Corporación Andina de Fomento

Corporación Andina de Fomento (CAF)
Guión Básico para la Sociedad Civil
Junio de 2008
Kari Hamerschlag
Consultora y Autora Principal
Contacto: [email protected]
Bank Information Center
1100 H. St., NW
Suite 650
Washington DC 20005
(202) 624 0624
CARE International UK comisionó la investigación y redacción del presente manual. No
obstante, las opiniones en él presentadas son exclusivamente las del Bank Information
Center y no deberán atribuirse de manera alguna a CARE International UK, a su personal
o a CARE International en general.
TABLA DE CONTENIDO
SIGLAS………………………………………………………………..……………………………………………...IV
METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION Y RECONOCIMIENTOS…………………………………………………………..V
RESUMEN EJECUTIVO………………………………………………………………………….………………………VI
1.0 INTRODUCCION……………………………………………………………………………………………........1
2.0 FINANCIAMIENTO DE LA CAF EN LATINO AMERICA………………………………...……………..…….1
2.1 TENDENCIAS EN LOS FLUJOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF Y OTRAS MULTILATERALES DE LA REGION...2
2.2 TENDENCIAS EN EL SECTOR DE FINANCIAMIENTO DE PRESTAMOS DE LA CAF 1997-2007…………………3
2.3 TENDENCIAS EN LOS FINANCIAMIENTOS DE LA CAF POR SECTOR: 2007…………………………………...8
2.4 FINANCIAMIENTO PÚBLICO FRENTE A FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA CAF ……………………………9
3.0 MARCO DE LAS POLITICAS DE LA CAF………………………………………………………………………9
3.1. ENFOQUE DE SISTEMAS DE PÁISES Y MARCO DE POLÍTICAS……………………………………………..11
3.2 DIVULGACION DE INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA………………………………………….………...12
3.3 PARTICIPACIÓN Y CONSULTA DE LA SOCIEDAD CIVIL……………………………………………..……..14
3.4 ESTRATEGIA AMBIENTAL…………………………………………………………………………….......15
3.5 POLÍTICA DE SALVAGUARDA SOBRE PUEBLOS INDÍGENAS Y DIVERSIDAD CULTURAL………………..…16
4.0 ESTRUCTURA DE GOBERNANZA……………………………………………………………………………20
4.1 MEMBRESIA DE LA CAF…………………………………………………………………………………..21
4.2 LA JUNTA DIRECTIVA DE LA CAF: UN BANCO PROPIEDAD DEL SUR……………………………………….22
4.3 ESTRUCTURA DE GESTION Y TOMA DE DECISIONES………………………………………………………23
5.0 CICLO DE PROYECTOS DE LA CAF: COMO PUEDE PARTICIPAR LA SOCIEDAD CIVIL EN EL
PROCESO…………………………………………………………………………………………………………….27
5.1 MISION DE PROGRAMACION (IDENTIFICACION)…………………………………………………………..28
5.2 ORIGINACION (IDENTIFICACION)…………………………………………………………………………30
5.3EVALUACION……………………………………………………………………………………………..32
5.4 APROBACION DE PROYECTO S DENTRO DE LA CAF……………………………………………………….34
5.5 JUNTA DIRECTIVA DE LA CAF Y RATIFICACION PRESIDENCIAL………………………………………….38
5.6 DESEMBOLSO E IMPLEMENTACION (MONITOREO E IMPLEMENTACION)………………………………….39
6.0 INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF……………………………………………………..44
6.1 INSTRUMENTOS DE FINANCIAMIENTO DE LA CAF EN COMPARACIÓN CON OTRAS ENTIDADES
MULTILATERALES............................................................................................................................................46
6.2 TASAS DE INTERES SOBRE PRESTAMOS…………………………………………………………………..47
6.3 RÉGIMEN DE FINANCIAMIENTO………………………………………………………………………….47
6.4 POLÍTICAS FINANCIERAS….……………………………………………………………………………..49
7.0 PROYECTOS FINANCIADOS POR LA CAF E IMPLMENTACION DEL MARCO DE POLITICAS…….…49
7.1 EVALUACIONES AMBIENTALES ESTRATEGICAS..… ………………………………………………….….56
7.2 LA CARRETERA INTEROCEANICA SUR EN LA AMAZONIA DEL PERU……………………………………...58
8.0 CONCLUSION Y RECOMENDACIONES……………………………………………………………………..67
BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………………………………………......72
ANEXOS
ANEXO 1: ACCIONISTAS Y DIRECTORIO DE LA CAF……….……………………………………………….. 76
ANEXO 2. ORGANIGRAMA E INFORMACIÓN DE CONTACTO PARA LOS EJECUTIVOS DE LA CAF……..78
ii
ANEXO 3: INFORMACIÓN DE CONTACTO PARA LAS OFICINAS LOCALES Y REGIONALES
DE LA CAF…………………………...……………………………………………………………………84
ANEXO 4: COSTOS COMPARATIVOS DE PRESTAMOS BMD (2007)……..………………………………….85
ANEXO 5: PROYECTOS CON FINANCIAMIENTO CAF CON IMPACTOS SIGNIFICATIVOS
AMBIENTALES SOCIALES……………………………………………….…………………………......88
ANEXO 6: TENDENCIAS COMPARATIVOS DE LOS BMD…………………………….…………………….....89
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1. COMPARATIVO DE PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA, 1997-2007…………….....1
FIGURA 2. COMPARATIVO DE PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN DE LATINOAMÉRICA Y EL CARIBE,
(1997-1999) Y (2005-2007)…………………………………………………………………………….………2
FIGURA 3. PRÉSTAMOS DE LA BMD A LA REGIÓN ANDINA, 1997-2007 (MILLONES DE DÓLARES)…………...……......2
FIGURA 4. PARTICIPACIÓN DE PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR PAÍS EN EL 2007……………………...……3
FIGURA 5 TOTAL DE PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR SECTOR, 1997-2007…………………………............4
FIGURA 6 FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS IIRSA PARA LA CARTERA DE PROYECTOS EN IMPLEMENTACIÓN
A PARTIR DEL 2007……………………………………………………………………………………………..4
FIGURA 7 PRÉSTAMOS AUTORIZADOS DE LA CAF POR SECTOR (2007)……………………………………….………...8
FIGURA 8 PRÉSTAMOS DE LA CAF A LATINOAMÉRICA: PÚBLICOS VS. PRIVADOS (1997-2007)………………………...9
FIGURA 9. CICLO TÍPICO DE UN PROYECTO DEL BMD………………………………………………………………...27
FIGURE 10. CICLO DE LOS PROYECTOS DE LA CAF Y PROCEDIMIENTOS E INSTRUMENTOS DEL SISTEMA
DE GESTIÓN AMBIENTAL Y SOCIAL PARA LAS OPERACIONES DE LA CAF…………………………………….30
FIGURA 11. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: IDENTIFICACIÓN…………………………………………………...31
FIGURA 12. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: EVALUACIÓN……………………………………………………...32
FIGURA 13. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: AUTORIZACIÓN DE PAÍS…………………………………………...38
FIGURA 14. CICLO DE UN PROYECTO DE LA CAF: IMPLEMENTACIÓN………………………………………………....39
FIGURA 15. MAPA DE LA CARRETERA INTEROCEÁNICA SUR (PERÚ)…………………………………………………58
FIGURE 16. ORGANIGRAMA DE LA CAF………………………………………………………………………………78
FIGURA 17. ORGANIGRAMA DE LA CAF ORGANIGRAMA – DEPARTAMENTOS Y VICE-PRESIDENCIAS…………….....79
FIGURA 18. ORGANIGRAMA DE LA CAF – VICE-PRESIDENCIAS……………………………………………………...80
FIGURE 19. ORGANIGRAMA DE LA CAF –VICE-PRESIDENTE DE PROGRAMAS DE PAÍSES…………………………….81
FIGURA 20. CAF EMPLEADOS POR OFICINA……………………………………………………………………….….83
LISTA DE TABLAS
TABLA 1. PRINCIPALES INVERSIONES DE INFRAESTRUCTURA EN IIRSA………........................................6
TABLA 2 REQUISITIOS DE GESTION SOCIAL Y AMBIENTAL DE LA CAF VERSUS LOS PRINCIPIOS DE
ECUADOR…………………………………………………………………………………………………………18
TABLA 3. COMPARATIVA DE PODER DE VOTACIÓN DE LA BANCA MULTILATERAL DE
DESARROLLO………………………………………………………………………………………………………21
TABLA 4. CAF: OPERACIONES APROBADAS 2006 – 2007: PRÉSTAMOS DE
HASTA US $75 MILLONES Y QUE APRUEBA EL PRESIDENTE………………………………………..……..25
TABLA 5. EVALUACION DEL MARCO POLITICO DE 22 PROYECTOS CAF…………………………..…….54
TABLA 6. INFORMACION DE CONTACTO DE LOS EJECUTIVOS DE LA CAF………………...…………….82
LISTA DE RECUADROS
RECUADRO 1: EL FACTOR ENRIQUE GARCIA…………………………………………………………………24
RECUADRO 2: ORIENTACION PARA SOLICITAR INFORMACION DE LA BMD…………………………... 27
RECUADRO 3: CARRETERA SANTA CRUZ-PUERTO SUAREZ-DESGLOSE DE SUPERVISION…………...43
RECUADRO 4: PROINFRA: UN PRONOSTICO DE LOS PROXIMOS PRESTAMOS DE LA CAF………….…45
iii
Siglas
BID
BMD
BNDES
CAF
CFI
CNC
CCT
CPI
EAE
EIA
IIRSA
MIGA
OECD
PASA
PLAC
PPM
PRIPA
SIGAS
SNC
VPI
VDSA
Banco Inter-Americano de Desarrollo
Banco Multilateral de Desarrollo
Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social
Corporación Andino de Fomento
Corporación de Financiamiento Internacional
Comité de Negocios Corporativo
Comité Técnico de IIRSA
Comité de Préstamos e Inversiones (CAF)
Estudio Ambiental Estratégico
Estudio de Impacto Ambiental
Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional
Sudamericana
Agencia Multilateral de Garantía de Inversión
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Plan de Aplicación y Seguimiento Ambiental
Programa Latinoamericano de Carbono
Programa de Prevención y Mitigación
Plan de Reposición e Indemnización de Perdidas a Poblaciones
Afectadas
Sistema de Gestión Ambiental y Social
Servicio Nacional de Caminos
Vicepresidencia de Infraestructura
Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental
iv
Metodología de la Investigación y Reconocimientos
Kari Hamerschlag fue la encargada de realizar la mayor parte de la investigación y es la autora
de este informe, en calidad de consultora para el Centro de Información sobre la Banca
Multilateral (Bank Information Center), con el apoyo de Vince McElhinny, Gerente del
Programa de Latino América Las opiniones expresadas en el presente informe son las de los
autores. Nos gustaría agradecer la ayuda de Erin Rogers y Andrea Verdasco en la investigación
y edición del informe. Silvia Molina y Margarita Florez (ILSA, Colombia) también aportaron
comentarios de gran ayuda en la revisión del borrador.
Este informe esta basado en un análisis de documentos proporcionados por la CAF así como
muchos otros que se obtuvieron de forma independiente. Nos gustaría agradecer a la CAF, en
particular a José Luis Ramírez por proporcionar datos sobre los préstamos de la CAF desde 1990
y una variedad de importantes documentos sobre las políticas. La documentación revisada
incluye: material del sitio Web de la CAF, BN Americas y prensa andina, cobertura mediática de
la CAF, publicaciones pertinentes de la CAF y material promocional, informes anuales de la
CAF (últimos siete años), políticas operativas, Información de Contacto de los miembros de la
Junta Directiva de la CAF, contratos de prestamos pertinentes (Países Andinos Acción-A) y la
estrategia ambiental de la CAF.
Además, se llevaron a cabo entrevistas a 12 funcionarios, antiguos y actuales de la CAF, así
como a 20 funcionarios del BID y el Banco Mundial, cinco oficiales de gobiernos prestamistas y
varias organizaciones de la sociedad civil informadas.
v
Resumen Ejecutivo
Como principal fuente de financiamiento público en la región andina y como uno de los
principales impulsores de los programas de integración regional de Sudamérica, la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la Corporación
Andina de Fomento (CAF) ha desempeñado y seguirá desempeñando un papel importante en el
desarrollo de decenas de megaproyectos de infraestructura, entre los que se encuentran represas,
carreteras y proyectos de energía que tienen un inmenso impacto ecológico y social en la región.
La CAF es, además, una importante entidad financiera en el sector bancario que otorga
cantidades importantes para financiamiento a corto y mediano plazo a bancos públicos y
privados de la región.
Con la unión de Brasil, Argentina y Uruguay a los países andinos del Banco como miembros
accionistas en el 2007, se prevé que la influencia de la CAF en la región aumente. Estos países
tendrán ahora mayor voz y voto en la Junta Directiva de la CAF, la cual, hasta ahora, ha estado
conformada principalmente por representantes de los países andinos. Esta condición como
miembros titulares viene acompañada de una importante inyección de nuevo capital de trabajo
que permitirá que la CAF amplíe los préstamos en la región de manera significativa. En el 2007,
los préstamos de la CAF para proyectos alcanzaron $6,600 millones de dólares. Si las recientes
tasas de crecimiento anual del 20% continúan, la CAF pronto superará al Banco Mundial y al
Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) como la principal entidad financiera prestamista
multilateral en Latinoamérica.
La CAF afirma ser un banco que se dedica primordialmente al desarrollo sostenible y a la
integración comercial. Más del 50% de la cartera actual de la CAF financia el desarrollo de
infraestructura. De manera colectiva, muchos de estos proyectos están provocando un daño
irreversible al propiciar un desarrollo no sostenible y afectar directamente a los ecosistemas y
poblaciones locales susceptibles. En el continente sudamericano, esencialmente en la cuenca del
Amazonas, los proyectos financiados por la CAF están estimulando la migración y la
especulación de las tierras, acelerando el proceso de extracción de recursos no sostenibles, una
rápida deforestación y están amenazando los territorios de pueblos indígenas; en su conjunto esto
acelera la pérdida de biodiversidad, degradación ambiental y la pobreza en toda la región. El
financiamiento de la CAF en el sector social ha sido mínimo, en promedio alrededor del 10% de
su cartera de préstamos entre 1997-2007.
Nuestro estudio plasma un panorama preocupante de una institución financiera con falta de
transparencia, muy flexible en sus préstamos, y que opera más como un banco comercial
privado con importantes credenciales diplomáticas que como el motor de un desarrollo
sostenible que afirma ser orgullosamente la oficina de Relaciones Públicas de la CAF. La
CAF otorga ofertas de créditos relativamente fáciles pero con altos costos, un proceso
simplificado de autorización de proyectos y la disposición de financiar proyectos que hayan sido
rechazados por otros Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD). Con un proceso de
autorización de tan sólo tres meses la CAF se ha ganado la dudosa distinción de "Mastercard" de
la región (un juego de palabras del slogan “para todo lo demás, existe MasterCAF”). La CAF
está orgullosa de su fuerte historial de tener un enfoque flexible y no burocrático del
financiamiento. Una característica importante de esta flexibilidad de la CAF es su enfoque de
vi
sistema de países hacia el financiamiento, en el cual categóricamente respeta los reglamentos de
los prestatarios, las reglamentaciones y normas (incluso de procuración, auditoría y leyes
sociales y ambientales), más que estipular un conjunto de normas bien definidas que exigirían
que sus entidades financieras cumplieran con normas y reglas internacionales de mejores
prácticas. Los prestatarios que buscan rápidas ganancias políticas consideran la agilidad de la
CAF para financiar una importante ventaja sobre los demás BMD a pesar de los costos más altos
de los préstamos de la CAF.
La proporción relativamente pequeña de personal respecto al volumen de préstamos (un total de
sólo 400 personas) refleja la inadecuada capacidad interna de la institución para garantizar la
calidad en la preparación, supervisión y evaluación del proyecto. Por esa razón, la efectividad del
desarrollo con frecuencia depende de la incertidumbre o de una claramente deficiente capacidad
de clientes o la falta total de una adecuada inversión. Como resultado, los proyectos de la CAF
tienden a subestimar los costos del proyecto, en particular el costo del impacto social y ambiental
y, a su vez, no alcanza a lograr un impacto óptimo de desarrollo.
No obstante, la flexibilidad de la CAF para financiar conlleva un alto precio social, ambiental y
económico. El reciente aumento de la CAF en volumen de préstamos sólo ha sido posible gracias
a un marco de medidas preventivas ambientales y sociales extraordinariamente débil que es
significativamente más débil que los demás BMD y queda muy lejos de los estándares que
exigen los bancos privados que operan en la región y que son signatarios de los Principios de
Ecuador1. Se ha puesto énfasis en una rápida autorización aunada a políticas débiles. El ciclo de
los proyectos de la CAF también presenta un impedimento importante para la participación
efectiva de la sociedad civil. Y lo más importante, la falta de transparencia y de divulgación de
información a lo largo del ciclo de los proyectos dificulta mucho que la sociedad civil participe
en el proceso. El presente estudio plantea la pregunta de cómo puede la CAF afirmar ser una
institución líder en el desarrollo de la región que promueve una buena administración y una
sustentabilidad ambiental y social sólida, cuando sus estándares no concuerdan con las mejores
prácticas y parámetros internacionales de las instituciones financieras globales.
Además, los estándares ambientales y sociales de la CAF, que dependen en gran medida de que
los prestatarios cumplan con sus propias leyes, son claramente inadecuados para reducir el daño
de manera efectiva y dar beneficios positivos en proyectos que tengan fuertes impactos. La
revisión realizada de veintidós resúmenes de proyectos de préstamo y de documentos de
préstamo para proyectos con efectos ambientales y sociales significativos mostró varias
tendencias alarmantes en la aplicación de las políticas de la CAF:
• Una implementación débil de las ya inadecuadas políticas de la CAF
• Los proyectos se autorizan sólo con estudios de pre-factibilidad que se realizaron con riesgo
de subestimar los costos del proyecto y reducir el impacto en el desarrollo.
1
Los Principios de Ecuador son un conjunto voluntario de lineamientos para gestionar los problemas de índole ambiental y social
en el financiamiento de un proyecto que fueron introducidos en el 2003 bajo los auspicios del Banco Mundial y de la
Corporación Financiera Internacional y, desde entonces, han sido adoptados por más de cincuenta bancos privados
internacionales. http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf
vii
• Los estudios ambientales y sociales con frecuencia se terminan en una fase tardía del proceso
o después de que se haya autorizado el proyecto, lo que limita su impacto en el diseño del
proyecto
• Fallas para condicionar el financiamiento en el cumplimiento de parámetros específicos de
planes de gestión social y ambiental que mitigarían y reducirían el daño causado por el
proyecto
• No asegura ni exige la implementación de planes de gestión social y ambiental
• No se apega a las condiciones de los demás bancos en por lo menos un proyecto altamente
delicado
• No requiere de forma sistemática ni lleva a cabo de forma efectiva una evaluación ambiental
estratégica en proyectos que tengan un impacto social y ambiental importante
• La débil capacidad institucional se pasa por alto al evaluar proyectos, lo cual lleva a que no
se atienda y resuelva este importante riesgo en los proyectos
• Falta de monitoreo independiente sobre el cumplimiento con los planes de gestión social y
ambiental
• Estándares ambientales poco estrictos
Quizás el limitante más grave en el enfoque de financiamiento y del débil marco de políticas de
la CAF es que no minimiza el riesgo para asegurar que verdaderamente se lleven a cabo planes
de gestión social y ambiental mediante la incorporación de condicionalidades en sus acuerdos
de préstamo y mediante la implementación de sistemas efectivos e independientes de monitoreo.
Nuestros dos estudios de caso, de profundo análisis, de la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y
la Carretera Sur Interoceánica demuestran claramente cómo la falta de disposición de la CAF de
compartir la responsabilidad con sus prestatarios en minimizar el riesgo social y ambiental y de
tener un efecto positivo gracias a los proyectos financiados por la CAF.
La estructura de propiedad y gestión de la CAF por gobiernos de Latino América es fundamental
para comprender el enfoque en los clientes, la flexibilidad y falta de transparencia del banco
respecto al financiamiento. La estructura regional de la Junta de la CAF en la cual los
propietarios del capital del banco son también los prestatarios del capital del banco es también un
factor clave que lo diferencia de otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la
región. Con sede en Caracas, los miembros de la CAF está compuesta de 17 países de
Latinoamérica y el Caribe y Europa, que incluyen: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela, así como 15 bancos privados de la
región andina. Estos países y bancos están representados en una Junta Directiva compuesta de 13
miembros que confiere el 75% de la autoridad para votar a la totalidad de miembros accionistas
del banco (quienes hasta recientemente constaba de los cinco países andinos fundadores). Esta
estructura de propiedad es un fuerte contraste con el Banco Mundial que es dominado por el
norte y en menor medida, el BID en donde los prestatarios tienen que responder a los mandatos,
intereses y condicionalidades de los países donantes (países no prestatarios) del Norte.
En teoría, las políticas y decisiones sobre préstamos de la CAF están en manos de sus
accionistas. En la práctica, la Junta no residente, la cual se reúne trimestralmente, se apega
mucho a la orientación del Presidente y de la alta gerencia. Gran parte del poder real está en la
oficina del Presidente, a quien en los últimos años se le ha conferido autoridad para autorizar
viii
préstamos de menos de $75 millones y un plazo máximo de 12 años, sin previa autorización de la
Junta. Enrique García, Presidente de la CAF, ha desempeñado el cargo desde 1996 y ejerce un
enorme poder, mucho mayor en términos relativos que el que tienen los presidentes del BID y
del Banco Mundial. El presidente García es conocido en toda la región como un líder altamente
capaz con un fuerte enfoque en los clientes y como diplomático que mantiene excelentes
relaciones con los gobiernos, tanto de la izquierda como de la derecha, al ofrecer una fuente
alternativa confiable de financiamiento rápido para proyectos de gran prioridad que de otra
manera se toparían con diversos obstáculos en los otros bancos de desarrollo de la región.
La mayoría del financiamiento de la CAF viene de mercados internacionales de capital, con una
porción más pequeña pero aun importante del capital de la CAF que proporcionan sus miembros
accionistas. Desde 1993, la CAF ha realizado más de 55 emisiones de bonos por un valor de más
de $8.600 millones, entre los que están emisiones recientes en divisa local de varios países
latinoamericanos como Perú, Venezuela y México. La CAF, merecidamente, se ha ganado una
reputación en el mundo de las finanzas globales como un banco eficiente, ágil y altamente
lucrativo con sólidas políticas financieras que le han dado a la institución cada vez más altas
calificaciones de crédito en todas las agencias calificadoras importantes. Sus políticas mínimas
sobre cuestiones sociales, ambientales y de procuración, así como su política de puertas abiertas
para sus prestatarios, le han dado a la institución una dudosa reputación como “carroñero” por
tomar proyectos que han sido rechazados por el Banco Mundial o el BID o simplemente los
prestatarios consideran que demora demasiado en poner en las manos de otros BMD. No
obstante, es sólo cuestión de tiempo antes de que los inversionistas globales del banco e incluso
sus accionistas principales empiecen a preguntarse por qué un banco tan destacado, con creciente
influencia en la región, no ha adoptado y fomentado los estándares industriales globales con
respecto a una administración ambiental responsable y un desarrollo social responsable. Hasta
ahora, muchos de los efectos negativos de los proyectos de la CAF han esquivado el escrutinio
público. Aun en proyectos destacados financiados por la CAF como Yacyreta, Camisea I, la
Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y el oleoducto Bolivia-Brasil, la mayor parte de la atención
se ha dirigido a las agencias financieras mayores que participan, como el BID y el Banco
Mundial.
Qué tan rápido se den cuenta los partidarios financieros de la CAF de las deficiencias en el
financiamiento y el enfoque operativo de la institución y que empiecen a reformarlos, dependerá
en gran medida de que grupos de la sociedad civil, con el apoyo de sus donantes, decidan tomar
cartas en el asunto. Hasta ahora, la CAF no ha sido objeto de las críticas de la sociedad civil que
durante años han tenido como objetivo ejercer presión en el Banco Mundial, el BID, las agencias
de crédito para exportación y los principales bancos comerciales del Norte. En consecuencia, los
principales bancos multilaterales de desarrollo han cambiado sus políticas, los bancos
comerciales han empezado a adoptar nuevos estándares y ha surgido un importante consenso
acerca de la mejor práctica internacional de las inversiones social y ambientalmente
responsables. Aunque aún falta mucho para la implementación de estas políticas, ha habido
importantes beneficios que están en riesgo de debilitarse cuando instituciones importantes como
la CAF no requieran y hagan cumplir estos estándares.
Con su creciente papel de liderazgo e inversionista en la región, es aún más importante, que el
Banco fije estándares más altos de sostenibilidad social y ambiental, en lugar de inspirar una
ix
carrera hacia el precipicio entre las demás multilaterales. Un aspecto más importante todavía
es que la CAF debe experimentar una importante transformación respecto a sus propias
políticas de transparencia. Una de las principales deficiencias de la CAF es la falta de una
política de divulgación de información clara que considere incluso estándares mínimos de
transparencia, lo cual es clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de los
demás bancos multilaterales de desarrollo, a la CAF le falta una política clara sobre divulgación
de información y no proporciona información sobre los proyectos antes de que sean autorizados
y muy poca información fundamental durante la implementación. Como mínimo, la CAF
debería establecer el mismo nivel de divulgación de información que sus homólogos, los
otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Asimismo, la CAF debería
empezar a transformar los efectos negativos de su financiamiento insistiendo en el desarrollo e
implementación de planes estratégicos de evaluación ambiental en todas sus operaciones de
financiamiento. Por último, la CAF debe adoptar los más altos estándares, políticas y
salvaguardas ambientales de las otras instituciones financieras. Esto significa que debe ir más
allá de su enfoque de sistema de países. Al adoptar estos estándares mejorará significativamente
la calidad y el impacto de las operaciones de la CAF. En los proyectos con riesgo ambiental y
social alto o medio, la CAF debe adoptar estándares claros y obligatorios de financiamiento
como subrayan los Principios de Ecuador y debe exigir alguna documentación de cumplimiento
de estos estándares en sus documentos de autorización de préstamo:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
Los prestatarios deben realizar consultas previas, libres e informadas con las
comunidades afectadas de manera adecuada estructural y culturalmente y garantizar que
las dudas de las comunidades se incorporen plenamente al diseño de la operación. Los
prestatarios deben tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la
consulta, inclusive las acciones convenidas que se desprendan de la consulta.
El prestatario debe poner la información relativa al proyecto a disposición del público
durante un período mínimo razonable en el idioma local y de manera culturalmente
apropiada. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de
Evaluación y, antes de que empiece la construcción del proyecto y posteriormente, de
manera continua.
Los planes de administración social y ambiental deben basarse en el apego a las Normas
de Desempeño de la CFI y a los Lineamientos específicos de Salud y Seguridad
Ambiental Industrial aplicables. Esto es quizás lo más importante ya que asegura que se
apegue a las mejores prácticas internacionales en áreas clave como derechos de los
indígenas, conservación de la biodiversidad, derechos laborales,
Expertos independientes deberán revisar la evaluación, el plan de gestión social y
ambiental y el proceso de consulta en aquellos proyectos que sean de alto riesgo y los de
mediano riesgo, si se considera pertinente.
Se deben establecer mecanismos de queja para recibir y resolver las dudas y quejas
durante el proyecto.
Estipulaciones que requieran con el plan de gestión social y ambiental deberán incluirse
en todos los convenios de préstamo
Se debe exigir que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que
verifique el monitoreo del prestatario en todos los proyectos de alto riesgo y, si se
considera adecuado, en los de mediano riesgo.
x
1.0 Introducción
A pesar de su importante alcance y creciente influencia, la CAF ha funcionado principalmente
fuera del escrutinio público y el radar de muchos grupos de la sociedad civil y de interés público
en la región. Por consiguiente, Bank Information Center se propuso averiguar más acerca de las
políticas operativas, de garantía y financieras de la institución, sus tendencias en cuanto a
financiamiento y ciclo de los proyectos, y procesos de gestión y toma de decisiones internas,
particularmente en cuanto a cómo se comparan con las entidades financieras multilaterales de la
competencia. El presente estudio se basa primordialmente en entrevistas confidenciales con
gerentes actuales y ex gerentes de la CAF, así como con especialistas, asesores, funcionarios del
gobierno y del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial que han interactuado
con funcionarios y proyectos de la CAF. El análisis principal se basó en un análisis de datos de
21 proyectos de infraestructura de la CAF, documentos de políticas de la CAF, informes anuales
y documentos oficiales afines, así como investigación de la sociedad civil en relación con dichos
proyectos2.
Confiamos en que la presente información proporcione datos que ayuden a la sociedad civil y a
los grupos de interés público de la región a participar de manera más efectiva con la CAF y con
los gobiernos que conforman la Junta de la CAF. También esperamos que esta información sea
útil para otras partes interesadas de la CAF.
2.0 Financiamiento de la CAF en América Latina: Crecimiento explosivo desde el 2003
11,000
En los últimos 10 años, la CAF ha
10,000
expandido de forma importante
9,600
sus préstamos en la región,
9,000
invadiendo a ritmo constante los
8,000
7,011
que alguna vez fueron los flujos
7,000
dominantes del BID y del Banco
6,000
6,600
Mundial (ver la Figura 1)3. Desde
5,000
el
2003,
los
flujos
de
4,000
financiamiento de la CAF han
3,000
crecido a un ritmo vertiginoso, al
2,000
aumentar más del 20% al año y
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
más que duplicándose desde 1997
para llegar a los $6.600 millones
World Bank Group
CAF
IDB
en el 2007. Se prevé que el
1. Financiamiento Multilateral Comparativo a la Region
impresionante crecimiento de Figura
Latin Americano, 1997-2007
financiamiento de la CAF
continúe conforme su base de capital y la demanda de sus nuevos miembros titulares (con $1.200
2
Estos documentos oficiales de la CAF, que van desde resúmenes ejecutivos de perfiles de proyectos hasta Contratos de
Préstamo, se consiguieron con funcionarios del gobierno que desean permanecer en el anonimato. Según sabemos, ninguno de los
documentos han estado a la disposición del público. Mucho de la investigación que el BIC ha hecho hasta la fecha acerca de la
CAF se puede encontrar en http://www.bicusa.org/en/Institution.Resources.19.aspx y en www.biceca.org.
3
El grupo del BID y del Banco Mundial cuentan con una sección de financiamiento para el sector privado (anteriormente, PRI y
CFI, MIGA) y operaciones no reembolsables.
1
en nuevas contribuciones de Brasil, Argentina y Uruguay) facilite un nuevo objetivo de
crecimiento en capital autorizado de $10.000 millones, el doble del nivel actual.
En contraste, el BID gradualmente ha visto su posición como entidad de crédito privilegiada
debilitarse y el financiamiento del Banco Mundial no ha sido constante. El deterioro del BID
pudo haber sido aún más marcado de no haber sido por la sorprendente recuperación en el 2007
del financiamiento que llegó a un nivel de $9.600 millones. Envuelto en un polémico
realineamiento durante casi todo el año anterior, pocos esperaban que el BID alcanzara los
niveles de financiamiento del 2006.
