
Con la expedición de los decretos legislativos 143, 637 y 756 de 1951, se facultó al Banco de
la República para dictar la regulación especial monetaria, cambiaria y crediticia; el Congreso se
encargaría en delante de la regulación general. Así, se entendió que el Congreso había
delegado parte de la soberanía monetaria al Banco de la República.
En 1963, con la creación de la Junta Monetaria, las funciones de la Junta
Directiva del Banco de la República fueron trasladadas a este órgano, quien
asumió la delegación parcial de la soberanía monetaria.
Con la reforma constitucional de 1968, se facultó al Presidente para realizar la intervención
necesaria al Banco de la República mediante decretos autónomos. A partir de esta reforma, la
soberanía monetaria pasó al Gobierno Nacional.
Mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1979, se devolvió al Congreso la capacidad de emitir
normas generales sobre el Banco de la República y se derogó la capacidad del Presidente de
44
intervenir en el Banco de la República mediante decretos autónomos; en adelante lo haría
con sujeción a las normas generales que dictara el Congreso. Se devolvió así la soberanía
monetaria al órgano legislativo.
En sentencia del 3 de noviembre de 1981, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el
Acto Legislativo No. 1 de 1979, con lo cual, la soberanía monetaria regresó al Gobierno.
Finalmente, con la Constitución de 1991, art. 150 num. 13, la soberanía monetaria regresó al
Congreso de la República.
A través de la consagración constitucional de este artículo, el constituyente de 1991 devollvió
al Congreso de la República la soberanía monetaria del Estado. Adquiere así nuevamente el
legislador la potestad para trazar los principios generales a los cuales debe sujetarse toda la
política monetaria colombiana.
Así las cosas, el poder legislativo participa desde 1991 en la regulación monetaria, trazando
sus principios generales mediante la ley, y respetando las atribuciones reguladoras propias de
la Junta Directiva del Banco de la República.
Puede decirse que la regulación que corresponde al Congreso y la que corresponde al Banco
Central se ubica en dos planos diferentes. La de aquel consiste en una regulación genérica,
expresión de ideales que en materia monetaria pretende el Estado. En absoluto puede
pretender producir resultados concretos en el manejo diario de la política monetaria.
Por su parte la regulación del Banco pretende la ejecución concreta del control monetario, que
busca producir resultados concretos en la economía.
El artículo 150 num. 19 lit. c C.P. establece que corresponde al Congreso
regular a través de ley marco, - con el propósito de que el Gobierno regule
minuciosamente - los lineamientos generales del régimen de cambios
internacionales en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República.
La determinación del régimen de cambios internacionales es una atribución que se torna
esencialmente cambiante debido a la naturaleza misma del mercado de divisas, la cual es
variable debido a multiplicidad de factores coyunturales.
Lo anterior fue entendido por el constituyente de 1991, quien radicó la atribución para regular la
materia de los cambios internacionales así:
“El Congreso, a través de ley marco, determinará una regulación genérica en materia de
cambios internacionales. Esta deberá limitarse a establecer los principios generales
considerados por aquel como deseables para el país, ya que dicha institución no cuenta con el
aparato burocrático necesario para la regulación cambiante que requiere la materia de los
cambios internacionales para estar al tanto del comportamiento diario del mercado de las
divisas.”
De manera contraria, otras autoridades del Estado si cuentan con los medios suficientes para
expedir una regulación cambiante y reaccionaria en función del comportamiento del mercado
cambiario, en consecuencia considera el constituyente que la regulación del día a día de los
cambios internacionales debe hacerse por dichas autoridades. Así las cosas, asigna para el
manejo de esta función por un lado al gobierno y por otro a la Junta Directiva del Banco de la
República.
45
Sin embargo, el constituyente cometió un error: No determinó en que forma corresponde
regular la materia a cada una de las entidades señaladas. Esta omisión generó gran cantidad
de debates, en efecto, se discutió si su competencia era concurrente, si las determinaciones de
88
uno están supeditadas a las del otro, etc.
El atículo150. num. 22 C.P. Establece que corresponde al Congreso expedir las leyes
relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su
Junta Directiva.
89
El constituyente, a través de lo que algunos han llamado “un gesto de elegancia jurídica”
determinó que el Congreso como representante del pueblo y garante de la Constitución
Política, tendría la facultad de desarrollar a través de ley, los preceptos constitucionales del
régimen de Banca Central.
El artículo 154 C.P. establece que solo podrán ser dictadas o reformadas las leyes
relacionadas con el Banco de la República, y su Junta Directiva por iniciativa del gobierno.
Para salvaguardar al régimen de Banca Central de las embestidas de un Congreso que actúe
con base en posiciones coyunturales, la asamblea nacional Constituyente estableció este
precepto. Así, cuando la ley del Banco pretenda ser modificada se necesita como mínimo el
consenso entre dos de los poderes del estado, el legislativo y el ejecutivo.
Finalmente el artículo 372 C.P. señala que el congreso dictará la ley a la cual debe ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones; y la ley con sujeción a las cuales el
gobierno expedirá los estatutos del banco.
En lo que tiene que ver con la expedición de la ley del Banco Central, el precepto constitucional
reafirma lo normado en el Art. 150.22. C.P.
En lo que se refiere a la expedición de la ley a la cual deberá sujetarse el gobierno para
expedir los estatutos del Banco, la constitución entrega al Presidente la facultad de regular
conforme a la ley, aspectos que tienen que ver con el funcionamiento interno de la entidad.
-
Limitaciones del Congreso. El art. 373 C.Pol. establece que el legislador en
ningún caso podrá ordenar cupos de crédito en favor del Estado o de los
particulares.
Esta disposición es de vital importancia para el modelo de autonomía del Banco Central ya que
garantiza el cumplimiento de las funciones propias del Banco, acabando de una vez por todas
con la posibilidad que desde el Congreso de la República se ordenen emisiones
desestabilizadoras de la moneda a título de “crédito al gobierno” o “crédito particular”,
Esta práctica fue muy común hasta finales de la década de los ochenta, y comprometía
seriamente la misión del Banco Central, en el control monetario.
•
Del Gobierno. Con el regreso de la soberanía monetaria al Congreso y la
consagración del modelo de Banca Central autónoma en la Constitución de
88
Remitimos al lector al apartado referente a la competencia regulatoria de los cambios internacionales del
Banco de la República. Allí se hace un análisis claro sobre el problema.
89
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alberto de Brigard, “El Papel de Francisco Ortega en la
Independencia de la Banca Central Colombiana”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en
coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
46
1991,
el Gobierno colombiano perdió facultades definitivas en la
regulación monetaria, cambiaria y crediticia de la economía. Dejó de ser
entonces un ente que centralizaba en sí mismo el manejo económico, para
empezar a funcionar como uno de los ejes de un sistema económico de pesos
y contrapesos.
Su papel regulatorio se limita entonces a lo siguiente:
Por virtud del Art. 150. num. 19 lit. b, el gobierno tiene la facultad de “señalar el
régimen de cambio internacional”. Como lo expusimos con anterioridad, la
ausencia de una determinación concreta sobre el alcance de la facultad de
regulación cambiaria del gobierno y del banco, ha generado notorios debates
acerca de la competencia de cada uno de estos.
Concretamente, sobre este artículo, algunos han sostenido que el término “señalar” implica
para el gobierno solamente una función indicativa de los cambios internacionales, otros han
sostenido que el término implica una función regulatoria.
Sobre el tema remitimos al lector al apartado sobre la Regulación Cambiaria del Banco de la
República, allí se realiza un análisis minucioso sobre el tema.
En otro sentido el artículo 372 C.P. concede la facultad al gobierno para que con sujeción a la
ley expida los estatutos del Banco, los cuales deberán contemplar como mínimo “la forma de
su organización, su régimen legal, el funcionamiento de su junta directiva y del consejo de
administración, el periodo del gerente, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas
90
las de estabilidad cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades.”
Es importante recalcar, que la elaboración de los estatutos deberá hacerla el gobierno
respetando la Constitución y la ley. Esto garantiza protección para el Banco de ataques contra
su autonomía por parte del gobierno.
3.2.1.2. Funciones de inspección, vigilancia y control. El artículo 372 C.P.
Establece que el Presidente de la República ejercerá la inspección, vigilancia y
control del Banco de la República en los términos que señale la ley.
Gran debate se generó en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente al debatir el tema del
control de las operaciones del Banco. Algunos delegatarios consideraron que este como entidad
autónoma no debería estar sujeto al control fiscal de la contraloría, ni a la vigilancia ni supervisión
del gobierno, - Superintendencia Bancaria - igualmente sus empleados no deberían ser
controlados por la procuraduría. Otros, consideraban que la contraloría debería realizar el control
fiscal del Banco, y a la vez su auditoría.
Después de mucho debatir, se llegó a la conclusión que el Banco no requería control fiscal por
parte de la Contraloría ya que no manejaba ingresos fiscales, sin embargo si debía ser auditado.
Así las cosas, se determinó que fuera inspeccionado, vigilado y controlado en el ejercicio de sus
operaciones, por parte del gobierno. Igualmente, que sus trabajadores como funcionarios del
90
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Art. 372.
47
estado que son deberán estar sujetos al control disciplinario de la Procuraduría General de la
Nación.
En las memorias de la Asamblea Nacional Constituyente, quedó plasmado un párrafo que explica
perfectamente el funcionamiento de la inspección vigilancia y control al Banco de la República, nos
remitimos a ella para su explicación:
“El Banco central no es un organismo de carácter fiscal, a cuyo cargo este el manejo de la
hacienda pública pues esta función se conserva íntegramente en la esfera de la administración
presidida por el gobierno. En otros términos, no realiza gestión fiscal alguna, y por lo mismo no es
posible establecer un control de esa misma naturaleza a cargo de la contraloría general de la
república.
Por ello, y dada la índole particular de las operaciones del Banco, se requiere entonces un control
técnico especializado y un régimen disciplinario acorde con la naturaleza de la institución. Por lo
tanto la inspección y vigilancia sobre el Banco, sus funcionarios y demás trabajadores la ejercerá el
presidente de la república, sin perjuicio de las funciones que correspondan a la procuraduría
general de la nación, cuando estos últimos cumplan funciones públicas.
Sin embargo, dicha facultad no será en lo sucesivo una atribución Constitucional propia como lo
era antes, sino que deberá ejercerla el presidente en los términos que señale la ley, y podrá
delegarla en la autoridad que tenga a cargo la inspección y vigilancia de los demás
91
establecimientos de crédito.”
3.3. EL BANCO CENTRAL COLOMBIANO
3.3.1. Estructura. Los elementos estructurales del nuevo ente estatal se
consagran a lo largo de los artículos 371, 372, y 373, de la Constitución. Son ellos
los siguientes:
91
Asamblea Nacional Constituyente. Informe ponencia para primer debate. La Banca Central. 1991. Gaceta
Constitucional NUM 73. Pag. 10.
48
3.3.1.1. El Banco de la República ejercerá las funciones de Banca Central.
La Carta de 1991 radicó en el Banco de la República las funciones de la
Banca Central moderna, la más importante sin lugar a dudas es la regulación y
ejecución de la política monetaria, es decir aquella que sirve para controlar la
cantidad de moneda circulante en la economía, la política cambiaria, que sirve
para controlar el flujo de las monedas extranjeras y la política crediticia, que sirve
para controlar el flujo del crédito y garantizar la confiabilidad en el mercado
financiero. Todo esto con el propósito fundamental de velar por el mantenimiento
del poder adquisitivo de la moneda.92
Igualmente, tiene la facultad exclusiva e indelegable de emitir billetes y monedas, es el depositario
y administrador de las reservas internacionales, es banquero de los bancos, a los cuales recibe
depósitos y otorga créditos en situaciones de iliquidez, es banquero y agente fiscal del gobierno.
3.3.1.2. Estará organizado como persona jurídica de derecho publico93. En su
afán por otorgar al Banco de la República un adecuado nivel de independencia
para que pudiese cumplir adecuadamente con las funciones de Banca Central, la
Constitución de 1991 estableció una gran cantidad de mecanismos orientados no
solo a garantizar la independencia funcional, es decir la que tendría el Banco en la
ejecución de sus funciones, sino también la independencia orgánica, es decir la
que tendría el Banco en su institucionalidad jurídica, y la cual es trascendente para
lograr adecuados niveles de independencia efectiva.
Uno de esos mecanismos es la institucionalización de la entidad como una persona jurídica de
derecho público.
Su condición de persona jurídica le garantiza capacidad propia para contratar con terceras
personas con el propósito de desarrollar sus funciones, capacidad para ser responsable
jurídicamente, y lo más importante capacidad para contar con un patrimonio propio. Lo anterior,
garantiza adecuados niveles de independencia efectiva.
3.3.1.3. Tendrá autonomía administrativa, patrimonial y técnica94. El nuevo
modelo Constitucional determinó también que el Banco de la República goza de
autonomía administrativa, patrimonial y técnica.
•
Autonomía administrativa. Implica que el Banco de la República no forma
parte de ninguna de las ramas del poder público, de los organismos de control,
92
Es importante resaltar que con la Constitución de 1991, se reunifican en una sola autoridad las atribuciones
de “dirección de las políticas” - regulación - y las de “ejecución” de tales.
93
Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco.
94
Con este mandato se pretende garantizar la autonomía Orgánica del Banco.
49
ni del poder electoral, por el contrario, es una entidad estatal, de
naturaleza única y dotada de una organización propia.
Por esta razón, el Banco puede cumplir con sus funciones sin injerencia de las otras ramas u
órganos del poder público. Aunque deberá hacerlo teniendo en cuenta la política económica
general del Estado.
Acerca de la autonomía administrativa, se dejó dicho en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991:
“ La autonomía administrativa indica que el Banco de la República no forma parte de las ramas
legislativa, ejecutiva, y jurisdiccional o de los órganos fiscalizador o de control y electoral del
poder público , sino que será un órgano autónomo del estado, de naturaleza única, que por
razón de las funciones que está llamado a cumplir, requiere de un ordenamiento y organización
especiales, propio, diferente del común aplicable a las demás entidades públicas o privadas.
La organización monetaria así concebida, significa entonces que en lo sucesivo las decisiones
de la Banca Central no dependerán del curso que quieran seguir las autoridades
gubernamentales. El Banco de la República en sus decisiones frente al gobierno será
autónomo, puesto que para el cumplimiento de sus funciones no debe obrar con sujeción a las
instrucciones políticas del gobierno pero sí en coordinación con la política económica
95
general.”
Por su parte la Corte Constitucional, máximo intérprete del sentido de la Constitución
Colombiana ha manifestado acerca de la autonomía administrativa del Banco de la República:
“...ha querido ser sustraído de la influencia determinante de otros órganos , en especial de los
de origen político, con lo cual se pretende revelar su cometido preponderantemente técnico y
de largo plazo. El diseño de un aparato independiente es una prueba irrefutable del indicado
designio del constituyente... que se desvirtuaría si se escribiera en el campo del gobierno,
como quiera que allí quedaría sujeto a la suprema autoridad administrativa del Presidente de la
96
República”.
•
Autonomía técnica. Esta se traduce en la capacidad propia del Banco de la
República para el libre análisis de los fenómenos económicos y el libre diseño
y aplicación de las políticas a su cargo, de acuerdo con dicho análisis, y sin
sujeción a otros entes estatales.
La Corte Constitucional ha plasmado su significado de la siguiente manera:
“Esta se traduce en términos de su capacidad para analizar libremente los fenómenos
monetarios y para diseñar sin injerencia de otras autoridades los instrumentos que demande el
ejercicio de sus atribuciones en aquellas materias que tienen por objeto cautelar la estabilidad
de la moneda y asegurar la solidez y confianza en el sistema monetario del país, con
97
prevalencia de consideraciones de interés público y beneficio de la economía nacional”
95
Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991.
96
Corte Constitucional. Sentencia del 11 de noviembre de 1993.
97
Corte Constitucional. Sentencia C-50 de 1994.
50
•
Autonomía patrimonial. Significa para el Banco la posibilidad de integrar y
disponer de sus propios activos, los cuales contabilizará en sus estados
financieros. Dichos activos se utilizarán en la ejecución de sus funciones y
sobre ellos no tendrá disposición, autoridad alguna diferente del Banco Central.
Podrá así percibir sus propias utilidades, las cuales se utilizarán en la constitución de las
reservas que sean ordenadas por ley, para con ellas asumir los costos que demande su
intervención en mantenimiento de la estabilidad de la moneda. El remanente de las utilidades
después de apropiar las reservas a que haya lugar, tendrá el destino que determine igualmente
la ley.
De otra parte, el Banco deberá asumir sus propias pérdidas.
Sobre la autonomía patrimonial la Corte Constitucional ha manifestado:
“Podrá integrar y disponer sus propios activos, en moneda nacional y extranjera, los cuales
contabilizará en sus estados financieros para que exista unidad en el manejo de los recursos,
en la obtención de las utilidades y en la destinación de las mismas; así las reservas
internacionales deben manejarse con los demás activos desapareciendo la cuenta especial de
cambios. Las utilidades que se obtengan por la administración de sus activos se destinarán
para constituir las reservas legales que le permiten al Banco atender sus necesidades y fines
propios y precaver los momentos de crisis para con ellas asumir los costos que demande su
intervención en el manejo cambiario, monetario y crediticio por la utilización de los
instrumentos a su cargo. Para tal efecto, la ley debe señalar las reglas generales conforme a
las cuales el banco debe constituir sus reservas, entre ellas, las de estabilización monetaria y
cambiaria. Los excedentes de las utilidades deberán señalarse para los fines que señale le
98
ley. ”
•
Estará sujeto a un régimen legal propio . La Constitución Política del 91, dispone igualmente
que el Banco de la República se sujete a un régimen legal propio. Lo anterior implica en la
práctica que su organización, estructura, funciones, atribuciones, operaciones, y contratos en
que sea parte se rijan exclusivamente por:
•
La Constitución Política de Colombia.
•
La ley reguladora de las funciones del Banco. (Ley 31 de 1992)
•
Los estatutos, fijados por el gobierno dentro de los parámetros señalados por el congreso.
99
Lo no previsto en estas normas, y los actos del Banco que no fueren administrativos se rigen
por las normas del derecho privado.
Se busca mediante esta disposición constitucional limitar la posibilidad de que el legislador
asigne al Banco el régimen general de otras entidades públicas, dejando de lado el carácter
particular que éste tiene en atención de su función. Lo anterior podría llevar al Banco a realizar
ciertas actuaciones que atentan contra su autonomía.
98
Carlos Ossa e Ignacio Molina. El Banco de la República. Constancia presentada ante la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, luego de ser aprobado el tema de la Banca Central. Ver en: Gaceta Constitucional
144. Diciembre 31 de 1991. El significado es recogido por la Corte Constitucional, Sentencia C-50 de 1994.
99
Ob. Cit. página 14.
51
•
El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del
gobierno. El hecho de que el Banco Central sea autónomo, no implica
para este la posibilidad de ejercer sus funciones de manera aislada en el
aparato estatal.
Por esta razón el Constituyente de 1991 estableció el
mandato de la coordinación, según el cual el Banco de la República debe
cumplir sus funciones en coordinación con la política económica general.
La coordinación de políticas entre Gobierno y Banco Central se consigue a través de
100
mecanismos establecidos con tal fin, en la Constitución y en la ley.
Constitucionalmente el mandato de la coordinación, se encuentra formulado así:
•
El artículo 371 C.P. refiriéndose a las funciones del Banco Central, establece: “Todas ellas se
101
ejercerán en coordinación con la política económica general”.
•
El artículo 372 C.P. establece la participación del Ministro de Hacienda en la Junta Directiva del
Banco Central. También establece la facultad del Presidente de nombrar y rotar parcialmente
a los miembros de dedicación exclusiva de la Junta.
•
El artículo 150 num. 19 lit. b C.P. establece que el gobierno regulará la política cambiaria, en
concordancia con las funciones que le corresponden a la Junta.
Otros instrumentos de coordinación son trazados por la ley, estos serán analizados más
adelante. Respecto al mandato de la coordinación, la Corte Constitucional ha dicho:
“Los alcances de la independencia del Banco de la República no llegan hasta el punto de que
sus decisiones puedan adoptarse al margen de las estrategias y orientaciones generales de la
política económica incorporadas fundamentalmente en el plan de desarrollo , porque si bien el
banco no es un órgano del ejecutivo, es de todas maneras , un organismo del estado, y le está
102
absolutamente vedado, por lo mismo, actuar bajo la simple inspiración de sus caprichos”.
•
El Control al Banco y la Responsabilidad. El Constituyente de 1991 consideró
que otorgando libertad e independencia al Banco Central para realizar el
control monetario, a través del manejo de varios instrumentos económicos, era
necesario exigir a este responsabilidad por la misión encomendada. Se
consagraron entonces constitucional y legalmente varios mecanismos de
Control.
A nivel constitucional se estableció en el artículo 371 C.P:
-
100
El Control político. El Control político es ejercido por el Congreso de la
República a través de los siguientes mecanismos:
Estos mecanismos serán analizados más adelante.
101
La ley 31 de 1992 ha entendido que la política económica general es aquel programa macroeconómico
aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (COMPES), sin embargo la Corte
Constitucional, en repetidas oportunidades ha entendido que la política económica general, es aquella trazada
en el Plan Nacional de Desarrollo.
102
Corte Constitucional, sentencia C-050 de 1994.
52
El informe sobre la ejecución de las políticas a cargo del Banco. Es una
obligación de la Junta Directiva y debe ser presentado durante los primeros
diez días de cada período de sesiones ordinarias del Congreso, por intermedio
del Gerente General del Banco.
Consiste en una reseña sobre la ejecución de la política monetaria, cambiaria y
crediticia. Incluye entre otras cosas, las directrices generales de las políticas a
su cargo, la evaluación de los resultados obtenidos en el período anterior, los
objetivos, propósitos y metas para el período siguiente, y para el mediano
plazo. Igualmente la política seguida en la administración de las reservas
internacionales y la situación financiera del Banco y sus perspectivas.
Informes adicionales. En todo caso, cuando el Banco de la República haga cambios en las
políticas inicialmente informadas al Congreso, debe realizar un informe adicional.
Informes solicitados por el Congreso. El Banco rendirá también informe sobre los temas que le
sean requeridos por el Congreso.
La realización de estos informes contribuye directamente a dar transparencia a
la labor del Banco Central, e indirectamente garantiza la democracia y el
principio de autonomía.
-
Inspección vigilancia y control, por parte del gobierno. Al control por parte
del Congreso debe agregarse la inspección, vigilancia y control de la entidad
por parte del Gobierno. Como se explicó anteriormente, las dos primeras se
delegan a la Superintendencia Bancaria, y la tercera a la Auditoría del Banco.
-
El control de los actos del Banco de la República. El Banco de la República
y su Junta Directiva se manifiestan a través de Actos Administrativos de
carácter general y particular.
Atendiendo a los principios generales de la administración colombiana, estos pueden
impugnarse por los interesados por la vía Judicial, previo agotamiento de la vía gubernativa en
los actos de carácter particular.
De las acciones contencioso administrativas contra el Banco de la República conoce el
Consejo de Estado.
-
Control disciplinario. En la medida que los trabajadores del Banco ejercen
una función pública, estos han de ser vigilados disciplinariamente por el
Ministerio Público.
-
La Junta Directiva del Banco de la República. El Constituyente de 1991
estableció en el artículo 372 C.P. una regulación especial para la Junta
Directiva del Banco de la República. En dicho artículo se resalta como de vital
importancia la forma de elección de los miembros de su Junta Directiva. A
pesar de ser este en estricto sentido un tema de ley, es verdaderamente
importante para la independencia efectiva del Banco Central Colombiano que
el tema haya sido consagrado a nivel constitucional, ya que en Colombia el
modelo de Banca Central autónoma ha demostrado ser inmensamente
53
vulnerable a los ataques que desde el Congreso libran los sectores
“opositores”.
Así las cosas el art. 372. C.P. establece que la Junta Directiva del Banco de la
República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, y tiene
a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco, las cuales
desarrollará conforme a la Constitución y la ley.
Esta integrada por siete miembros discriminados así:
El Ministro de Hacienda, quien además preside la Junta.
El Gerente General del Banco, quien será elegido por la misma Junta. Su
período será fijado en los estatutos y podrá ser reelegido hasta por dos
períodos adicionales.
Cinco miembros de dedicación exclusiva quienes serán nombrados por el
Presidente de la República para períodos fijos - no habrá posibilidad de libre
nombramiento y remoción - y prorrogables por cuatro años.
Serán
reemplazados dos de ellos cada cuatro años.
La participación minoritaria de los funcionarios del gobierno en las juntas, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos a través de la designación de
períodos absolutamente fijos sin posibilidad de remoción por parte del
presidente antes de acabarse el período, y el escalonamiento de los
codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con el cambio de la
junta, son disposiciones que pretenden garantizar la independencia del Banco
frente al gobierno, y permitir la elaboración de políticas largoplacistas y
apolíticas en el seno del ente rector del control monetario en Colombia.
Por disposición constitucional los miembros de la Junta representan
exclusivamente los intereses de la nación.
Lo anterior significa que a
diferencia del pasado histórico del Banco, los miembros de la Junta Directiva
ya no representan los intereses de accionistas privados, -como ocurrió en la
antigua Junta Directiva del Banco de la República- ni de sectores del gobierno,
-como ocurrió en la Junta Monetaria- sino que son elegidos para representar a
la nación entera sin preferencia alguna.
3.3.2. El Objetivo del Banco Central Colombiano: la defensa del poder adquisitivo
de la moneda. Es unánime en la doctrina el pensamiento según el cual un Banco
Central debe orientar la ejecución de sus políticas hacia objetivos concretos y
previamente definidos para así poder desempeñar su labor de manera decidida y
eficaz. El problema de los Bancos Centrales modernos no ha sido el carecer de
objetivos, sino el no tener fines concretos, definidos y claros. Un Banco Central
54
carente de estos es propenso a caer fácilmente en la inconsistencia de sus
políticas, comprometiendo seriamente así la función del control monetario.
La inconsistencia en el desarrollo de las políticas ha sido en la práctica el hecho que ha puesto en
duda la eficacia y credibilidad de algunos Bancos Centrales en el mundo. Es importante entonces
que los instrumentos Constitucionales y legales de un país se encarguen de darle al Banco Central
unos objetivos bien definidos.
La defensa del poder adquisitivo de la moneda es el principal objetivo acogido por la Carta de 1991
para el Banco Central Colombiano; el artículo 373 C.P. establece en su parte inicial: “El Estado,
por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda.”
Por virtud del artículo en comento se debe llegar a concluir dos cosas: La primera es que el Banco
Central Colombiano tiene constitucionalmente trazado un objetivo concreto, definido y claro, el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. La segunda es que no solo el Banco
Central es el llamado a conseguir dicha finalidad, sino todas las instituciones del Estado
Colombiano. Esta conclusión es trascendental, ya que a través de ella se hace concebible la
imperativa colaboración que debe realizar el gobierno para la búsqueda del mantenimiento de la
estabilidad monetaria, colaboración que se materializa en la reducción del gasto excesivo.
En apartado posterior, se realizará un completo análisis de las distintas interpretaciones que se han
formulado en torno al tema del objetivo único del Banco Central.
3.3.3. Funciones Constitucionales del Banco de la República y de su Junta
Directiva.
3.3.3.1. Funciones Constitucionales del Banco de la República
•
Regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito
-
Regulación Monetaria. En gracia del artículo 371 inc. 2º C.P., el Banco de
la República, a través de su Junta Directiva, tiene a su cargo la regulación de
la política monetaria, es decir, tiene la capacidad de emitir normas que influyan
en la cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante, de acuerdo con las
necesidades coyunturales de la economía Colombiana.
Así las cosas el Banco de la República goza de la capacidad de establecer mediante normas,
la operatividad de los instrumentos de la política monetaria, para cumplir con el objetivo de
controlar la estabilidad de la moneda.
Esta función regulatoria deberá ser ejercida por el Banco dentro de los parámetros generales
que trace el Congreso como depositario de la soberanía monetaria y en ejercicio de las
atribuciones que le concede el Art.150 num. 13 C.P.
-
Regulación crediticia. En virtud del artículo 371. inc. 2º C.P. el Banco de la
República tiene a su disposición, de manera exclusiva la regulación crediticia,
55
es decir la capacidad de adoptar medidas que influyan sobre la cantidad,
costo, y disponibilidad del crédito en el país.
Al entregársele esta atribución al Banco, se parte de la base de que la cantidad, costo y
disponibilidad del crédito son variables que influyen en la estabilidad de la moneda, y que por
la misma razón deben manejarse por el Banco. Es este entonces otro instrumento enfocado al
mantenimiento de la estabilidad monetaria.
Dicha regulación deberá estar sujeta también a las directrices generales que
trace el Congreso.
Acerca de las atribuciones de regulación monetaria y crediticia del Banco de la República, la
Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Las regulaciones de que trata el artículo 371 son, en principio normas de carácter general y su
formulación, en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribución
exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la carta no autorizó compartir tales funciones,
ni con el presidente, ni con ninguna autoridad u organismo del estado. Tanto es así, que ni el
artículo 189 (atribuciones del Presidente de la República) ni en las disposiciones que regulan
las funciones de la Banco Central se establecen otros niveles de competencia con las materia
103
indicadas”.
-
Regulación cambiaria. El artículo 373 inc. 2º C.P., ordena que al Banco de
la República le corresponda también la regulación cambiaria. Al igual que en
el tema monetario y crediticio, la regulación del Banco en materia cambiaria
está supeditada a la normatividad general que establezca el Congreso por
virtud del Art. 150 num. 19. lit. b.
La normatividad a trazar por el Banco Central es de carácter específico,
consiste fundamentalmente en la determinación de los instrumentos de política
cambiaria que este desee utilizar, para producir ciertos resultados concretos
en la balanza de pagos. Estos instrumentos deben ser utilizados de acuerdo
con la ley.
Con todo, este tipo de regulación no es exclusiva del Banco Central, ya que la Constitución
igualmente estableció en el art. 150 num. 19. lit. b C.P. que el Congreso tiene la facultad de
dictar las normas generales en materia de cambios internacionales, al igual que la capacidad
de señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para “... señalar el
régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la constitución
104
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”.
Así las cosas en la regulación cambiaria intervienen tres entes estatales, además del Banco
Central, lo hacen el Congreso y el gobierno.
Las competencias del Congreso no presentan problemas de interpretación,
como quiera que se encuentran claramente determinadas por la misma
Constitución, y no son otras que expedir la ley general en materia de cambios
internacionales.
Sin embargo las competencias de la Junta Directiva del
103
Corte Constitucional, Sentencia C-021 de 1994. Además ver en Sentencia C-584 de 1994.
104
Constitución Política de Colombia, art. 150. NUM 19. Lit B.
56
Banco y las del gobierno si presentan serios problemas de interpretación, ya
que la Constitución no señala el margen divisorio para la facultad reguladora
que “en lo concreto” poseen Banco y Gobierno.
Ante la falta de norma expresa que delimite las competencias, han surgido dos tesis en cuanto
a la Regulación Cambiaria en Colombia.
La primera sostiene que las decisiones de política cambiaria han de ser responsabilidad del
Banco de la República en consulta con el gobierno, con el propósito de que se guarde armonía
en la política económica.
La tesis se fundamenta en el articulo 372 C.P. y especialmente en el artículo 150. num. 19 lit.
b. Para sus seguidores, la expresión: “Señalar el régimen de cambios internacionales” ,
contenida en este artículo, significa regular.
Así las cosas, dicha expresión asigna al
gobierno facultad de regulación.
Igualmente encuentra sustento en la interpretación dada por el constituyente al tema, según se
percibe en la constancia presentada a la Asamblea Nacional Constituyente por Carlos Ossa e
Ignacio Molina después de haber sido debatido y aprobado el régimen de Banca Central
Colombiana:
“ La política cambiaria se define, en términos generales, como la intervención del Estado a
través del Banco Central y del gobierno, con el propósito de obtener ciertos resultados en la
balanza de pagos y reservas. Estas incluyen entre otras, la tasa de cambio y el movimiento de
capitales. En la medida que decisiones en cualquiera de estos frentes presenten efectos sobre
la balanza de pagos (acumulación o desacumulación de reservas internacionales), sus
resultados tendrán implicaciones monetarias que afectaran el cumplimiento de las metas de
dinero en circulación. En tales circunstancias será indispensable una activa participación del
Banco de la República en estrecha coordinación con el gobierno para la regulación y
ejecución de la política cambiaria, la cual comprende no solamente las decisiones relacionadas
con el manejo de la tasa de cambios sino también la utilización de los instrumentos de control
de cambios, particularmente en lo atinente al endeudamiento externo y a la movilidad de
105
capitales”.
- La negrilla es de los autores.La segunda tesis sostiene lo contrario, considerando que la regulación cambiaria es exclusiva
del Banco Central. Para sus defensores, la tesis encuentra sustento en el Art. 150. num. 19 lit.
b y en el Art. 189. C. P.:
Para estos, la expresión “Señalar” del Art. 150. num. 19 lit. b C.P., tiene un significado
restringido y solamente implica una función indicativa.
De otra parte, consideran que el Art. 189 num. 25, que es el correlativo al 150 num. 19. lit. b,
no otorga de ninguna forma la capacidad para regular el régimen de cambio internacional,
como si lo hace con el régimen de comercio exterior.
Doctrinantes de notable importancia como Gerardo Hernandez Correa sostienen que el único
órgano estatal constitucionalmente facultado para regular el régimen cambiario es la Junta
Directiva del Banco de la República.
“ La discusión surge a raíz de las atribuciones que la carta política dio al gobierno para que
previa ley marco señale el régimen cambiario, previendo a la vez que la junta directiva debe
regular el régimen cambiario. Mucho se ha discutido sobre el alcance de las dos expresiones.
No obstante, revisando los antecedentes de las discusiones constitucionales que las originaron
105
Gaceta constitucional 144 de diciembre 31 de 1991.
57
es claro que la competencia asignada al gobierno es solo de carácter indicativo con el
objeto de que el gobierno pueda precisar, al definir la política económica que le corresponde
ejecutar, los criterios que a su juicio deben hacer parte de la política económica general, para
que el Banco de la República, en coordinación con ellos , pueda ejercer su función reguladora
106
de los cambios internacionales.”
- La negrilla es de los autores -.
107
Autores como Hugo Palacios Mejía
respaldan esta teoría.
, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo
108
109
En anteriores trabajos elaborados por los autores , se ha aceptado la segunda interpretación
como la correcta. Hoy sostenemos tal posición por las mismas razones esgrimidas arriba,
agregando que el modelo de Banca Central Autónoma en su sentido más puro, proclama el
manejo integral de la política cambiaria, ya que el comportamiento de las variables de esa
naturaleza influyen directamente en la cantidad de moneda circulante en la economía.
En todo caso, la discusión teórica sobre las competencias cambiarias del gobierno y la Junta
Directiva del Banco de la República fue dirimida en la practica por la ley 31 de 1992. Está en
su art. 16 lit. h, que a su vez remite a los art. 3 Par.1º, 5 al 13, 16, 22, 17, 28 y 31 de la ley 9
de 1991, determina las competencias en materia cambiaria que corresponden a la Junta
Directiva del Banco, y el art. 59 que a su vez remite a los art. 4, 6 en lo relativo a la definición
de las operaciones de cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o
negociado a través del mercado cambiario, art. 13 Par. único, 14, 15, 19 exceptuando la
facultad de establecer el valor del reintegro mínimo de café para efectos cambiarios con
sujeción al art. 22, cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República, y 27 en lo relativo al mercado paralelo de futuros, para determinar el precio de los
productos agropecuarios, de la ley 9 de 1991, determina las competencias que en materia
cambiaria corresponden al gobierno.
•
Emitir la moneda legal. El artículo 371 inc. 2º C.P. deposita en el Banco la
atribución de emitir la moneda legal colombiana.
El Estado colombiano es soberano monetariamente, como tal, tiene la función de emitir la
moneda legal del país, la cual delega en el Banco de la República. Esta función es exclusiva
e indelegable y es realizada por el Banco Central con total autonomía.
Aquel es el único ente estatal que tiene la capacidad de acuñar moneda metálica e imprimir
billetes con poder liberatorio de obligaciones, de acuerdo a las necesidades monetarias del
país.
La trascendencia de que el atributo de la emisión sea depositado en un ente autónomo e
independiente del gobierno radica en los resultados mismos de tal medida. En efecto, desligar
106
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997. El autor llega a esta conclusión, apoyándose en distintas sentencias de la Corte
Constitucional, al igual que en la Sentencia del 10 de noviembre de 1995 del Consejo de Estado. MP. Delio
Gómez.
107
Hugo Palacios Mejía. Notas acerca de la facultad de Regular la economía en la Constitución de 1991.
108
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Rodrigo Lloreda Caicedo, de
Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995.
109
Camilo Ayala, Eduardo Junguito y otros. La Autonomía del Banco de la República. Investigación realizada
dentro de la Cátedra de Derecho Constitucional, Pontificia Universidad Javeriana. Dir: Dr. Fernando Londoño
Hoyos. 1996.
58
al gobierno de la facultad de emisión garantiza que cada una de las emisiones realizadas
sean adecuadamente estudiadas, evaluadas y respaldadas, acabándose así la posibilidad
de que el gobierno decrete emisiones sin respaldo, las cuales obedeciendo en múltiples
ocasiones a la necesidad de “popularidad” ante la opinión pública, perjudican la estabilidad de
la moneda.
Con todo, la atribución de la emisión deberá realizarla el Banco con sujeción a la ley que
determine la moneda legal del país, su convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio.
•
Administrar las reservas internacionales. El artículo 371 inc. 2º, establece que
el Banco de la República tiene la competencia para la administración de las
reservas internacionales conforme al interés público, y en bienestar de la
economía.
Las reservas internacionales son medios de pago de aceptación internacional
generados por el superávit en la balanza comercial, superávit en la balanza de
pagos, y superávit en la balanza de transferencias.
Están compuestas por moneda extranjera libremente convertible en otras monedas, en oro, en
derechos especiales de giro (DEG).
Tienen por objeto atender las necesidades del gobierno y de los particulares para hacer pagos
al exterior.
La adecuada administración de las reservas internacionales es necesaria para garantizar el
pago oportuno de las deudas ante los demás países y ante los organismos internacionales.
En el manejo de las reservas internacionales, un país se juega su buen nombre, y con el su
capacidad para ser financiado, por eso, el Banco Central debe administrar las reservas con
gran recelo.
La administración de las reservas internacionales incluye: el manejo, la inversión, el depósito
en custodia, y la disposición de activos en reserva. Dicha administración debe hacerla el
Banco con fines propios de Banca Central, y nunca con fines comerciales o especulativos.
En ningún caso, el Banco de la República podrá otorgar crédito con cargo a las
reservas internacionales.
•
Ser prestamista de última instancia. El artículo 371 inc. 2º, señala como
función del Banco el “ser prestamista de última instancia”. Consiste dicha
función, en el otorgamiento de créditos y garantías en favor del Estado o de los
particulares, con recursos de sus propias arcas.
La Constitución es celosa al regular las hipótesis en que el Banco puede
otorgar créditos al gobierno y a los particulares. Lo anterior debido al deseo de
restringir o por lo menos limitar dicho crédito, habiendo sido este
tradicionalmente un factor desestabilizador de la moneda. Las limitadas
hipótesis bajo las cuales el Banco concede crédito, están establecidas en el
art. 373 C.P.:
-
El crédito a particulares. El artículo 373 C.P. establece perentoriamente
que el Banco no puede establecer cupos de crédito ni otorgar garantías en
59
favor de los particulares salvo cuando se trate de intermediación de
crédito externo para su colocación por medio de los establecimientos de
crédito o de apoyos transitorios de liquidez para los mismos.
Así las cosas, los establecimientos de crédito son los únicos “particulares”
destinatarios de las garantías y los créditos del Banco de la República.
Podrán aquellos entonces solicitar al Banco Central que emita en su favor garantías que los
respalden en la obtención de recursos en el exterior para su respectiva colocación en el
mercado interno, como también podrán solicitar el acceso a los cupos de crédito que este cree
110
con el objeto de solucionar problemas transitorios de liquidez.
Lo anterior es equitativamente aplicable a los establecimientos de crédito de
naturaleza pública.
-
Crédito al Gobierno. Si bien la Constitución no lo prohibe categóricamente
como lo hace con el crédito particular, si establece condiciones muy
especiales para su concesión:
El crédito al gobierno se otorgará solo en casos de extrema necesidad, y con la aprobación
unánime de todos los miembros de la Junta Directiva.
No se requerirá la aprobación unánime, cuando se realicen operaciones de
mercado abierto, es decir, cuando el Banco para expandir la masa monetaria
decida comprar en el mercado secundario, títulos de deuda emitidos por el
gobierno.
-
Prohibiciones respecto al crédito del Banco de la República.
La
Constitución en su artículo 373 es perentoria en señalar que en ningún caso el
legislador podrá decretar cupos de crédito a favor del Estado y de los
particulares.
Gracias a esta disposición, se descarta la posibilidad de que el Congreso
pueda decretar créditos del Banco Central en favor del gobierno o de los
particulares, perdiendo así el Banco autonomía y poniendo en peligro la
estabilidad monetaria. Las emisiones realizadas “por decreto” es decir sin
respaldo económico, lo único que producen es perjuicio para la economía
como quiera que generan un aumento de la masa circulante de dinero que ante
la ausencia de demanda termina convirtiéndose en inflación.
•
Ser banquero de los establecimientos de crédito. La función de ser banquero
de los establecimientos de crédito es típica de todo Banco Central, está
establecida en el art. 371 C.P. e implica entre otras cosas:
Ser depositario de los dineros que le consignan los establecimientos de crédito
en cumplimiento del requisito de reserva bancaria (encaje), que sirve para
110
Los denominados “apoyos transitorios de liquidez”, se otorgan a través de la realización de operaciones de
préstamo, descuento y redescuento, reporto, y cualquier otra que se determine.
60
regular la capacidad de crédito del sistema bancario. Sirve de respaldo a la
liquidez del sistema.
Ser prestamista de última instancia de los establecimientos de crédito, en casos de iliquidez
transitoria.
Agilizar las operaciones y manejo bancarios, a través de mecanismos como la organización y
manejo de la cámara de compensación, depósito centralizado de valores (DCV) entre otros.
Realizar el seguimiento de la operación financiera de los establecimientos de crédito a partir de
la información suministrada por las entidades del sistema, evaluar dicha operación, y
establecer políticas de control y orientación.
La función de banquero de los establecimientos de crédito ha ido
expandiéndose en cuanto a sus beneficiarios. Hoy no solo el Banco presta sus
servicios como Banco a los establecimientos de crédito, sino también a otras
entidades del sector financiero como las compañías de financiamiento
comercial, entre otras.
•
Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El Banco de la
República también esta facultado por disposición de los artículos 371 y 373
para prestar servicios de Banco, al Gobierno. Entre los servicios de esta
naturaleza se pueden citar como los más importantes:
Actuar como depositario de fondos de la nación, y de otras entidades públicas. Con cargo a
estos depósitos podrá hacer los pagos de deuda pública que determine el gobierno.
Otorgar créditos o garantías a favor del Estado con la autorización unánime de los miembros
de la Junta Directiva.
Actuar como agente fiscal del gobierno en la contratación de créditos externos e internos y en
operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
Actúar como agente del gobierno en la edición, colocación y administración de títulos de deuda
pública.
Prestar al gobierno y a otras entidades públicas la asistencia técnica requerida en asuntos
afines a la naturaleza y funciones del Banco.
A contrario sensu, el Banco no podrá actuar como recaudador de impuestos, ni
otorgar a nombre del gobierno estímulos tributarios.
3.3.4. Funciones de la Junta Directiva
3.3.4.1. Autoridad monetaria, cambiaria, y crediticia. Como bien fue explicado en
apartados anteriores, con la Constitución de 1991 se concentraron en un solo ente
estatal, - Banco de la República - las atribuciones monetaria, cambiaria y
61
crediticia, las cuales se encontraban desconcentradas hasta dicho año. Por
un lado, la regulación se encontraba en cabeza de la Junta Monetaria - la
cual no era más que un apéndice del gobierno - y por el otro, la ejecución se
encontraba en cabeza del Banco Central.
A partir de 1991 la regulación y la ejecución se concentran en el Banco de la República. Así las
cosas a la Junta Directiva del Banco le corresponde como ente rector del Banco Central
Colombiano “estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la
circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de
111
los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda”.
•
Las competencias de la Junta
-
La Política Monetaria. El manejo de la política monetaria, le permite a la
Junta Directiva de Banco de la República expandir o contraer directamente la
masa monetaria, con el propósito de mantener en circulación la cantidad de
dinero que la economía necesita para funcionar .
Como se reseñó en anteriores capítulos, dicha cantidad no puede ser arbitraria, sino que debe
ser la adecuada para el normal desarrollo de la actividad económica, sin que se produzca
inflación, ni se afecte el aparato productivo.
Una contracción excesiva de los medios de pago, puede ocasionar daños al aparato
productivo, pero una expansión excesiva genera inflación.
Los instrumentos de política monetaria más importantes que tiene el Banco de la República
para desarrollar dicha política son:
-
•
El encaje.
•
Las operaciones de mercado abierto (OMA).
•
La tasa de descuento y redescuento.
Política crediticia. El manejo de la política crediticia, le permite a la Junta
Directiva del Banco, controlar la cantidad de moneda que necesita la economía
para funcionar, a partir de la ampliación o limitación del crédito de toda clase,
que las entidades de crédito pueden ofrecer al público en general.
Como se reseñó anteriormente, la restricción del crédito disminuye la cantidad de dinero
circulante en la economía, lo cual ocasiona una disminución de la inflación, sin embargo una
restricción fuerte puede causar daños en el aparato productivo, ya que sin crédito, se
desestimula la inversión, y con ella el empleo.
Los instrumentos de política crediticia con los que cuenta el Banco Central Colombiano son
entre otros:
111
•
La tasa de interés.
•
La limitación al crecimiento de la cartera y de otras operaciones activas de crédito.
Ley Orgánica del Banco de la República (Ley 31 de 1992.) Art. 16.
62
•
-
La limitación del crédito interbancario.
Política cambiaria. El manejo de la política cambiaria le permite a la Junta
Directiva del Banco manipular la tasa de cambio para evitar que esta tenga
repercusiones en la estabilidad de la moneda.
Cuando la tasa de cambio sufre una tendencia hacia la devaluación, la Junta interviene para
motivar un proceso revaluacionista, con el propósito de que no se produzca una fuga de
capitales domésticos, y una situación de iliquidez.
Cuando la tasa de cambio presenta tendencia a la revaluación, la Junta del Banco interviene
para generar devaluación. Lo anterior evita un exceso de liquidez en la economía, generado
por el incremento de la cantidad de depósitos en el sistema financiero.
Se hace entonces evidente, la importancia de que el banco tenga el manejo de la política
cambiaria, para así mantener la tasa de cambio en un punto de equilibrio en el que se controle
la inflación, y no se perjudique el aparato productivo.
