STC 221/2005, de 12 de septiembre: Impugnación indirecta de una

STC 221/2005, de 12 de septiembre: Impugnación indirecta de una ordenanza
municipal e inadmisión del recurso de amparo. Concepto de error de relevancia
constitucional. Estimación del recurso de amparo por existir falta de motivación de
la denegación de acceso al recurso de casación que ha vulnerado el derecho a la
tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). Voto particular.
Javier Galán Ruiz
Doctor en Derecho. Profesor Asociado Sistema Fiscal UCM
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I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL
El Tribunal Constitucional estima el recurso de amparo interpuesto y declara vulnerado
el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) de la entidad demandante de
amparo, al no haberse expresado en la resolución recurrida (Auto del Tribunal Supremo
de 10 de febrero de 2003 que inadmite el recurso de casación) las razones que la
fundamentan.
Asimismo, acuerda anular el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2003, retrotrayendo las
actuaciones al momento procesal oportuno para que se dicte la resolución que proceda
con respeto al indicado derecho fundamental.
II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES
Sobre el derecho a la tutela judicial efectiva: SSTC 71/2002, de 8 de abril (FJ 1); STC
59/2003, de 24 de marzo (FJ 2); STC 114/2004, de 12 de julio (FJ 3); STC 79/2005, de
4 de abril (FJ 2). Sobre el derecho de acceso a la jurisdicción y al recurso y la
vulneración del principio de tutela judicial efectiva: STC 37/1995, de 7 de febrero (FJ
5); STC 37/1995, de 7 de febrero (FJ 5); STC 63/2000, de 13 de marzo (FJ 2); STC
120/2002, de 20 de mayo (FJ 2); STC 58/2003, de 24 de marzo (FJ 2); STC 114/2004,
de 12 de julio (FJ 3); Sobre la motivación de las resoluciones judiciales: STC 85/2005,
de 18 de abril; STC 164/2002, de 17 de septiembre (FJ 4); STC 74/2003, de 23 de abril
(FJ 5); STC 6/2002, de 14 de enero (FJ 3)
III. SUPUESTO DE HECHO
El Ayuntamiento de Mejorada del Campo giró liquidación por licencia urbanística a la
entidad Minialmacenes SA quien se opuso mediante la presentación de recurso de
reposición (que no fue resuelto expresamente) y, posteriormente, interponiendo recurso
contencioso-administrativo contra el acto presunto. El recurso fue desestimado por
Sentencia del TSJ Madrid de 29 de noviembre de 2002.
Contra esta sentencia se interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo y por
Auto de 10 de febrero de 2003 se acordó su inadmisión por dos motivos:
• Porque a las Sentencias dictadas por la Salas de lo Contencioso-Administrativo
dictadas con posterioridad a la LJCA (Ley 29/1998), en los procesos pendientes
antes de esa fecha cuya competencia corresponda a los Juzgados de lo
Contencioso-Administrativo, en virtud de lo dispuesto en la disposición
transitoria 1ª.2 de la Ley 29/1998, les resulta aplicable el régimen de recursos
establecido para las sentencias recaídas en segunda instancia, lo que conlleva la
exclusión del recurso de casación.
• El segundo motivo de inadmisión del recurso de casación se fundamenta en lo
dispuesto en el artículo 86.3 LJCA pues este artículo posibilita el recurso de
casación contra las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia que
declaren nula o conforme a Derecho una disposición de carácter general y según
el Alto Tribunal la sentencia dictada en la instancia no contiene pronunciamiento
alguno de esta naturaleza.
Con fecha 1 de abril de 2003, la representación procesal de Minialmacenes SA
interpuso recurso de amparo contra el Auto del Tribunal Supremo de 10 de febrero de
2003, argumentando que la inadmisión del recurso de casación había vulnerado el
derecho a la tutela judicial efectiva dado que la Sentencia del TSJ Madrid de 29 de
noviembre de 2002 había declarado conforme a Derecho una disposición de carácter
general y conforme al artículo 86.3 LJCA cabía contra ella, en todo caso, recurso de
casación. Estima la recurrente en amparo que el Tribunal Supremo ha incurrido en un
error ya que en este supuesto al desestimar el TSJ Madrid la impugnación indirecta de la
Ordenanza Municipal implícitamente contiene una declaración de su conformidad a
Derecho.
IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO
Se plantea un recurso de amparo, con base en el artículo 41 LOTC, contra el Auto del
Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2003, que declaró la inadmisión del recurso de
casación interpuesto por la recurrente. Se alega que esta inadmisión ha vulnerado el
derecho a la tutela judicial efectiva puesto que la sentencia recurrida en casación había
declarado conforme a Derecho una disposición de carácter general y por aplicación del
artículo 86.3 LJCA era recurrible en casación, habiendo incurrido el Auto en un error de
relevancia constitucional.
V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
La fundamentación jurídica de la sentencia va encaminada a determinar si el Tribunal
Supremo, al inadmitir el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia del TSJ
Madrid de 29 de noviembre de 2000, por entender que esta Sentencia no contenía
ningún pronunciamiento sobre la nulidad o conformidad a Derecho de una disposición
de carácter general (en cuyo caso el artículo 86.3 LJCA permite el acceso a la casación),
ha vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de
acceso a los recursos.
Argumenta el Tribunal Constitucional que “el derecho a la tutela judicial efectiva
comprende el de obtener una resolución fundada en Derecho sobre el fondo de las
cuestiones planteadas, sea o no favorable a las pretensiones formuladas, si concurren
todos los requisitos para ello. De ahí que sea también respetuosa con este derecho
fundamental una resolución judicial de inadmisión o de desestimación por algún motivo
formal, cuando concurra alguna causa de inadmisibilidad y así lo acuerde el Juez o
Tribunal en aplicación razonada de la misma”.
Si bien el derecho a obtener una resolución de fondo se extiende tanto al ámbito del
acceso a la jurisdicción como al del acceso al recurso, el alcance de este derecho no es
el mismo en la fase inicial del proceso, una vez conseguida una primera respuesta
judicial a la pretensión, que “es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial
para acceder al sistema judicial”, que en las sucesivas fases de recursos que puedan
interponerse contra esa decisión.
En materia de acceso al recurso el principio pro actione actúa con menor intensidad que
en los supuestos de acceso a la jurisdicción. De ahí que las resoluciones judiciales que
declaren la inadmisibilidad de un recurso, sólo vulneran el derecho a la tutela judicial
efectiva, en su vertiente de derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos,
cuando se funden en:
• una interpretación de la legalidad que resulte arbitraria o manifiestamente
irrazonable
• se apoyen en una causa legal inexistente • o hayan incurrido en un error patente. De este modo, habrá que comprobar si el Tribunal Supremo, al considerar que en el
supuesto en cuestión no resultaba de aplicación lo dispuesto en el art. 86.3 LJCA
(precepto que establece que cabrá “en todo caso recurso de casación contra las
sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que
declaren nula o conforme a Derecho una disposición de carácter general”), por entender
que la sentencia dictada en la instancia no contiene pronunciamiento alguno sobre la
conformidad a derecho de la ordenanza municipal, ha adoptado una decisión contraria al
derecho de acceso al recurso que garantiza el art. 24.1 CE. Entiende el recurrente en
amparo que el Tribunal Supremo incurre en un error porque tal pronunciamiento debía
considerarse implícito.
Entiende el Tribunal Constitucional que si bien la sentencia del TSJ, al desestimar la
alegación contra la liquidación implícitamente está declarando la conformidad a
Derecho de la ordenanza, de ello no cabe deducir que el Tribunal Supremo, al entender
que la Sentencia impugnada no contenía “pronunciamiento alguno” sobre esta cuestión,
haya incurrido en un error con relevancia constitucional. Para que un error pueda tener
esta consideración es preciso que el error sea patente y para ello se exige
• que el error se refiera a los presupuestos fácticos
• que, además, no se produzca como consecuencia de una errónea aplicación del
Derecho (los errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico
en las que puedan incurrir los órganos judiciales carecen de relevancia
constitucional).
En el presente caso no puede considerarse un error de hecho sino de Derecho (esa
condición debe tener la interpretación de si el acto impugnado incluía implícitamente un
pronunciamiento sobre la conformidad a Derecho una disposición de carácter general),
y, por lo tanto, no se trata de un error patente.
No obstante, el Tribunal Constitucional estima el amparo al entender que el Auto del
Tribunal Supremo no cumple con las exigencias de motivación que se derivan del art.