2.1 Tendencias en los flujos de financiamiento de la CAF y otros multilaterales a la región
andina
50%
40%
30%
46%
41%
37%
35%
27%
20%
10%
14%
0%
IDB Group
CAF
1997-99
World Bank Group
2005-07
Mientras
que
el
financiamiento multilateral
total a la región andina casi
se ha duplicado de cerca de
$4.700 millones al año a
fines de la década de 1990
hasta más de $8.000
millones al año en años
recientes, desde 1997 la CAF
ha mantenido su posición
Figura 3. Financiamiento Multilateral Comparativo a la Region Latin
Americano, (1997-1999 y 2005-2007)
dominante
como
el
proveedor de más del 50%
de las finanzas externas para el desarrollo de la región. (Ver la Figura 2). Los países andinos
(Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) son los principales prestatarios de la CAF,
5,000
4,000
3,000
$3 Mil mn
2,000
1,000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
BID
CAF
Figura 2. Prestamos Multilaterales Aprobados a la Región Andino
2
Banco Mundial
componen aproximadamente el 80%, es decir, $8.267.000 millones de la cartera activa de
préstamos de la CAF. La CAF ha aumentado drásticamente los préstamos en esta región, de
aproximadamente $2.000 millones en 1999 a $4.500 millones en el 2007. (Figura 3)
Durante la década anterior, Colombia fue el principal beneficiario neto de préstamos, seguido de
Venezuela, Perú, Ecuador y Bolivia. Brasil y Argentina, que no son miembros fundadores,
representan el 9% y 5%, respectivamente, del incremento de financiamiento desde el 2001. (Ver
la Figura 4 y el Anexo 7, Perfiles de financiamiento para los países andinos). En el 2007, el
financiamiento de la CAF dio un
importante giro cuando los préstamos a
Bolivia
5% 4%
Brasil aumentaron al 22% de su cartera
Colombia
19%
total. Como Brasil, Argentina, Uruguay
22%
Ecuador
y Chile lograron adquirir más acciones
Perú
y poder crediticio en la Junta de la
CAF, se espera que continúe la
Venezuela
3%
17%
tendencia
a
incrementar
el
Argentina
12%
financiamiento a esos países. En
Brasil
contraste, los préstamos que Bolivia ha
18%
Costa Rica
recibido de la CAF, al igual que de
todas las IFI, son inferiores a lo que se
esperaba, 4% de todo el financiamiento Figura 4. Proporción de préstamos aprobados por país en
de la CAF en el 2007 ($253 millones en 2007
préstamos nuevos). Este nivel es comparable a un promedio de aproximadamente $400 millones
en la última década y un nivel máximo de $600 millones en el 2003, año en el que el presidente
Sánchez de Lozada fue retirado del poder después de protestas populares. La disminución de
Bolivia en cuanto a préstamos es parcialmente resultado de una mayor liquidez a raíz de que hay
mayores ingresos para el gobierno derivados de sus exportaciones de gas natural. Los préstamos
a Venezuela en el 2007 también son inferiores a los anteriores en 12%. La distancia entre los
nuevos flujos de financiamiento de la CAF y del BID o del Banco Mundial es mayor en
Venezuela, en donde la CAF representa el 74% de todo el financiamiento multilateral desde
1997. En Ecuador y Bolivia, la CAF posee dos terceras partes del mercado multilateral. En
Colombia y Perú, donde los mercados multilaterales de deuda interna han sido los más grandes
de las economías andinas, la participación acumulativa de la CAF es de 36% y 44%
respectivamente; no obstante, se dice que la CAF se enfrenta a una mayor competencia en estos
dos países.
2.2 Tendencias en el Sector de Prestamos de la CAF: 1997-2007
La Figura 5 desglosa por sector $40.000 millones en autorizaciones acumuladas de préstamos de
la CAF durante el período de 1997 a 2007 y permite ver más detalladamente sus prioridades de
financiamiento. Con las categorías por sector de la CAF, el 40% de los préstamos se destinaron
al sector infraestructura, desglosados en dos categorías: 26% para proyectos de transporte,
depósitos y comunicaciones y 14% para proyectos de hidrocarburos, energia y agua. La
intermediación financiera conforma el segundo sector más importante con 32%. Este sector
incluye líneas de crédito para exportación y apoyo directo para el sector financiero.
3
Aproximadamente el 10% de los préstamos de la CAF se categorizan de forma un tanto inocua
pp
y
como
de
3% 5%
“administración
Industrias manufactureras
10%
pública”.
Según
14%
la CAF, esto
Electricidad, gas y agua
incluye cerca de
Transporte, almacenamiento y
$4.000 millones
comunicación
en
Administración pública
financiamiento
para
32%
Intermediación financiera
operaciones
26%
diseñadas para
Servicios sociales
apoyar reformas
estructurales
Otras actividades
10%
que
con
Figura 5. Prestamos Totales CAF Aprobados por Sector, 1997-2007
frecuencia
se
relacionan con políticas neoliberales de comercio y de liberalización y privatización del
comercio y el mercado de capitales. Sólo aproximadamente el 10% de los préstamos han sido
asignados para gasto social, lo cual es ligeramente inferior al total de gasto social de las IFI
durante el mismo período con 17%.
En particular, dos sectores que
tienen primordial importancia
para las oportunidades de
desarrollo rural en la región de
los Andes (agricultura y
minería), tuvieron los niveles
más bajos de financiamiento
durante la década anterior. (Se
incluyen en la Figura 5 como
“otros”)-.
Vale
la
pena
preguntarse por qué la CAF ha
proporcionado tan poco apoyo a
7% 1%
8%
Tesoro
Sector Privada
BID
21%
63%
CAF
FONPLATA
la agricultura y actividades Figura 6. IIRSA Fuentes de Financiamiento de la Cartera en
Implementación ($21 mil millones, 2007)
afines (sólo $409 millones o
cerca de $37 millones al año desde 1997), cuando cerca del 40% de la población
económicamente activa en países como Bolivia se encuentra en las zonas rurales. De la misma
manera, sólo el 5% del financiamiento de la CAF apoya directamente al sector industrial.
Los gastos de la CAF en infraestructura son considerablemente mayores que los gastos totales de
las IFI en cuanto a infraestructura, con 40% durante el mismo período. En la Tabla 1 se muestra
un resumen de todos los proyectos de infraestructura que la CAF financió y que tienen que ver
con el Orden del Día de Consenso de IIRSA por $3.900 millones. En sus últimos anuncios
publicitarios, la CAF actualmente representa sin duda al más grande proveedor de finanzas para
4
la integración de infraestructura regional de América Latina4. Como una de las tres instituciones
(junto con el BID y Fonplata) del Comité Técnico de Coordinación (CCT) de la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), la CAF se ha posicionado
como una impulsora principal y fuente de financiamiento para la integración de la infraestructura
desde que inició la iniciativa en el 2000. No obstante, a pesar de las ambiciones de la CAF, su
retórica se queda corta en cuanto al desempeño real de los últimos años. La información
publicada por el Comité Técnico Coordinador de la IIRSA en diciembre de 2007 (ver la Fig. 6),
muestra que de los $21.000 millones en inversión movilizada para financiar la cartera de
prioridades de proyectos de IIRSA hasta la fecha (aproximadamente $69.000 millones), la CAF
representa sólo $1.540 millones (es decir, 7%, similar al compromiso de financiamiento del
BID), en comparación con el 62% comprometido por los presupuestos nacionales de los 12
países miembros de la IIRSA y 21% del sector privado respectivo.5 La importancia de la CAF
dentro de la IIRSA no se puede subvalorar; no obstante, el papel reciente de la institución para
financiar la integración de la infraestructura en Sudamérica puede verse mejor desde la
perspectiva de multiplicar sumas mucho más grandes de finanzas públicas y privadas y en
proyectos que quedan fuera de la cartera de la IIRSA, como el rápidamente creciente
financiamiento para los gobiernos subnacionales.
4
Ver la publicidad de la contraportada que se compró en el número de octubre del 2007 en la revista Foreign Policy.
Consultar la presentación “Avances en la implementación y perspectivas 2010” en el 9º Cuadro 7 – Fuentes de Financiamiento
de la Cartera IIRSA 2003-2006”, Reunión Anual de Directivos de la IIRSA en Montevideo, Uruguay, el 4-5 de diciembre de
2007. http://www.iirsa.org
5
5
Tabla 1. Principales Inversiones de la CAF en Infraestructura en IIRSA (en millones de US$)
Aporte CAF
Eje Andino
Colombia:
Corredor Buenaventura-Bogotá (Túnel de La Línea)
32,0
Ecuador: Enlace Amazónico con Colombia y Perú (Carretera Troncal del Oriente)
93,8
Perú: Rehabilitación del Ferrocarril Huancayo-Huancavelica
14,9
Venezuela: Enlace ferroviario de Caracas con la Red Nacional
360,0
Venezuela: Apoyo a la navegación comercial en el Eje Fluvial Orinoco-Apure
10,0
Total inversión
278,6
152,7
18,8
1.932,0
14,3
Eje del Escudo Guayanés
Brasil: Interconexión Vial Venezuela-Brasil
Brasil: Interconexión Eléctrica Venezuela-Brasil
Venezuela: Estudios Ferrocarril Ciudad Guayana-Maturín-Estado Sucre
Venezuela: Estudios Carretera Ciudad Guayana (Venezuela)-Georgetown (Guyana)
86,0
86,0
2,6
0,8
168,0
210,9
2,6
0,8
Eje del Amazonas
Ecuador: Conexión Trasandina Central
Ecuador: Corredor Trasandino del Sur
Perú: Corredor Vial Amazonas Norte
Perú: Preinversión región fronteriza con Ecuador
Perú: Corredor Amazonas Central (tramo Tingo María-Aguaytía-Pucallpa)
33,7
70,0
110,0
5,3
3,5
54,5
110,2
328,0
8,7
13,6
Eje Perú-Brasil-Bolivia
Bolivia: Carretera Guayaramerín-Riberalta
Brasil: Programa Vial de Integración (estado de Rondonia)
Perú: Corredor Vial Interoceánico Sur (tramos 2, 3 y 4)
42,0
56,4
504,5
45,5
134,2
1.073,5
Eje Interoceánico Central
Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Chile
Bolivia: Corredor Vial de Integración Santa Cruz-Puerto Suárez (tramos 3, 4 y 5)
Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Argentina
Bolivia: Corredor Vial de Integración Bolivia-Paraguay
Bolivia / Brasil: Gasoducto Bolivia-Brasil
Bolivia: Gasoducto Transredes
Perú: Corredor Vial de Integración Bolivia-Perú
138,9
280,0
314,0
60,0
215,0
88,0
48,9
246,0
585,5
642,0
182,6
2.055,0
262,8
176,6
Eje Mercosur
Chile Argentina / Brasil: Centro Fronterizo Paso de Los Libres-Uruguaiana
10,0
Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (variante vial Laguna La Picasa)
10,0
Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (variante ferroviaria Laguna La Picasa)
35,0
Argentina: Corredor Buenos Aires-Santiago (accesos al Paso Pehuenche, RN40 y RN145) 106,7
Argentina: Interconexión Eléctrica Rincón Santa María-Rodríguez
300,0
Argentina: Interconexión Eléctrica Comahue-Cuyo
200,0
Brasil: Programa de Integración Regional-Fase I (estado de Santa Catarina)
32,6
Uruguay: Megaconcesión de las principales vías de conexión con Argentina y Brasil
25,0
Uruguay: Programa de Infraestructura Vial Fase II
70,0
10,0
10,0
50,0
188,1
623,0
414,0
65,5
136,5
295,4
Eje de Capricornio
Argentina: Pavimentación RN81
Argentina: Acceso al Paso de Jama (Argentina-Chile)
Argentina: Estudios para Rehabilitación Ferrocarril Jujuy-La Quiaca
Bolivia: Programa Carretera Tarija-Bermejo
Paraguay: Rehabilitación y pavim, de los corredores de integración RN10 y RN11
126,2
54,0
1,0
200,0
41,9
90,2
54,0
1,0
74,8
19,5
Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná
Estudios para el mejoramiento de la navegabilidad, gestión institucional y esquema
financiero de operación de la Hidrovía (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay) 0,9
Otros
210,0
Total
3.896,0
6
1,1
812,0
11.726,1
Mientras que la CAF ha financiado ciertos proyectos destacados para el desarrollo de energía e
hidrocarburos (en particular Camisea I en Perú, el gasoducto de Bolivia-Brasil y los proyectos
hidroeléctricos de Tocoma y Yacyreta en Venezuela y Argentina), la participación de la CAF en
gran parte ha estado limitada a ser un socio menor en planes financieros organizados por el
Banco Mundial y el BID. En el sector carretero, el financiamiento de la CAF para muchos
proyectos destacados de carreteras (como tramos de la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez en
Bolivia, la Carretera Interoceánica del Sur en Perú, el Corredor Buenaventura-Bogotá en
Colombia, la Carretera Troncal del Oriente en Ecuador y la Interconexión Vial Venezuela-Brasil
(BR-174), así como el Programa Vial de Integración de Rondonia, Brasil, entre otros), le han
dado a la institución una identidad bien merecida como banco carretero.
En comparación con los $16.000 millones en financiamiento para infraestructura desde 1997, los
préstamos de la CAF para cuestiones ambientales en materia de energía limpia, adaptación a los
cambios climáticos, protección de la biodiversidad, conservación, apoyo institucional e
investigación han sido casi insignificantes. Una desproporcionada publicidad que se ha dado a
los programas de la CAF para el embargo de carbono y la energía limpia (PLAC) así como la
protección de la biodiversidad (BioCAF) son un marcado contraste con los pequeños
presupuestos para estos programas y con el Fondo ProInfra de US$50 millones para subsidiar la
preparación de proyectos para infraestructura. A pesar de varias excepciones notables como el
programa de $17 millones para apoyar la compensación de los efectos directos de la Carretera
Interoceánica Sur en Perú e inversiones modestas en agua y salubridad ($107 millones al año
entre el 2004 y el 2006), sorpresivamente la CAF tiene poco que mostrar en cuanto a inversiones
ambientales convencionales6.
Una encuesta realizada por el BID dirigida a los encargados de formular las políticas
latinoamericanas para comparar la percepción del público respecto a las instituciones de
financiamiento multilateral muestra que la CAF, que es menos conocida fuera de la región
andina, es comparable con el BID en materia de indicadores de eficacia y de préstamos para
infraestructura. No obstante, cuando se trata de diversas áreas que con frecuencia se relacionan
con la infraestructura y el desarrollo (préstamos para el sector social, políticas sociales y
económicas, investigación para el desarrollo), la distancia que se percibe entre el desempeño
anterior y las expectativas futuras de la CAF y el BID se hace drásticamente más grande incluso
entre los países andinos7. En pocas palabras, quienes formulan las políticas todavía no ven a la
CAF como un banco de desarrollo, como algunas de las instituciones afines.
6
Con base en entrevistas con el personal de proyectos de la CAF y el análisis de información de financiamiento, la cual se
sintetiza en la presentación de la CAF, “Comprometidos con el Desarrollo Social: Estrategias y Acciones”. Es sumamente difícil
conseguir información sólida de BMD sobre el financiamiento del sector ambiental y todavía más difícil, validarla. El BID
reportó préstamos anuales para el medio ambiente y subsidios por un total de cerca de $80 millones en promedio, entre el 2000 y
el 2006. Las cifras del BID no incluyen los préstamos para agua y salubridad, lo cual en promedio fue de $500 millones
anualmente durante la década de 1990, sin embargo han disminuido precipitadamente desde el 2000.
7
Marina Bassi, “What Do You Think of the IDB? Conclusions from an Opinion Survey of Latin American Leaders about
Multilateral Organizations,” Documento de Trabajo del Departamento de Investigación del BID (Oct. 2007). Figure 4, pg. 23
7
2.3 Tendencias en los financiamientos de la CAF por sector: 2007
En
2007,
los
gastos
para
CAF Loan Approvals by Sector- 2007
infraestructura
disminuyeron
Industrias manufactureras
1% 5%
ligeramente a 35%, fue tan sólo una
14%
pequeña reducción del promedio de
Electricidad, gas y agua
40% que hubo durante los diez años
21%
anteriores (Ver figura 7). En 2007,
Transporte,
almacenamiento y
aumentó el financiamiento para
comunicación
Administración pública
electricidad, agua y gas, mientras que
los préstamos para transporte,
Intermediación financiera
almacenamiento y comunicación
disminuyeron. El aumento de
14%
Servicios sociales
préstamos de la CAF a instituciones 42%
financieras es la tendencia más
Otras actividades
3%
notable de 2007, mientras que los
préstamos al sector financiero
Figura 7. Financiamientos de la CAF a América Latina por
alcanzaron $2.800 millones o un Sector (2007)
enorme 42% de su cartera general.
Esto es casi el doble del nivel de apoyo para el sector financiero de cualquier otro año
anteriormente. Se trata principalmente de préstamos a corto plazo no soberanos para líneas de
crédito para exportación8. El acceso privilegiado a este crédito explica por qué 15 bancos
privados están en la Junta Directiva de la CAF.
En parte, este cambio hacia una mayor disposición de crédito refleja un desafío que todas las IFI
de la región enfrentan. Como los altos precios de los bienes de consumo refuerzan la posición
fiscal de muchos países que solicitan préstamos y que actualmente tienen mucho más acceso a
los mercados financieros internacionales, las IFI han tenido que crear nuevos productos
financieros con menos condicionalidades para seguir otorgando préstamos a sus clientes con
fuentes competitivas y alternativas de financiamiento.
Tanto el BID como la CAF, por ejemplo, han otorgado importantes líneas de crédito y otros
recursos financieros al BNDES de Brasil en un momento cuando dicho financiamiento es
difícilmente justificable, dada la gran variedad de opciones disponibles para el banco del estado
brasileño. Estos tipos de préstamos financieros son defendidos por las IFI conforme la asesoría
técnica que se ofrece acerca de obstáculos específicos en los mercados crediticios. Aun así,
muchos bancos del sector privado se preguntan si este extendido uso de créditos blandos en
competencia directa con los mercados financieros realmente se está propiciando para adquirir
lealtad política y, al hacerlo, desplazan a proveedores financieros más competitivos y adecuados
para dichas actividades. La importancia de este financiamiento dentro de la cartera de la CAF
plantea más preguntas sobre la supuesta función de desarrollo del banco. En el Anexo 7 se
pueden ver comparaciones de las tendencias de financiamiento por sector entre la CAF, el Banco
Mundial y el BID.
8
La CAF reporta que en el 2007 cerca de $4.000 millones o casi el 60% del financiamiento total del año fue a corto plazo (menos
de un año).
8
2.4 Financiamiento público frente a financiamiento privado de la CAF
Los niveles de
financiamiento
público
en
contraste con el
privado
han
fluctuado
considerablement
e en los últimos
10 años (Figura
Los
8)9.
préstamos
al
sector
privado
fueron
predominantes de
CAF LAC Lending ,1997-2007: Public vs. Private
8,000
6,000
Private
4,000
Public
2,000
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
1997
a
1999, Figura 8. Prestamos CAF: Publico vs. Privado (1997-2007)
seguidos por un
período en el que los préstamos públicos excedieron a los privados en una proporción de 2 a 1,
entre 2001 y 2004. Desde el 2007, el financiamiento para el sector privado, particularmente para
el sector bancario, aumentó drásticamente, mientras que los préstamos públicos disminuyeron. El
financiamiento de la CAF para el sector privado no está restringido por un tope fijo. En
promedio, 44% de los préstamos anuales de la CAF durante la última década fue para el sector
privado y en 1998 llegó a 64%. Si el financiamiento de la CFI y la MIGA se conjuntan como
apoyo al sector privado, el Grupo del Banco Mundial dio cerca de una tercera parte de dicho
financiamiento desde 1997 al sector privado. De acuerdo con sus propios reglamentos, el BID no
puede prestar más del 10% de su cartera activa directamente al sector privado. El financiamiento
actual del BID al sector privado está muy por debajo de este límite (a aproximadamente 3-4%),
pero se espera que aumente bajo una reciente Vicepresidencia para Financiamiento al Sector
Privado y No Soberano.
En lo que respecta a los países andinos, en el 2007, Colombia y Perú tenían más de la mitad de
los préstamos de la CAF en apoyo directo al sector privado. Para los países no andinos (en
particular, Brasil y Argentina), los préstamos para el sector privado eran tres veces mayores que
los préstamos públicos. Satisfacer la demanda del sector privado claramente es un nicho que los
gerentes de préstamos del Grupo del BID y el Banco Mundial deben de ver con envidia la
actividad de la CAF. En el Anexo 7 se encuentran los Perfiles de Financiamiento y el proyecto
actual de ductos para los países andinos.
3.0 Marco de las Políticas de la CAF
La rápida preparación, la autorización flexible y el proceso de desembolso de la CAF son bien
conocidos y muy apreciados por los gobiernos de una región en donde el ejercicio de los
9
La CAF identifica el financiamiento público y privado como préstamos soberanos y no soberanos, respectivamente.
9
ministros es corto y donde se considera alto el precio de las oportunidades políticas de una larga
preparación para un préstamo y las tasas lentas de desembolso. Desafortunadamente, las
condicionalidades mínimas para un proyecto y el proceso simplificado de autorización por los
cuales la CAF es bien conocida, conlleva un alto precio social y ambiental y sólo es posible
gracias a un extraordinariamente débil marco ambiental y de salvaguardas. Los estándares
ambientales y sociales de la CAF son mucho más débiles que los de otros BMD (tras los cuales
con frecuencia la CAF se esconde) y se queda muy corta ante los estándares que requieren los
bancos privados de la región, los cuales son signatarios de los Principios de Ecuador10. No
adoptar estos estándares y aplicarlos efectivamente dificulta la capacidad de la CAF para
minimizar daños y lograr un efecto positivo social y ambiental en muchas de sus operaciones de
financiamiento.
Los costos significativamente más altos de los préstamos de la CAF (las tasas de interés son 1 o
2 puntos porcentuales más altos y los plazos son de 10-15 años menos) se compensan gracias a
un desembolso más rápido, a una autorización más sencilla y a desembolsos iniciales. Un
volumen que aumenta rápidamente, combinado con la reciente cancelación de la deuda por parte
de otros BMD repentinamente han posicionado a la CAF como el principal acreedor multilateral
para varios países andinos. A pesar de estas ventajas, la CAF también está experimentando
mayor competencia por parte de los mercados crediticios internacionales y nacionales y
conforme los países miembros se acercan al grado de inversionista.
Dada la creciente demanda de la región del financiamiento más costoso de la CAF, resulta
evidente que sus principales prestatarios (y propietarios) ven la agilidad y flexibilidad de la CAF
para financiar como una importante ventaja sobre los otros BMD. De hecho, es precisamente esta
flexibilidad lo que ha llevado a diversos países a cambiar su financiamiento a la CAF después de
que el Banco Mundial y el BID había hecho mucho del trabajo pesado en la etapa de preparación
de préstamos. Entre los ejemplos están: un préstamo para el Transporte Urbano de Panamá, la
carretera de Integración “Y” de Bolivia y la carretera Quito-Ambato en Ecuador. En dichos
casos, los países disfrutaron de los beneficios de la pericia en sectores del BID y del Banco
Mundial, pero no tuvieron que atenerse a los estándares mucho más rigurosos en cuanto a la
procuración, auditoría y evaluación social y ambiental que vienen con los préstamos del BID y el
Banco Mundial. En otro caso, la CAF pudo tomar una gran parte del préstamo del proyecto de la
Hidroeléctrica Tacoma de Venezuela que habría ido al BID en gran parte por su promesa tácita
de quitar la mayoría de las condicionalidades del préstamo.11 Un funcionario del BID nos dijo
que “el momento más peligroso para que la CAF preparare una misión de identificación es
justamente después de una misión de preparación para un proyecto del BID”.
Los propietarios del banco hasta ahora han estado indiferentes o sin disposición para arriesgar
esta ventaja al exigir que la CAF cumpla con los estándares internacionales reconocidos en
10
Los Principios de Ecuador son un conjunto voluntario de lineamientos para tratar los problemas de índole ambiental y social en
el financiamiento de un proyecto que fueron introducidos en el 2003 bajo los auspicios del Banco Mundial y de la Corporación
Internacional de Finanzas y, desde entonces, han sido adoptados por más de cincuenta bancos privados internacionales.
http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf
11
El resumen de proyectos de préstamo de la CAF para el proyecto de la Hidroeléctrica Tacoma no incluye condicionalidades
para el primer desembolso y sólo condicionalidades menores que requieren reportes periódicos sobre el avance de los planes de
gestión social y ambiental.
10
materia de responsabilidad social y ambiental. Al contrario, en el 2007, la Junta adoptó una
nueva estrategia ambiental y políticas de salvaguardas que codifican un conjunto
sorprendentemente débil y ambiguo de estándares que perpetúan una falta de
transparencia en las operaciones de la CAF y que hacen muy poco por garantizar la
prevención de daños provocados por sus proyectos y ni qué decir de los efectos positivos en
el desarrollo. En por lo menos un caso, su nueva estrategia debilita mucho la política anterior de
la CAF en materia de biodiversidad, la cual declara que Su nuevo marco no hace mención
específica sobre la conservación de la biodiversidad. Si la política anterior hubiera sido efectiva,
la CAF habría evitado dar una garantía de crédito de $200 millones al concesionario y al
gobierno peruano por la Carretera Interoceánica Sur que plantea un alto riesgo al área protegida
de la Madre de Dios, la cual es rica en biodiversidad. Incluso la creación de un programa
complementario sin precedentes (para la CAF) de $17,5 millones para mitigar los riesgos
sociales y ambientales que se relacionan con el proyecto IOS, en principio y en la práctica no ha
logrado cumplir con los compromisos inherentes a la política de la CAF12.
Al examinar más de cerca los proyectos de la CAF para infraestructura y los compromisos con
las políticas que se analizan en el presente estudio, uno debe preguntarse cómo puede la CAF
afirmar ser una institución para el desarrollo de la región que promueve una buena
administración y una sustentabilidad ambiental y social sólida, cuando sus estándares no
concuerdan con las mejores prácticas y parámetros internacionales de las instituciones
financieras globales.13
A continuación damos un breve análisis de un número selecto de estas políticas, entre las que
están: divulgación de información, participación de la sociedad civil, el medio ambiente y los
pueblos indígenas.
3.1 Enfoque de sistema de países y marco de políticas
La nueva estrategia ambiental de la CAF incluye doce políticas de salvaguardas sociales y
ambientales extremadamente débiles y vagos que se pretende aplicar a todos los financiamientos
de la CAF14. La estrategia y las políticas de salvaguardas de la CAF comprenden totalmente un
enfoque de sistema de países respecto al financiamiento en el que categóricamente cede ante las
reglas, normas y políticas y con frecuencia simplemente la influencia política de los prestatarios,
más que estipular una política bien definida que se aplique a todas sus operaciones de
financiamiento15. La primera política de salvaguardas del banco es clara en cuanto a este enfoque
12
Nuestro estudio de caso de la Carretera Interoceánica Sur sintetiza los puntos de vista de muchos que están íntimamente
relacionados con el proyecto respecto a que la CAF subestimó considerablemente los efectos negativos sociales, ambientales y
económicos e ignoró los puntos débiles institucionales de las agencias ejecutoras… todo lo cual actualmente es cada vez más
evidente en la implementación problemática.
13
Como se ha dicho, con respecto a las practicas, el Banco Mundial y BID han encontrado varios mecanismos para
incumplir y evadir estos estándares.
14
Próximamente habrá un vínculo específico a la estrategia ambiental y de salvaguardas de la CAF. Se puede encontrar una lista
de otros financiamientos de pequeños programas ambientales de la CAF (BioCAF, PLAC) en
http://www.caf.com/view/index.asp?pageMS=35516&ms=17
15
Una importante área de preocupación es la de la “equivalencia”, en la que el Banco determina que los sistemas de un
prestatario son equivalente a los principios y objetivos de las salvaguardas del Banco. Para facilitar la evaluación de la
equivalencia, el Banco eliminó numerosas disposiciones importantes sobre salvaguardas, lo que creó un replanteamiento más
endeble de las salvaguardas del Banco. Será en relación con esta nueva declaración de salvaguardas y no las políticas completas
del Banco que se juzgarán los sistemas nacionales. Consultar la nota del Banco Mundial sobre esta práctica.
11
al estipular que: “todos los proyectos financiados por la CAF se ajustan a la legislación
ambiental donde se ejecuta el proyecto, así como a los acuerdos compromisos internacionales
suscritos por los países accionistas”. Continúa diciendo que: “La CAF solicita la aplicación de
precauciones adicionales o selecciona referentes técnicos aceptados internacionalmente, en los
casos en que lo considere necesario”. Esta frase, “en los caso en que lo considere necesario” se
usa en no menos de cinco de sus políticas sobre salvaguardas como referencia a la necesidad de
más estudios, consultas, planes administrativos para los pueblos indígenas, etc.
Existen muchos riesgos en cuanto al enfoque de sistema de países, particularmente en los países
que se sabe que exigen poco en cuanto a la aplicación de normas y leyes ambientales y sociales y
que asimismo tienen poca capacidad institucional para manejar los riesgos económicos, sociales
y ambientales de los proyectos. Además, como encontró el Bank Information Center en su
evaluación sobre las pruebas piloto del Banco Mundial sobre la equivalencia de los sistemas de
los países en 8-12 países que solicitan préstamos, “Mientras que la meta de una mayor titularidad
de los países en programas y proyectos de desarrollo es un objetivo que comparten muchos
grupos de la sociedad civil, un enfoque de sistema de países puede socavar el propósito de las
salvaguardas. Las políticas sobre salvaguardas sociales y ambientales así como la disciplina de
implementación en los países en desarrollo son significativamente más débiles que las
salvaguardas existentes del Banco Mundial… Las políticas de salvaguardas con frecuencia han
servido de plataforma para que las partes interesadas participen en el diseño de los proyectos. Al
cambiar a un sistema de países, el Banco Mundial puede estar limitando la capacidad de las
comunidades afectadas por los proyectos del Banco para que sean partícipes en el proceso”16.
3.2 Divulgación de información y transparencia
Quizás la más grande deficiencia entre las políticas de salvaguardas de la CAF es su falta de una
clara política de divulgación de información que considere incluso estándares mínimos de
transparencia, lo cual es un inquilino clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A
diferencia de los otros BMD, la CAF no profesa predisposición alguna por informar al público y
carece de una política clara sobre divulgación de información.
La más clara declaración oficial de cómo maneja la CAF las solicitudes de información respecto
a los proyectos fue proporcionada en su respuesta oficial por escrito a una petición de
información: “En materia de información sobre proyectos, la política de la CAF establece que se
puede proveer información sobre sus aspectos técnicos, ambientales y sociales, pero la entrega
de documentos especificas de los proyectos debe contar con una autorización expresa de la
máxima autoridad del organismo ejecutor del proyecto, en el sector publico, y del cliente, en el
sector privado.” En otras palabras, el gobierno o el cliente del sector privado debe aceptar
entregar información sobre un proyecto.
La CAF hace referencia a información en varias de sus políticas sobre salvaguardas, aun cuando
la política sigue siendo vaga y no se refiere específicamente a documentación sobre el proyecto.
La salvaguarda IV en cuanto al fortalecimiento institucional, capacitación de recursos humanos e
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/PROJECTS/0,,contentMDK:20266649~menuPK:538163~pagePK:41367~piP
K:51533~theSitePK:40941,00.html
16
Para más antecedentes acerca de los enfoques sobre los sistemas de los países que tiene el Banco Mundial , consultar el Bank
Information Center, http://www.bicusa.org/en/Article.3612.aspx
12
información establece que: “Confiere especial relevancia al intercambio y difusión oportuna de
información pertinente para la gestión ambiental y social de los entes gubernamentales, del
sector privado y de las comunidades en atención a las políticas y estrategias que al respecto
definen a la CAF sus países accionistas, a través del Directorio.” En pocas palabras, no existe
ningún compromiso vinculante o que considere el tiempo de divulgar información que se
relacione con los proyectos antes de que se autoricen. Esta práctica hace que sea prácticamente
imposible que la sociedad civil sepa lo que la CAF está financiando en su país antes de que se
autorice un proyecto, lo cual, a su vez es un impedimento importante para que haya participación
de la sociedad civil.
La información más exhaustiva sobre las operaciones de la CAF se pueden encontrar en su
reporte anual y en los comunicados de prensa que se dan después de que se aprueba un proyecto
y en las publicaciones periódicas. Asimismo, después de que se apruebe el proyecto, la CAF
proporciona el nombre y la cantidad de financiamiento mediante una pantalla recientemente
agregada e incompleta de una base de datos en línea. Esto es un marcado contraste con el BM, el
BID y otros BMD que cuentan con amplias bases de datos con documentación sobre los
proyectos y que están disponibles en línea y anteriormente en las oficinas de los países, así como
en el ciclo de los proyectos. La mayoría de los BMD han tenido claras políticas sobre
divulgación de información, así como sistemas de información en línea durante más de diez
años. En el Anexo 1 consulte una evaluación comparativa de la documentación disponible de
diversos BMD que compiló la Iniciativa para la Transparencia Global en la que la CAF clasifica
claramente en último lugar entre las demás instituciones.
La vaga política sobre salvaguardas de la CAF en cuanto a divulgación está en un marcado
contraste con el detallado Principio 5 de Ecuador sobre este punto, el cual declara que: “Para los
proyectos que tengan importantes efectos negativos en las comunidades afectadas… el
prestatario pondrá a la disposición del público la documentación de la Evaluación y AP, así
como sus resúmenes no técnicos durante un período mínimo razonable y en la lengua local
correspondiente y de manera culturalmente adecuada. Para los proyectos que tengan efectos
negativos sociales y ambientales, la divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del
proceso de Evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece la construcción del proyecto y
posteriormente, de manera continua”. Mientras que la CAF simplemente declara que se debe
seguir a los países prestatarios, los Principios de Ecuador van más allá y describen un amplio
margen de tiempo, así como la calidad de la información que se debe tener disponible.