Los instrumentos cambiarios mas importantes con los que cuenta el Banco Central son entre
otros:
•
La determinación de lo metodología de la tasa de cambio.
•
La intervención en el mercado como comprador o vendedor de divisas.
3.4. CONSAGRACIÓN LEGAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA Y SU JUNTA
DIRECTIVA. LEY 31 DE 1992
La ley 31 de 1992, constituye el instrumento legal por virtud del cual se desarrollan los preceptos
constitucionales de 1991. Buena parte de su contenido es reafirmación de la regulación
constitucional, sin embargo esta incluye también novedosas disposiciones. Sobre ellas
pretendemos hacer énfasis en este apartado. Igualmente dada la extensión temática del
documento consideramos productivo dejar un poco de lado aspectos puramente operativos que
son igualmente regulados en la ley.
Para realizar el análisis hemos decidido seguir el orden del instrumento legal:
3.4.1. La ley 31 de 1992
Titulo I: Origen, naturaleza y características - del Banco central - :
El título I de la ley constituye la reafirmación plena de los preceptos sobre Banca Central Autónoma
trazados en la Constitución. En este se ratifica al Banco de la República como persona jurídica de
63
derecho público, organismo estatal de rango constitucional, con régimen legal propio, de
naturaleza propia y especial, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y que
ejercerá las funciones de Banca Central de acuerdo con las disposiciones contenidas en la
Constitución Política y en la Ley. Por otra parte, establece también una regulación formal para los
informes que el Banco debe presentar al Congreso.
Consideramos importante resaltar dentro de este capítulo, lo establecido en el artículo segundo de
la ley. En este se ratifica el fin u objetivo primordial del Banco de la República: El mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda, es decir el control de la inflación.
“El Banco de la República en nombre del estado velará por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda conforme a las normas previstas en el artículo 373 de la Constitución
política.
Parágrafo. Para cumplir este objetivo la junta directiva del banco adoptará metas específicas de
112
inflación que deberán ser siempre menores a los últimos resultados registrados,
utilizará
los instrumentos de las políticas a su cargo y hará las recomendaciones que resulten conducentes
113
a ese mismo propósito.”
- La negrilla es de los autores Así las cosas el legislador ratifica la voluntad del Constituyente de 1991 al considerar el control de
la inflación como objetivo fundamental y predominante sobre otras metas económicas estatales. A
tono con la importancia otorgada a dicho objetivo, dispone que la Junta Directiva adopte metas
específicas en dicho control. Con respecto a la magnitud de estas metas, debe resaltarse el
hecho de que en reciente fallo, - Sentencia C-481 de 1999 - la Corte Constitucional Colombiana
declaró inexequible una parte del artículo en comento, el cual establecía que las metas específicas
de inflación a adoptar por la Junta Directiva del Banco de la República debían ser siempre
menores a los últimos resultados registrados.
Finalmente en el artículo en comento se le asignan al Banco dos poderes fundamentales en su
labor: la utilización libre y plena de los instrumentos a su cargo, y la posibilidad de hacer
recomendaciones conducentes para el correcto desempeño de sus funciones.
También es importante resaltar el contenido del artículo 4º de la ley, según el cual las funciones del
Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria deben “ejercerse en
coordinación con la política económica general prevista en el programa macroeconómico aprobado
por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, siempre que esta no
comprometa la responsabilidad constitucional del estado, por intermedio del Banco de la
114
República, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda”.
Del anterior artículo se debe concluir por un lado, el interés del legislador, - derivado de la
Constitución misma - en darle prioridad al objetivo del mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda frente otras finalidades económicas estatales, esta, en absoluto constituye una
concepción caprichosa e irresponsable, por el contrario es una disposición concebida para el largo
plazo.
De otro lado, deberá realizarse la coordinación de políticas, siempre que esta no ponga en peligro
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.
112
La Parte resaltada fue derogada por la Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999.
Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258.
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
113
Ley 31 de 1992. Art. 2.
114
Art. 4 Ley 31 de 1992.
64
Título II: Funciones del Banco de la República y de su Junta Directiva.
El segundo título esta dividido a su vez, en siete capítulos:
Capítulo I: Banco de emisión, determinación y características de la moneda legal:
En este capítulo se regulan los asuntos relacionados con la emisión de moneda legal colombiana:
Se establece el peso colombiano como la unidad monetaria y de cuenta del país, este es el único
medio de pago de curso legal y con poder liberatorio ilimitado de obligaciones existente en
Colombia.
El Banco de la República, tendrá de manera exclusiva e indelegable, la facultad de emitir el Peso
Colombiano. Esta facultad, además de la puesta en circulación, comprende la impresión,
importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies que constituyen la moneda legal.
Por su parte, la Junta Directiva del Banco de la República tendrá la facultad de establecer las
denominaciones de la moneda circulante, de expedir el reglamento para la impresión,
importación, acuñación, cambio y destrucción de las especies monetarias, y el reglamento para la
provisión de especies monetarias por parte del Banco Central y los establecimientos de crédito.
Capítulo II: Banquero y prestamista de ultima instancia de los establecimientos de crédito:
En este capítulo se regulan las atribuciones del Banco como “Banquero de los Banqueros”.
En apartados anteriores vimos cual es el papel del Banco de la República frente a los
establecimientos de crédito, al tiempo que resaltamos la importancia de controlar el otorgamiento
de prestamos del Banco en favor de aquellos, para solucionar sus problemas de iliquidez
transitoria.
A nivel legal, el Banco de la República esta facultado en su función de Banquero de los
establecimientos de crédito para:
“ a) Otorgarles apoyos transitorios de liquidez mediante operaciones de descuentos y redescuentos
en las condiciones que determine la Junta Directiva.
B) Intermediar líneas de crédito externo para su colocación a través de los establecimientos de
crédito.
C) Prestarles servicios fiduciarios, de depósito, compensación, giro y los demás que determine su
115
Junta Directiva.”
Capítulo III: Funciones en relación con el Gobierno:
Este capítulo hace referencia a las funciones básicas que desempeña el Banco de la República
frente al ejecutivo. Como vimos, es de fundamental importancia que haya cierta limitación en la
relación Banco - Gobierno con el propósito de mantener la independencia del primero frente al
segundo. Así, en aspectos básicos de esta relación, como lo puede llegar a ser el otorgamiento de
créditos al gobierno, deben realizarse serias limitaciones que tiendan a garantizar la no realización
de emisiones inflacionarias que pongan en peligro la estabilidad de la moneda.
Frente al Gobierno el Banco podrá:
115
Ley 31 de 1992. Art. 12.
65
“ a) A solicitud del gobierno, actuar como agente fiscal en la contratación de créditos externos
e internos, y en aquellas operaciones que sean compatibles con las finalidades del Banco.
b) Otorgar créditos y garantías en favor del Estado en las condiciones previstas en el Art. 373 de la
Constitución política.
c) Recibir en depósito fondos de la nación y de las entidades públicas. La junta directiva señalará
los casos y condiciones en que el banco podrá efectuar estas operaciones.
d) Servir como agente del gobierno en la edición, colocación y administración en el mercado de los
títulos de deuda pública.
e) Prestar al gobierno nacional y otras entidades públicas que la junta determine la asistencia
116
técnica requerida en asuntos afines a la naturaleza y funciones del Banco. “
Capítulo IV: Administración de las reservas internacionales,
internacional:
y atribuciones en materia
En este capítulo se determina el alcance de la función de administración de las reservas
internacionales:
La administración de las reservas comprende el manejo, la inversión, el depósito en custodia y la
disposición de activos en reserva.
Como administrador de las reservas internacionales el Banco de la República podrá realizar
operaciones de cobertura de riesgo, no podrá otorgar créditos con cargo a dichas reservas y
deberá invertirlas adecuadamente con base en criterios de seguridad, liquidez, y rentabilidad.
En otro sentido se fija otra importante atribución al Banco Central Colombiano: Desarrollar con
Organismos financieros internacionales, - Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, entre
otros - las relaciones derivadas de su función de Banca Central y las que faciliten las operaciones
internacionales de pago y crédito.
Capítulo V: Funciones de la Junta Directiva del Banco de la República:
Es este sin duda alguna el capítulo más importante de la “ley del Banco”, ya que en este, el
legislador determina los instrumentos que el ente puede utilizar para desarrollar las políticas a su
cargo:
Funciones relacionadas con la política monetaria:
a) “Fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de establecimientos de crédito y en
general de todas las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no
su remuneración y establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia. Para
estos efectos, podrán tenerse en cuenta consideraciones tales como la clase y plazo de la
operación sujeta a encaje. El encaje deberá estar representado por depósitos en el Banco de la
117
República o efectivo en caja.”
b) “Disponer la realización de operaciones en el mercado abierto con sus propios títulos, con títulos
de deuda pública o con los que autorice la Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o
extranjera, determinar los intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán
116
Ley 31 de 1992. Art. 13.
117
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit a.
66
cumplir éstos. En desarrollo de esta facultad podrá disponer la realización de operaciones de
118
reporto (repos) para regular la liquidez de la economía.”
c) “Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas en el pago de
119
los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.”
Funciones relacionadas con la política crediticia:
a) “Señalar, mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales
deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o colocar títulos con el
fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en condiciones de mercado. Sin el cumplimiento
120
de estas condiciones los respectivos títulos no podrán ser ofrecidos ni colocados.”
b) “Señalar, en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
ciento veinte (120) días, límites de crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que
121
realicen los establecimientos de crédito, tales como avales, garantías y aceptaciones.”
c) “Señalar (en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de
122
ciento veinte (120) días)
las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos
de crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin
inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las
operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva.
Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el
destino de los fondos y el lugar de su aplicación.
Los establecimientos de crédito que cobren
tasas de interés en exceso de las señaladas por la Junta Directiva estarán sujetos a las sanciones
123
administrativas que establezca la Junta en forma general para estos casos.”
d) “Fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de
Poder Adquisitivo Constante UPAC, procurando que ésta también refleje los movimientos de la
124
tasa de interés en la economía.”
Este literal debe entenderse derogado por el Art. 3 de la ley
546 de 1999, el cual delega la función hasta ahora realizada por el Banco, al Consejo Nacional de
125
Política Económica y Social COMPES.
118
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit b.
119
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. J.
120
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit c.
121
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit d.
122
La expresión entre paréntesis fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional en Sentencia C208 de marzo 1º de 2000 Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell. La Corte explica que tal anotación
viola el principio de la autonomía del Banco de la República: “Es indudable que la norma acusada restringe
ilegítimamente la capacidad de discernimiento y de valoración técnica de las situaciones concretas de carácter
económico y social que debe tener en cuenta el Banco para la fijación de las tasas máximas de interés”. De
modo que el Banco, sin limitaciones de tiempo o circunstancias, puede señalar las tasas máximas de interés
remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar a los clientes sobre las operaciones
activas o pasivas.
123
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit e.
124
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit f.
125
Ley 543 de 1999. Artículo 3°. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad
de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de
precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que
establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la
metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos
67
e) “Regular el crédito interbancario para atender requerimientos transitorios de liquidez de los
126
establecimientos de crédito.”
f) “Emitir concepto, cuando lo estime necesario y durante el trámite legislativo, sobre la cuantía de
los recursos de crédito interno o externo incluida en el proyecto de presupuesto con el fin de dar
127
cumplimiento al mandato previsto en el artículo 373 de la Constitución Política.”
Funciones relacionadas con la política cambiaria:
a) “Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los
128
artículos 5 a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9 de 1991.”
Nota: Estos artículos deben interpretarse en forma tal que lo que en el texto es competencia del
gobierno, ahora por virtud de la ley 31 de 1992 corresponde a la Junta Directiva del Banco de la
República.
“ Articulo 3. Parágrafo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a los principios generales y a las
demás disposiciones de este título y las de la Ley 6a. de 1971 podrá expedir regulaciones
cambiarias y aduaneras de carácter especial, adecuadas a las necesidades específicas de la Costa
Atlántica y Pacífica, con una banda que en ningún caso podrá exceder de los 100 kilómetros del
litoral, y de la Intendencia de San Andrés y Providencia.
Artículo 5o. Regulación de las operaciones de cambio. Las operaciones de cambio podrán
regularse por el Gobierno Nacional. Para este efecto, únicamente podrá establecer controles o
actuaciones administrativas con el objeto de verificar la naturaleza de la transacción y el
cumplimiento de las regulaciones correspondientes.
Artículo 6o. Mercado cambiario. El mercado cambiario estará constituido por la totalidad de las
divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que se
autoricen en desarrollo de esta Ley. El Gobierno Nacional fijará las normas tendientes a organizar y
regular el funcionamiento de este mercado. Además, establecerá las operaciones de cambio cuyo
producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a través del mercado
cambiario y los mecanismos que podrán utilizarse para la posesión o negociación de las divisas
correspondientes en el país.
Parágrafo. Los ingresos de divisas por concepto de servicios prestados por residentes en el país,
quedarán exentos de la obligación de ser transferidos o negociados a través de mercado
cambiario. Sin perjuicio de lo anterior, estos ingresos podrán ser regulados por la Junta Monetaria.
Lo dispuesto en este parágrafo no será aplicable en el evento que las reservas internacionales
lleguen a ser inferiores a tres meses de importaciones.
Artículo 7o. Tenencia de divisas por residentes en el país. Será libre la tenencia, posesión y
negociación de divisas que no deban ser transferidas o negociadas por medio del mercado
hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en
el mercado. El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR.
126
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. g.
127
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit. k.
128
Ley31 de 1992. Art. 16. Lit. h
68
cambiario. En todo caso, dentro de la libertad autorizada, el Gobierno Nacional podrá regular
estas operaciones con sujeción a los propósitos contenidos en el artículo 2o., de esta Ley.
Artículo 8o. Intermediarios del mercado cambiario. El Gobierno Nacional determinará los
intermediarios del mercado cambiario con base en cualquiera de los siguientes criterios:
a) Que se trate de instituciones financieras.
129
b) Que se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio.
El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que
podrán realizar los diferentes tipos de intermediarios del mercado cambiario, así como los
requisitos que deberán cumplir los intermediarios para operar en el mercado.
Los intermediarios del mercado cambiario tendrán el deber de colaborar activamente con las
autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior.
Artículo 9o. Ingresos y egresos de divisas. En consonancia con lo dispuesto en esta Ley los
ingresos y egresos de divisas, en particular los derivados de las operaciones de comercio exterior,
endeudamiento externo, inversiones, servicios y transferencias y compraventa de tecnología y las
remesas de utilidades y giros de residentes, podrán ser regulados por el Gobierno Nacional. En
desarrollo de lo anterior, se determinarán las operaciones que puedan dar lugar a compra y venta
de divisas en el mercado cambiario, así como los requisitos y condiciones que deberán cumplirse
para el efecto.
Artículo 10. Para las operaciones que deban canalizarse a través del mercado cambiario, podrá
admitirse la negociación y tenencia de divisas en forma directa en el exterior, mediante
mecanismos tales como los de compensación o de cuenta corriente, para lo cual se dictarán las
regulaciones necesarias.
Artículo 11. Régimen de endeudamiento externo. Las regulaciones que establezca el Gobierno
Nacional con el endeudamiento externo, público o privado, deberá buscar que su contratación se
realice en términos comerciales y que no ocasionen presiones inconvenientes o inmoderadas
sobre el mercado cambiario y monetario.
Para tal fin, podrán reglamentarse con carácter general los plazos, intereses, finalidad y demás
condiciones del endeudamiento externo.
Artículo 12. Participación del Banco de la República. Las reservas internacionales del Banco de la
República se administrarán con los criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad y con el propósito
de contribuir al equilibrio del mercado cambiario.
Las operaciones en moneda extranjera y de financiación externa del Banco de la República se
sujetarán a las regulaciones especiales que adopte el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley
y de sus facultades constitucionales. Dichas regulaciones comprenderán la naturaleza y forma de
intervención del Banco de la República en el mercado cambiario y podrán disponer que esa entidad
actúe como intermediario del mercado cambiario.
Artículo 13. Oro. La compra, venta y posesión de oro en polvo, en barra o amonedado será libre. El
Gobierno Nacional por un término de dos años, improrrogables, podrá regular estas actividades y
dispondrá quiénes podrán realizar las exportaciones de oro en polvo, barra o amonedado.
129
Este literal fue modificado por el artículo 72 de la Ley 510 de 1999, así: “El literal a) del artículo 8. de la
Ley 9ª de 1991, quedará así: a) Que se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria o la
Superintendencia de Valores.”
69
Parágrafo. Continuarán vigentes los impuestos al oro y el Gobierno Nacional, antes de entrar
en funcionamiento el libre comercio de que trata este artículo, reglamentará lo necesario para
garantizar el normal y completo recaudo de los impuestos para los municipios productores.
Artículo 16. Mediante reglas de carácter general, el Gobierno Nacional podrá determinar cuáles
empresas de servicios inherentes al sector de hidrocarburos, por su dedicación exclusiva al sector,
podrán celebrar contratos dentro del país en divisas y disponer para su manejo del mismo régimen
aplicable a las empresas petroleras.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y con las salvedades que el
mismo artículo contempla, y manteniendo las atribuciones otorgadas por la Ley 51 de 1989 a la
Comisión Nacional de Energía, no será obligatorio reintegrar al país el producto en divisas de las
exportaciones de petróleo que realicen las empresas petroleras.
Artículo 22. La totalidad de los ingresos en moneda extranjera provenientes de las exportaciones
de café correspondientes al precio del reintegro mínimo fijado por la Junta Monetaria, deberá
reintegrarse por conducto del Banco de la República.
El Fondo Nacional del Café podrá mantener recursos en un Fondo de moneda extranjera con el
objeto de atender los egresos que se causen en el exterior por concepto de inversiones y gastos de
comercialización del café, publicidad, funcionamiento de oficinas y empréstitos que adquieran en
moneda extranjera de acuerdo con el presupuesto que se elaborará anualmente y que será
aprobado por el Comité Nacional de Cafeteros y la Junta Monetaria y que estará sometido al
control de la Contraloría General de la República.
Oficina de Cambios del Banco de la República contabilizará como reintegros los traslados que se
hagan a este fondo, de conformidad con el presupuesto aprobado.
Sobre los gastos, pagos de empréstitos e inversiones de comercialización presupuestados de los
que habla el inciso anterior no se aplicarán las contribuciones y transferencias de que tratan los
artículos 19 y 20 de la presente Ley.
La Federación informará mensualmente a la Oficina de Cambios del Banco de la República sobre
los movimientos del Fondo a que se refiere el presente artículo.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 3o. y 11 de la presente ley, el Banco de la
República podrá aceptar reintegros anticipados por concepto de exportaciones de café.
Artículo 27. Mercado de futuros y de opciones. Las personas naturales y jurídicas domiciliadas en
el país podrán efectuar operaciones de cobertura en los mercados internacionales de futuros y de
opciones del exterior siempre y cuando cumplan con el reglamento que para tal efecto expida la
Junta Monetaria. Podrá establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para determinar
el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con reglamentaciones que expida el
Gobierno.
Artículo 28. Estipulación de obligaciones en moneda extranjera. Las obligaciones que se pacten en
monedas o divisas extranjeras se cubrirán en la moneda o divisa estipulada, si fuere legalmente
posible; en caso contrario se cubrirán en moneda legal colombiana, en los términos que fije la
Junta Monetaria mediante normas de carácter general.
Artículo 31. La personas autorizadas para poseer divisas, podrán además, con estas, comprar
títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la República.
Para el efecto deberán renunciar al derecho a giro de los intereses y amortizaciones de tales
títulos, siempre y cuando la adquisición de los títulos y la renuncia del derecho a giro no estén
70
prohibidas en los contratos originales de empréstito y se ciñan a las condiciones pactadas en
los mismos.
Cuando los contratos originales no permitan la renuncia al derecho a giro, se establecerán los
mecanismos supletorios para garantizar el reintegro de los intereses y amortizaciones, a través del
Banco de la República.
La renuncia al derecho a giro, cuando no sea prohibido en estos contratos, se hará mediante la
cancelación del registro cambiario ante la Oficina de Cambios del Banco de la República.
El Gobierno reglamentará las condiciones para efectuar el reintegro de los intereses y
amortizaciones, en los casos en los cuales los contratos de empréstito no permitan la renuncia al
derecho a giro.
El servicio de los títulos adquiridos en desarrollo del presente artículo, y su redención estarán a
cargo de las entidades emisoras y se mantendrán las responsabilidades originales; los pagos por
concepto de amortización e intereses se harán a la tasa de cambio vigente el día del
correspondiente pago.
Parágrafo. Las instituciones financieras, en su calidad de intermediarias del mercado cambiario,
podrán también utilizar las divisas que no estén obligadas a vender al Banco de la República, para
130
adquirir títulos de deuda externa registrada en la Oficina de Cambios del Banco de la República.”
b) “Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o
vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas.
Igualmente, determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el
Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad
constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
131
moneda.”
Capítulo VI. Disposiciones comunes a las anteriores materias:
En este capítulo se regulan varios temas neurálgicos para el desempeño de las funciones del
Banco como lo son:
132
a) Sujeción a los actos del Banco de la República . Se reconoce expresamente la obligatoriedad
de las disposiciones trazadas por la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, crediticia y cambiaria. Así las cosas, las instituciones financieras, los intermediarios
para las operaciones de mercado abierto y los intermediarios del mercado cambiario, deberán
actuar con sujeción a los actos que dicte la Junta. La vigilancia en el cumplimiento de dichos
actos será ejercida por la Superintendencia Bancaria, no obstante el Banco podrá suspender el
ejercicio de operaciones ilegales realizadas por dichas entidades.
133
b) Suministro de información al Banco de la República.
Se establece la facultad del Banco para
solicitar a las instituciones financieras, los operadores del mercado abierto y los del mercado
cambiario, la información de carácter general o particular sobre el desarrollo de sus
operaciones, y todos los datos que sean necesarios para determinar la situación financiera de la
130
Ley 9 de 1991.
131
Ley 31 de 1992. Art. 16. Lit i.
132
Ley 31 de 1992. Art. 17.
133
Ley 31 de 1992. Art. 18.
71
entidad. Las entidades están obligadas a suministrar dicha información y el Banco esta
obligado a mantener en reserva los datos que le sean entregados.
En otro sentido, dispone que el Banco podrá solicitar cooperación y suministro de información
necesaria para el cumplimiento de sus funciones a las demás entidades del Estado. Estas
estarán obligadas a suministrarla.
134
c) Nuevas operaciones financieras.
El Banco de la República puede solicitar, a través de la
Superintendencia Bancaria la suspensión de las nuevas operaciones financieras que realicen
las entidades vigiladas por esta, cuando resulten contrarias a la política monetaria cambiaria y
crediticia.
d) Certificación de la tasa de interés Bancario Corriente. La Junta Directiva del Banco puede
solicitar al superintendente Bancario la certificación de la tasa de interés Bancario Corriente.
Capitulo VII. Actividades Conexas:
En desarrollo de las funciones que le son propias el Banco puede realizar ciertas actividades
conexas. Ellas se regulan en este capítulo:
a) Depósito de valores.135 El Banco de la República podrá administrar un Depósito de Valores que
tenga por objeto “recibir en depósito y administración los títulos que emita, garantice o
administre el propio banco y los valores que constituyan inversiones forzosas o sustitutivas a
cargo de las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria,
distintos de las acciones “. - La negrilla es nuestra.Igualmente, “podrá participar en sociedades que se organicen para administrar depósitos o
sistemas de compensación o de información sistematizada de valores en el mercado de
capitales.”
En ejercicio de esta facultad, el Banco de la República opera el D.C.V. - Depósito Central de
Valores a través del cual se manejan desmaterializadamente los títulos valores emitidos y
administrados por el Banco de la República.
Igualmente opera el S.E.N - Sistema Electrónico de Negociación de títulos de emitidos y
administrados por el Banco de la República en el mercado secundario, de operaciones Repos,
simultáneas y créditos interbancarios.
b) Apertura de cuentas corrientes136: El Banco de la República podrá abrir cuentas corrientes en
favor de entidades públicas o privadas cuando ello sea necesario para que dichas personas
realicen sus operaciones con el Banco. La Junta Directiva, determinará las condiciones
aplicables a dichas cuentas.
c) Cámaras de compensación137: El Banco de la República como banquero de los
establecimientos de crédito que es, podrá prestar el servicio de compensación interbancaria a
dichos establecimientos.
134
Ley 31 de 1992. Art. 19.
135
Ley 31 de 1992. Art. 21.
136
Ley 31 de 1992. Art. 22.
137
Ley 31 de 1992. Art. 23.
72
En virtud de dicha facultad se ha creado el C.E.D.E.C Sistema de Compensación Electrónica
de Cheques, mediante el cual puede llevarse a cabo en forma electrónica todo el proceso de
compensación de los cheques presentados para canje.
Igualmente se ha creado el C.E.N.I.T Sistema de Compensación Electrónica Nacional
Interbancaria, para el manejo electrónico de los pagos de bajo valor en un sistema de pagos
tipo A.C.H.(Automated Clearing House) con compensación multilateral neta y liquidación final
inmediata y garantizada en las cuentas de depósito de las entidades participantes en el Banco
de la República.
d) Metales preciosos138: El Banco de la República podrá actuar como comprador, vendedor,
procesador, certificador y exportador de metales preciosos. Deberá comprar el oro de
producción nacional que le sea ofrecido en venta. La Junta Directiva reglamentará el ejercicio
de esta actividad.
e) Actividades Culturales139: El Banco de la República podrá promover actividades culturales, sin
embargo estas se deben limitar a las establecidas hasta el inicio de la vigencia de esta ley, ya
que partir de entonces no podrá promover ninguna otra diferente.
El título III de la ley, establece las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno para
dictar los estatutos del banco. Este se divide en seis capítulos así:
Capítulo I. Materias Generales:
En el capítulo primero se hace referencia a las principales directrices que debe adoptar el gobierno
en materia de estatutos.
a) Competencia para la determinación de los estatutos del Banco, y materias sobre las cuales
140
deben versar estos :
Atendiendo al mandato constitucional, se dispone por la ley 31 de 1992 que los estatutos del Banco
de la República se expidan de la siguiente manera:
El Banco de la República preparará tanto el proyecto de sus propios estatutos, como las
posteriores reformas y los entregará al gobierno para que este los revise y si es del caso apruebe.
Hecho esto, el gobierno los expedirá mediante decreto.
A este respecto debe anotarse que el Congreso de la República contribuyó con esta disposición,
de manera importante al modelo colombiano de autonomía, en la medida que quitando al gobierno
la elaboración directa de los estatutos, se elimina la posibilidad de que el gobierno elabore
estatutariamente mecanismos operacionales que pudieran reducir autonomía al Banco.
Lo anterior, sumado a que las principales directrices en materia de estatutos son trazadas por el
legislador garantizan una “no intervención” a nivel operacional por parte del gobierno al interior del
Banco.
Los estatutos del Banco deberán regular como mínimo las siguientes materias:
138
Ley 31 de 1992. Art. 24.
139
Ley 31 de 1992. Art. 25.
140
Ley 31 de 1992. Artículos 26 y 27.
73
a. Nombre, domicilio o principal, domicilios secundarios, patrimonio.
b. Organos de dirección y administración.
c.
d.
e.
f.
g.
Ejercicio contable y estados financieros.
Reservas.
Régimen laboral, en lo no previsto en la ley.
Inhabilidades e incompatibilidades de los trabajadores del banco.
Funciones de auditoría.
b) Ejercicios contables y estados financieros:
Dispone la ley en el presente capítulo, que los estatutos del Banco deberán disponer los períodos
contables de este y los estados financieros que habrán de realizarse una vez concluidos dichos
períodos, sin perjuicio de que el banco debe cortar cuentas por lo menos una vez al año, a fecha
del 31 de diciembre.
El banco deberá identificar financiera y contablemente - en sus estados financieros - los ingresos y
egresos que correspondan a sus principales actividades. Para este propósito han de considerarse:
a.
b.
c.
d.
e.
Los ingresos y egresos por operación monetaria.
Los ingresos y egresos por operación crediticia.
Los ingresos y egresos por operación cambiaria.
Los ingresos y egresos por operación de compra y venta de metales preciosos.
Los ingresos y egresos por su actividad cultural e industrial.
Deberán realizarse como mínimo los siguientes estados financieros al finalizar cada ejercicio
contable:
a. Balance General.
b. Estado de pérdidas y ganancias.
c. Anexo suplementario de carácter explicativo sobre ingresos, costos, gastos y resultado neto de
cada una de las actividades antes indicadas.
Los estados financieros deberán publicarse en un diario de amplia circulación nacional dentro del
mes siguiente a la fecha en que hayan sido aprobados por la Junta Directiva, previa autorización
de la Superintendencia Bancaria.
c) Reservas:
La ley 31 de 1992, con el objeto de dar viabilidad al precepto constitucional de la autonomía
patrimonial, determinó la creación de dos reservas, la de estabilización monetaria y la de
estabilización cambiaria. Estas reservas tienen por objetivo absorber las eventuales pérdidas del
banco, y serán incrementadas con cargo a las utilidades de este.
d) Pérdidas y Ganancias:
Es importante enunciar de entrada el conflicto de autonomía que generó la ley
alrededor del tema de las perdidas y ganancias del Banco de la República, veamos:
31 de 1992
Dispone la ley 31 de 1992 en su art. 27 lit. e:
“Utilidades, perdidas y transferencias a cargo del gobierno nacional. El remanente de las
utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista en el
74
literal anterior, serán de la nación. Las perdidas del ejercicio serán cubiertas por la nación,
siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva establecida en el literal anterior.”
Según el artículo antedicho, el gobierno nacional participará de las utilidades del Banco, una vez
apropiadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria. De otra parte asumirá las
pérdidas del Banco, luego de agotarse los dineros reservados.
Consideramos esta disposición legal como un desafortunado invento del legislador que atenta
definitivamente contra la autonomía del Banco de la República, veamos porque:
El gobierno maneja el presupuesto como instrumento de política fiscal, dicho manejo presenta
consecuencias monetarias inmediatas ya que si aquel excede los gastos sobre los ingresos
incurre en déficit fiscal, y para salvaguardarlo debe buscar recursos de crédito interno o externo.
La demanda de recursos de crédito por parte del gobierno genera inmediatamente un aumento en
la cantidad de moneda circulante en la economía ya que si el gobierno recurre al crédito externo
se genera una emisión primaria con la entrada al país de las divisas obtenidas en los mercados
financieros internacionales, y si el gobierno recurre al crédito interno se produce una emisión
secundaria, con la salida a circulación de los dineros del mercado financiero nacional.
Así las cosas, en determinadas circunstancias la asunción de las pérdidas del Banco por parte del
gobierno, se constituye como un importante componente del gasto presupuestal, contribuyendo al
aumento del déficit fiscal.
¿Con qué autoridad moral podrá entonces el banco presionar al gobierno para que muestre
mesura en el manejo fiscal, siendo aquel mismo causante del gasto y, si es el caso, del déficit?.
Debe concluirse entonces que el hecho de que el presupuesto general de la nación asuma las
pérdidas del Banco Central, significa el traslado del costo de la política monetaria, crediticia y
cambiaria a la política fiscal, perdiendo aquellas toda legitimidad frente a esta última.
De otro lado, el hecho de que el presupuesto pueda nutrirse con las utilidades que genere el
Banco, significa trasladar a la política monetaria el costo de la política fiscal, lo cual sin duda
menoscaba la autonomía, veamos porque:
Cuando el gobierno percibe la posibilidad de contar con ciertos dineros provenientes de las
utilidades del banco, además de la influencia que le otorga el responder por las pérdidas de este,
tiende naturalmente a presionar la ejecución de las políticas del Banco Central en un sentido más
utilitario, que en interés de la comunidad. Que el Banco opere simplemente con un criterio utilitario
implica a la luz de la disposición legal un beneficio para el gobierno, ya que no es poco el dinero
que el banco pierde cuando decide adoptar ciertas medidas en pro del bienestar de la economía,
v.g. cuando decide aplacar las consecuencias de una revaluación.
En otras palabras: la influencia del gobierno sobre las decisiones del Banco, respaldada por el
hecho que aquel responde por las pérdidas de este, y la expectativa sobre las utilidades que
puedan derivarse de la operación del Emisor, podrían llegar a originar en las decisiones de aquel,
omisiones en la ejecución de medidas, lo que en últimas perjudicaría su imagen, su papel
macroeconómico y su autonomía.
Debe entonces llegarse a la conclusión de que la política monetaria no puede sufragar los costos
de la política fiscal, ni esta sufragar los de aquella. Cada una debe ser independiente y constituirse
en un verdadero contrapeso de la otra, solo así se logra el equilibrio. Esto fue lo que quiso el
constituyente, y por lo tanto la disposición original de la ley 31 de 1992 debe considerarse
inconstitucional. Desafortunadamente no lo entendió así la Corte Constitucional Colombiana, y en
Sentencia C - 050 de febrero 10 de 1994, declaró exequible la normatividad sobre ingresos y
gastos que trazaba la ley 31 de 1992.
75
Capítulo II. Junta Directiva:
Este capítulo reafirma y complementa las disposiciones constitucionales sobre la Junta Directiva
del Banco. Regula de esta forma la integración de la Junta, las calidades necesarias para ser
miembro de dedicación exclusiva, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los
miembros de dedicación exclusiva, las funciones de la Junta, adicionales a la funciones como
autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, la designación de los miembros de dedicación
exclusiva, y el procedimiento a seguir en caso de falta absoluta de uno de los miembros de
dedicación exclusiva.
Capitulo III. Funciones e integración del Consejo de Administración.
El presente capítulo regula el Consejo de Administración, órgano de menor rango que la Junta
Directiva con funciones orientadas específicamente a la administración del Banco. Estará
conformado por los cinco miembros de dedicación exclusiva de la Junta Directiva.
Capítulo IV. Gerente General.
Se determina en este capítulo lo referente al Gerente General del Banco así:
El Gerente General del Banco de la República es miembro de la Junta Directiva y representante
legal de la entidad.
Será elegido por la Junta para un período de cuatro años, y podrá ser
reelegido por dos períodos adicionales. Con estas consideraciones, se busca lograr estabilidad en
la dirección del Banco, siguiendo los principios básicos del modelo autonómico.
Capítulo V. Se subdivide a su vez en tres secciones, la primera trata acerca del Régimen Laboral
de los empleados del Banco; la segunda acerca de su Régimen Prestacional y la tercera acerca
de su Seguridad Social.
Capitulo VI. Determina la existencia de un sistema de seguridad especial para el Banco de la
República, dada la naturaleza de sus funciones.
Titulo IV. Inspección, vigilancia y control.
El presente título regula lo referente a la inspección, vigilancia y control del Banco, la cual como
quedó dicho, radica en el gobierno. Este podrá delegar la función de inspección y la de vigilancia
en la Superintendencia Bancaria. Lo anterior se ha realizado mediante el Decreto 239 de 1993; y
la función de control en la Auditoría del Banco, Decreto 1093 de 1993.
Titulo V. Disposiciones generales:
En este título se trazan disposiciones que tienen que ver con diferentes aspectos operativos del
Banco como lo son, los actos del Banco de la República bien sean de carácter administrativo o de
carácter privado, los contratos celebrados por este, cuales pueden poseer el carácter de
interadministrativos o de derecho privado, la naturaleza jurídica de los títulos negociados por el
Banco, la publicidad y reserva de los documentos, la conservación de estos, la administración de la
casa de la moneda y el régimen impositivo y otros derechos.
Finalmente, se hace una distribución de competencias a nivel financiero, entre el Banco y el
Gobierno.
76
3.4.2. Los Estatutos del Banco de la República. Por mandato de la
Constitución, en desarrollo de la ley, y previa elaboración por parte del
Banco, el Presidente de la República expidió los estatutos del Banco Central
Colombiano, mediante el Decreto 2520 de diciembre 14 de 1993.
Las disposiciones en ellos consignadas constituyen por un lado la repetición de los principios
trazados en la Constitución y en la ley, y por otra los mandatos por los cuales el banco deberá
regirse operativamente. En cuanto a lo primero consideramos impertinente repetir lo ya explicado,
en cuanto a lo segundo su explicación se aleja de lo que es nuestro tema de estudio, por lo que
omitiremos el análisis de esta normatividad.
3.5. INTENTOS DE REFORMA AL MODELO DE AUTONOMÍA
La vigencia del modelo de Banca Central autónoma en Colombia ha generado toda clase de
opiniones, y así como ha presentado defensores a ultranza, ha hecho surgir también gran
cantidad de detractores; en consecuencia, no han sido pocos los intentos al interior del Congreso
Nacional por limitar dicha autonomía.
Así las cosas, en el legislativo se ha dado curso a varios proyectos tanto de Acto Legislativo para
reformar los artículos constitucionales que consagran el modelo, como de ley para reformar la ley
31 de 1992.
Quisiéramos resaltar durante este capítulo, el último y tal vez el más significativo esfuerzo por
reformar el modelo de Banca Central autónoma, se trata del proyecto de Acto Legislativo número
06 de 1999 el cual fue presentado por los senadores Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Flora
Sierra de Lara, José Antonio Gómez, Jaime Dussan y Vicente Blel entre otros.
Pretende este absurdo proyecto acabar con el régimen de Banca Central Autónoma Colombiana,
mediante la modificación de los artículos 371 y 372 de la Constitución Política así:
3.5.1. Modificación del objetivo fundamental del Banco de la República:
Dispone el proyecto en su artículo primero: “El inciso segundo del artículo 371 de la Constitución
Política quedará así: “Serán funciones básicas del Banco de la República: mantener el equilibrio
de los indicadores macroeconómicos a través del control de la inflación, sin que para esto
se afecten la generación de empleo y el sector productivo del país; regular la moneda, los
cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las reservas
internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito y
servir como agente fiscal del gobierno.” - La negrilla es nuestra- .
A través de este artículo el legislador pretende relativizar el objetivo único del Banco: el control de
la inflación, supeditándolo a otros objetivos como lo son la generación de empleo y el
mantenimiento del sector productivo del país. Craso error implica la anterior concepción de parte
del organismo representativo en su función constituyente, ya que de un solo tajazo deja en el limbo
la función de control monetario del Estado, y la pone de rodillas ante el manejo fiscal.
3.5.2. Modificación al informe de resultados por parte del Banco frente al
Congreso. El proyecto establece en su artículo segundo: El inciso tercero del
77
artículo 371 de la Constitución Política quedará así: “El Banco de la República
deberá presentar un informe anual al Congreso, sobre la ejecución de las
políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten, mediante
respuesta a un cuestionario que será elaborado de manera conjunta por las
comisiones económicas de Senado y cámara de representantes, quienes lo
remitirán con cuarenta y cinco días de antelación a la fecha de presentación de
dicho informe anual por parte del Banco.” - La negrilla es de los autores –
No contentos con la embestida directa a la autonomía del Banco Central, lograda con la
relativización del objetivo único, el legislador pretendió con este proyecto acabar con la forma
legítima con que cuenta el Banco Central en Colombia, para justificar sus políticas: los debates en
el Congreso.
Para nadie es un secreto que el Banco Central Colombiano cuando debe presentarse al Congreso
para rendir cuentas de su gestión, lo hace sin escatimar esfuerzo. Cada presentación de su
Gerente constituye una verdadera cátedra de análisis económico que termina por convencer no
solo a los legisladores, sino también a la opinión pública, legitimando notablemente la operación
del Banco y del modelo constitucional.
Pues bien, ¿que mejor para acallar la adecuada gestión por parte de la institución colombiana de
Banca Central, que los informes mediante cuestionario escrito?, de esta forma el Banco pierde
toda posibilidad de explicar el porque de sus políticas, surge la posibilidad de manipular las
repuestas a través de preguntas, y se acaba de un solo tajo el reconocimiento que la sociedad
entrega al Banco cuando sin temor alguno explica las razones de sus medidas en pro de la
comunidad. Es pues esta una disposición absurda y arbitraria.
3.5.3. Modificación en la composición de la Junta, en la estabilidad de sus
miembros, y en el periodo de estos. Dispone el artículo tercero del proyecto: “El
inciso primero del artículo 372 de la Constitución política quedará así: “La Junta
Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, conforme las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la
dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará formada por cinco
miembros, entre ellos el ministro de hacienda, quien la presidirá. El gerente del
Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los tres
miembros restantes de dedicación exclusiva, serán nombrados por el presidente
de la república, para el periodo equivalente al presidencial y podrán se reelegidos
máximo por dos periodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio
del periodo y después de transcurridos los dos primeros años, podrán ser
remplazados hasta dos de ellos... ”
Como lo expusimos a su debido tiempo, el artículo 372 C.P. cuenta con una serie de mecanismos
establecidos expresamente para procurar la independencia de los miembros de la Junta Directiva,
entre ellos están la participación minoritaria de los funcionarios del gobierno en la Junta, la
estabilidad de los codirectores en sus cargos a través de la designación de periodos absolutamente
fijos, sin posibilidad de remoción por parte del presidente antes de acabarse el período, y el
escalonamiento en la remoción de los codirectores para que el cambio de gobierno no coincida con
el cambio de la Junta. Pues bien, el creador del proyecto se ingenió la manera para acabar con
algunos de estos mecanismos así:
3.5.3.1. Composición de la Junta Directiva. La Junta Directiva del Banco pasaría
de tener siete miembros a estar formada solo por cinco, entre los que se
78
encontraría el Ministro de Hacienda y el Gerente del Banco. De esta manera,
quedarían solamente tres miembros de dedicación exclusiva, lo cual,
teniendo en cuenta que el Presidente contaría además con la facultad de
remplazar dos de ellos cada dos años, representaría la vía libre para que el
gobierno se adueñe tempranamente de la Junta del Banco mediante el
establecimiento de una mayoría pro - gubernamental en su interior. Lo anterior sin
lugar a dudas ocasiona que el ente funcione al antojo del gobierno. Terrible
error del proponente del proyecto.
3.5.3.2. Períodos equivalentes al presidencial. El proyecto también contempla el
hecho de que los miembros de la Junta Directiva del Banco sean nombrados por
el Presidente de la República para períodos equivalentes al presidencial y podrán
ser reelegidos máximo por dos periodos. Significa esto que cada presidente
nombra su propia Junta de bolsillo. ¿Tendrá el creador de este proyecto noción
alguna de lo que significa “la autonomía de la Banca Central”, y más aún tendrá
alguna idea de que esa autonomía hace parte del querer del Constituyente
primario de 1991 ?.
3.5.3.3. Estabilidad de los miembros. Para acabar de completar, el proyecto
contempla que en caso de que no se cumplan las metas propuestas al inicio del
período y después de transcurridos los dos primeros años, podrán ser
remplazados hasta dos miembros de la Junta Directiva.
Quiere decir esto, simplemente que si al gobierno no le gusta la gestión de la Junta, tiene la
facultad de cambiar a sus miembros.
3.5.4. Modificación a la función de inspección, vigilancia y control del Banco de la
República. Dispone la parte final del artículo tercero del proyecto:
“...Igualmente el Presidente de la República nombrará al Auditor General del
Banco, quien deberá presentar un informe anual al Congreso de la República,
sobre la gestión realizada.”
En sí no representa este artículo nada diferente, como quiera que en el modelo actual, el auditor es
propuesto por el Ministro de Hacienda, lo cual no es descabellado, ya que el gobierno es el llamado
a realizar la función de control sobre el Banco.
Como puede concluirse, el proyecto de Acto Legislativo número 06 de 1999 hecha por la borda
toda la teoría de Banca Central Autónoma en Colombia.
Este no pretende sino entregar al
gobierno el control de la Junta Directiva del Banco Central, volviendo así al corroído sistema
centralista de manejo económico.
Personalmente consideramos este proyecto de Acto Legislativo, como una burla a la labor del
Constituyente Primario colombiano, que depositó toda su confianza en el modelo de autonomía, no
de una manera arbitraria, sino con fundamento en estudios que han demostrado las bondades del
modelo. Gran desacierto de los senadores que lo impulsaron, y gran acierto del resto del
Congreso que consiente del daño potencial que representaba, decidió hundirlo sin siquiera
discutirlo.
Hoy, el modelo colombiano de autonomía se encuentra a salvo, pero como quedó demostrado,
hay gran cantidad de interesados en acabar con el.
79
80
4. PROBLEMAS DE AUTONOMÍA
4.1. INTRODUCCIÓN
De acuerdo con la distinción que hacen Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar entre
autonomía orgánica y funcional, hemos decidido abordar en este capítulo, bajo la segunda
distinción, las discusiones que en torno a la autonomía del Banco de la República se han
141
cernido.
La razón es que el Banco, en el desarrollo funcional de sus competencias, ha
despertado cuestionamientos respecto del sentido y orientación del manejo de los instrumentos
que le son propios. Con ello, se ha puesto en entredicho el funcionamiento del Banco, libre de
sujeciones a las directrices o decisiones de otras autoridades administrativas.
4.2. PROBLEMAS DEL BANCO DE LA REPÚBLICA COMO AUTORIDAD
MONETARIA, CAMBIARIA Y CREDITICIA
El artículo 372 de la Constitución Nacional dispone: “La Junta Directiva del Banco de la República
142
será la autoridad monetaria cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley.”
4.2.1. Problemas del Banco como Autoridad Monetaria
141
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escobar y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 107.
142
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
81
4.2.1.1. Aproximación al tema. Los instrumentos monetarios delegados a la
Junta Directiva del Banco de la República se manejan de conformidad con las
funciones que le son propias, y con el objetivo constitucional de velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda. Esto ha motivado que su función, la cual es
de carácter técnico, se haya sustraído de otros órganos, especialmente de los de
orden político.143
De modo que el Banco, como autoridad monetaria, deberá alcanzar la estabilidad de la moneda.
144
Como ya nos habíamos referido , de acuerdo con Ernesto Aguirre, la estabilidad monetaria
consta de dos aspectos fundamentales, uno interno y otro externo: el aspecto interno consiste en
controlar la inflación; el externo se refiere, como él mismo lo dice, a:
“...Evitar fluctuaciones erráticas del valor de la moneda nacional frente a una o varias monedas
extranjeras de referencia (o un activo internacional de referencia); es decir, impedir movimientos
de gran magnitud e inesperados en tal relación, que no guarde coherencia con el régimen de
cambios internacionales imperante en el respectivo país. O sea que la estabilidad externa de la
moneda solamente se puede interpretar dentro del marco del respectivo régimen cambiario, ya se
trate de un régimen de paridad fija, o de tasa flotantes, de una tasa administrada, o de una
cualquiera de las mezclas posibles de regímenes de tasa flotante con uno administrado o con
145
diferentes niveles de intervención por parte de la autoridad cambiaria.”
4.2.1.2. Planteamiento del problema. La autonomía monetaria del Banco, según
señalan autores como Swiburne y Castello – Branco (1991), debe juzgarse según
si las decisiones adoptadas han tenido influencia de presiones políticas o no, y si
tal manejo corresponde a medidas discrecionales del Banco. En Colombia, como
ya está visto, las decisiones de la Junta Directiva del Banco se adoptan por
mayoría, a pesar de que el Ministro de Hacienda es quien la preside y tiene
derecho a voto. De esta manera se asegura independencia en las decisiones
monetarias que adopta la Junta, no obstante, según mencionaremos más
adelante, bajo ciertas condiciones la mayoría de la Junta puede llegar a estar
seriamente influida por el Gobierno de turno.