24.1 CE y así lo razona en su fundamento de derecho quinto:
“En el supuesto que ahora se examina, como ya se ha indicado, el Tribunal
Supremo considera que la Sentencia impugnada no es recurrible en casación al
amparo de lo dispuesto en el art. 86.3 LJCA, al no contener ningún
pronunciamiento sobre la nulidad o conformidad a Derecho de una disposición
de carácter general. Esta motivación no permite calificar la decisión adoptada
como una resolución fundada en Derecho. Debe tenerse en cuenta que, como ya
hemos dicho, la Sentencia que pretendía recurrirse en casación, al desestimar la
alegación por la que se aducía la invalidez del acto impugnado por haber sido
dictado en aplicación de una ordenanza fiscal que se consideraba ilegal,
implícitamente estaba declarando la conformidad a Derecho de una disposición
de carácter general. De ahí que, si con tal razonamiento lo que el Tribunal
Supremo quería sostener es que en estos casos no resulta de aplicación lo
dispuesto en el art. 86.3 LJCA, hubiera debido exponer los argumentos jurídicos
en los que fundamenta esta conclusión, que no se deduce necesariamente de lo
dispuesto en el referido precepto legal. Cuestión distinta es que a la misma
pueda llegarse a través de una aplicación razonada del ordenamiento jurídico,
pero en tal caso, y con el fin de evitar decisiones arbitrarias, es preciso que la
resolución judicial exprese las razones en las que se fundamentó. Al no constar
estas razones en el Auto impugnado, la resolución recurrida constituye en este
punto una mera expresión de voluntad y, por este motivo, lesiona el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva”.
Precisa el Tribunal Constitucional que a efectos de apreciar si concurre la lesión del
derecho a la tutela judicial efectiva es irrelevante que la conclusión a la que llega el
Auto pueda encontrarse amparada por lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, pues,
aunque así fuera, no constando las razones en que se basa, la resolución recurrida no
cumple con las exigencias de motivación.
Es reiterada la doctrina del TC en la que se señala que “el derecho a la tutela judicial
efectiva únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito,
contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente,
los órganos encargados de revisar sus decisiones, puedan conocer cuáles han sido los
criterios jurídicos que fundamentan la decisión adoptada”. La obligación de motivar es
una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la
decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y
no el fruto de la arbitrariedad.
VI. COMENTARIO CRÍTICO
El acceso a un pronunciamiento por parte de la más alta instancia de la vía judicial se
encuentra limitado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Esta norma
establece cuatro tipos de recursos que pueden interponerse ante el Tribunal Supremo:
•
•
•
•
Recurso ordinario de casación
Recurso de casación por unificación de doctrina
Recurso de casación en interés de ley
Recurso extraordinario de revisión
En el presente caso, el recurrente en amparo había presentado recurso ordinario de
casación ante el Tribunal Supremo contra la Sentencia del TSJ Madrid que había
desestimado su pretensión.
El profesor PARADA VÁZQUEZ recoge en su manual que la casación ordinaria se
admite contra las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo ContenciosoAdministrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo, salvo: a) las que se refieren a cuestiones de
personal al servicio de las Administraciones Públicas y que no afecten al nacimiento o a
la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera; b) las recaídas en
asuntos cuya cuantía no exceda de 25 millones de pesetas, excepto cuando se trate del
procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, distintos del
derecho fundamental de reunión; c) y las dictadas en materia electoral.
Se admite, en todo caso, recurso de casación contra las sentencias de la Audiencia
Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que declaren nula o conforme a
Derecho una disposición de carácter general y contra las resoluciones del Tribunal de
Cuentas en materia de responsabilidad contable.
En cuanto al iter procedimental del recurso de casación, comienza con el escrito de
preparación para, posteriormente, personarse el recurrente y formular en los treinta días
del emplazamiento el escrito de interposición que también lo es de alegaciones y en el
que se expresarán los motivos en que se ampare, citando las normas o jurisprudencia
que se consideren infringidas.
Con posterioridad se da traslado de las actuaciones al magistrado ponente para someta a
deliberación de la Sala la admisión o inadmisión del recurso de casación. Apunta el
profesor PARADA VÁZQUEZ que “la inadmisión deberá fundarse en alguna de las
causas que con gran amplitud formula la Ley, sin duda con la malévola intención de
eliminar de la casación el mayor número posible de recursos”.
Si concurriera alguna de las causas de inadmisión establecidas en el artículo 93 LJCA,
la Sala, previa audiencia de las partes por diez días para alegaciones, dictará auto
motivado declarando la inadmisión del recurso y la firmeza de la resolución recurrida.
De este modo, se obliga al Alto Tribunal a razonar, como no podía ser de otro modo, la
resolución por la que declara inadmisible el recurso de casación y que supone impedir al
justiciable el acceso a la última instancia de la vía jurisdiccional.