En varios encuentros con los oficiales de la CAF, los miembros de las organizaciones
pertenecientes a la iniciativas como BICECA y Articulación frente a IIRSA, han hecho pedido
de un acceso a la información más básica relacionada con los proyectos de IIRSA que están
siendo financiados con fondos públicos en sus propios países. Mientras que la CAF ha sido muy
receptiva en cuanto a las solicitudes de información acerca de las tendencias generales de
financiamiento y otros datos, hasta el momento, la CAF se ha rehusado a proveer la información
requerida, negando a los ciudadanos de los países que son propietarios de la CAF, la información
a la que en efecto tienen derecho como ciudadanos. En una reunión reciente, un oficial de la
Corporación, recientemente respondió, “Nosotros tenemos una política de divulgación de la
información pero no podemos compartirla con la sociedad civil”. 17
17
Entrevista a Arnaldo Artet, especialista en infraestructura, Oficina en La Paz, diciembre, 2006.
13
3.3 Participación y consulta de la sociedad civil
De acuerdo con sus políticas sobre salvaguardas y estrategia ambiental, la CAF promueve la
participación de la sociedad civil y pondera si se han seguido las leyes de un país en lo
concerniente a consultas durante la etapa de preparación del proyecto. Al igual que muchas de
sus otras salvaguardas, mantiene discreción respecto a cuando podría requerirse consultas
adicionales. La política XI sobre salvaguardas de la CAF, titulada Participación y desarrollo
comunitario establece lo siguiente: “Es prioridad de la CAF contribuir, a través de las
operaciones que financia, a fortalecer la participación informada, activa y oportuna de los
habitantes de las zonas de influencia en las operaciones que apoya. Cuando lo considera
necesario, la CAF solicita la realización de consultas públicas adicionales a aquellas definidas
por la ley del país correspondiente.” La estrategia ambiental del Banco también se refiere a la
participación al declarar que: “Considera la participación y la información de los actores
públicos, privados y de la sociedad civil, como elementos determinantes en el logro de su misión
y, en consecuencia, promueve y facilita espacios amplios de discusión, así como mecanismos
adecuados de difusión en torno a las actividades que realiza... De manera similar a la política
sobre salvaguardas, la estrategia ambiental estipula que: “Adicionalmente considera, cuando es
necesario, y de acuerdo con la criticidad del proyecto y el grado de vulnerabilidad de las
comunidades afectadas, la realización de procesos de consulta pública adicionales a los exigidos
por la legislación de los países.”
Sin embargo, la política no da ninguna orientación que indique bajo qué condiciones considera el
banco que es “necesario” hacerlo. Además, la CAF no indica a sus prestatarios nada respecto a
los tiempos, calidad, divulgación de información y requisitos de información, ni de ninguna otra
norma que aseguraría un proceso eficaz de consultas en el que las dudas de la comunidad
afectada se incorporen en realidad en el diseño del proyecto o se validen al implementarlo. En la
documentación de los proyectos no hay ningún análisis específico respecto a si el prestatario ha
llevado a cabo adecuadamente la divulgación de información. Además, no hay evidencias de una
consulta real, estructurada con la sociedad civil a nivel institucional; ni comités permanentes de
asesoría por parte de la sociedad civil; faltan normas profesionales de asesoría general de la
sociedad civil en proyectos específicos y sólo hay consultas ad hoc en casos de proyectos
problemáticos. Además, las políticas de la CAF carecen de especificidad en cuanto a mantener la
participación de la comunidad a lo largo de todo el ciclo de los proyectos. Asimismo, el vago
enfoque de la CAF contrasta con la política ambiental del BID y los estándares de desempeño de
la CFI en los cuales se basan los Principios de Ecuador.
La norma de la CFI sobre desempeño en cuanto a consulta sostiene que “…La consulta efectiva:
(i) debería basarse en la divulgación previa de información relevante y adecuada, inclusive de
borradores de documentos y planes; (ii) debería empezarse en las primeras etapas del Proceso de
Evaluación Social y Ambiental; (iii) se concentrará en los riesgos sociales y ambientales, así
como en los efectos adversos y en las medidas y acciones propuestas para resolverlos; y (iv) se
llevará a cabo de manera continua conforme surjan los riesgos y efectos”..Además, brinda
14
detalles acerca de la calidad de la consulta y exige que las preocupaciones de la comunidad
afectada se incorporen de forma adecuada al diseño del proyecto18.
3.4 Estrategia ambiental
Recientemente, la Junta Directiva de la CAF aprobó una Estrategia Ambiental de 28 páginas en
donde describe los procedimientos y los instrumentos utilizados por la CAF para atender el
impacto ambiental y social de los proyectos.19 El documento identifica metas ambientales clave,
como: “el manejo responsable de los ecosistemas, la armonización de las políticas ambientales
de la región, y la conservación del patrimonio natural, entre otras. También, incluye los doce
salvaguardas ambientales y sociales aplicables a operaciones CAF y explica el Sistema de
Manejo Operacional Social y Medioambiental de la CAF, así como los procedimientos e
instrumentos por los cuales la estrategia es aplicada. La estrategia también proporciona
orientación para el análisis ambiental en operaciones de infraestructura e industriales e indica
que las condicionalidades se basarán en los resultados de estos estudios. Sin embargo, al igual
que las políticas sobre salvaguardas, la orientación es de naturaleza general y proporciona pocos
requisitos específicos para sus prestatarios. Reitera la deferencia de la CAF hacia las leyes y
normas existentes de un país. Por ejemplo, “considera la aplicación de normas vigentes en los
países clientes para garantizar las condiciones de seguridad industrial y salud ocupacional de los
trabajadores.” A continuación, en la sección del ciclo de los proyectos, damos mayor detalle en
cuanto a lo que requiere la estrategia ambiental.
El documento también identifica los reportes social y medioambiental relevantes, que son
requeridos en diferentes etapas del ciclo de proyecto de la CAF que se describen a continuación.
La estrategia medioambiental de la CAF se refiere al Sistema de Información para la Gestión
Ambiental y Social (SIGAS) – “ Un sistema de información en línea que archiva y clasifica (i)
los documentos de carácter técnico, legal y financiero; (ii) los diseños, estudios, evaluaciones y
demás información entregada por el cliente; (iii) las actas y pronunciamientos de las diferentes
instancias de consulta y decisión de la Corporación y (iv) todos los documentos relativos de
gestión ambiental y social de la operación, que incluyen las comunicaciones de las autoridades
ambientales y sociales pertinentes y la información pública relacionada con el proyecto, el
cliente y las comunidades.” El documento continua, diciendo que el SIGAS “se convierte en una
herramienta de consulta permanente y de toma de decisiones para todas las instancias que
participan en el Desarrollo de la operación.” (2006: 24). Esta afirmación no solo será sostenida
como verdad, si la CAF planea hacer el sistema publico de SIGAS, el cual, como muchas otras
promesas institucionales con respecto a la divulgación de la información – tiene que ser
cumplida todavía. Ningunos de los documentos identificados en la estrategia están disponibles al
público.
18
Estándares de desempeño de la CFI para sistemas de administración de evaluación social y ambiental,
http://www.CFI.org/CFIext/enviro.nsf/AttachmentsByTitle/pol_PerformanceStandards2006_PS1/$FILE/PS_1_SocEnvAssessme
ntMgmt.pdf
19
En el 2007 y 2008, la Directora de Medio Ambiente de la CAF, María Teresa Szauer, bajo la Vicepresidencia para Desarrollo
Social y Ambiental, inició una ronda de consultas sobre la recientemente publicada Estrategia Ambiental. En una consulta que se
tuvo lugar en Bolivia, la CAF declaró que se cuenta con la estrategia desde hace más de una década, lo que planteó preguntas
acerca de por qué en el 2007 el Banco finalmente decide publicarla y hacer consultas sobre ella. Consultar el comunicado de
prensa de la CAF sobre la presentación de Bolivia. http://www.caf.com/view/index.asp?ms=17&pageMs=39581&new_id=47561
15
Otra limitación o debilidad importante de la estrategia es la falta de mecanismos y lineamientos
claros que garanticen que se cumple con las políticas mínimas que se establecen en la estrategia.
Mientras que la estrategia indica que la CAF participará en un monitoreo directo durante la
implementación para que se cumpla con las salvaguardas y condicionalidades, no existe ninguna
mención de la manera como la sociedad civil puede presentar una queja si la CAF no sigue sus
lineamientos y políticas o si el prestatario no cumple con el plan de gestión ambiental y social.
En contraste, los Principios de Ecuador prestan atención a estos problemas al a) establecer un
mecanismo de quejas “para garantizar que la consulta, la divulgación y la participación de la
comunidad continúe a lo largo de la construcción y operación del proyecto”, lo que permite “que
el prestatario reciba y facilite una determinación sobre las preocupaciones y quejas sobre el
efecto social y ambiental del proyecto que tengan los individuos o los grupos de las comunidades
afectadas por el proyecto”; b) exigir que las entidades crediticias incorporen en su convenio de
préstamo una cláusula de estipulaciones acerca del cumplimiento del plan de manejo durante la
operación del proyecto; y c) al exigir “que se nombre a un experto independiente sobre
cuestiones ambientales y/o sociales o al exigir que el prestatario contrate a expertos externos
experimentados y autorizados para que verifiquen su información de monitoreo”20.
3.5 Política de salvaguarda sobre pueblos indígenas y diversidad cultural
Además de no tener personal experto interno en materia de problemas indígenas, la política de
salvaguarda de la CAF Grupos étnicos y diversidad cultural, al igual que las otras es sólo un
breve párrafo y se basa principalmente en las leyes que existen en el país. “La CAF vela por la
preservación y el fortalecimiento de la diversidad cultural de la región. En este contexto, vela
porque en las operaciones se haya cumplido adecuadamente el proceso de participación exigido
por la ley del país respectivo; solicita, cuando lo considere necesario, la ejecución adicional de
consultas públicas. Asimismo, solicita la ejecución de planes de manejo para atender los
posibles impactos sobre territorios colectivos y culturas de pueblos indígenas y otros grupos
étnicos reconocidos en la legislación nacional respectiva.”
Debido a la gran cantidad de proyectos financiados por la CAF que afectan a los pueblos
indígenas, así como la importante vulnerabilidad que enfrentan los pueblos indígenas de la
región, la política minimalista de la CAF que carece de cualquier aspecto para prevenir el daño y
aun menos garantizar el consentimiento previo, libre e informado por parte de los indígenas,
plantea cuestionamientos acerca de la verdadera naturaleza e intereses de un banco que afirma
ser una institución para el desarrollo. En contraste, todos los principales bancos regionales e
internacionales de desarrollo cuentan con amplias estrategias y políticas que tienen por objeto
minimizar los daños a grupos étnicos. La norma sobre Desempeño del CFI en cuanto a los
pueblos indígenas, que consta de 26 páginas, entra en importantes detalles, se concentra en evitar
los efectos negativos y trata sobre los problemas sobre los derechos de terrenos colectivos: “El
cliente, mediante un proceso de Evaluación Social y Ambiental, identificará a todas las
comunidades de pueblos indígenas que podrían verse afectadas por el proyecto dentro del área de
influencia del mismo… y evitará los efectos adversos siempre que sea factible. Cuando no pueda
evitarse, el cliente minimizará, mitigará o compensará dichos efectos de una manera
culturalmente adecuada. La acción que el cliente propone se desarrollará con la participación
informada de los pueblos indígenas afectados y se incluirá en un plan sujeto a límites de tiempo,
20
http://www.equator-principles.com/documents/Equator_Principles.pdf
16
como el Plan de Desarrollo de los Pueblos Indígenas o un plan más amplio de desarrollo de la
comunidad con componentes aparte para los pueblos indígenas…”
El resumen de la Tabla 2 indica que sólo en 2 de las 8 normas sociales y ambientales el
compromiso de la CAF de la política mencionada se aproxima a los Principios de Ecuador. En
las otras seis áreas, la CAF no ofrece especificaciones, sólo unas cuantas normas vinculantes y
así se confunde la diferencia fundamental entre proyectos de alto y bajo riesgo en lo concerniente
a cuánto riesgo se considera. Vale la pena añadir que la CAF no estipula formalmente el uso de
Evaluaciones Ambientales Estratégicas y que no ha llevado ninguna a cabo, a pesar de la
creciente frecuencia de dichos estudios como pre-requisito para que el BMD financie proyectos
de alto riesgo en el Banco Mundial y el BID. La prueba final de cualquier política de
salvaguardas es el diseño en sí y la implementación de operaciones de alto riesgo, en la que se ha
observado una contradicción en proyectos recientes financiados por la CFI, como la fábrica de
papel uruguaya, el Matadero Bertin en la amazonia brasileña y el LNG de Perú. No obstante, en
la práctica, la distancia entre la CAF y los otros BMD respecto a la coordinación de estándares y
de congruencia entre las normas y la práctica, se hace aún más grande.
17
Tabla 2. Requisitos de la CAF para la Gestión Social y Ambiental vs. los Principios de Ecuador
Principios de Ecuador
CAF
Categorizació Los proyectos se clasifican según los efectos y riesgos sociales y Los proyectos se clasifican según sean de
ambientales potenciales: Categoría A: Proyectos con un potencial riesgo social y ambiental “alto” o “medio”
n del de importantes efectos adversos sociales o ambientales que son según una matriz de análisis preliminar: (Matriz
proyecto diversos, irreversibles o sin precedentes. Categoría B: Proyectos Análisis Preliminar de Riesgos Ambientales y
Evaluación social y ambiental con un potencial limitado de efectos sociales o ambientales que son
pocos, generalmente específicos de un lugar, grandemente
reversibles y se les considera oportunamente mediante medidas
que los mitiguen.
Se requiere una evaluación social y ambiental para todos los
proyectos tipo A y B. Las evaluaciones consideran los riesgos y
efectos sociales y ambientales que resultan relevantes, como las
propuestas de reducción y gestión.
En el caso de los proyectos que se localizan en países que no son
de la OECD y no tienen altos ingresos, la evaluación también debe
hacer referencia a los estándares de desempeño de la CFI, así
como a los lineamientos pertinentes específicos de la industria en
cuanto a salud y seguridad ambiental. Estándares sociales y ambientales pertinentes Para los proyectos que se ubiquen en países que no sean de la
OECD, la Evaluación hará referencia a los Estándares de
Desempeño de la CFI que estén vigentes y a los Lineamientos
Específicos de la Industria en cuanto a salud y seguridad
ambiental. La Evaluación establecerá a satisfacción de las EPFI
que participen, el cumplimiento general del proyecto o la desviación
justificada de los Estándares respectivos de Desempeño, así como
de los Lineamientos de Salud y Seguridad Ambiental.
Plan de Acción para la Gestión Ambiental y Social Se requiere un plan de acción y un sistema de gestión de los
efectos ambientales para todos los proyectos tipo A y B que se
localicen en países de la OECD que no sean de altos ingresos. El
plan de acción se concentra en los resultados y saca conclusiones
a partir de la evaluación. Debe describir y establecer prioridades en
las medidas de reducción de efectos, planes de acción y monitoreo.
Los prestatarios deben establecer un sistema de gestión social y
ambiental que se encargue de los efectos y riesgos identificados y
de las medidas correctivas que cumplan con las leyes y
reglamentaciones sociales y ambientales del país anfitrión
conforme a los Estándares de Desempeño y Lineamientos de
Salud y Seguridad Ambiental pertinentes, según se defina en el
plan de acción. Se requiere consulta pública para todos los proyectos tipo A. Puede
requerirse, si se considera conveniente, para los proyectos tipo B
que se ubiquen en otros países. Se requiere de una consulta
gratuita, previa y bien informada con las comunidades afectadas y
que se haga de manera estructurada y culturalmente adecuada.
Deben incorporarse adecuadamente las preocupaciones de las
comunidades afectadas. El prestatario debe poner la
documentación relativa la evaluación y el plan de acción o
resúmenes no técnicos de éstos, a la disposición del público
durante un período mínimo razonable en el idioma local y de
manera culturalmente apropiada. El prestatario debe tener en
cuenta y documentar el proceso y los resultados de la consulta,
inclusive las acciones convenidas que se desprendan de la
consulta. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del
proceso de Evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece
la construcción del proyecto y posteriormente, de manera continua.
Consulta pública y divulgación Quejas y Revisión Independient
e Se debe establecer un mecanismo para recibir y resolver las dudas
y quejas durante los proyectos tipo A. Puede requerirse, si se
considera conveniente, para los proyectos tipo B que se ubiquen en
otros países. Para todos los proyectos tipo A se requiere que
expertos independientes revisen la evaluación, el plan de acción y
el proceso de consulta. Si resulta conveniente, puede requerirse
para los proyectos tipo B.
18
Sociales, especializada para los diferentes
tipos de operaciones que financia la CAF Se requiere una evaluación social y ambiental
completa de todos los proyectos de riesgo alto
y medio, así como la debida diligencia por
parte de la CAF. Las evaluaciones consideran
los riesgos y efectos sociales y ambientales
que resultan relevantes, como las propuestas
de reducción y gestión. Cuando se considere
necesario, la CAF solicitará evaluaciones
adicionales,
estudios
ambientales
complementarios como las Evaluaciones
Estratégicas
Ambientales,
planes
de
administración
del
agua,
planes
de
administración de terrenos, etc.
No hay requisitos específicos que la
evaluación refiera respecto a los estándares de
desempeño de la CFI, ni a los lineamientos
industriales pertinentes.
En los casos en que se considere necesario, la
CAF solicitará a sus prestatarios que tomen
precauciones extras con base en los
estándares aceptados internacionalmente.
Se requieren medidas de reducción para evitar,
minimizar el control y compensar los riesgos y
efectos sociales y ambientales. El costo de
estas medidas de reducción debe incluirse en
el presupuesto operativo.
No existe un estándar específico, aparte de
las leyes de un país, para que se cumplan las
medidas de reducción. Cuando la CAF lo considere necesario,
solicitará que se lleven a cabo consultas
públicas adicionales, además de las que
especifica la ley.
Requiere que el prestatario se apegue a sus
leyes en lo que concierne a la divulgación.
“Confiere especial relevancia al intercambio y
difusión oportuna de información pertinente
para la gestión ambiental y social de los entes
gubernamentales, del sector privado y de las
comunidades en atención a las políticas y
estrategias que al respecto definen a la CAF
sus países accionistas, a través del directorio”
En los proyectos no se requiere un
mecanismo para las quejas.
No se requiere que expertos independientes
revisen la evaluación, el plan de acción y el
proceso de consulta. Estipulacione
s que requieran cumplirse Monitoreo independient
e La documentación de todos los proyectos tipo A y B incluirán
convenio, contrato, estipulaciones que requieran que: se cumpla
con las leyes, reglamentos y licencias sociales y ambientales
pertinentes; se cumpla con el plan de acción (cuando proceda); se
presenten informes periódicamente y se cumpla con los planes
acordados de desmantelamiento.
Se requiere monitoreo independiente para todos los proyectos tipo
A. Si resulta conveniente, puede requerirse para los proyectos tipo
B. Esto requiere que se nombre a un experto independiente
ambientalista y/o social que verifique la información de monitoreo
del prestatario.
19
No hay una política o convenios específicos (ni
convenios de préstamo) que requieran
apegarse al plan de acción. No obstante, los
convenios de préstamo para los proyectos de
riesgo alto y medio en ocasiones requieren
que haya comprobantes que documenten que
se cumple con las leyes, reglamentaciones y
licencias sociales y ambientales pertinentes; No hay una política específica sobre el
monitoreo independiente. No obstante, la
CAF siempre requiere que el prestatario
establezca un sistema interno de monitoreo
que incluya el monitoreo social y ambiental.
4.0 Estructura de Gobernanza
La estructura de propiedad y gestión latinoamericana de la CAF es crucial para comprender el
enfoque que el banco tiene respecto al financiamiento y que se concentra mucho en los clientes,
es flexible y no transparente. La estructura de gestión de propiedad regional es una característica
crucial que la aparta de otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región y es un
factor importante detrás de sus condicionalidades limitadas y de su marco mínimo de
salvaguardas sociales y ambientales.
La CAF fue fundada en 1970 por los cinco países andinos: Bolivia, Colombia, Venezuela, Perú y
Ecuador, como parte de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Los cinco países andinos
siguen siendo los principales prestatarios de la CAF y sus accionistas mayoritarios, aunque la
presidencia ha rotado fundamentalmente entre Bolivia y Ecuador. Enrique García, presidente
actual de la CAF, quien ha desempeñado este cargo desde 1996, ha sido elogiado ampliamente
por los gobiernos de la región por sus diligentes esfuerzos por servir a sus intereses, tanto
políticos como económicos, por sobre todo lo demás. Esto es un duro contraste con el Banco
Mundial y en menor medida, el BID en donde los prestatarios tienen que responder a los
mandatos, intereses y condiciones de los países donantes (no prestatarios) del norte. Un alto
funcionario del Banco Mundial lo expresó así: “Mientras menos voz y representación tenga en la
Junta, más probable será que se ponga atención al cliente. Debido a la estructura de gestión de la
CAF, la atención del Banco está en el cliente”.
Mientras que la estructura del país prestatario en el Banco ha llevado a una flexibilidad
importante, a velocidad y autonomía en la preparación del proyecto, autorización y ejecución,
resulta claro que esta estructura de gestión no ha propiciado el tipo de transparencia,
responsabilidad y proceso de salvaguardas sociales y ambientales que, aunque imperfectos, se
esperan de las instituciones multilaterales de desarrollo que son contribuyentes y financiadas,
para asegurar resultados efectivos de desarrollo.
Un elemento igualmente importante y crucial de la estructura de gestión de la CAF se encuentra
en el extenso poder del que disfruta el presidente del Banco. En teoría, las políticas y decisiones
sobre préstamos de la CAF están en manos de sus accionistas. Sin embargo, en la práctica,
mucho del poder real está en la oficina del presidente, a quien en los últimos años se le ha
conferido autoridad para autorizar préstamos de menos de $75 millones y un plazo máximo de
12 años, sin previa autorización de la Junta. Estos préstamos que van directamente al presidente
García han aumentado rápidamente desde el aumento de límite en el 2006 a 75% de todos los
préstamos de la CAF y a 25% de todo el financiamiento que dio la CAF en el 2007. Muchos
observadores consideran que la CAF es una institución extremadamente presidencialista, con
una estructura vertical en la toma de decisiones.
Las políticas financieras y de gestión de la CAF están reguladas por el Acuerdo Constitutivo que
firmaron los países andinos. Además de plantear las políticas administrativas y financieras
internas del Banco, el acuerdo otorga a la CAF varios privilegios, como: exención de impuestos;
inmunidad ante expropiación; conversión y transferencia libre de activos; exención ante
cualquier restricción sobre activos y exención en las reestructuraciones y moratorias de la deuda
del sector público.
20
4.1 Membresía de la CAF
Con sede en Caracas, los miembros de la CAF son 17 países de Latinoamérica y el Caribe y
Europa, entre los que están: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad & Tobago,
Uruguay y Venezuela, así como 15 bancos privados de la región andina.21 Su capital autorizado
se desglosa en tres tipos de acciones: La Serie “A” que poseen los cinco países de la región
andina
(Bolivia,
Colombia, Venezuela,
TABLA 3. COMPARACIÓN DEL PODER DE VOTO DE LOS BDM
Perú y Ecuador) y que
ahora también poseerá
ED Country of
Voting Power Voting Power Voting Power
Brasil, Argentina y
Origin
in IBRD
in IDB
in the CAF
(% of vote)
(% of vote)
(% of vote)
Uruguay,
quienes
recientemente se han
unido como miembros
United States
16.4%
30%
0%
titulares en el Banco.
La Serie “B” también
Germany, France,
13.1%
EU - 11%
Spain - 1%
es propiedad de estos
United Kingdom
mismos
países
y
Japan
7.9%
4.5%
0%
bancos comerciales de
la región; y la Serie
America Latina
7%
50.01%
92%
(26 Countries)
(26 Countries)
(15 Countries)
“C” que poseen los
países miembros que
5 Andean
77%
no son de la región.
Countries
Todos los miembros
15 Private Banks
0%
0%
7,8%
pueden
recibir
préstamos de la CAF en niveles que varían dependiendo de su suscripción en el Banco. Se espera
que Italia y Guatemala se incorporen como accionistas “C” en el 2008.
La CAF ha continuado con dinamismo con una estrategia comercial de desarrollo para aumentar
el número de países accionistas de la Serie A y B, para extender su financiamiento a países fuera
de la región en Centro y Sudamérica y para expandir sus vínculos con los estados asiáticos. En el
2005, la Junta de la CAF aprobó una enmienda al acuerdo constitutivo para permitir que países
miembros que no fueran de la región se pudieran convertir en miembros titulares mediante la
compra de acciones de la Serie “A” o “B”. La primera en unirse como miembro titular fue
Argentina en agosto de 2007, seguida de Brasil y Uruguay en diciembre de 2007. La nueva
condición de miembro titular de Brasil refleja en parte su reconocimiento del creciente papel de
la CAF en la integración regional, así como en el interés de los países por extender su influencia
y acceso al sector público y privado ante una nueva infraestructura y financiamiento de crédito
para exportación. Brasil también ve a la CAF como un instrumento para extender la inversión y
las oportunidades contractuales para las empresas brasileñas en toda América Latina.
Originalmente, Argentina se unió al banco en el 2002 y desde entonces ha recibido siete
préstamos, todos para el sector de energía y de transporte. Cuando se le preguntó qué tipo de
financiamiento esperaba Argentina de una posición más sólida dentro de la CAF que no pudiera
21
La CAF es algo especial en cuanto a tener intereses del sector privado en su Junta Directiva, aun cuando el tamaño total es
mucho menor que la del BID, con una Junta residente de 47 miembros que incluyen 26 miembros donadores.
21
conseguir del BID (Argentina ha solicitado al BID un promedio de $1,700 millones entre el 2005
y el 2007), el actual Director Ejecutivo para Argentina ante el BID sugirió que probablemente
nuevos proyectos de energía nuclear serían muy apropiados para la CAF dadas las
preocupaciones ambiental que podrían retrasar el financiamiento de otros BMD22. Recientemente
Chile ha intensificado su participación al extender su interés en la CAF con una inversión de $50
millones. En el 2007, el presidente García firmó cartas de cooperación con el gobierno de India y
con el Banco de Desarrollo de China. Consultar en el Anexo 2 una lista de los accionistas de la
CAF.
4.2 La Junta Directiva de la CAF: un Banco de propiedad del Sur
La Junta Directiva está constituida por 13 miembros, cada uno de los cuales tiene un suplente.
Hay 10 países andinos, accionistas A y B; dos son designados por accionistas C y uno por las 15
instituciones financieras privadas que son miembros. Cada miembro de la Junta Directiva cuenta
con un suplente. España es el único representante de la Junta que no es de América Latina. Esta
estructura de votación subraya la titularidad sureña de este Banco, que contrasta grandemente
con el BM (el cual mantiene una participación del 40% con Japón, Alemania, Francia y Estados
Unidos) y el BID (con una participación del 49% propiedad de gobiernos que no son
latinoamericanos). Los representantes y accionistas actuales de la Junta se encuentran en el
Anexo 2 y 3.
El papel funcionario de la Junta Directiva de la CAF es dar supervisión y autorización sobre las
políticas, el presupuesto anual y las operaciones de financiamiento, entre las que está la
autorización de un límite de préstamos totales al año). Sin embargo, en la práctica, la CAF es una
institución dirigida por la administración, en la que el presidente y la alta gerencia ejercen mucho
poder en las operaciones cotidianas, en las autorizaciones de los préstamos y en las políticas. A
diferencia de las Juntas de Directores del BID y del Banco Mundial, la de la CAF no es una
Junta residente y no lleva a cabo reuniones anuales. Se reúne cada trimestre, aunque la orden
del día de las reuniones y las minutas no están disponibles para el público. De acuerdo con el
presidente García, la Junta Directiva no participa en las actividades cotidianas del Banco, lo cual
le da a la administración del banco mayor flexibilidad para hacer las cosa23. Esto está
corroborado por la postura de otros que afirman que la Junta no desempeña un papel muy activo
en cuanto a la supervisión directa o a preocuparse por operaciones específicas de préstamo.
Esto es un marcado contraste con el BID y el BM, en los que los miembros de la Junta de
Directores participan activamente en el desarrollo de políticas y ocasionalmente desempeñan
papeles destacados al especificar medidas de condicionalidad o al garantizar diligencia debida
social y ambiental y el cumplimiento con las políticas en los proyectos de alto riesgo. De hecho,
la participación de la Junta de Directores del BID o del BM en diversos proyectos controvertidos,
en ocasiones ha retrasado mucho la preparación del proyecto y el desembolso para garantizar
mejores sistemas de gestión social y ambiental y un mejor cumplimiento, mientras que la CAF
ha avanzado rápidamente en estos mismos proyectos (por ejemplo, el gasoducto Bolivia-Brasil,
el proyecto de la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, Yacyreta).
22
Entrevista con Eugenio Díaz Bonilla, Director Ejecutivo, BID, Washington, D.C., 30 de noviembre de 2007.
Presentación del presidente de la CAF, en la comida en San Francisco del Consejo Internacional de Comercio en febrero de
2008.
23
22
La postura de laissez-faire de la Junta Directiva de la CAF ante la supervisión de proyectos se
atribuye primordialmente al hecho de que ninguno de sus miembros tiene interés en demorar o
de alguna manera socavar los préstamos potenciales de cualquier otro miembro de la CAF.
Tampoco tienen interés en aprobar y hacer cumplir políticas que podrían tener el efecto de
retrasar una fuente rápida y relativamente fácil de financiamiento para sus propios países.
La Junta tiene un Comité Ejecutivo que es supervisado por el presidente; está formado por seis
de los países A y B. De la misma manera, la Junta cuenta con un comité auditor que se elige cada
dos años e incluye al Presidente de la Junta, al Presidente de la CAF y a 4 directores ejecutivos.
Su principal función es la supervisión financiera de la institución. Entre otras cosas, solicita
auditorías externas y contrata compañías auditoras, revisa el plan anual de trabajo y el reporte
anual, supervisa los asuntos financieros del banco y revisa las auditorías externas antes de que
pasen a la Junta Directiva. Algunos han criticado la supervisión financiera de la CAF por su
enfoque de sistema de países y por no tener una lista de auditores preautorizada, lo cual es
práctica común en otros BMD.
Aunque su supervisión es bastante limitada, como máximos responsables de tomar las decisiones
en las operaciones financieras, los Directores Ejecutivos de la CAF (que generalmente son
ministros de presupuesto, planeación o asuntos comerciales externos) son un punto importante de
atención para las organizaciones de la sociedad civil que buscan ejercer influencia y manifestar
su preocupación acerca de operaciones o políticas específicas.
4.3 Estructura de Gestión y toma de decisiones
En el Anexo 3 se incluye un gráfico que muestra la estructura de la organización y los puestos
administrativos claves de la CAF. La toma de decisiones operativa del Banco se concentra en el
presidente y en el Comité de Préstamos e Inversiones. Este comité revisa los préstamos antes
de que avancen en la línea y es el responsable de revisar la documentación de preparación y de
asegurarse de que se cumpla con las políticas del banco y en última instancia, de hacer las
recomendaciones ante la Junta. Este comité tiene la responsabilidad de garantizar que en los
convenios de préstamo se incluyan las condicionalidades sociales y ambientales.Entre los
miembros de este comité están:cada uno de los vicepresidentes; el asesor jurídico, Fernando
Dongilio; el Jefe de Administración de Crédito, Stephey Foley; y el vicepresidente ejecutivo, el
cual funge como presidente del comité.(El presidente del Comité de Crédito es el vicepresidente
ejecutivo, Luís Enrique Berrizbeitia).Con la reciente sustitución de Claudia Martínez, ex
vicepresidenta de Desarrollo Social y Ambiental, por un especialista del sector social, no hay
ningún miembro titular en este comité que tenga trayectoria ambiental significativa
(aunque el Director de Ambiente participa activamente en aquellos préstamos que tienen efectos
ambientales importantes). Para los préstamos de menos de $75 millones, el comité puede
enviarlos directamente al presidente para que los autorice.