De todas maneras, debe decirse que no existe absoluta autonomía en el tema monetario respecto
del Banco de la República, pues como ya se dijo, el Ministro de Hacienda preside y tiene derecho a
voto en la Junta, además, funcionarios de ese Ministerio, la Tesorería y el Departamento Nacional
de Planeación asisten al Comité de Operaciones de Mercado Abierto.
Adicionalmente cabe anotar que, de acuerdo con Alex Cukierman, puede ser fuente de menoscabo
de la autonomía monetaria, el recibir señales por parte del Gobierno acerca del nivel deseado de
143
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-469 de 1995. Magistrado Ponente doctor José Gregorio
Hernández Galindo. Actores, Jaime Enrique Lozano y Luis Giovanny Barbosa Becerra. Ref. Expediente
acumulado D–824 y D -842. Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 45 y 87 (parcial) de la ley
42 de 1993.
144
145
Anteriormente expuesto en el Capítulo Segundo, “El Banco Central: Autoridad Monetaria Moderna”.
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, páginas 10 y 11.
82
tasas de interés, lo que a la postre, según señalan varios autores, ha sucedido en el caso
146
colombiano.
Sergio Ghigliazza anota, finalmente, que los instrumentos de política económica tienen como
objetivo contribuir para el bienestar común. Existen para ello, instrumentos de política idóneos
para alcanzar objetivos intermedios, en aras de lograr un propósito final. La política monetaria
resulta ser el instrumento indicado para alcanzar el objetivo de la estabilidad de precios. No
obstante, para llegar a esta en el largo plazo, es necesario que las demás estrategias de política
147
económica reconozcan que tienen una responsabilidad en tal objetivo.
4.2.2. Problemas del Banco como Autoridad Cambiaria. Como quedó expuesto
en capítulos anteriores, hoy en día no se discute el papel que la Constitución
colombiana le ha otorgado a la Junta Directiva del Banco Central como autoridad
cambiaria.148 Sin embargo, debe resaltarse la fuerte discusión sobre el alcance de
las competencias del Gobierno y de la Junta Directiva en materia cambiaria
durante los primeros años de vigencia del modelo. Discusión que fue saldada en
la práctica por la Ley 31 de 1992, cuando se establecieron unas competencias
separadas e independientes, en materia cambiaria, tanto para el gobierno como
para la Junta.
Sin embargo, los instrumentos cambiarios otorgados a la Junta Directiva del Banco de la República
han sido fuente de críticas e intensos debates. En efecto, como lo señalan autores como Roberto
Junguito, es significativo el manejo cambiario otorgado al Banco, en la medida en que de manera
excepcional en el ámbito internacional, la política cambiaria ha sido delegada al Banco de la
República. En este sentido, y como lo dispone la propia ley (Ley 31 de 1992 artículo 4º) y de
acuerdo con la Constitución, en caso de que surjan conflictos al interior de la Junta la política
cambiaria deberá estar encaminada a controlar la inflación, esto es, lograr una menor
149
devaluación.
Al respecto, anota Guillermo Perry:
“En Colombia se otorgaron amplios poderes a la Junta Directiva del Banco de la República para
manejar la política cambiaria. En contraste, la determinación de la tasa de cambio ha sido, en la
mayoría de los países del mundo, competencia del gobierno por tratarse de una variable
económica estratégica que determina el comportamiento del comercio exterior, de la investigación
extranjera y del crecimiento económico, además de sus efectos innegables sobre el nivel de
precios y el comportamiento monetario. Países como los Estados Unidos, Alemania, Japón,
Francia, Gran Bretaña, Suiza y Holanda confían al gobierno el manejo de la tasa de cambio.
146
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18.
147
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, “Algunas Condiciones
para la Estabilidad de Largo Plazo”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero
de 1997, página 205.
148
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-455 de 1993. Magistrado Ponente doctor Fabio Morón
Díaz. Actor, María Lugari Castrillón. Ref. Expediente D - 266. Acción pública de inconstitucionalidad contra los
artículos 1º (parcial) y 3º (parcial) de la Ley 9ª de 1991.
149
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 18.
83
En el caso colombiano se asignó el manejo cambiario a la Junta Directiva del Banco de la
República porque de otra forma se vería seriamente limitada su capacidad efectiva de manejo
monetario. Lo importante es que habiendo entregado ese instrumento a su manejo, la definición de
objetivos del Banco debe ser suficientemente amplia para evitar que eventualmente la tasa de
150
cambio se maneje exclusivamente con propósitos antiinflacionarios...”
Reconoce G. Perry el menoscabo que pudiera haber sido para la Junta como autoridad monetaria,
el haberla privado de los instrumentos cambiarios para dirigir la política monetaria. Sin embargo,
advierte la inconveniencia de utilizar dichos instrumentos con el objetivo único de lograr la
estabilidad de los precios, pues según anota, el objetivo debe ser más amplio que el de lograr
resultados en términos de inflación. Sobre el punto en particular de si el Banco tiene como objetivo
único o no el controlar la inflación nos encargaremos más adelante, por ahora simplemente
diremos que, mientras para autores como R. Junguito es claro que los instrumentos cambiarios
deben utilizarse de conformidad con el mandato constitucional de velar por una moneda sana, lo
que puede implicar una tasa de cambio con menor devaluación o incluso revaluada, de forma tal
que en el corto plazo pudiera llegar a no favorecer al sector exportador de la economía, pudiendo
en últimas llegar a crear un costo en términos de crecimiento del producto interno. Para autores
como G. Perry debe haber una amplia definición de objetivos para, precisamente, no afectar el
comportamiento del comercio exterior y evitar rezagos en el crecimiento económico. Sin embargo,
como lo veremos más adelante, las bondades de encaminar la política cambiaria hacia objetivos
antiinflacionarios permite asegurar un crecimiento del producto en el mediano y largo plazo.
Anotan R. Junguito y Hernando Vargas que:
“Con respecto al vínculo entre independencia del banco central y política cambiaria, la referencia
más importante sobre el tema (Cottarelli, 1994) establece que, si bien hay muchos argumentos en
contra de darle al banco central el manejo de la tasa de cambio (como que la política de tasa de
cambio es demasiado importante para dejársela a los banqueros centrales; que la estabilidad de
precios no presta atención al desempleo; que compartir las responsabilidades del papel de la tasa
de cambio y de la política monetaria, mejora la coordinación, etc.), el hecho es que “un banco
central independiente no puede ser del todo independiente en la búsqueda de estabilidad de
precios, mientras el gobierno controle la política cambiaria”. Para ilustrar este visión, Cottarelli
muestra que debido a que la oferta monetaria y la tasa de cambio no son independientes, puede
151
haber conflictos cuando cada ente decisor actúe.”
En este sentido, apunta el citado autor Carlo Cottarelli que un Banco Central no puede alcanzar
verdadera independencia en la formulación de políticas monetarias cuando la política cambiaria es
manejada por el Gobierno. Añade que, si bien el Banco Central es responsable por la oferta
monetaria, ¿qué sucedería frente a una tasa de cambio controlada por el Gobierno, dentro de un
contexto de tasa de cambio fija o con objetivos exigentes y obligatorios para el banco?. La
respuesta que da el autor a una situación como la que describe, es la de un conflicto entre las
políticas monetarias y la tasa de cambio, debido a que se trata de instrumentos que no son
152
independientes pero que han sido atribuidos al control de dos entes diferentes.
En este sentido,
anota el autor que:
150
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxiv.
151
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Roberto Junguito B. y Hernando Vargas H., “Capítulo4.
Independencia de los Bancos Centrales y Políticas Cambiarias en América Latina”, Tercer Mundo Editores en
coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 282.
152
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Carlo Cottarelli, “El Papel de los Bancos Centrales
Latinoamericanos en la Política Cambiaria”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, páginas 304 y 305.
84
“...Cuando las políticas monetaria y tasa de cambio son asignadas a diferentes autoridades, el
proceso de decisión puede tornarse más lento. De hecho, a menudo las dilaciones y la inactividad
de la política son consideradas como desventajas importantes de separar las responsabilidades de
política monetaria y de tasa de cambio. En conclusión, cuando el gobierno controla la política de
tasa de cambio, el banco central puede perder su independencia en la implementación o en la
153
determinación de la oportunidad apropiada para tomar medidas monetarias.”
4.2.3. Problemas del Banco como Autoridad Crediticia. De acuerdo con Ernesto
Aguirre, uno de los aspectos determinantes en la autonomía de un Banco Central
es el que tiene que ver con la prohibición, o por lo menos, estricta limitación a la
capacidad de otorgar crédito al Gobierno. Esta restricción busca limitar la
tendencia de los Gobiernos de turno a asumir créditos de los bancos centrales, por
ser esta operación, la manera más sencilla, la más barata y la más atractiva de
lograr una expansión de la base monetaria. Las razones van desde la ausencia
de intervención de terceros para tales procedimientos, hasta considerar que el
fisco, bajo determinadas condiciones (entre las que se encuentra un alto riesgo de
no pago o un mercado de valores no muy desarrollado) puede recibir condiciones
financieras más favorables cuando es el banco central el prestamista, en lugar de
tomar recursos del mercado financiero.154
Para ocuparnos del caso colombiano, comenzaremos por analizar la norma constitucional que al
respecto dispone:
Artículo 373 de la Constitución Nacional: “...Las operaciones de financiamiento a favor del Estado
requerirán la aprobación unánime de la Junta Directiva, a menos que se trate de operaciones de
mercado abierto. El Legislador, en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado
155
o de los particulares.”
De acuerdo con esta disposición, puede afirmarse que el Banco goza de una autonomía importante
en materia crediticia, pues para otorgar créditos al Gobierno se requiere del voto unánime de la
Junta Directiva del Banco. Como anotan C. Ossa y J. E. Ibáñez, el Banco de manera autónoma
decide cuando debe o no autorizar crédito al Gobierno, o garantizar las obligaciones que este
asuma, o comprar títulos de deuda y en que cuantía, para así ampliar la liquidez del mercado
156
monetario, si así lo considera.
Incluso resulta ser una medida más efectiva en términos de
independencia que algunas otras disposiciones en legislaciones extranjeras como el
establecimiento de topes, ya sea en cuanto a volumen de recursos líquidos o de pagarés que el
Banco Central pueda adquirir del Gobierno. Sin embargo, como anota R. Junguito, pueden existir
vacíos en cuanto a vías indirectas de crédito al Gobierno como también de decisiones fiscales que
153
Ob. Cit. página 305.
154
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre, “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, página 22.
155
156
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 117.
85
puedan limitar la independencia del Banco Central dado su impacto en las decisiones
157
monetarias.
Dos casos de financiamiento indirecto al Gobierno podrían ser los siguientes,
según explica el autor citado:
“La adquisición de títulos del Gobierno en el mercado por parte del Banco Central que no tengan
una obligación de recompra y que no signifiquen una forma transitoria de dar liquidez al mercado,
representaría una forma de crédito y una sustentación del precio de los papeles del Gobierno. Así
mismo, lo es el permitir que este repague sus obligaciones con el Banco Emisor con documentos
158
de deuda o que demore o incumpla su reembolso.”
Así mismo, Javier Fernández Riva, se muestra a favor de la disposición constitucional que permite
otorgar créditos al gobierno pero bajo la restricción antes enunciada:
“Cuando se discutía el asunto del banco central en la Constituyente, en 1991, muchos ortodoxos
de nuevo cuño trataron de introducir una prohibición absoluta de que el banco central diera
préstamos directos al gobierno nacional. Al final primó la sensatez: en la Constitución se establece
que el Banco de la República puede dar créditos directos al gobierno con el voto unánime de la
junta directiva, lo cual mantiene la posibilidad de una vía de crédito eficiente en casos extremos.
Como todos sabemos – pero parecían ignorarlo muchos de la supuesta ortodoxia extrema -, la
mayor parte de los activos de los bancos centrales, incluidos muchos de los más ortodoxos, como
el Sistema de Reserva Federal de Estados Unidos, están representados por títulos del gobierno,
aunque se prefiere otorgar el crédito neto por la vía de compra de esos títulos en el mercado
159
secundario y no en forma directa.”
Podemos concluir entonces que si bien no existe una prohibición absoluta de otorgar crédito al
Gobierno por parte del Banco Central, la disposición adoptada por la Constitución representa un
verdadero límite a las posibilidades de financiamiento del Gobierno, como lo reconocen los autores
antes citados, de modo que se garantiza, por lo menos en este frente, la autonomía. Sin embargo,
como R. Junguito, pueden presentarse casos de financiamiento indirecto como los descritos por el
autor, los cuales pueden tener importante influencia en la oferta monetaria, la cual, como se
recuerda, es responsabilidad del Banco Central, pudiendo llegar así a afectar en algún grado la
autonomía de este.
4.3. PROBLEMAS EN LA ESTRUCTURA DE LA JUNTA DIRECTIVA
4.3.1. Naturaleza Constitucional. Artículo 372 de la Constitución Nacional:
“...Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de la funciones del Banco y estará
conformada por siete miembros, entre ellos el ministro de Hacienda, quien la
presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro
de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados
157
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 17.
158
159
Ob. Cit. página 17.
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernández Riva, “Aspectos
Institucionales del Banco Central y su Relación con el Gobierno”, Tercer Mundo Editores en coedición con el
Banco de la República, enero de 1997, página 199.
86
por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años,
reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la Junta
Directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación.”160
Han sido bien discutidas las consecuencias derivadas de haber incluido en la Junta Directiva del
Banco de la República al Ministro de Hacienda.
Autores como Ernesto Aguirre, señalan que quienes deben integrar el órgano de dirección, dentro
del esquema básico de un Banco Central, deben ser personas especialmente calificadas e
independientes. Lo ideal, según anota, es que no participen directamente ni con poder de voto,
ministros u otros representantes gubernamentales. No obstante, de llegar a haber participación,
esta debería ser minoritaria. Adicionalmente, los miembros del órgano rector del Banco no
deberían representar sectores ni regiones determinadas, actuando únicamente en beneficio de la
161
economía nacional.
En el caso colombiano, como se puede apreciar en la norma constitucional, se incluye la
participación del ministro en la Junta como presidente de esta y con derecho a voto. Al respecto
anotan C. Ossa y J.E. Ibáñez:
“Un primer mecanismo que debe permitir dicha coordinación consiste en la presencia del ministro
de Hacienda como miembro y presidente de la Junta del Banco. En su seno, el ministro puede
proponer y discutir las propuestas que el Gobierno estime conducentes para un adecuado manejo
162
de las políticas monetaria, cambiaria y crediticia.”
Pero como apunta Salomón Kalmanovitz, las consecuencias de haber incluido al Ministro en la
Junta como miembro y presidente de esta, limitan seriamente la independencia del Banco. En
efecto, tal circunstancia permite que el Poder Ejecutivo pueda influir en la agenda de la Junta,
hacer un estudio de los temas con su propio equipo, evitar asuntos que no considere convenientes,
presentar fuertes argumentaciones contra los planteamientos de los miembros que se aparten de la
posición del Gobierno, enterarse de las estrategias del Banco y dejar sin efecto tales estrategias
ante la opinión pública en situaciones en que no sea compatible con los objetivos fiscales. La
calidad de presidente de la Junta que tiene el Ministro, le permite evitar que esta se reúna por
determinados períodos de tiempo con el objeto de obstaculizar ciertas medidas de política. Todo
esto, le da la posibilidad al Ministro de Hacienda de oponerse en determinados casos a las políticas
163
de la Junta, según su conveniencia, dentro y fuera de esta.
Sobre el tema en cuestión, apunta R. Junguito:
“La experiencia internacional..., por lo general, indica que los ministros de hacienda no tienen voto
en las decisiones ya sea en casos en que son miembros de la junta o en aquellos en que pueden
asistir a ésta. Solo en los casos de Nueva Zelandia e Inglaterra, por disposición legal explícita, el
ministro no puede asistir. Desde tal perspectiva, podría argumentarse que en el caso colombiano
se introduce una pérdida de independencia... No obstante, puede afirmarse que en el caso
colombiano el ministro solo representa un voto y no tiene veto en las decisiones; además, es el
160
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
161
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, página 15.
162
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Carlos Ossa Escober y Jorge Enrique Ibáñez Nájar,
“Capítulo 5. El Concepto de Autonomía de la Banca Central”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo
Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 144.
163
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 2.
87
único miembro de la junta que representa al gobierno. A diferencia de muchos otros países
aquí no hay otra representación oficial, ni parlamentaria, ni gremial. Los otros miembros de la
junta (fuera del ministro y del gerente) son de dedicación exclusiva y si bien en un comienzo fueron
nombrados por el presidente, la posible influencia oficial se va extinguiendo en la medida en que en
cada administración solo se pueden cambiar dos de ellos. Por lo demás, la presencia del ministro
en la junta facilita la solución de los conflictos “en casa” y, en tal circunstancia, las decisiones de la
junta son finales y no pueden ser demoradas o modificadas por el gobierno o el Congreso como en
164
algunos otros bancos centrales.”
Destaca R. Junguito, que a pesar de que puede haber una pérdida de independencia del Banco
por el hecho de que el Ministro de Hacienda sea miembro y presidente de la Junta Directiva, lo
cierto es que solo representa un voto frente a seis votos restantes, cinco de los cuales pertenecen
a miembros cuya dedicación es exclusiva. En ese sentido, se garantiza la independencia de la
Junta respecto de las políticas que adopte el Gobierno.
Adicionalmente afirma, tal como lo prevé la Constitución, que dos de los miembros de dedicación
exclusiva de la Junta pueden ser cambiados por cada Gobierno, lo cual significaría un máximo de
tres codirectores nombrados por el Gobierno de turno en la Junta del Banco Emisor de un total de
siete. Si bien puede apreciarse una cantidad importante de miembros nombrados por el Ejecutivo,
la autonomía continuaría reposando en una mayoría de cuatro codirectores, de modo que uno de
ellos podría significar la diferencia entre una Junta autónoma y una que no lo sea.
Finalmente, señala que la presencia del Ministro en la Junta facilita la resolución de los conflictos
que pueden generarse entre el Banco y el Gobierno, “en casa”. En efecto, que la norma
constitucional ordene la presencia del Ministro de Hacienda en la Junta, como miembro y
presidente de esta, implica que es la misma Junta Directiva la instancia para la resolución de los
conflictos que puedan surgir entre las políticas gubernamentales y las políticas del Banco. La
presencia del Ministro no da lugar a resolver en escenario diferente a la Junta los conflictos de
intereses que se presenten. Además, permite una mejor ejecución del mandato constitucional de
coordinación con la política económica general.
De todas maneras la Ley 31 de 1992, en su artículo 4º, es clara en establecer que, en caso de
conflicto, primará el mandato constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, tema sobre el cual nos referiremos más adelante.
Al respecto, Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow comentan lo siguiente:
“While this is a significant improvement relative to conditions prior to the Constitutional reform, the
President continues to maintain significant influence on the Board of Directors. The ability to name
two Directors, in addition to the Minister of Finance, means that the President may have a direct
influence on three of the seven voting members of the Board. If conditions permit, as happened in
1995 – 96, when one of the Directors resigned before the end of her term, thus allowing the
President to replace her, this influence may be even greater.
...In sum, while formal independence has undeniably increased, gaps remain. As already
mentioned, the President maintains significant powers over the naming of Board Directors, whose
length of tenure, while fixed, remains somewhat short by international standards, and vulnerable to
Presidential power at election times. The presence of the Minister of Finance, with full voting
165
powers, on the Board is another weakness.”
164
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 21.
165
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 8.
88
“Mientras esto es un progreso significativo en las condiciones de la anterior reforma
Constitucional, el Presidente continúa manteniendo una influencia significativa sobre la Junta
Directiva. La capacidad para nombrar dos Directores, adicionalmente del Ministro de Hacienda, es
un medio para que el Presidente pueda tener influencia directa sobre tres de los siete votos de los
miembros de la Junta. Si las condiciones lo permiten, tal como ocurrió entre 1995 y 1996, cuando
uno de los Directores renunció antes de terminar su período, pudiendo así el Presidente
reemplazarlo, este influencia posiblemente se incrementó.
...En suma, mientras la independencia formal tiene un innegable aumento, permanecen vacíos.
Como ya mencioné, el Presidente mantiene un significativo poder sobre el nombramiento de la
Junta Directiva, quien en su largo período, mientras es fijo, permanece un poco corto frente a
estándares internacionales, y vulnerable al poder Presidencial en épocas electorales. La presencia
del Ministro de Hacienda, con poderes completos para votar en la Junta, es otra flaqueza” Traducido por los autores - .
Resaltan Cárdenas y Partow la posibilidad latente de que el Presidente pueda lograr el
nombramiento de la mayoría de los miembros de la Junta Directiva. De acuerdo a lo que
anteriormente mencionamos, las condiciones bajo las cuales pudiera el Gobierno alcanzar una
mayoría nombrada por él, al interior de la Junta, estarían referidas a tan solo uno de los cuatro
miembros restantes.
Circunstancias tales que condujeran a renunciar a tan solo uno de dichos codirectores permitiría al
Presidente nombrar la mayoría de la Junta, con lo cual se podría poner en entredicho la autonomía
del organismo.
Roberto Steiner apunta que:
“Como lo señalan Ossa e Ibáñez en el capítulo 5., en varios países – entre ellos Estados Unidos,
Chile y Alemania – el ministro no es miembro del directorio del Banco Central. A lo sumo, asiste a
las reuniones, con voz pero sin voto. En nuestra opinión, a la luz de los acontecimientos de los
últimos años, no puede afirmarse que dichos países cuenten con una política macroeconómica
más descordinada que la colombiana. Más bien, los tres países mencionados son ejemplo de que
el requisito para el logro de una adecuada coordinación es el diseño de buenas políticas, no la
166
presencia de determinado funcionario en determinado foro.”
Respecto al período de los miembros de la Junta Gerardo Hernández anota que:
“El plazo fijo de los miembros de la Junta Directiva es garantía de que no quedan sometidos a la
presión que pueda ejercer el Presidente de la República designando a personas diferentes, cada
167
vez que la Junta adopte decisiones que no concuerdan con el criterio del Gobierno.”
A diferencia de quienes, como Junguito y Cárdenas, consideran que con la presencia del Ministro
en la Junta puede perder independencia el Banco, aspecto que podría tornarse negativo en la
medida en que el cumplimiento de los objetivos trazados por la Constitución se dificultaría, Javier
Fernández Riva expone una serie de razones por las cuales considera positivo el papel del
Ministro:
“El punto más crítico, como suele reconocerse en la literatura sobre bancos centrales y política de
estabilización, es la conveniencia de garantizar que el esfuerzo de estabilización monetario sea
166
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Roberto Steiner “Prólogo”, de Roberto Steiner,
Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 12.
167
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, página 96.
89
complementado con una adecuada política fiscal. Cuando la política monetaria es poco
potente para lograr por sí solo la estabilidad ¿no sería preferible un arreglo institucional que
contribuyera positivamente a esa colaboración fiscal, idealmente sin perjuicio de la independencia
del banco central como elemento de seguro?...
Mi conclusión sobre esta materia es muy concreta en términos institucionales: contrariamente a la
opinión mayoritaria, creo que una forma eficiente para Colombia de lograr las ventajas de “seguro”
de un banco central independiente sin aumentar los riesgos en otros frentes es el presente arreglo
de mantener al Ministro de Hacienda como Presidente de la Junta Directiva del Banco de la
República (la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria), con un voto obviamente minoritario pero
con toda la autoridad y responsabilidad que le da el ser Presidente de esa Junta.
Las principales virtudes de ese arreglo son: 1. Se mantiene la responsabilidad del gobierno en
materia de inflación y se reduce el terrible riesgo de actitudes fiscales de no colaboración, que
podría exponer a un fracaso total una política de estabilización basada exclusivamente en
instrumentos monetarios, en Colombia poco eficaces. 2. Se mejoran las posibilidades de activa
coordinación y optimización de la política monetaria y fiscal y 3. Se minimizan los riesgos de que el
banco central le de un peso irracionalmente bajo a objetivos válidos de la política económica
distintos a la estabilización, caso en el cual la relación costo / beneficio podría ser exagerada, y se
reduce el riesgo de que se cometan errores graves en el manejo de las variables tasa de interés y
168
tipo de cambio.”
Según este autor, el sentido que tiene la inclusión del Ministro en la Junta es el de integrar la
política fiscal al propósito de buscar la estabilidad en el largo plazo.
Resultan insuficientes los instrumentos monetarios que detenta el Banco para alcanzar ese
objetivo, con lo cual se hace prioritario contar también con los instrumentos propios del Gobierno,
lo cual es posible gracias a la presencia del Ministro en la Junta. En consecuencia, la coordinación
de la política económica general tiene un mejor desenvolvimiento, de modo que, como lo
expondremos más adelante, las políticas fiscales terminan vinculándose en la tarea de alcanzar los
objetivos de inflación y crecimiento de la economía en el largo plazo.
En un extremo opuesto a las anteriores consideraciones, presentamos las tesis de los H.
Congresistas Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, José Antonio Gómez H.,
Jaime Dussán y Vicente Blel, entre otros. En el proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999
pusieron a consideración del Congreso el siguiente artículo:
“Artículo 3º. El inciso primero del artículo 372 de la Constitución Política quedará así: La Junta
Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme
las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del
Banco y estará conformada por cinco (5) miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la
presidirá. El gerente del Banco será elegido por la Junta Directiva y será miembro de ella. Los tres
(3) miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la
República, para el período equivalente al presidencial y podrán ser reelegidos máximo por dos (2)
períodos. En caso de no cumplirse las metas propuestas al inicio del período y después de
transcurridos los dos primeros años, podrán ser reemplazados hasta dos (2) de ellos. Igualmente,
el Presidente de la República nombrará al Auditor General del Banco, quien deberá presentar un
169
informe anual al Congreso de la República, sobre la gestión realizada.”
168
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario Javier Fernández Riva, “Aspectos
Institucionales del Banco Central y su Relación con el Gobierno”, Tercer Mundo Editores en coedición con el
Banco de la República, enero de 1997, páginas 200 y 201.
169
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política.
90
Los motivos que sirvieron de fundamento a este proyecto fueron los siguientes:
“...Considero necesario otorgarle a este ente una mayor responsabilidad frente a la adopción de los
proyectos económicos, ya que estos deberán estar en armonía y en coordinación con las políticas
sociales, laborales y productivas que a bien tenga implementar el Gobierno de turno.
...También es necesario que se reduzca el número de los miembros de la Junta Directiva del Banco
de siete a cinco, ya que ha sido evidente que entre más personas discutan las políticas que
requiere el país, no se llega a soluciones concretas, ágiles y oportunas, que es lo que necesita el
Estado. Adicionalmente considero que si el Banco exige austeridad y reducción del gasto, el
170
ejemplo debe empezar por casa.”
El primero de los asuntos que merece comentario es el relacionado con la reducción de la Junta
Directiva de siete a cinco miembros. Esgrimen los ponentes del proyecto dos razones para ello:
primero, el número de miembros que hacen parte de la Junta impide la adopción de soluciones
concretas, ágiles y oportunas. Segundo, una reducción de ese número estaría acorde con las
políticas de austeridad en el gasto público que pregona dicho organismo.
Respecto del primer argumento, es pertinente preguntarse ¿qué consideran los ponentes como
soluciones concretas, ágiles y oportunas? ¿cuál es la razón por la cual los H. Congresistas
consideran que la actual Junta Directiva no adopta soluciones concretas, ágiles y oportunas?, y
¿qué razón les lleva a pensar que con una reducción en los miembros de la Junta de siete a cinco
se adoptarán soluciones con esas características?.
Expondremos una posible respuesta a estas cuestiones de acuerdo a lo que podemos extraer de la
exposición de motivos. Consideramos que llaman los H. Congresistas soluciones concretas, ágiles
y oportunas, aquellas en virtud de las cuales frente a un determinado comportamiento de las
variables macro económicas la autoridad monetaria cambiaria y crediticia adopta medidas
conducentes a influir de manera positiva en el crecimiento de la economía o que por lo menos
eviten lesionar dicho crecimiento.
En ese sentido, se puede llegar a dos posibles respuestas: primero, los H, Congresistas están en lo
cierto, pues bajo ciertas circunstancias la Junta puede adoptar medidas que con el propósito de
reducir la inflación, lesionen en el corto plazo el crecimiento de la economía, de modo que no son
concretas, ágiles y oportunas las soluciones. Segundo, los H. Congresistas están equivocados, en
la medida en que las decisiones del Banco son concretas, ágiles y oportunas, pues si bien se
puede llagar a asumir un costo de crecimiento en el corto plazo, pretende la Junta la estabilidad en
el largo plazo, de manera que se estaría obrando con el propósito de influir en el crecimiento de la
economía, aunque sea para el largo plazo.
La discusión a fondo sobre este asunto la expondremos en el apartado sobre Problemas en el
Control a la Inflación. Pretendemos hacer ver la ambigüedad del concepto que hemos tratado de
definir a la luz del pensamiento de los H. Congresistas, para resolver el problema que plantean en
cuanto al número de miembros que hacen parte de la Junta Directiva.
Es difícil precisar a que se refieren con soluciones concretas, ágiles y oportunas, pues son
términos demasiado genéricos que pueden interpretarse de maneras diferentes.
El segundo argumento expuesto por los ponentes, se refiere a la austeridad y reducción del gasto.
Consideran que una reducción en los miembros de la Junta estaría acorde con las exigencias por
parte del Banco para la reducción del gasto público. Respecto de este motivo no nos vamos a
170
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.
91
detener, pues lo verdaderamente relevante en el tema de reducción de los miembros de la
Junta radica en la causal por la cual se podía reemplazar a dos de sus miembros.
Establecía el proyecto que en caso de que no se cumplieran las metas propuestas al inicio del
período, una vez transcurrieran los dos primeros años, podrían ser reemplazados hasta dos de los
miembros de la Junta. No hay claridad en el proyecto acerca de cuales podrían haber sido las
metas propuestas al inicio del período, pues en el artículo primero de dicho proyecto, y sobre el
cual nos referiremos en profundidad bajo el siguiente título, se incluyeron otros objetivos además
del control a la inflación como la generación de empleo y el desarrollo del sector productivo.
Posiblemente las metas propuestas se referían a niveles de crecimiento de la economía, pues en
ello radica el interés de los Gobierno de turno, con lo cual se explica la posibilidad que se le
otorgaba al Presidente de reemplazar a dos de los tres miembros de dedicación exclusiva de la
Junta, creando así una mayoría oficial al interior de esta. En efecto, con esta propuesta
constitucional se sometían los objetivos del Banco a las metas trazadas por el Ejecutivo, quien en
adelante y bajo su arbitrio, podría remover dos miembros de la Junta. Valga la pena aclarar que la
pérdida, casi podríamos decir que total, de autonomía del Banco, no se presentaba en el instante
en que el Presidente reemplazara a los funcionarios de dedicación exclusiva, sino desde el
momento mismo en que hubiese quedado en vigencia tal disposición.
Lo cierto es que la Junta habría quedado a merced de las metas que trazara el Gobierno, so pena
de ser removidos del cargo dos de los miembros de la Junta del Banco Emisor, pasando así a
ocupar una mayoría oficial; dos miembros de dedicación exclusiva y el Ministro de Hacienda.
4.3.2. Nombramientos al interior de la Junta vs. Autonomía. Bajo este título
adelantaremos un estudio comparativo acerca del nombramiento de los
codirectores de la Junta Directiva del Banco de la República para determinar en
que casos, como lo mencionábamos anteriormente, se ha llegado a una mayoría
de miembros nombrados por el Gobierno de turno.
Con base en la información contenida en el siguiente cuadro iniciaremos el estudio comparativo:
92
Cuadro 1. Codirectores del Banco de la República
Nombres y Apellidos
María Mercedes Cuéllar
Roberto Junguito Bonnet
Nestor Humberto Martínez
Carlos Ossa Escobar
Miguel Urrutia Montoya
Oscar Marulanda Gómez
Hernando José Gómez
Restrepo
Salomón Kalmanovitz Krauter
Antonio Hernández Gamarra
Luis Bernardo Gómez Enciso
Leonardo Villar Gómez
Sergio Clavijo Vergara
Fecha de Ingreso
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.1855-Julio 25 de
(Provisional)
D.209-Febrero 1 de 1993
D.209-Febrero 1 de 1993
D.699-Abril 14 de 1993
Fecha de Retiro
1991 D.1380-Agosto 5 de 1996
1991 D.1928-Septiembre
1999
de
1991 D.2093-Diciembre 28 de 1992
1991 D.1393-Julio 15 de 1993
1991 D.333-Febrero 19 de 1993
(Gerente General)
D.184-Enero 29 de 1997
D.184-Enero 29 de 1997
D.1393-Julio 15 de 1993
D.1380-Agosto 5 de 1996
D.184-Enero 29 de 1997
D.184-Enero 29 de 1997
D.1928-Septiembre 30
1999
de
Fuente: Banco de la República
Cuadro 2. Períodos Presidenciales
Períodos Presidenciales
1990 - 1994
1994 - 1998
1998 - 2002
30
Presidentes
Dr. Cesar Gaviria Trujillo
Dr. Ernesto Samper Pizano
Dr. Andrés Pastrana Arango
93
Cuadro 3. Estudio Comparativo
Períodos Anuales
1991 – 1992
1992 – 1993
1993 – 1994
1994 – 1995
1995 – 1996
1996 – 1997
1997 - 1998
1998 - 1999
1999 - 2000
2000 - 2001
Codirectores*
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martínez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martínez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia
María M. Cuellar
Roberto Junguito
Carlos Ossa
Miguel Urrutia
Oscar Marulanda
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando José Gómez
6. Salomón Kalmanovitz
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando José Gómez
6. Salomón Kalmanovitz
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Miguel Urrutia
4. Oscar Marulanda
5. Hernando José Gómez
6. Salomón Kalmanovitz
1. Roberto Junguito
2. Miguel Urrutia
3. Salomón Kalmanovitz
4. Antonio H. Gamarra
5. Luis B. Flórez
6. Leonardo Villar
1. Roberto Junguito
2. Miguel Urrutia
3. Salomón Kalmanovitz
4. Antonio H. Gamarra
5. Luis B. Flórez
6. Leonardo Villar
Roberto Junguito
Miguel Urrutia
Salomón Kalmanovitz
Antonio H. Gamarra
Luis B. Flórez
Leonardo Villar
Miguel Urrutia
Salomón Kalmanovitz
Antonio H. Gamarra
Luis B. Flórez
Leonardo Villar
Sergio Clavijo
Codirectores Entrantes**
1. María M. Cuellar
2. Roberto Junguito
3. Nestor H. Martínez
4. Carlos Ossa
5. Miguel Urrutia
Codirectores Salientes***
Nestor H. Martínez
1.
2.
3.
Oscar Marulanda
Carlos Ossa
Hernando José Gómez
Salomón Kalmanovitz
Antonio H. Gamarra
María M. Cuéllar
Luis B. Flórez
Leonardo Villar
Oscar Marulanda
Hernando José Gómez
1. Sergio Clavijo
1. Roberto Junguito
* Se incluye quienes iniciaron el período correspondiente.
** Se incluye quienes ingresaron a la Junta al comenzar el período o durante el transcurso de este.
*** Se incluye quienes se retiraron de la Junta al comenzar el período o durante el transcurso de
este.
Como puede observarse, durante el período 1996 – 1997 la codirectora María Mercedes Cuéllar se
retiró de la Junta Directiva del Banco mediante el Decreto 1380 de Agosto 5 de 1996. Fue
94
nombrado en su reemplazo el codirector Antonio Hernández Gamarra a través del mismo acto
administrativo. Este nombramiento se produjo durante el Gobierno del doctor Ernesto
Samper. Al año siguiente, es decir, durante el período 1997 – 1998, se produjo el relevo
constitucional al interior de la Junta, de modo que se retiraron los doctores Oscar Marulanda y
Hernando José Gómez, para ser reemplazados por los doctores Luis Bernardo Flórez y Leonardo
Villar. Tales nombramientos se hicieron, igualmente, por el Gobierno del doctor Ernesto Samper.
A partir de entonces, la Junta Directiva del Banco de la República estuvo conformada por una
mayoría de miembros nombrados por el señor Presidente, a saber, los doctores Antonio
Hernández Gamarra, Luis Bernardo Flórez, Leonardo Villar y el doctor Guillermo Perry, quien por
esa época se desempeñaba como Ministro de Hacienda, y posteriormente el doctor José Antonio
Urdinola, quien entró para reemplazarlo.
Circunstancias como estas, según anotan Cárdenas y Partow, generan serios interrogantes acerca
de la autonomía que pueda llegar a tener la Junta frente al Gobierno de turno. Una mayoría de
miembros nombrados por el Gobierno, como sucedió durante esa época, incrementa la influencia
política del Presidente sobre las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden a la
Junta Directiva del Banco Emisor. Sin embargo, algunos argumentos de mucho valor, como los de
Salomón Kalmanovitz, disienten de esta posibilidad:
“Hay la especie maliciosa que los directores continúan siendo dependientes del Gobierno que los
nombró y, por lo tanto, que la Junta solo es independiente y asume posiciones duras cuando se
enfrenta a un Gobierno que no la nombró. Pero la responsabilidad constitucional de reducir la
inflación como propósito le aplica tanto a la institución como al individuo. El incentivo a agradecer
un nombramiento se pierde en la medida en que la institución va enlistando las energías del
director, el análisis es de alto nivel y lo lleva a cabo un equipo técnico bastante ortodoxo, las
decisiones son racionales y colegiadas, tomadas con base en el análisis y el buen criterio de los
directores y, por sobre todo, porque el funcionario no puede ser removido por el que lo nombró.
Alguna vez lo dije públicamente: la tendencia del director es a traicionar al que lo nombró cuando
lo presiona la institución a la que pertenece y cuando el Ministro no tiene forma de mantenerlo bajo
171
su disciplina.”
4.3.3. Mediciones de Independencia. Para introducirnos en este título, hemos
tomado el trabajo desarrollado por Roberto Junguito, quien fundamentado
principalmente en los trabajos de Alex Cukierman (1990, 1992, 1993), expone una
metodología para la medición de la independencia del Banco de la República.
Advertimos previamente que bajo este título pueden incluirse asuntos que
corresponden a otros títulos, pero debido a que hay un mayor énfasis en el tema
de estructura de la Junta Directiva, hemos considerado prudente incluir este
análisis en el orden que presentamos.
La relevancia de este estudio para países en vía de desarrollo como Colombia, radica en que si
bien hay evidencia de una relación inversa entre la autonomía formal de los bancos centrales y el
comportamiento de la inflación en los países industrializados, parece no haber tal relación, en los
países en vías de desarrollo. En efecto, como lo señala Alex Cukierman:
“Muchos de los estudios existentes se centran en las economías industrializadas y usan índices de
independencia legal como mediciones de la independencia efectiva.
Puesto que en las
democracias industrializadas la conformidad con la ley es relativamente alta, la independencia legal
constituye una medida razonable de la independencia efectiva en esos países. Por otra parte, en
los países en desarrollo el cumplimiento de la ley es relativamente pobre. De ahí que para esos
171
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República” página 4.
95
países se usen medidas de independencia más basados en el comportamiento, como la
rotación de directivos del Banco Central y la vulnerabilidad de su cargo a los desarrollos
políticos. Cuando se usan los índices apropiados de independencia para cada grupo de
países, la inflación y la independencia de la Banca Central aparecen negativamente
relacionados. Este resultado es persistente tanto para el tipo de índice legal usado para las
economías desarrolladas como para el tipo de índices de comportamiento utilizados para
los países en desarrollo.
...Casi todos los estudios que investigan la relación entre la distribución de la inflación y la
independencia del Banco Central, concluyen que tanto la media como la varianza de la inflación
están negativamente relacionados con las medidas de independencia legal en las economías
industrializadas... Pero no hay ninguna relación significativa entre la distribución de la inflación y la
independencia legal en las economías en desarrollo... Pal (1993) encuentra que el cumplimiento
de la ley es bastante inferior en los países menos desarrollados. Por tanto, la falta de asociación
entre la independencia legal y la inflación puede deberse al hecho de que la independencia
legal no es una representación adecuada de la independencia real en los países menos
172
desarrollados... - La negrilla es de los autores -”
Es por ello que el estudio que desarrolla R. Junguito se divide en dos segmentos; el primero,
relacionado con la independencia formal y el segundo, el que tiene que ver con la independencia
efectiva.
172
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 105, 106
y 112.
96
Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del Banco Central**
Número
Descripción
Peso
de
la
variable
1 Gerente
0.20
a. Duración del período
Más de 8 años
De 6 a 8 años
5 años
4 años
Menos de 4 años o a discreción de quien lo elige
b. ¿Quien elige al gerente?
Junta Directiva del Banco Central
Un consejo compuesto por la Junta Directiva del Banco Central y miembros de las
ramas ejecutivas y legislativas
La ley
El ejecutivo de manera colectiva (ej. Consejo de Ministros)
Uno o dos miembros de la rama ejecutiva
c. Destitución
No hay provisión para destituir
Por razones no relacionadas con la política
A discreción de la Junta Directiva
A discreción de la ley
Destitución incondicional posibilitada por la ley
A discreción del ejecutivo
Destitución incondicional posibilitada por el ejecutivo
b. ¿Puede el gerente ejercer otros cargos públicos?
No
Con autorización del ejecutivo
No hay ninguna regla en torno a ello
2 Formulación de la política
a. ¿Quién formula la política monetaria?
Unicamente el banco central
El banco participa pero tiene poca influencia
El banco asesora al gobierno
El banco no interviene
b. ¿Quién tiene la última palabra en la resolución de un conflicto?
El banco en aspectos claramente definidos por la ley como sus objetivos
El gobierno en aspectos que no han sido claramente definidos como objetivos del
banco, o en caso de conflicto dentro del mismo banco
Un consejo del banco central, la rama ejecutiva y la legislativa
La legislatura en aspectos de política
La rama ejecutiva en aspectos de política, sujeto a la posible protesta del Banco
Central
La rama ejecutiva tiene una prioridad incondicional
c. Papel en la asignación del presupuesto del gobierno
Banco Central activo
3
Banco Central no tiene influencia
Objetivos
La estabilidad de precios es el principal y único objetivo en la cartera, y el Banco
Central tiene la última palabra en caso de conflicto con otras políticas
gubernamentales
La estabilidad de precios es el único objetivo
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros compatibles como la
estabilidad del sistema bancario
La estabilidad de precios es un objetivo entre otros potencialmente incompatibles
como el pleno empleo
4
No hay objetivos definidos
Los objetivos no incluyen la estabilidad de precios
Limitaciones en otorgar crédito al gobierno
a. Avances
No están permitidos
Permitidos pero con límites estrictos
Permitidos con límites flexibles
No hay restricciones legales a los préstamos
Código
Numérico
1.00
0.75
0.50
0.25*
0.00
1.00*
0.75
0.50
0.25
0.00
1.00
0.83*
0.67
0.50
0.33
0.17
0.00
1.00*
0.50
0.00
0.15
1.00*
0.67
0.33
0.00
1.00
0.80*
0.60
0.40
0.20
0.00
1.00
0.15 0.00*
1.00
0.8*
0.6
0.4
0.15 0.2
0.00
1.00
0.1 0.67
0.33
0.00*
97
b. Préstamos garantizados por un título valor
No están permitidos
Permitidos pero con límites estrictos
Permitidos con límites flexibles
No hay restricciones legales a los préstamos
c. Término de los préstamos
(Maduración, interés, montos)
Controlados por el Banco
Especificados por la cartera del Banco
Acordados entre el Banco Central y el ejecutivo
Decididos por el ejecutivo
d. Prestatarios potenciales del banco
El gobierno central únicamente
Todos los establecimientos del orden nacional
Los mencionados y las empresas públicas
Los sectores público y privado
e. Límites a los préstamos del Banco definidos en:
Cantidad de dinero
Participación del Banco Central en acciones
Participación en los ingresos del gobierno
Participación en los gastos del gobierno
f. Maduración de los préstamos
6 meses
1 año
Más de 1 año
No se encuentra establecido en la ley
g. Tasas de interés a los préstamos deben ser:
Superiores a las tasas mínimas
Iguales a las tasas del mercado
Inferiores a las tasas máximas
No está mencionado en la ley
No hay interés para los préstamos al gobierno
h. Prohibición al Banco Central para comprar o vender papeles del gobierno en
el mercado primario
Sí
No
INDICE OBTENIDO
1.00
0.67
0.1 0.33
0.00*
1.00*
0.05 0.67
0.33
0.00
1.00*
0.025 0.67
0.33
0.00
1.00*
0.025 0.67
0.33
0.00
1.00
0.67
0.025 0.33
0.00
1.00
0.75
0.50
0.025 0.25*
0.00
1.00
0.00*
0.545225
* Respuestas de la secretaría del Banco de la República.
** Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 10.
Sobre le índice obtenido en el cuadro de variables para determinar la independencia formal del
Banco, comenta el autor que de acuerdo con el resultado, el índice de independencia del Banco
sería de 0.54. Comparado con el estudio realizado por Cukierman, Webb y Neyapti (1992)
respecto de un grupo de países desarrollados, durante el período 1980 – 1989, y bajo el supuesto
de que no se hubieran presentado cambios tan significativos en el modelo de Banca Central como
en Colombia (exceptuando Chile), el país estaría localizado en el cuarto lugar en el mundo, y sería
173
el primero, en el grupo de países en desarrollo, junto con Grecia.
Pero como anotábamos anteriormente, el indicador adecuado para medir la independencia de
países en desarrollo es el que se refiere a la independencia efectiva. El siguiente cuestionario fue
sometido por Junguito a diez expertos del Banco de la República:
173
Ob. Cit. página 11.
98
Cuadro 5. Respuestas al cuestionario
Número
de la
Variable
Descripción
1 Traslado del período del Gerente del Banco Central con el de las autoridades
políticas:
Poco traslado
Algún traslado
Traslado considerable
2
Limitaciones en la práctica al otorgamiento de crédito al Gobierno:
Estricto
Moderadamente estricto
Moderadamente flexible
Flexible o inexistente
3
Resolución de conflictos:
Algunos casos claros de resolución a favor del Banco
Resolución a favor del Gobierno en todos los casos
Otras alternativas
4
Independencia financiera:
a. Determinación del presupuesto del Banco:
Por parte del Banco
Entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo
El Ejecutivo o el Legislativo
b. Determinación de salarios de altos funcionarios:
Fijados por el Banco o por la Ley
Fijados entre el Banco, el Ejecutivo o el Legislativo
Fijados por el Ejecutivo o el Legislativo
5
Objetivos intermedios de política:
a. Stocks cuantitativos de dinero como objetivo:
Existe esta meta: alta adherencia
Existe esta meta: adherencia media
Existe esta meta: poca adherencia
El stock no es una meta
b. Objetivos formales o informales de tasas de interés
No
Sí
6
Prioridad que se le da actualmente a la estabilización de precios:
Primera prioridad
Primera prioridad asignada a mantener un tipo de cambio fijo
Precios y estabilidad de la tasa de cambio están entre los objetivos, pero no son
prioritarios
7
No se mencionan los precios o la tasa de cambio como objetivos
Función como Banco de fomento, otorgando créditos a tasas subsidiadas:
No
Sí
El Banco se encuentra altamente involucrado en otorgar créditos a tasas subsidiadas
INDICE OBTENIDO:
Número de
Respuestas
5
4
1
3
7
0
0
4
0
6
4
6
0
4
5
1
1
7
2
0
0
10
5
2
3
0
7
0
0
0.696
Comenta el autor del texto, con base en los resultados obtenidos en el anterior cuestionario, que
comparado con los resultados arrojados por los trabajos de Cukierman a nivel internacional, el
índice colombiano bajo el régimen vigente del orden de (0.70), colocaría al país entre el veinte por
174
ciento más independiente en el ranking de los países desarrollados y en desarrollo.
