Acerca de la posibilidad legal de incrementar el plazo para

Acerca de la posibilidad legal de incrementar el plazo para interponer
recurso de reposición contra liquidaciones de tributos del Régimen
Económico y Fiscal de Canarias (R.E.F.) a la importación.
FECHA: 1998
AUTOR: Miguel Ángel Herrero Hernández
1. Delimitación de la materia objeto de informe.
La introducción de bienes en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de
Canarias (C.A.C.) constituye hecho imponible de tres impuestos de aplicación
exclusiva en el Archipiélago y destinados a financiar sus Haciendas territoriales: el
Impuesto General Indirecto Canario (I.G.I.C.), el Arbitrio sobre la Producción e
Importación en las Islas Canarias (A.P.I.C.) y la Tarifa Especial del Arbitrio Insular
a la Entrada de Mercancías en Canarias. Por las peculiaridades indicadas, además
de por contribuir a que la presión fiscal en Canarias sea más leve en términos
cuantitativos a la del resto del territorio español, se dice de las tres figuras citadas
que son tributos del R.E.F.
Se trata de tributos establecidos por el Estado. El poder tributario en relación con
ellos está repartido: el Estado tiene competencia normativa sobre elementos
esenciales y sustantivos de los tres impuestos, en tanto que la C.A.C. es
competente para regular aspectos formales (artículo 32, número 14, del Estatuto
de Autonomía de Canarias y Disposición Adicional Décima, número Dos, de la Ley
20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del R.E.F.). Su
aplicación material le corresponde a la C.A.C., de manera exclusiva, a través de
su Administración tributaria (artículo 62 de la Ley 20/1991). Por último, la
recaudación líquida del I.G.I.C. se reparte entre la C.A.C. y los Cabildos Insulares
en la proporción establecida en el artículo 64 de la Ley 20/1991, en tanto que la
del A.P.I.C. y la de la Tarifa Especial están destinadas en su integridad a los
órganos de gobierno de las Islas.
La
C.A.C.
es
competente,
por
tanto,
para
la
regulación
de
aspectos
procedimentales y para la gestión de los tres impuestos. Esta gestión está
regulada en el Decreto 139/1991, de 28 de junio, y se fundamenta, en contra de
las tendencias dominantes en los últimos tiempos, en el esquema tradicional de la
gestión tributaria: declaración del sujeto pasivo o su representante a través de un
modelo normalizado, llamado DUA; liquidación de la Administración a través de
acto administrativo expreso; notificación de la liquidación en tablón de anuncios;
inicio simultáneo a partir de la notificación de los plazos para el pago voluntario y
para la impugnación en reposición o en vía económico administrativa. Sólo a partir
del pago o afianzamiento de la deuda liquidada puede el sujeto pasivo retirar de
los recintos portuario o aeroportuario los bienes importados, en virtud del derecho
de retención establecido en el artículo 75 de la Ley General Tributaria.
Desde la notificación de las liquidaciones, se abre un plazo de quince días para
recurrirlas
en
reposición
o
bien
para
presentar
reclamación
económico-
administrativa. Para algunos operadores este plazo se revela corto, dados los
circuitos
comerciales
y
de
representación
por
los
que
debe
pasar
la
documentación que sirve de soporte a aquellas liquidaciones. Se plantea aquí la
posibilidad de incrementar por vía normativa el citado plazo de quince días para la
impugnación de liquidaciones de tributos del R.E.F.
2. Normativa aplicable en las impugnaciones contra liquidaciones de la
Administración tributaria canaria por importación de bienes.
Como ya se ha expresado, la C.A.C. ostenta competencia normativa sobre
aspectos formales de los impuestos del R.E.F. Estos aspectos formales pueden
desglosarse según la siguiente enumeración, contenida en la citada Disposición
Adicional Décima, número Dos, de la Ley 20/1991: gestión (en sentido estricto),
liquidación, recaudación, inspección y también la revisión de actos. Por tanto,
parece
claro
que
se
atribuye
a
la
C.A.C.
competencia
para
regular
reglamentariamente los procedimientos de revisión en vía administrativa de
liquidaciones de tributos del R.E.F. Si esto fuera así, podría regular procedimientos
específicos de revisión de oficio y también de reclamación o recurso, y dentro de
los recursos, por supuesto el plazo para su interposición.