23
En la Tabla 4 se muestra que el 75% de
los préstamos de la CAF en el 2007 no
fueron autorizados por la Junta, sino que
pasaron directamente al presidente García
(el 25% de todo el financiamiento durante
el 2007). Una cantidad mucho más
pequeña de préstamos (35) que en
promedio eran de $160 millones por
operación, sí requirió autorización de la
Junta. En la siguiente sección sobre el
ciclo de los proyectos hay más
información acerca del proceso de la
toma de decisiones en cuestión de
préstamos.
La CAF cuenta con aproximadamente 400
empleados, inclusive de las oficinas en los
países. La mayoría del personal se
encuentra en Caracas, en donde el Banco
tiene su oficina central. La CAF también
cuenta con oficinas en cada uno de los
países andinos miembro, en Brasil y
España. La oficina de España abrió
recientemente sus puertas en el otoño del
2007 y la CAF planea abrir oficinas en
Argentina y Uruguay para el 2008.
Consultar en el Anexo 4 la lista de
gerentes de las oficinas en los países así
como información de contacto.
Mientras que cuenta con muchos hábiles
empleados en el área de finanzas de
proyectos, su capacidad técnica tanto en
términos de infraestructura como de las
áreas social y ambiental se considera muy
débil, especialmente en comparación con
los otros bancos multilaterales de
desarrollo que operan en la región. Con
una cartera similar a la del BID y a los
proyectos para América Latina del Banco
Mundial,
la
CAF
emplea
aproximadamente el 15-20% del personal
total de esos BMD. Resulta evidente que
la CAF no cuenta con el personal para
Recuadro 1: El factor Enrique García
Electo para períodos de cinco años, Enrique García
Rodríguez ha sido presidente ejecutivo de la CAF desde
1996. Antes de convertirse en presidente de la CAF,
García, ciudadano boliviano, trabajó durante 16 años en
diversos cargos, como Tesorero del BID y fungió como
Ministro de Planeación para el gobierno boliviano de
Jaime Paz Zamora entre 1989 y 1991 y como
Subsecretario de Planeación bajo la dictadura de Hugo
Banzer de 1975 a 1978. A pesar de sus anteriores
afiliaciones al partido MIR y al AND de Bolivia, García
ha demostrado una asombrosa capacidad para trabajar en
una amplia gana de perspectivas ideológicas. Actualmente
García cumple su tercer período como presidente, el cual
termina
en
diciembre
de
2011.
Como se describió arriba,
la presidencia ejerce un enorme poder, mucho mayor en
términos relativos que del que goza el presidente del BID
o el presidente del BM. Oficialmente, es el principal
enlace con la Junta Directiva y responsable de autorizar
los planes estratégicos a nivel de sectores y países, y de
garantizar un manejo sano de las finanzas conforme a los
lineamientos que plantee la Junta. Mantiene un cuadro
cercano de asesores: Luis Sánchez y al antiguo economista
de la CAF, actual representante en Brasil del BID, José
Luis Lupo. García introdujo la emisión de bonos más
frecuente en la CAF y ha más que duplicado el volumen
anual de préstamos.
El cambio reciente en las normas que le otorgan a García
poder para autorizar de manera independiente préstamos
por $10 a $70 millones, fue recibido con gran aprobación
por parte de los accionistas de la región, quienes ven esto
como un medio para acelerar el acceso de sus países al
financiamiento de la CAF.
El presidente García es conocido en toda la región como
un líder altamente capaz que se concentra en los clientes y
como diplomático que mantiene excelentes relaciones con
los gobiernos, tanto de la izquierda como de la derecha, y
les ofrece una confiable fuente alternativa de
financiamiento rápido para proyectos de gran prioridad
que otra manera se toparían con diversos obstáculos en los
otros bancos de desarrollo de la región..
24
garantizar la misma calidad en la preparación o supervisión de un proyecto que las otras
instituciones. Los representantes de los equipos de proyectos que fueron cofinanciados por la
CAF, el Banco Mundial o el BID observaron que el personal de la CAF era mucho menos que el
del BID/BM en una relación de 4 a 1 en las misiones de preparación. Con tal situación, el
presidente García y los vicepresidentes de los Programas, Infraestructura y Finanzas de los
Países ejercen una influencia desproporcionada.
TABLA 4. CAF: Operaciones Aprobadas 2006 – 2007
Préstamos de hasta US 75 millones y que aprueba el Presidente
Presidencia Ejecutiva
Monto
Número de
Mill.
operaciones
USD
2006
2007
898
1.785
57
89
Directorio
Total
Monto Mill. Número de
USD
operaciones
4.623
4.822
35
29
Monto Mill.
USD
Número de
operaciones
5.521
6.607
92
118
A continuación se incluye una breve descripción de los departamentos clave de la CAF
La vicepresidente de los Programas de los Países (Liliana Canales) es el principal vínculo
con los países accionistas. Esta oficina cuenta con dos directores principales (Alexis Gómez en
Programas Regionales y Emilio Uquillas en Programación) y dirige el proceso para trabajar con
los gobiernos, bancos y sector privado, con el fin de desarrollar la visión estratégica para el
financiamiento de la CAF en sus países, lo cual en última instancia se convierte en un plan de
acción del país. No obstante, existen diferentes perspectivas en cuanto a la extensión de la
planeación estratégica que se lleva a cabo a nivel de país. Otros han argumentado que la CAF ya
no realiza planeación a largo plazo y que el flujo de proyectos es un filtro pasivo para los
intereses de los clientes que puede cambiar drásticamente en el lapso de un año. Este
departamento supervisa el Programa de Gestión de la CAF (su directora es Elvira Lupo); según
el sitio Web de la CAF, el departamento apoya las actividades que pretenden reforzar las
estructuras democráticas de gestión. Este departamento es importante para las organizaciones de
la sociedad civil que buscan influir o comprender los planes que la CAF proyecta en un país, así
como para quienes se interesen en participar con la CAF en temas de una gestión democrática en
sus países.
El Vicepresidente de Infraestructura (Antonio Juan Sosa) es el responsable de administrar los
proyectos y de promover la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura en
la región. Bajo la dirección de Manuel Llosa, la CAF busca proyectos de energía, transporte,
telecomunicaciones, agua y salubridad, petróleo y gas, y infraestructura social. Esta oficina es la
responsable de supervisar la participación de la CAF en la IIRSA (Francisco Wulff) y representa
a la CAF en el Comité Técnico Coordinador (CCT) y por consiguiente, es un punto de contacto
25
crucial para los grupos de la sociedad civil en toda la región.24 Una oficina específica que
administra la IIRSA opera fuera de este departamento que se encarga de varios proyectos de alta
viabilidad, como el mecanismo para el subsidio de $50 millones para infraestructura (consulte el
Recuerdo de PROINFRA), una metodología para la evaluación estratégica ambiental de los
conjuntos de proyectos de la IIRSA y la iniciativa cartográfica Geosur de los efectos de los
proyectos de la IIRSA25.
La Vicepresidencia de Desarrollo Social y Ambiental (Bernardo Requena) se creó en el
2004. Bajo la dirección operativa de María Teresa Szauer, esta vicepresidencia desempeña dos
funciones principales: apoya las operaciones y programas específicos sociales y ambientales del
Banco y colabora para implementar la nueva estrategia ambiental de la CAF y sus políticas sobre
salvaguardas. Entre los programas de la división están: el Programa de Biodiversidad (BioCAF),
el Programa del Carbono y Energías Limpias Alternativas PLAC+e, el Programa Industrias Más
Limpias, el Programa de Desarrollo Sustentable en Instituciones Financieras, el Programa
Gestión de Riesgos de Desastres y el Desarrollo de Microempresas. Este departamento también
es el responsable oficialmente de garantizar que se integren totalmente los factores ambientales y
sociales en el diseño e implementación de todos los proyectos de la CAF, especialmente en el
sector de la infraestructura. Las preocupaciones sociales y ambientales que tiene la sociedad civil
acerca de los proyectos deberán remitirse a esta oficina, ya que será su responsabilidad atender
dichas preocupaciones en el diseño de los proyectos y darlas a conocer al comité de préstamos de
la CAF, en donde se toman las decisiones acerca de la autorización y las condicionalidades de
los préstamos. Este departamento tiene tres divisiones más pequeñas: Ambiente; Desarrollo
Social; Pequeñas y Medianas Empresas y Microfinanzas. De acuerdo con algunos cálculos, la
CAF sólo emplea a 19 personas en todo el departamento y sólo 4 o 5 participan de manera
directa en los equipos de diseño de proyectos. Aun cuando la CAF complementa este personal
con asesores, aún es cuestionable cómo un equipo de este tamaño puede garantizar una
integración efectiva y un monitoreo continuo de las preocupaciones sociales y ambientales en
una cartera anual de $6.600 millones.
Oficinas en los países. Las oficinas de la CAF en los países desempeñan un papel vital para
identificar proyectos, servir de enlace con los gobiernos y participar en los equipos de
preparación de los préstamos. Aunque con un personal desproporcionadamente insuficiente, por
lo general cada oficina cuenta con un gerente regional que actúa primordialmente como el
diplomático principal de la CAF en el país. Hay dos oficinas, la de Perú y Bolivia, que tienen
especialistas en el medio ambiente. La principal función de estas oficinas es llevar a cabo un
monitoreo de los proyectos que la CAF financia. Las oficinas en los países se encargan de
monitorear e informar respecto al cumplimiento de las condicionalidades de los préstamos y de
administrar los desembolsos del préstamo. Mientras que actualmente estas oficinas no llevan a
cabo la mayoría de la evaluación social, económica y ambiental de los proyectos, en los
próximos años se espera que esto cambie conforme la CAF descentralice más sus operaciones y
refuerce el papel de sus oficinas en los países.
24
http://www.caf.com/view/index.asp?ms=8; www.iirsa.org; www.biceca.org
Para más información sobre la metodología SEA de la CAF y GEOSUR, consultar
http://www.bicusa.org/en/Institution.Resources.19.aspx y
http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/E/evaluacion_ambiental_estrategica/evaluacion_ambiental_estrategica.asp?CodIdioma
=ESP
25
26
5.0 Ciclo de los proyectos de la CAF: Cómo puede la sociedad civil participar en el proceso
El ciclo de los proyectos de la CAF
es sorprendentemente rápido. Tanto
Ciclo de Programación Tipico
que se ha hecho amplia referencia a
la CAF como el “Cajero
automático” de Sudamérica y
“Mastercaf” (juego de palabras con
“Mastercard”). Desde el momento
en que la CAF recibe una carta de
de un gobierno en la que solicite la IDB/WB:
evaluación de un proyecto, dicho 7-8 años
IDB/WB: 12proyecto puede pasar por el ciclo CAF: 2-5
24 meses
hasta la autorización en un lapso de años
sólo tres meses (la figura 9 muestra
CAF:1-6
meses
las etapas típicas del ciclo de los
proyectos). El promedio parece ser
de tres a seis meses. Esto se Figura 9. Ciclo de Proyecto típico del Banco Multilateral
compara con los ciclos de
preparación de proyectos de dos a tres años que históricamente tienen el BID y el Banco
Mundial, aunque ambos bancos están haciendo importantes esfuerzos por reducir
significativamente ese tiempo. Por lo general, los proyectos de la CAF se ejecutan más rápido
que los 7-8 años que en promedio tardan los del BID o el Banco Mundial.
Mientras sus prestatarios (y Recuadro 2: Orientación para Solicitar Información de
propietarios) consideran que su
los BMD
agilidad para otorgar préstamos es
9 Obtenga una copia de la política de divulgación de información de la
una
gran
ventaja,
las
CAF.
autorizaciones rápidas plantean un
9
Sepa lo que solicita y sea específico. Cuando sea posible, incluye el
importante impedimento a la
nombre del proyecto, fecha y país de los documentos solicitados.
participación efectiva de la
9 Comience a nivel local. Contacte el centro de información pública de su
sociedad civil. Lo que es más
oficina del Banco residente en su país, o enlace para sociedad civil si hay
importante es que la falta de
uno.
transparencia y de divulgación de
9 Haga su solicitud por escrito.
9 Si su solicitud este negado, pida una explicación escrita
información
durante
la
9 Sea persistente. Copias sus solicitudes sin respuesta a los indicados en
preparación de un proyecto junto
los Ministros y Parlamento.
con las imprecisas políticas sobre
9 Monitorea el portal web de la CAF (ej. Los Informes Anuales, Cartas de
consulta de la sociedad civil, hace
Prensa, Base de Datos de Proyectos).
que sea muy difícil que la
sociedad civil participe en el proceso. Sin embargo, como las políticas de la CAF establecen
claramente que la diligencia debida del banco le exigen que se asegure que se cumple con las
políticas de un país, una estrategia clave para hacer que la CAF se responsabilizara de sus
políticas sería demostrarle y comunicarle que no se ha cumplido adecuadamente con las
leyes particulares de un país en lo que se refiere al medio ambiente, a la divulgación de
información y a la consulta, además de otras, al momento preparar un proyecto.
27
Para solicitar información: Como en teoría, parece ser que la política de la CAF permite que
los documentos clave concernientes a los proyectos se difundan con el permiso del prestatario,
todas las solicitudes de información sobre los proyectos deben dirigirse a la agencia o compañía
que se encargue de pedir el préstamo para solicitarles autorización de que la CAF divulgue esos
documentos.26 Dichas cartas deben ir con copia para el jefe del equipo del proyecto de la CAF, al
correspondiente vicepresidente y al representante de ese país en la Junta Directiva, ya que en
última instancia son los responsables de hacer cumplir las políticas de la CAF. En cuanto a la
información relativa a las políticas, todas las solicitudes deberán dirigirse al representante del
país en la Junta con copia a la vicepresidencia correspondiente en la CAF.27
A continuación se describen las diferentes fases del ciclo de los proyectos de la CAF, los
documentos clave que se generan (pero que no están disponibles), el personal clave responsable,
los puntos clave en la toma de decisiones y la manera como se pretende que funcionen las
políticas sobre salvaguardas y sobre medio ambiente en las diferentes etapas del ciclo de los
proyectos (consultar la figura 10).28 En la sección 7 se revisan varios casos específicos de
proyectos para una mejor comprensión de la forma como estas políticas se implementan en la
práctica.
5.1 Misión de Programación (Identificación)
El ciclo oficial de los proyectos de la CAF inicia una vez que ésta recibe solicitud por escrito de
un gobierno para que se lleve a cabo una operación. Este es un requisito estricto para todas las
operaciones que la CAF financie. No obstante, antes de esa carta, la CAF lleva a cabo una
Misión anual de Programación para reunirse con el gobierno y tratar sus prioridades y definir un
nivel general de financiamiento para el año siguiente.
Quiénes: La misión de Programación generalmente es dirigida por el vicepresidente de
Programas para los Países e incluye a otros vicepresidentes, generalmente al de la División de
Infraestructura y al de la de Servicios Financieros. El asesor principal del presidente (Luis
Sánchez) participa también, al igual que personal importante de la oficina en el país; entre otros,
el Gerente Regional. En raras ocasiones participa el vicepresidente de Desarrollo Social y Medio
Ambiente. En esta etapa, quienes formulan las decisiones en el Banco son el vicepresidente y el
asesor del presidente; el Gerente Regional de la oficina de cada país desempeña más bien un
papel diplomático en esta fase del proceso.
Documentos: En algunos casos, la CAF y el país definirán las prioridades generales de
financiamiento así como los límites para un período de 3-5 años. La visión y las prioridades de
financiamiento de la CAF en un país en particular se presentan en la Estrategia de Acciones del
País o en el Plan Anual, así como en un Plan Quincenal para el país. Sin embargo, es más
frecuente que la línea de los proyectos de la CAF que estén en preparación no se guíe según la
estrategia del país y tiendan a carecer de una coherencia lógica como cartera de proyectos. Cada
año puede haber importantes cambios en la reserva de proyectos de la CAF, más como un reflejo
26
Como la política de información de la CAF estipula que sus prestatarios deben convenir en divulgar información, todas las
solicitudes de información deben pasar a la agencia pertinente del país o al prestatario del sector privado, asi como a la CAF.
27
Para el organigrama y la lista actual de la Junta, consultar el Anexo 2 y http://www.caf.com/attach/17/default/AccionistasCAFesp-25022008.pdf
28
Quizás la única declaración rigurosa acerca del ciclo de los proyectos de la CAF viene de su recientemente publicada
Estrategia Ambiental, de la cual se tomó la Fig. 10 (2007: 22-26).
28
de los intereses dFe los clientes. La CAF cuenta con una lista de los proyectos actuales en
reserva. Ninguno de estos documentos está disponible para el público. En algunos casos, la CAF
emite comunicados de prensa en donde anuncia los resultados de una misión de programación.
Oportunidades de participación: Las organizaciones de la sociedad civil han pedido a los
bancos multilaterales de desarrollo que incluyan sus preocupaciones en estas primeras etapas de
la programación para el país. En el Banco Mundial esto ha dado como resultado la necesidad de
una mayor participación de la sociedad civil en el desarrollo de sus estrategias de asistencia para
el país. No existen evidencias de que el personal de la CAF se reúna con la sociedad civil para
solicitar su aportación durante estas misiones. Para poder tener más acceso a la información, los
grupos de la sociedad civil deberían comunicarse con el representante de su país ante la Junta
Directiva de la CAF, con copia para el vicepresidente de Programas por País para solicitarle: a)
información acerca del tiempo de ejecución y la esencia de la siguiente misión de programación;
b) una reunión, si así de desea; y c) los resultados de la misión de programación más reciente, así
como la lista y situación de los proyectos actuales en reserva.
29
5.2 Originación (Identificación)
La figura 10 muestra una descripción del ciclo de los proyectos de la CAF, así como los
documentos relativos que se generan en cada etapa. Muchos, si no es que la mayoría de dichos
documentos no se divulgan al público. Mientras que la terminología de la CAF se acerca a la de
otros BMD, en nuestra clasificación nos referimos a “originación” como identificación, a
“formalización” como autorización del país y a “desembolso” como implementación.
Una vezCiclo
que sedehaProyectos
identificado
la misión de programación
y que
Figura10.
de ellaproyecto
CAF y en
Procedimientos
e Instrumentos
della CAF
Sistema de Gestión Ambiental y Social para la Operaciones de la CAF
30
recibe una petición formal de financiamiento para el país, el proyecto pasa a la vicepresidencia
correspondiente y se hace una breve descripción del proyecto y un análisis preliminar para
evaluar los riesgos ambientales y sociales. Se basa en el estudio de prefactibiliad que
generalmente presenta el gobierno junto con su petición inicial de financiamiento.
Quiénes: En la etapa inicial de
evaluación, el personal de las
vicepresidencias
pertinentes
(por
ejemplo, de Infraestructura y Social y
Ambiental) preparan y presentan la
documentación (esto tarda generalmente
de 1 a 4 semanas) ante el Comité de
Préstamos y Negocios Corporativos
(CPNC), el cual debe dar luz verde para
que todos los proyectos avancen. Dicho
comité está compuesto por cada uno de
los vicepresidentes, por el asesor jurídico,
el Jefe de Administración de Crédito
(Stephey Foley) y el vicepresidente Figura 11. El Ciclo de Proyecto CAF: Identificacion
ejecutivo, el cual funge como presidente
del comité. Una vez que un gobierno ha presentado formalmente una carta, es muy poco
probable que la CAF decida rechazar el proyecto. A diferencia del minucioso proceso de
investigación y de viabilidad que se lleva a cabo en el Banco Mundial y en el BID a fin de
identificar los problemas clave que hay que atender, este comité simplemente desempeña el
papel secundario de dar formalmente luz verde para que el proyecto avance. El Comité de
Préstamos y Negocios Corporativos asigna la clasificación del riesgo ambiental que plantea el
proyecto, define el equipo y el alcance del trabajo para dicho proyecto.
Documentos: El principal documento creado en este momento es un perfil de un proyecto
(Resumen Ejecutivo del Negocio Potencial a Considerar en el Comité de Préstamos y Negocios
Corporativos, CPNC), con una descripción del proyecto, un cálculo inicial de costos y una
justificación. De acuerdo con el sistema de Gestión Ambiental y Social de la CAF que se
describe en la estrategia ambiental, durante esta etapa: la CAF incorpora la evaluación y
definición preliminar de los riesgos y aspectos críticos mas sobresalientes que, desde la
perspectiva ambiental y social, se deberán profundizar en la fase de evaluación (diligencia
debida). Existe un documento primario llamado “reporte preliminar de riesgos / áreas
vulnerables ambientales y sociales” que se basa en un análisis del proyecto mediante dos
instrumentos: la Matriz de Análisis Preliminar de Riesgos Ambientales y Sociales,
especializada en los diferentes tipos de operaciones que financia la CAF; y el segundo, el
Sistema de Información Geográfica Cóndor. Según la estrategia ambiental “La Matriz
permite, a partir de la interacción de los resultados del análisis del tipo de proyecto versus la
sensibilidad/vulnerabilidad del medio, categorizar la operación, conforme la magnitud. El
Sistema de Gestión Ambiental y de los potenciales impactos ambientales y sociales que se
puedan generar, ya sean éstos directos o indirectos. El Sistema de información geográfica
Cóndor permite, a su vez, la identificación de las áreas sensibles o vulnerables y de los
31
potenciales impactos ambientales sobre los componentes geosféricos, hídricos, atmosféricos,
bióticos y sociales, principalmente de los proyectos lineales.”
Clasificación ambiental:
En esta etapa, todos los proyectos se clasifican según su riesgo ambiental y social. De acuerdo
con la estrategia ambiental: “Las clasificaciones de “alto” y “mediano riesgo ambiental y social”
implican necesariamente una evaluación ambiental y social completa, que incluye, tanto la
revisión de la evaluación realizada por el cliente, como el due diligence realizado por la CAF.
Las operaciones clasificadas como de “bajo” o “sin riesgo ambiental y social”, sólo requieren
algunas revisiones básicas que garanticen la viabilidad de la operación, de manera que atiendan
el cumplimiento de las Salvaguardas Ambientales y Sociales, aplicables a las operaciones.29
Oportunidades de influencia: Esta etapa es muy breve y no da mucho pie a influencias. Un ex
especialista en infraestructura de la CAF observó que durante una década de trabajo en el Banco
no había visto que se rechazara ningún proyecto en la etapa de CNC. Si la sociedad civil puede
conseguir información que se espera que se incluya en la reserva de la CAF, sería útil que se
enviaran al presidente del Comité (el Vicepresidente Ejecutivo de la CAF) y a las
vicepresidencias pertinentes, cartas específicas en las que explicaran las preocupaciones de la
sociedad civil y en las que solicitaran más consultas y reuniones, con copia al miembro de la
Junta de ese país y a la agencia que solicita el préstamo.
5.3. Evaluación
Durante esta fase, existe un amplio analisis por parte del equipo del proyecto de los aspectos
tecnicos, institucionales, financieros y economicos del proyecto. La plantilla típica del análisis
del proyecto y la documentación incluye las siguientes áreas: Antecedentes, Informe Sectorial,
Capacidad Institucional, Descripción Ambiental, Evaluación Económica, Financiera y
Ambiental, Justificación y Convenios.
vulnerabilidad
29
y
prevención
Negocia con el
Gobierno y VPs
Id
en
tif
ica
c ió
n
Etapa 2: Evaluacion
Administracion
de Credito
convoca el CPI:
Aprobac
ión p
o
r
e
l
Dir
e
c
to
ri
o o Pres
idente
del Banc
o
Para proyectos con fuertes impactos
ambientales y sociales, de acuerdo
con la estrategia ambiental “En el
proceso
de
evaluación
de
operaciones...se consideran, entre
otros aspectos: La evaluación y
análisis de los estudios ambientales
y sociales que adelanta el cliente,
conforme de la legislación ambiental
vigente en el respectivo país. La
realización, cuando se requiera, de
estudios adicionales de impacto
ambiental, evaluaciones ambientales
estratégicas
o
de
impacto
acumulativo,
análisis
de
Perfil de
Prestamo:
Resumen
Ejecutivo del
Negocio Potencial
para CPNC
Ne
go
Propuesta de
n
ció
ara
p
Pre
Valora
ción
ci
ac
ió
n
Contrato de Prestamo (> $75 mns, >12 anos)
Propuesta de Prestamo (> $75 mns, >12 anos)
Prestamo:
Informe para
Comité de
Prestamos e
Inversiones (CPI)
Estudios de
Pre-Factibilidad
de Figura 12. El Ciclo de Proyecto CAF: Evaluación
Estrategia Ambiental de la CAF (2007)
32
desastres... La revisión previa, por parte de equipos especializados, de la información y
cartografía de detalle disponible; la entrevistas con expertos, investigadores y centros de
investigación; el contacto con las autoridades ambientales y sociales pertinentes, a nivel
nacional, regional y local e internacional cuando aplica. El análisis y entrevistas con los
consultores /empresas que desarrollan los estudios técnicos del proyecto. Las visitas de campo a
las áreas de intervención, por parte del mismo equipo. Las consultas y entrevistas con las
comunidades presentes en las áreas de influencia del proyecto, así como con las autoridades
locales. La aplicación de estándares ambientales y sociales internacionales o aquellos definidos
por otros entes multilaterales, cuando se considere necesario. Adicionalmente, la estrategia
ambiental establece para esta etapa que “El proceso de revisión de la evaluación ambiental y
social de las operaciones clasificadas como de alto o mediano riesgo, busca identificar las áreas
vulnerables, los aspectos críticos, las medidas de manejo ambiental y social necesarias para la
prevención, control, mitigación y compensación de los impactos identificados. Con ello se busca
la incorporación de los presupuestos necesarios para su implementación, dentro de la estructura
de costos del proyecto y, en consecuencia, analizar las condiciones o recomendaciones a las que
estará sujeta la operación, a fin de garantizar su viabilidad ambiental, física y social.30
Quiénes: Una vez que el CNC ha aprobado el proyecto, se asigna un equipo de proyecto que por
lo general incluye a un jefe/coordinador del equipo, proveniente del departamento de la
vicepresidencia pertinente (por ejemplo, un especialista en infraestructura o en finanzas), un
asesor ambiental y un abogado. Por lo general, la CAF contrata a asesores independientes en el
país para que evalúen los componentes ambientales y sociales del proyecto.
La participación de la CAF en proyectos en los que se cofinancia infraestructura con otros
bancos multilaterales subraya algunas de las diferencias clave en la preparación del proyecto de
los BMD. En un proyecto cofinanciado con el BID, el proyecto Transredes, que es un proyecto
de privatización de $440 millones para la transmisión de gas en Bolivia, el equipo de
identificación de la CAF constaba de seis personas, en contraste con el equipo del BID que tenía
22; el equipo de evaluación ambiental de la CAF eran dos personas, mientras que en el del BID
había seis.
Documentos: Los resultados de la evaluación se reúnen en un Informe Ambiental y Social.
Este documento supuestamente también define las condiciones clave y las recomendaciones
ambientales y sociales para el proyecto que se incluyen en el documento que va al Comité de
Préstamos e Inversiones (CPI) para que ahí sea discutido y aprobado antes de que se envíe al
presidente de la Junta para la autorización final. La información completa sobre la evaluación del
proyecto se incluye en el Informe para el Comite de Prestamos y Inversiones.
Oportunidades de participación: Durante la fase de evaluación, la sociedad civil tiene la mayor
oportunidad de influir en el proyecto. Esta etapa generalmente dura entre 2 y 5 meses,
dependiendo en parte de la disponibilidad de información, por lo que los grupos deben actuar
rápido para poder participar en el proceso. A través de la oficina del país, los grupos puede
conseguir información de contacto del equipo del proyecto y solicitar una reunión para hablar
sobre sus preocupaciones y dar recomendaciones específicas de otros estudios o planes de
reducción de riesgos. Siempre que sea posible, deberán hacerse esfuerzos por coordinar y
30
Estrategia Ambiental de la CAF (2007: 21)
33
colaborar con la población directamente afectada, a la cual, según las políticas sobre
salvaguardas de la CAF, el gobierno o el equipo del proyecto de la CAF debe consultar durante
esta fase. Si las Organizaciones de la Sociedad Civil (CSO) están conscientes de las deficiencias
específicas del análisis social, económico o ambiental, o si tienen evidencias de que no se ha
cumplido adecuadamente con las leyes y políticas de su país, dicha información debería
presentarse por escrito al coordinador del proyecto con copia a las vicepresidencias pertinentes
(por ejemplo, de infraestructura y medio ambiente). Si la respuesta no es adecuada, deberán
hacerse otros intentos por comunicarse con el presidente del Banco.
5.4 Aprobación de proyectos dentro de la CAF
Una vez que se ha concluido con la evaluación del proyecto, el Comité de Préstamos e
Inversiones (CPI) lo revisa y da sus recomendaciones para su autorización. El Jefe de la
Administración de Préstamos (Stephen Foley) convoca al CPI y ejerce influencia crucial en
cualquier negociación sobre los detalles de diseño del proyecto. El director adjunto de la oficina
de Administración de Préstamos (Ricardo Malla) supervisa toda la edición del documento del
préstamo para el proyecto.
A diferencia del BM y del BID, en los que existe un extenso debate y revisión sobre los efectos
ambientales y sociales en esta etapa, en el caso de la CAF tiende a ponerse mucho menos
atención a estos aspectos. Rara vez el CPI rechaza un proyecto una vez que ha llegado hasta esta
parte del ciclo de los proyectos. De hecho, el Comité de Préstamos e Inversiones envía la
Propuesta de Préstamo al gobierno que lo solicita, para que lo revisen. Con frecuencia, las
condiciones sociales y ambientales que solicite la vicepresidencia de DS son atenuadas en este
punto por el gobierno que solicita el préstamo al llevar algunas condiciones a etapas posteriores
del ciclo de los proyectos (después del primer desembolso) o a eliminarlas por completo.
Asimismo, los gobiernos pueden reducir el monto del cofinanciamiento, quienes con frecuencia
son la única garantía de que se implementen algunas condiciones.
Informantes en la CAF reportaron varios ejemplos en los que la presión del gobierno cambió
sustancialmente el análisis económico, financiero o ambiental de algún proyecto al exigir
condiciones más débiles. El análisis económico inicial de la CAF respecto al Corredor
Interoceánico Norte en Perú supuestamente produjo una tasa de rendimiento interno muy por
debajo del estándar del 12% que se sugería como mínimo para los proyectos de carreteras. La
presión del gobierno para el financiamiento por parte de la CAF a manera de garantía de crédito
obligó a que la CAF atenuara sus suposiciones analíticas para producir un VAN de 14%. El
proyecto del Corredor Interoceánico Sur en Perú también se consideró muy poco viable según
los estándares económicos convencionales de carreteras, pero la CAF fue más moderada en sus
análisis de riesgos para permitir la autorización de una garantía de crédito para ese proyecto
también.31
En Bolivia, el apoyo al sector del transporte PAST II y el de rehabilitación de carreteras fue
precipitado por el gobierno de Carlos Mesa en diciembre del 2004 por una autorización rápida
sin haber terminado los estudios económicos y ambientales que eran necesarios. El préstamo de
$25 mn. a PAST II por parte de la CAF fue diseñado para una aprobación del presidente por la
31
Entrevistas con especialistas en carreteras en el Banco Mundial y el BID, ambos rechazaron propuestas de financiamiento para
los proyectos de la Carretera Interoceánica Sur y Norte debido a dudas de viabilidad económica.
34
vía rápida para financiar gastos adicionales del préstamo PAST I que fueron resultado de un
diseño inadecuado del proyecto y de la incapacidad del gobierno boliviano para proporcionar la
cantidad de cofinanciamiento del préstamo de PAST I. Los críticos del proceso de préstamos de
la CAF han señalado este tipo de imprecisión entre las diferentes etapas de la misma operación
como ejemplo de la forma como el Banco oculta los costos reales de una operación y pasa un
préstamo al siguiente para atender discretamente los riesgos de subestimarlo. También se señala
el poder que los gobiernos pueden ejercer al usar préstamos adicionales para pagar el
cofinanciamiento y así atenuar sus propias obligaciones respecto al proyecto.
Por otra parte, el programa INRENA de Perú, financiado por la CAF con $17.5 millones para
resolver los efectos directos de la Carretera Interoceánica Sur, es un ejemplo en el que el Banco
condicionó un proyecto importante de infraestructura sobre financiamiento complementario
contingente. Aunque sin precedentes en la historia de la CAF, el programa INRENA IOS no tuvo
suficiente financiamiento en relación con la magnitud del impacto que tuvo y se ha quedado muy
atrás en la implementación (22% desembolsado después de 2 años de operación). En efecto, la
condición de crear el programa INRENA IOS se ha degradado simplemente al no implementarlo
de ta manera que tuviera la máxima influencia en la construcción de la carretera.