Comparado
a nivel internacional, el modelo colombiano de Banca Central presenta un importante grado de
autonomía, sin embargo, factores como la calificación media respecto de los aspectos
institucionales relacionados con la sobreposición del período del gerente, la independencia
174
Ob. Cit. página 12.
99
financiera del Banco y la autonomía para fijar salarios, recortan las posibilidades de mayor
independencia.
4.4. PROBLEMAS EN EL CONTROL DE LA INFLACIÓN
4.4.1. Razones por las cuales se debe controlar la inflación. El control de la
inflación es hoy en día un imperativo constitucional. Esta circunstancia evitó que
el país se marginara de una nueva etapa en el desarrollo económico mundial.
Nuevos postulados sobre la teoría económica se impusieron frente a los modelos
keynesianos que parecían inamovibles e indiscutibles. Ante el colapso de
aquellas teorías que condujeron los grandes déficits fiscales y descontrolados
flagelos inflacionarios, se levantaron estructuras de pensamiento, que no siendo
otra cosa que la continuación del liberalismo clásico de Adam Smith, fueron
exigidas y adoptadas por no pocos estados en el mundo, ante la necesidad de
enfrentar el nuevo reto de una economía capitalista globalizada.
Alex Cukierman explica el fenómeno de la siguiente manera:
“La tendencia de los últimos años hacia la independencia del Banco Central se debe a la
confluencia de varios factores diferentes en distintas partes del mundo. Detrás de estos factores
se encuentra una creciente búsqueda de la estabilidad de precios, que obedece a dos hechos
principales. En primer lugar, a raíz de la inflación con recesión de los años setenta y del
comportamiento económico adverso de algunos países con elevada inflación en Latinoamérica y
otras partes del mundo, se ha modificado la sabiduría convencional concerniente a la inflación y el
crecimiento real. Si bien durante los años sesenta, la opinión aceptada era acorde con el dogma
keynesiano de que algo de inflación es bueno para el crecimiento; durante los años ochenta y
noventa la visión aceptada vino a ser que la inflación y la incertidumbre asociada a ella retardan el
crecimiento. El buen comportamiento económico de algunos países con baja inflación, como
Alemania y Japón, le dio mayor ímpetu a esta idea. En segundo lugar, el rápido crecimiento y la
internacionalización del mercado de capitales acentuó la importancia de la estabilidad de precios,
dado que los gobiernos y los inversionistas privados buscaban mejorar su acceso a mercados
175
financieros mundiales en proceso de expansión.”
La reducción de la inflación arroja costos derivados de la relación positiva que se presenta en el
corto plazo entre cambios en dicha tasa y el crecimiento, o de la relación negativa que existe entre
la inflación y el desempleo, de acuerdo con la curva de Phillips.
Según el profesor Laurence Ball, los trabajos empíricos realizados en países desarrollados, indican
que la “tasa de sacrificio” (esto es, la pérdida de crecimiento en la economía frente al potencial de
crecimiento que pudiera presentar dividido por la reducción en la inflación) en que debe incurrir un
país para bajar los niveles de inflación pueden resultar bastante altos. Sin embargo, varios
analistas matizaron los planteamientos del profesor Ball argumentando que la tasa de sacrificio
puede resultar mucho más baja para los países en desarrollo e incluso ampliamente compensada
por los beneficios de largo plazo de registrar una menor inflación.
175
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.
100
En síntesis, el costo de reducir la inflación es menor cuando se parte de niveles relativamente
altos, como en el caso de Colombia y otros países latinoamericanos, que cuando se reduce de
niveles ya muy bajos. En efecto, los resultados empíricos de Yuravlivker y Partow muestran que la
tasa de sacrificio es menor en los casos de inflaciones moderadas y persistentes (15-50%) y que
176
dicha tasa tiende a reducirse cuando existe una mayor credibilidad en políticas de estabilización.
“Es bueno distinguir entre los costos de una inflación anticipada y los de una inflación no
anticipada. En el caso de la inflación anticipada, las formas en que ésta se traduce en un menor
crecimiento y bienestar son, básicamente, las siguientes:
a. El costo de transacciones (o shoe leather cost, en inglés): Es el costo de tener que aumentar el
número de veces que hay que ir al banco a convertir depósitos rentables (que protegen contra
la inflación) a efectivo.
b. La inflación reduce el incentivo al trabajo pues el ingreso que la persona consigue trabajando
pierde valor rápidamente. Esto hace que las personas prefieran trabajar menos y descansar
más, sustituyendo consumo por descanso.
c.
La inflación afecta las decisiones de inversión, incluso cuando es estable. Los inversionistas
tienden a comprar bienes inmuebles y otros activos que los protejan contra la inflación en lugar
de realizar inversiones productivas.
d. En economías inflacionarias el sistema tributario castiga el ahorro y la inversión. Esta distorsión
puede reducirse parcialmente mediante mecanismos de indexación del sistema tributario, pero
esto también implica costos al generar sistemas tributarios más complicados. Las distorsiones
tributarias premian generalmente a las empresas y personas sobre-endeudadas, lo cual
aumenta su vulnerabilidad, mientras que castiga a propietarios de activos.
e. El impuesto inflacionario tiende a recaer en mayor proporción sobre grupos de bajos ingresos
pues ellos tienen una mayor fracción de su riqueza financiera en forma de dinero y porque los
asalariados de bajos ingresos, los trabajadores informales y los pensionados tienen menos
mecanismos para protegerse de la inflación.
f.
Cuando hay inflación las personas y empresas destinan recursos productivos para defenderse
de sus efectos en vez de emplearlos en actividades productivas. Las labores de producción y
distribución se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorería. Esta es una versión más
sofisticada del costo de transacciones.
g. Los contratos del mercado laboral disminuyen su duración, aumentando los costos de
negociación.
h. La presencia de una inflación alta es percibida como incapacidad del gobierno de manejar
adecuadamente la economía. Esto afecta con seguridad la credibilidad y gobernabilidad de la
administración, lo cual puede incidir negativamente en muchas otras áreas.
Además de estos costos, que se presentan incluso cuando la inflación es estable y anticipada,
cuando ésta es inestable aparecen nuevos costos y se acentúan los anteriores.
a. Una inflación más inestable aumenta los niveles de incertidumbre y desincentiva la inversión
en activos de largo plazo. Además se acentúa el incentivo a invertir en activos reales frente a
176
Nota Editorial, “Los Costos de Reducir la Inflación”, Revista Mensual del Banco de la República, Mayo de
1998
101
nominales, lo cual hace que la composición de la inversión no sea la óptima y que sea
baja como proporción del PIB.
b. Los precios actuales pierden su contenido informativo sobre los precios futuros. Esto ocasiona
a los consumidores un aumento en los costos de búsqueda y transacciones menos
beneficiosas por falta de información. También puede llevar a las empresas a una mezcla subóptima entre insumos y bienes de capital.
c.
A mayor variabilidad de la inflación será mayor el efecto de desviar recursos hacia actividades
para protegerse de la inflación y para pronosticar el futuro.
d. El sector financiero también se orientará a crear instrumentos de protección contra la inflación
en vez de realizar una eficiente intermediación financiera.
e. La inflación variable tiene un impacto sobre el mercado de capitales que tiene que incluir un
premio por el riesgo inflacionario. Este premio encarece el costo del capital y afecta los niveles
de inversión.
f.
Una fluctuación brusca en la inflación genera una transferencia inmediata de recursos entre
acreedores y deudores.
g. Por último, una fuente adicional de costos de inflaciones no anticipadas se deriva de una
mayor incertidumbre de la gente sobre las preferencias de las autoridades económicas y sobre
el tipo y el momento de las políticas anti-inflacionarias. Con inflaciones altas, los gobiernos son
propensos a introducir controles de precios, cambiar los impuestos y los regímenes
177
comerciales, que pueden cambiar bruscamente las condiciones para la inversión.”
Miguel Urrutia, en uno de sus artículos publicados en la Revista del Banco de la República, cita al
economista Zeinab Partow, quien ha sostenido lo siguiente:
“La inflación, se dice, crea serias ineficiencias en el proceso de asignación de recursos. La
incertidumbre que genera dificulta las decisiones de comprar y vender, de prestar o invertir. Los
inversionistas tienden a comprar bienes inmuebles u otros activos que les sirve de protección
contra la inflación en lugar de realizar inversiones productivas.
Además, en economías
inflacionarias es prácticamente imposible contar con un sistema tributario que no castigue de
alguna manera el ahorro y la inversión. Algunos propietarios de activos terminan recibiendo
ganancias que no corresponden a utilidades reales y otros registrando pérdidas “ficticias” cuando
están endeudados. En estas condiciones, el sistema tributario termina descapitalizado, de manera
injustificada, a los agentes que presenten ganancias ficticias, desestimulando el ahorro y la
inversión productiva y premiando a las empresas o personas sobre – educadas, lo cual las deja en
una posición económica vulnerable. Por otra parte, en una economía inflacionaria, los precios no
responden de la misma manera a las presiones de exceso de la demanda. En particular los
movimientos en los precios relativos de la economía son fácilmente mal interpretados, llevando así
a que se sobre – invierta en algunos sectores productivos (v.gr. construcción). Además, cuando
hay inflación las personas o empresas destinan recursos productivos para defenderse de sus
efectos. Los contratos en el mercado laboral disminuyen su duración, aumentando los costos de
negociación; las tasas de interés aumentan, ante la exigencia de los ahorradores de un “premium”
que les permita protegerse de cambios inesperados en el valor de su dinero, y las labores de
producción y distribución se tienden a descuidar a favor del manejo de tesorería. El clima
económica se deteriora, los gobiernos aparecen como incapaces de manejar la economía
178
satisfactoriamente y surge la incertidumbre sobre las futuras acciones de política” .
177
178
Nota Editorial, “Los Costos de Tener Inflación”, Revista Mensual del Banco de la República, Mayo de 1998
Miguel Urrutia Montoya, “¿Porqué es Importante Reducir la Inflación?”, Revista del Banco de la República,
Abril de 1995 Vol. LXVIII, páginas 6 a 7.
102
En el mismo artículo, Urrutia enfatiza en el hecho de que en la economía colombiana, desde
finales de los años sesenta, se presenta una relación positiva entre la inflación y el producto interno
bruto en el mediano y largo plazo. Esto significa que en la medida en que se reduzcan las tasas de
inflación se incrementa a la vez, el empleo y el crecimiento económico, y viceversa. A manera de
conclusión, sostiene la inconveniencia de estabilizar la tasa de inflación a los niveles en que
históricamente se han movido en el país, esto es, entre el 20 y 30% anual, pues según afirma:
“...disminuiría la credibilidad de las políticas al dar una señal de que no se desea continuar la lucha
contra la inflación y disminuye sistemáticamente la capacidad del país de usar en la forma más
eficiente los recursos productivos y de incrementar la tasa de crecimiento del producto en el largo
179
plazo” .
En igual sentido se han pronunciado Hugo Palacios, Roberto Junguito y Carlos Ossa, quienes
consultados por la Corte Constitucional han dicho que:
“...La política monetaria estricta dirigida al control de la inflación puede tener un “efecto adverso”,
esto es que puede conducir a una reducción en el crecimiento económico y en el empleo en el
corto plazo, pero que “en el mediano y largo plazo se recuperan los costos mencionados”. En
efecto, el doctor Junguito considera que este fenómeno puede presentarse en algunas economías,
pero que se ha demostrado que los beneficios de controlar la inflación “medidos en términos del
mayor crecimiento económico futuro que se lograría con tasas de inflación inferiores a los que se
han restringido en el pasado compensan con creces los costos de desaceleración de la economía
que se pueden ocasionar en el corto plazo”. En el mismo sentido el economista Hugo Palacios
afirmó que ciertas políticas económicas que sacrifican la estabilidad de precios “consiguen, a
veces, temporalmente, éxitos notables en materia de crecimiento y empleo”, por lo cual, agrega
este experto, “si hubiera forma de preservar en ellas, nadie aconsejaría pensar en la estabilidad de
precios”. Sin embargo, según su parecer, la experiencia universal demuestra que “estas políticas
no son sostenibles, porque conducen a déficits fiscales, o a crisis en la balanza de pagos, o a una y
180
otra cosa” .
Este mismo pensamiento fue compartido por los constituyentes, quienes consientes de la
relevancia del tema elevaron a categoría constitucional el deber de controlar la inflación. Evidencia
de esto fueron las manifestaciones presentadas por los honorables consituyentes Rafael Ignacio
Molina, Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda Caicedo, Carlos Lemos Simmonds, Oscar Hoyos
Naranjo y Miguel A. Yepes en la Ponencia para Primer Debate en la Plenaria de la Asamblea
Nacional Constituyente sobre la regulación de la Banca Central:
“Una de las reglas fundamentales de la ciencia económica, es la necesidad de contar con una
moneda sana, es decir, una moneda que conserve su poder adquisitivo. Esa regla es al mismo
tiempo un derecho y una garantía ciudadana a cuyo respecto procuraba el actual artículo 49 de la
Constitución Política. Para tal efecto, el Banco de la República debe velar por mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda. La emisión y regulación de la moneda a cargo de un banco
central autónomo, debe responder a principios de técnica económica, que básicamente deben
responder por la estabilidad de la moneda, la cual se resiente cada vez que la política económica
persigue alcanzar metas de expansión más allá de lo posible...
Las emisiones que no encajan dentro de las reglas económicas sino que se hacen para resolver
problemas coyunturales, créditos o subsidios o para pagar deuda pública, etc., desequilibran el
mercado monetario, convirtiéndose en factor fundamental de la inflación, que como se afirma
179
180
Ob. Cit. página 11.
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
103
recurrentemente, es el más regresivo de los impuestos. Así por ejemplo, el acceso a los
recursos de emisión como fuente permanente para los particulares a través de la creación de
cupos o líneas de crédito fue motivo de expansión preocupante en la década de los años ochenta.
A su vez, al acceso a los recursos de emisión como fuente permanente de financiamiento para el
181
Gobierno ha sido ordenado por el Congreso en forma considerable y a muy largos plazos.” .
La relevancia del control a la inflación es un asunto acogido por consenso, no solo por las nuevas
corrientes de pensamiento económico, sino también por los constituyentes. Pero a pesar de esta
aparente claridad respecto de la importancia que tiene el control a la inflación y de su carácter
constitucional, continúan los debates, los cuales parecían haberse superado, en torno al alcance
de este propósito. Esta discusión será abordada baja el siguiente título.
4.4.2. La Inflación y la Banca Central. Bajo este título nos proponemos hacer un
análisis sucinto de la relación que tiene un Banco Central con el comportamiento
de la inflación. Para comenzar, nos parece acertado citar a Ernesto Aguirre quien
nos explica las ideas de base bajo las cuales se desarrolla una Banca Central:
“Generalmente se considera que este proceso surgió dentro del contexto de la búsqueda de
esquemas que permitieran cerrar la puerta a la recurrencia (o la aparición) de crisis
hiperinflacionarias, y que ha tenido como base, en primer lugar, la literatura teórica que se ha
ocupado de mostrar las tendencias inflacionarias inherentes en la conducción discrecional de la
política monetaria de un país y, en segundo lugar, la observación del éxito alcanzado en materia de
estabilización del valor interno de la moneda por bancos centrales autónomos dentro de objetivos
de control monetario claramente determinados, especialmente el Banco Central de Alemania.
Así tomó fuerza la idea de que la Legislación de los países debería dotarlos de bancos centrales
independientes del poder ejecutivo, puesto que esto facilitaría la estabilidad de precios porque
dichos bancos centrales, a diferencia de los gobiernos, estarían libres de preocupaciones político –
electorales y no tendrían incentivo para explotar los beneficios que, en el corto plazo, resultan de
182
las expansiones monetarias.”
Igualmente, el economista Alex Cukierman señala que:
“El caso intelectual de la Independencia del Banco Central se fundamenta en dos pilares, uno
teórico y el otro empírico...
El caso teórico
En el corto plazo la expansión monetaria puede usarse para alcanzar diversos objetivos reales,
como son bajas tasas de interés, alto nivel de actividad económica y empleo, financiación del
presupuesto gubernamental mediante señoreaje y prevención de crisis financieras. De modo
semejante, la depreciación de la tasa de cambio nominal puede usarse para mejorar,
temporalmente, la cuenta corriente de la balanza de pagos. Aunque a los entes decisorios de la
política les desagrada la inflación, usualmente están dispuestos a aceptar algo de inflación con tal
de lograr uno o más de estos objetivos...
El caso empírico
181
LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Informe – Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Normas
Básicas, Colección Bibliografía – Banco de la República
182
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Ernesto Aguirre , “Capítulo1. El Proceso de Reforma de los
Bancos Centrales de América Latina”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República,
enero de 1997, páginas 2 y 3.
104
El caso empírico se fundamenta en la creciente evidencia empírica que muestra que, en
promedio, los países que poseen bancos centrales más independientes tienen menores tasas
183
de inflación y tasas de crecimiento del producto per cápita iguales o mayores.”
Agrega el autor que en los estudios empíricos, el resultado con mayor relevancia sobre la relación
entre independencia del Banco Central y la distribución de la inflación, es que la autonomía del
Banco tiene una relación inversa con el nivel y variabilidad de inflación tanto en las economías
184
desarrolladas como en desarrollo.
En este sentido, el autor desarrolla dos hipótesis bajo las cuales se determina la independencia de
un Banco Central.
La primera de la hipótesis se refiere a que, dados unos elementos que conduzcan a incrementar la
inflación, tiende a presentarse un aumento en el grado de independencia que las autoridades
políticas quieran darle al Banco Central. El razonamiento de esta hipótesis consiste en que los
beneficios de delegar autoridad a un Banco Central son mayores cuando el sesgo inflacionario es
mayor. Correspondiente con esto, bajo circunstancias de choque con los niveles de productividad,
en donde la flexibilidad monetaria genere mayores beneficios, se presenta una tendencia a otorgar
al Banco una menor independencia.
Un elemento importante en esta teoría, según el autor, es que en los sistemas democráticos el
partido de gobierno delega autoridad en el Banco Central con el propósito de restringir
financiamiento al partido de oposición en actividades que no comparta.
Dentro de la segunda hipótesis se contemplan una variedad de determinantes sobre la
independencia de la Banca Central. Entre ellas, cita el autor los trabajos desarrollados por Posen
(1993), quien afirma que la independencia de la Banca Central es mayor en la medida en que sea
más fuerte y más efectiva la oposición del sector financiero a la inflación. Otra determinante se da
en los casos en que un país ha enfrentado sustanciales reducciones en el ingreso real durante
períodos de alta o extremadamente alta inflación, siendo por ello propensos a delegar autoridad al
185
Banco Central y restringiendo la capacidad de los políticos para manejar la política monetaria.
4.4.3. El Control Constitucional a la Inflación. Bajo este título abarcaremos las
diferentes interpretaciones que sobre el tema se han hecho. Se tratarán
conjuntamente los artículos 371 y 373 de la Constitución Nacional, pues ambas
normas están estrechamente vinculadas al tema.
183
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 104 y
105.
184
185
Ob. Cit. página 113.
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, páginas 117, 118
y 119.
105
4.4.3.1. Antecedentes. Artículo 373 de la Constitución Nacional: “El Estado
por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda...”.186
La historia de esta norma se remonta al proyecto presentado por el Banco de la República a la
Asamblea Nacional Constituyente (ANC), en el que se proponía que fuera el Banco quien velaría
por mantener la capacidad adquisitiva de la moneda, sin hacer alusión al Estado para esta
finalidad. En la subcomisión de ponentes se acogió la propuesta del Banco en este sentido. Sin
embargo, en la Comisión Accidental designada por la ANC, cuya finalidad era conciliar las
numerosas propuestas presentadas por los ponentes respecto al funcionamiento del Banco y lograr
así la aprobación en primer debate del proyecto del articulado, se modificó la propuesta del Banco
y se aprobó que sería el Estado, a través del Banco, quien velaría por mantener la capacidad
adquisitiva de la moneda. Posteriormente la Comisión Codificadora introdujo en la norma la
expresión “por intermedio” en lugar de “a través”.
4.4.3.2.
Aproximación al tema.
Antes de entrar en el análisis de las
interpretaciones que se han hecho a las disposiciones constitucionales y legales,
bien vale dejar en claro que las argumentaciones expuestas no han estado ajenas
a las influencias de las diferentes escuelas económicas. Se presentan diferentes
tendencias, según encontramos, entre aquellos defensores de un modelo de
Banca Central cuyo único objetivo es la estabilidad de los precios y aquellos,
detractores, quienes exponen planteamientos que difieren sustancialmente de este
modelo. Alex Cukierman sintetiza de manera concreta el debate:
“...La idea de tener un Banco Central altamente independiente y conservador, que se centre única
y principalmente en la estabilidad de precios, no ha estado exenta de crítica. El argumento es que
cuando la independencia del Banco Central es demasiado alta, la política monetaria no puede
usarse para la estabilización del producto real. Por ejemplo, Debelle y Fischer (1994) afirman que
la pérdida de producto por unidad de reducción en la inflación (la denominada razón de sacrificio)
es mayor en Alemania que en los Estados Unidos. Estos autores concluyen que el grado de
independencia del Bundesbank es excesivo. En un sentido más amplio, el debate actual entre
los proponentes de un Banco Central altamente independiente y conservador, por una parte,
y, por otra, los de un banco un tanto más flexible e independiente y capaz de
comprometerse en la política de estabilización, pero que tenga que rendir cuentas, le hace
187
eco al viejo debate entre keynesianos y monetaristas.”
- La negrilla es de los autores Como podremos observar más adelante, finalizaremos el capítulo exponiendo los argumentos de
los más radicales detractores del modelo actual de Banca Central en Colombia. Buena parte de
este pensamiento puede tener explicación en el análisis que, a continuación, hace Alex Cukirman:
“...Los políticos de los países que tienen memoria colectiva de inflaciones elevadas son más
propensos a delegar autoridad en el Banco Central. Una posible interpretación de este resultado
es que los políticos de los países que tienen una historia de inflación elevada creen que el sesgo
inflacionario es mayor y, en consecuencia, delegan más autoridad en el Banco Central.
Interpretado de esa manera, el resultado respalda la teoría de que la independencia del Banco
186
187
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Alex Cukierman, “Capítulo 2. A. La Economía de la Banca
Central”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997, página 102.
106
Central será mayor cuanto mayor sea el sesgo inflacionario percibido.”
de los autores -
188
- La negrilla es
En Colombia, sucede lo contrario a lo descrito por Alex Cukierman, no hay una muy alta percepción
del sesgo inflacionario. En efecto, como lo describe César González, en nuestro país, desde 1985,
la tasa anual de inflación ha fluctuado dentro de un rango pequeño, entre 20% y 28%, excepto en
189
1990, cuando alcanzó un valor de 35%.
De modo que no existe una memoria colectiva de
elevadas inflaciones, lo que puede explicar la reticencia de ciertos sectores políticos y judiciales a
aceptar el modelo de Banca Central. En este sentido, anota Salomon Kalmanovitz:
“Un elemento importante en la historia económica colombiana es que verdaderamente no ha
habido grandes abusos de emisión monetaria ni de déficits fiscales financiados masivamente con
emisión, de tal modo que no ha habido hiperinflaciones – la última fue a finales del siglo pasado – y
no existe una memoria popular que recuerde los inmensos sufrimientos que ellas acarrean a la
población. Por lo tanto, el Banco Central no cuenta con un apoyo masivo para reducir una inflación
moderada y persistente que aparenta no tener grandes costos sociales pero que solamente están
190
encubiertos.”
4.4.3.3. Primera Interpretación. De acuerdo con la norma constitucional, es el
Estado quien, por intermedio del Banco, deberá cumplir con mandato
constitucional antes mencionado.
La relevancia que tiene el cambio hecho por la Comisión Accidental, en el sentido de adjudicar al
Estado el deber de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se manifiesta en
interpretaciones tales como la de Rudolf Hommes:
“Con el respaldo del Gobierno se logró que no fuera el Banco sino el Estado, por intermedio de
aquel, quien velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Este cambio
sutil es muy importante cuando se entre a juzgar la labor del Banco en la lucha contra la inflación,
191
pues es a todo el Estado colombiano a quien hay que juzgar y no sólo a la institución” .
Si lo expuesto por Hommes es la razón por virtud de la cual se promovió y logró el cambio ya
enunciado en la Comisión Accidental de la ANC, se pueden concluir las siguientes apreciaciones:
Primero, queda claro que al tenor constitucional es el Estado a quien corresponde velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda.
Segundo, que tal mandato lo realizará por intermedio de uno de sus organismos autónomos, cual
es la Banca Central.
188
Ob. Cit. página 119 y 120.
189
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de César González, “Bancos Centrales en
America Latina: el caso colombiano”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero
de 1997, página 253.
190
191
Salomon Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”, página 1.
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución
Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con
Fedesarrollo, página.
107
Tercero, que del mandato constitucional por medio del cual se impone al Estado la obligación
de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, se deriva una responsabilidad de él
respecto de tal cumplimiento.
Cuarto, que dicha responsabilidad se genera en la medida en que el Estado no cumpla con tal
mandato.
Sin embargo, de lo anterior podría surgir la siguiente cuestión; cómo puede
predicarse la responsabilidad de la totalidad del Estado respecto de la capacidad
adquisitiva de la moneda, cuando es el Banco de la República quien detenta los
instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios idóneos para el cumplimiento del
mandato constitucional?. La respuesta a este interrogante se resuelve a la luz del
artículo 371 inciso segundo de la Constitución:
Artículo 371 de la Constitución Nacional: “Serán funciones básicas del Banco de la
República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la
moneda legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última
instancia y banquero de los establecimientos de crédito, y servir como agente
fiscal del gobierno. Todas ellas se ejercerán en coordinación con la política
económica general.”192. – La negrilla es de los autores -.
En efecto, al establecer la citada norma que las funciones básicas de la Banca
Central se harán en coordinación con la política económica general, está
vinculando en la tarea de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda a la totalidad de órganos decisorios en materia económica del
Estado, diferentes del Banco de la República.
De modo que si bien la Banca Central debe obrar, según el artículo 373, por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, dicha labor no es
exclusiva de este organismo.
En efecto, y conforme con el artículo 371, la Banca Central tiene unas funciones
básicas claramente establecidas en la norma; si la finalidad de la Banca Central,
según el artículo 373 es velar por la capacidad adquisitiva de la moneda, entonces
las funciones básicas de la Banca Central tendrán como finalidad el
mantenimiento de dicha capacidad.
Aunque lo anterior es claro, la norma constitucional (artículo 371) postula que
dichas funciones básicas se ejercen en coordinación con la política económica
general, de tal forma que las funciones de la Banca Central dirigidas a preservar la
capacidad adquisitiva de la moneda se ejercen con tal coordinación. Recordemos
que por virtud del artículo 373 es el Estado quien debe velar por tal finalidad
respecto de nuestra moneda.
192
CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA
108
Reiterando lo antes anotado pero en otras palabras, la coordinación con la
política económica general que debe practicar el Banco de la República en el
ejercicio de sus funciones básicas, encaminadas a preservar la capacidad
adquisitiva de la moneda, es una coordinación con todos los organismos del
Estado, decisorios en materia económica.
Al coordinarlos los integra en la finalidad estatal, de luchar en contra de todos
aquellos factores que puedan afectar la capacidad adquisitiva de la moneda. Por
tal razón, anotamos que esa labor no es exclusiva de la Banca Central, sino que
compromete6 la totalidad del Estado. Es por ello, por lo que debe concluirse que
el Estado es responsable de cumplir con el mencionado mandato constitucional,
pues en el cumplimiento de este no sólo compromete la labor del Banco de la
República sino de todos los órganos estatales competentes en asuntos
económicos. Para ser más precisos sobre el tema, vale la pena citar a Alfonso
Palacio Rudas:
“Acontece que las materias sobre las cuales ejerce sus poderes la Junta Directiva
del Banco, en orden a formular políticas y tomar medidas, no le fueron atribuidas
ni privativa ni excluyentemente, como equivocadamente se piensa. Ciertamente,
al Congreso y al Gobierno el Estatuto Fundamental del año 1991 les asigna
competencias prioritarias respecto de las mismas materias –moneda, crédito y
cambios- como se desprende de los artículos 66, 150 numerales 13, 19 ordinal b),
22 y artículo 372. En contraste, lo que la Carta Política en el último de los citados
atribuye privativamente y por entero al cuerpo directivo del Emisor es el manejo
autónomo de los instrumentos propios de esos temas”193.
Como anota Alfonso Palacio, si bien los instrumentos monetarios, cambiarios y
crediticios se atribuyen de forma privativa a la Junta Directiva del Banco, existen
otros instrumentos tales como la política fiscal y otras variables que competen a
otros organismos del Estado y que tienen una especial influencia sobre la finalidad
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda que la Constitución
encomienda al Estado. De tal manera que en la coordinación que debe hacer la
Banca Central respecto de sus funciones básicas con la política general, debe
conciliarse la forma en que el manejo de los instrumentos económicos que
competen a organismos del Estado diferentes a los del Banco de la República y
demás competencias que detenten otros organismos y que influyan en lo
económico, se encaminen al cumplimiento efectivo del mandato constitucional
contenido en el artículo 373.
A la luz del pensamiento de Alfonso Palacio, podemos decir lo siguiente: en la
medida en que al Estado le competen todos los asuntos de lo económico y
conforme al artículo 373, este deberá velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, a algunos de los órganos de las ramas del poder público
193
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Alfonso Palacio Rudas, “Capítulo 6. Los Instrumentos que
Maneja el Banco de la República como Autoridad Monetaria, Cambiaria y Crediticia”, de Roberto Steiner,
Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con Fedesarrollo, mayo de 1995, página 157.
109
les competen ciertos asuntos de lo económico y algunos otros órganos, no
necesariamente pertenecientes a alguna rama del poder público, les compete
el manejo de los instrumentos económicos de esos ciertos asuntos que son
competencia de los otros órganos.
Así las cosas, a la Banca Central, único competente para el manejo de algunos
instrumentos económicos, sobre los cuales como asunto económico son
competentes otros órganos, se le impuso la finalidad, que es del Estado pero que
por intermedio suyo la deberá cumplir, de mantener la capacidad adquisitiva de la
moneda. Pero por ser un deber de un intermediario del Estado no deja de ser
deber para la totalidad de este. De forma que las competencias de todos los
órganos decisorios de lo económico que hacen parte del Estado deberán estar
dirigidas al cumplimiento de la finalidad impuesta por la norma constitucional, así
exista un intermediario - Banco de la República - con instrumentos idóneos, pero
no los únicos para lograr tal propósito.
Aunque resulta riesgoso, construiremos una estructura teórica que explique de
manera más clara lo hasta aquí expuesto: llamaremos deber directo para controlar
la inflación aquel que reside en el Banco Central, por ser este, conforme con la
Constitución, el intermediario del Estado para desarrollar tal objetivo. Y deber
indirecto para controlar la inflación, el que reside en los demás órganos del Estado
decisorios de lo económico, por ser el Estado el primer responsable en dicho
propósito, de acuerdo con el artículo 373.
De manera que ambos detentan un deber constitucional que se desarrolla en
formas diferentes: el Banco Central, con un deber directo de controlar el precio de
los bienes, goza de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que le
permiten llevar a cabo tal cometido. Sin embargo existen otros instrumentos que
pueden influenciar notablemente los resultados buscados por quien posee el
deber directo de controlar la inflación; tales instrumentos son manejados por otros
órganos del Estado como el Gobierno, quien señala la política fiscal, herramienta
de gran importancia en la consecución de los resultados pretendidos por la Banca
Central. Sobre este, y otros órganos que tienen competencia para decidir sobre
asuntos económicos, y que como tales gozan de instrumentos que influyen de uno
u otra manera en la capacidad adquisitiva de la moneda, recae un deber indirecto
de controlar la inflación. Bajo esta interpretación no se explacaría la razón por la
cual un órgano del Estado, dentro de su competencia, no actuara conforme a
dicho deber.
110
ESTADO
Organos de las Ramas del
Poder Público
Congreso
Gobierno
• Competentes en asuntos
económicos
(monetarios,
cambiarios,
crediticios,
fiscales, etc.)
• Gobierno competente para
manejar ciertos instrumentos
fiscales, etc.
• Deber indirecto para controlar
la inflación.
•
•
Competente para manejar
instrumentos
monetarios,
cambiarios y crediticios.
Deber directo para controlar
la inflación.
Debe velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda
Organos Independientes de las Ramas
del Poder Público
Banco Central
111
Figura 1. Esquema de control estatal a la inflación
Sobre el punto Ossa e Ibañez han dicho que:
“En todo caso, controlar el sistema de precios no es una función exclusiva del
Banco. El mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el
control de las distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de
precios, todo lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades
económicas. Entonces, el hecho de que esa función se halle consignada
expresamente en el capitulo sobre banca central, indica que, por mandato
constitucional, el control de la inflación es el objetivo principal de la política
monetaria cambiaria y crediticia, pero ello no excluye la responsabilidad de las
demás autoridades económicas y el cumplimiento de las funciones
correspondientes para controlar y reducir eficazmente los niveles de inflación”194.
– La negrilla es de los autores En igual sentido se pronunció el Congreso de la República durante los debates
que dieron lugar a la expedición de la Ley 31 de 1992:
“La estabilidad monetaria no es una función exclusiva del Banco ya que el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda exige el control de las
distintas variables que inciden en el aumento sostenido del nivel de precios, todo
lo cual es responsabilidad de la totalidad de las autoridades económicas, del
propio legislador, y por contera de los particulares que también tienen unos
deberes que cumplir dentro de la comunidad como sujetos de la actividad
económica.
En cuanto se refiere a las variables que le corresponde controlar al Banco en
ejercicio de sus funciones de banca central, mediante las medidas que debe
adoptar como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, este debe
utilizar los instrumentos de las políticas a su cargo con el fin de ajustar el
crecimiento global del dinero. En cuanto se refiere a las variables que le
corresponde controlar a las demás autoridades económicas, como por ejemplo,
las de carácter fiscal, salarial o social, el Banco debe hacer las recomendaciones
que resulten conducentes para controlar y reducir eficazmente los niveles de
inflación”195.
194
195
Ob. Cit. página 119.
Senado de la República, Ponencia para Segundo Debate al Proyecto de Ley No. 93-Senado-1992 “por la
cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones…”, Gaceta del Congreso, 21 de octubre de 1992, pp. 1 a 5.
112
Son estas las reiteradas consecuencias que se desprenden de haber
establecido en la norma constitucional el deber, en cabeza del Estado y por
intermedio del Banco, de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de
la moneda. Y aunque esta interpretación pareció ser unánime, lo cierto es que los
hechos en determinadas circunstancias no fueron la aplicación fiel del mandato
constitucional. En efecto, como se verá en el capítulo sobre los Resultados
Históricos de la Banca Central, en muchas oportunidades los agentes económicos
gubernamentales, lejos de cumplir con el deber constitucional que se le impuso al
Estado de velar por una moneda sana, adoptó medidas contrarias a estos fines.
4.4.3.4. Segunda Interpretación. Según decíamos, es conforme al artículo 371 de
la Constitución, el cual establece la coordinación de las funciones del Banco con la
política económica general, que se puede vincular de manera efectiva la totalidad
del Estado en el cumplimiento de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, de acuerdo con el artículo 373.
Sin embargo, al encontrar algunas explicaciones tales como la de Roberto
Junguito acerca de la coordinación de la política económica a que se refiere el
artículo 371 de la Constitución, se pueden encontrar nuevos elementos sobre el
tema. En efecto, al referirse sobre la coordinación ha dicho que:
“Esta obligación debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido
que dicha coordinación debe ejercerse, desde el ámbito del banco, solo en la
medida que resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la
inflación, pues no solo dicho criterio se hace explícito en la Ley 31 sino que,
además, en ninguna parte de este mandato se supeditan las políticas del banco a
la aprobación del Ejecutivo”196.
De acuerdo con esta apreciación, la coordinación se supedita en la medida que
resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflación. Este
planteamiento difiere al planteamiento expresado anteriormente. De acuerdo a lo
que se dijo antes y una vez más lo repetimos, la coordinación vendría a ser el
mecanismo por virtud del cual se vincula de manera efectiva la totalidad de
órganos del Estado para el cumplimiento impuesto por el artículo 373 de velar por
el mantenimiento de los precios, así haya establecido la Constitución un
intermediario – Banco de la República -, pero un responsable directo – el Estado -.
De allí que se pueda decir que la coordinación no encuentra límites ni
restricciones, en la medida en que su única finalidad es integrar a los órganos del
Estado con las funciones del Banco para el cumplimiento del mandato que la
Constitución le ha impuesto, cual es el de velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda. Es decir, es un imperativo constitucional
ejecutar la coordinación con el propósito de encuadrar a los entes estatales en la
finalidad que le ha impuesto la Constitución al Estado. Sin embargo, de lo
expuesto por R. Junguito, se desprende que la coordinación no solo consistiría en
196
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 22.
113
lo que a cumplimiento de metas inflacionarias establece la Constitución, sino
que también estaría planteada la posibilidad de incluir otros temas:
“En últimas, la coordinación de la política económica no es, entonces,
simplemente lograr entre el banco y el gobierno un acuerdo sobre la combinación
de la política monetaria, cambiaria y fiscal que permita lograr la meta de inflación,
sino los intereses encontrados sobre las implicaciones que pueda tener la
búsqueda de una meta de inflación dada, con los objetivos de crecimiento y
empleo que pretende conseguir el gobierno de turno. Este conflicto dependerá, en
últimas, de dos aspectos principales: primero, del grado en que el gobierno quiera
dar prioridad efectiva al crecimiento sobre la inflación que es un tema de economía
política y, segundo, del verdadero impacto negativo que tenga efectivamente el
control de la inflación en el crecimiento, que es un resultado más teórico y
empírico”197.
De tal manera que se plantea una disyuntiva de intereses entre meta de inflación y
crecimiento económico, que dependen a su vez de dos aspectos cuales son el
grado en que el gobierno quiera dar prioridad al crecimiento sobre la inflación y el
impacto negativo que tenga el control de la inflación en el crecimiento.
Para hacer un análisis sobre el tema, es importante dejar planteado que bajo la
primera óptica en que se entiende el asunto de la coordinación, esta disyuntiva no
cabría. La razón es que se parte del presupuesto constitucional según el cual el
Estado debe velar por la estabilidad monetaria, mandato que no puede ser
desplazado ni enfrentado por fines que se contrapongan. De tal manera que al
partir de la base de una estabilidad en los precios como finalidad del Estado, el
tema del crecimiento económico como finalidad del Gobierno de turno queda
subordinado a dicho objetivo estatal, pero en ningún momento enfrentado, y por
ende, en la coordinación que se debe llevar a cabo con las funciones del Banco,
en las que según dijimos se vinculan los demás órganos estatales para tal
objetivo, se integra precisamente la finalidad de uno de esos órganos cual es el
gobierno en su propósito de lograr un crecimiento económico, pero supeditado y
subordinado a esa finalidad primaria a la cual debe involucrarse, como finalidad
constitucional del Estado. Por esta razón el grado de prioridad que el Gobierno
quiera dar al crecimiento sobre la inflación y el impacto negativo que tenga el
control de la inflación en el crecimiento resultan indiferentes bajo esta óptica, pues
toda la coordinación de las funciones del Banco con la política económica parten
del eje fundamental de controlar la inflación.
En este sentido, apunta Salomón Kalmanovitz:
“Como están las cosas, el control de la inflación es uno de los objetivos del
Gobierno que puede ser menoscabado frente a otras preocupaciones, mientras
que para la Junta es lo fundamental. Si el Gobierno estuviera nítidamente
197
Ob. Cit. página 22.
114
separado del Banco, tendría una mayor dificultad para introducir sus objetivos
como nivel de tasa de cambio o empleo en las deliberaciones de la Junta y
esta se constituiría en una fuerza que balancearía su único objetivo con los
propósitos que tiene el Gobierno. Se darían entonces mejores condiciones en la
puja política para que en la práctica el país se beneficiara con menores niveles de
inflación. Lo coordinación partiría de la realidad de los objetivos del Banco Central
y del Gobierno y no del debilitamiento del objetivo antiinflacionario que deben
compartir ambos.”198
Este planteamiento reitera la segunda interpretación :
Existe una disyuntiva de objetivos entre el Gobierno y el Banco, situación que en
la actualidad, por causa de la participación del Ministro en la Junta, dificulta el
cumplimiento de los objetivos de estabilización.
De existir una total separación entre Gobierno y Banco, como apunta el autor, las
condiciones para desarrollar el mandato de coordinación tendrían como
presupuesto los objetivos que la Constitución ha trazado al Banco y los que el
Gobierno se haya propuesto, sin menoscabar las políticas de estabilización de
precios. De manera que, como lo señala S. Kalmanovitz, el factor que obstaculiza
el desempeño que constitucionalmente debe tener la Junta para velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda se halla en la participación del Gobierno. Se
trata de un problema de orden práctico, de independencia efectiva del Banco más
que de interpretación legal, que en el esquema teórico no debería darse, tal como
lo explicamos bajo la primera interpretación, pero que en realidad así se presenta.
Esta situación no encuentra solución diferente, como lo describe el autor, a una
separación nítida entre el Gobierno y el Banco.
Continuando con el problema de interpretación, decíamos que bajo este segundo
planteamiento se expone un conflicto de intereses entre el propósito de alcanzar
una meta de inflación y las finalidades gubernamentales de crecimiento y empleo.
Conflicto que a su vez dependerá del interés que muestre el gobierno de turno por
el crecimiento de la inflación y de las consecuencias negativas que pueda traer su
control sobre el crecimiento. Sin embargo, se trata de una discusión que
encuentra claros límites en la Constitución y en la Ley; en la primera porque así lo
señala el artículo 373 y en la segunda, por que así lo reitera el artículo 4º de la Ley
31 de 1992.
El artículo 4º de la Ley 31 de 1992 establece lo siguiente:
“Artículo 4. Autoridad monetaria cambiaria y crediticia. La Junta Directiva del
Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como
tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley, mediante
disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en coordinación
198
Salomón Kalmanovitz, “Realidades de la Independencia del Banco de la República”
115
con la política económica general prevista en el programa macroeconómico
aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES,
siempre que esta no comprometa la responsabilidad constitucional del
Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. ” 199 - La negrilla es
de los autores Si bien el Banco debe coordinar la ejecución de las políticas monetarias,
cambiarias y crediticias con la política económica general, no puede en ningún
momento comprometerse en tales discusiones el deber constitucional del Estado
de velar por el mantenimiento de la moneda sana. Con este artículo, el Legislador
precisó el alcance que debía tener el mandato constitucional de coordinación. En
efecto, a la luz de lo establecido por la ley, podría decirse que si bien se ordena
coordinar las funciones del Banco con las políticas gubernamentales, hay un
marco para el desarrollo de tal coordinación, cual es el mandato de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda.
Luego el Legislador con esta norma puntualizó el propósito de los constituyentes,
al establecer un rango de prioridad en los objetivos económicos constitucionales.
En otras palabras, concretó en norma legal la jerarquía que la Constitución otorga
al Estado para que vele por una moneda sana. Jerarquía que como hemos venido
dilucidando, se desprende de las interpretaciones hechas a los artículos
constitucionales 371 y 373. De modo que el Legislador no hizo otra cosa que
repetir, de manera más puntual y adentrándose posiblemente en circunstancias
casuístas, previendo los posibles conflictos que podrían surgir entre las funciones
del Banco y el Gobierno, el objetivo asignado por la Constitución al Estado de
velar por una moneda sana.
De allí que sea posible volver a la primera óptica con que tratábamos el tema de la
interpretación de los artículos 371 y 373, cuando decíamos que en el desarrollo de
la coordinación no cabría plantearse la posibilidad de una contraposición de
intereses entre el Banco y el Gobierno, pues ambos estarían sujetos al imperativo
constitucional, que recae sobre la totalidad del Estado, de impedir flagelos
inflacionarios.
En este sentido, R. Junguito ha expresado lo siguiente:
“En Colombia no existe, sin embargo, la posibilidad de que el gobierno impugne
las decisiones de la junta (i.e. puede aprobarse una medida inclusive con el voto
negativo del ministro de la junta), como de hecho rige en otros países del mundo,
pero subsiste en forma general la obligación de la coordinación. Esta obligación
debe entenderse, al igual que en el Bundesbank, en el sentido que dicha
coordinación debe ejercerse, desde el ámbito del banco, solo en la medida que
resulte compatible con el mandato constitucional de controlar la inflación, pues no
199
LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA, Ley 31 de 1992, Normas Básicas, Colección Bibliografía – Banco
de la República
116
solo dicho criterio se hace explícito en la Ley 31 sino que, además, en
ninguna parte de este mandato se supeditan las políticas del banco a la
aprobación del Ejecutivo.”200.
En este mismo sentido, Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow afirmaron que:
“...Moreover, and strengthening this mandate, is the provision that in situations of a
conflict of interest between the Government and the Bank, the objective of inflation
control must take precedence.”201
“...Por otra parte, y confirmando este mandato, está la provisión según la cual en
situaciones en que se den conflictos de intereses entre el Gobierno y el Banco, el
objetivo de controlar la inflación debe preceder.” - Traducido por los autores - .
Igualmente, la Corte Constitucional en la Sentencia C – 050 de 1994 sostuvo que:
“En esas condiciones, con prescindencia de su naturaleza pública, de sus
funciones, o de su régimen especial, el Banco de la República no se ubica por
fuera del Estado. Ni de sus facultades constitucionales ni de su órbita de
autonomía se desprende que la Constitución lo exonere de cumplir los
requerimientos que, en aras de la armonización y coordinación de sus funciones
con la política económica, le planteen los órganos encargados de esas labores
para la consecución de los altos fines del Estado siempre y cuando que, desde
luego, la actuación de estos últimos, se circunscriba a ese campo y no
comporte franca intromisión en la capacidad decisoria o de gestión que
constitucionalmente se le asegura al Banco de la República.”202 - La negrilla
es de los autores Lo expuesto por la Corte podemos interpretarlo de la siguiente manera: el Banco
de la República, como órgano del Estado que es, y conforme a la teoría que se
viene exponiendo, debe cumplir con determinados requerimientos con el objetivo
de cumplir con el mandato constitucional de coordinar sus políticas con la política
económica general. Tales requerimientos los entendemos en el sentido de hacer
frente, como R. Junguito mencionaba, a los intereses encontrados sobre las
implicaciones que pueda tener la búsqueda de una meta de inflación dada, con los
objetivos de crecimiento y empleo que pretende conseguir el Gobierno de turno.