La falta de motivación de los actos administrativos, y en concreto de las liquidaciones
tributarias, ha sido corregida por una numerosa jurisprudencia de nuestros tribunales de
justicia en aras a evitar actuaciones arbitrarias por parte de la Administración. Sin
embargo, la falta de motivación de las resoluciones de nuestros tribunales de justicia, en
concreto las del Tribunal Supremo, sólo pueden corregirse si existe reproche
constitucional por haberse vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva recogido en
el artículo 24.1 CE.
En el presente caso, el Tribunal Constitucional ha concedido el amparo no porque
hubiera existido error “patente” de relevancia constitucional sino porque el Auto del
Tribunal Supremo no cumplía con la motivación exigible a las resoluciones judiciales.
En nuestra opinión, el Tribunal Supremo, al ser la última instancia judicial, debería
extremar la cautela a la hora de inadmitir un recurso de casación y en el supuesto de que
esta inadmisión se produzca motivar la resolución que la declare, puesto que el mismo
reproche debe merecer la falta de motivación del acto administrativo (que ha sido
duramente criticado en las sentencias del Tribunal Supremo) que la falta de motivación
de las resoluciones judiciales.
En el caso que nos ocupa, consideramos que el recurrente, a través de la impugnación
de una liquidación tributaria, había presentado un recurso indirecto contra la ordenanza
fiscal, razón por la cual la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que desestimó el
recurso implícitamente se pronunció sobre la adecuación o no a Derecho de la
ordenanza fiscal, por lo que en virtud del artículo 86.3 LJCA el recurso de casación
ordinario debería haber sido admitido a trámite por el Tribunal Supremo.
VII. RELEVANCIA JURÍDICA
La STC 221/2005 reitera su doctrina sobre el concepto de error “patente”. Recordemos
que la STC 124/2004, entre otras muchas, afirmaba que para que un error tuviera
relevancia constitucional debía cumplir los siguientes requisitos:
“a) ha de ser patente, esto es, manifiesto, evidente o notorio, en cuanto su existencia sea
inmediatamente verificable de forma clara e incontrovertible a partir de las actuaciones
judiciales por haberse llegado a una conclusión absurda o contraria a los principios
elementales de la lógica y la experiencia;
b) ha de ser determinante de la decisión adoptada, de forma que constituya el soporte
único o fundamental de la resolución, su ratio decidendi; en definitiva, se trata de que,
comprobada su existencia, la fundamentación jurídica pierde el sentido y alcance que la
justificaba, de tal modo que no pueda conocerse cuál hubiese sido el criterio del órgano
judicial de no haberse incurrido en el mismo;
c) ha de ser atribuible al órgano que lo cometió, es decir, no imputable a la negligencia
o mala fe de la parte que, en tal caso, no podría quejarse, en sentido estricto, de haber sufrido un agravio del derecho fundamental;
d) ha de producir efectos negativos en la esfera jurídica de quien lo invoca”.
El Tribunal Constitucional se convierte en garante del principio de tutela judicial
efectiva al evitar que las resoluciones judiciales puedan dictarse sin la motivación
necesaria e incurriendo en arbitrariedad. De este modo, la resolución adoptada por el
Tribunal Constitucional permite al contribuyente el acceso a un pronunciamiento
motivado sobre la inadmisión del recurso de casación, al ordenar la retroacción de las
actuaciones al momento procesal oportuno, siendo esta vía, la del recurso de amparo, la
única de la que dispone el recurrente para poder corregir las resoluciones arbitrarias. No
obstante, dudamos que esta Sentencia del Tribunal Constitucional modifique en algo lo
argumentado por el Auto del Tribunal Supremo que con bastante probabilidad dictará
una resolución en el mismo sentido (el de la inadmisión del recurso), eso sí,
convenientemente motivada.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
PARADA VÁZQUEZ, R.: Derecho Administrativo, tomos I, II y III, Marcial Pons,
Madrid, 2004. PUBLIDO QUECEDO, M.: De la negación del derecho al acierto del
juez ... al error patente como motivo de amparo, Repertorio Aranzadi del Tribunal
Constitucional, número 8-2002, Aranzadi. GARCÍA GARCÍA, J.A.: Amparo
constitucional frente a resoluciones judiciales que incurren en "error patente" sobre los
hechos enjuiciados. Comentario a la STC 55/2001, de 26 de febrero. GONZÁLEZ
SALINAS, P.: La motivación arbitraria de las sentencias, Civitas Revista española de
Derecho Administrativo, núm. 82/1994, Parte Jurisprudencia pág. 279, Editorial
Civitas, febrero 1994.