Las dificultades del programa CAF INRENA debieron anticiparse, pero el hecho de que no se
hizo, señala otra debilidad sistemática en el proceso de preparación de proyectos de la CAF.
Muchos de los préstamos revisados subestimaron la capacidad institucional del gobierno de
solicitar un préstamo para ejecutar aspectos claves en la operación. Particularmente, en el caso
del programa CAF INRENA, la institución ejecutora suele verse como débil y politizada. Aun
así, el documento sobre el Préstamo para el Proyecto de la CAF prácticamente no dice nada
acerca de la capacidad real de INRENA para llevar a cabo el proyecto de manera efectiva32.
En Bolivia, diversos préstamos para carreteras señalan la capacidad percibida del Servicio
Nacional de Caminos para implementar una gran cantidad de proyectos de la CAF. En un
Contrato de Préstamo para un Proyecto, la CAF no encontró riesgos institucionales en su análisis
del Servicio Nacional de Caminos. “Institucional: Desde el punto de vista funcional, el SNC está
dotado de la estructura necesaria para llevar adelante en forma adecuada, la ejecución de este
Programa. La experiencia en el manejo de proyectos de infraestructura y particularmente de
vialidad, le ha dado al Servicio Nacional de Caminos (SNC), la capacidad técnica de gestión,
contratación y seguimiento de los proyectos contemplados en este Programa. Adicionalmente a
lo anterior, se debe hacer mención a que en 2003 el SNC concluyó se forma exitosa su programa
de reestructuración interna que había venido desarrollando desde el año 2000, con apoyo del
Banco Mundial, del BID y de la CAF. En la actualidad el SNC coordina y supervisa
satisfactoriamente la ejecución de varios proyectos de construcción, rehabilitación y
mantenimiento de carreteras a lo largo de todo el territorio boliviano, muchos de los cuales se
encuentran con financiamiento CAF.” Este análisis no se parecía mucho a la realidad o a los
puntos de vista de otros financiadores multilaterales. Un gerente del Banco Mundial de un
préstamo para construcción de capacidad institucional para el SNC dio una evaluación diferente
sobre la capacidad de la institución que reflejaba importantes cuellos de botella en el préstamo
32
CAF Informe Para Directorio: Corredor Vial Interoceánico Sur (Perú -Septiembre, 2005)
35
del Banco Mundial33. La CAF colmó de alabanzas al SNC hasta el punto en que el gobierno
actual de Evo Morales decidió transformar el SNC en una nueva institución (la Administración
Boliviana de Carreteras, ABC) debido a la desenfrenada corrupción e incompetencia34.
Mientras que estos ejemplos pueden no ser la norma, reflejan la susceptibilidad del proceso de
evaluación de los préstamos ante la presión del gobierno en una medida que pone en tela de
juicio la trascendencia de las políticas sobre salvaguardas de la CAF. El apresurado proceso de
autorización de proyectos que frecuentemente depende de la pre-viabilidad más que de los
estudios completos de viabilidad, plantea la probabilidad de subestimar el costo de los proyectos
y por lo tanto, de aumentar la posibilidad de que será necesaria una deuda futura para terminar el
proyecto. A pesar de un margen reportado de 30% integrado a los cálculos de gastos en
infraestructura de la CAF para contingencias, varios proyectos destacados se calcularon en
menos. En Guayaquil, Ecuador, ciudad en donde la CAF ha financiado varios cientos de
millones en infraestructura, un préstamo por $56 millones para la rehabilitación del puente
Rafael Mendoza en el 2002 no fue suficiente para terminar el proyecto y fue necesario otro
préstamo por $43 millones en el 2006. Ya que la CAF valoró en menos el costo del proyecto, en
parte debido a que la autorización se basó en estudios de previabilidad, los excesos en los costos
inflaron el financiamento total que se necesitaba para terminar el proyecto. Para la rehabilitación
de un puente que los expertos consideran que no debería costar más de $70 millones, el gobierno
de Ecuador tuvo que pedir cerca de $100 millones para terminarlo debido a la deficiente
preparación del proyecto.
Quizás el ejemplo de los riesgos económicos que más salta a la vista en relación con el proceso
apresurado de autorización de proyectos es la Carretera Interoceánica Sur de Perú. La concesión
para la carretera de 2,600 km inicialmente tuvo un presupuesto de $800 millones, esta carretera
atraviesa frágiles ecosistemas y áreas protegidas del Amazonas peruano y fue rechazada por el
Banco Mundial, el BID e incluso la agencia evaluadora por parte del gobierno peruano (la SNIP)
debido a que los estudios de evaluación incompletos no pudieron cumplir con los criterios
establecidos de autorización. La CAF no sólo acceptó a otorgar al proyecto una garantía de
crédito de $200 millones para facilitar la concesión, sino que también convino en apresurar la
autorización antes de que se terminaran las evaluaciones de impacto ambiental o las evaluaciones
estratégicas ambientales. En diciembre de 2007, después de un año en el proceso de
construcción, el concesionario principal dirigido por el gigante brasileño de la construcción,
Odebrecht, anunció que los costos de la carretera serían 40% mayores (aproximadamente $400
millones) debido a un análisis geotécnico calculado deficiente y a las revisiones de diseño. Una
cláusula del contrato de concesión asigna un costo adicional al gobierno como fiador principal de
la concesión. El exceso en los costos de 40% para la Carretera Interoceánica Sur sin duda refleja
costos unitarios que están inflados en 30-50% cuando los constructores pueden manipular los
extras no competitivos a su gusto ya que estos gastos pasan al gobierno después del proceso de
oferta. Sin incluir los costos calculados demasiado bajo en cuestión social y ambiental de la
33
Entrevista, M. Silva. Banco Mundial (noviembre, 2007) Washington. D.C. Silva reportó que una grave inestabilidad dentro del
SNC obligaba al Banco Mundial a congelar los desembolsos después de que se completara menos del 50% casi siete años
después de que inicialmente se autorizó el préstamo.
34
CAF Contrato de Préstamo: Segundo Programa De Apoyo Al Sector Transporte (Past II) (Bolivia-Diciembre, 2005: 4).
36
Carretera Interoceánica Sur, el costo para los peruanos por una preparación deficiente del
proyecto es de $400 millones y es probable que aumente35.
Quiénes: Una vez que el comité autoriza el proyecto, se crea un Contrato de Préstamo para el
Proyecto, junto con un resumen de la Propuesta de Préstamo. El Director Adjunto de
Administración de Préstamos se encarga de editar el documento.
Documentos: Supuestamente la CAF se preocupa mucho por la sección de descripción del
proyecto y por la justificación de la Propuesta de Préstamo. La descripción del proyecto incluye
un cálculo detallado de los costos y en la sección de la justificación ofrece a la CAF cierta
seguridad frente a críticas del prestatario en caso de que existan problemas durante la
implementación.
Oportunidades de participación: Una vez que ha concluido la etapa de evaluación y que el
proyecto continúa para ser autorizado por el Comité de Préstamos e Inversiones, las
organizaciones de la sociedad civil pueden participar al ponerse en contacto con la
Vicepresidencia para Desarrollo Ambiental y Social, la cual es en última instancia responsable
de garantizar que en el convenio de préstamo se contemplen todos los aspectos de índole social y
ambiental. Esta vicepresidencia también es la responsible de plantear las preocupaciones ante el
comité de préstamos. Puesto que el proceso avanza rápidamente en el Banco, lo mejor es la
comunicación por teléfono, fax y correo electrónico. Toda comunicación respecto a las
autorizaciones de préstamos deberán enviarse al Presidente del Comité de Préstamos e
Inversiones, al vicepresidente ejecutivo, al Jefe de Administración de Créditos y a la
vicepresidencia para el Medio Ambiente y se deberá incluir preocupaciones específicas,
recomendaciones sobre las condicionalidades, estudios adicionales y/o modificaciones a los
planes de gestión social y ambiental.
35
En un estudio de casos hecho por Marc Dourojeanni del Bank Information Center, Estudio de caso sobre la Carretera
Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú, se calculó el costo mitigado sobre los efectos directos de la carretera en $150
millones. Para ver el estudio completo, visite http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx
37
Aprobacion Directivo
del Banco
5.5 La Junta Directiva de la CAF y la ratificación presidencial
Una vez que los proyectos son aprobados por el Comité de Préstamos e Inversiones (CPI), los
que son de menos de $75 millones y
Etapa 3: Aprobación del País
con un plazo menor a 12 años, pasan
directamente al Departamento Legal y
(“Vigencia”)
Ya es dificil
(pero no
después al Presidente para su
6-12 meses
imposible)
Co
ntr
ato
del Prestamo
inmediata
autorización.
modificar el
proceso
Posteriormente, la Junta recibe copia
•Gerente Ejecutor
cuando
del Contrato de Préstamo. Los
llegue a esta
•Terminar estudios
etapa
proyectos mayores a $75 millones
•Co-financimiento
pasan a la Junta Directiva. Como se
•Otras Condiciones
trata de una Junta no residente, los
de firma
directores de la CAF se ven como si
cedieran considerablemente poder al
Aprobacion
Momento de
presidente y rara vez se niegan a los
Parliamentaria
discusion nacional
préstamos
para
otros
países
Figura 13. El Ciclo de Proyecto CAF: Aprobación del País
miembros. En cierto modo, los
directores de la CAF han contribuido
a la presión para acortar camino en la fase de preparación del proyecto. En un caso, el primer
préstamo de la CAF a Brasil por $21,4 millones para el proyecto de la rehabilitación de la
carretera Rondonia, fue aprobado por la Junta Directiva sin que se hubiera terminado el análisis
económico o la documentación del préstamo en general. El director brasileño solicitó una
aprobación del proyecto con base en un resumen.36 Otra operación en Venezuela por $100
millones para apoyar a una compañía de distribución energética, CADAFE, se aprobó en un
lapso de días después de que se identificara el proyecto, con base en los estudios pre-viabilidad
anteriores. Un ex especialista en proyectos de la CAF hizo notar que sólo en una ocasión en los
muchos años del Banco, un director de la Junta preguntó sobre la metodología interna de la tasa
de rendimiento de un proyecto.
Quiénes: La Junta Directiva de la CAF es el organismo central que toma las decisiones en esta
etapa. Generalmente, se reúnen en Caracas al final de cada trimestre.
Documentos: Una vez aprobado, el Contrato de Préstamo es el documento de trabajo del Banco
para el proyecto. Los contratos de préstamo para proyectos de infraestructura pueden ser de 5080 páginas y siguen un formato similar: I. Introducción; II. Panorama del sector; III. Descripción
de la institución ejecutora; IV. Descripción del proyecto y estimado de costos; V. Evaluación; y
VI. Recomendaciones. Nuestra revisión de cerca de 20 documentos de proyectos de 9 países
indica que hasta el 50% del Contrato de Préstamo se corta y pega en préstamos similares para el
mismo país. En el caso de las evaluaciones de capacidad institucional excesivamente optimistas,
estos errores también se repiten.
Oportunidades de influencia: Para los préstamos en que el presidente da una autorización
mediante la vía rápida, prácticamente no hay oportunidad durante la etapa de ratificación de que
la sociedad civil influya en el préstamo. En teoría, las deliberaciones de la Junta respecto a los
proyectos de la CAF deberían ofrecer una oportunidad crucial para influir. Ante todo, los
36
Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto - Programa De Desarrollo Vial – Fase II (Estado De Rondônia, Brasil, Sin Fecha).
38
directores son representantes directos de los intereses del país y, por lo tanto, deberían responder
a las preocupaciones de los ciudadanos en lo que respecta a la deuda pública que adquieren con
la CAF. En segundo lugar, los ciudadanos del país contratante tienen derecho a saber por qué y
poder dar su opinión de las decisiones que impliquen la deuda pública. No obstante, a diferencia
del Banco Mundial y el BID, no se da información pública acerca de las reuniones de la Junta
Directiva de la CAF ya sea antes, durante o después de que tengan lugar. No se publican ni el
orden del día ni las minutas. Las reuniones no se anuncian por anticipado. Dadas estas
restricciones, la sociedad civil está en franca desventaja en cuanto a ejercer su derecho a saber
acerca de la deuda pública y mucho más para influir en las condiciones del préstamo en esta
etapa. No obstante, el potencial continúa en los directores de la CAF para que se consideren más
responsables de su papel en la Junta Directiva.
5.6 Desembolso e Implementación (Monitoreo y evaluación)
Una vez que el proyecto ha sido aprobado por la Junta Directiva, generalmente hay un lapso de
tiempo que va desde 2 meses hasta un año antes de que se firme el convenio de préstamo. El
tiempo
promedio
es
de
aproximadamente 6 meses. Las
Etapa 4: Implementación
demoras entre la autorización y el
Fin.
Informe de
Oficinas del Pais y Caracas
desembolso generalmente se deben
Terminacion
CAF: Informes
al hecho de que: a) el gobierno aún
Trimestral de
no ha cumplido con todas las preInformes de Avance del Proyecto
Evaluacion
Adquisiciones
Ex-Post
1-2
m
condiciones para el desembolso
3-5 a
inicial
(terminar
estudios
?
Ev
al
adicionales, establecer un sistema
Licitaciones
ua
ci
de supervisión y monitoreo,
on
contratar
a
un
auditor
Lanzamiento
del Proyecto
independiente; b) el gobierno aún
no ha conseguido todas las
to
A cargo de Oficina de
ontra
autorizaciones necesarias para
del C
a
Evaluacion
m
r
i
F
contraer la nueva deuda (en
algunos casos, la nueva deuda debe
Figura 14. El Ciclo del Proyecto CAF: Implementación
ser autorizada por el parlamento;
en otros, sólo debe ser aprobada por el ministro de finanzas); o c) el gobierno no ha puesto el cofinanciamiento en custodia.
Después del desembolso, el ciclo de los proyectos pasa a la fase de administración y desembolso.
De acuerdo con su estrategia ambiental: “Para garantizar la calidad ambiental y social de las
operaciones, como parte de su enfoque metodológico, la CAF lleva cabo un seguimiento,
monitoreo y control continuos del cumplimiento de los principios ambientales, de los
lineamientos de salvaguarda y, particularmente, de los compromisos adquiridos por la operación,
para el manejo y gestión ambiental y social, así como de su correspondiente ejecución
presupuestal.” 37
Sin embargo, en la práctica, se ha demostrado que el monitoreo y la evaluación del proyecto
posiblemente sean el vínculo más débil dentro del ciclo de los proyectos de la CAF. Para el
37
CAF - Estrategia Ambiental (2007:17)
39
presente estudio no se dispuso de documentación sobre el monitoreo o la evaluación para revisar.
No obstante, un informante calificó la supervisión de los proyectos como una actividad tipo
“lista de verificación” de baja prioridad dentro de la CAF y que las visitas a los proyectos eran
poco frecuentes y tarde dentro del proceso de implementación. La documentación sobre los
préstamos contiene poca o nula información acerca de la disponibilidad para evaluar los
proyectos y prácticamente no dan información sobre indicadores o metodología. El presupuesto
típico para la evaluación de proyectos recientemente se redujo de $30,000 a $15,000, cantidad
considerada demasiada baja por funcionarios de otra institución para que puedan llevarse a cabo
las evaluaciones.38
El departamento de evaluaciones de la CAF es demasiado pequeño (sólo varias personas, en
comparación con los 40 empleados de tiempo completo en la Oficina de Supervisión y
Evaluación en el BID). Hacen muy pocas visitas de campo a los proyectos ubicados en lugares
remotos y, por lo tanto, no pueden desempeñar esta función de conocimiento y responsabilidad
tan importante para un banco de desarrollo. En contraste, habría que hacer notar que se requiere
poca supervisión o evaluación para el enorme aumento del crédito a corto plazo ($2,800
millones) determinado por la CAF en el 2007.
La fase de implementación del proyecto también representa un área en donde la CAF tiene una
ventaja sobre su principal competencia en cuanto a tiempo se refiere. Mientras que, en promedio,
en el BID o en el Banco Mundial un préstamo tarda en desembolsarse entre 7 y 8 años, en la
CAF, en promedio, ese plazo es considerablemente menor.39 Los informes de supervisión de la
CAF tienden a enfatizar la congruencia entre el desembolso estimado y el real, en cuanto a las
actividades relacionadas con los impactos del desarrollo. Cuando la ejecución de un proyecto se
ha demorado a causa de problemas en las condiciones relativamente endebles de un proyecto, la
CAF ha dado exenciones de desembolso a pesar de que no se cumple con esas condiciones que
permitan que la ejecución avance. Dependiendo del tipo de contrato de construcción que se haya
negociado con las concesiones del sector privado (llave en mano, etc.), la presión que enfrentan
los contratistas si no se cumple con los plazos puede ser mucho más importante que satisfacer las
condiciones sociales y ambientales del contrato de préstamo.
La CAF ha otorgado exenciones en varios proyectos de alto riesgo. Quizás el ejemplo más
clásico de esta violación a las condiciones sociales y ambientales fue la carretera Santa Cruz –
Puerto Suárez de Bolivia (consultar el recuadro 3). Se otorgó una exención para permitir que se
iniciara la construcción de la sección San José—Roboré de la carretera Santa Cruz – Puerto
Suárez a pesar de que prácticamente se había detenido la ejecución de un programa diseñado
para reducir los efectos directos e indirectos. Como una violación directa al convenio establecido
entre el BID y el Gobierno de Bolivia, al cual se hacía vaga referencia en los documentos sobre
préstamos de la CAF, se pretendía que fuera un acuerdo universal para todos los donantes; la
exención de la CAF efectivamente debilitó toda la lógica del programa social y ambiental y
38
Para los proyectos de alto riesgo en el BID y el Banco Mundial, el monitoreo y la evaluación pueden representar el 5% del
costo total del proyecto
39
La información de los cálculos de desembolso para préstamos del BID se incluyen en la Descripción General sobre Efectividad
de Desarrollo (página 18) en la cual se menciona una duración de 7 años de ejecución (desde la autorización hasta que termine)
para los préstamos de inversión. El Reporte Anual de Ejecución de Proyectos del 2005 (ARPRE, pág. ii) indica que se tardó 7
años en implementar proyectos en cuanto a operaciones que se concluyeron de 1999 a 2005. www.iadb.org/projects/arpre
40
ejerció mucha presión en el BID y la Unión Europea para que hicieran lo mismo al iniciar la
construcción sin la adecuada prevención social y ambiental.
Dada la debilidad de las condiciones reales de los proyectos de la CAF, así como de su sistema
de supervisión, es probable que el uso de exenciones sea relativamente poco frecuente. Sin
embargo, la combinación de estos factores apunta hacia un sistema de administración de
préstamos que se percibe demasiado inclinado hacia parámetros de construcción y con mucho
menos que decir acerca del efecto del desarrollo.
Quiénes: Una vez que el proyecto pasa a la fase de implementación, la responsabilidad de su
administración pasa a la Oficina del País, la cual se encargará de supervisar el préstamo. La
persona u oficina responsable de monitorear el cumplimiento de las condiciones y de enviar a
Caracas la solicitud del desembolso es el Administrador de Cartera. Además de la función de
supervisión del personal de la CAF, ésta exige que los proyectos con efectos ambientales y
sociales importantes establezcan un sistema de monitoreo y supervisión que se encargue de los
aspectos técnicos y financieros del proyecto, e inclusive del cumplimiento de la gestión
ambiental y social.
Generalmente dentro de la agencia ejecutora respectiva se crea una unidad “independiente” de
monitoreo del proyecto. Más que cualquier otro banco de desarrollo multilateral, la CAF ha
adoptado un enfoque de “sistema de países” para la ejecución de los préstamos y esta opción es
la más palpable en la función de supervisión. El Ministerio de Finanzas o el Ministerio de
Planeación del gobierno que solicita el préstamo es generalmente el principal agente responsable
de la ejecución del préstamo. Es posible que dentro de estos ministerios se establezca una unidad
específica para la ejecución de un proyecto o de algún otro ministerio que se relacione más con
el sector al que se enfoca el proyecto. Para los préstamos al sector privado, la empresa en sí
establece la unidad ejecutora, aun cuando el gobierno también puede establecer otra o una unidad
conjunta para que supervise los proyectos para el sector privado.
Las funciones parlamentarias de supervisión, como los Comités de Finanzas, también pueden
desempeñar un papel potencialmente importante en la fase de implementación del proyecto. El
Parlamento debe tener acceso a la información del monitoreo y de evaluación del proyecto, pero
generalmente esta es la excepción más que la regla.
Documentos: Las obligaciones de monitoreo y evaluación se citan en el Contrato de Préstamo;
generalmente consisten en referencias vagas a los Informes Trimestrales de Avance del Proyecto
que con frecuencia no son más que una lista de verificación que se concentra de manera
desproporcionada en las actividades del desembolso y la procuración. Se realiza un Informe de
Terminación de Proyecto al final del desembolso y se realizan evaluaciones posteriores para
algunos proyectos (aunque la frecuencia o calidad de esta función no fue verificable).
Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) son un nuevo instrumento para la CAF.
Hasta la fecha, no se han llevado a cabo para ningún proyecto de la CAF. Para los países de la
IIRSA, la CAF ha preparado una metodología de evaluación estratégica ambiental para el
impacto directo e indirecto de los grupos de proyectos de integración de infraestructura en la
41
orden del día en consenso. Se ha aplicado la metodología piloto EASE a varios grupos de
proyectos de la IIRSA y se aplicará a ocho grupos más durante 2008-2009.40
Oportunidades de participación: Ya que la documentación sobre monitoreo y evaluación
generalmente no está disponible, es difícil supervisar el cumplimiento de las condicionalidades o
de las políticas sobre salvaguardas de la CAF. En esta etapa, los grupos de la sociedad civil
deben enviar a su gobierno solicitudes de información de toda la documentación de los
proyectos, con copia a la vicepresidencia del departamento correspondiente, así como al
Vicepresidente de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Asimismo, toda duda acerca del
proyecto debe dirigirse al Administrador de Cartera (ubicado en la oficina local), así como a la
entidad independiente que esté a cargo de la supervisión y el monitoreo general del proyecto. Los
funcionarios parlamentarios de los comités de finanzas y los directores externos de finanzas
dentro de los Ministerios de la Tesorería, así como los jefes de la unidad ejecutora
correspondiente, todos representan durante la implementación, contactos potenciales de
información e influencia en las operaciones de la CAF.
Mientras que la metodología de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas de la CAF pretende
ser una herramienta de evaluación rápida, la aplicación a los grupos de proyectos de la IIRSA es
un esfuerzo potencialmente importante de la CAF para incorporar de manera más efectiva los
impactos sociales y ambientales en las políticas, los programas y la planeación de los proyectos
de infraestructura de alto riesgo.
40
Consultar el Anexo 14: Presentación sobre la Segunda Etapa de Planificación de los procedimientos de la Novena Reunión del
Comité de Dirección Ejecutiva, 4-5 Dic., 2007 en Montevideo, Uruguay. (http://www.iirsa.org//Eventos.asp?CodIdioma=ESP).
El borrador de la metodología EASE de la CAF también está disponible en el sitio Web de la IIRSA,
http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/E/evaluacion_ambiental_estrategica/evaluacion_ambiental_estrategica.asp?CodIdioma
=ESP
42
Recuadro 3: Santa Cruz-Puerto Suárez – Desglose de supervisión
En el 2002, la CAF autorizó un financiamiento de $180 millones para la construcción del tramo San José – Roboré
de la carretera de 600 Km. del Corredor de Exportación Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia. El Corredor será un
vínculo crucial en el Corredor de transporte este-oeste al conectar los puertos del Pacífico en Chile con los de Brasil
en el Atlántico. El BID, la CAF y la Unión Europea (UE) están financiando diferentes tramos de la carretera de $500
millones. Como reconocimiento al profundo impacto en la región de tan importante proyecto de infraestructura y
como respuesta a la intensa presión de las ONG, una evaluación ambiental estratégica financiada por el BID
recomendó que serían necesarios más de $81 millones en programas de protección social y ambiental y programas
de compensación para poder aliviar estos efectos de manera adecuada. La CAF dependía exclusivamente del
programa de Protección Social y Ambiental del BID como marco protector de la mitigación social y ambiental y de
la administración de todo el proyecto. La
ejecución de la carretera se llevó a cabo sujeto
a la ejecución de un Préstamo para la
Protección Social y Ambiental del BID por
$26.5 millones (BO-0033).
Sin embargo, un importante vínculo que
estaba ausente era cualquier relación formal
entre el préstamo de la CAF y el BO-33 en el
convenio de préstamo de la CAF. De acuerdo
con el Contrato de Préstamo, la CAF exigía
que el préstamo BO-33 del BID se
desembolsara o que lo desembolsaría. Los
demás requisitos fueron mínimos. La CAF
exigía que se presentara la versión final del
Programa de Protección Social y Ambiental
así como comprobantes de la autorización de
la Licencia Ambiental antes de que se firmara
el Contrato de Préstamo. Antes del primer
desembolso, la CAF sólo requería que el BID
hubiera autorizado la primera fase del
Préstamo para la carretera, así como que se presentara la versión del BID del programa de protección ambiental y
social. También exigía que se presentara una propuesta para reforzar la administración departamental y municipal
para la conservación de las áreas protegidas (Laguna de la Concepción, Valle Tucava y Santa Cruz La Vieja), así
como un plan estratégico de gestión para cada una de las áreas protegidas. Durante la implementación exigía
informes periódicos sobre el avance de la implementación del préstamo para la protección social y ambiental.
Si bien es loable que se presentaran estos estudios, un documento por escrito no hace gran cosa para garantizar la
implementación. La autorización del BID de la primera fase de la carretera no es ningún suplente puesto que la
autorización del BID en el 2002 para el proyecto de la carretera no garantiza la implementación del BO-33. De
hecho, el BID ni siquiera empezó a desembolsar o implementar el préstamo sino hasta el 2005. Una condición
exigente en el préstamo de la CAF con base en el desembolso real del préstamo del BID habría sido congruente con
la condición del BID de su primer desembolso al implementar un número importante de acciones que se incluían en
el Préstamo para la Gestión Social y Ambiental.1 Para el 30 de junio de 2005, el BID sólo había desembolsado $1,7
millones de su préstamo para la carretera. El BID entendía claramente que la reducción de los efectos sociales y
ambientales requería de por lo menos una implementación parcial y a tiempo del segundo préstamo antes de que se
construyera la carretera. También estaba consciente de la débil capacidad institucional y de la necesidad de influir en
el préstamo para la carretera a fin de inducir a que el gobierno de Bolivia reuniera la voluntad política para
implementar el segundo préstamo.
A pesar de la plena conciencia de que el proyecto muy probablemente aceleraría la degradación ambiental y que
provocaría graves efectos sociales no mitigables, la CAF tomó la decisión de autorizar el préstamo y emitió una
exención al gobierno de Bolivia para que se avanzara con la construcción de la carretera sin condición para
implementar este plan de gestión social y ambiental crucial. Además, la decisión de iniciar con la construcción de la
carretera antes de que se implementara el BO-33 socavó en gran medida el importante esfuerzo y trabajo del BID
43
por garantizar que el proyecto tuviera una mitigación adecuada. También socava la meta más amplia de armonizar
las políticas entre los bancos. Lo que es más importante es que cuando la CAF no atendió la débil capacidad
institucional, ni tampoco aseguró que se implementara oportunamente el plan de gestión social y ambiental,
esto provocó numerosos efectos sociales y ambientales que podrían haberse reducido en gran medida. Esta
gran cantidad de efectos sociales y ambientales, muchos de los cuales son/eran evitables, plantea graves
preguntas acerca de las deficiencias del papel de la CAF en el monitoreo de proyectos para garantizar una
gestión social y ambiental adecuada en los proyectos que financia.
Fuentes: Evaluación Ambiental Estratégica del BID del Corredor Santa Cruz – Puerto Suárez, Bolivia (Proyecto No. TC9904003-BO), Informe Final (2000); Juan Gustavo Hernández, “La Crónica de una Muerte Anunciada, el Corredor de Transporte
Bioceánico Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia y sus Impactos Socio-Ambientales”, Colectivo de Estudios Aplicados al Desarrollo
Social CEADES. Santa Cruz, Bolivia. Febrero 2007; Lucy Chacolla, Noviembre, 2006) El Gran Sistema Pantanal en Bolivia.
FOBOMADE, IUCN. 2004.
En síntesis, el ciclo de los proyectos de la CAF es un proceso de autorización centralizado
altamente flexible que otorga un peso desproporcionado al desembolso rápido del financiamiento
y una rápida ejecución del proyecto. Los desembolsos tienden a estar concentrados al inicio de
un período y generalmente no están condicionados a obligaciones absolutas o inmutables por
parte de los gobiernos que solicitan el préstamo. Si el gobierno insiste, no se exigen las
condiciones difíciles ni siquiera el co-financiamiento. La supervisión y evaluación de los
proyectos se reduce a un simple mínimo de actividades, lo cual deja la demostración de la
eficacia del desarrollo a la imaginación del observador. Por último, todo el ciclo de los proyectos
de la CAF es un proceso no transparente que prácticamente aísla de todo escrutinio exterior lo
que, al ver más de cerca, se ha comprobado que es una extensión de fe de alto riesgo en los
débiles marcos institucionales del gobierno. En combinación, estas características del ciclo de los
proyectos de la CAF dan un financiamiento más rápido y los proyectos se concluyen más pronto
que la mayoría de la competencia multilateral, no obstante, plantean muchas inquietudes acerca
del impacto de desarrollo en estas operaciones.
6.0 Instrumentos de financiamiento de la CAF
La CAF ofrece una variedad de servicios financieros a los gobiernos accionistas, a instituciones
financieras públicas y privadas, a compañías del sector privado y a gobiernos municipales en los
países accionistas. Existen varios tipos de préstamo:
Préstamos para inversión/proyectos: La forma más común de apoyo son préstamos de
inversión que pueden darse a corto plazo (1 año), a mediano plazo (1-5 años) y a largo plazo
(más de 15-18 años), y ya sea que tengan una garantía soberana (lo que significa que están
respaldadas por el gobierno) o que no la tengan. La mayoría de estos préstamos van a los
gobiernos nacionales con salvaguardas soberanas, aunque en años recientes, la CAF ha
aumentado rápidamente su financiamiento a gobiernos subnacionales sin garantía soberana. En
los últimos años, el préstamo más grande fue de $600 millones, que se concedió dos veces en el
2007 al gobierno de Venezuela para financiar la presa hidroeléctrica Tocoma. Consulte el Anexo
6 – Proyectos más grandes financiados por la CAF con efectos sociales y ambientales
importantes.
44
Líneas de crédito: Se han hecho muy
populares en los últimos años y ofrecen a los
clientes (tanto del sector público como del
privado), la oportunidad de solicitar
financiamiento
para
operaciones
independientes pero similares bajo un mismo
préstamo. Generalmente se trata de préstamos
a corto plazo dirigidos a los bancos públicos y
privados y a las compañías del sector privado
con o sin garantía soberana para financiar
comercio exterior y capital de trabajo, lo cual
con frecuencia es la prioridad de los bancos
privados en la Junta Directiva de la CAF que
es probable que se beneficien como
intermediarios de estos préstamos. Una
pequeña porción de estos préstamos se dirige
a los bancos para que apoyen a las pequeñas y
medianas empresas en los países accionistas.
Con este tipo de préstamo, la CAF actúa como
banca de segundo piso al conceder créditos
globales o líneas de crédito multisectoriales a
instituciones financieras públicas y privadas
que canalizan dichos recursos hacia beneficios
finales de diversos sectores productivos. Las
líneas de crédito también se ponen a la
disposición de los gobiernos para diversas
necesidades fiscales, como apoyar el
presupuesto, financiar una reestructuración de
la deuda y programas de gestión de deuda.41
Recuadro 4: PROINFRA: UN PRONÓSTICO DE
LOS PRÓXIMOS PRÉSTAMOS DE LA CAF
En marzo de 2006, la CAF estableció el Fondo para
la Promoción de Proyectos Sustentables de
Infraestructura (PROINFRA) que proporcionará
cerca de $50 millones de dólares anualmente para
ofrecer asistencia técnica que subsidie el costo de la
preparación de programas de desarrollo de
infraestructura dentro de IIRSA. Los financiamientos
llenarán una gran brecha en conocimiento y asistencia
técnica en la región al dar un financiamiento
principalmente no reembolsable a los gobiernos e
instituciones con el fin de ayudarles a preparar
estudios generales por sector, de pre-viabilidad,
viabilidad, efectos sociales y ambientales. También
ofrecerá asesoría sobre la estructuración financiera,
concesión de trabajos y procesos de oferta para los
proyectos afines de IIRSA. Al dar el financiamiento
inicial, el PROINFRA permitirá que las empresas
gubernamentales o del sector privado se presenten con
la CAF (y otras entidades crediticias) con proyectos en
una etapa mucho más avanzada de preparación.