En otras palabras, el requerimiento para lograr el mandato de coordinación
consistiría en desarrollar las discusiones correspondientes y contrapuestas entre
200
Junguito, R. “La Independencia del Banco Central y el Control de la Inflación: El Caso Colombiano”, I Taller
Asobancaria, Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia, 1994, página 22.
201
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 6.
202
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-050 de 1994. Magistrado Ponente doctor Hernando
Herrera Vergara. Actor, Jaime Rafael Pedraza Vanegas. Ref. Expediente D-330. Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 25 parágrafo 27 numerales 3º y 8º, literal e) de la Ley 31 de 1992.
117
el Banco y el Gobierno, en el seno de la Junta. Pero anota el Tribunal
Constitucional, “siempre y cuando”, el desarrollo de los requerimientos para
cumplir el deber de coordinación no implique una intromisión en la capacidad de
decisión y gestión constitucional del Banco. La capacidad de decisión reside en la
autonomía orgánica de que goza el Banco Central, esto es, la autonomía
administrativa, patrimonial y técnica. La capacidad para adelantar gestiones, a
través de los instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios, está dada, según
el artículo 373 de la Constitución, para velar por una estabilidad en los precios. De
modo que las decisiones y gestiones del Banco enfocadas hacia una menor
inflación, no pueden transgredirse por los requerimientos que se deben cumplir en
el desarrollo de la coordinación de la política económica general. No resulta nada
diferente ha lo que se ha venido planteando en esta interpretación, bajo la cual,
conforme al artículo 373 de la Constitución Nacional y el artículo 4º de la Ley 31 de
1992, si bien se debe adelantar el imperativo constitucional de coordinación en los
términos ya ampliamente descritos, no debe haber transgresión en el objetivo del
Banco de la República de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda.
Sin embargo, el último pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el tema
dista mucho de esta interpretación, y es analizado bajo el siguiente aparte.
4.4.3.5. Tercera Interpretación. Planteamiento de la Corte Constitucional.
Críticas. Bajo este título abarcaremos la tesis expuesta por la Corte Constitucional
en Sentencia No. C-481 de 1999, la cual introdujo nuevos elementos en el debate
sobre la interpretación del mandato constitucional de velar por la capacidad
adquisitiva de la moneda.
En la referida sentencia, al ser consultados por la Corte Constitucional sobre si las
políticas para el logro de la estabilidad de los precios podían sacrificar otros
objetivos macroeconómicos, José Antonio Urdinola y Eduardo Sarmiento
sostuvieron lo siguiente:
“El doctor José Antonio Urdinola señala que, en unos casos, puede sacrificarse la
balanza de comercio, el gasto público en infraestructura o en servios sociales,
crecimiento de la economía y empleo. El experto Eduardo Sarmiento afirma que
de acuerdo con la teoría de la neutralidad del dinero de la Escuela de Chicago,
inspiración de la ley del Banco de la República, la política monetaria que
contribuye a reducir el nivel de precios no necesariamente afecta variables como
la producción y el empleo. Sin embargo, a su juicio, esta teoría no es válida, pues
la evidencia empírica ha demostrado que, en general, “las políticas monetarias
restrictivas reducen la inflación y ocasionan caídas en la actividad productiva”, lo
cual se evidencia en los últimos años principalmente en las “grandes caídas en la
producción y el empleo y el agravamiento del déficit de la balanza de pagos”...
118
La Corte también indagó si en la práctica económica, las políticas de
estabilidad de precios pueden ir en contravía de la política económica general.
Los economistas Sarmiento y Urdinola consideran que las políticas
antiinflacionarias mal concebidas pueden entrar en contradicción con otros
objetivos económicos.”203.
Este es un enfoque que condiciona el control inflacionario a los resultados que
puedan obtenerse en materia de crecimiento. El punto de partida es un conflicto
entre tasas de inflación bajas o crecimiento del producto interno bruto, prefiriendo
dentro de esta disyuntiva un sacrificio en materia inflacionaria de modo que no se
lesione el crecimiento. Bajo este planteamiento resultaría óptimo ceder en la
búsqueda de unas metas de inflación con tasas más bajas, frente al temor de
iniciar o hacer más profunda una fasa recesiva en el ciclo de la economía. En
otras palabras, renunciar temporalmente a una férrea política monetaria que evite
un deterioro en la capacidad de compra de la moneda, para ejecutar una política
más laxa y conjurar así ciclos de depresión en la economía. En este sentido, el
Guillermo Perry anota lo siguiente:
“Ningún Banco Central puede hacer caso omiso de su responsabilidad frente al
nivel de actividad económica y empleo en el corto plazo. No basta con el
convencimiento de que en el largo plazo una menor inflación se correlaciona con
un mayor crecimiento.”204
No obstante, parecieran ser estos pensamientos contrarios a lo que la
Constitución y la Ley mandan, la Corte Constitucional entendió en este sentido la
norma constitucional. Pasemos a continuación a hacer un análisis detallado de la
sentencia donde se deja en claro este planteamiento:
“...Así, en la Plenaria del 17 de mayo de 1991, uno de los delegatarios que
directamente participó en las sub – comisiones encargadas de la discusión y
redacción de estas disposiciones constitucionales, señaló al respecto:
“El artículo que nosotros traemos a consideración de la Plenaria fue objeto de un
concienzudo análisis, y lo que aquí se propone es el resultado de una discusión
muy amplia en la cual, como se mencionó también por parte de algunos
Constituyentes, se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema,
tan importante para el manejo de la política económica. Lo que nosotros
pretendemos, señor Presidente y señores Constituyentes, fue básicamente dotar
al Banco de la República de la autonomía necesaria para que pudiese ejercer en
203
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
204
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxiii.
119
coordinación con la política económica del gobierno de una manera
independiente la regulación de la moneda, el crédito y los cambios
internacionales. Nosotros nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un
esquema con una total autonomía del Banco de la República, a la usanza de otros
países como Chile, como Alemania, como los estados Unidos o como Suiza (...).
Yo creo que en el articulado queda muy claro que la autonomía del Banco de la
República no es total, y que el Banco de la República no va a estar subordinado al
gobierno, como tampoco el gobierno va a estar subordinado al banco”.
“La Carta establece entonces una regulación intermedia, fruto de la búsqueda de
un consenso entre estas distintas perspectivas, de suerte que si bien se impuso la
tendencia en favor de reconocer autonomía de la Banca Central, y que esta tenga
como cometido básico preservar la capacidad adquisitiva de la moneda, sin
embargo se incorporaron aspectos muy importantes de los críticos de este
modelo, lo cual explica la peculiaridad del diseño constitucional colombiano”205.
Sobre esto, bien vale la pena discernir sobre dos aspectos de particular
importancia: la calificación que hace la Corte sobre una “regulación intermedia”
del Banco Central, y la anotación que hace el ponente en el sentido de que el
Banco no está subordinado al gobierno y viceversa.
Llama la Corte Constitucional “regulación intermedia”, según se desprende de la
sentencia, aquella regulación que resulta de conciliar posiciones disímiles y que en
el caso concreto, resulta de conciliar una posición que aboga por un control a la
inflación sacrificando en el corto plazo crecimiento económico y una posición más
laxa frente a la inflación con el propósito de evitar que la economía se deprima.
Deduce la Corte la existencia de esta “regulación intermedia” con base en los
planteamientos expuestos en la Ponencia en donde constan afirmaciones tales
como “... se logra un equilibrio entre distintas posiciones sobre este tema ...” y
“...nunca tuvimos en mente proponerle a la Asamblea un esquema con una total
autonomía del Banco de la República...”. En efecto, la Ponencia deja en claro que
la norma constitucional es el resultado de un consenso entre las diferentes
posiciones que pudieron surgir durante los debates en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente.
También es claro que no fue el ánimo de los
constituyentes establecer una Banca Central absolutamente autónoma, tal como lo
es el modelo de Banca Central alemán. Lo que no es claro, es que haya sido
resultado de un debate entre las dos corrientes de pensamiento económico antes
expuestas, esto es, entre la corriente que aboga por una constante lucha contra la
inflación para lograr un crecimiento en el largo plazo y la corriente que prefiere una
política más laxa frente a la inflación para no incurrir en posibles ciclos depresivos
de la economía. Las razones para poder afirmar esto son las siguientes: el debate
desarrollado tanto en la Subcomisión de Ponentes encargada por la presidencia
205
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 20.
120
de la Comisión Quinta, como en la Comisión Quinta y en la Comisión
Accidental se centró básicamente en dos proyectos presentados, uno por el
Gobierno y el otro por el Banco de la República. Evidentemente surgieron gran
cantidad de propuestas que la Comisión Accidental se encargó de conciliar, pero
fueron estos dos proyectos la plataforma para desarrollar el articulado actual de la
Banca Central en la Constitución. En ambos pudo observarse una notoria
preocupación por controlar la inflación, otorgándole al Banco instrumentos y
mandatos para evitar tal fenómeno. Aunque en el proyecto del Banco parecía más
claro este objetivo, en el del Gobierno, no obstante en el Ministerio de Hacienda
causó malestar en principio la autonomía que se le otorgaba al Banco, terminó
respaldando la propuesta206. Comenta Rudolf Hommes al respecto:
“Sin embargo, el Presidente estaba convencido de que este cambio institucional
tenía que darse inexorablemente. Señaló, en primer lugar, que lo que estaba
pasando en el mundo era precisamente que se le otorgaba autonomía a los
bancos centrales, y que incluso había evidencia estadística de que dicha
autonomía coincidía con menores tasas de inflación, cuando se llevaban a cabo
comparaciones entre varios países desarrollados (Alesina, 1988). Finalmente el
presidente dio otro argumento contundente a favor de la independencia del Banco:
“Imagínese que salga electo Navarro o Samper”. Se refería a la necesidad que
existía de dotar a la economía de una institución fuerte e independiente que
defendiera la racionalidad económica y resistiera los embates de un Gobierno de
corte populista, comprometido con una contrarreforma económica”207.
Con ello pretendemos mostrar el consenso que existía entorno a la preocupación
del fenómeno inflacionario en los debates desarrollados en la Asamblea Nacional
Constituyente. Si bien las propuestas variaban en algunos aspectos que podían
interferir en algún grado la autonomía del Banco, y sobre los cuales debían
conciliarse algunas posiciones, no por esto debe entenderse un debate entre
pensamientos tan disímiles como los anteriormente mencionados.
En efecto, parecía haber un objetivo casi unánime en el sentido de dar la mayor
prioridad al control de la inflación, surtiéndose el debate en aspectos muy
puntuales de la normatividad que debía acogerse, y que alteraba en cierto grado la
autonomía del Banco. En otras palabras, puede decirse que acogiendo la
corriente de pensamiento por la cual se da prioridad al mantenimiento de la
capacidad adquisitiva, consientes de que en largo plazo permite mayores tasas de
empleo y crecimiento económico, se desarrollaron las discusiones sobre el tema.
De modo que, si bien se llegó a un consenso entre las diferentes posiciones, estas
tenían en común un marco general de discusión cual era de dar primacía al control
sobre la inflación, accediendo a los posibles desajustes que en el corto plazo
206
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA, Rudolf Hommes, “El proyecto del Gobierno y su Evolución
Durante la Constituyente”, de Roberto Steiner, Compilador, Tercer Mundo Editores en coedición con
Fedesarrollo, páginas 34 a 35.
207
Ob. Cit. página 35.
121
podrían darse en la economía. No fue un acuerdo entre las dos tradicionales
corrientes de pensamiento económico, sino que se partió de aquella que daba
prioridad a la defensa del poder adquisitivo de la moneda.
Más aún si se tiene en cuenta que conforme a la metodología desarrollada por
Alex Cukierman et. al. (1990, 1992, 1993) para medir el nivel de independencia de
un Banco Central, varios economistas han encontrado que el nivel de
independencia del Banco Central colombiano es muy alto, y no, una autonomía
intermedia como posiblemente lo haya entendido la Corte. Repetimos, si hubo
consenso, tal como lo exponía el Ponente, este fue bajo el entendido de haber
adoptado una clara posición en favor de dar prioridad al control sobre la inflación,
esto es, adoptando la corriente de pensamiento que así propugnaba. Si bien
existen elementos puntuales que pueden afectar en algún grado la autonomía del
Banco, y sobre los cuales versó el debate, en ningún momento se abandonó el
marco trazado por esta corriente de pensamiento. Incluso, es preciso el ponente
cuando afirma que no se pensó en un esquema de total autonomía para el Banco,
pues de haber sido así, se hubiera adoptado un modelo como el del Bundesbank
alemán. No obstante, el Banco Central actual presenta una de las mayores
autonomías a nivel de Bancos Centrales en el mundo. De modo que puede
resultar prematuro afirmar, con tan pocos elementos, que existe una regulación
intermedia en la Constitución respecto del Banco, fruto de conciliar posiciones
entre detractores y defensores del actual modelo.
•
Limites a la autonomía del Banco de la República. La Ley. Pero la tesis que la
Corte desarrolla en la sentencia se torna cada vez más audaz. Amparada en
pretendidos límites a la autonomía del Banco de la República, llega a una
conclusión cuyo contenido parecía haber sido superado al dejar atrás el viejo
modelo de Junta Monetaria. Comienza enunciando como primer límite la ley, a
cuyo parecer no podemos estar en desacuerdo, pues tal como lo afirma el
Gerardo Hernández:
“Naturalmente la autonomía y el régimen legal propio del Banco de la
República no significa que sea una rueda suelta dentro del Estado. En efecto,
los actos que dicte como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia están
sujetos al control de legalidad por la jurisdicción de lo contenciosos
administrativo...”208.
•
208
Coordinación de la política económica. Enuncia la Corte como un segundo
límite a la autonomía del Banco la coordinación con la política económica
general.
Curiosa apreciación que hace el alto Tribunal del mandato
constitucional contenido en el artículo 371. Como habíamos precisado en
páginas anteriores, era de nuestro parecer que tal mandato, lejos de ser un
límite para la autonomía del Banco, constituía una herramienta constitucional
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, página 88.
122
por virtud de la cual era posible integrar la totalidad de órganos del Estado
en el laborioso proceso de luchar contra la inflación. Sin embargo,
advierte la Corte que:
“Este deber de colaboración, dentro del obvio respeto de la autonomía propia
de la Banca Central, es aún más claro, si se tiene en cuenta que
específicamente las normas que diseñan la estructura y cometidos de esa
entidad establecen inequívocamente que todas sus funciones “se ejercerán en
coordinación con la política económica general” (CP Art. 371). Esto quiere
decir que si bien el encargo constitucional del Banco de la República de
salvaguardar la estabilidad monetaria no está supeditado a criterios y órdenes
gubernamentales, las estrategias y decisiones de la autoridad monetaria deben
buscar ser consistentes con las políticas fiscal, salarial y de empleo, a cargo
del gobierno, a efectos de mantener el equilibrio y dinamismo de la
economía”209.
Cabe preguntarse, a que se refiere la Corte cuando afirma que las estrategias
y decisiones de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las políticas
fiscal, salarial y de empleo a cargo del gobierno. ¿Que connotación se le
puede dar al concepto “consistente”?. Parece no haber nada nuevo al decir
que las políticas de la autoridad monetaria deben ser consistentes con las
políticas gubernamentales, pues tal concepto permite una doble connotación
que no resuelve el problema: deben ser las políticas de la Junta del Banco
Central consistentes con las del Gobierno en el sentido de dar cumplimiento al
mandato constitucional de velar por una moneda sana, o deben ser las
políticas monetarias consistentes con las políticas del Gobierno hasta el punto
de no lesionar los objetivos de empleo y crecimiento que busca este último.
Pero más adelante la Corte clarifica el sentido de lo que es la consistencia de
dichas políticas. Para ello, comienza haciendo una síntesis de los distintos
fenómenos económicos contemplados por los constituyentes y que sirvieron de
fundamento para establecer la norma que impone la coordinación de la política
económica:
“...En efecto, el fundamento teórico para que se haya incorporado la exigencia
de coordinación es la alta interrelación de los sistemas económicos, que
explica que el manejo de una variable económica puede afectar sensiblemente
a otras, de manera negativa o positiva. Así, las decisiones monetarias, que
corresponden al Banco, pueden tener efectos muy importantes sobre el empleo
y el crecimiento económico, en especial en el corto plazo, mientras que la
política fiscal, que corresponde esencialmente al Gobierno, puede a su vez
tener una gran influencia sobre la estabilidad en los precios. A su vez, la tasa
de cambio, que se encuentra fuertemente influida por las decisiones del Banco,
como autoridad cambiaria que es, constituye una variable estratégica, no solo
209
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 21.
123
en relación con los fenómenos monetarios y la inflación, sino que tiene
también un influjo decisivo sobre las estrategias de desarrollo, y en especial
sobre la evolución de la balanza comercial y de la dinámica de endeudamiento
externo.210.
A continuación la Corte Constitucional identifica el sentido del mandato de
coordinación de la política económica:
“...Por ende, en la medida en que (i) las decisiones de la Junta del Banco
tienen impactos indudables sobre el empleo y el crecimiento, y (ii) esta
institución es una autoridad estatal cuyas funciones (iii) además deben
ejercerse “en coordinación con la política económica general”, resulta
indudable que la Junta del Banco de la República, si bien tiene como finalidad
básica preservar el poder adquisitivo de la moneda (CP art. 373), no puede sin
embargo ser indiferente a los resultados de sus decisiones sobre el empleo y el
crecimiento, que explícitamente debe tomar en consideración. Esto significa
que la autonomía del Banco de la República para tomar decisiones dirigidas a
velar por la estabilidad de precios también se encuentra limitada por el deber
de dar cumplimiento a las finalidades constitucionales de la intervención del
Estado en la economía (C.P. arts 54 y 334). Una interpretación sistemática de
la Carta impone entonces la armonización de los artículos 334 y 373
superiores, como quiera que la salvaguarda de la capacidad adquisitiva de la
moneda no es un fin en sí mismo sino que es un instrumento para hacer
efectivos los fines del Estado. Por ende, para la Corte es claro que nuestra
Constitución no es neutra frente a variables económicas que pueden resultar
comprometidas negativamente con determinadas políticas monetarias, tales
como el empleo y el crecimiento, pues de acuerdo con el artículo 334 de la
Constitución, estos son fines de la intervención estatal en la economía que
comprometen a todos los integrantes del Estado en todo momento histórico”211.
En este segmento la Corte se refiere no solo a la coordinación de la política
económica sino también a lo que denomina como un tercer limite a la
autonomía del Banco Central, cual es el cumplimiento de los objetivos de la
intervención económica del Estado y de sus deberes sociales. Centrémonos,
en primer lugar, en el tema de la coordinación para así comprender el concepto
de “consistencia” al que se refería la Corte anteriormente: decíamos entonces,
según el alto Tribunal, que las políticas del Banco Central deben ser
consistentes con las políticas gubernamentales para de esta manera
desarrollar el mandato constitucional de coordinación de la política económica.
De acuerdo con la sentencia, podemos identificar dos connotaciones en este
concepto: el primero de ellos, abiertamente opuesto a las dos interpretaciones
anteriores, el segundo, parcialmente coincidente.
210
Ob. Cit. página 23.
211
Ob. Cit. páginas 24 y 25.
124
-
Primera connotación del concepto “consistencia”. Dentro de la primera
connotación, considera la Corte Constitucional que la consistencia entre
las políticas monetarias, cambiarias y crediticias y de empleo y crecimiento
deben darse en el sentido de que las que son propias del Banco Central deben
adoptarse, no solo teniendo en consideración las metas de inflación, sino
también las metas que en materia de empleo y crecimiento se haya fijado el
Gobierno. De modo que el Tribunal Constitucional le reconoce nuevos
objetivos a la Junta del Banco Emisor. En otras palabras, se abandona el
marco general de referencia que habíamos descrito anteriormente y al cual se
circunscribía la coordinación de la políticas económicas, para dar paso a una
especie de paridad entre el propósito de reducir la inflación y alcanzar metas
de empleo y crecimiento, paridad que como lo anotaremos más adelante no
tiene otra proyección diferente a la simple postulación teórica. De modo que la
autoridad monetaria no toma en cuenta la política fiscal del Gobierno bajo el
entendido que lo hace para cumplir el deber constitucional de mantener la
capacidad adquisitiva de la moneda, sino de permitir las condiciones
monetarias, cambiarias y crediticias adecuadas para alcanzar un crecimiento
económico fijado por el Gobierno, a la vez que intenta impedir un incremento
en los índices de inflación. Pero ante la cuestión, bien conocida por la Corte,
de entrar en pugna las políticas fiscales de expansión con los propósitos anti
inflacionarios, primaría las políticas trazadas por el Ejecutivo, aún a costa de un
incremento en los índices de inflación. Se trata pues, de un nuevo marco de
referencia, en el que la coordinación se supedita a lineamientos de crecimiento
económico. El siguiente aparte de la sentencia analizada nos clarifica la idea:
“…Supongamos entonces que en una determinada coyuntura, la propia Junta
llega a la convicción que, debido a que el país enfrenta una recesión muy
intensa, con un alto desempleo, mientras que la inflación se ha reducido
considerablemente, entonces resulta razonable adoptar una política monetaria
más expansiva para reactivar coyunturalmente la economía, por lo cual
considera apropiado adoptar una meta de inflación superior a la registrada en
el período precedente. Una decisión de esa naturaleza es obviamente
constitucional, por cuanto, como se explicó largamente en esta sentencia, el
Banco de la República tiene como finalidad básica preservar la estabilidad en
los precios, pero no puede ser indiferente a los otros objetivos de la política
económica general…”212.
Al respecto, podemos citar a Sergio Ghigliazza, quien expone un ejemplo de
las inconsistencias que pueden surgir entre la estabilidad de precios de largo
plazo y la generación de desequilibrios macroeconómicos en algunos sectores:
“La estabilidad de largo plazo, la que tiene carácter permanente, descansa por
supuesto en una política monetaria consistente con ese objetivo. Sin embargo,
la existencia de desequilibrios significativos por su magnitud y duración en los
212
Ob. Cit. página 32.
125
sectores público, externo y financiero, así como en el mercado laboral pueden
poner en riesgo la estabilidad de largo plazo cuyas virtudes son relevantes en
los procesos de creación y asignación del ahorro, y en general, sobre la
eficiencia del proceso productivo.
... A corto plazo, la estabilidad de precios se puede alcanzar aún con
desequilibrios fiscales significativos. El control duradero de la inflación se
compromete cuando el sector público necesita financiar una parte significativa
de sus actividades con endeudamiento. Si las autoridades hacendarias buscan
financiar el déficit del sector público con expansión monetaria y esta pone en
riesgo las metas inflacionarias, en un contexto de autonomía, la banca central
puede y debe negarse a expandir el crédito interno neto.
En estas
condiciones, el desequilibrio en las cuentas públicas se debe financiar
internamente colocando bonos en el mercado de capitales o en el sistema
financiero, o externamente con emisión de deuda bancaria o a través de los
mercados internacionales de capitales.
Las circunstancias actuales de los mercados financieros mundiales me eximen
de profundizar sobre la posibilidad de contar con financiamiento ilimitado del
exterior, con lo cual un desequilibrio fiscal significativo tenderá a financiarse
con endeudamiento interno que provocaría un alza en la tasa de interés con
efectos recesivos. Si la recesión se profundiza, por una parte se afectaría la
solvencia del sistema bancario y, por la otra, a través de la caída en la
recaudación tributaria, se agudizaría (para el mismo nivel de gasto público) el
desequilibrio fiscal. En este ambiente macroeconómico es cada vez más difícil
que las metas de crecimiento de la cantidad de dinero sean compatibles con
una baja inflación. Las presiones que el propio sector público ejerce para
financiar el déficit, procurando atenuar los efectos de la recesión, se hacen
cada vez más intensas. El banco central, haciendo uso de su autonomía,
podría oponerse sistemáticamente a los pedidos del gobierno, pero más
temprano que tarde el poder ejecutivo y, eventualmente, el poder legislativo
invaden la autonomía real del banco central y la transforman explícita o
implícitamente en autonomía formal. Consecuentemente, un desequilibrio
fiscal importante y sistemático puede atentar contra la estabilidad de
precios de largo plazo y afectar la capacidad de la banca central para
lograrla, en este contexto la estabilidad no es sostenible y, por tanto, no
es creíble. ”213 - La negrilla es de los autores En este mismo sentido, autores como Guillermo Perry Rubio sostienen que:
“A raíz de la preocupación por las consecuencias que podrían tener las
acciones de un banco central autónomo sobre la actividad económica general,
en particular en cuanto actúa como autoridad cambiaria, en la Asamblea
213
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentario de Sergio Ghigliazza, “Algunas Condiciones
para la Estabilidad de Largo Plazo”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero
de 1997, páginas 202 y 203.
126
Constituyente se planteó la necesidad de que las funciones del Banco fueran
llevadas a cabo en coordinación con la política económica general, y esto fue
lo que quedó acertadamente consignado en el texto definitivo.
De esta forma, la Constitución previene contra una banca central
excesivamente conservadora que no considere las interrelaciones de sus
objetivos con otros de igual valor constitucional y social ni las de sus
instrumentos con otras variables económicas claves...”214
Pero respecto al planteamiento de la Corte Constitucional, antes transcrita,
podemos formular dos críticas: primero, se ignora lo establecido por el artículo
4º de la Ley 31 de 1992 el cual establece, tal como habíamos citado
anteriormente, que las funciones de la Junta Directiva del Banco de la
República se coordinarán con la política económica general siempre que “no
comprometa la responsabilidad constitucional del Estado, por intermedio del
Banco de la República, de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda”. Al respecto, el Magistrado Eduardo Cifuentes
Muñoz, en su salvamento de voto contra la sentencia analizada, comenta:
“La justificación de la declaración de exequibilidad condicionada, se funda en el
temor a una interpretación exegética de la norma legal examinada. No
obstante la interpretación que la Corte realiza no solamente es en extremo
exegética; además se revela parcial. La Corporación no reparó en otras
disposiciones de la ley que se ocupan de desarrollar el mandato constitucional
de “coordinación con la política económica general”, elemento cuya ausencia
se imputa equivocadamente al artículo demandado, cuando en realidad se
regulaba en la misma ley, en su artículo 4º, que no fue analizado. La
interpretación aislada y literal impidió a la Corte percatarse de que lo que ella
echaba de menos, pertenecía al contenido de la ley. En efecto, la norma
mencionada, ordena lo siguiente: “La Junta Directiva del Banco de la
República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como tal,
cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley, mediante
disposiciones de carácter general.
Tales funciones se ejercerán en
coordinación con la política económica general prevista en el programa
macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y
Social CONPES, siempre que esta no comprometa la responsabilidad
constitucional del Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.”215 – La
negrilla es de los autores 214
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
páginas xxxvi y xxxvii.
215
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
127
Como una réplica adicional al planteamiento que formula Corte, dentro de
esta primera crítica, es la sugerencia que Guillermo Perry Rubio hace. Como
pudimos observar anteriormente, este autor deja ver en sus exposiciones un
pensamiento muy cercano al que plantea la Corte, con una diferencia que
resalta la crítica que formulamos: Perry en sus argumentaciones no ignora la
disposición del artículo 4º de la Ley 31, lo que ha la postre, como lo hemos
señalado, la Corte sí hace.
“Un aspecto de la ley vigente, que evidentemente no favorece la coordinación,
es el que estipula que en caso de conflicto entre la política económica general
del gobierno y las políticas de la Junta Directiva del Banco de la República,
prevalece el objetivo de reducir la inflación a corto plazo, especialmente en lo
que se relaciona con el manejo cambiario.”216
Guillermo Perry aprecia el contenido de la norma en referencia como un
obstáculo para llevar a cabo el mandato de coordinación. Sustancial diferencia
la que encontramos en este planteamiento respecto de la primera
interpretación, cuando indicábamos que en la coordinación, además de ser un
instrumento útil para integrar los órganos del Estado en los objetivos de
estabilización, se circunscriben sus debates al imperativo constitucional y legal
de velar por la capacidad adquisitiva de la moneda. Como se aprecia, bajo esa
óptica la disposición no implica un obstáculo, sino más bien un marco de
referencia bajo el cual se sujeta la coordinación.
La segunda crítica que podemos formular, y de acuerdo con lo expuesto por
diferentes autores en el aparte sobre las Razones para Controlar la Inflación,
es lo inconveniente que resulta ceder en los objetivos antiinflacionarios para
permitir políticas de expansión monetaria, que si bien reducirían en el corto
plazo el impacto de un ciclo recesivo en la economía, en el mediano y largo
plazo podría prolongar la fase de depresión sin encontrar una solución de
fondo en los niveles de desempleo y de crecimiento.
Decíamos también, que el haber sostenido por parte de la Corte una especie
de paridad entre el propósito de velar por una moneda sana y buscar metas de
empleo y crecimiento no va más allá de la simple teoría. La experiencia ha
mostrado que cuando un Banco Central no tiene como objetivo único el velar
por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda, los índices de
inflación presentan una tendencia en ascenso, mientras que el crecimiento
económico, precisamente por los mayores índices de inflación, registra
depresión en sus resultados. De manera que pretender un doble objetivo en
las funciones del Banco, a lo único que lleva es a un desajuste en las variables
216
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Discurso de Guillermo Perry Rubio, entonces Ministro de
Hacienda y Crédito Público (febrero 15 de 1996), “Los Bancos Centrales en América Latina Dentro de su
Nueva Estructura Jurídica”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la República, enero de 1997,
página xxxviii.
128
macroeconómicas, que se podría evitar si se reconoce como único deber
luchar contra la inflación, lo que ha su vez permitiría “abonar el terreno” en
materia económica para alcanzar importantes crecimientos del Producto
Interno Bruto en el mediano y largo plazo.
-
Segunda connotación del concepto “consistencia”. Hemos identificado esta
segunda connotación de lo que la Corte entiende como consistencia de las
políticas monetaria, cambiaria y crediticia con las políticas propias del Gobierno
en asuntos económicos. Enuncia el Tribunal Constitucional que:
“Como es obvio, el mandato de coordinación con la política económica general
que recae sobre el Banco de la República tiene una contrapartida, y es la
siguiente: las otras autoridades económicas, y en especial el gobierno, en
ejercicio de sus funciones, tampoco pueden ser indiferentes frente a la defensa
del poder adquisitivo de la moneda. En efecto, la Carta radica primariamente
la función de conservar la estabilidad en los precios en el Banco de la
República, pero no se trata de una responsabilidad exclusiva de esa entidad
sino que corresponde a todo el Estado (CP art. 373). En otras palabras, el
deber de mantener la capacidad adquisitiva de la moneda no solo se predica
de la autoridad monetaria, crediticia y cambiaria, esto es de la Junta del Banco
de la República, sino también de quienes tienen responsabilidades en la
formulación y ejecución de la política económica general del país”217.
En la primera de las interpretaciones que expusimos sobre el tema, explicamos
porqué no era función exclusiva del Banco de la República velar por el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. Luego hay
coincidencia en este aspecto entre lo que sostiene la Corte y dicha
interpretación. Sin embargo, vale la pena anotar que bajo la primera
interpretación no se entiende el asunto como una contrapartida, tal y como lo
indica la Corte, sino como una única partida, en donde simplemente los demás
órganos del Estado con competencia en lo económico se vinculan en el deber
de luchar contra la inflación.
•
El cumplimiento de los objetivos de la intervención económica del Estado y
de sus deberes sociales. Ya nos habíamos referido a este límite cuando
citamos un aparte de la sentencia de la Corte Constitucional que venimos
analizando. Veamos lo que el alto Tribunal sostiene al respecto:
“Ahora bien, conforme a la Constitución, la política económica general del
Estado no puede ser indiferente frente a los problemas de desempleo o de
pobreza pues la intervención del Estado en la economía no busca
exclusivamente la estabilidad en los precios sino que persigue finalidades
mucho más amplias. Así, el artículo 334 de la Carta es explícito en indicar que
217
Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-481 de 1999. Magistrado Ponente doctor Alejandro
Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D-2258. Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992, página 25.
129
la dirección de la economía, que corresponde al Estado, pretende
“racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los
beneficios del desarrollo y la preservación de un medio ambiente sano”. Y, en
particular, esa norma constitucional precisa que el Estado debe, en especial,
intervenir “para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas
las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a
los bienes y servicios básicos”. Este mandato se ve complementado por el
artículo 54 que precisa que el Estado debe propiciar “la ubicación laboral de las
personas en edad de trabajar”. Todo esto significa que la Constitución no es
neutra frente al problema del empleo y el desarrollo pues ordena que el Estado
debe activamente promoverlos, tal y como esta Corte ya lo ha indicado, de
todas las autoridades públicas.
…La peculiaridad del diseño constitucional colombiano puede entonces ser
resumida así: si bien la Junta del Banco de la República es autónoma y tiene
como finalidad básica preservar la moneda sana (CP arts. 371 y 373), sin
embargo esta autonomía tiene limites formales –su sujeción a la ley (CP art.
150 ords. 13, 19 y 22 y art. 372)- y materiales: sus funciones deben ejercerse
en coordinación con la política económica general (CP arts 113 y 371) y sus
actuaciones, como las de los demás órganos del Estado, deben propender a la
realización de los valores del Estado social de derecho (CP arts. 1º y 2º) y a la
materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la
economía (CP art. 334). Esto significa que si bien la finalidad primaria de la
actividad del Banco es la estabilidad de los precios, sin embargo esa institución
no puede ser indiferente a otros objetivos de política económica de raigambre
constitucional, como pueden ser la búsqueda del pleno empleo o la distribución
equitativa de los beneficios del desarrollo (CP art. 334)”218.
A la luz de este nuevo límite, la Corte introduce elementos que hacen más
difícil la comprensión del problema. Según el Tribunal, las funciones del Banco
Central se deben entender conforme a lo establecido en los artículos 54 y 334
de la Constitución. A continuación pasamos a transcribirlos:
Artículo 54 de la Constitución Nacional: “Es obligación del Estado y de los
empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo
requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud”.219
Artículo 334 de la Constitución Nacional: “La dirección general de la economía
estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
218
Ob. Cit. páginas 24 y 27.
219
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
130
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y
privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un
ambiente sano.
El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los
recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de
menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.
También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo
armónico de la regiones.”220
Comenzaremos haciendo un análisis de esta novedosa tesis citando un aparte
del salvamento de voto de la sentencia que venimos estudiando:
“Junto a los normas constitucionales organizatorias, en la Constitución pueden
encontrarse normas que articulan mandatos dirigidos a los órganos del poder
público cuyo contenido puede ser más o menos general. En este orden de
ideas, el objetivo del pleno empleo o del crecimiento económico y el bienestar
general, no configuran por sí mismos competencias especificas sino que
denotan mandatos u orientaciones cuya materialización admite diversas formas
que no se precisan inmediatamente en el plano constitucional.
…El carácter general de las normas – mandato que enuncian las directrices del
pleno empleo, del crecimiento económico y de la consecución del bienestar
general, a las que la Corte se remite como límites a la competencia de la Junta
Directiva del Banco de la República, sin duda restringirá con esa misma
amplitud la “autonomía técnica” de esta autoridad económica, como quiera que
toda medida suya podrá válidamente ser cuestionada si llegare a afectar
dichos objetivos. Una medida restrictiva, técnicamente necesaria, podrá sin
embargo reducir el empleo, y será entonces susceptible de ser declarada nula
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. Una medida expansiva,
en el mediano o largo plazo, podrá incidir negativamente en el crecimiento
económico o en el empleo futuro, y por ello también podrá correr la misma
suerte de la anterior. La imposibilidad de alcanzar simultáneamente todos los
objetivos económicos, propiciará una conflictividad constante en torno de cada
política adoptada por la Junta Directiva, cuya impugnación o defensa emularán
desde distintos horizontes temporales y supuestos teóricos”221.
El salvamento de voto se refiere en primer lugar al carácter más o menos
general que pueden tener algunos mandatos constitucionales dirigidos a los
220
221
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
131
órganos del poder público.
En el caso que acontece, los objetivos
mencionado por la Corte Constitucional y contenidos en los artículos 334 y 54
de la C.P. son de carácter general, y no, competencias específicas de dichos
órganos. De ser así, y como muy posiblemente lo ha entendido la Corte
Constitucional, podrían contemplarse situaciones en las que se
desnaturalizaría la estructura de Banca Central. ¿Cómo entender que sea el
Estado, bajo la competencia de uno o alguno de sus órganos el que provea de
pleno empleo a los recursos humanos? Es difícil comprender esta posibilidad,
más aún cuando la tendencia en el mundo, no siendo nuestro país ajeno a ello,
es la de reducir el tamaño del Estado para hacerlo más eficiente en sus
funciones de justicia, cuidado de la soberanía y algunas otras que no interesan
al sector privado, reconociendo que es precisamente este sector el que
determina el desarrollo de un Estado222. ¿Cuál sería el órgano estatal cuya
competencia le correspondería generar pleno empleo?. Preguntas que pueden
quedar sin resolver, pero respecto de las cuales nos atreveremos a sentar
algunas hipótesis, partiendo de la base de que el órgano al cual se refiere la
Corte es el Banco de la República: pudiera pensarse que mediante los
instrumentos monetarios, cambiarios y crediticios que tiene a su cargo provea
de pleno empleo a los recursos humanos, esto es, mediante políticas de
expansión que releguen a un segundo plano el problema de inflación. Podría,
adicionalmente ser una Banca de fomento, en donde, desconociendo, o bajo
una nueva interpretación del artículo 373 de la C.P. en armonía con los
artículos 334 y 54 C.P., se permita crear cupos de crédito a favor de los
particulares y operaciones financieras, sin la restricción que la misma
Constitución impone, a favor del Estado. Aunque parece una situación forzada
e inconstitucional, lo cierto es que es una hipótesis bajo la cual el Banco de la
República actuaría como un órgano del Estado cuya competencia es generar
pleno empleo a los recursos humanos. A las claras, esta posibilidad no
correspondería con un modelo de Banca Central y más bien sería una
estructura cercana a la anterior Junta Monetaria. La dificultad que plantea la
Corte al pretender reconocer como competencia de un órgano del Estado el
objetivo de generar pleno empleo, hace más complejo entender que prioridad
tiene el mandato constitucional de luchar contra la inflación, pudiendo llegar a
pensarse que bajo esta nueva tesis que integra los artículos 334 y 54 de la
C.P., no se contempla ni siquiera una prioridad en el tema de capacidad
adquisitiva de la moneda, y más bien es preferente el cumplimiento de los
objetivos trazados en los artículos antes mencionados, aunque se incurra en
un alto costo inflacionario. Pero como podemos observar en el salvamento de
voto, destaca el Magistrado que tales objetivos “no configuran por sí mismos
competencias específicas sino que denotan mandatos u orientaciones cuya
materialización admite diversas formas”. En efecto, las maneras de utilizar las
herramientas propias de la Banca Central para alcanzar los mandatos
generales impuestos en el artículo 334 C.P. pueden variar. De allí que, como
anota el Magistrado, toda medida de la Banca Central podría ser cuestionada:
222
LIBERTAD DE ELEGIR, Hacia un nuevo liberalismo económico, Milton / Rose Friedman, editorial Grijalbo,
Segunda Edición.
132
de llegarse a restringir la liquidez del mercado monetario, podría repercutir
negativamente en el empleo en el corto plazo, y una medida contraria, es
decir, de expansión monetaria, afectaría los niveles de crecimiento en el
mediano y largo plazo. Sobre este punto, nos parece oportuno citar lo que al
respecto han sostenido Mauricio Cárdenas y Zeinab Partow:
“The Bank, of course, continues to enjoy some of the same functions as it did
prior to the Constitutional reform, namely, its status as the sole issuer of money,
bank of banks, lender of last resort, administrator of international reserves, as
well as fiscal agent for the Government. Importantly, it lost its function as a
development bank, an activity that had been widely criticized as a highly
inflationary.”223 - La negrilla es de los autores “El Banco, claro, continua disfrutando de algunas de las mismas funciones
anteriores a la reforma Constitucional, a saber, su estatus como único emisor
de moneda, banco de bancos, prestamista de último recurso, administrador de
las reservas internacionales, así como también agente fiscal del Gobierno.
Muy importante, es el que halla perdido sus funciones de banco de
desarrollo, una actividad que ha sido ampliamente criticada por ser
altamente inflacionaria.” - Traducido por los autores En entrevista concedida el Diario La República respecto al fallo de la Corte,
Armando Montenegro sostuvo lo siguiente:
“Al señalar que sin duda alguna el Emisor perderá parte de su independencia
como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, el presidente de Anif,
Armando Montenegro Trujillo, dijo que es absurdo pensar que con más
inflación habrá mayor empleo y producción. Para el dirigente gremial, esta
afirmación del magistrado ponente es una gran irresponsabilidad, pues refleja
un profundo desconocimiento de la teoría económica y de la economía
colombiana. Y es que según Anif, este hecho deja en evidencia el gran peligro
al que se enfrenta la sociedad en manos de personas tan poderosas y con tan
poco conocimiento sobre los asuntos sobre los cuales están decidiendo.”224
Otro inconveniente que podemos observar en la tesis expuesta por la Corte
Constitucional, estrechamente vinculada al planteamiento que venimos
analizando, es la oposición que reconoce entre la estabilidad de los precios y la
búsqueda del pleno empleo. La Corte es clara en exigir pleno empleo como
materialización de los fines propios de la intervención del Estado en la
economía (334 C.P.). Plantea esto como un límite a las funciones del Banco
de la República, pues como órgano del Estado, debe promover el empleo tal
223
Mauricio Cárdenas and Zeinab Partow, “Real and Formal Independence in Practice: The Case of the
Colombian Central Bank”, Fedesarrollo, Bogotá Colombia, página 9.
224
A.
“Se enciende polémica por papel del Emisor”, Diario LA REPÚBLICA, Viernes 9 de Julio de 1999, página 2
133
como lo indica el artículo 334 C.P. Con todo, podemos concluir que el
Tribunal Constitucional toma partido por una crecimiento en el corto plazo,
pues es en esta etapa donde puede observarse oposición entre el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y el crecimiento de la
economía. Parece haber dejado atrás el hecho de que en el mediano y largo
plazo ya no se da tal oposición, de modo que con unos bajos niveles de
inflación se logra un crecimiento de la economía. No parece acertado
plantearse como punto de partida una situación extrema de oposición entre
bajo índices de inflación o altos niveles de crecimiento, cuando lo que se logra
precisamente con baja inflación es un crecimiento de la economía, pudiendo
así alcanzar los objetivos de empleo impuestos por el artículo 334 del C.P.
Por último, como hemos podido observar, la Corte integra una serie de
funciones que desprende del artículo 334 C.P. al Banco de la República. A
continuación pasamos a analizar las consecuencias que de este planteamiento
se derivan, citando primero el salvamento de voto a la sentencia en estudio:
“Pero la decisión de la Corte, sin mediar un acto reformatorio de la
Constitución, so pretexto de que solo así se puede alcanzar la “coordinación de
la política económica general”, ha eliminado el perfil estructural de la Junta
Directiva,
agregándole
funciones
adicionales
y
saturándola
de
responsabilidades. Lo anterior significa un sacrificio neto de especialización y,
de otro lado, genera un riesgo de pérdida de eficiencia de sus instrumentos,
que por pretender que sean polivalentes se podrán ver en la práctica
cercenados en sus resultados. La consecuencia más grave de este paso dado
por la Corte, en mi concepto, es la subordinación de la política monetaria a las
decisiones de los órganos políticos que en últimas orientan y fijan las demás
variables económicas a cuyos designios debe en los sucesivo sujetarse la
Junta Directiva. En verdad se entra en un escenario distinto del previsto por la
Constitución, cuando se postula que dadas unas políticas emanadas de otros
órganos del Estado (Gobierno y Congreso), las que señale la Junta deben
someterse a ellas. Una cosa es la “coordinación” como meta deseable y otra la
“coordinación” como axioma o presupuesto inicial. Bajo la primera, la Junta
Directiva conserva una esfera de control o autonomía; bajo la segunda,
deviene órgano funcionalmente subalterno.”225.
Al respecto, Gerardo Hernández anota que:
“En este sentido, la propuesta de que el Banco Central tenga objetivos distintos
al de la moneda sana con el fin de que atienda otros derechos y garantías
previstos en la Constitución como el mejoramiento de la calidad de vida, la
distribución de oportunidades y beneficios y la preservación del medio
ambiente, ignora la naturaleza jurídica del Banco de la República como órgano
225
Corte Constitucional, Salvamento de Voto del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C481/99 Magistrado Ponente doctor Alejandro Martínez Caballero. Actor René Vargas Pérez. Ref. Demanda D2258. Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 31 de 1992.
134
constitucional independiente en donde las facultades otorgadas a las distintas
ramas del poder público buscan augurar un cierto contrapeso de las mismas.
Me pregunto si acaso sería necesario incluir objetivos adicionales a los
organismos de fiscalización o a la organización electoral tales como garantizar
la igualdad ante la ley o el debido proceso, principios que deben tenerse en
cuenta no solo por dichos órganos sino por todas las ramas del poder público
que ejerzan funciones judiciales.
El problema que puede surgir, como lo señalaba la co – directora del Banco de
la República, María Mercedes Cuéllar, con el objetivo de reducir la inflación es
que el Gobierno no lo comparta y no esté de acuerdo con el precepto
constitucional. “En este hipotético caso, la discusión que debe hacerse es que
camino tomar cuando el Gobierno de turno no esté dispuesto a cumplir el
mandato constitucional de reducir la inflación. Si esto no es así, no debería
haber controversia distinta a la de buscar las políticas más adecuadas para
rebajar la inflación.”226
4.4.3.6. Cuarta Interpretación. Esta última interpretación del tema, muy cercana a
la anterior, sirvió de fundamento para la presentación del proyecto de Acto
Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modificaba y
adicionaba los artículos 371 y 372 de la C.P., presentado por los Honorables
Congresistas Camilo Sánchez Ortega, Tito Rueda, Sierra de Lara Flora, José
Antonio Gómez H., Jaime Dussán y Vicente Blel. A continuación transcribimos el
proyecto de reforma del inciso segundo del artículo 371, el cual trata sobre el
control a la inflación:
“Artículo 1º . El inciso segundo del artículo 371 de la Constitución Política quedará
así: “Serán funciones básicas del Banco de la República: mantener el equilibrio
de los indicadores macro económicos a través del control a la inflación, sin
que para esto se afecten la generación de empleo y el sector productivo del
país; regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda
legal; administrar las reservas internacionales; ser prestamista de última instancia
y banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del
gobierno.”227 (Subrayado por los autores).