No obstante, es preciso cuestionarse por los límites de la competencia normativa
de la C.A.C. para regular procedimientos de revisión en vía administrativa. El
artículo 32, número 14, del Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye
competencias normativas en materia de gestión de tributos del R.E.F. a la C.A.C.,
pero dentro del marco de la legislación básica del Estado. La normativa básica en
materia procedimental está contenida en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de
Régimen
Jurídico
de
las
Administraciones
Públicas
y
del
Procedimiento
Administrativo Común, cuya Disposición Adicional Quinta remite expresamente a
la Ley General Tributaria (L.G.T.).
Diversas sentencias del Tribunal Supremo han aludido al carácter básico de la
L.G.T. en la materia que le es propia (v. gr. sts. de 7 de julio de 1981 y de 7 de
abril de 1994), extendiéndose aquel carácter a la normativa reglamentaria estatal
que directamente desarrolle aspectos básicos. Centrándonos en la materia que
nos ocupa, tendría carácter básico la propia existencia del recurso de reposición
potestativo y previo a la vía económico-administrativa, de la reclamación
económico-administrativa y de los procedimientos especiales de revisión, así como
el carácter cerrado de los procedimientos revisores. Dentro del recurso de
reposición, tiene claro carácter básico su carácter potestativo, su interposición
ante el órgano que dictó el acto, la extensión de la revisión a cuestiones no
planteadas por el recurrente, su efecto interruptivo de los plazos para presentar
reclamaciones, su carácter único por procedimiento, y la necesidad de que
reglamentariamente se establezca un plazo para el silencio administrativo
negativo.
No hay ninguna alusión en la L.G.T. acerca del plazo para la interposición del
recurso de reposición, ni siquiera una remisión al reglamento sobre tal extremo.
Podría concluirse de este silencio de la Ley que el plazo para la interposición del
recurso de reposición no tiene carácter básico, y que por consiguiente la
normativa estatal general que lo regula (artículo 4 del Real Decreto 2.244/1979,
de 7 de septiembre) tiene carácter meramente supletorio de la normativa que la
C.A.C. pueda dictar en el ejercicio de las competencias que el Estatuto de
Autonomía le atribuye.
3. Conveniencia de la regulación autonómica del plazo para recurrir.
Esclarecida la posibilidad jurídica de que la C.A.C. pueda acometer una regulación
propia
del
plazo
para
la
interposición
del
recurso
de
reposición
contra
liquidaciones de los tributos del R.E.F. a la importación, podemos plantearnos los
posibles inconvenientes de tal medida.
En primer término, supondría una innovación normativa puntual en una materia,
la de revisión de actos, de considerable amplitud objetiva. Introducir como única
regulación autonómica en este campo una mayor duración del plazo para recurrir
podría dar la impresión de instrumentación sesgada y meramente utilitaria de las
potestades normativas que el ordenamiento atribuye a la C.A.C.
En segundo término, hay que tener en cuenta que del artículo 245 del Reglamento
(CEE) nº 2913/92, del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se aprueba
el Código Aduanero Comunitario, y del artículo 35 del Real Decreto 511/1977, de
18 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de los Impuestos
integrantes de la Renta de Aduanas, se desprende que el plazo para presentar
recurso de reposición contra liquidaciones de impuestos arancelarios que
practique el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales de la Agencia
Tributaria es de quince días. Tal circunstancia obliga a dos reflexiones: que el
problema de la brevedad del plazo para recurrir no es nuevo ni propio de los
despachos ante la C.A.C., y que el alargamiento del plazo para recurrir en éstos
últimos conduce a la implantación de una duplicidad de plazos de recurso en los
despachos de mercancías procedentes de fuera de la Comunidad Europea,
situación incompatible con la tendencia a la ventanilla única y a la Administración
tributaria integrada que se postula desde el Consejo de Política Fiscal y Financiera
de las Comunidades Autónomas.
4. Conclusiones.
Las conclusiones del presente informe, brevemente expuestas, son dos:
1. Es jurídicamente defendible que la C.A.C. pueda regular reglamentariamente
un plazo propio para la presentación del recurso de reposición contra liquidaciones
del I.G.I.C. a la importación, A.P.I.C. y Tarifa Especial.
2. Tal regulación autónoma es totalmente desaconsejable por lo que supone de
utilización parcial de potestades normativas y de divergencia respecto de la
regulación estatal.