El programa de la CAF es más de dos veces más
grande que el de cualquier financiamiento similar de
cooperación técnica para infraestructura del BID, lo
que sugiere el nivel de empuje de la CAF en este
sector.42
Los grupos de la sociedad civil que buscan influir en
IIRSA deben poner mucha atención a los proyectos
que PROINFRA está apoyando. Como estos estudios
servirán de base para el diseño de futuros proyectos,
serán estudios cruciales que influir incluso antes de
que el proyecto llegue a la reserva oficial de proyectos
de la CAF, en donde la presión para obtener una
aprobación rápida es fuerte. A la luz de la falta de
información pública sobre las operaciones futuras de la
CAF, este financiamiento sólo daría una visión
importante de la futura reserva de proyectos/planes
para futuros financiamientos. La persona clave que
está a cargo es Francisco Wulff, [email protected].
Salvaguardas
de
crédito
parcial:
Generalmente son préstamos a corto plazo que
dan un financiamiento inicial a los proyectos
con el fin de mejorar la clasificación de
crédito del cliente y catalizar un
financiamiento extra a largo plazo con otras
fuentes (nacionales e internacionales). Estos
préstamos van a los gobiernos nacionales o
subnacionales, a compañías públicas, privadas
o mixtas, así como a instituciones financieras.
Este tipo de préstamo también puede ayudar a mejorar los mercados capitales regionales para
41
La CAF administra un programa de canje de la deuda con Ecuador para reducir el costo general de la deuda de los
países, pero recientemente también ha establecido un refinanciamiento de la deuda para muchos países para que
tengan acceso a cuotas más bajas en la deuda con la CAF.
42
Para consultar el programa de la CAF, ingrese a http://www.caf.com/view/index.asp?ms=17&pageMs=39581&new_id=39137;
para el programa del BID, http://www.iadb.org/infrafund/about.cfm?language=en
45
que aumenten las opciones financieras locales. Muchos proyectos para infraestructura en la
región, como la Carretera Interoceánica Sur de Perú, son financiados mediante este tipo de
préstamos que van directamente al concesionario para permitirle iniciar la construcción del
proyecto.
Préstamos cofinanciados y préstamos A/B sindicados: Estos préstamos permiten que la CAF
catalice importantes financiamientos adicionales para grandes proyectos de inversión
pública y privada que requieran diversas fuentes de financiamiento, al ofrecerles
financiamiento para la parte A del préstamo y al conjuntar el financiamiento de otros bancos u
otras instituciones para la porción B. La CAF cofinancia préstamos junto con otros bancos
multilaterales de desarrollo como el BID, el Banco Mundial IIC, aunque el número de estos
préstamos se ha reducido considerablemente en años recientes (entre los ejemplos están la
Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez, el Corredor Norte en Bolivia, el proyecto de hidrocarburos
Camisea I de Perú, la presa hidroeléctrica Tocoma de Venezuela, el gasoducto Bolivia-Brasil, la
presa hidroeléctrica Yacyreta de Argentina).
Cooperación Técnica. La CAF administra diversos financiamientos de cooperación técnica que
ofrecen financiamiento para asistencia técnica no reembolsable en una gama de sectores, entre
los que están reformas para el sector público, como privatización, descentralización
administrativa y fortalecimiento institucional, promoción para exportación e inversión, desarrollo
e integración de los mercados financieros y de capital de la región, transferencia y adaptación de
tecnología, protección ambiental y desarrollo social. La CAF ha establecido un Fondo de
Desarrollo Humano (Fondeshu) para dar apoyo financiero para proyectos productivos,
innovadores de la comunidad, con un alto impacto que se manifiesta en los sectores sociales más
vulnerables. La mayoría del financiamiento para cooperación técnica es de menos de $500,000 y
no es reembolsable. En el 2007, la CAF proporcionó $50 millones en operaciones no
reembolsables. Para más información, consulte: http://www.caf.com/attach/17/default/6-Anexo1.pdf
6.1 Instrumentos de financiamiento de la CAF en comparación con otras entidades
multilaterales
Los instrumentos de financiamiento de la CAF son diferentes de los que usan el BID y el BM en
cinco aspectos importantes: tasas de interés más altas, períodos de financiamiento más cortos,
desembolsos más rápidos, concentrados al inicio de un período (la primera porción es más
grande) y mayor flexibilidad en su financiamiento no soberano respaldado. Mientras que las
tasas y plazos de financiamiento del BID y del BM generalmente son mucho más favorables, la
rápida autorización de la CAF, sus rápidos desembolsos y condiciones mínimas hacen que cada
vez sea una fuente más atractiva y, en muchos casos, una fuente preferible de financiamiento
para sus gobiernos miembro. Los prestatarios de la CAF también agradecen que los primeros
desembolsos generalmente sean altos, hasta 40% del préstamo total, lo que es mucho más del 5%
estándar emitido por el BID y el Banco Mundial y particularmente les gusta el hecho de que no
tienen que atenerse a políticas rigurosas y burocráticas de procuración y auditoría (sin mencionar
las salvaguardas ambientales y sociales) que exigen el BID y el Banco Mundial. La creciente
participación del financiamiento de la CAF en la región evidencia que los países están dispuestos
a pagar considerablemente más por los funcionales procedimientos de autorización y la mayor
flexibilidad en las condiciones de los préstamos. No obstante, estos beneficios a corto plazo (con
46
frecuencia impulsados por plazos políticos más cortos) pueden tener y probablemente tendrán
costos a largo plazo en cuanto al impacto ambiental subóptimo, gastos socio-ecológicos y
financieros no considerados y posibles problemas en el pago de la deuda43.
6.2 Tasas de interés sobre préstamos
Las tasas de interés sobre préstamos de la CAF varían dependiendo de la naturaleza del préstamo
y del estatus de la membresía del prestatario. Los préstamos soberanos para los países accionistas
tipo A reciben las tasas más bajas. Los préstamos soberanos de la CAF se calculan en relación
con la tasa LIBOR.44 En el 2006, la tasa de interés para un préstamo soberano respaldado para un
accionista tipo A era de 1.65% por encima de la tasa LIBOR. Esto es por lo menos un punto
porcentual más alto que las tasas de interés del Banco Mundial y del BID. En el 2007, la tasa de
interés integral a largo plazo para los préstamos a largo plazo (en promedio 5-15 años) para
prestatarios con garantía soberana estuvo a 6,84%, en comparación con el 5,79% del Banco
Mundial y el 5,3% del BID45. Considerando que los países por lo general pagan estos préstamos
en un plazo de 5 a 15 años, en comparación con los períodos del BM y del BID de 15-30 años,
estos países con la CAF incurren en pagos de deuda anual mucho mayores. En el caso de los
préstamos a corto plazo, las tasas de interés son bastante similares a las del BID y el BM; las
tasas a mediano plazo son levemente más altas. Sin embargo, generalmente son más altas las
tasas de interés de la CAF para las líneas de crédito para los bancos por capital de trabajo y para
el sector privado sin garantía soberana. Los préstamos de la CAF por lo general se autorizan y
desembolsan mucho más rápido que los del BID y el BM (excepto en cuanto a los préstamos de
emergencia o los ajustes estructurales programáticos). Los préstamos para proyectos de inversión
generalmente se desembolsan en porciones que van de 10% a 25% al año, mientras que las
primeras porciones en promedio de los préstamos para inversión del BID son de
aproximadamente el 5%. El período de desembolso total promedio de la CAF va de 36 a 44
meses, en comparación con los 8-10 años para los préstamos financiados por el BID y el Banco
Mundial. La CAF también tiene más flexibilidad y ventaja de otorgar préstamos a gobiernos
subnacionales (municipios, estados, empresas paraestatales, el sector privado) sin garantía
soberana, así como una mayor flexibilidad en sus préstamos en general para el sector privado.
Mientras que el financiamiento del BID al sector privado actualmente no puede rebasar el 10%
de su cartera total pendiente y la relación de financiamiento entre el sector privado y el público
en el Banco Mundial en promedio es de 33%, la CAF no parece tener límites para los préstamos
al sector privado. En el 2006, los préstamos al sector privado sin garantía soberana conformaban
el 20% de su cartera total. En el 2007 aumentó repentinamente al 55%.
6.3 Régimen de financiamiento
La gran mayoría del financiamiento de la CAF es de los mercados internacionales de capital.
Una parte más pequeña pero importante del capital, proviene de los miembros accionistas. Desde
1993, la CAF ha colocado más de 55 emisiones de bonos que hacen un total de más de $8.600
43
A diferencia del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, los estatutos de la CAF prohíben que se cancele
una deuda de ninguno de sus clientes.
44
LIBOR significa Tasa de Interés Interbancaria de Londres. Se trata de la tasa de interés que los bancos se cobran por hacer un
préstamo. Un pequeño grupo de la gran cantidad de bancos de Londres fija oficialmente la tasa LIBOR una vez al día, pero la
tasa cambia a lo largo del día.
45
Documento interno del BID que compara los plazos de préstamo de los BMD.
47
millones. Los bonos se han vendido principalmente en Europa, Estados Unidos y Japón.
Recientemente, la CAF ha empezado a emitir bonos en la divisa nacional de diversos países de
América Latina, entre los que se encuentran Perú, Venezuela y México. Además de los bonos a
largo plazo, la CAF también está activa en mercados a corto plazo a través de su Programa de
Papeles Comerciales en Estados Unidos, el Programa de Pagarés a Corto Plazo en España y el
Euro Programa de Papeles Comerciales en Europa.
Para finales del 2006, Colombia, Perú, Ecuador, Bolivia y Venezuela tenían el 87% de sus
acciones en capital pagado; el 13% restante era de 11 países miembros fuera de la región, entre
los que se encuentran Brasil, México, España y 15 bancos comerciales de la región. Con la
inyección de otros $550 millones que Argentina prometió en agosto de 2007 (cinco veces la
inversión original) y $467 millones prometidos por Brasil en diciembre del mismo año, estas
proporciones cambiarán considerablemente en el 2007 y la CAF extenderá enormemente su
capacidad de préstamo. El sector privado representa menos del 1% del capital pagado del Banco
mientras que, en promedio, 44% de los préstamos anuales de la CAF en la última década ha ido
al sector privado. Para fines del 2006, el capital suscrito del banco era de $3.005 millones de
dólares, de los cuales, $1.930 millones de dólares eran en capital pagado (18,5%) y $1.0011
millones de dólares eran de capital exigible (10,7%) Esto representa el 29,2% de sus activos
totales (incluso de los préstamos pendientes). Mientras que el capital suscrito de la CAF se
acerca a los niveles del BID (cerca de $4,000 millones en el 2007), el capital exigible del BID es
de cerca de $96.000 millones, es decir, es 100 veces más alto que el de la CAF. La Junta
Directiva de la CAF recientemente aprobó que se duplicara el capital suscrito a $10.000
millones.
En años recientes, la CAF ha recibido de las más altas calificaciones de crédito de emisores de
bonos en América Latina. Standard and Poors recientemente aumentó su categoría de A a A+ y
otras agencias han dado a la CAF calificaciones igualmente altas para las deudas a largo plazo:
Fitch Ratings (A+); Japan Credit Rating Agency, AA-; Moody’s Investor Service (A1); y
Moody's Investor Service (A1). Standard and Poors atribuyó este aumento en la calificación a
“una mejor calidad de la cartera de préstamos, un incremento continuo de capitalización y
rentabilidad, así como las expectativas de un aumento en la base de accionistas” en Estados
Unidos. Merrill Lynch es el principal emisor de bonos de la CAF en Estados Unidos. La
calificación de Japón fue algo más baja que las demás debido a su evaluación de que los
principales accionistas de la CAF tienen un perfil de alto riesgo.
Con base en las evidencias que se examinaron para el presente informe, los inversionistas están
subestimando o ignorando el alto riesgo de un importante número de operaciones del Banco.
Muchos proyectos para infraestructura tienen análisis económicos demasiado optimistas y con
frecuencia subestiman los costos generales del proyecto. Recientemente el concesionario
primario determinó que la Carretera Interoceánica Sur subestimó el costo total en al menos 40%
(es decir, cerca de $400 millones). La CAF no tiene un marco de resultados discernibles. Por otra
parte, el análisis de riesgos de los proyectos de la CAF sistemáticamente ignora los riesgos
ambientales y sociales que el proyecto implica. En su calificación más reciente, Standard and
Poors aseveró erróneamente que la CAF se apega a las políticas de las demás agencias
multilaterales de financiamiento, cuando de hecho, la CAF tiende a desacreditar los estándares
48
relativamente más altos de otros BMD. No fue sino hasta recientemente cuando la CAF agregó a
un contralor que supervisara las auditorías normales de las operaciones del Banco.
6.4 Políticas financieras
Las políticas financieras de la CAF, que las agencias calificadoras internacionales consideran
conservadoras, son un factor clave en sus calificaciones constantemente altas y por lo general
están acordes con las de los demás BMD. Las políticas de la CAF exigen que la cantidad total de
la cartera de préstamos desembolsados y pendientes no sea mayor de cuatro veces el capital
social de los accionistas. En los proyectos de integración, la relación es de ocho a uno. Para julio
de 2007, la relación es de 2,5 veces. Los activos disponibles deben mantenerse arriba del 45%
del total de obligaciones de los préstamos no desembolsados o por arriba del 35% de la suma
total de la deuda anticipada y de desembolsos para préstamos durante el año siguiente. En
general, la CAF sigue las políticas financieras estándar de los bancos comerciales. El reciente
aumento a $1.000 millones en capital suscrito por Brasil y Argentina, el cual es el primer paso
para aumentar el capital suscrito al recientemente autorizado máximo de $10.000 millones, da a
la CAF un nuevo apalancamiento considerable para prestar más a dichos países y a la región.
El acuerdo constitutivo presenta varios lineamientos específicos sobre financiamiento que
reducen el riesgo del Banco al limitar la concentración de préstamos por país y por tipo de
riesgo. Los préstamos por país accionista de la región no pueden rebasar el 30% de la cartera de
préstamos. Los préstamos a un prestatario del sector público que no pertenezca a la región se
limitan al 15% del capital de los accionistas, mientras que los préstamos a los prestatarios del
sector privado se limitan al 10%. La participación en el capital del Banco en cualquier compañía
de los países accionistas de la región está limitada al 1% del capital total de los accionistas y se
prohíbe que sea el accionista más grande de una compañía. Además, el monto total de sus
inversiones en capital no pueden rebasar el 10% del capital total de los accionistas. En lo que
respecta a las salvaguardas, no está permitido que el saldo pendiente de las salvaguardas de
crédito sea mayor al 20% del capital total de los accionistas. La relación fue de 14.7% a fines de
200646.
7.0 Proyectos financiados por la CAF e implementación de un marco de políticas
Proyectos financiados por la CAF: salvaguardas ambientales y sociales y un marco de
políticas débiles dificultan un efecto positivo del desarrollo
Como la fuente de financiamiento público más grande en la región andina, la CAF tiene un
profundo impacto en el proceso del desarrollo social, ambiental y económico de la región. Como
uno de los principales impulsores de los principales programas de integración de Sudamérica en
la región, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
(IIRSA), el banco ha desempeñado y seguirá desempeñando un papel importante para dar forma
a decenas de mega proyectos de infraestructura, entre los que se encuentran represas, carreteras y
proyectos de energía que tienen un importante impacto en la trayectoria del desarrollo general y
ambiental de la región.
46
Consultar la presentación de inversionistas de la CAF,
http://www.caf.com/attach/17/default/Presentaci%C3%B3nInversionistasAgo07.pdf
49
Un artículo reciente del presidente de la CAF, “La integración de la infraestructura en
Sudamérica: estimular el desarrollo sustentable y la integración regional” no podría estar más
lejos de la verdad. El papel de la CAF como promotor clave de la integración regional es
indiscutible, sin embargo, su papel como instrumento de desarrollo sustentable es sumamente
cuestionable dados los enormes efectos ecológicos y sociales, directos e indirectos de los
proyectos que financia. De manera colectiva, muchos de estos proyectos están causando un daño
irreversible al propiciar un desarrollo no sustentable y al afectar directamente a los ecosistemas y
las poblaciones locales susceptibles. En el continente sudamericano, particularmente en la
cuenca del Amazonas, los proyectos financiados por la CAF están estimulando la migración y la
especulación de las tierras, acelerando el proceso de extracción de recursos no sustentables, una
rápida deforestación y amenazan los territorios de pueblos indígenas, todo lo cual está acelerando
la pérdida de la biodiversidad, la degradación ambiental y la pobreza en toda la región.
Muchos de los grandes proyectos de infraestructura que la CAF financia no son sustentables
debido a dos razones primordiales: 1) los gobiernos y/o los promotores de los proyectos no
pueden o no están dispuestos a considerar y atender los efectos más amplios y acumulativos de
sus inversiones (que aquí se describen); y 2) los endebles marcos legales, sociales y ambientales,
así como su limitada capacidad o la disposición política de los gobiernos nacionales y locales
para implementar la ley de manera efectiva y reducir o encargarse del riesgo ambiental y social.
El BID reconoció este grave problema en su estrategia ambiental: “… el manejo ambiental de la
región está evolucionando en un marco generalizado de instituciones débiles y mal financiadas
que se han desarrollado de forma muy irregular. Muchas de las instituciones ambientales se han
establecido por leyes que les confieren responsabilidades importantes, pero que no cuentan con
los recursos técnicos o financieros necesarios para poder satisfacer adecuadamente sus mandatos
más elementales”47. La aplicación desigual de las leyes ambientales habla de la necesidad de
contar con sólidas normas universales que se apliquen de forma general para garantizar los
mejores resultados posibles en estos tan delicados proyectos.
Desafortunadamente, las salvaguardas sociales y ambientales de la CAF, así como las políticas
de evaluación que dependen grandemente de que los prestatarios cumplan con sus propias leyes,
no son apropiadas para minimizar de forma efectiva estos graves efectos y para garantizar
beneficios para las poblaciones locales. Además, nuestras entrevistas, junto con la revisión de 22
resúmenes de propuestas y contratos de préstamo de proyectos de alto riesgo (consultar la lista
de proyectos en la bibliografía), aunado a nuestro intensivo análisis de dos de estos proyectos de
alto riesgo, revelaron varias tendencias alarmantes al aplicar las políticas actuales de la CAF:
• Implementación débil de las ya inadecuadas políticas de la CAF.
• Los estudios ambientales y sociales con frecuencia se terminan en una fase tardía del proceso
o después de que el proyecto se haya autorizado, lo que limita su impacto en el diseño.
• Fallas para condicionar el financiamiento en el cumplimiento de parámetros específicos de
planes de gestión social y ambiental.
• Condicionalidades sociales y ambientales inadecuadas para reducir el riesgo
47
Documento del BID sobre Estrategias en el Cumplimiento Ambiental y de Salvaguardas (2006 :4)
50
• No apegarse a las condiciones de los demás bancos en por lo menos un proyecto altamente
delicado.
• No requerir de forma sistemática ni llevar a cabo de forma efectiva una evaluación ambiental
estratégica en proyectos que tengan un impacto social y ambiental importante.
• La débil capacidad institucional que se pasa por alto al evaluar proyectos, lo cual lleva a que
no se atienda y resuelva este importante riesgo en los proyectos.
• Falta de mecanismos de quejas y de un monitoreo independiente en cuanto al cumplimiento
de los planes de gestión social y ambiental.
En nuestra investigación encontramos que en diecinueve de los veintidós casos, el comité de la
CAF para préstamos e inversiones recomendó que la Junta o la presidencia dieran su aprobación
antes de que se terminaran los estudios requeridos. Quizás el caso más notable que
encontramos fue el del proyecto de rehabilitación de la Carretera Rondonia que fue autorizado
por la Junta Directiva de la CAF antes de que se hubiera terminado de hacer el análisis
económico o la propuesta de préstamo. Esto parece violar las propias políticas de la FAC que
estipulan que se requiere hacer una evaluación social y ambiental completa de aquellos proyectos
que tengan efectos importantes. De acuerdo con la política, se supone que los resultados de
dichos estudios servirán de base para el diseño efectivo del proyecto, inclusive de las
condicionalidades específicas y el presupuesto para el proyecto. En varios de los proyectos
revisados, se requieren esos estudios antes de que se dé el primer préstamo. No obstante, si no se
terminan dichos estudios sino hasta después de que el proyecto se haya autorizado, ¿cómo podría
fundamentarse el diseño y servir de base para las condicionalidades del proyecto, así como para
un presupuesto preciso de reducción? ¿Cómo podría la CAF insistir en una norma de calidad
para estos estudios si el préstamo ya había sido autorizado?
También se cuestiona su política sobre debida diligencia, la cual requiere de una meticulosa
evaluación del cumplimiento del prestatario en condiciones con frecuencia mínimas. Si un país
aún tiene que terminar su evaluación social y ambiental, ¿cómo puede la CAF verificar el
cumplimiento total de las leyes del prestatario antes de que se autorice el préstamo? También
surgen otras preguntas acerca de la calidad de los análisis de la CAF respecto a que sus
prestatarios cumplan con las leyes locales y nacionales. Con base en la revisión de los resúmenes
de los proyectos, parece ser que la principal diligencia debida de la CAF respecto a las leyes
locales y nacionales se limita a que el país haya conseguido una licencia ambiental para el
proyecto. Casi todos los resúmenes de los proyectos y de la documentación de los préstamos
incluían condicionalidades que exigían que las autoridades locales otorgaran licencia y
declaraciones ambientales antes de que se hiciera el desembolso. Este parece ser el requisito
mínimo de las normas de la CAF en cuanto al cumplimiento con las leyes locales ambientales y
sociales.
Muchos argumentarían que otorgar una licencia ambiental no es prueba suficiente de que se
cumpla con las leyes locales que se refieran a aspectos como la divulgación de información,
consultas, pueblos indígenas, reubicación, indemnización, entre otros.
Mientras que la sociedad civil pueda proporcionar información a la CAF acerca de la falta de
cumplimiento de un prestatario respecto a sus propias leyes, no hay forma de que un observador
independiente critique la evaluación interna de la CAF, puesto que no se dispone de dicha
51
información. También resulta difícil saber si la falta de cumplimiento de un prestatario
verdaderamente impide que la CAF avance con un proyecto. En por lo menos un proyecto, el de
la Carretera Interoceánica Sur, descrito a continuación en la sección 7.1, la CAF parecía ser poco
estricta en cuanto a su determinación de cumplir con las leyes internas. En otro préstamo para
Perú, el de la Carretera Interoceánica Norte, la CAF invalidó su propio análisis económico por la
presión del cliente para que se autorizara el préstamo.
La práctica de la CAF de recomendar un proyecto para que sea autorizado antes de que se hayan
terminado los estudios finales de EIA y otros, es un área clave de preocupación que puede tener
graves consecuencias. Una vez que la Junta haya recomendado un proyecto, existe una enorme
presión política por que se autorice el desembolso del primer préstamo, a pesar de que haya
defectos o puntos débiles en los estudios que, a la larga, sí se entregan. De acuerdo a nuestros
informantes, los proyectos casi nunca se retrasan debido a planes inadecuados una vez que se ha
dicho que se autoriza. El enfoque de la CAF en este sentido difiere considerablemente de la
mayoría de los demás bancos multilaterales de desarrollo.
Más que confiar en el marco legal interno de un país para evaluar la calidad de una evaluación
del impacto ambiental (EIA), estas instituciones cuentan con estándares internacionales
específicos de desempeño que se deben cumplir para desarrollar estas evaluaciones. Una vez que
se cumple con dichos estándares, las EIA deben ponerse a disposición del público para que se
comenten, durante un lapso no menor a cuatro meses48. Mientras que estas instituciones con
frecuencia no utilizan las evaluaciones EIA como herramienta crucial para el diseño de un
proyecto, en contraste con la CAF, estos bancos dan mucha más oportunidad de que la sociedad
civil colabore para mejorar la evaluación, así como otras herramientas para diseñar proyectos que
incorporen en los convenios de préstamo parámetros específicos y significativos en cuanto al
cumplimiento social y ambiental.
Quizás la limitación más grave en el enfoque de la CAF en cuanto al financiamiento y el débil
marco de políticas es que en sus convenios de préstamo no incorpora condicionalidades
significativas que garanticen la implementación real de planes de gestión social y ambiental.
Mientras que los prestatarios de la CAF consideran esto un atributo positivo al querer tener un
rápido acceso al financiamiento, es una grave deficiencia que reduce en gran medida la
posibilidad de minimizar el riesgo social y ambiental y de dar un impacto positivo derivado de
los proyectos que la CAF financia. Nuestro estudio sugiere que, en la mayoría de los casos, la
culminación y/o presentación de los estudios en sí se convirtió en la condición fundamental para
que se dé el desembolso inicial. Incluso, cuando los proyectos ya estaban en marcha, quince de
los veintidós no contaban con parámetros importantes sociales o ambientales con respecto a la
implementación real de planes de gestión social y ambiental. En esos quince casos, los
requisitos generales eran: a) establecer un sistema de supervisión y monitoreo establecido por el
48
Se han adoptado los procedimientos de evaluación ambiental y de acceso a la información y se han puesto en práctica en la
mayoría de los principales BMD, debido en gran parte a la Enmienda Pelosi de 1989, la cual exige a los directores ejecutivos
norteamericanos de los BMD que se abstengan de votar o que voten en contra en los proyectos que probablemente tengan
consecuencias ambientales importantes si no se han evaluado adecuadamente o si las evaluaciones no se han publicado por lo
menos 120 días antes de la votación. Entre las agencias están el Banco Mundial y su institución afiliada la Corporación
Internacional de Finanzas, el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo.
52
prestatario (generalmente en la agencia ejecutora) que incluyera la supervisión de los
componentes ambientales y sociales del proyecto; y b) presentar informes sobre los avances en
cuanto al cumplimiento de los planes de acción. Los informes de avances y los sistemas
internos de monitoreo no sustituyen la implementación real de parámetros clave,
especialmente dado que el personal de la CAF no tiene facultad para exigir medidas
correctivas.
Algunas pequeñas excepciones incluyen: a) el requisito en el proyecto argentino de la carretera
Picasa que antes de que se desembolsara el 75% del préstamo, el prestatario tendría que
demostrar: i) los acuerdos suscritos por los propietarios y/o afectados referidos a la expropiación
de tierras en el Área de inundación definida por la cota 102,5 msnm de operación (Ánea de
ribera) de la LLP; ii) la organización y operación del Comité Intercuencas de la LLP; y iii) el
monitoreo hidrológico e hidráulico del Sistema Hidráulico de la LLP, así como las
recomendaciones de alerta temprana; b) el requisito para establecer un sistema independiente de
monitoreo en el caso del Tarija-Bermejo; y c) el requisito en la carretera 10 de Paraguay para
contratar a un abogado que informaría directamente a la CAF y supervisara todos los aspectos
del proyecto. En por lo menos un proyecto importante hidroeléctrico por $700 millones, el
Tocoma en Venezuela, no hubo condicionalidades por adelantado que se incluyeran en el
convenio de préstamo, aun cuando se exigieron informes de avance durante la implementación
del proyecto.
En general, parece ser que el principal modus operandi de la CAF es: a) mantener la confianza
implícita en que el prestatario implementará de manera efectiva sus planes de acción social; y b)
delegar la responsabilidad de esto al prestatario. En sólo dos de los proyectos revisados, la CAF
resaltó la endeble capacidad institucional como un punto de preocupación, aparte del riesgo en la
implementación efectiva del proyecto. En veinte de los veintidós proyectos se observó que la
capacidad institucional era adecuada; dos de los proyectos enfatizaban la necesidad de un
fortalecimiento. En uno de esos casos, se observó que los fondos se usarían para este propósito y
en otro, el asunto se resolvería al establecer un sistema de monitoreo dentro de la unidad. En
muchos de los proyectos mencionados, al establecer una unidad ejecutora del proyecto, se
atendería dicha capacidad. Quizás el ejemplo más evidente de que la CAF no evalúa con
precisión la capacidad institucional es el proyecto de la carretera Santa Cruz – Puerto Suárez, en
el cual, reportó que había suficiente capacidad institucional. El documento del préstamo del BID
muestra una situación muy diferente: identifica con precisión la “falta de capacidad institucional
de las entidades públicas (y privadas) encargadas de llevar a cabo las diferentes actividades”
entre los riesgos primarios que se relacionan con el proyecto y explica las medidas de
“reafirmación institucional” necesarias para afrontar ese riesgo.49 Como sucedió, la falta de
capacidad institucional y de disposición política ha sido un gran impedimento para promover el
programa de protección social y ambiental que resulta tan esencial para reducir la multitud de
riesgos que se han identificado en esta operación.
49
La Evaluación Ambiental Estratégica del Corredor Santa Cruz-Puerto Suárez en Bolivia (Proyecto Núm. TC-9904003-BO),
Informe Final, Resumen Ejecutivo, 2-4.
53
TABLA 5. EVALUACION DEL MARCO POLITICO DE 22 PROYECTOS CAF
No. Pais Proyecto 1 Argentina Plan De Terminacion “Complejo Hidroeléctrico
Binacional Yacyretá”: Programa De Reposición De
Infraestructura
2 Argentina Informe Para Directorio: Programa De Obras Viales
De Integración Entre Argentina Y Paraguay
5 Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto: Programa
Argentina Corredores Viales De Integración - Fase I
Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto Proyecto
Viaducto Ferroviario La Picasa y Fortalecimiento Del
Argentina Sector
Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones:
Corredor Vial Amazonas Norte (Peru, Septiembre,
Peru 2005)
6 Peru 7 Peru 8 Bolivia 9 Bolivia 10 Bolivia Gasoducto Camisea Informe Para Directorio: Proyecto Carretera De
Integración Riberalta-Guayaramerín (Bolivia-Junio,
2006)
Resumen Ejecutivo - Mejoramiento y Pavimentación
Carretera Tarija – Bermejo, Cofinanciamiento CAF–
Banco Do Brasil (Proex)
Contrato de Prestamo: Corredor Vial Santa CruzPuerto Suarez Tramos Roboré-El Carmen- Arroyo
Concepción
11 Bolivia Informe Para Directorio- Carreteras de Integración
Del Sur – Fase II (Bolivia-Octubre, 2006)
12 Bolivia 13 Bolivia 14 Bolivia 15 Bolivia 3 4 Informe Para Directorio: Corredor Vial Interoceanico
Sur (Peru -Septiembre, 2005)
Informe Para Comité De Préstamos E Inversiones
Carretera Potosí-Uyuni (Bolivia-Noviembre, 2006)
Resumen Ejecutivo del Negocio para CPNC PAST I:
Programa de Desarrollo del Sector Transporte –
Bolivia (Mar. 6, 2003).
Contrato de Prestamo: Segundo Programa De Apoyo
Al Sector Transporte (Past II) (Bolivia-Diciembre,
2005)
Contrato de Prestamo: Segundo Programa De Apoyo
Al Sector Transporte (Past III) (Bolivia-Diciembre,
2005)
Proyecto aprobado antes de la Condicionalidades terminacion de significativos estudios necesarias Evaluacion adecuada de capacidad institucional Ano Monto CAF ($ Mn) Contra‐
partida Nacional 2005 210 602 No No No 2007 110 72 No No No 2005 150 93 Si No ? 2005 35 16 Si Si ? 2005 60 229 Si Si No 2005 200 873 Si No No 2001 Si No No 2006 42 3.5 Si No No sin fecha 54 68 Si No No 2005 180 285 Si Si No 2006 120 48 Si No No 2006 75 33.2 Si No Si 2003 100 40 Si No No 2005 25 16 Si Si No 2005 84 47 Si No No 54
16 17 18 19 20 21 22 Bolivia Gasoducto Bolivia ‐ Brazil Informe Para Comité De Prestamos e Inversiones:
Programa De Infraestructura Vial - Fase II (Uruguay Uruguay Noviembre, 2005)
Informe Para Directorio: Proyecto Central
Hidroeléctrica Manuel Piar (Tocoma) (Venezuela:
Venezuela Marzo, 2007)
Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones:
Proyecto - Ruta Nacional 10: Logistica y Servicios De
Paraguay Apoyo Para El Transito Internacional
Informe Para Comité De Prestamos E Inversiones:
Proyecto De Movilidad Urbana, Etapa I (PanamaPanama Diciembre, 2005)
Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto - Programa De
Desarrollo Vial – Fase Ii (Estado De Rondônia,
Brasil Brasil)
Brasil Resumen Ejecutivo Perfil De Proyecto Proyecto:
"Rehabilitación Del Sistema Vial y de Circulación de
Peatones en el Municipio De Florianópolis"
Total 1998 80 No Si No 2005 50 245 Si Si ? 2007 900 Si No No 2005 9.5 4.3 Si Si* Si 2005 52 33.5 Si No ? 2002 26 21.5 Si No No 2007 11.9 11.9 Si No ? 3 of 22 7 of 22 16 55
7.1 Evaluaciones Ambientales Estratégicas
En general, el panorama que surge es el de un Banco que desea desembolsar tan pronto como sea
posible, más que una institución de desarrollo que asume la responsabilidad y que trabaja
diligentemente con sus prestatarios para minimizar los riesgos y garantizar que se logre el mayor
impacto positivo de desarrollo a partir de sus operaciones más delicadas. Una importante
excepción reciente es que la CAF propició que se usara una evaluación estratégica ambiental en
el caso de la Carretera Interoceánica Sur y su propuesta metodología de Evaluaciones
Ambientales Estratégicas (EAE) en los proyectos de IIRSA.