Como puede observarse, en el proyecto se buscaba adicionar el segmento
subrayado y suprimir la frase “Todas ellas se ejercerán en coordinación con la
226
LA BANCA CENTRAL EN AMERICA LATINA, Comentarios de Gerardo Hernández Correa, “El Banco de la
República como Banco Central Independiente”, Tercer Mundo Editores en coedición con el Banco de la
República, enero de 1997, páginas 95 y 96.
227
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política.
135
política económica general” de la norma original. La razón que motivó este
cambio la citamos a continuación:
“En primera instancia, resulta de orden prioritario ampliar las funciones a que a
través de la Constitución se le asignan al Banco. Esto debido a que la experiencia
que ha tenido que asumir el País con las soluciones adoptadas por la Banca
Central para controlar la inflación ha terminado hundiendo otros sectores. No
podemos, vr. gr. seguir permitiendo que se baje la inflación a través de políticas
que estrangulan al sector productivo.”228
El cambio que se proponía dentro del artículo 371 C.P., tenía una importante
connotación. Si bien se establecía el mandato de controlar la inflación con el
propósito de equilibrar los indicadores macro económicos, se hacía la salvedad de
que tal objetivo no podía afectar la generación de empleo y al sector productivo.
Se trataba de adoptar constitucionalmente la postura según la cual, así existieran
brotes inflacionarios, no era posible para el Banco adoptar medidas para controlar
la situación pudiendo lesionar en el corto plazo los niveles de empleo. De modo
que quedaba proscrita cualquier medida propia de la autoridad monetaria para
restringir la liquidez con el propósito de controlar la inflación, así existiera en el
corto plazo un costo en términos de empleo. La consecuencia de esta nueva
regulación, como lo advierten diferentes autores, hubiera sido un incremento en
los niveles de inflación con altas tasas de desempleo en el mediano y largo plazo.
La Corte Constitucional y los H. Congresistas ponentes del proyecto de Acto
Legislativo, como se puede apreciar, han insistido en que si bien es razonable
ejercer un control a la inflación, no por ello se debe afectar el crecimiento de la
economía. Sin embargo, consientes de que ambos propósitos no se pueden
alcanzar sin incurrir en algún costo durante determinado plazo, terminan ambos
representantes de las respectivas ramas del poder público inclinándose por
aquellas políticas que prefieren fomentar el crecimiento de la economía asumiendo
costos inflacionarios, que como la experiencia deja ver, terminan por afectar los
niveles de empleo y crecimiento del producto interno bruto en el mediano y largo
plazo.
Motivados por los resultados en las variables macro económicas del país, los H.
Congresistas presentaron el proyecto de Acto Legislativo. Sobre este aspecto,
nos referiremos en el capítulo Resultados Históricos de la Banca Central.
Finalmente, es importante reproducir la crítica que hace Salomón Kalmanovitz,
respecto a la resistencia que, como en este caso, presentan algunos sectores
políticos a la independencia del Banco Central:
“Un político enfrenta unas instituciones cuando le han quitado algo importante.
Las preguntas son entonces las siguientes: ¿Qué es lo que le ha quitado el Banco
228
Proyecto de Acto Legislativo Número 06 de 1999 Senado, por medio del cual se modifican y adicionan los
artículos 371 y 372 de la Constitución Política, Exposición de Motivos.
136
de la República a los políticos?... La respuesta básica..., se han disminuido
los ingresos provistos... por el impuesto inflacionario. Si hoy Colombia tuviera
una inflación del 25%, como la tuvo en promedio durante los últimos 30 años, los
ingresos del Gobierno que la clase política podía repartir en parte sería de unos 3
a 4 billones de pesos. Se trata de una cifra enorme que alcanza entre el 2% y el
3% del PIB, algo similar a lo que los ciudadanos, pagan como impuesto a la
renta... En torno al impuesto inflacionario, es como si la autoridad monetaria
hubiera clausurado una mina de plata para quienes la explotaban anteriormente.
Sin embargo, esos ingresos no surgían de un don de la naturaleza sino de los
bolsillos de los pobres de Colombia. En efecto, los asalariados sin organización
sindical, los trabajadores del sector informal, los vivían de rentas fijas como
pensiones o arriendos, cada uno de ellos veía caer sus ingresos en una cuarta
parte cada año con un ajuste anual que frecuentemente no compensaba lo
perdido. Fue a ellos a quienes los constituyentes de 1991 pretendieron defender,
ordenándole al Banco de la República que fuera firme en eliminar el impuesto
inflacionario...
A un dirigente sindical no le preocupa mucho la inflación, en tanto le da pie para
movilizar a sus asociados y ganar aumentos que superen el cambio operado en
los precios. Por eso mismo, no le convence mucho la lucha contra la inflación,
porque su control le quita motivación para hacer demandas radicales. Más le
preocupa que el empleo se vea lesionado a veces cuando a la autoridad
monetaria le corresponda frenar la actividad económica para reducir la inflación...
Cuando el banco de la República era de fomento, emitía en exceso y prestaba con
tasas de interés negativas trasladando parte del impuesto inflacionario a favor de
los beneficiarios de su crédito. Algunos políticos intermediaban esta labor y les
ganaba importancia dentro del sector privado. A veces los beneficiados no
cancelaban sus obligaciones, entendiéndolas como un favor político pleno. Esa es
la razón de fondo para que los bancos oficiales estén quebrados en la actualidad.
Con las reformas que se le hicieron al Banco de la República en 1991, esos
políticos se sienten desplazados por el mercado de dinero, que es el que asigna la
mayoría de recursos crediticios hoy en día.”229
229
Salomón Kalmanovitz, “¿Por qué algunos políticos se oponen al Banco Central y a la Apertura?”, Diario LA
REPÚBLICA, Lunes 17 de Enero de 2000, página 4 A.
137
5. RESULTADOS HISTÓRICOS DE LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA
5.1. BANCA CENTRAL FRENTE A LA INFLACIÓN
Como ya hemos indicado, el control de la inflación es el objetivo constitucional del Banco de la
República. En este capítulo pretendemos hacer una evaluación sobre los resultados obtenidos en
materia de inflación por el Banco, como autoridad monetaria, desde 1991, año en que comenzó a
operar bajo el modelo de Banco Central.
5.1.1. Resultados Inflacionarios. La inflación (IPC) promedio durante 1970 – 1997
fue de 22%, resultado que le permitió a Colombia ubicarse como el país con la
tasa de inflación moderada más persistente del mundo. Esa persistencia se vio
consolidada por los mecanismos de indexación financieros y salariales los cuales
hicieron difícil consolidar la inflación en niveles de un solo dígito.230
230
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 3.
138
Cuadro 6. Evolución del Indice de Precios al Consumidor
Colombia, Indice de Precios al Consumidor (IPC)
(variaciones porcentuales)
2000
Mes
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Enero
3,30
3,00
3,49
3,24
3,15
1,84
2,51
1,65
1,79
2,21
Febrero
3,66
3,41
3,34
3,25
3,68
3,52
4,01
3,11
3,28
1,70
Marzo
2,89
2,52
2,31
1,87
2,21
2,61
2,10
1,55
2,60
0,94
Abril
2,81
2,80
2,85
1,94
2,37
2,23
1,97
1,62
2,90
0,78
Mayo
1,95
2,20
2,32
1,60
1,54
1,65
1,55
1,62
1,56
0,48
Junio
1,95
1,58
2,24
1,54
0,90
1,20
1,14
1,20
1,22
0,28
Julio
1,35
1,81
1,99
1,23
0,91
0,77
1,51
0,83
0,47
0,31
Agosto
1,58
1,27
0,75
1,25
0,97
0,63
1,10
1,14
0,03
0,50
Septiembre
2,37
1,45
0,83
1,12
1,09
0,84
1,19
1,26
0,29
0,33
Octubre
1,92
1,32
0,85
1,06
1,11
0,88
1,15
0,96
0,35
0,35
Noviembre
2,03
1,22
0,72
1,29
1,11
0,79
0,80
0,81
0,17
0,48
Diciembre
2,52
1,40
0,94
1,13
1,49
0,92
0,72
0,61
0,91
0,53
32,36
26,82
25,13
22,60
22,59
19,46
21,63
17,68
16,70
9,23
En año
corrido
Fuente: Dane
2000
1,29
1,29
139
35%
32%
26%
30%
25%
22%
22%
25%
19%
21%
17%
20%
16%
9%
15%
10%
5%
0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Fuente: Dane
Figura 2. Indice de Precios al Consumidor (IPC) - Variación porcentual anual
Los índices de inflación presentaron una reducción anual desde 1991, salvo en 1996, cuando la
inflación registró un crecimiento de dos puntos porcentuales respecto del año anterior. En términos
generales, puede afirmarse que la tendencia de la inflación fue favorable con los objetivos de
estabilización del Banco Central. En efecto, si se compara la inflación de 1990 (32.36%) con la
inflación obtenida en 1999 (9.23%), puede apreciarse una reducción en cerca de 23 puntos
porcentuales. La tasa de inflación anual obtenida en diciembre de 1999 fue la más baja registrada
desde 1970, año en el cual fue de 6.6%. El resultado más sobresaliente es el alcanzado en ese
año, pues la inflación mostró una caída de 7.5 puntos porcentuales frente al año anterior, y 5.8
puntos porcentuales inferior a la meta inflacionaria establecida para 1999. Así, en diciembre de
1999 se completaron ocho meses consecutivos con una inflación al consumidor de un dígito. La
caída en la tasa de inflación se registró en todos los grupos que conforman la canasta familiar. En
especial, se destacó la disminución en el crecimiento de los precios de vivienda, la cual pasó de
crecer de 16.6% en diciembre de 1998 a 5.8% en igual mes de 1999; de la educación que pasó de
231
17.3% a 10.2%, y de los alimentos que pasaron de 15.7% a 7.5%.
Además de los múltiples
aspectos positivos que esto implica, de acuerdo con los informes del Banco, la reducción en el
ritmo inflacionario significó un aumento de los salarios reales, pues los ajustes salariales que se
hicieron a principios de 1999 estuvieron entre 15 y 17%. Además, haber obtenido una inflación de
232
un dígito, situó al país a la entrada de un patrón inflacionario más acorde con el internacional.
5.1.2. Inflación y Crecimiento. En buena medida, el debate respecto a la
autonomía del Banco ha girado en torno a las difíciles consecuencias que ha
dejado en la economía la lucha contra la inflación. La caída en el crecimiento del
Producto Interno Bruto, los elevados niveles de desempleo, que para 1999
registraron un promedio anual cercano al 19.4%, el deterioro de la demanda
agregada, entre otros, han sido expuestos como motivos suficientes para relajar la
231
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
232
Diario LA REPUBLICA, Jueves 6 de Enero de 2000, “La inflación sí perdió peso”, página 1 C.
140
política monetaria y permitir mayor flexibilidad. Sin embargo, los detractores
de este planteamiento que exponen no pocos sectores, y defensores de la
autonomía del Banco, insisten en los beneficios que implica seguir bajo una
política de estabilización, amparados en el argumento, ampliamente expuesto ya,
según el cual en el mediano y largo plazo se obtiene crecimiento de la economía si
se asumen constantes medidas contra la inflación, incurriendo en un costo de
crecimiento en el corto plazo.
Inflación
PIB
35%
0,08
30%
0,06
25%
0,04
20%
0,02
15%
0
10%
-0,02
5%
-0,04
0%
-0,06
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fuente: Dane, DNP y La Nota Económica
Figura 3. IPC vs. PIB – Variación porcentual anual
La relación negativa entre crecimiento del producto e inflación, aparece claramente señalada en los
períodos 1992 y 1996. Las equis que se forman en las gráficas demuestran la relación inversa que
se presenta en ambos indicadores: en 1992, la tendencia creciente del producto contrastó con la
caída en los índices de inflación. Igualmente, en 1996 la caída en el crecimiento de la economía se
presentó inversa al incremento en los resultados de inflación; esta situación se debió
principalmente a la reducción que por esa época realizó el Banco sobre la oferta monetaria, lo que
produjo una desaceleración en el crecimiento de la economía. La situación para esa época resultó
paradójica; si bien la liquidez del mercado ha estado asociada a mayores resultados inflacionarios,
durante ese período, aunque se presentó una restricción en la liquidez monetaria, el índice de
inflación mostró un incremento de dos puntos porcentuales frente al año anterior (21%). Sin
embargo, en 1997 se presentó una nueva caída en la inflación (17%) con un correspondiente
incremento en el Producto Interno Bruto.
Tanto en 1992 como en 1996, los resultados mostraron evidencia en favor de los planteamientos
expuestos por los defensores del modelo de Banca Central, en el sentido de haberse presentado
un crecimiento del producto en la medida en que la inflación registró caídas. Esa situación justificó
los esfuerzos dirigidos a reducir la inflación, pues los dividendos en términos de crecimiento se
pudieron apreciar. El problema surgió en el período comprendido desde 1998, cuando los
resultados presentaron una relación directa entre la caída de la inflación y el crecimiento de la
economía, ¿qué pasó?. Bien vale la pena aclarar, antes de comenzar la discusión, que sobre las
causas de la recesión de la economía nos referiremos más adelante. Así, hay quienes atribuyen la
reducción de la inflación a la fase recesiva por la que atravesó la economía desde 1998. En este
sentido, la caída de la demanda agregada y el consecuente deterioro en los ingresos per capita,
141
impidió que los precios de los productos crecieran. En este sentido, apunta el codirector del
Banco, Sergio Clavijo:
“Dicho de otra manera, Colombia a experimentado una desinflación fortuita durante los años 1998
– 99, entendiendo como tal la resultante del debilitamiento del sector productivo, del incremento del
desempleo, del estallido de la burbuja especulativa de los bienes raíces que se fue inflando durante
los años 1993 – 97. Todo ello ha traído graves consecuencias para el sector financiero, afectando
233
estructuralmente su capacidad crediticia.”
El autor analiza que durante 1998 y 1999, no solamente en Colombia sino en otros países como
Inglaterra e Isrrael, la tasa de sacrificio para la reducción de la inflación fue alto, pues se requirieron
desaceleraciones significativas del producto. Así, sostiene que la “desinflación fortuita” del período
1998 – 99 fue menos favorable que el manejo tradicional de la economía, el cual reportaba
crecimientos cercanos al 4%, desempleo del 10% y una inflación promedio cercana al 22%. Sin
embargo, no se trata de volver a dicha combinación de políticas sino de aprovechar la situación
con el objeto de permanecer en inflaciones de un solo dígito, en la medida en que se va
234
recuperando la economía.
Sin embargo, el Banco de la República, en cabeza de su Gerente General, insistió en que el logro
alcanzado en materia de inflación se debió a la estricta política monetaria que puso en marcha,
sobre todo en 1997 y 1998, y no solo al proceso recesivo de la economía. Según se lee en varios
de los documentos del Banco, conforme al mandato que le impone la Constitución, las medidas
adoptadas para reducir la oferta monetaria permitieron alcanzar y superar la meta proyectada de
inflación. No obstante, se reconoció que la reducción de la inflación durante 1999 fue más
acelerada de lo programado por causa de la recesión.
5.1.3. Agregados Monetarios. La base monetaria al 31 de diciembre de 1999 se
situó en $9.740 miles de millones (mm). En diciembre, la tasa de crecimiento
anual del saldo promedio de la base monetaria fue de 24.22%, 22.7 puntos
porcentuales mayor que el crecimiento presentado en el mes de septiembre del
mismo año.235 Este crecimiento implicó un aumento de más de 30 puntos
porcentuales respecto a enero de ese mismo año, cuando la base monetaria
alcanzó tasas de crecimiento negativas cercanas al -10% (Gráfica 3). Los
resultados demostraron una fuerte contracción en la base monetaria desde
comienzos de 1998 hasta finalizar el primer semestre de 1999. Fue precisamente
durante esta época que la economía presentó las mayores caídas en el
crecimiento, pues al finalizar el primer semestre de 1999 se registró una variación
respecto a la misma época del año anterior, mayor al –6%.
233
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 5.
234
Ob. Cit. página 6.
235
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
142
D
ic
-9
Fe 6
b9
A 7
br
-9
Ju 7
nA 97
go
-9
O 7
ct
-9
D 7
ic
-9
Fe 7
b9
A 8
br
-9
Ju 8
nA 98
go
-9
O 8
ct
-9
D 8
ic
Fe 98
b9
A 9
br
-9
Ju 9
nA 99
go
-9
O 9
ct
-9
D 9
ic
-9
9
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
Fuente: Banco de la República
Figura 4. Base Monetaria – Variación porcentual anual del promedio mensual
Un comportamiento muy similar registraron los medios de pago M1, los cuales alcanzaron a
registrar un crecimiento anual promedio cercano al –5% durante finales de 1998 y comienzos de
1999. Al finalizar 1999 el crecimiento anual promedio fue del 12.5%, un incremento que se debió al
mayor ritmo de crecimiento de las cuentas corrientes. El agregado monetario más amplio de
liquidez, M3 más bonos, se situó el 31 de diciembre de 1999 en $60.002 mm con una tasa de
crecimiento anual del 6.3%.
5.1.4. Política Monetaria y Política Fiscal. El desarrollo de la política fiscal debe
procurar ser coherente con el desarrollo de la política monetaria que adelanta el
Banco de la República. La razón para ello, de manera elemental, es que el gasto
público genera liquidez monetaria en la economía, lo cual conduce a incrementar
los precios de los productos, presionando el alza de los indicadores de inflación.
Es decir, un mayor gasto público produce el efecto contrario al perseguido por el
Banco de la República, cual es el de lograr una menor inflación.
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998 1999p
143
Fuente: Banco de la República y Revista Dinero
Figura 5. Déficit (-) Fiscal del Sector Público; como porcentaje del PIB
El déficit fiscal, representado en cifras negativas como porcentaje del PIB, en oposición a las cifras
positivas como porcentaje del PIB del superávit fiscal, presenta un marcado deterioro desde 1994
hasta 1999. Se estima que un punto porcentual del PIB equivale a unos 900 millones de
236
dólares : de modo que si en 1994 el déficit era de –1.6% del PIB, esto es, cerca de 1.440
millones de dólares, en 1997 (-4.17% del PIB) alcanzó la suma no despreciable de cerca de 3.753
millones de dólares y en 1999 (-6.3%) llegó a un faltante cercano a los 5.670 millones de dólares.
Las cifras demuestran por tanto, que desde el período correspondiente al inicio de la
administración del Presidente Samper las finanzas públicas presentaron un incremento
desbordante. El aumento excesivo en los sueldos de los empleados públicos, negociados en su
mayoría por el entonces Ministro del Interior Horacio Serpa, robos masivos a través de contratos
fraudulentos y de colocación de dineros oficiales en entidades financieras de dudoso desempeño
(entre ellas varias cooperativas), y gasto desordenado y sin prioridades. Frente a esto, el Ministro
de Hacienda que se desempeñaba durante esa época, Antonio Urdinola, no tomó medidas de
237
fondo contra la situación.
Por eso, y como consta en varias publicaciones, la Junta Directiva del Banco de la República hizo
serios llamados al gobierno de entonces para que llevara a cabo ajustes en el gasto público. Sin
embargo, esto nunca sucedió y por el contrario continuaron los altos niveles de gasto. Tal
situación redujo la credibilidad del país frente al exterior, pues como los sostuviera el Gerente del
Banco, Miguel Urrutia, los prestamistas internacionales no estaban dispuestos a otorgar créditos a
238
una nación con elevado faltante en sus finanzas públicas . No en vano, el Ministro de Hacienda
Juan Camilo Restrepo aseguró al asumir su investidura, que recibía “la olla raspada”, destacando
en especial dos casos ocurridos en las dos últimas semanas del gobierno del Presidente Samper:
de un lado, el haber comprometido 67.000 millones de pesos de Findeter, esto es, el 55% de los
recursos que le quedaban para ese año, y de otro lado, el haber comprometido del Inurbe 32.000
239
millones de pesos, equivalentes al 82% del presupuesto restante de la entidad para ese año .
El gobierno del Presidente Pastrana se comprometió a llevar a cabo un ajuste fiscal mediante
reformas estructurales en el sector público, programas para fortalecer el recaudo de impuestos y
otras medidas sobre las cuales no nos vamos a detener, dirigidas a reducir el déficit de las finanzas
públicas. Tal compromiso fue adquirido también frente al Fondo Monetario Internacional en el
marco del acuerdo suscrito entre el gobierno y esta entidad. Sin embargo, lo cierto es que durante
el primer año de gobierno, los esfuerzos por reducir el déficit de las finanzas públicas heredado de
la anterior administración ha fracasado. La austeridad en el gasto, la implantación de un impuesto
sobre las transacciones financieras del dos por mil y una reforma que pretendió ampliar la base de
tributación en el impuesto de renta y de ventas, no lograron compensar ni las caídas en los
recaudos originados por la actual recesión, ni los mayores gastos ocasionados por las operaciones
de salvamento del sector financiero y por la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto de
240
Armenia.
236
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997.
237
Revista LA NOTA, ejemplar No. 16, “Reventó la Crisis”, junio 7 – 28 de 1998.
238
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Déficit Fiscal va por Ascensor”, diciembre 5 de 1997.
239
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “Contrarréplica de Minhacienda a Urdinola”, agosto 21
de 1998.
240
Revista LA NOTA, ejemplar No. 49, “En el Fondo con el Fondo”, noviembre 22 – diciembre 13 de 1999
144
De todas maneras, se espera que como resultado de las gestiones gubernamentales, el
déficit fiscal alcance en el año 2000 una reducción en cerca de tres puntos porcentuales del PIB, y
se ubique en –3.6% del PIB. En este sentido, se espera que en el 2001 el déficit se reduzca a –
2.5% del PIB y en el 2002 al –1.5% del PIB. Si esto es posible, cederían las presiones
inflacionarias que tal fenómeno genera, y haría posible consolidar los resultados inflacionarios de
un solo dígito alcanzados en 1999.
5.1.5. Perspectivas. Aunque los positivos resultados en materia de inflación
durante los dos últimos años han estado acompañados por una fase de recesión
en la economía, lo cierto es que no se pueden ignorar las proyecciones en materia
de recuperación para el año 2000, las cuales arrojan un crecimiento de la
economía cercano al 2% frente al año anterior, con lo cual se iniciaría
posiblemente un ciclo de recuperación, manteniendo a su vez los bajos niveles de
inflación alcanzados. En efecto, hechos como el aumento en el consumo de
energía eléctrica en el último trimestre de 1999, el leve repunte de las ventas
financiadas con tarjetas de crédito durante la misma época, la mayor utilización de
la capacidad instalada a noviembre de 1999, el menor ritmo de contracción de las
importaciones, las tasas de crecimiento anual positivas exhibidas por las
exportaciones totales y no tradicionales durante el último trimestre de 1999, y en
general, el mejor desempeño de los pedidos de la industria durante la segunda
mitad de 1999, al igual que la reducción progresiva de las existencias en el mismo
período, sugieren una recuperación en la producción en el año 2000. Además,
teniendo en cuenta la magnitud de la contracción acumulada en el último año y los
bajos niveles observados de utilización de capacidad instalada, es posible prever
que no se presentarán presiones inflacionarias en el presente año, asociadas con
excesos de demanda. En este sentido, se espera que la inflación al finalizar el
año 2000 se ubique en un rango entre el 8% y 10% y que para finales del 2001 la
inflación continúe reduciéndose alrededor de dos puntos porcentuales
adicionales.241 Esto significaría retomar el resultado que venía presentándose
desde 1991, es decir, la relación inversa entre el comportamiento de la inflación y
el crecimiento del producto (Figura 3).
Con ello, quedarían a salvo los
planteamientos que explican la importancia de reducir la inflación obteniendo
beneficios de crecimiento en el mediano y largo plazo. Diferentes trabajos
presentados por analistas, arrojan resultados que bien vale tener en cuenta para
continuar en el esfuerzo de reducir la inflación:
241
INFORME SOBRE INFLACIÓN, Diciembre de 1999, Banco de la República
145
“De Gregorio calculó que una reducción de 10 puntos en la inflación en
Colombia aumentaría el PIB entre 0,1% y 0,26%. Javier Gómez, quien hizo
varios cálculos usando modelos alternativos, concluye que la ganancia en
bienestar de reducir la inflación en 10 puntos está entre 0,5% y 0,9% del PIB. El
trabajo de Uribe y Arias concluye que el costo en bienestar de la inflación en
Colombia está entre 0,5% y 1,5% del PIB.
... Si bien estos resultados del impacto de la inflación sobre el crecimiento podrían ser interpretados
como pequeños, lo correcto es entender que un cambio pequeño en la tasa de crecimiento del
242
producto puede explicar grandes diferencias en el nivel de bienestar.”
Inflación
PIB
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
0,00%
-1,00%
-2,00%
-3,00%
-4,00%
1997
1998
1999
2000p
2001p
Fuente: Dane, DNP, La Nota Económica y Banco de la República
Figura 6. Proyecciones: Indice de Precios al Consumidor Vs. Producto Interno
porcentual anual
Bruto; variación
Nótese como, de acuerdo con la figura anterior, las cifras proyectadas a partir del año 2000
presentan nuevamente una relación inversa entre el comportamiento de la inflación y el crecimiento
del PIB. Desde 1998 se puede apreciar una tasa de sacrificio, para bajar la inflación, en el
crecimiento del producto de cerca de 7 puntos porcentuales. Así, mientras en 1997 la economía
había crecido 3% anual, en 1999 cayó en cerca del 4% respecto del año anterior, a la vez que la
inflación se redujo en este mismo período de 17% en 1997 a 9% en 1999. Sin embargo, las
proyecciones arrojan crecimientos positivos en el producto interno bruto a partir del año 2000,
además de seguir presentándose una reducción en la inflación. Con ello, parece quedar
demostrado que la reducción de la inflación permite alcanzar crecimientos de la economía durante
el mediano y largo plazo, tomando dicho término desde 1998, pues en el corto plazo (1998 y 1999)
se aprecia una caída en el crecimiento cuyo sacrificio radica en las menores tasas de inflación
logradas.
Varios autores, como el codirector del Banco de la República Sergio Clavijo, han propuesto una
nueva estrategia para consolidar la inflación de un dígito alcanzada en el último año, mediante la
llamada “inflación objetivo” (inflation targeting). La idea es guiarse por un programa de des –
inflación de mediano plazo, lo cual permitiría contemplar de manera más global la situación macro
económica en su conjunto, en donde las decisiones de política monetaria y su resultado sobre las
242
REVISTA MENSUAL DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, Nota Editorial, “¿Cuanto nos está Costando la
Inflación en Colombia?”, Mayo de 1998
146
tasas de interés en el corto plazo deban contextualizarse como una cadena de acciones
necesarias para obtener una inflación baja y estable, pero donde ese objetivo no puede ser
243
independiente de la solidez del sistema financiero y del ciclo económico.
5.2. BANCA CENTRAL FRENTE A LA TASA DE CAMBIO
5.2.1. Aproximación al Tema. Para dar comienzo al tema, resulta indispensable
tener claro ciertos conceptos sobre los cuales pretendemos hacer una breve
explicación a continuación.
5.2.1.1. Tasa de Cambio. La tasa de cambio mide la cantidad de pesos que se
deben pagar por una unidad de moneda extranjera. En nuestro caso se toma
como base el dólar porque es la divisa más utilizada en Colombia para las
transacciones con el exterior. Igual que el precio de cualquier producto, la tasa de
cambio sube o baja dependiendo de la oferta y la demanda, es decir. Cuando la
oferta es mayor que la demanda, es decir, hay abundancia de dólares en el
mercado y pocos compradores, la tasa de cambio baja; y cuando hay menos
oferta que demanda (hay escasez de dólares y muchos compradores), la tasa de
cambio sube.
Existen varios regímenes de tasa de cambio:
En el régimen de tasa de cambio fija, el Banco Central se compromete a que la tasa de cambio se
mantiene en un valor predeterminado. Así, cuando se presenta exceso de demanda de divisas, el
Banco suministra al mercado las divisas necesarias para mantener la tasa de cambio en su valor
prefijado. Igualmente, cuando se presentan excesos de oferta, el Banco adquiere las divisas para
evitar que la tasa de cambio disminuya.
En el régimen de tasa de cambio flexible, el Banco Central se abstiene de intervenir y la tasa de
cambio está totalmente determinada por la oferta y la demanda de divisas en el mercado. Los
movimientos de la tasa de cambio hacia arriba o hacia abajo se denominan devaluación o
revaluación. La devaluación es el movimiento hacia arriba de la tasa de cambio; cuando hay que
dar más pesos por cada dólar que se negocia. La revaluación es el movimiento hacia debajo de la
244
tasa de cambio; es decir, cuando hay que dar menos pesos por cada dólar que se negocia.
5.2.1.2. Banda Cambiaria. Son los límites dentro de los cuales puede fluctuar el
precio del dólar. La banda cambiaria tenía la siguiente estructura: Tasa máxima
(techo): La tasa máxima a la cual podía llegar la tasa del mercado interbancario
243
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, páginas 9 y 10.
244
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
147
de divisas. En este punto el Banco de la República estaba dispuesto a vender
dólares para que el tipo de cambio no superara este nivel. Esta tasa variaba
todos los días, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Tasa mínima
(piso): La tasa mínima a la cual podía llegar la tasa del mercado interbancario de
divisas. En este punto el Banco de la República estaba dispuesto a comprar
dólares para que el tipo de cambio no cayera de este nivel. Esta tasa variaba
todos los días, dependiendo de la pendiente de la Banda Cambiaria. Pendiente de
la Banda Cambiaria: Era el porcentaje anual de devaluación que se aplicaba al
piso y al techo. Para 1998 y hasta junio de 1999, dicha variación fue del 13%. A
partir de junio 28 de 1999 y hasta el 25 de septiembre de 1999 la pendiente fue del
10%. Amplitud de la Banda Cambiaria: Es la distancia que existía entre la tasa
piso y la tasa techo. Estaba definida como un porcentaje (+ - 10%), medido desde
un punto medio.245
Techo
$US
Medio
Piso
+10%
10%
-10%
Tiempo
Fuente: Banco de la República
Figura 7. Banda Cambiaria
5.2.2. Comportamiento de la Tasa de Cambio
5.2.2.1. Tasa de Cambio e Inflación. Es importante destacar la relevancia de la
tasa de cambio frente al control de la inflación, que es el objetivo constitucional del
Banco de la República. Los fenómenos de devaluación, según anotan varios
textos, generan presión al alza sobre los indicadores de inflación. Al obtenerse
245
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
148
mayor cantidad de pesos por dólar negociado, hay un incremento de moneda
circulante, lo que a su vez produce un aumento en los precios de los
productos. Sin embargo, una política cambiaria que permita devaluación,
manejada conforme a una política monetaria que logre un nivel adecuado de
liquidez en la economía, restaría impacto a los resultados de inflación por causa
de la devaluación. El fenómeno contrario sucede respecto de la revaluación.
5.2.2.2. Evolución de la Tasa de Cambio
$ 2.200,00
$ 2.000,00
$ 1.800,00
$ 1.600,00
$ 1.400,00
$ 1.200,00
$ 1.000,00
$ 800,00
Ene-00
Jul-99
Ene-99
Jul-98
Ene-98
Jul-97
Ene-97
Jul-96
Ene-96
Jul-95
Ene-95
Jul-94
Ene-94
Jul-93
Ene-93
Jul-92
Ene-92
$ 600,00
Fuente: Banco de la República
Figura 8. Tasa representativa del Mercado - Pesos Colombianos por Dólar de los Estados Unidos
De acuerdo con la figura, podemos observar como, desde mediados de 1997 y principios de 1998,
se presentó una especial tendencia de la tasa de cambio hacia la devaluación. Durante esta
época, la Junta Directiva del Banco de la República, en su intento por defender el techo de la
banda cambiaria, acudió a la venta de cerca de 400 millones de dólares provenientes de las
reservas internacionales. Tales medidas, junto con el aumento en las tasas de interés (Figura 9),
llevaron a que pocos meses más tarde se disminuyera la liquidez monetaria (Figura 4). Si bien los
efectos de estas medidas resultaron favorables para el propósito de defender la banda cambiaria,
representó un golpe para los empresarios quienes tuvieron que asumir mayores costos en la
consecución de recursos para financiar sus planes de inversión, según veremos más adelante. La
caída de las reservas internacionales, debido al compromiso de la Junta del Banco de vender
divisas en los montos que fueran necesarios para defender la banda cambiaria, afectó seriamente
el nivel de liquidez, pues la venta de ese volumen de divisas se tradujo en una “recogida” de
246
pesos.
Sin embargo, la presión devaluacionista llevó a que a mediados de 1998 se modificara por primera
vez la banda cambiaria, poniendo freno a la venta desbordada de reservas internacionales (Figura
8). Para esta época la devaluación alcanzó la no despreciable cifra de 30% anual. A comienzos
246
PORTAFOLIO DIGITAL 98, Diario PORTAFOLIO, “El Papel del Banco de la República”, 23 de febrero de
1998.
149
de 1999, la calma que se había registrado en el mercado cambiario fue abruptamente
interrumpida por fuertes ataques devaluacionistas a mediados del año, lo cual culminó en un
desplazamiento de nueve puntos porcentuales de la banda cambiaria (Figura 8). Pero los ataques
contra la nueva banda continuaron, y el 25 de septiembre el Banco de la República abandonó el
247
régimen controlado instaurado desde 1994 para sustituirlo por un esquema de libre flotación.
La flotación, sin embargo, no será libre pues el Banco de la República anunció y definió las nuevas
pautas para la intervención en el mercado cambiario, las cuales buscan elevar gradualmente el
saldo de las reservas internacionales a los niveles acordados por el FMI, y al mismo tiempo
248
disminuir la volatilidad del tipo de cambio.
El resultado del desempeño cambiario para el año completo fue una devaluación de cerca de 24%
a noviembre de 1999 (9.23% en términos reales) lo que condujo a una recuperación sustancial de
la tasa de cambio real.
Después de la eliminación de la banda cambiaria, la tasa de cambio no ha registrado abruptos
ataques especulativos que lleven a procesos de devaluación. Lo cierto es que el mercado
cambiario ha mostrado calma, y la Tasa Representativo del Mercado ha oscilado en un rango de
precios en alrededor de los $1.900 pesos por dólar negociado hasta los $2.000 pesos.
5.2.2.3. Razones por las cuales el Banco acudió en defensa de la Banda
Cambiaria. Durante 1998, el país recibió los efectos adversos de dos choques
externos: el primero de ellos fue la caída en el ingreso de los productos de
exportación como consecuencia de la caída en los precios internacionales de
estos, debido al deterioro en las economías externas. El segundo choque, con la
declaratoria de moratoria de la deuda externa rusa, se presentó un contagio
financiero que se manifestó en una disminución de los flujos de capital hacia
Latinoamérica y en un fuerte aumento en el costo de la deuda externa.
La estrategia del Banco frente al problema, fue la de intervenir en el mercado cambiario mediante
la venta de divisas. Así, durante la primera mitad de 1998 el Banco de la República defendió la
banda cambiaria mediante ventas de divisas, sin compensar totalmente la pérdida de liquidez por
dichas ventas. Como resultado se produjo un alza en las tasas de interés nominales y reales de la
economía. En enero de 1998 la intervención del Banco ascendió a US$208 millones y en febrero a
US$411 millones. Después de dos meses de relativa tranquilidad en el mercado cambiario, época
en la cual el Banco suministró liquidez mediante la compra definitiva de títulos TES en el mercado
secundario y flexibilizó el acceso a los cupos de liquidez con pactos de recompra (REPO),
volvieron a presentarse presiones cambiarias.
Nuevamente el Banco tuvo que intervenir en el mercado cambiario por un monto de US$399
millones y restringir el acceso del Banco por parte de las entidades financieras. Ante esta nueva
presión cambiaria el Banco decidió suspender la compra de TES y no reponer la liquidez que se
perdía. Como resultado de estas medidas, el nivel de las tasas de interés se incrementaron.
Pasadas las elecciones, las medidas adoptadas tranquilizaron el mercado cambiario, lo que le
permitió al Banco restablecer el suministro de liquidez.
247
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 57.
248
Ob. Cit. página 57.
150
A pesar del desplazamiento hecho sobre la banda cambiaria, el ataque cambiario contra el
peso, la expectativas de devaluación que lo impulsaron y las ventas de divisas la tasa de
interés interbancaria se elevó a 66.5%
(
Figura 9.) y la DTF continuó aumentando hasta alcanzar en el mes de noviembre un valor real
máximo de 17.2%.
A medida que fue ganando credibilidad el programa macroeconómico, los mercados monetario y
cambiario se estabilizaron paulatinamente, lo que le permitió a la Junta aumentar la liquidez de la
249
economía y reducir el nivel de tasas de interés.
5.2.3. Déficit Externo. Debido a la recesión y a la alta devaluación en términos
reales del peso, se contrajo significativamente el déficit externo. Inclusive, ante
una caída en las importaciones de bienes superior al 25%, se presentó un
superávit en la balanza comercial por primera vez desde 1992, equivalente a 1.6%
del PIB. Tal desempeño contribuyó al logro de una reducción significativa del
déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, de 6.6% del PIB en 1998 a
2.5% en 1999. El nivel real que alcanzó la tasa de cambio en el segundo
semestre de 1999 es el más competitivo de las últimas décadas.
5.2.4.
Narco - divisas sobre el Mercado Cambiario.
Existe un gran
cuestionamiento acerca de la razón por la cual la tasa de cambio no presentó
fuertes alzas después de la eliminación de la banda cambiaria. Ciertamente,
durante la vigencia de esta, los brotes especulativos llevaron a una masiva
devaluación, lo que condujo a que el Banco de la República vendiera un volumen
importante de divisas con el propósito de defender el techo de la banda. Pero los
temores a los posibles sobresaltos cambiarios, manifestados públicamente por
varios codirectores del Banco de la República, nunca se materializaron después
de la medida de liberación en septiembre de 1999. ¿Porque razón entonces, una
vez eliminado el sistema de bandas, no continuó la tendencia alcista en el precio
del dólar?. Para algunos, la explicación radica en la pronunciada devaluación de
1997 y la devaluación conseguida por el desplazamiento de la banda cambiaria en
septiembre de 1998. Para otros, como los autores, la razón es clara y bien
distinta: los dólares provenientes del negocio del narcotráfico.
Según datos del Gobierno de los Estados Unidos, y sobre los cuales nos es imposible dudar, en
Colombia hay unas 137 mil hectáreas de productos ilícitos, de las cuales 122.500 son de cacaína,
7.500 de amapola y 5.000 de marihuana. El valor anual de la cosecha de estos productos ilícitos
puede llegar a US$915 millones, es decir, el 83% del valor de la cosecha cefetera. La magnitud de
la expansión del negocio se entiende bien si se tiene en cuenta que a comienzos de los años
noventa, la cifra de hectáreas dedicadas a cultivos ilícitos era de 41.000, lo que significa que en un
lapso de diez años se multiplicó en más de tres veces. Además, en Colombia se mantiene
actualmente el 67% de las áreas cultivadas de cocaína en el mundo, contra el 18.9% de 1990, el
249
INFORME ADICIONAL DE LA JUNTA DIRECTIVA AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Octubre de 1999,
Banco de la República.
151
9% de la amapola, y el 57% de la marihuana. Colombia exportó en 1999 464 toneladas de
cocaína, el mayor volumen de su historia, y se calcula que en el año 2000 esta cifra supere
las 500 toneladas. El valor de los productos ilícitos exportados por Colombia en el mercado del
mundo es significativo: el 85% en el caso de la cocaína y 35% en el de la marihuana.
Pero el valor que realmente interesa, es el valor actual de los ingresos repatriables de la cocaína
colombiana, el cual alcanza unos US$3.574 millones cifra equivalente al 3% del Producto Interno
Bruto (PIB). Esta suma triplica el valor de las exportaciones de café, supera en un 41% todas las
exportaciones agrícolas lícitas y tiene un valor semejante a las exportaciones petroleras. Aunque
no se sabe con certeza que porcentaje de estos recursos ingresan y se lavan en Colombia,
podemos suponer que cerca de la tercera parte de este valor, siendo optimistas, ingresan y se
250
lavan en el país, esto es, US$1.191 millones, lo que significa el 1% del PIB.
Con tal cantidad de dólares ingresando anualmente al país por concepto del narcotráfico, pudiendo
estar la mayoría de estos dineros registrados en el Banco de la República, bien puede afirmarse
que el mercado de divisas se encuentra saturado, lo que impide que se presente un alza en el
precio del dólar. Así, parece muy probable que la tasa de cambio continúe en calma o incluso de
muestras de revaluación, pues tal como están las cosas, el negocio de la cocaína parece ir en
aumento.
5.3. BANCA CENTRAL FRENTE A TASAS DE INTERÉS
5.3.1. Aproximación al Tema. De igual forma que en el aparte anterior,
consideramos importante hacer claridad sobre los siguientes conceptos:
5.3.1.1. Tasa de Interés. La Tasa de Interés es el precio del dinero en el mercado
financiero. Al igual que el precio de cualquier producto, cuando hay más dinero la
tasa baja y cuando hay escasez sube.
Cuando la tasa de interés sube, los demandantes desean comprar menos, es decir, solicitan
menos recursos en préstamo a los intermediarios financieros, mientras que los oferentes buscan
colocar más recursos (en cuentas de ahorros, CDT´s, etc.). Lo contrario sucede cuando baja la
tasa: los demandantes del mercado financiero solicitan más créditos, y los oferentes retiran sus
ahorros.
Existen dos tipos de tasas de interés: la tasa pasiva o de captación, es la que pagan los
intermediarios financieros a los oferentes de recursos por el dinero captado; la tasa activa o de
colocación, es la que reciben los intermediarios financieros de los demandantes por los préstamos
otorgados. Esta última siempre es mayor, porque la diferencia con la tasa de captación es la que
permite al intermediario financiero cubrir los costos administrativos, dejando además una utilidad.
La diferencia entre la tasa activa y la pasiva se llama margen de intermediación.
En Colombia hay varias tasas de interés de referencia que se usan frecuentemente:
250
Diario LA REPUBLICA, Martes 21 de marzo de 2000, “Se Triplican los Cultivos Ilícitos”, página 2 A.
152
•
DTF
Es el promedio ponderado de las tasas de interés efectivas de captación a 90 días (las tasas de los
Certificados de Depósito a Término a 90 días) de los establecimientos bancarios, corporaciones
financieras, compañías de financiamiento comercial y corporaciones de ahorro y vivienda. Esta
tasa es calculada semanalmente por el Banco de la República.
•
TBS (Tasa Básica de la Superintendencia Bancaria)
Es la tasa promedio de CDAT CDT a diferentes plazos, a la cual negocian entre sí los
intermediarios financieros. Esta tasa la calcula y certifica la Superintendencia Bancaria.
•
TIB (Tasa Interbancaria)
Es la tasa pasiva promedio a la que negocian entre sí los intermediarios financieros en el mercado
251
de liquidez a muy corto plazo.
5.3.2. Comportamiento de las Tasas de Interés
5.3.2.1. Tasas de Interés e Inflación. Las tasas de interés revisten de
trascendental importancia para el manejo monetario que cumple el Banco de la
República en ejercicio de su función constitucional de controlar la inflación. Un
exceso de liquidez monetaria, que puede ser resultado de unas bajas tasas de
interés, presiona al alza los indicadores de inflación. Por el contrario, la escasez
de dinero, fruto de unas altas tasas de interés, lleva a que la demanda agregada
se deprima, y con ello, se presenten menores alzas en los precios, reduciendo las
posibilidades de inflación.
5.3.2.2. Evolución de las Tasas de Interés. Explicaciones al Respecto.
251
Disponible en Internet: http://www.banrep.gov.co
153
Colocación
Captación
Interbancaria
Operaciones Repo
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
Ene97
Jul-97
Ene98
Jul-98
Ene99
Jul-99
Fuente: Fedesarrollo
Figura 9. Tasas de Interés
1997 – 1999
El Banco de la República ha ejercido una fuerte influencia en el comportamiento de las tasas de
interés durante los dos últimos años. La situación que mayor preocupación y más discusión ha
generado, ha sido el vertiginoso incremento de los intereses durante mediados de 1998 (
Figura 9.). A continuación, haremos una evaluación sobre las explicaciones que se han dado al
asunto.
Una primera explicación la encontramos en los fenómenos de economía internacional que se
dieron durante 1997. En efecto, la crisis internacional desatada durante ese año en Asia y que
terminó por extenderse a Rusia y Brasil durante 1998, generó serias turbulencias cambiarias y
monetarias sobre toda América Latina. Sin embargo, el incremento en las tasas de interés se vio
agravado en Colombia por la estrategia de defensa del sistema de bandas cambiarias. Sostienen
algunos, como Sergio Clavijo, que un replanteamiento oportuno de la política monetaria, cambiaria
y crediticia habría podido amortiguar la contracción del producto evitando una marcada alza en las
252
tasas de interés como la que sufrió la economía durante 1998 y buena parte de 1999.
Otros planteamientos explican el incremento en las tasas de interés de la siguiente manera: si bien
Colombia experimentó un auge económico al principio de la década de los noventa, siendo más
agudo en 1993 y 1994, la situación de 1998 no fue sino la crisis posterior al auge. Tal crisis no se
hizo patente sino hasta cuando el Banco de la República tuvo que elevar las tasas de interés a más
del 50% para defender la tasa de cambio. Según consideran algunos, como Hernán Echavarría
Olózaga, fue un intento precipitado por defender una tasa que venía desequilibrada por la excesiva
expansión de la economía en los años anteriores. Apunta este autor, que para defender la tasa de
cambio y las reservas, las autoridades monetarias tienen dos conductos: uno, elevar las tasas de
interés al nivel que sea necesario para restringir la liquidez de la economía y reducir así la
demanda de dólares, o dos, hacer una devaluación sustancial del peso, que lo coloque en su nivel
de equilibrio, es decir, a la tasa que pusiera la demanda en equilibrio con las disponibilidades, de
acuerdo con la expansión de los años anteriores. La alternativa escogida fue la primera: altas
252
REFLEXIONES SOBRE POLÍTICA MONETARIA E “INFLACIÓN OBJETIVO EN COLOMBIA”, de Sergio
Clavijo Vergara, Enero de 2000, página 10.
154
tasas de interés e iliquidez. Ello redujo la actividad económica, y obligó a varios bancos,
253
compañías financieras y empresas a acudir a procesos concursales.
Sin embargo, a lo largo de 1999 el Banco de la República mantuvo una política de reducción de
tasas de interés. Un reflejo de esa determinación fue la tendencia decreciente de la tasa efectiva
de las operaciones Repo que al final del octavo mes del año se encontraba en 16%, después de
haberse ubicado en 26% en el mes de enero. En forma similar la tasa interbancaria disminuyó
254
entre enero y julio 6.51 puntos porcentuales, al pasar de 25.79 a 19.28% en el último mes.
En
octubre y noviembre las tasas de interés continuaron su tendencia decreciente, reflejo del
compromiso del Banco de la República con las metas de reactivación. El mejor indicador de ese
hecho fue la reducción en las tasas efectivas sobre las operaciones Repo que pasaron a 12% el 13
255
de diciembre de 1999.