Este desarrollo más o menos reciente, junto con su participación en un grupo de trabajo de
IIRSA sobre el tema, es una señal prometedora de que la institución reconoce que debe empezar
a atender los efectos de las operaciones que esté financiando en la región. Sin embargo, una
limitación importante es que la CAF no condiciona el financiamiento para la carretera con que se
implementen oportunamente las Evaluaciones Estratégicas Ambientales,
Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE) son una estrategia clave y una herramienta
crucial para comprender y hacer frente a los efectos acumulativos a largo plazo en la región que
sean consecuencia de proyectos específicos y de conjuntos de proyectos coordinados o de
programas regionales. Una mayor aplicación de las Evaluaciones Ambientales Estratégicas
en los proyectos financiados por la CAF empezaría a colocar a la institución en el camino
del desarrollo sustentable, que sus esfuerzos de relaciones públicas con frecuencia
proyectan. Aun así, de los 22 proyectos de alto riesgo para infraestructura que se revisaron, sólo
dos estaban informados por las evaluaciones EAE (y sólo después de que se autorizara el
proyecto).
Si el compromiso de la CAF ante la evaluación de impacto ambiental más convencional es
cualquier estándar, la metodología de las EAE se verá en última instancia como un obstáculo
para la rápida autorización de un proyecto, más que una herramienta de desarrollo. En la
práctica, la evaluación de impacto ambiental la EIA es elaborada con base en la informacion que
se le proporciona a la CAF y no en una evaluacion propia, ya que ni tiene el personal para cada
proyecto, ni tampoco puede esperar hacerlo; el tiempo es un factor fundamental y un instrumento
de valor agregado que la CAF utiliza muy bien frente a otros organismos multilaterales.
A diferencia de una evaluación de impacto ambiental tradicional, las Evaluaciones Ambientales
Estratégicastoman una perspectiva más amplia y consideran los efectos iniciales y subsecuentes
de un proyecto en particular dentro del contexto de otros proyectos de desarrollo de la región.
Las EAE generan recomendaciones para los planes de desarrollo regionales o sectorales que
fueron diseñados para reducir los efectos indirectos y para mejorar los beneficios de las
inversiones específicas en proyectos. También analizan y dan recomendaciones de cambios en la
política general y en el ambiente institucional en donde opera el proyecto. Las EAE son muy
útiles cuando se aplican en las primeras etapas de la programación y de la identificación de
proyectos con el fin de examinar las opciones potenciales del desarrollo regional o las estrategias
sectorales, antes de que se tomen las decisiones sobre los proyectos. Las EAE pretenden ser
altamente participativas para así integrar intereses sociales y económicos más amplios,
56
frecuentemente descuidados en la toma de decisiones acerca del diseño y las alternativas del
proyecto. Por último, la evaluación estratégica sólo será una herramienta valiosa para integrar
mejor la paliación de la pobreza, la protección del ambiente y las metas de desarrollo económico
si las recomendaciones que surjan del proceso se implementan de forma oportuna como parte del
proyecto general.
La estrategia ambiental de la CAF indica que bajo ciertas condiciones en los proyectos que
tienen efectos importantes, exigirá o ayudará a los prestatarios para que realicen las evaluaciones
EAE. La Carretera Interoceánica Sur de Perú es el primer caso en el que la CAF ha propiciado
activamente que el gobierno lleve a cabo dicho estudio. La Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez
también ha utilizado las evaluaciones estratégicas ambientales, aunque fue el BID el que lo
exigió como precondición al financiamiento. Hay pocos otros casos de EAE CAF. Uno fue en
Argentina en el crédito de Laguna La Picasa ya que para la CAF era nuevo este tipo de
operaciones con desviaciones de agua. Otro caso fue también en Paraguay pero al final el
gobierno no hizo mucho caso.
Como se ve en el estudio de caso que se presenta, existen tres factores limitantes importantes en
ambos proyectos que impiden que las Evaluaciones Ambientales Estratégicas logren los efectos
positivos y disminuyan los riesgos que se preveían en el proceso: 1) En primer lugar, como la
CAF no está dispuesta a condicionar el financiamiento a la implementación específica de
parámetros en las Evaluaciones Ambientales Estratégicas, en ambos casos, los proyectos de
carreteras avanzaron sin la implementación necesaria de los programas de las EAE que
pretenden evitar daños y generar ventajas positivas; 2) la endeble capacidad del gobierno y/o
disposición política no se tocan en el financiamiento del proyecto y son un factor crucial en la
falla de no implementar oportunamente los planes ambientales y de acción social de dichas
evaluaciones; y 3) los patrocinadores del proyecto no estaban dispuestos a adoptar, garantizar o
invertir recursos suficientes que fueran necesarios para las reformas de las políticas y de la
institución, ni en los planes ambientales y de acción social que las EAE recomendaban. Por
ejemplo, en ambos casos, los recursos de que se dispuso para el programa fueron mucho menores
de lo que se necesita para garantizar verdaderos resultados de desarrollo sustentable.
Que la CAF reconozca la importancia de evaluar, evitar y atender los efectos iniciales y
subsecuentes, acumulativos y regionales es un importante paso adelante y resulta crucial para
garantizar que las operaciones del banco den resultados de desarrollo más sustentable. Sin
embargo, como este caso lo ha demostrado, cuando los gobiernos no implementan los planes de
acción ambiental, social e institucional recomendados a partir del proceso de evaluación de
impacto ambiental y de las evaluaciones estratégicas ambientales, los proyectos con frecuencia
tienen efectos irreversibles y las metas del desarrollo sustentable se ponen en riesgo.
A continuación se da una detallada revisión de la aplicación de las políticas de la CAF en el caso
de un proyecto destacado que está provocando efectos sociales y ambientales importantes en la
región:
57
La Carretera Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú. El siguiente estudio de caso, que se
presenta de manera muy sintetizada, se extrajo de un reporte extenso de Marc Dourojeanni,
Estudio de caso sobre la Carretera Interoceánica en la Amazonia Sur del Perú.50
7.2 La Carretera Interoceánica Sur en la Amazonia del Perú51 52
Una de las obras mas destacadas de IIRSA que está siendo ejecutada es la Carretera
Interoceánica entre Brasil y Perú y que se justifica, de una parte, por brindar acceso a los
productos brasileños a los puertos peruanos del Pacífico y, por otra, para promover el desarrollo
de la deprimida y populosa región sur del Perú.
La obra, en territorio peruano, consiste en asfaltar o mejorar 2,586 km de carreteras, entre la
pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera con el Brasil y puertos de la Costa
Sur. Será realizada a un costo
de US$892 millones. La parte
amazónica de la obra atraviesa
las regiones amazónicas de
Madre de Dios, Cuzco y Puno, Figura 15. Mapa de la Carretera Interoceanica Sur (Peru)
entre 200 m.s.n.m. y más de
4,000 m.s.n.m. Esta parte será
ejecutada y luego administrada
por
dos
empresas
concesionarias
por
la
modalidad conocida como
BOT (build, operate and
transfer).
La
obra
fue
estudiada, licitada, concedida,
parcialmente financiada e
iniciada entre 2003 y marzo de
2006. El financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado por la CAF con garantía de
la República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño
permitiendo transitar por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del
Pacífico.
La región amazónica por la que pasará la carretera es la región más natural que queda en la
Amazonia peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta,
50
M. Dourojeanni (2006), Carretera Interoceánica Sur. BICECA: Washington, D.C. y Lima, Perú.
http://www.biceca.org/es/Project.Library.312.aspx
51
Las opiniones contenidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad del autor. Para aceder el estudio
completo, visite http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx. Para mayor información, véase: El Grupo de
Trabajo de la Sociedad Civil Peruana (GTSCP), [email protected]; Asociación Labor Lima,
[email protected], www.labor.org.pe/oficina-lima/; Derecho Ambiental y Recursos Naturales (DAR)
[email protected]
52
Ingeniero Agrónomo, Ingeniero Forestal, Doctor en Ciencias.
58
incluido una elevada proporción des endemismos, debido a su buen estado de conservación
general y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal. También es
refugio de un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por
eso el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en términos de riesgos para
los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad y de respeto por los derechos de las
últimas poblaciones humanas que viven sin o con muy poco contacto con la sociedad moderna.
Igualmente preocupa el agravamiento de problemas ambientales y sociales característicos de la
construcción y operación de carreteras en condiciones de bosque tropical húmedo de regiones
planas y de altitud.
De una parte, el presente estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social
significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y cumulativamente a partir de la
construcción en las décadas de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la Amazonía desde
Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la
frontera brasileña, que data de los años 1980s. De otra parte, el estudio ratifica opiniones de
diversos autores que alertaron sobre el riesgo de que los impactos ambientales y sociales se
agraven mucho, en amplitud y velocidad, después del asfaltado y mejoría de la carretera. Los
impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen
incremento rápido de la deforestación, degradación de bosques naturales, invasión de áreas
protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansión del cultivo de la coca,
explotación anárquica de oro, degradación de ambiente urbano, pérdida de biodiversidad,
incremento de caza y pesca y, reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en
especial problemas mayores en torno al recurso hídrico, incluido inundaciones, aluviones y
calidad del agua para uso humano. Los peores impactos sociales se manifestarán con relación a
los indígenas en aislamiento voluntario, incremento de la migración andina hacía la región
amazónica, invasión de tierras indígenas en general, conflictos por la tierra y por su
regularización, incremento de la pobreza urbana y falta de servicios públicos en barrios
marginales, aumento de las actividades ilegales y disminución de la seguridad pública y, claro,
dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros.
La opinión pública local, regional y nacional,
tradicionalmente a favor de la construcción y mejoramiento
de las carreteras y fuertemente influenciada por la pesada
propaganda gubernamental, considera casi unánimemente
que la obra traerá grandes beneficios económicos y no se
importa con los impactos ambientales y sociales que, de otra
parte, han sido constantemente minimizados por los actores
oficiales. El gobierno siempre ha informado a la opinión
pública que los impactos negativos serán mínimos porque la
carretera no es nueva y que se están tomando todas las
precauciones ambientales y sociales necesarias. Apenas un
segmento pequeño de la sociedad civil, principalmente organizaciones no gubernamentales e
intelectuales, ha levantado objeciones, esencialmente apuntando a la ausencia de un programa
que limite los perjuicios más probables y que permita aprovechar las oportunidades económicas
que la mejoría de la carretera brindará. Las principales restricciones por parte de las
organizaciones sociales de base han provenido de entidades indígenas o campesinas.
59
Pero, cuando se consulta directamente a la población que será afectada, a pesar del entusiasmo
general, surgen innumeras dudas sobre lo que les espera. Estas dudas son de nivel personal,
familiar, municipal y regional. Temas como la economía familiar, los conflictos por la propiedad
en la faja de dominio, seguridad de la familia y de los animales, el costo del peaje, invasión de
tierras, empleo en la construcción, costo de la titulación, riesgos de accidentes, elevación del
precio de la tierra, modificaciones en el tránsito urbano, entre muchos otros, se suman diversos
de los problemas que ya fueron comentados antes como impactos ambientales y sociales.
Evidentemente, gran parte de los actores locales están muy satisfechos, en especial los
extractores e industriales forestales, los que pretenden dedicarse a la agricultura y pecuaria en
forma más intensiva, los mineros y los miembros de los sectores hotelero y de restaurante, así
como una parte de los que se dedican al turismo. De otra parte, todos reclamaron de la
precariedad de la información sobre la obra y de la falta de consultas públicas efectivas.
El análisis de la actuación del gobierno peruano y de la CAF en relación a la obra, revela que
ambos prestaron poca atención a principios y normas que, formalmente, rigen la aprobación de
este tipo de proyectos. La omisión principal es que la obra fue aprobada, financiada e iniciada
sin disponer de una evaluación de impacto ambiental y social. Existe, en cambio, un amplio
capítulo ambiental dentro del estudio de factibilidad y también, estudios de impacto ambiental
parciales, referidos a los trechos por los que la obra fue comenzada. Pero se trata de estudios
basados en información de segunda mano o referidos esencialmente a los impactos directos de la
obra, sin un buen análisis y sin el indispensable complemento de información pública y consulta.
La pretensión de que los estudios de impacto ambiental, parciales o por trechos, sumen al final,
el equivalente a una evaluación ambiental completa no es técnicamente aceptable y, de cualquier
modo, sería aprobada muy tarde para poder aplicar la gama de medidas que el ejercicio
presupone. Gran parte del problema descrito se debe a la debilidad de la legislación peruana
sobre licenciamiento ambiental, que deja la decisión en el sector que promueve la obra evaluada
y, en general, a la menguada institucionalidad pública ambiental. Existen otras objeciones al
procedimiento seguido por el gobierno y por la CAF para la aprobación de la Interoceánica. La
CAF, en especial, no cumplió varios otros de sus lineamentos de política ambiental y social.
La CAF tuvo conciencia del problema creado por la rapidez inusual que el gobierno imprimió al
proyecto, provocando su aprobación sin evaluación de impacto ambiental y social y, por eso,
realizó acciones paliativas como el mejoramiento de la capacidad de evaluación ambiental en el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el
financiamiento de consultas con la sociedad civil
y, en especial, presionando al gobierno a aceptar
un programa para la gestión ambiental y social de
la región afectada por la obra (programa
Inrena/CAF). Este programa (US$10 millones
como préstamo de la CAF y US$7 millones de
contrapartida local) está bien orientado y aborda
muchos de los problemas que la carretera
agravará. Pero el monto destinado al mismo y su
plazo de ejecución son claramente insuficientes
para resolver el problema. Además, este
60
programa aún no ha sido aprobado por el Perú ni por la CAF.
El gobierno argumenta que la situación de la ocupación de la tierra en Madre de Dios está
consolidada por la existencia de áreas protegidas amplias, tierras indígenas tituladas y gracias al
sistema de concesiones forestales (de varios tipos) ya otorgado. También se encuentra
preparando una zonificación ecológica económica, un plan de desarrollo en el ámbito de la
Interoceánica y otro, en las zonas fronterizas. La realidad demuestra que la supuesta
estabilización en la ocupación de tierras es muy frágil, primeramente porque no existe capacidad
de evitar invasiones y, en especial, porque las concesiones, del mismo modo que el programa de
titulación de tierras y catastro rural, en lugar de evitar conflictos, los han multiplicado debido a la
baja calidad del trabajo. De otra parte, la probabilidad de que los planes en ejecución sean
implementados es sumamente remota debido a su costo elevado y a la incapacidad del gobierno
en la región, en sus tres niveles.
En conclusión, la principal objeción a la obra no se refiere directamente a ella sino a la falta de
mecanismos públicos que permitan, de una parte, evitar los peores impactos ambientales y
sociales previstos y, de otra, impulsar el desarrollo sostenible aprovechando las nuevas
oportunidades que ella brinda. Por eso, la primera y más importante recomendación es la
elaboración, financiamiento y ejecución de un programa de desarrollo regional que cubra en
profundidad los temas que serán superficialmente abordados por el Programa Inrena/CAF y que
incluya lo que este no contiene. Se estima que el costo de este programa es del orden de US$100
a 150 millones. Pero, para que un proyecto como ese tenga éxito en las condiciones de la región
afectada, es indispensable que el gobierno peruano defina una autoridad clara sobre el mismo y
sobre los sectores que deberían ejecutarlo. La principal dificultad actual de la sociedad civil en
relación a la Interoceánica es la falta de interlocutor valido en el gobierno. También es condición
de éxito que se establezcan los mecanismos de información y de participación efectiva que prevé
la legislación peruana y los que sean necesarios específicamente para ejecutar el programa.
El estudio presenta muchas otras recomendaciones, algunas de tipo coyuntural o urgente, como
son el establecimiento de un mecanismo de monitoreo, seguimiento y evaluación independiente
para la carretera, mecanismos de solución de conflictos por trechos y, asegurar que los estudios
de impacto ambiental que faltan sean de mejor calidad que los ya realizados y, otras, de fondo,
como las mencionadas antes, a las que deben añadirse la necesidad de hacer cambios
estructurales en la legislación y en la institucionalidad peruana sobre medio ambiente y en
particular sobre licenciamiento ambiental. Los bancos multilaterales de desarrollo han
demostrado poca eficiencia en sus discusiones con el gobierno peruano en relación al tema
ambiental siendo indispensable que adopten medidas concretas al respecto y, en el caso
específico de la CAF, debe preparase a ejercer una supervisón muy severa sobre esta obra.
Una de las obras de IIRSA que está siendo ejecutada es la Carretera Interoceánica entre Brasil y
Perú y que se justifica, de una parte, por brindar acceso a los productos brasileños a los puertos
peruanos del Pacífico y, por otra, para promover el desarrollo de la deprimida y populosa región
sur del Perú. La obra, en territorio peruano, consiste en asfaltar o mejorar 2,586 km de carreteras,
entre la pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera con el Brasil y puertos de la
Costa Sur. Será realizada a un costo de US$892 millones. La parte amazónica de la obra,
atraviesa las regiones amazónicas de Madre de Dios, Cuzco y Puno, entre 200 m.s.n.m. y más de
61
4,000 m.s.n.m. Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas concesionarias
por la modalidad conocida como BOT (build, operate and transfer). La obra fue estudiada,
licitada, concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo de 2006. El
financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado por la CAF con garantía de la
República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño permitiendo
transitar por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del Pacífico.
La región amazónica por la que pasará la carretera es la región más natural que queda en la
Amazonia peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta,
incluido una elevada proporción des endemismos, debido a su buen estado de conservación
general y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal. También es
refugio de un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento
voluntario. Por eso el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en
términos de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad y de
respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas que viven sin o con muy poco
contacto con la sociedad moderna. Igualmente preocupa el agravamiento de problemas
ambientales y sociales característicos de la construcción y operación de carreteras en condiciones
de bosque tropical húmedo de regiones planas y de altitud.
De una parte, el presente estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social
significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y cumulativamente a partir de la
construcción en las décadas de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la Amazonía desde
Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la
frontera brasileña, que data de los años 1980s. De otra parte, el estudio ratifica opiniones de
diversos autores que alertaron sobre el riesgo de que los impactos ambientales y sociales se
agraven mucho, en amplitud y velocidad, después del asfaltado y mejoría de la carretera. Los
impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen
incremento rápido de la deforestación, degradación de bosques naturales, invasión de áreas
protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansión del cultivo de la coca,
explotación anárquica de oro, degradación de ambiente urbano, pérdida de biodiversidad,
incremento de caza y pesca y, reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en
especial problemas mayores en torno al recurso hídrico, incluido inundaciones, aluviones y
calidad del agua para uso humano. Los peores impactos sociales se manifestarán con relación a
los indígenas en aislamiento voluntario, incremento de la migración andina hacía la región
amazónica, invasión de tierras indígenas en general, conflictos por la tierra y por su
regularización, incremento de la pobreza urbana y falta de servicios públicos en barrios
marginales, aumento de las actividades ilegales y disminución de la seguridad pública y, claro,
dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros.
Los principales problemas ambientales, directos e indirectos, que se agravarán con el
mejoramiento de la Interoceánica son resumidamente: (1) incremento considerable de la
deforestación para fines agropecuarios; (2) degradación del recurso forestal por explotación
anárquica, (3) incremento de la incidencia de incendios forestales, (4) aceleración del ritmo de
perdida de la biodiversidad, (5) aumento de los riesgos de invasión de áreas naturales protegidas,
(6) incremento de la contaminación de origen agrícola, urbano y minero, (7) reducción del valor
protector del bosque (deforestación, descremado del bosque, incendios) en las cuencas
62
hidrográficas e incremento de incidencia de fenómenos erosivos violentos y de inundaciones a sí
como reducción de la calidad del agua e irregularidad de su flujo, (8) reducción del potencial de
la región para proveer otros servicios ambientales, como fijación de carbono.
Los principales problemas sociales, directos e indirectos, que se agravarán con la puesta en
operación de la Interoceánica son, resumidamente: (1) invasión de los territorios residuales de los
últimos grupos de indígenas aislados, (2) invasiones en tierras de comunidades nativas, (3)
grande incremento de conflictos por la tierra y por su uso, (4) incremento de cultivos y
actividades ilegales, (5) incremento de la inmigración y formación de barriadas en las zonas
urbanas, (6) mayor impacto sobre restos arqueológicos, (7) deterioro o alteración de los padrones
culturales, (8) aumento de la prostitución, trabajo esclavo e infantil y delincuencia en general.
El proceso de los estudios ambientales y sociales:
1) Fueron realizados dos tipos de estudios socio-ambientales: (1) el capítulo ambiental del
estudio de factibilidad y, (2) EIAs parciales en los Tramos 2 y 3. El primero, aunque amplio,
no puede calificarse como evaluación de impacto ambiental. Los segundos hacen referencia
esencialmente a los impactos ambientales y sociales directos y, desde ese punto de vista, son
aceptables. Pero, ambos productos tienen por defectos: (1) estar centrados en los impactos
ambientales directos, que son los menos importantes, (2) no haber desarrollado mecanismos
de información y consulta adecuados o suficientes, (3) ser esencialmente compilaciones de
datos pre-existentes y de carecer de un buen análisis y, (4) ofrecer propuestas excesivamente
vagas para los problemas principales. Además, es inusual el criterio de hacer EIAs parciales
siendo improbable que, como pretenden los responsables, la sumatoria de los EIAs parciales
resulte en una EIA completa. Es de considerar que estos estudios fueron realizados
primeramente por la parte interesada que era el gobierno peruano y las constructoras
brasileñas
2) Queda claramente establecido que, contrariando el espíritu y la letra de la legislación
nacional del Perú y los criterios internacionalmente aceptados, el financiamiento y las obras
de la Interoceánica fueron respectivamente aprobado e iniciadas, sin disponer de una
evaluación de impacto ambiental.
3) Las deficiencias de los estudios ambientales son reconocidas inclusive por la DGASA del
Ministerio de Transportes y Comunicaciones que, por eso, en conjunto con la Conam decidió
hacer una evaluación de impacto ambiental estratégica, con recursos a ser proporcionados
por el programa Inrena/CAF.
La evaluación de impacto ambiental estratégica
El propio MTC, a través de la DGASA, ha acogido la sugerencia del Conam para realizar una
evaluación socio-ambiental estratégica que compense las deficiencias previsibles de la EIA y
que, realmente, aborde la variedad de problemas decurrentes del conjunto de obras previstas en
el marco de la IIRSA para la región sur del Perú. Este estudio fue incluido con US$110,000
como componente del Programa INRENA/CAF, suma que se considera insuficiente para la
magnitud del propósito.53
53
En efecto, la EIA estratégica, para ser lo que su nombre indica, debe contemplar también los impactos y
problemas ocasionados por inversiones de unos 75 mil millones de dólares programados por el IIRSA en la región.
63
El programa tiene por objetivo “contribuir al fortalecimiento de la capacidad institucional y
técnica de planificación, operación, titulación, supervisón y monitoreo, por parte de las entidades
del sector público nacionales y regionales, con participación de la sociedad civil, en el manejo,
prevención y mitigación de los impactos ambientales y sociales indirectos generados por la
construcción y operación de la carretera Interoceánica Sur” y consta de nueve objetivos
específicos: (1) desarrollar y ejecutar proyectos y actividades prioritarias que permitan prevenir y
mitigar impactos indirectos: (2) promover el desarrollo y financiamiento de actividades
sostenibles, (3) consolidar las concesiones forestales y la plena operatividad de las áreas
naturales protegidas; (4) apoyar la participación y el monitoreo de las actividades del programa
por parte de la población y de la sociedad civil organizada; (5) desarrollar un plan de
ordenamiento territorial: (6) mejorar la gestión de las áreas naturales protegidas y crear otras
nuevas; (7) realizar un plan de desarrollo de actividades turísticas, (8) mejorar la gestión de la
producción aurífera y; (9) ejecutar el catastro, titulación y registro de tierras. Esos objetivos
específicos se realizarían a través de cuatro componentes: (1) promoción del ordenamiento
territorial de las regiones; (2) promoción del manejo sostenible de los bosques; (3)
fortalecimiento de la institucionalidad y participación ciudadana y (4) establecimiento de la
unidad ejecutora del programa.
Así, este programa, al que también se estaría agregando el financiamiento de la evaluación socioambiental estratégica, contiene mucho de lo que es necesario hacer en la región para asegurar un
desarrollo sostenible54, aunque existen temas muy poco o no cubiertos, como el de la atención a
las reales necesidades de los pueblos indígenas y los relativos a problemas socio-ambientales
urbanos o de salud y educación o seguridad pública. Pero se duda que este programa alcance sus
objetivos o que resuelva el problema creado o evidenciado por la Interoceánica debido a los
hechos siguientes: (1) los recursos asignados al programa son extraordinariamente limitados,
claramente insuficientes para cumplir sus ambiciosos objetivos;55 (2) la agencia ejecutora
escogida, el Inrena, aunque formalmente le podría corresponder esa función, está notoriamente
desimplementada para hacerlo, siendo bien conocido que no consigue ni siquiera cumplir sus
funciones básicas con relación a áreas protegidas y administración forestal; (3) existen, aún antes
de la aprobación del programa, conflictos entre las numerosas entidades que deben participar en
el mismo habiéndose adoptado soluciones “salomónicas” pero administrativamente complejas
para un manejo efectivo y; (4) el plazo de ejecución, limitado a apenas 3 años, es absolutamente
insuficiente considerando la debilidad administrativa de los ejecutores y las enormes dificultades
geográficas, ecológicas y sociales que caracterizan las regiones afectadas.
El problema central del programa es su carácter presupuestal y temporalmente limitado. El costo
del Programa es de apenas US$17 millones de los que la CAF financiaría el 60.6% (US$10.3
millones) y el Perú aportaría US$6.7 millones de los que US$4.3 millones corresponde a gastos
recurrentes. Este monto está varias veces por debajo de las necesidades reales para ejecutar los
proyectos y acciones programadas. Por ejemplo, el tema de las áreas protegidas, de las que
solamente las que estarán muy amenazadas abarcan más de 3 millones de hectáreas, sería
atendido con US$2,228,000; el mejoramiento de la gestión ambiental de las actividades auríferas
54
Los consultores que prepararon la propuesta fueron altamente calificados e aparentemente hicieron lo mejor
posible dentro de los estrechísimos limites presupuestales decididos por el gobierno
55
Para varar en este tipo de proyectos, una vez que el constructor gana la licitación, se queda sin recursos a la mitad
del proyecto y vuelve al gobierno para apalancarse financieramente, es una constante en muchos proyectos de CAF
64
tiene una asignación de apenas US$372,000, similar a la que se asigna para hacer un plan de
desarrollo turístico y el fortalecimiento de la identidad cultural de los pueblos indígenas sólo
recibiría US$450,000.56
La CAF demostró voluntad para resolver los problemas planteados: (1) contemplando mejorar la
capacidad institucional de la DGASA del MTC usando saldos (US$470,000) de otros proyectos,
(2) financiando el estudio Futuro Latinoamericano/SPDA y también (3) insistiendo fuertemente
ante el gobierno peruano para que este acepte el préstamo de US$10 millones para el programa
Inrena/CAF para la gestión ambiental y social de la región, prácticamente como condición para
el otorgamiento del préstamo puente de US$200 millones. Pero, a pesar de esos gestos, la CAF
dejó de cumplir sus propias políticas ambientales y sociales. En efecto, no se acataron los
siguientes lineamientos de política: (1) no se respetó la legislación nacional que demanda que las
obras deben tener una EIA completa y aprobada para ser iniciadas57; (2) el financiamiento fue
concedido al Perú a pesar de que no se disponía de un EIA (ni siquiera los EIAs parciales estaban
aprobados cuando se otorgó el préstamo) ni de otros documentos ambientales y sociales a que se
refieren los lineamientos de la CAF; (3) tampoco se observó el cuidado que sugiere el
lineamento referente a la biodiversidad pues, esta obra, atraviesa uno de los lugares de mayor y
más compleja biodiversidad en el planeta sin que la CAF hiciera un análisis especial al respecto;
(4) el lineamiento de participación de la comunidad es otro que no ha sido acatado pues, como se
ha visto, es uno de los temas que más ha levantado protestas entre la sociedad civil y; (5) en
muchas formas puede decirse que este proyecto tampoco cumple los requisitos de sostenibilidad
que la CAF pregona como importante. No es que la CAF no intentó que algunos de sus
lineamientos y sus detalles respectivos sean cumplidos. Dan fe de ese esfuerzo las actas de las
negociaciones entre la CAF y el gobierno pero, al final, este último venció.
La CAF ha hecho esfuerzos importantes para que el gobierno peruano se adecue a sus
lineamientos de política ambiental y social. Pero, con excepción del programa INRENA/CAF,
prácticamente una condición de la CAF para otorgar el préstamo puente, sus esfuerzos han sido
infructuosos. La CAF hace esfuerzos, (misiones de evaluacion, etc.), pero la CAF le presta a sus
dueños, y son pocas las operaciones por lo cual se que haya dicho que no.
Institucionalidad Ambiental Débil y Marco Politica Nacional Deficiente
Una responsabilidad importante del banco es su decisión para avanzar sin este y otros proyectos
con impactos ambientales y sociales significativos sin dar la importancia debida a la falta de una
política ambiental y de mecanismos legales e institucionales suficientes en el Perú. La legislación
ambiental peruana es una de las más débiles de América Latina. En ella no se establece
claramente el alcance y mucho menos el modus operandi del llamado Sistema Nacional de
Evaluación Ambiental. Cada sector de la economía tiene la potestad de aprobar los EIAs de los
proyectos de su propio sector, como lo hizo el MTC en relación a la Interoceánica. Aunque se
prevén mecanismos de consulta con otros sectores, estos raramente son realizados seriamente y
si lo son, de cualquier modo, la decisión es unilateral. De otra parte, las normas ambientales y
sociales de cada ministerio son elementales y, por ejemplo en el caso del MTC, apenas
56
Es importante reconocer que además la CAF no tiene experiencia en el manejo ambiental de este tipo de sistemas
con actividades similares, por ejemplo, en el sector minera.
57
Hay que reconocer que este responsabilidad no solo es de la CAF sino también del gobierno peruano de haber
permitido firmar el contrato con carencias de informes ambientales.
65
consideran los impactos directos. El Conam, aunque en teoría encabeza el sistema, en la práctica
tiene pocos elementos para evitar que los EIAs sean apenas una formalidad. De otra parte, no
existen realmente mecanismos para que sean cumplidas las recomendaciones que emanan de los
EIAs. A eso se suma la notoria falta de implementación de las oficinas encargadas de los asuntos
socio-ambientales de los ministerios que los tienen y, además, estas tienen un peso insignificante
en las decisiones sectoriales.58
Aunque en la gestión pública peruana existan centenares de dispositivos legales que tocan el
tema ambiental y que exista multitud de políticas y documentos estratégicos que tratan todas las
facetas del tema, cualquier análisis de ellos demuestra que son apenas epidérmicos, declarativos
y, en consecuencia, intrascendentes. En esa línea se inserta la decisión reciente de incluir en el
programa Inrena/CAF la realización de una evaluación ambiental estratégica, con una asignación
claramente insuficiente y que, además, como los EIAs, llegará tarde. Obviamente, más que hacer
esta nueva evaluación, lo importante es aplicar sus resultados y, para esto, nada en la realidad de
la administración pública nacional permite optimismo. Será otro estudio para demostrar que se
“ha cumplido”. Es preciso añadir que el Perú es el único país de América Latina que nunca
solicitó financiamiento internacional (préstamos) para temas ambientales, manejo de recursos
naturales renovables o desarrollo sostenible. Países mucho más pobres, como Bolivia, Ecuador y
todos los de América Central y del Caribe ya solicitaron y ejecutaron numerosos préstamos con
esos fines porque a diferencia del Peru estos paises tienen ministerios del ambiente que pueden
llegar y solicitar presupuestos directos. El primer pequeño préstamo para el Perú en ese rubro
provino como condición del BID para su participación en el proyecto del Gas del Camisea. El
que se está gestionando ante la CAF será el segundo, también como condición impuesta por el
financiador.