Sin embargo, al finalizar el primer trimestre de 2000, las tasas de interés
mostraron un repunte al alza como consecuencia del recorte de liquidez llevado a cabo por el
Banco de la República. La razón de ese manejo fue evitar que las tasas de interés cayeran por
debajo de los índices de inflación, evitando así crear serios problemas en el negocio de
intermediación financiera.
De todas maneras, las consecuencias de adoptar medidas monetarias que conduzcan a reducir el
nivel de liquidez en la economía son bien conocidas. La recesión, la caída de la actividad
productiva, los niveles de desempleo y pobreza son experiencias que el país no quiere seguir
atravesando, y que por ello, hace que se vea con recelo este tipo de decisiones.
5.3.2.3. Críticas Formuladas por el Congreso de la República. En debates en los
que ha participado el Ministro de Hacienda, el Jefe de Planeación y la Junta
Directiva del Banco, promovidos por el H. Senador Luis Guillermo Velez, se han
formulado una serie de críticas respecto del manejo económico que el Banco de la
República ha desarrollado.
Según consta en dichos debates, fue continua la resistencia que despertó entre algunos
congresistas el incremento presentado en las tasas de interés, durante 1998, como resultado de
defender, según dijimos ya, el nivel de tasa de cambio de entonces. Apuntan los H. Legisladores,
que como resultado de unos niveles del 90% en las tasas de crédito interbancario y del 65% en el
crédito corriente bancario para los empresarios y los consumidores, una restricción del 18% del
volumen de dinero en poder del público, y en síntesis, un crédito caro y una moneda escasa,
fueron la causa de la recesión en la economía, produciendo de manera automática un nivel de
desempleo del 20%.
Señala el H. Senador Luis Guillermo Velez, que el hecho más notorio del fracaso en el manejo
cambiario, fue el intento fallido de mantener la banda cambiaria durante junio y septiembre de
1999, lo que “disparó” el precio del dólar y llevó a que el Banco de la República gastara cerca de
US$2.000 millones en subastas, cifra que a la postre fue aprovechada por especuladores.
253
Revista LA NOTA, ejemplar No. 44, “Juicio de Responsabilidades”, Hernán Echavarría, septiembre 13 –
27 de 1999.
254
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Septiembre de 1999, página 46.
255
COYUNTURA ECONOMICA, “Análisis de Coyuntura”, Fedesarrollo, Diciembre de 1999, página 58.
155
Igualmente, la parálisis del crédito que otorgan las entidades financieras no ha permitido que
llegue al público lo que considera la “publicitada” rebaja en los niveles de interés,
256
conduciendo a que dicha rebaja sea puramente nominal.
El H. Senador cuestiona también el resultado obtenido en materia de inflación durante 1999, el cual
había sido señalado de rotundo éxito según habíamos visto. Para Luis Guillermo Velez tal éxito no
existe, en la medida en que si toma el 10% de aumento anual en los precios y se suma con el 5%
de contracción de la renta nacional, se obtiene un 15% de pérdida de capacidad adquisitiva,
resultado que, si se tiene en cuenta el crecimiento negativo de la economía durante esa misma
época, es inaceptable. Los procedimientos y mediciones que utiliza el Banco Central para
controlar la capacidad adquisitiva de la moneda son inadecuados. Ante esta consideración, cierto
257
es que el Banco no cumplió con su objetivo constitucional.
Finalmente, califica de antipatriótica la labor desarrollada por la Junta del Banco, con ocasión de la
siguiente anotación publicada por el Emisor en su primer informe al Congreso durante el año 2000:
“El éxito del esquema de Inflation Targeting requiere que se cumplan ciertas condiciones. Entre
ellas, es necesario que la conducción de la política monetaria adquira un alto grado de
independencia. Igualmente, se requiere que la autoridad monetaria no subordine el cumplimiento
de la meta de inflación al logro de otros objetivos como el empleo y la tasa de cambio”.
El Senador Vélez considera que con ello el Banco desliga su principal función del problema del
desempleo, considerando a su vez, que esto no es más que la oficialización de una política en
258
favor del desempleo.
5.3.2.4. Posición del Banco de la República. El Banco de la República sostiene
que la política monetaria de 1998 combinó la venta de reservas internacionales, la
devaluación de la tasa de cambio y el aumento en las tasas de interés con el fin
defender la estabilidad macroeconómica y los avances en la reducción de la
inflación. No obstante, la Junta reconoce las críticas que se le han hecho por
haber recurrido en exceso a la restricción monetaria y que debiendo haber hecho
uso de una mayor flexibilidad cambiaria. Al respecto, la Junta presentó un análisis
sobre los efectos de la crisis económica internacional con la política seguida por
otros países latinoamericanos, algunos de los cuales funcionan con sistemas de
tasa de cambio flotante.
En el estudio se concluye que la mayoría de los países no recurrieron a la flexibilidad que les
ofrecía el régimen cambiario. Lo que sí hicieron todos los países para defender la tasa de cambio,
y en forma enérgica, fue permitir que aumentaran las tasas de interés. Colombia, a pesar de
exhibir al finalizar 1997 uno de los más fuertes desequilibrios macroeconómicos de la región, no
fue, ni el único país, ni el que en forma más intensa siguió la política de restricción monetaria.
256
DEBATE ECONÓMICO DEL SENADOR LUIS GUILLERMO VELEZ TRUJILLO, Senado de la República,
Octubre de 1999.
257
Diario LA REPUBLICA, Miércoles 22 de Marzo de 2000, “¿Qué pasa con el Banco?”, de Luis Guillermo
Velez, página 4 A.
258
Diario LA REPUBLICA, Lunes 8 de Mayo de 2000, “La Oficialización del Desempleo”, de Luis Guillermo
Velez, página 4 A.
156
Anota la Junta del Banco Emisor, finalmente, que durante 1999 el dilema enfrentado por la
política monetaria y cambiaria a lo largo de ese año fue similar al de todos los países que se
vieron forzados a abandonar su compromiso cambiario: las razones por las cuales podría no ser
sostenible el régimen cambiario que rigió hasta finales de septiembre de 1999 son las misma por
las cuales sería peligroso abandonarlo. La alternativa que se presentaba entonces, era sustituirlo
con algún riesgo, o tratar de mantenerlo temporalmente mientras se encontraban condiciones
propicias para su eliminación.
La decisión de la autoridad monetaria fue la de defender la banda cambiaria mientras fuera
coherente con la tendencia a la baja que venía mostrando las tasas de interés. Como parte de la
estrategia de defensa se contaba con un comportamiento de las finanzas públicas que convenciera
a los mercados de su coherencia con la política económica general y con acceso suficiente a los
recursos externos para el sector público a través de la emisión de bonos en el mercado
internacional de capitales y la privatización de algunas empresas públicas.
157
6. MODELOS DE BANCA CENTRAL EN LEGISLACIONES
EXTRANJERAS; PARALELO CON EL MODELO COLOMBIANO
6.1. EL BANCO CENTRAL CHILENO
El modelo Chileno de Banco Central Autónomo es reconocido como uno de los más perfectos, sino
el más, en América Latina. Fue establecido a nivel constitucional, en los artículos 97 y 98 de la
Constitución Política de 1980 y desarrollado a nivel legal mediante la ley 18840 del 9 de diciembre
de 1989.
6.1.1. Disposiciones Constitucionales: La Constitución Política Chilena de 1980
establece:
Art. 97. Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado
Banco Central cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley
orgánica constitucional.
Art. 98. El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean
públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos
emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.
Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con Créditos directos o indirectos del Banco
Central.
Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad
Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades
públicas o privadas.
El Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o
indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas o
entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.
6.1.1.1. Comentario General. Al igual que en Colombia la legislación Chilena
consagra desde la Constitución misma, los parámetros básicos del modelo de
Banca Central Autónoma. Este hecho no es aislado, por el contrario tiene una
razón ser muy importante, la cual hemos comentado anteriormente, esta hace
referencia a la necesidad de proteger la integridad de dicho modelo frente a
eventuales reformas inspiradas en situaciones puramente coyunturales.
Con todo, es de resaltar el hecho según el cual, la carta política chilena abarca un menor volumen
de normatividad, con respecto a la Constitución colombiana, dejando mayor espacio a la regulación
legal.
158
Lo anterior puede analizarse desde dos puntos de vista. Teóricamente es deseable que la
constitución se limite a trazar solamente principios, dejando el desarrollo de estos, a la ley. Desde
este punto de vista la legislación chilena es definitivamente más acertada.
A pesar de lo anterior, la práctica ha demostrado, cómo en los países latinoamericanos se presenta
una aguda tendencia a modificar coyunturalmente las instituciones, con el propósito de hacerlas
funcionar al compás de los objetivos del Congreso o del Gobierno, - objetivos caracterizados por
ser eminentemente cortoplacistas - razón por la cual, en estos países se hace necesaria una
consagración constitucional más prolija. Desde este punto de vista, el modelo colombiano resulta
259
ser mejor que el chileno.
•
Comentario al articulado constitucional :
El artículo 97 de la Constitución chilena hace las veces del articulo 371 colombiano, en tanto que
presenta los postulados básicos de autonomía orgánica y funcional del Banco Central. Así las
cosas, este artículo determina la existencia de una institución estatal denominada “Banco Central”,
la cual tiene un carácter eminentemente técnico, cuenta con un patrimonio propio y su
composición, organización, funciones y atribuciones están determinados por una ley orgánica
constitucional.
En cuanto a la consagración constitucional de los postulados de autonomía orgánica y funcional,
puede decirse que la carta chilena es menos precisa que la colombiana, ya que aquella no incluye
determinaciones que pueden llegar a ser bastante representativas para el modelo de Banca
Central Autónoma de un país latinoamericano, como lo son: la consagración expresa del Banco
como una persona jurídica de derecho público, la consagración expresa de la autonomía
administrativa, patrimonial y técnica y la consagración expresa de la sujeción del Banco a un
régimen legal propio.
Tampoco se consagran en la Constitución austral, las principales funciones a cargo del Banco
Central, ni mucho menos el mandato de la Coordinación. Lo mismo sucede con los mecanismos
de rendición de cuentas o responsabilidad, como los informes frente al Congreso y inspección,
vigilancia y control por parte del gobierno. Estas disposiciones, que si son consagradas por la
Constitución colombiana en su artículo 371, están orientadas hacia la determinación del “ser” y el
“hacer” del Banco, y nos parecen necesarias en la medida que, siendo la concentración de poder la
mayor aspiración de las ramas y órganos del poder público de los Estados Latinoamericanos,
puede presentarse en estos una tendencia hacia la limitación institucional de las entidades
autónomas de dichos países, las cuales tienen cierto grado de poder.
En otro sentido, debe hacerse énfasis en el hecho de que la Constitución colombiana a diferencia
de la chilena, cuenta con un segundo artículo que contempla el modelo de Banca Central
autónoma, el cual no tiene cabida en la carta chilena, es el artículo 372.
En dicho artículo se hace referencia a la composición y funciones del órgano de dirección del
Banco; a este respecto, consideramos oportuno comentar el peligro que para un país inestable
como puede llegar a ser Colombia o cualquier otro país latinoamericano, representa la
consagración de la composición, las funciones y la forma de elección del órgano de dirección del
Banco Central, en un nivel menor que el constitucional, ya que una modificación de la norma
jurídica en este respecto, puede ser la vía para conseguir el manejo del Banco por parte del
260
gobierno o el congreso, truncando definitivamente la independencia de la institución.
259
Aunque la Ley 18840 de 1989 de la República de Chile, la cual regula el régimen de Banca Central es una
ley orgánica constitucional y como tal presenta mayor dificultad para ser modificada, es claro que nunca es lo
suficientemente inmune a los ataques legislativos como lo puede llegar a ser la constitución misma.
260
Como ya se dijo, Congresos y Gobiernos quieren permanentemente dominar o controlar la Junta del Banco
Emisor. Su control implica el manejo de la política monetaria, lo cual a su vez representa para aquellos un
159
Es claro entonces que la consagración constitucional de estos temas garantiza una mayor
estabilidad de los modelos, al tiempo que su delegación a la ley o al reglamento pone en peligro
su permanencia y estabilidad.
En consecuencia, puede afirmarse que en este respecto, el
modelo colombiano está mayormente garantizado.
Finalmente, el artículo 98 de la Constitución de Chile, hace las veces del artículo 373 de la
Constitución política de Colombia. En ambos se establecen certeras prohibiciones en cuanto a la
capacidad del Banco para otorgar créditos, veámoslas esquemáticamente:
La limitación al otorgamiento de créditos en Chile:
Créditos y garantías a entidades financieras:
El Banco central chileno puede realizar operaciones de crédito con las entidades financieras
públicas o privadas, sin embargo tiene expresamente prohibido otorgarles garantías.
Créditos y garantías al gobierno:
El Banco chileno tiene prohibido otorgar en forma directa o indirecta, prestamos al gobierno para
financiar el gasto público, o cualquier otro gasto del gobierno. En consecuencia tampoco puede
adquirir documentos emitidos por el estado, sus organismo o empresas.
Solo excepcionalmente puede haber financiación para el Ejecutivo, en caso de Guerra exterior,
previamente calificada.
La limitación al otorgamiento de créditos en Colombia:
El modelo Colombiano, presenta mayor flexibilidad en las limitaciones crediticias al gobierno, al
tiempo que mayor rigidez en el crédito particular.
Crédito y garantías al Gobierno:
El crédito al gobierno no esta prohibido totalmente, como sí lo esta en Chile. En efecto el gobierno
colombiano puede por principio general, mas no por excepción, recibir crédito del Banco Central,
mediando autorización unánime de la Junta Directiva del Banco. Igualmente sucede con las
garantías.
Crédito y garantías a las entidades financieras:
En Colombia, a diferencia del país austral solo es viable el crédito para dichas entidades como
apoyo transitorio de liquidez, es decir por vía excepcional. En Chile puede otorgarse por principio
general.
En lo que tiene que ver con el otorgamiento de garantías a los particulares, a diferencia del Banco
chileno, el Banco colombiano puede otorgarlas.
En su parte final el artículo 98 de la Constitución chilena establece una disposición referente a la
prohibición de trato desigual por parte del Banco Central, a las entidades financieras, disposición
omitida en su totalidad en el modelo colombiano y que en cierta forma reviste gran importancia
para efectos de determinar la colaboración de aquel con estas últimas. En Colombia ha sido crítica
mayor margen de gobernabilidad en el corto plazo. Lo que no tienen en cuenta estos son las nocivas
consecuencias para la gobernabilidad que puede acarrear una desmedida alza en los niveles de precios.
160
constante no solo al Banco Central en sus apoyos de liquidez, sino también al FOGAFIN en
sus apoyos de solidez, el trato desigual que otorgan a diferentes entidades financieras.
6.1.2. Disposiciones legales:
6.1.2.1. Comentario General. El modelo de Banca Central Autónoma chileno, está
consagrado en toda su extensión en la ley orgánica constitucional 18840 del 9 de
diciembre de 1989.
Dicha ley por ser “Orgánica Constitucional” posee un carácter especial y a diferencia de la ley
ordinaria solo puede ser modificada en especiales presupuestos. Bajo este entendido, debe
decirse que las materias que regula tienen una protección adicional frente a los ataques
reformistas coyunturales, los cuales pretenden permanentemente menguar el modelo de
independencia del Banco Central.
A pesar de todo y como lo advertimos con anterioridad, dichas materias nunca estarán lo
suficientemente protegidas por una ley, -cualquiera sea su género- como lo estarían de estar
261
consagradas en la constitución.
6.1.2.2. Comentario de la normatividad legal. En este apartado pretendemos
plasmar una visión básica y general de lo que es modelo chileno de Banca central,
partiendo como lo hace Andrés Bianchi262 de sus tres pilares fundamentales,
cuales son: las competencias asignadas a las autoridades del Banco en la
formulación de la política monetaria y cambiaria, el estatuto del Consejo del
Banco263 y las restricciones al financiamiento del sector público y las entidades
financieras y no financieras.
•
Generalidades del Banco Central Chileno:
-
Es un organismo autónomo.
De manera menos detallada que el ordenamiento
colombiano, el artículo 1 de la ley 18840 de 1989, establece que el Banco Central Chileno es
un organismo autónomo, con todas las implicaciones que esto conlleva.
En capítulos anteriores hemos dado alcance al concepto de autonomía, bueno
es este momento para recordar aquellas nociones.
261
La anterior concepción es un reflejo obvio, no del deseo de acrecentar impunemente las materias de rango
constitucional, sino de proteger los presupuestos básicos de un modelo que desde su génesis ha presentado
enemigos.
262
Andrés Bianchi, -ex-presidente del Banco Central de Chile- en: La Autonomía del Banco Central de Chile.
Ver en: Documentos personales. Dr. Roberto Junguito Bonnet.
263
Equivalente a la Junta Directiva del Banco de la República de Colombia.
161
Es un organismo de carácter técnico. Igualmente, el artículo 1 de la mencionada ley,
otorga a la institución un carácter eminentemente técnico. Lo anterior implica como ya se ha
expuesto previamente, la total independencia para la toma de decisiones, la cual solo debe
darse en función de sus propios estudios, análisis y criterios, desligándose de toda concepción
política.
-
Posee personalidad jurídica. El artículo 1 de la ley 18840 dota al Banco Central chileno de
personalidad jurídica propia, garantizándole así independencia orgánica respecto de cualquier
otro ente jurídico estatal.
Es así como en al país austral al igual que en el nuestro, la
institución del Banco Central no hace parte de personalidad jurídica ajena, lo cual le garantiza
la capacidad para contratar y responder jurídicamente en el ejercicio de sus funciones, con
total independencia y libertad.
-
Está sujeto a un régimen jurídico propio. El artículo 2 de ley 18840, establece que el
Banco Central Chileno esta regulado por un régimen jurídico propio, siendo inmune, al igual
que en Colombia, a las disposiciones trazadas para la generalidad de entidades estatales.
-
El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del
gobierno: El artículo 6 de la ley 18840, establece que el Banco “al adoptar sus
acuerdos debe tener presente la orientación general de la política económica
del gobierno.” Esta disposición es a grandes rasgos la que encasilla al Banco
Central chileno dentro del andamiaje estatal de dicho país. En efecto, el Banco
austral al igual que el colombiano debe actuar en el interés general de la
economíay desarrollar sus políticas en acuerdo con la política económica
general.
A lo largo de la ley podemos encontrar mecanismos de coordinación, es el
caso del artículo 19 donde se establece que el Ministro de Hacienda aunque no
hace parte del Consejo del Banco, si puede asistir a sus sesiones con voz,
pero sin voto. Igualmente que puede proponer ante el Consejo la adopción de
determinadas medidas, suspender la aplicación de acuerdos o resoluciones
durante un plazo máximo de 15 días y
vetar las restricciones -no
liberalizaciones- que el Consejo imponga a las operaciones de cambio
internacional. Las dos últimas acciones del ministro de hacienda pueden ser
contradecidas por el voto contrario de la totalidad de los miembros del Consejo
•
Mecanismos de responsabilidad
-
El Control Político. El artículo 4 de la ley 18840 señala que el Banco
Central deberá informar tanto al Presidente como al Senado de la República
sobre las políticas y normas que dicte en ejercicio de sus atribuciones.
Resulta ser esta una disposición legal mas amplia -en términos de
destinatarios- que la disposición análoga del ordenamiento jurídico colombiano,
en el cual, como fue explicado oportunamente, el único receptor es el
Congreso. De otra parte, la legislación chilena resulta insuficiente en términos
de “calidad” de aquellos, ya que no establece condiciones concretas para la
presentación de tales informes, como si se hace en Colombia.
162
Consideramos mas afortunada la disposición Colombiana en materia de
informes al Congreso en primer lugar, porque consideramos que el control
político debe ser ejercido únicamente por el congreso, no por el gobierno, en
pos de alcanzar adecuados niveles de independencia. En segundo lugar
porque exigencias concretas en materia de responsabilidad, garantizan
transparencia en el manejo del Banco, lo cual fortalece su legitimidad y con
esto su autonomía.
•
El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas. La política fiscal no
puede beneficiarse con las utilidades, ni sufragar los costos de la política
monetaria. Igualmente esta no puede beneficiarse ni sufragar los de aquella,
que esto suceda hace inherente la pérdida de autonomía.264 En consecuencia,
las adecuadas disposiciones en cuanto al manejo patrimonial del Banco son
fundamentales para que este sea verdaderamente independiente.
-
Utilidades.
En materia de utilidades, la ley chilena
determina la
conformación de unas reservas tendientes a enjugar eventuales perdidas
producidas en el ejercicio de las funciones de Banca Central, una vez
hechas estas, el remanente debe trasladarse en un 90 % al gobierno
nacional.
Creemos que esta disposición de la legislación chilena es desafortunada, en la medida que
coarta la libertad del Banco.
-
Pérdidas. En cuanto a las perdidas del Banco, debe decirse que estas son
cubiertas en principio con las reservas acumuladas y si ello no fuere suficiente,
se cubrirán con el capital del Banco.
•
Las competencias del Banco:
-
El Objetivo del Banco Central Chileno. Velar por la estabilidad de la
moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos, para
lo cual tendrá en sus manos la regulación y ejecución de las políticas
monetaria, cambiaria, crediticia y financiera.
Omitiendo toda consideración a la conveniencia o inconveniencia de afectar el
capital del Banco, es de resaltar que las perdidas del Banco Central de Chile,
al igual que en Colombia no sean asumidas por el gobierno, situación que
beneficia absolutamente la independencia de la institución.
-
Las funciones del Banco Central Chileno.
Las La Funciones del Banco: A diferencia de la ley Colombiana, la ley del
Banco Central chileno es prolija y detallada en lo que tiene que ver con las
funciones del Banco Central, y es que siendo el Banco Central austral la única
264
Al respecto, remitimos al lector al apartado referente a las utilidades y perdidas del Banco de la República
de Colombia, donde se hace un completo análisis de las razones por las cuales un Banco que deja sus
utilidades y sus perdidas en manos del gobierno, es un Banco con limitada autonomía.
163
autoridad monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de dicho país, la ley
reguladora de sus funciones hace las veces no solo de la ley 31 de 1992, sino
también del estatuto cambiario -Ley 9 de 1990- y del estatuto orgánico del
sistema financiero -Dto. 663 de 1993- en Colombia.
En consecuencia, en este apartado trataremos de hacer solamente un
recuento de las funciones más significativas y generales de la institución
Chilena.
Regulación de las materias monetaria, cambiaria, crediticia financiera y del
mercado de capitales: En cuanto a la competencia reguladora del Banco
Central Chileno, debe anotarse que esta es más sencilla que la colombiana en
la medida que existe menor cantidad de autoridades competentes para la
regulación de estas materias, y por ende no existe el tan común choque de
competencias tan común en el ordenamieno colombiano.
Regulación monetaria y crediticia. Por virtud del artículo 34 de la ley 18840, el
estado chileno le entrega al Banco Central la facultad exclusiva de regular la
cantidad, costo y disponibilidad del dinero circulante en la economía, e
igualmente la cantidad, costo y disponibilidad del crédito en esta.
Dichas facultades son exclusivas del Banco Central, y deben seguir únicamente las
disposiciones legales.
Asigna así la ley el manejo de la política monetaria y crediticia del estado chileno,
competencias igualmente radicadas en el Banco Central Colombiano.
-
Regulación cambiaria y de comercio exterior. El artículo 39 de la ley en
comento, concede al Banco Central austral la facultad de regular los cambios
internacionales y la de dictar normas encaminadas a facilitar el comercio
exterior. En cuanto a la primera, debe decirse que esta es facultad exclusiva
del Banco central, situación diferente a la colombiana, donde existe una
concurrencia de competencias en materia de cambios internacionales. En
cuanto a la segunda, hay que anotar que esta es solamente una función
complementaria a la regulación del comercio exterior, la cual pertenece
principalmente a otra entidad.
Las facultades en comento, deben ejercerse conforme a la ley.
Se asigna entonces al Banco el manejo de la política cambiaria y algunas
competencias en materia de comercio exterior.
-
Regulación financiera. Finalmente, el artículo 35 de la ley del Banco, asigna a
este competencia para regular el sistema financiero y el mercado de
capitales. Asimismo, debe decirse que el sistema chileno presenta con
respecto a Colombia mayor simpleza, ya que en esta ultima la competencia en
comento es igualmente concurrente con el gobierno.
164
Dicha facultad deberá ejercerla el Banco con sujeción a la ley.
Obtiene el Banco Central chileno el manejo de la regulación financiera del
estado.
-
Emisión de la moneda legal: El artículo 28º de la ley del Banco Chileno
determina la emisión de moneda legal chilena, como potestad exclusiva del
Banco Central.
Dicha facultad deberá ejercerse con sujeción a las
disposiciones que determine la ley.
-
Administrar las reservas internacionales. El artículo 38º de la ley del Banco de
Chile, señala las atribuciones de este en materia internacional. Entre otras, las
más destacable hace referencia al mantenimiento, administración y
disposición de las reservas internacionales en el país o en el extranjero,
facultad también depositada en el banco colombiano.
Ser prestamista de última instancia. El artículo 36 de la ley 18840, determina
la facultad del Banco chileno para “cautelar la estabilidad del sistema
financiero”.
En tal virtud, le permite conceder apoyos transitorios a las
entidades financieras que presenten problemas de liquidez, además de otras
cosas. El plazo máximo para tales operaciones es de 90 días.
Esta función también la encontramos presente dentro del catalogo del Banco de la República
Colombiano.
Ser banquero de los establecimientos de crédito. Aunque la función de
Banquero de los establecimientos de crédito no posee una consagración
independiente, como sí la poseen otras funciones, de la lectura de los artículos
34. NUM. 4, 55, 56 y 57 de la ley 18840 pueden deducirse precisas facultades
del Banco Central, como Banquero de los Bancos nacionales chilenos.
Igualmente, el artículo 54 de la misma ley consagra facultades similares, pero frente a
establecimientos financieros del exterior.
Ser banquero y agente fiscal y fideicomisario del gobierno. El artículo 37º de
la ley del Banco Central chileno, establece que por solicitud del Ministro de
Hacienda, aquel podrá actuar como agente fiscal en la contratación de créditos
externos e internos y en aquellas operaciones que sean compatibles con las
finalidades del Banco. En desarrollo de esta facultad, el Banco podrá
intervenir en lo relativo al servicio y amortización de la deuda externa del
estado, representar al estado en la conversión y renegociación de dicha
deuda, celebrar acuerdos con los acreedores y suscribir los contratos
respectivos, los cuales obligarán al estado, tanto como si hubieran sido
firmados por este.
-
Funciones del Consejo del Banco: Por virtud del artículo 6 de la ley 18840,
corresponde al Consejo del Banco ejercer las atribuciones y cumplir las
funciones encomendadas por ley al Banco central. En consecuencia el
165
Consejo del Banco Central de Chile se erige como la máxima autoridad
monetaria, cambiaria, crediticia y financiera del estado Chileno.
•
La dirección del Banco, Consejo del Banco. Los artículos 6º y siguientes de la
ley 18840, regulan lo referente al Consejo del Banco Central:
Así el artículo 6º señala que la dirección y administración superior del Banco
es ejercida por el denominado “Consejo del Banco”. Por su parte el artículo 7º
establece que dicho consejo está integrado por cinco miembros, los cuales
son designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del senado.
El artículo 8º señala que los Consejeros son elegidos para periodos de 10
años,
pueden ser designados para nuevos periodos y se renuevan por
parcialidades, a razón de uno cada dos años.
Igualmente establece que el Consejo es presidido por “Presidente del Banco”,
quien siendo uno de los cinco consejeros, es designado para tal cargo, por el
Presidente de la República para periodos de cinco años, o para el periodo
menor que le reste como consejero. El presidente del Banco puede ser
designado para nuevos periodos.
Tanto los consejeros, como el presidente son inamovibles mientras dura su
cargo, no porque el presidente tenga prohibido removerlos, sino por la gran
cantidad y complejidad de requisitos legales, que son necesarios para destituir
un consejero. Los consejeros podrán ser removidos de su cargo por parte del
presidente de la República, por causa justificada y previo consentimiento del
Senado. La remoción solo puede tener causa en el voto favorable del
consejero frente a acuerdos del Banco que impliquen grave y manifiesto
incumplimiento de su objeto, y que dicho acuerdo haya sido la causa principal y
directa de un daño significativo en la economía del país.
Por su parte, el artículo 9º determina que el vicepresidente del Consejo y del Banco será
elegido de entre sus miembros, por parte del Consejo mismo. Permanecerá en su cargo por
el tiempo que lo determine el Consejo, o por el tiempo que le reste como consejero. Podrá ser
reelegido por el Consejo del Banco e igualmente podrá ser removido por este.
Para procurar la independencia de los Consejeros, la ley 18840 traza un estricto y riguroso
régimen de inhabilidades e incompatibilidades al cual están sometidos los aspirantes a
Consejero del Banco.
-
Comentario. En relación con la Junta Directiva del Banco de la República
de Colombia, el Consejo de Banco Central Chileno es una mesa directiva
compuesta por una cantidad menor de codirectores; mientras en Colombia
son siete los miembros de la institución, incluyendo al Ministro de Hacienda,
quien tiene voz y voto en la Junta, y al gerente quien es nombrado por la
misma, en Chile son cinco solamente, entre los cuales no se incluye al
Ministro, debido a que este carece de voz y voto dentro de la Junta, pero si
se incluye al Presidente del Banco quien es nombrado por el gobierno.
166
Así las cosas, en los dos organismos el gobierno tiene un voto fijo, en
Colombia el del ministro y en Chile el del gerente, consecuentemente resulta
mas difícil para el gobierno lograr mayoría en junta e imponer sus decisiones
en Colombia que en Chile. En la primera, siendo siete los miembros, tendría
que conseguir tres votos adicionales, mientras que en el segundo siendo cinco
los miembros tendría que lograr solo dos más. Así las cosas, la conformación
del órgano directivo puede resultar trascendente para la autonomía real del un
Banco Central; en Colombia, hay menor riesgo de que se gubernamentalice la
junta que en Chile.
De otro lado, mientras los codirectores del Banco de Chile deben ser
nombrados por el presidente previo acuerdo del Senado, en Colombia el
nombramiento presidencial es libre. Consideramos que se garantiza mas la
idoneidad de los miembros del Banco al tiempo que se genera mayor
autonomía, bajo el primer esquema.
Por su parte, el periodo de los miembros del Consejo Chileno es mas largo
que el de la Junta colombiana, esto garantiza un mayor espectro largoplacista
en las políticas del Banco.
Entre tanto, el escalamiento de los cambios de los codirectores y la
consecuente reelección de los no cambiados es una institución consagrada en
la legislación de ambos países. Esta disposición es bastante importante para
procurar el trazo de políticas largoplacistas. Con todo, existe diferencia entre
estas en cuanto al tiempo necesario para el cambio de un codirector, mientras
en Chile este periodo es de dos años, en Colombia es de cuatro.
Consideramos más oportuna la legislación colombiana para producir los
efectos referidos anteriormente.
Finalmente, en cuanto a la inamovilidad de los codirectores o consejeros y del
presidente o gerente, el modelo Chileno presenta a los codirectores como
cambiables por el ejecutivo, siempre y cuando se cumplan unas condiciones
muy especiales; mientras que en el modelo colombiano tanto los codirectores
como el gerente son de periodo fijo y absolutamente inamovibles.
Consideramos la segunda forma como la más acertada en la medida que
garantiza total independencia del gobierno.
•
Influencia del Gobierno en las decisiones del Consejo del Banco. El Ministro
de Hacienda Chileno no hace parte del Consejo del Banco, este asiste a sus
sesiones con voz, pero sin voto, sin embargo presenta una serie de
prerrogativas de gran importancia:
Proponer al consejo la adopción de determinadas medidas.
Suspender la aplicación de un acuerdo o resolución en un plazo máximo de 15
días. Esta medida puede ser contradicho por el voto contrario de la totalidad de
los miembros del Consejo.
167
Vetar las restricciones (no liberalizaciones) del consejo a las operaciones de cambio
internacional. Igualmente, esta medida puede ser contradicha por el voto contrario de la
totalidad de los miembros del Consejo
En Colombia, el ministro es miembro de la Junta, e interviene en ella como tal.
Consideramos mas sano el modelo chileno en este sentido, ya que el hecho
de ser ministro y miembro de la junta a la vez, le generan conflictos
importantes al titular de la cartera de hacienda.
-
Las prohibiciones al financiamiento del sector público y las entidades
financieras y no financieras.
El artículo 27 de la ley 18840 establece las prohibiciones que atan al Banco Central Chileno en
materia de crédito, estas son:
-
Prohibición de financiamiento al gobierno. El Banco Central Chileno tiene
expresamente prohibido financiar al gobierno directa o indirectamente,
mediante la financiación del gasto público o cualquier otro tipo de gasto
gubernamental. Excepcionalmente puede hacerlo en caso de guerra exterior,
previo concepto del Consejo de Seguridad Nacional.
Igualmente el Banco tiene prohibido adquirir documentos emitidos por el
estado, sus organismos o empresas.
-
Prohibición de emitir garantías para las entidades financieras. El Banco
Central puede extender créditos a las entidades financieras, bien sea de forma
ordinaria, o como apoyo transitorio de liquidez, sin embargo tiene prohibido
otorgar garantías en su favor.
-
Prohibición de financiamiento a cualquier empresa no financiera. El Banco
central Chileno tiene absolutamente prohibido financiar empresas privadas,
diferentes a las del sector financiero, lo cual es apenas obvio si se tiene en
cuenta la diferencia que existe entre Banco Central y Banco comercial.
6.2. EL “DEUTSCHE BUNDESBANK”. BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA
FEDERAL ALEMANA
El Banco Central Alemán ha llegado a ser considerado como el “Banco más independiente del mundo” y
la normatividad constitucional y legal que lo fundamentan han sido tomadas como base fundamental de
la mayoría de Bancos independientes del mundo, llegando incluso a ser adoptada como raíz de la
normatividad comunitaria europea, a través del tratado de Mastritch.
Al respecto, debe anotarse que el adjetivo en comento no es fortuito para el emisor alemán, sino que
tiene fundamento en la idoneidad de las instituciones jurídicas que lo regulan y en el inmenso
reconocimiento y legitimidad otorgado por el pueblo alemán. En efecto, como lo anota Mathias Arzbach
168
“Acaso Alemania sea un caso especial, modelo, en cierto sentido, ya que la gran mayoría de los
ciudadanos ha estado convencida por décadas de que la autonomía de un banco central es una
condición irrenunciable para una política monetaria dirigida hacia la estabilidad. A diferencia de ello, en
numerosos otros países los círculos académicos y políticos durante mucho tiempo no demostraron
265
interés por este tema...”
6.2.1. Disposiciones Constitucionales y Legales. El artículo 88 de la ley
fundamental - Constitución alemana - de 1949, la cual consagra la existencia de
un estado Federal, encomendó al gobierno central la elaboración de un proyecto
que contemplara la creación de un Banco Central y emisor, el “Bundesbank” Banco de la Federación - con el propósito de que aquel proyecto fuera
posteriormente promulgado como ley.
6.2.2. Disposiciones Legales. El mandato dado por la Ley Fundamental del país
germano, se cumplió en el año de 1957, con la expedición de la “Ley del
Bundesbank”.
6.2.2.1.Generalidades del Banco Central Alemán.
•
Es una entidad autónoma. De manera similar a lo que ocurre en el estado colombiano, el
Bundesbank es un organismo independiente dentro del estado alemán. Tiene en sus manos el
manejo de una de las funciones más importantes para el pueblo alemán: el mantenimiento de
la estabilidad monetaria. Por tal razón es una entidad celosamente consagrada y protegida de
la intervención de otras entidades estatales, especialmente del gobierno.
El Bundesbank, por expresa disposición de la ley, tiene la responsabilidad de la
política monetaria, la cual debe administrar, con el propósito de lograr
estabilidad. Para desarrollar dicha misión con éxito, el Banco Central alemán
es independiente de toda otra política.
•
265
Posee personalidad jurídica de derecho público, directamente federal. Como lo hemos
advertido en cantidad de ocasiones, la personalidad jurídica constituye un presupuesto
esencial para que un Banco Central pueda hacer gala de su autonomía. Resulta utópica la
toma real de decisiones externas de un ente, si este depende de la personalidad jurídica de
otro.
Por su parte, el que sea persona de Derecho público es referencia de que el Banco
además de ser independiente de otras entidades públicas, también lo es de los particulares.
Pues bien, el Bundesbank posee personalidad jurídica de derecho público, y este sentido se
torna similar Banco de la República de Colombia.
Mathias Arzbach. El Deutche Bundersbank. Experiencias alemanas con un banco Central independiente.
Ver en Revista Moneda. Numeros 82 y 83 Abril y mayo de 1995.
169
De otro lado, debe anotarse que la personalidad jurídica del Banco Central
alemán es de carácter directamente federal, es decir, hace parte de las
instituciones federales del estado alemán, y no de los estados federados. Sin
embargo, su labor se ve asistida por los denominados “Land Central Banks” o
“main office”, los cuales son entidades de carácter regional, dependientes del
Budesbank y con competencia dentro de algunas regiones federadas. Así
las cosas, el esquema del Banco alemán necesariamente resulta un poco
variado, respecto de los esquemas de Bancos Centrales de países
políticamente “centralistas” como Colombia y Chile, los cuales hemos tratado
con anterioridad.
Al analizar entonces la estructura del Banco Central alemán debemos tener en cuenta que este
es parte de una Federación de Estados y como tal, cumple sus funciones no solo para un
estado central sino para un conjunto de estos, el denominado “Bund”
6.2.2.2. El mandato de la coordinación de las políticas económicas del Banco y del gobierno. Los
Art. 12 y 13 de la Ley del Bundesbank, determinan que este debe mantenerse integrado con la
realidad económica de todo el estado germano para lo cual establecen el mecanismo de
coordinación de políticas.
Así las cosas, el artículo 12 de la ley del Bundesbank, establece la obligación del Banco Central de
“apoyar la política general del gobierno federal”.
En desarrollo del anterior postulado, el articulado de ley del Banco, establece una serie de
disposiciones encaminadas a determinar la cooperación, y la formulación de consultas recíprocas
entre el gobierno y el Banco Central. Dichas disposiciones, a grandes rasgos establecen lo
siguiente:
El gobierno federal esta exhortado, mas no obligado a invitar al presidente del Bundesbank a la
discusión de temas relevantes en cuestión de política monetaria.
El Bundesbank esta obligado a asesorar al gobierno en asuntos de política monetaria, y a brindarle
información en caso de que le sea requerida por este.
Los miembros del gobierno participan en las sesiones del denominado Consejo del Banco
266
Central
con voz, pero sin voto; pese a esto conservan ciertas prerrogativas importantes como:
presentar en todo momento mociones para que sean discutidas por el Consejo y proponer la
prórroga de una resolución hasta un plazo máximo de dos semanas.
Sin embargo, la obligación el Bundesbank de apoyar la política económica general es relativa, ya
que esta se encuentra condicionada a la no existencia de conflictos insuperables entre las dos
instituciones, primando en caso de estos, el mantenimiento de la estabilidad monetaria.
Así las cosas, el Banco Central Alemán cuenta con un mandato de coordinación un poco diferente
al mandato del Banco colombiano en lo referente a los “mecanismos de coordinación”, sin
embargo dicho mandato es idéntico al colombiano en lo esencial, es decir en lo referente a la
obligación de desarrollar las políticas teniendo en cuenta la política económica general, de forma
relativa.
266
Este Organismo hace las veces de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano.
170
Recordemos que la ley colombiana 31 de 1992, en su artículo 4, relativiza para el Banco
Central Colombiano, el postulado de la “Coordinación con la política económica general.”
6.2.2.3. El manejo patrimonial del Banco: Utilidades y Pérdidas. Las utilidades y
las perdidas del Banco son asumidas por la Federación “Bund”, salvo que se
presente disposición legal especial, en otras palabras por el estado mismo, como
debe ser en un modelo de independencia. En ningún momento se concede la
asunción de utilidades y perdidas al gobierno.
6.2.2.4. Las competencias del Banco:
•
El Objetivo del Banco Central Alemán. El Banco central alemán, por expresa
disposición del art. 3 de la “Ley del Bundesbank”, tiene la facultad de regular,
“...la circulación monetaria y la concesión de créditos a la economía, con el fin
de salvaguardar la moneda, velando por el debido desarrollo del servicio
Bancario de pagos dentro del país y con el exterior.” 267 - La negrilla es de los
autores.268
También en Alemania se consagra entonces, el mantenimiento de la estabilidad monetaria tanto interna como externa - como objetivo único del Banco Central, lo anterior, sin perjuicio
del postulado de la coordinación.
•
Las funciones del Banco Central alemán.
-
2.2.4.2.1. Funciones del Banco:
-
Regulación de las materias monetaria y crediticia. Por virtud del artículo 3º
de la Ley del Bundesbank, este tiene dentro de sus funciones el trazado,
- regulación y ejecución - de la política monetaria, la cual como hemos
dicho, tiene relación con la determinación de la cantidad de dinero
circulante o liquidez económica, y la crediticia que tiene relación con la
cantidad de crédito circulante, la cual genera consecuencias directas sobre
la cantidad de moneda de la economía. En este sentido el Bundesbank y el
Banco de la República de Colombia presentan similitud.
De otro lado, el Bundesbank, a diferencia del Banco Colombiano, no posee el manejo de la
política cambiaria, la cual se encuentra radicada en cabeza del gobierno alemán.
267
268
Ley del Bundersbank.
Recordemos que en Colombia, el modelo de autonomía esta diseñado Constitucional y legalmente para
que exista un objetivo único y esencial, no obstante la Corte Constitucional haya interpretado por vía
jurisprudencial lo contrario.
171
-
Emisión de la moneda legal: El Banco Central alemán, tiene la capacidad
poner en circulación las monedas y billetes del estado alemán. Con todo
la acuñación e impresión de tales monedas y billetes es realizada por la
federación.
En Colombia tanto acuñación - impresión como puesta en circulación
corresponden al Banco Central.
-
Administración las reservas internacionales. Al igual que como ocurre en
nuestro país, el Bundesbank es la única entidad en Alemania facultada para
salvaguardar las divisas, en tal virtud puede administrarlas, con el objetivo de
garantizar la liquidez externa de dicho país.
-
Ser banquero de los establecimientos de crédito: Por virtud del artículo 19º de
la Ley del Bundesbank, este puede prestar a los establecimientos bancarios,
una serie de servicios Bancarios, que se catalogan en dos grupos:
Servicios bancarios propiamente tales; como lo pueden llegar a ser, el
depósito y custodia, el giro, las ordenes de pago, entre otros, y,
Crédito; El Bundesbank esta facultado para prestar dinero, de manera
temporal a los establecimientos de crédito. Dicho préstamo se llevará a cabo
fundamentalmente a través de dos mecanismos, el descuento, y el crédito
“lombardo”. Sea cual sea la operación crediticia, el principio general es que la
duración máxima es de tres meses.
-
Ser banquero y agente del estado: De forma similar al modelo colombiano, el
modelo alemán permite al Bundesbank la facultad de ser banquero y agente
del estado.
Como Banco del estado alemán, el Bundesbank ofrece a este toda una gama de servicios
bancarios, que van desde los depósitos fiscales, hasta el manejo de las cuentas corrientes del
estado federal y los federados, garantizando así el adecuado cumplimiento en los pagos de
dichas entidades.
Como agente del estado, el Bundesbank tiene en sus manos el manejo de la mayoría de los
títulos negociables emitidos por la Federación. Dicha facultad implica la venta por cuenta de la
federación de los títulos que esta emite permanentemente, además de otros títulos
269
negociables.
Al interior del “Consorcio de Títulos Negociables de la Federación”
determina en consenso con los otros integrantes, las condiciones de la emisión de los títulos
emitidos como “empréstito federal” De otra parte, el Bundesbank esta encargado de cuidar la
cotización de los papeles federales negociables en la bolsa de valores.
269
El consorcio de títulos negociables, es una organización estatal donde participa el Bundersbank, allí se
toman decisiones sobre las condiciones los títulos que van a ser emitidos por la Federación del estados
alemanes.
172
-
Prestamos al Estado: Por virtud del artículo 20 de la ley del Bundesbank,
el Banco no esta facultado para otorgar créditos al gobierno federal, a los
gobiernos regionales, o a cualquier otra entidad pública. Salvo que sea un
crédito de un día.
De manera diferente, en Colombia la prohibición no es absoluta, como en
Alemania, sin embargo existe identidad en ambas legislaciones, en cuanto a la
restricción del crédito al gobierno. Como lo hemos advertido antes, dicha
restricción resulta esencial para controlar la inflación, y resta notoria
independencia a los países que no la poseen.
-
Supervisión de los Bancos: El Bundesbank participa activamente en la
supervisión del sector financiero, dicha función es compartida con la
Superintendencia Federal del Sector Crediticio. Dicha participación es de tal
magnitud, que la Superintendencia, en algunas de sus decisiones, debe contar
previamente con el acuerdo del Bundesbank, por ejemplo en la fijación de las
normas de capital propio y liquidez de los Bancos.
En Colombia existen ciertas facultades de este tipo designadas al Banco, pero
esto por vía excepcional, el grueso de estas funciones es desarrollado por la
Superintendencia Bancaria.
•
Funciones del Consejo del Banco. El Consejo del Banco Central Zentralbankrat - es la máxima autoridad monetaria y crediticia del estado
alemán, este
determina los lineamientos generales que gobiernan, la
conducta, los negocios y la administración del Bundesbank, al igual que define
las responsabilidades del directorio y de la mesa ejecutiva.
6.2.2.5. La dirección del Banco, el Consejo del Banco - Zentralbankrat -. El
Consejo del Banco, tiene al lado de la administración Federal la categoría de
máxima autoridad federal. Según el artículo 5º y 6º de la ley del Bundesbank, el
Consejo del Banco Central esta compuesto por:
•
El directorio - Direktorium - Artículo 7º de la ley del Bundesbank. El directorio
es responsable por la implementación de las decisiones tomadas por el
Consejo del Banco. Es el órgano ejecutor del Banco en el nivel Federal, es
decir esta llamado a ejecutar las decisiones del Banco, que no corresponda
expresamente ejecutar a los Bancos Centrales de los Estados Federados.
Son competencia exclusiva del directorio:
- Transacciones con el gobierno Federal.
- Transacciones con instituciones de Crédito que desempeñen su función a través de todo
Alemania.
- Transacciones de cambio internacional, y transacciones con no residentes.
- Operaciones de mercado abierto.
173
Los miembros del directorio son ocho, entre los que se cuentan, el Presidente del Banco, el
vicepresidente de este y seis codirectores más. Aquellos son elegidos de la siguiente manera:
El gabinete ministerial propone nombres para desempeñar el cargo de miembro del Directorio
del Banco luego de haber consultado ante el Consejo de este, posteriormente los presenta al
presidente, el cual elige y nombra dichos directores.
Los miembros del Directorio son nombrados para periodos fijos de ocho años.
Los miembros del Directorio no pueden ser separados de sus cargos mientras dure el mandato
que se les ha si do entregado, salvo por motivos graves que radiquen en su persona y siempre
que la iniciativa parta de ellos mismos o del consejo del Banco Central.
•
Los presidentes de los Bancos Centrales de los Estados regionales Vorstande o Executive Table -. Como lo hemos advertido con anterioridad, el
modelo Federal Alemán obliga a la existencia Bancos Centrales regionales,
denominados “Land Central Banks o main office”. Dichos Bancos son los
ejecutores de las directrices del Consejo Directivo del Bundesbank en sus
respectivos territorios, y están sometidos a los mandatos de este.
A su vez, los Bancos de los Estados Federados son miembros del Banco
Central alemán, como tales, participan en la toma de las decisiones de este,
enviando a sus presidentes participar en el “Vorstande o executive table”, que
a su vez es parte del “Consejo del Banco Central”.
No todas las regiones alemanas tienen participación en el “Vorstande o
Executive table” y a la vez en el Consejo del Banco Central. Las regiones con
participación son nueve:
1. Baden- Wurttemberg.
2. Bavaria.
3. Berlín y Brandemburgo.
4. Bremen y Lower Saxony y Saxony-Anhalt.
5. Hamburg y Meckelenburg-Western Pomerania y Schleswig-Holstein.
6. Hesse.
7. North Rhine-Westphalia.
8. Rhineland - Palatinate y Saarland.
9. Saxony y Thuringia.
Existen unas transacciones reservadas al los Bancos Centrales regionales:
1. Transacciones con el gobierno regional, con otros gobiernos regionales,
con otras
autoridades públicas regionales de la misma región, o con otras autoridades públicas
regionales otras regiones.
2. Transacciones con instituciones de crédito en su área.
Los presidentes de los Bancos Centrales Regionales, - que hacen parte del
Vorstande o executive table y con esto del Consejo directivo del Bundesbank
son elegidos de la siguiente manera:
174
El gobierno regional presenta propuestas para ocupar el cargo de Presidente del Banco, en la
cámara legislativa alta. - organismo representativo de dichos estados -
La cámara legislativa alta, elige de entre las opciones, y presenta dicho
candidato al Presidente Federal, este nombra al presidente del Banco.
175
CONSEJO DEL BANCO CENTRAL ALEMÁN
DIRECTORIO
VORSTANDE O EXECUTIVE TABLE
OCHO MIEMBROS
Presidente
Vicepresidente
Seis Codirectores
NUEVE MIEMBROS
Presidentes de los Bancos de las regiones de:
Baden- Wurttemberg.
Bavaria.
Berlín y Brandemburgo.
Bremen y lower saxony y Saxony-Anhalt.
Hamburg y Meckelenburg-Western
Pomerania y Schleswig-Holstein.
Hesse.
North Rhine-Westphalia.
Rhineland - Palatinate y Saarland.
Saxony y Thuringia.
Bancos Centrales de los Estados Federados
Figura 10. Consejo del Banco Central Alemán
En relación con el Banco de la República de Colombia, sobre el organigrama del ente Supremo Banco
Central hay que anotar varias cosas:
A diferencia de la Junta Directiva del Banco Central Colombiano, el Consejo del Bundesbank se
encuentra dividido en su interior en dos subconsejos, por un lado está el “Direktorium” y por el otro
el “Vorstande”.
En determinadas materias, las decisiones son tomadas por el Consejo en pleno, y en otras las
decisiones son tomadas por el “Direktorium”
En cualquiera de estas instancias, el consejo o el directorio, cuentan con una gran cantidad de
autonomía, en la medida que en el participa el ministro hacienda, con voz pero sin voto, cosa que
no sucede en Colombia.
En cuanto a la forma de elección de los miembros tanto del directorio, como del Vorstande, debe
decirse que aunque unos y otros son elegidos por el presiente, su nominación es más democrática
que en Colombia, al provenir esta de otras instituciones diferentes al presidente mismo, como lo
son el Consejo de ministros para el Directorio y el presidente y legislativo regional en el caso del
Vorstande.
176
Igualmente, es garantía de autonomía, el hecho de que los miembros del Directorio sean
nombrados para periodos fijos de ocho años, garantizándose así en mucho mayor grado la no
intervención del ejecutivo y el trazado de políticas a largo plazo. En Colombia dicho periodo es
apenas de cuatro años.
Lo mismo puede predicarse sobre el hecho de que los miembros del Directorio no puedan ser
separados de sus cargos mientras dure el mandato que se les ha sido entregado, salvo algunas
especialistas excepciones. En este sentido hay plena identidad con el modelo colombiano.
6.3. “FEDERAL RESERVE SYSTEM”. BANCO CENTRAL DE LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA
6.3.1. Disposiciones legales. El sistema de la Reserva Federal Norteamericana
fue creado por la Ley Federal del 23 de diciembre de 1913, desde entonces ha
sufrido importantes modificaciones por virtud de múltiples instrumentos jurídicos;
a pesar de todo su esencia se mantiene intacta.
La “Ley de Reserva Federal” crea el denominado sistema de la Reserva Federal, conformado
básicamente por :
a) La Junta de la Reserva Federal.
b) Doce (12) Bancos de Reserva Federal
c) Los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal, entre los que se incluyen tanto los
denominados Bancos Nacionales, (Bancos constituidos a la luz de la ley federal) como los Bancos
Estatales (Bancos constituidos bajo el amparo de la ley de cualquiera de los estados federados.)
6.3.1.1. Generalidades del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Paralelo con el Modelo
Colombiano:
•
Competencia. El Objetivo del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. A diferencia del
modelo de Banca Central colombiano, el sistema de la Reserva Federal Norteamericana, no
tiene un objetivo único, tiene varios objetivos concomitantes. Ellos son: contrarrestar los
movimientos inflacionistas, contribuir a la creación de condiciones favorables para un alto
grado de empleo, crecimiento del país y consumo cada vez mayor.
Puede observarse que al control de la inflación, principal objetivo del modelo
de Banca central autónoma, se adicionan otros objetivos igualmente
importantes, entre ellos el empleo el crecimiento económico y el aumento de la
demanda agregada.
Así las cosas debe concluirse que el sistema de Banca Central norteamericana
es menos ortodoxo que los sistemas de los países más representativos del
177
modelo de Banca central autónoma moderna, como Alemania, Chile y
Colombia.
Al contrario de estos, aquel considera importante llegar a
sacrificar un poco de inflación a cambio de bienestar comunitario a corto plazo.
-
Las funciones del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana
Regulación de la política monetaria nacional. Como es apenas natural, y en
coherencia con el “deber ser” de un Banco Central, la Ley de la Reserva
federal, entrega a la F.E.D, el manejo de la política monetaria norteamericana.
Como lo vimos a su debido tiempo, esto implica la capacidad para la
determinación de la cantidad de dinero circulante en la economía.
Para tal labor la Ley entrega al sistema de la Reserva Federal varios
instrumentos, entre los cuales están:
La Compra y venta de Valores del Gobierno de los Estados Unidos de América, en el mercado
270
abierto.
Los Prestamos a los Bancos miembros a través de operaciones de descuento.
Las Modificaciones al encaje o a la reserva legal de los Bancos miembros.
-
271
272
Regulación de la política crediticia: De manera similar a Colombia y
consecuentemente con el modelo de Banca autónoma, la Reserva federal
norteamericana posee también el manejo de la política crediticia de los
Estados Unidos. Lo anterior como ha quedado dicho, implica la capacidad
para la determinación de la cantidad de crédito ofrecido por las entidades
financieras.
Así las cosas, la F.E.D cuenta con varios instrumentos para intervenir el
mercado crediticio, entre ellos el más importante: la determinación de la tasa
de interés.
270
La decisión para la realización de las Operaciones de Mercado Abierto no es tomada directamente por la
Junta de Gobernadores de la Reserva Federal. Esta decisión es adoptada por el Comité Federal de
Operaciones de Mercado abierto, (Federal Open Market Comitee. FOMC.) en el cual participan cinco (5) de
los doce (12) presidentes de los Bancos de Reserva y los miembros de la Junta de Gobernadores de la
Reserva Federal.
271
La decisión de realizar operaciones de descuento corresponde a cada uno de los Bancos de Reserva, sin
embargo estos deben atender las directrices de la Junta de Gobernadores. Así las cosas, cada uno de los
Bancos de Reserva puede modificar la tasa de descuento en sus operaciones, sin embargo dichas
modificaciones deben ser autorizadas por la Junta de Gobernadores.
272
La decisión de modificar el encaje o reserva legal de las entidades financieras es exclusiva de la Junta de
Gobernadores.
178
-
Provisión de efectivo y servicios de pago a los bancos miembros del
Sistema de la Reserva Federal, al Gobierno de los Estados Unidos y al
público en general.
De forma análoga a la contemplada por el modelo
colombiano, el Banco Central Norteamericano tiene en sus manos una serie de
atribuciones relacionadas con el manejo monetario entre las que se
encuentran:
-
Proporcionar moneda para la circulación: La Reserva Federal es el ente
estatal encargado en los Estados Unidos de poner en circulación los recursos
monetarias con que va a contar la economía, en desarrollo de la política
monetaria.
-
Banquero de los Bancos: La Reserva Federal como Banco que es, esta
encargado de prestar “servicios Bancarios a sus afiliados, así las cosas:
a) Maneja las cuentas de reserva de los Bancos Asociados.
b) Facilita la compensación y cobranza de cheques entre Bancos miembros.
c) Efectúa transferencias de fondos entre bancos miembros, entre otros.
-
Banquero del gobierno: Igualmente, la Reserva Federal es agente fiscal del
gobierno. Además es el guardián y depositario de los dineros de la tesorería y
de otras dependencias oficiales.
-
Prestamista de ultima instancia. La Reserva Federal es el prestamista de
ultima instancia del sistema financiero norteamericano. Así las cosas, puede
conceder créditos a los Bancos asociados según su parecer y de manera
transitoria.
-
Supervisión y Regulación de todas las compañías tenedoras de acciones
Bancarias y sus afiliadas no bancarias, al igual que los Bancos estatales, que
hacen parte del sistema de la Reserva Federal, y otros. A diferencia del Banco
Central colombiano la Reserva Federal posee como una de las atribuciones
más importantes, la supervisión y regulación del sistema financiero (una parte
del sistema financiero) atribución que en nuestro país está en manos de la
Superintendencia Bancaria.
En cuanto a esta particular función debemos anotar lo siguiente:
A pesar de que en Estados Unidos existen varios reguladores financieros, La
Reserva Federal es el regulador financiero más importante de dicho país. En
Estados Unidos existen cuatro agencias Federales directamente responsables
de vigilar y regular, las instituciones que reciben dineros del público y las
compañías tenedoras de las acciones de aquellas, estas son:
a) La Reserva Federal ( F.E.D.)
179
El Banco Central esta encargado de la Supervisión y Regulación de:
Todas las compañías tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no bancarias.
Los Bancos Estatales, que hacen parte del sistema de la Reserva Federal.
Los Bancos Internacionales que operen en Estados Unidos.
Las “Edge Act and agreement corporations”.
Las actividades extranjeras de los Bancos miembros.
Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y extranjeros).
b) La Oficina del Contralor Monetario. (O.C.C.)
Esta es una dependencia del Departamento del Tesoro, la cual tiene por función “estatuir,
regular y supervisar” los Bancos Nacionales.
c) La Oficina de supervisión de las entidades de ahorro. (O.T.S.)
Esta es otra dependencia del Departamento del Tesoro, tiene por función “estatuir, supervisar
y regular” las instituciones federales de ahorro y crédito, y los Bancos Federales de ahorro.
(Es el principal regulador y supervisor federal de sociedades de ahorro.)
d) Corporación Federal de Seguro de Depósitos. (F.D.I.C)
Esta corporación administra los fondos provenientes del sistema federal de seguro de
depósitos, el Fondo de Seguros Bancarios para bancos Comerciales y de ahorros (B.I.F) y el
Fondo de Seguros de la asociación de Instituciones de Ahorro (S.A.I.F)
Se encarga también de la función de liquidación de las instituciones aseguradas que fracasen.
Igualmente, regula y supervisa los Bancos autorizados por los estados, y que nos son
miembros del Sistema de la Reserva Federal.
6.3.1.2. La Coordinación. En lo referente a los mecanismos de coordinación de
políticas, tema tan ampliamente contemplado por los modelos actuales de Banca
Central autónoma, debe decirse que la legislación norteamericana contempla
ciertos eventos de este tipo, siendo los más importantes:
a) La Reserva Federal está obligada a recabar datos de la situación de las entidades sometidas a
su vigilancia, con base en estos debe realizar su función, y ademas debe cooperar con otras
entidades de Superintendencia, para la conducción de una política orientada al buen
funcionamiento de cada institución dentro del sistema.
b) El presidente de la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal es miembro del Consejo
Consultivo nacional sobre problemas internacionales, monetarios, y financieros que coordina las
finanzas y la política exterior del gobierno.
180
Como puede deducirse de una simple observación, el mecanismo de coordinación en el
sistema Norteamericano es mucho más laxo, que en Colombia, Chile y Alemania.
Es destacable el hecho de que en el país anglosajón no participa el gobierno en las deliberaciones
del la Junta de Gobernadores.
6.3.1.3. El Control de la Reserva Federal Norteamericana. La Ley de la Reserva
Federal Norteamericana contempla ciertos mecanismos de control, para hacer a la
entidad responsable por sus actos. El más básico e importante mecanismo de
control es el político.
En desarrollo de dicha forma de intervención, la Junta de Gobernadores de la Reserva Federal
debe presentar un informe anual al Congreso y publicar una declaración semanal de los activos y
las obligaciones de los Bancos de la Reserva Federal.
6.3.1.4. La Estructura del Sistema de la Reserva Federal Norteamericana. Como
lo advertimos al hacer el análisis del Banco Central Alemán, el hecho de que un
país cuente con un modelo político federal, determina algunas variaciones
estructurales en su Banco Central.
Así las cosas, el Banco Central
Norteamericano no es un Banco propiamente tal, sino un conjunto de entidades,
entre las que se encuentran unos Bancos de Reserva, dominados por una “Junta
de Gobernadores.”
•
Los Bancos asociados. El nivel más básico del sistema de la Reserva Federal
lo constituyen los Bancos Asociados. Estos son entidades de carácter privado,
estatal o nacional, y que se encuentran sometidos en su actuación, a las
directrices trazadas por el sistema de Reserva.
Entre los Bancos asociados al sistema de Reserva Federal se encuentran:
a) Todos los Bancos Nacionales, es decir los constituidos Bajo el imperio de la ley Federal.
b) Los Bancos Estatales autorizados. Aquellos son los constituidos bajo el imperio de ley de
algún estado de los Estados Unidos, y autorizados por la Reserva Federal.
El hecho de pertenecer como Banco Asociado al Sistema de la Reserva Federal, implica una
serie de obligaciones y derechos, entre los segundos deben citarse:
a) Derecho a usar los servicios del Sistema de la Reserva Federal, como lo son:
•
Apoyos Transitorios de liquidez. (Prestamos transitorios a través del sistema de
descuentos de la FED.
•
Servicios Bancarios de La FED.
•
Retiro de disponibilidades de la cuenta de la entidad financiera en la FED.
181
•
Disposición de la Información del Sistema.
•
Participación en la elección de seis de los nueve directores del Banco de la Reserva
Federal del distrito al que pertenezca el Banco Asociado.
•
Participación en los dividendos según capital aportado en el Banco de la Reserva Federal.
Entre las obligaciones de los Bancos asociados como miembros del sistema de la Reserva
Federal están :
a) Obligación de observar ciertas disposiciones fijadas por la ley o por el reglamento, para la
protección del interés público como:
•
•
Depositar sus reservas en un Banco de Reserva.
•
Pagar los Cheques presentados ante ellos, por un Banco de Reserva.
•
Cumplir con las Leyes Federales, reglamentos y condiciones de afiliación.
•
Ser vigilados e inspeccionados por la FED. (Bancos Estatales.)
Bancos de Reserva Federal y sus correspondientes sucursales. Para efectos
de administrar adecuadamente el sistema de La F.E.D., la Ley de la Reserva
Federal dispuso la división del Territorio Estadounidense en doce distritos de
Reserva Federal, estableciendo en cada uno de ellos un Banco de Reserva.
Los doce distritos y sus respectivos Banco de Reserva son:
a) Boston: Banco de la Reserva Federal de Boston.
b) New York: Banco de la Reserva Federal de NewYork.
c) Filadelfia: Banco de la Reserva Federal de Filadelfia.
d) Cleveland: Banco de la Reserva Federal de Cleveland.
e) Richmond: Banco de la Reserva Federal de Richmond.
f) Atlanta: Banco de la Reserva Federal de Atlanta.
g) Chicago: Banco de la Reserva Federal de Chicago.
h) St. Louis: Banco de la Reserva Federal de St. Louise.
i) Minneapolis: Banco de la Reserva Federal de Minneapolis.
j) Kansas City: Banco de la Reserva Federal de Kansas City.
k) Dallas: Banco de la Reserva Federal de Dallas.
l) San Francisco: Banco de la Reserva Federal de San Francisco.
182
Es de resaltar que cada uno de estos Bancos, cuenta a su vez con algunas sucursales en
ciudades importantes del distrito.
-
Función. Los Bancos de la Reserva Federal, son verdaderos Bancos
Centrales, los cuales realizan las funciones de Banca Central dentro del
territorio de su competencia.273
Dichos Bancos no funcionan aisladamente, sino que sus funciones están
supeditadas a las políticas trazadas por un organismo supremo denominado
“Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal”, al cual se hará
referencia más adelante.
Así las cosas, las funciones de cada uno de los Bancos de la Reserva Federal
son exactamente las mismas que comprometen al sistema en general.
-
Misión. La misión de cada uno de los Bancos de Reserva dentro de la
F.E.D., es lograr la descentralización de la actividad de Banca Central en los
Estados Unidos.
-
Dirección. La Dirección de cada uno de los Bancos Centrales esta
determinada de la siguiente Forma:
Cada Banco de Reserva Federal esta conformado por nueve (9) directores.
Tres (3) de estos nueve (9) directores, tienen la calidad de “Directores Clase A”, estos, son
elegidos por los Bancos Miembros del Sistema de la Reserva Federal a razón de uno (1) por
los bancos pequeños, uno (1) por los bancos medianos y uno (1) por los bancos grandes.
Estos directores deben tener la calidad de Banqueros.
Otros tres (3) de los nueve (9) miembros tienen la calidad de “Directores Clase B”, estos, son
elegidos por a razón de uno (1) por el gremio de los comerciantes, uno (1) por el gremio de los
industriales, y uno (1) por el gremio de los agricultores.
Los últimos tres (3) de los nueve (9) miembros del directorio de cada uno de los Bancos de
Reserva Federal, tienen la calidad de “Directores Clase C”, estos son designados por la Junta
de Gobernadores.
Los nueve miembros son elegidos para un periodo de tres años.
De entre los miembros elegidos, se elige al presidente de la Junta Directiva del Banco de
Reserva (office), y el presidente adjunto de este. Dicha elección es realizada por los mismos
Directores del Banco y aprobada por la Junta de Gobernadores.
El periodo del presidente y el vicepresidente es de un (5) años.
•
273
Junta de Gobernadores de La Reserva Federal. La Junta de Gobernadores del
Sistema de la Reserva Federal, es el ente máximo del Sistema de Reserva
Las transacciones de cada Banco de Reserva están limitadas a las que sean susceptibles de realizarse
con los Bancos y negocios situados en la región, localidad, o distrito.
183
norteamericano. Es el organismo que traza la política del Banco Central
norteamericano.
-
Funciones:
a) Dirigir la política monetaria y crediticia nacional, vigilando su ejecución.
b) Administrar el Sistema de Pagos.
c) Regular, revisar y Supervisar:
Las compañías tenedoras de acciones Bancarias y sus afiliadas no Bancarias, de acuerdo con
la ley sobre compañías tenedoras de acciones bancarias (BHCA Banking Holding Company
Act)
Los Bancos Estatales que son miembros del sistema de Reserva Federal.
Los Bancos internacionales que operen en los Estados Unidos.
Las “Edge Act and agreement corporations”
Las actividades extranjeras de los Bancos miembros.
Las actividades de los Bancos de capital mixto (nacionales y Extranjeros.
d) Vigilar la operación del sistema.
e) Nombrar a tres de los nueve miembros de Cada uno de los Bancos de Reserva Federal, al
igual que autorizar la elección del presidente y del vicepresidente del mismo.
f) Promulgar reglamentos para interpretar y aplicar las cláusulas de la ley a las operaciones de
los Bancos de Reserva.
g) Dirigir, examinar y vigilar las actividades de los Bancos de Reserva.
f) Coordinar las investigaciones y publicaciones económicas del sistema.
g) Representar al Sistema de la Reserva Federal en casi todas las operaciones con el
Gobierno y el Congreso.
h) Vigilar la operaciones de los Bancos de Reserva con países e instituciones
internacionales.
-
Composición. La Junta de gobernadores está compuesta por siete (7)
miembros designados por el Presidente de los Estados Unidos y
confirmados por el senado del mismo país.
Dichos miembros son elegidos para periodos de 14 años, y renovado uno (1)
cada dos (2) años.
No pueden ser reelegidos, salvo que en el primero de sus periodos hayan entrado como
remplazo de un miembro retirado.
184
No pueden existir dentro de la Junta de Gobernadores, dos miembros
naturales de un mismo distrito de Reserva Federal
De los miembros de la Junta se elige un presidente y un vicepresidente por un
periodo de cuatro años.
Como puede observarse la reserva federal, a diferencia del Banco central
colombiano es un sistema más democrático y participativo, sin embargo
conserva al igual que aquel la tendencia hacia la protección de las políticas
largoplacistas.
185
7. AUTONOMÍA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA FRENTE AL FMI.
CONSECUENCIAS DEL ACUERDO CELEBRADO EN 1999
7.1. PRIMERAS CONSIDERACIONES
El Acuerdo Extendido de Colombia con el Fondo Monetario Internacional (FMI), celebrado durante
el segundo semestre de 1999, tiene como propósito nutrir de nuevos recursos al Estado
colombiano, con el objeto de consolidar los procesos de reestructuración en el campo de las
finanzas públicas y proporcionar mayor estabilidad a las políticas monetarias y cambiarias. En el
marco del acuerdo, las autoridades económicas colombianas se comprometieron a llevar a cabo
una serie de medidas que deberán ser aplicadas hasta el año 2002. A su vez, dichas autoridades
solicitaron del ente internacional un préstamo por un monto equivalente a US$2.700 millones.
El programa de medidas macroeconómicas y financieras contiene básicamente
274
planteamientos que las autoridades colombianas se han comprometido a desarrollar:
siete
1. Política Fiscal
2. Política Monetaria y Cambiaria
3. Reestructuración del Sector Financiero y Políticas
4. Políticas de Sector Externo
5. Reformas Estructurales
6. Políticas Sociales y Otras
7. Publicación de Información Económica y Financiera y Monitoreo del Programa
Como el propósito del presente capítulo es evaluar la influencia del Acuerdo celebrado con el FMI
sobre la autonomía del Banco de la República, el análisis estará dirigido sobre el segundo
planteamiento de las medidas del programa, esto es, sobre la política monetaria y cambiaria. No
obstante, detendremos el análisis sobre algunos planteamientos diferentes al mencionado, por
considerar que pueden tener alguna influencia sobre dicha autonomía.
7.2. LA POLÍTICA MONETARIA Y CAMBIARIA DEL ACUERDO CELEBRADO
CON EL FMI
274
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999
186
7.2.1. Política Monetaria. Establece el Acuerdo que la política monetaria
estará orientada por el objetivo de inflación para el 2000. De acuerdo con las
metas trazadas por el Banco de la República, el objetivo de inflación para este año
será del 10%.
Con este primer planteamiento, podemos afirmar que lo establecido en el Acuerdo para desarrollar
la política monetaria, es lo que, a la postre, está obligado constitucionalmente el Banco de la
República, esto es, a dirigir la política monetaria conforme a una menor inflación. Es precisamente
este objetivo antiinflacionario, según anotábamos en apartes anteriores, la razón de ser de la
autonomía del Banco. Por ello, el compromiso de orientar la política monetaria de acuerdo a los
objetivos de inflación no ejerce una influencia sobre la autonomía del Banco, diferente de la que le
imprime la propia Constitución Nacional. Es por esto que la política monetaria, concebida como
está en el Acuerdo bajo este primer planteamiento, no reviste de mayor relevancia a la hora de
analizar la influencia de este sobre la autonomía del Banco Emisor.
El siguiente aspecto es de notable importancia:
“27. A raíz del ajuste fiscal y el fortalecimiento de la confianza previstos en el programa, la
carga que recae sobre la política monetaria se reduciría en el 2000 y años sucesivos. Al
mismo tiempo, las presiones inflacionarias seguirían siendo relativamente escasas y, en vista de
que después de la adopción del sistema de flotación del peso se ha apreciado un poco frente al
dólar de E.E.U.U., el Banco de la República ha adoptado medidas de flexibilización de la política
monetaria... Como respuesta a la advertencia de los funcionarios sobre los inconvenientes de
aplicar aceleradamente una política monetaria expansionista, las autoridades señalaron que el
Banco de la República simplemente estaban reajustando sus propias tasas de interés en función
del mercado, y que la reducción de la estructura de las tasas era, evidentemente, lo que
correspondía dada la disminución de la inflación. Si bien consideran que la disminución de las
tasas de interés constituye una excelente oportunidad para respaldar la reactivación de la
economía y reforzar el sistema financiero, señalaron su intención de modificar la orientación de la
275
política monetaria en la medida necesaria para alcanzar los objetivos del programa.”
Sobre este aparte del informe técnico del Acuerdo, es importante hacer las siguientes anotaciones
respecto a la influencia sobre la autonomía del Banco:
Se deja abierta la posibilidad de que el Banco de la República desarrolle políticas monetarias más
flexibles, con fundamento en dos razones: el supuesto de una reducción en los niveles
inflacionarios, y el resultado obtenido en materia cambiaria después de la eliminación del sistema
de bandas. Esta posibilidad permite evitar disminuir la autonomía de la Junta Directiva del Banco
en la medida en que permite adoptar medidas monetarias que lleven a una mayor liquidez, en
determinadas condiciones bajo las cuales no se vea comprometido el objetivo inflacionario. Una
disposición que ordenara lo contrario, es decir, impidiera adoptar medidas de flexibilización de la
política monetaria, afectaría a todas luces la autonomía del Banco, pues restringiría el margen de
decisión de la Junta para adoptar medidas de índole monetaria. Esta posibilidad queda aún más
clara, al establecer el respaldo de la política monetaria a la reactivación de la economía con
ocasión de la reducción en las tasas de interés. Medida que a sido posible en buena parte, según
establece el informe técnico, gracias a los compromisos de ajuste en las finanzas públicas por
parte del Gobierno.
No obstante, se estableció el compromiso de variar la orientación de la política monetaria bajo el
propósito de alcanzar los objetivos trazados en el programa del Acuerdo. Esta posibilidad puede
suponer un menoscabo en la autonomía del Banco de la República. Veamos un ejemplo para
275
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.
187
276
hacer más clara esta circunstancia: en las metas monetarias establecidas en el Acuerdo,
se fijó un cronograma trimestral para el aumento de los saldos de los Activos Domésticos
277
Netos (ADN) en el Banco de la República desde el 30 de junio del 2000. Así, a partir de esta
fecha los saldos se incrementarían de $–9.050 mil millones a –8.740 mil millones en septiembre del
2000 y a $–7.980 mil millones en diciembre del 2000 (Cuadro 7.).
Tales resultados suponen un nivel adecuado de base monetaria, pues los activos netos domésticos
del Banco se obtienen de la diferencia entre la parte superior del corredor de base monetaria y la
reservas internacionales netas. De modo que con las metas previstas, se imponen unas
cantidades necesarias de base monetaria, las cuales deben ser el resultado de la aplicación de las
políticas monetarias. Tal situación restringe el margen de posibilidades para que la Junta Directiva
actúe en materia monetaria, pues sus decisiones quedan sometidas a las restricciones que
imponen las metas monetarias trazadas en el Acuerdo, produciéndose así a una disminución en la
autonomía del Banco.
276
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, Anexo
Memorando Técnico, II Metas Monetarias.
277
Los ADN del Banco de la República se definen como la diferencia entre la Base Monetaria y las Reservas
Internacionales Netas (RIN), valoradas en pesos. La Base Monetaria, consiste en el dinero en efectivo en
circulación incluyendo el efectivo en caja de las entidades financieras y los depósitos a la vista del sistema
financiero en el Banco de la República. Las Reservas Internacionales Netas del Banco de la República son
iguales al concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones
(intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dólares del total de reservas
internacionales brutas del Banco de la República menos el total de los pasivos de reservas internacionales
brutas.
188
Cuadro 7. II. Metas monetarias
A. Criterios de desempeño para los Activos Domésticos Netos (ADN) del Banco de la
República*
Saldo a:
Tope 1/
(miles de millones de
pesos)
30 de septiembre de 1999 (Observado)
-8.642
31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeño)
-7.650
31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeño)
-8.950
30 de junio del 2000 (Criterio de desempeño)
-9.050
30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)
-8.740
31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)
-7.980
1/ Máximo nivel del saldo da activos domésticos netos de final de período en el BR. Este nivel ha
sido calculado como la diferencia entre la parte superior de l corredor de la base monetaria del
banco central y el piso de las reservas internacionales netas.
* ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL,
1999, Anexo Memorando Técnico, II Metas Monetarias.
“ 28. Para que la política monetaria sea más compatible con los objetivos de inflación, el
Banco de la República se propone adoptar un marco de objetivos directos de inflación. A
esos efectos el FMI ayudó a organizar en Colombia, en noviembre de 1999, un seminario para
funcionarios del Banco de la República con expertos internacionales. Dada la inestabilidad de las
estructuras económicas y financieras de Colombia en los últimos años, el BR considera que solo
después del año 2000 estará en condiciones de aplicar un marco de objetivos directos de
278
inflación.”
Sobre este punto, parece irrefutable considerar que además de que no se observa ninguna
influencia que tienda a disminuir la autonomía del Banco, el Acuerdo, mediante este tipo de
disposiciones, permite impulsar el objetivo constitucional de controlar la inflación.
7.2.2. Política Cambiaria. En esta materia puede existir algún grado de disminución en la
autonomía del Banco de la República. Así, establece el Acuerdo que:
278
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.
189
“29. Las autoridades señalaron que el Banco de la República no ha intervenido en el
mercado cambiario después de la adopción del sistema de flotación del peso, y ha
tomado como norma intervenir exclusivamente – conforme a un conjunto de reglas claramente
definidas – a los efectos de acumular las reservas necesarias para dar cumplimiento al incremento
programado de las reservas internacionales netas y mantener un funcionamiento ordenado del
279
mercado.”
En efecto, las decisiones que en materia cambiaria adopte la Junta del Banco, estarán claramente
restringidas a las metas acordadas en cuanto a la acumulación de reservas internacionales
(Cuadro 8.). De esta manera, se reduce el margen de maniobra sobre las políticas cambiarias, y
se enfoca su conducción al cumplimiento de las resultados previstos en el Acuerdo.
El comprometerse a intervenir exclusivamente para efectos de acumular las reservas señaladas en
las metas, puede limitar seriamente al Banco para controlar brotes devaluacionistas en el mercado
cambiario, pudiendo a su vez estos resultados presionar al alza los indicadores de inflación. Se
crea así una seria restricción para desarrollar las políticas cambiarias, cuyo manejo está
enmarcado bajo el propósito de acumular las reservas acordadas.
279
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, COLOMBIA, “Informe del personal sobre la consulta del Artículo
IV de 1999 y la solicitud de un acuerdo en el marco del servicio ampliado del FMI”, preparado por los
departamentos del Hemisferio Occidental y de Elaboración y Examen de Políticas.
190
Cuadro 8. III. Metas Externas
A: Criterios de desempeños para las Reservas Internacionales Netas* del Banco de la República**
Saldo a:
Meta 1/
(millones de dólares)
30 de septiembre de 1999 (Observado)
7.850
31 de diciembre de 1999 (Criterio de desempeño)
7.850
31 de marzo del 2000 (Criterio de desempeño)
8.150
30 de junio del 2000 (Criterio de desempeño)
8.350
30 de septiembre del 2000 (Meta indicativa)
8.250
31 de diciembre del 2000 (Meta indicativa)
8.570
1/ Nivel mínimo de Reservas Internacionales Netas del Banco de la República.
* Recordemos que las Reservas Internacionales Netas del Banco de la República son iguales al
concepto de reservas internacionales netas de la balanza de pagos, excluyendo las causaciones
(intereses causados pero no pagados sobre activos de reserva) y son el valor en dólares del total
de reservas internacionales brutas del Banco de la República menos el total de los pasivos de
reservas internacionales brutas.
** ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO
INTERNACIONAL, 1999, Anexo Memorando Técnico, II Metas Monetarias.
No obstante, es importante anotar que bajo las consideraciones que se establecen en el Acuerdo,
no parece probable la posibilidad de que sucedan brotes devaluacionistas o desequilibrios
importantes en el mercado cambiario. Así, la reducción alcanzada sobre la inflación en 1999, la
fuerte depreciación del peso en momentos en que se encontraba vigente la banda cambiaria, es
decir, antes de septiembre de 1999 y el ajuste fiscal planeado, fueron suficientes motivos para
abandonar el sistemas de bandas. Así, al permitir que el mercado fije la tasa de cambio, esperan
las autoridades que la economía colombiana pueda absorber de mejor forma los choques externos,
facilite la conducción de la política monetaria y se reduzca la especulación contra la moneda,
280
pudiendo el Banco Central continuar adelantando su política de desinflación.
De modo que existiendo pocas probabilidades para que se presenten desequilibrios en el frente
cambiario, la limitación que se le impone al Banco de la República para desarrollar la política
cambiaria, se puede considerar como apenas consecuente con las circunstancias que le impone la
economía. Es decir, deja de parecer una restricción para que el Banco desarrolle las políticas
cambiarias, para dar paso a una visión que explica la necesidad de acumular reservas como una
respuesta a las nueva situación que rodea la economía. En otras palabras, las disposiciones en
materia cambiaria establecidas en el Acuerdo, más que ser unas restricciones para la autoridad
cambiaria en el ejercicio de sus políticas, parece ser el siguiente paso, en un contexto económico
como el que describíamos anteriormente, según las consideraciones del Acuerdo.
280
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, B.
Políticas Monetaria y Cambiaria.
191
7.3. POLÍTICA FISCAL Y REFORMAS ESTRUCTURALES
Además de los dos planteamientos antes expuestos, estos dos puntos del programa revisten de
particular importancia para el tema de la autonomía del Banco de la República. A continuación
explicamos porqué.
7.3.1. Política Fiscal. En el Acuerdo, las autoridades económicas colombianas
reconocen la dificultad de reducir el déficit de las finanzas públicas para 1999
básicamente por dos razones: las medidas adoptadas a principios del año y el
control limitado que tiene el Gobierno en el corto plazo sobre el uso de los
recursos del sector público. Sin embargo, se establece en el Acuerdo, que para el
mediano plazo, se llevará a cabo una reducción del déficit del Sector Público No
Financiero (SPNF)281, al 3.6% del PIB en el año 2000, 2.5% del PIB en el año
2001, y al 1.5% del PIB en el año 2002, después de tener en cuenta los gastos
adicionales en programas sociales.282
Según el Acuerdo, estos resultados podrán lograrse a través de:
“...Una ampliación de la base tributaria, de la continuación del programa de fortalecimiento de la
recaudación de impuestos, del freno al gasto público diferente al pago de intereses, del logro de un
mayor control sobre los recursos bajo el sistema de descentralización fiscal, del fortalecimiento de
los sistemas de pensiones del sector público, haciendo más eficiente la operación de los gobiernos
283
locales, y limitando el reemplazo de los trabajadores que se pensionen.”
El programa de reducción del déficit fiscal en el que está comprometido el Gobierno, en el marco
del Acuerdo celebrado con el FMI, permite aunar esfuerzos para el cumplimiento constitucional de
las metas de estabilidad del Banco Central colombiano. Como mencionamos en apartes
anteriores, altos niveles de gasto en las finanzas públicas, además de conducir a desequilibrios en
las diferentes variables de la macroeconomía, presiona al alza los indicadores de inflación.
Por esta razón, podemos afirmar que las políticas fiscales acordadas refuerzan el esquema de
autonomía del Banco, pues consolida los objetivos constitucionales a los que está sometido, y
sobre los cuales reposa la razón de ser de su independencia.
281
El SPNF está conformado por el Gobierno general y las empresas públicas; el Gobierno general incluye el
Gobierno central, los gobiernos locales, y el sistema de seguridad social; el Gobierno central incluye la
administración central y las agencias descentralizadas nacionales.
282
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, A.
Política Fiscal.
283
Ob. Cit.
192
7.3.2. Reformas Estructurales. Bajo el mismo propósito de reducir el déficit
fiscal, el Gobierno se ha comprometido en llevar a cabo una serie de reformas
sobre la estructura del Estado, las cuales le permitirán tener un gasto sobre las
finanzas públicas más austero.
Entre las reformas más importantes que se pretende adelantar, se destacan las siguientes:
“40. Como se anotó anteriormente, el Gobierno presentará al Congreso una reforma
tributaria a principios del año 2000 que busca aumentar la base del impuesto a la renta y cerrar
los vacíos en el IVA, y extender el impuesto a las transacciones financieras hasta el 2002. Al
mismo tiempo, el Gobierno también propondrá al Congreso una reforma que le daría más
autonomía fiscal a los gobiernos locales, lo cual podría generar un 0.2% del PIB adicional.
41. El programa de privatización de Colombia, que se ha estado adelantando desde
principios de la década de los 90, tendrá un impulso durante el primer año del programa,
pues se espera vender varias empresas grandes. Con el objetivo de dar tiempo para que todas las
reformas estructurales descritas tengan efecto y generen los ahorros fiscales esperados, el
Gobierno se valdrá de las ganancias de la privatización para ayudar a financiar el programa en el
2000 y en menor grado en el 2001. De acuerdo con las decisiones que ya se han tomado, el
Gobierno espera que hacia finales del año 2000 sean privatizadas las grandes compañías del
sector de distribución de electricidad y que se haya concluido la venta de la mayor compañía
minera (Carbocol). Como parte de la reestructuración del sector financiero, los bancos públicos
restantes, excepto el Banco Agrario, serán ofrecidos en venta al sector privado. En el sector de las
telecomunicaciones, el Gobierno ha abierto significativamente el acceso al sector privado, y las
tarifas de larga distancia se han reducido considerablemente.
42. En los últimos años, Colombia ha hecho un progreso considerable al expandir la
participación del sector privado en la provisión de servicios de infraestructura...”
43. Para fortalecer el régimen de inversión extranjera, el Gobierno ya ha tomado medidas para
mejorar los términos que rigen las inversiones en los sectores petrolero y minero. En la primera
mitad de 1999 se aprobó una reforma constitucional con el objetivo de incrementar la inversión
privada en el futuro, la cual fortalece la seguridad de compensación justa en casos de expropiación
pública...
44. Colombia adoptó una amplia reforma laboral en 1990 que aumentó considerablemente la
flexibilidad del mercado d trabajo. Sin embargo, la profunda recesión reciente y las rigideces
que aún existen en el mercado laboral han contribuido al alto nivel de desempleo en Colombia.
Con el propósito de reducir el desempleo, el Gobierno ha introducido una serie de medidas de
corto plazo, incluyendo proyectos de mantenimiento intensivo de mano de obra, y otorgando
284
incentivos tributarios para la generación de empleo.”
Las reformas consignadas en el Acuerdo, al igual que las políticas fiscales, no solo no afectan la
autonomía del Banco de la República sino que refuerzan los objetivos trazados por la Constitución
Nacional. Así, un gasto austero de las finanzas públicas, sin los desequilibrios propios de los
déficits fiscales, permite alcanzar y mantener los resultados en materia de inflación. Igualmente,
las reformas en lo laboral adelantadas por el Gobierno, con el objeto de generar mayores
posibilidades de empleo, junto con los mayores espacios creados para la participación de la
actividad privada, permitirán complementar las labores desarrolladas por el Banco. En este
sentido, la mayor actividad productiva podrá tener proyecciones de crecimiento a un más largo
plazo, en un contexto de política monetaria y cambiaria que provea de estabilidad en los precios y
orden en el mercado cambiario.
284
ACUERDO EXTENDIDO DE COLOMBIA CON EL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL, 1999, E.
Reformas Estructurales.
193
194
8. CONCLUSIONES
La inflación es el fenómeno económico más importante con que han tenido que
luchar los países del mundo en la modernidad. Tiene multiplicidad de causas,
pero tal vez la más directa de ellas, es la desproporción entre el nivel de dinero
circulante en la economía y la cantidad de bienes que produce el aparato
productivo de la misma. Cuando hay más dinero del que paga los bienes y
servicios que la economía produce, se genera inflación, cuando hay menos, se
produce recesión y desempleo.
Después de las dos guerras mundiales, el mundo se acostumbró a “vivir al debe",
los países desarrollados, destruidos por la guerra empezaron a financiarse a
través de la emisión de dinero carente de respaldo, lo cual ineludiblemente generó
una creciente inflación en la mayoría de los países del mundo.
Poco a poco fue haciéndose conciencia de las funestas consecuencias que dejaba
la inflación, y su consideración empezó a tener bastante peso dentro del trazado
de las políticas económicas de los gobiernos. Los economistas tomaron posición
hacia ella, generándose dos vertientes:
La primera de ellas conformada por aquellos que influenciados por ideas
keynesianas, fueron partidarios del desarrollo por medio del gasto público y se
inclinaron a calificar la inflación como un principio secundario, dejándola
subordinada ante principios para ellos más valiosos, como el crecimiento
económico y el empleo. En definitiva, para esta corriente es más importante el
bienestar a corto plazo, razón por la cual no importa en gran medida el control de
la inflación.
La segunda de las vertientes compuesta por los denominados monetaristas, por el
contrario opinan que la inflación merece perentoria atención, siendo este el
impuesto más regresivo al que las economías se pueden enfrentar. Por controlar
la inflación, vale la pena sacrificar niveles de empleo y crecimiento, como quiera
que a mediano y a largo plazo, la estabilidad inflacionaria genera un incremento en
el empleo y el crecimiento económico.
Gran parte de las economías del mundo secundaron la teoría keynesiana, la cual
era definitivamente tentadora, ya que proponía curar todos los problemas de los
países con una simple formula: la financiación del gasto público a través de la
emisión de billetes. Sin embargo, poco a poco, uno a uno fueron descubriendo
que el apetito del pueblo por esa “formula” resultaba desbordado e insaciable,
llegando a lo inevitable, la quiebra.
Así las cosas, pasada la “borrachera” llegó el “guayabo”, y con él la necesidad de
buscar una forma diferente de manejar la economía de un país. Fue así como
hace relativamente poco tiempo, varios países del mundo dieron paso las tesis
195
monetaristas. Puesta en práctica, esta tesis sin lugar a duda generó mejores
resultados.
Los nuevos modelos constitucionales y legales inspirados en los principios
monetaristas permitieron crear un sistema capaz de “controlar la inflación” y
otorgaron así un papel protagónico dentro de la economía a los, hasta ahora
menospreciados, “Bancos Centrales”.
Los Bancos Centrales empezaron a realizar su función con más o menos
ortodoxia, según los instrumentos jurídicos que los crearon. Así, los más ortodoxos
como el Bundesbank alemán, el Central chileno, y la Reserva Federal
norteamericana, lograron reducir a un solo dígito la inflación en poco tiempo,
generando en el mediano y largo plazo estabilidad, empleo y crecimiento
económico. Se convirtieron entonces en el ejemplo claro, de la viabilidad de la
tesis monetarista, y sirvieron de patrón para la implantación del modelo, en los
demás países de Europa, América y Asia.
Claro está que el éxito del modelo monetarista no es espontáneo, ni mucho menos
casual. Este es el producto del trazo de un juicioso y delicado ordenamiento
jurídico que garantiza el control del poder adquisitivo de la moneda, a manos de
los Bancos Centrales, quienes se adueñan del manejo de las políticas monetarias,
cambiarias e incluso crediticias, con un adecuado nivel de independencia del
gobierno.
Un banco no puede pretender cumplir con el objetivo de controlar la inflación, si no
es verdaderamente independiente del gobierno. Por la misma razón, dicha
independencia debe materializarse en un principio simple: no pueden existir en el
marco jurídico de un país, mecanismos establecidos para que el Banco Central
esté en la obligación de dar dinero al gobierno. El Banco Central debe ser un
freno, al voraz apetito del gobierno por gastar.
Colombia no fue la excepción dentro del proceso de “monetarización” del manejo
económico, y en consecuencia adoptó el modelo de Banca Central autónoma, con
la reforma constitucional de 1991.
El Banco de la República de Colombia empezó a funcionar desde la promulgación
de la reforma, con unos adecuados, aunque no ideales niveles de independencia,
permitiéndole reducir la tasa de inflación de un 30 a un 9 por ciento en diez años,
lo cual es un resultado verdaderamente alagador, si se tiene en cuenta que esos
10 años han sido los años mas deprimidos y violentos de la historia colombiana.
Sin embargo, y muy a pesar de sus buenos resultados, su ortodoxo manejo, su
sana política y trasparentes intenciones, el modelo de Banca Central colombiano,
tanto en su marco jurídico como institucional, se enfrenta ahora más que nunca a
una poderosa lucha, la política tradicional, abanderando las banderas teóricas del
keynesianismo, han saltado al ruedo para debatir la conveniencia del modelo,
196
secundados por una difícil situación de desempleo, hambre, estancamiento y
depresión del país.
Esperamos que este trabajo pueda dar luces a las personas que hoy viven el
dilema, dándoles instrumentos para sacar sus propias conclusiones, asumir
posiciones y defender la más racional de ellas.
197
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LISTA DE CUADROS
Pág.
Cuadro 1. Codirectores del Banco de la República
109
Cuadro 2. Períodos presidenciales
109
Cuadro 3. Estudio comparativo
110
Cuadro 4. Variables para determinar la independencia legal del
Banco Central
113
Cuadro 5. Respuesta al cuestionario
115
Cuadro 6. Evolución de índice de precios al consumidor
158
Cuadro 7. II Metas monetarias
215
Cuadro 8. III Metas externas
217
206
LISTA DE FIGURAS
Pág.
Figura 1. Esquema de control estatal a la inflación
130
Figura 2.
Índice de precios al consumidor (IPC) – Variación
porcentual anual
159
Figura 3. IPC. vs. PIB – Variación porcentual anual
160
Figura 4. Base monetaria – Variación porcentual anual del promedio
mensual
162
Figura 5. Déficit (-) fiscal del sector público; como porcentaje del PIB
163
Figura 6. Proyecciones: Índice de precios al consumidor. vs. Producto
interno bruto; variación porcentual anual
166
Figura 7. Banda cambiaria
169
Figura 8. Tasa representativa del mercado – Pesos colombianos por
dólar de los Estados Unidos
170
Figura 9. Tasas de interés
176
Figura 10. Consejo del Banco Central Alemán
200