Algunos de los defectos economicos resultando para los Peruanos de la falta de preparación
adecuada, la falta de condiciones adecuadas y el análisis inadecuada de la capacidad institucional
de conducir el proyecto fue el anuncio sorprendente de que la construcción de la carretera
Interoceánica Sur requerirá US$ 600 millones más a los US$ 826.8 millones presupuestados
inicialmente debido al incremento en los costos de obra que no se habían previsto.59 Según un
informe enviado por el gerente de Supervisión de la obra, Fernando Llanos Correa, al gerente
general del Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso
Público (Ositran) el pasado 18 de febrero, 2008 la obra realmente costará US$ 1,314 millones.
El aumento del precio se produjo porque la carretera se ofreció en concesión luego de que las
autoridades llevaran a cabo solamente estudios de prefactibilidad, con lo que la concesionaria
debió realizar los análisis de factibilidad, ahora dijo el funcionario. Los costos adicionales, ya
inflado por el concesionario sabiendo que no se puede licitarlos otra vez, implicarán un ajuste en
los pagos anuales del gobierno disminuyendo los beneficios netos para el país.
En suma, donde otros países poseen ministerio de medio ambiente, consejo ambiental altamente
democrático y con poderes decisivos, instituciones ejecutivas relativamente fuertes y donde todo
eso se reproduce a nivel de cada estado y a veces de cada municipio, como en el Brasil, en el
58
Este es uno de los problemas en Peru de no tener, hasta este ano, un Ministerio del Ambiente como en otros
paises, mientras el CONAM e INRENA no funcionan efectivamente ni tienen el alcance que deberian tener.
59
Veanse la pagina principal dedicado al proyecto Interoceanica Sur de BICECA:
http://www.biceca.org/es/Project.Overview.312.aspx
66
Perú la institucionalidad ambiental se limita a una autoridad ambiental con autoridad
extremamente limitada y a algunas pequeñas oficinas socio-ambientales sectoriales
(Dourojeanni, 2002).60 En lugar de un Instituto de Recursos Naturales y Medio Ambiente
(IBAMA) con más de 6,000 funcionarios y dependiente del Ministerio del Medio Ambiente,
como en el Brasil, el Perú cuenta con un raquítico Inrena que, además, obedece al Ministerio de
Agricultura, es decir a uno de los sectores que más impacto negativo ocasiona al ambiente. A
diferencia del Brasil, donde cada estado replica la estructura nacional, en los departamentos o
regiones del Perú apenas existe, si la hay, una minúscula oficina de enlace ambiental. De otra
parte, el Brasil dispone de legislación ambiental federal y estatal detallada y severa, como la Ley
de Crímenes Ambientales y medidas, como la ya mencionada regla de compensación mínima de
0.5% exclusiva para áreas protegidas que habría sido aplicada en el caso que ocupa este trabajo.
Lo que podía esperarse de esta situación lamentable en el caso peruano ha sido corroborado
recientemente con los problemas del proyecto Gas del Camisea (Goodland, 2006, otro proyecto
de CAF) y, ahora, con lo que evidentemente ha ocurrido con la Interoceánica.
8.0 Conclusión y recomendaciones
En el mundo de las finanzas globales, la CAF se ha ganado merecidamente la reputación de ser
un banco eficiente, ágil y altamente lucrativo con sólidas políticas financieras que le han dado a
la institución cada vez más altas calificaciones de crédito en todas las agencias calificadoras
importantes. Sus políticas mínimas sobre cuestiones sociales, ambientales y de procuración, así
como su política de puertas abiertas para sus prestatarios, le han dado también diversos apodos,
desde “mastercaf” hasta “carroñero” por tomar proyectos que han sido rechazados por el Banco
Mundial o el BID o simplemente porque los prestatarios consideran que toma demasiado tiempo
dejar en manos de otros BMD. No obstante, es sólo cuestión de tiempo antes de que los
inversionistas globales del banco e incluso sus accionistas principales empiecen a preguntarse
por qué un banco tan destacado, que tiene una creciente influencia en la región, no ha adoptado y
fomentado los estándares industriales globales con respecto a una administración ambiental
responsable y un desarrollo social responsable. Hasta ahora, muchos de los efectos negativos de
los proyectos de la CAF han esquivado el escrutinio público. Aun en proyectos destacados
financiados por la CAF como el Yacyreta, Camisea I, la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y el
oleoducto Bolivia-Brasil, la mayor parte de la atención se ha dirigido a las agencias financieras
mayores participantes, como el BID y el Banco Mundial.
Qué tan rápido se den cuenta los partidarios financieros de la CAF de las deficiencias en el
financiamiento y en el enfoque operativo de la institución y que empiecen a reformarlos,
dependerá en gran medida de que grupos de la sociedad civil, con el apoyo de sus donantes e
incluso las instituciones financieras similares, decidan tomar cartas en el asunto. Hasta ahora, la
CAF cuya poderosa máquina de Relaciones Públicas asevera con orgullo el papel de la
institución como un motor de desarrollo sustentable, ha disfrutado de las críticas de la sociedad
civil que durante años ha ejercido presión en el Banco Mundial, el BID, las agencias de crédito
para exportación y los principales bancos comerciales del Norte. En consecuencia, los
60
En Mayo, 2008, el Gobierno de Perú anuncio la creacion de un Nuevo Ministerio de Medioambiente, pero es muy
temprano saber si el escema propuesta resolverá grandes cuestiones relacionado a la falta de una autoridad unica con
presupuesto adecuada para atender los retos socio-ambientales actuales.
67
principales bancos multilaterales de desarrollo han cambiado sus políticas, los bancos
comerciales han empezado a adoptar nuevos estándares y ha surgido un importante consenso
acerca de la mejor práctica internacional de inversiones social y ambientalmente responsables.
Aunque aún falta mucho para que estas políticas se implementen, ha habido importantes
beneficios que están en peligro de debilitarse cuando instituciones importantes como la
CAF no exigen el cumplimiento de estos estándares.
Con el creciente papel de la CAF como líder y e inversionista en la región, se vuelve aún más
imperioso que el Banco asuma el liderazgo sobre estos aspectos y fije estándares más altos de
sustentabilidad social y ambiental, en lugar de inspirar una carrera hacia el precipicio entre las
demás multilaterales. Lo que es aún más importante es que la CAF debe sufrir una
importante transformación en cuanto a sus propias políticas de transparencia. Una de las
más grandes deficiencias de la CAF es que le falta una clara política de divulgación de
información que considere incluso estándares mínimos de transparencia, lo cual es un elemento
clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de sus BMD contrapartes, a la
CAF le falta una política clara sobre divulgación de información y no proporciona información
sobre los proyectos antes de que sean autorizados. Como mínimo, la CAF debería establecer el
mismo nivel de divulgación de información que sus hermanos, los otros bancos
multilaterales de desarrollo que operan en la región. Asimismo, la CAF debería empezar a
transformar los efectos negativos de su financiamiento al insistir en que se desarrollen e
implementen planes estratégicos de evaluación ambiental en todas sus operaciones de
financiamiento. Por último, la CAF debe aceptar los más altos estándares, políticas y
salvaguardas ambientales de las otras instituciones financieras. Esto significa que debe ir más
allá de su enfoque de sistema de países. En los proyectos con riesgos ambientales y sociales altos
o medios, la CAF debe adoptar estándares claros y obligatorios de financiamiento según se
explica en los Principios de Ecuador:
1)
2)
3)
4)
5)
Los prestatarios deben llevar a cabo consultas previas, libre e informadas con las
comunidades afectadas de manera adecuada estructural y culturalmente para garantizar
que las dudas de las comunidades se incorporen plenamente en el diseño de la operación.
El prestatario debe tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la
consulta, inclusive, las acciones convenidas que se deriven de la consulta.
El prestatario debe poner la información relativa al proyecto a disposición del público
durante un lapso mínimo razonable, en el idioma local y de manera culturalmente
apropiada. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de
evaluación y, en cualquier caso, antes de que empiece la construcción del proyecto y,
posteriormente, de manera continua.
Los planes de administración social y ambiental deben basarse en el apego a las Normas
de Desempeño de la CFI y a los Lineamientos específicos de Salud y Seguridad
Ambiental Industrial aplicables. Esto es quizás lo más importante, ya que asegura que se
apegue a las mejores prácticas internacionales en áreas clave como son los derechos de
los indígenas, la conservación de la biodiversidad, los derechos laborales.
Peritos independientes deberán revisar la evaluación, el plan de gestión social y
ambiental y el proceso de consulta en aquellos proyectos que sean de alto y mediano
riesgo, si se considera pertinente.
Se deben establecer mecanismos para recibir y resolver las dudas y quejas durante el
proyecto.
68
6)
7)
Estipulaciones que requieran que en todos los convenios de préstamo se incluya el
cumplimiento con el plan de gestión social y ambiental
Se debe exigir que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que
verifique los reportes de monitoreo del prestatario en todos los proyectos de alto riesgo y,
si se considera pertinente, en los de mediano riesgo.
Al igual que muchas instituciones que estuvieron antes, la transformación de la CAF
probablemente exija una enorme presión de las diversas partes interesadas. Sería muy sensato
que los grupos de la sociedad civil consiguieran el apoyo de diversos puntos de influencia dentro
de los grupos de partidarios de la CAF, así como otras entidades de la región que podrían estar
interesadas en que la CAF adopte estándares sociales y ambientales más altos y que se convierta
en un verdadero líder del desarrollo sustentable en la región.
1) Se necesitan esfuerzos inmediatos para establecer un diálogo continuo entre la
sociedad civil y la presidencia y demás gerencia senior del Banco. Dada la importante
influencia del presidente García con los gobiernos de la región que constituyen su Junta
Directiva, será esencial convencerlo del valor de que la CAF adopte una mayor
transparencia y estándares sociales y ambientales más altos. Ante todo, se debe convencer
al presidente García de que él personalmente y su institución enfrentarán un importante
riesgo de reputación si no se encarga de estas preocupaciones de manera oportuna. La
sociedad civil debería pedir a la CAF que nombre a un enlace y que convoque a un grupo
de trabajo para que se encargue de sus problemas.
2) Los ciudadanos contribuyentes deben contratar directamente a los principales
miembros accionistas de la CAF; tienen derecho a exigir mayor responsabilidad
pública del uso que se dé a sus impuestos. Entre estos están países como Bolivia, Perú,
Ecuador, Venezuela y Colombia, así como los nuevos gobiernos accionistas: Brasil,
Argentina y Uruguay. Las organizaciones de la sociedad civil deberían ponerse en
contacto con los ministerios específicos que pertenecen a la Junta Directiva de la CAF y
presionarlos sobre la necesidad de que la CAF se reforme. Así como hay un interés
inherente entre muchos gobiernos por mantener ese entorno de una política relajada en la
CAF, también hay aspectos de la agenda para la reforma de políticas que los diferentes
gobiernos podrían estar dispuestos a considerar. Por ejemplo, varios representantes del
gobierno que fueron entrevistados para este estudio, indicaron que sentían que la CAF
debería ser una institución más transparente. Un importante funcionario de gobierno
mencionó que su gobierno probablemente estaría abierto a empezar a dialogar con la
Junta Directiva acerca de una mejor política social y ambiental. El gobierno boliviano
podría estar abierto a abogar por la necesidad de una mejor política indígena.
Representantes del Congreso/Parlamento también podrían incluirse para ejercer presión
en los funcionarios claves del gobierno. Los gobiernos que cuentan con estándares más
altos, como Brasil, pueden tener un interés mayor en insistir en que los prestatarios de la
CAF satisfagan estándares más altos como medio para nivelar el terreno de juego. La
creación del Banco del Sur puede implicar otra oportunidad para revalorar las políticas
sociales y ambientales de la CAF conforme los mismos gobiernos trabajen por poner en
orden una nueva entidad financiera que supuestamente se basaría en una mayor inclusión,
69
transparencia y capital social. España, que es miembro de la Junta Directiva también
debería considerarse.
3) Los partidarios financieros de la CAF en los mercados internacionales,
particularmente Europa, Japón y Estados Unidos deberían tomar conciencia de las
políticas inferiores de la CAF y de los posteriores riesgos que se relacionan con el
financiamiento que ofrece. Desde 1993, la CAF ha recaudado más de $8.000 millones en
los mercados de bonos internacionales. Los socios ONG en Europa, Japón y Estados
Unidos pueden apoyar al entablar un diálogo con los partidarios financieros de la CAF.
Debe haber más información disponible para estas entidades en lo que se refiere a los
mayores riesgos sociales y ambientales que vienen junto con el financiamiento de la
CAF, como consecuencia de sus inferiores estándares sociales y ambientales. Hasta
ahora, parece haber el supuesto de que la CAF permite políticas de bancos multilaterales
de desarrollo. Por ejemplo, en Europa ha ido a parar en por lo menos un fondo indexado
de inversión socialmente responsable (en Italia), una situación que muchos cuestionarían
dadas las políticas sociales y ambientales de la CAF que están por debajo de los
estándares.
4) Otras instituciones financieras multilaterales, como el Banco Mundial y el BID, las
cuales tienen un interés explícito en mantener su ventaja competitiva en la región,
podrían ser posibles aliados en este esfuerzo por reformar. Mientras que estas
instituciones tienen muchas de sus propias políticas problemáticas y debilidades, por lo
menos ya han adoptado en papel un conjunto de procedimientos y estándares que rebasan
ampliamente los procedimientos operativos normales de la CAF. En entrevistas formales
e informales, diversos ejecutivos del BM y del BID se han quejado de la forma como las
poco rigurosas políticas de la CAF han llevado a los gobiernos a llevar a la CAF algún
proyecto después de que el BID o el BM ya habían invertido considerables cantidades de
tiempo en preparar el proyecto. También se han quejado de que las débiles políticas de la
CAF significan que los gobiernos los pasan de lado. Además de la ventaja competitiva,
estas instituciones durante mucho tiempo han mantenido un interés por el desarrollo de
una armonización de políticas entre los bancos multilaterales de desarrollo alrededor del
mundo. Hacia este fin, han reunido a un grupo de trabajo de armonización institucional,
al cual la CAF actualmente no asiste. La sociedad civil debería seguir presionando a los
multilaterales para que ejerzan más presión en la CAF para que participe en el grupo de
trabajo y que en general haga más por que sus estándares y políticas estén acordes con las
de los otros BMD.
5) Los bancos del sector privado que operan en América Latina y que suscriben los
Principios de Ecuador, también podrían incluirse como aliados en el esfuerzo por
lograr una reforma. Por lo menos tres bancos brasileños, el Bradesco, el Banco do
Brasil y el Banco Itau, al igual que por lo menos un accionista en el CAF, Scotiabank
Perú, ya han suscrito los Principios de Ecuador. Estos bancos deben tener un convincente
interés comercial por ver que otras entidades crediticias de la región adopten estos
principios. Con su reciente suscripción en la CAF y su creciente papel en la región, el
BNDES también es un blanco importante. Además de estos bancos, otras compañías y
organizaciones de la sociedad civil que encabezan el movimiento corporativo de
70
responsabilidad social y ambiental en Brasil y otros países, también podrían adherirse
para ayudar a empujar a la CAF hacia estándares sociales y ambientales más altos.
Es necesario realizar una mayor investigación y documentación sobre los efectos específicos
del financiamiento de la CAF para demostrar de qué manera y por qué se necesitan
mejores salvaguardas y una mayor responsabilidad en el financiamiento que otorga la
CAF. Mediante estudios de caso y otros documentos, la sociedad civil debe convencer a la
Dirección y a la Junta Directiva de la CAF de que adoptar estas políticas sociales, ambientales y
de transparencia los llevará a lograr mejores resultados de desarrollo que justifiquen el
incremento de los costos y del tiempo de preparación e implementación. Los resultados de los
estudios deberán difundirse ampliamente entre los accionistas de la CAF, los grupos de la
sociedad civil, los medios de comunicación, el mundo académico y otros bancos multilaterales
de desarrollo.
71
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Anexo 1: Accionistas y Directorio de la CAF
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Anexo 2. Organigrama y Información de Contacto para los Ejecutivos de la CAF
PRESIDENTE EJECUTIVO
L. ENRIQUE GARCÍA
RODRÍGUEZ
VICEPRESIDENTE
EJECUTIVO
LUIS ENRIQUE
BERRIZBEITIA
ARISTEGUIETA
Oficina de Recursos Humanos
CAF
JEFE DE OFICINA,
OPERACIONES Y
TECNOLOGÍA
DIRECTOR, SECRETARÍA
Y COMUNICACIONES
CORPORATIVAS
LUIZ ROBERTO PARENTI
AMATO
JOSÉ LUIS RAMÍREZ
LEÓN
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
PROGRAMAS DE PAÍSES
LILLIANA MARÍA CANALE
NOVELLA
JEFE DE OFICINA,
POLÍTICAS PÚBLICAS Y
COMPETITIVIDAD
CONSULTOR JURÍDICO
RICARDO GUILLERMO
SIGWALD
JEFE DE OFICINA,
RECURSOS HUMANOS
JOSÉ BELLIDO
VALERIO
LUIS MIGUEL CASTILLA
RUBIO
VICEPRESIDENTE
CORPORATIVO,
SISTEMAS
FINANCIEROS
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
DESARROLLO SOCIAL Y
AMBIENTAL
VICEPRESIDENTE,
FINANCIAMIENTO
CORPORATIVO Y BANCA
DE INVERSIÓN
MAURICIO YÉPEZ
NAJAS
JUAN BERNARDO
REQUENA (ENCARGADO)
CORNELIS PETRUS
VONK VAN ROSMALEN
CONTRALOR
MARCELO OSCAR
ALFREDO ZALLES
BARRIGA
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
FINANZAS
MARIO HUGO
SARMIENTO
KOHLENBERGER
JEFE DE OFICINA,
ADMINISTRACIÓN DE
CRÉDITO
JEFE DE OFICINA,
RELACIONES
EXTERNAS
STEPHEN JUAN FOLEY
FREEL
ANA MERCEDES
BOTERO ARBOLEDA
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
INFRAESTRUCTURA
ANTONIO JUAN SOSA
LOZANO
DIRECTOR DE
SERVICIOS GENERALES
JAIME ANTONIO
CAYCEDO SILVA
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
PERÚ
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
COLOMBIA
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ECUADOR
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ARGENTINA
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ESPAÑA
ELEONORA SILVA
PARDO
FREDDY ROJAS
PARRA
LUIS FRANCISCO PALAU
RIVAS SACCONI
MARÍA ÁNGELA
HOLGUÍN
GERMÁN JARAMILLO
ROJAS
Figura 16. Organigrama de la CAF
78
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
BRASIL
MOIRA PAZ
ESTENSSORO
CORTEZ
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
BOLIVIA
JOSE ALBERTO
CARRERA ESPINOSA
JEFE DE OFICINA,
ADMINISTRACIÓN DE
CRÉDITO
JEFE DE OFICINA,
POLÍTICAS PÚBLICAS Y
COMPETITIVIDAD
CONTRALOR
MARCELO OSCAR
ALFREDO ZALLES
BARRIGA
STEPHEN JUAN FOLEY
FREEL
DIRECTOR, ACTIVOS
ESPECIALES
DIRECTOR, GESTIÓN
DE RIESGO
RENNY ALBERTO
LÓPEZ SÁNCHEZ
MARCIA ARLIANI DE
OLIVEIRA
LUIS MIGUEL CASTILLA
RUBIO
DIRECTOR, AUDITORIA
INTERNA
DIRECTOR,
COMPETITIVIDAD Y
GOBIERNO
CORPORATIVO
DIRECTOR,
INVESTIGACIÓN
PABLO SANGUINETTI
VACANTE
GERMÁN RÍOS MÉNDEZ
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
DESARROLLO SOCIAL Y
AMBIENTAL
JEFE DE OFICINA,
RECURSOS HUMANOS
JOSÉ BELLIDO VALERIO
JUAN BERNARDO REQUENA
BLANCO (ENCARGADO)
DIRECTOR,
OPERACIONES DE
RECURSOS HUMANOS
DIRECTOR,
PLANIFICACIÓN DE
RECURSOS HUMANOS
CORINA ELENA
ARROYO ZERPA
LEOPOLDO RAMÓN
GÓMEZ HERNÁNDEZ
DIRECTOR,
DESARROLLO SOCIAL
DIRECTOR, MEDIO
AMBIENTE
JUAN BERNARDO
REQUENA BLANCO
MARÍA TERESA SZAUER
UMAÑA
Figura 17. Organigrama de la79CAF Organigram – Departamentos y Vice-Presidencias
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
INFRAESTRUCTURA
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO, FINANZAS
MARIO HUGO SARMIENTO
KOHLENBERGER
DIRECTOR,
FINANCIAMIENTO
MULTILATERAL Y DE
BANCA COMERCIAL
DIRECTOR, TESORERÍA
ANTONIO JUAN SOSA
LOZANO
DIRECTOR, POLÍTICAS
FINANCIERAS Y
EMISIONES
INTERNACIONALES
ALFONSO MACHADO
LUIS FERNANDO INFANTE
ELÍAS
GABRIEL FELPETO
CARNERO
DIRECTOR,
CONTABILIDAD Y
PRESUPUESTO
MARCOS ÉDERMAN
SUBÍA GORDILLO
DIRECTOR, ANÁLISIS Y
PROGRAMACIÓN
SECTORIAL
DIRECTOR,
PROYECTOS
MANUEL GUILLERMO
LLOSA DE CÁRDENAS
VICEPRESIDENTE,
FINANCIAMIENTO
CORPORATIVO Y BANCA
DE INVERSIÓN
FRANCISCO WULFF
HERNANDEZ
VICEPRESIDENTE
CORPORATIVO,
SISTEMAS FINANCIEROS
MAURICIO YÉPEZ NAJAS
CORNELIS PETRUS
VONK VAN ROSMALEN
DIRECTOR, BANCA
CORPORATIVA
VÍCTOR DOMINGO
LOERO NAGARO
DIRECTOR,
ASESORAMIENTO
FINANCIERO
IGNACIO FOMBONA
IRIBARREN
DIRECTOR,
FINANCIAMIENTO
ESTRUCTURADO
CARMEN ELENA
CARBONELL
GUZMÁN
DIRECTOR, PyMEs Y
MICROFINANZAS
DIRECTOR, POLÍTICAS
SECTORIALES Y
FORTALECIMIENTO
INSTUCIONAL
MANUEL MALARET
Figura 18. Organigrama de la CAF – Vice-Presidencias
80
VACANTE
DIRECTOR,
INSTITUCIONES
FINANCIERAS Y
MERCADOS DE CAPITAL
FÉLIX BERGEL
BENARROCH
VICEPRESIDENTE
COORPORATIVO,
PROGRAMAS DE PAÍSES
LILLIANA MARÍA CANALE
NOVELLA
DIRECTOR,
PROGRAMAS DE
PAÍSES
ALEXIS RAFAEL
GÓMEZ REYES
DIRECTOR,
GOBERNABILIDAD
Y COOPERACIÓN
TÉCNICA
DIRECTOR,
PROGRAMAS DE
PAÍSES
EMILIO JOSÉ
UQUILLAS FREIRE
ELVIRA LUPO DE
VELARDE
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ECUADOR
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
BOLIVIA
LUIS FRANCISCO PALAU
RIVAS SACCONI
JOSE ALBERTO
CARRERA ESPINOSA
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
COLOMBIA
FREDDY ROJAS PARRA
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
PERÚ
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
BRASIL
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ESPAÑA
ELEONORA SILVA
PARDO
MOIRA PAZ
ESTENSSORO CORTEZ
GERMÁN JARAMILLO
ROJAS
Figure 19. Organigrama de la CAF –Vice-Presidente de Programas de Paises
81
DIRECTOR,
REPRESENTANTE EN
ARGENTINA
MARÍA ÁNGELA HOLGUÍN
TABLA 6. INFORMACION DE CONTACTO DE LOS EJECUTIVOS DE LA CAF
APELLIDOS
García
Rodríguez
Berrizbeitia
Aristeguieta
Sarmiento
Kohlenberger
Sosa Lozano
NOMBRES CORREO
ELECTRÓNICO
L. Enrique [email protected]
EXTENSIÓN
CARGO
TELEFÓNICA
+58 212 209-2110 Presidente Ejecutivo
Luis
Enrique
Hugo
[email protected]
+58 212 209-2114 Vicepresidente Ejecutivo
[email protected]
+58 212 209-2450 Vicepresidente de Finanzas
Antonio
Juan
Lilliana
[email protected]
+58 212 209-2334 Vicepresidente de Infraestructura
[email protected]
Mauricio
[email protected]
Vonk Van
Rosmalen
Requena
Blanco
Sigwald
Cornelis
Petrus
Juan
Bernardo
Ricardo
[email protected]
[email protected]
+58 212 209-2014 Vicepresidente Programas De
Países
+58 212 209-2187 Vicepresidente de Sistemas
Financieros
+58 212 209-2108 Vicepresidente, Financiamiento
Corporativo y Banca De Inversión
+58 212 209-6507 Vicepresidente, Desarrollo Social y
Ambiental (Encargado)
+58 212 209-2419 Consultor Jurídico
Zalles
Barriga
Foley Freel
Marcelo
[email protected]
+58 212 209-6506 Contralor Corporativo
Stephen
[email protected]
Castilla
Rubio
Luis
Miguel
[email protected]
+58 212 209-2220 Jefe de Oficina, Administración
DeCrédito
+58 212 209-2260 Jefe de Oficina, Políticas Públicas Y
Competitividad
Bellido
Valerio
Parenti
Amato
Botero
Arboleda
José
[email protected]
Luiz
Roberto
Ana
Mercedes
[email protected]
Ramírez
León
Szauer
José Luis
[email protected]
+58 212 209-2099 Director, Secretaría y Comunicaciones
María
Teresa
Maria
Angela
José
Moira
[email protected]
+58 212 209-2473 Directora de Medio Ambiente
[email protected]
+5411 4850 274
Freddy
Luis
Germán
Eleonora
[email protected]
[email protected]
[email protected]
[email protected]
+571 313 2311
+5932 222 4080
+3491 597 3894
+511 221 35 66
Canale
Novella
Yépez Najas
Holguín
Carrera
Paz
Estensoro
Rojas Parra
Palau Rivas
Jaramillo
Silva
[email protected]
[email protected]
+58 212 209-6595 Jefe de Oficina, Recursos
Humanos
+58 212 209-6566 Jefe de Oficina, Operaciones y
Tecnología
+58 212 209-2427 Jefe de Oficina, Relaciones
Externas
Corporativas
Directora Representante en
Argentina
[email protected]
+5912 243 3333
Director Representante en Bolivia
[email protected] +5561 3226 84 14 Directora Representante en Brasil
82
Director Representante en Colombia
Director Representante en Ecuador
Director Representante en España
Directora Representante en Perú
Figura 20. CAF Empleados por oficina
Total
Funcionarios
Lugar de trabajo
Sede Venezuela
Colombia
Bolivia
Brasil
Perú
España
Ecuador
Argentina
Total
405
83
Funcionarios
361
8
9
5
9
1
10
2
405
Perú
Ave. Enrique Canaval Moreyra No. 380
Edf. Torre Siglo XXI, Piso 10, Oficina 1002
San Isidro - Lima 27 - Perú
Telf. :(511) 2213566
Fax: (511) 2210968
email: perú@caf.com
Representante: Eleonora Silva Pardo
Representante Adjunto: Ricardo Campins
Anexo 3: Información de Contacto para
las Oficinas Locales y Regionales de la
CAF
Main Office
Ave. Luis Roche, Torre CAF
Altamira, Caracas - Venezuela
Telf. :(58212) 209-2111
Fax: (58212) 209-2382
email: [email protected]
España
Bolivia
Edf. Multicentro - Torre "B", Piso 9
Calle Rosendo Gutiérrez, Esq. Ave. Arce
La Paz - Bolivia
Telf. :(5912) 443333 (master)
Fax: (5912) 443049
email: [email protected]
Representante: José Carrera
Plaza Pablo Ruiz Picasso, 1,
Torre Picasso, planta 24 - 28020
Madrid, España
Telf.: (34) 915973894
Representante: German Jaramillo
Need to add addresses for new offices in
Uruguay, Argentina
Brasil
Ed. Business Point, salas 203 a 208
SAU/SUL, Quadra 03, lote 02, Bloco C
70 070- 934 Brasilia, DF - Brasil
Telf. : ((61)226-8414(master)
Fax: (61) 225-0633
[email protected]
Representante: José Vicente Maldonado
Colombia
Carrera 9ª. Nº 76-49, Piso 7
Bogotá - Colombia
Telf. : (571) 3132311 (master)
Fax: (571) 3132787
email: [email protected]
Representante: Freddy Rojas
Ecuador
Edf. World Trade Center,
Torre A, Piso 13
Ave. 12 de Octubre Nº 1942 y Cordero
Quito - Ecuador
Telf. : (5932) 224080 (master)
Fax: (5932) 222107
email: [email protected]
Representante: Luis Paláu – Rivas,
84
Anexo 4 – Costos Comparativos de Prestamos BMDs (2007)
85
86
87
Anexo 5: Proyectos con Financiamiento CAF con impactos significativos ambientales
sociales
Project Name
1
Country
TOCOMA HYDROELECTRIC PROJECT
Amount
Approval
VENEZUELA 600,000,000
2
TOCOMA HYDROELECTRIC PROJECT
3
PROG INV SOCIAL Y DE INFRAEST CONTRA POB
4
INV.SOC.EN APOYO REDUC.POBREZA - PISAP
20.12.07
VENEZUELA 600,000,000 13.04.07
PERÚ
400,000,000 09.07.07
COLOMBIA 400,000,000 22.10.07
5
INTERCONEXIÓN ELEC. SANTA MA. RODRÍGUEZ ARGENTINA 300,000,000 29.08.07
6
INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA DE SANTA MARÍA
ARGENTINA 300,000,000 24.10.06
RODRÍGUEZ
7
8
9
PROYECTO CENTRAL HIDROELÉCTRICA
TOCOMA
VENEZUELA 300,000,000 30.12.04
PROG.APOYO REF.ESTADO,COMPET.INV SOCIAL COLOMBIA 300,000,000 28.07.03
PROGRAMA MULTISECTORIAL DE INVERSIÓN
PÚBLICA 2001
88
PERÚ
300,000,000 24.04.01
Anexo 6; Comparativo IFIs en préstamos por sector
Para crear sectores comparables entre los bancos, creamos nuestras propias divisiones:
• Sector de infraestructura: Transporte, Agua, Desarrollo Urbano, Agricultura y Desarrollo
Rural, Información Global / Tecnología de las Comunicaciones, Energía y Minería.
• Sector privado: Desarrollo del Sector Privado y Financiero
• Social: Protección Social, Desarrollo Social, Salud, Nutrición y Población, Educación,
Género y Desarrollo, Reducción de la Pobreza.
• Reajuste: Política Económica, Gestión del Sector Público
• Otros: Servicios Operativos, Medio Ambiente
En los últimos diez años, los préstamos de las instituciones financieras internacionales a América
Latina y el Caribe se han concentrado principalmente en el sector de infraestructura (32%),
seguido por los préstamos privados o financieros (27%). Los fondos de reajuste para reformas y
modernizción estatal también han constituído una gran parte de los préstamos totales (21%). Los
gastos sociales han recibido la menor cantidad de préstamos; el 17%.
89
IIRSA Fuentes de Financiamiento
de la Cartera en Implementacion ($21 mil millones, 2007)
7% 1%
8%
21%
63%
Tesoro
Sector Privada
BID
CAF
FONPLATA
IIRSA Fuentes de Financiamiento por Eje
(Cartera en Implementacion)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
FONPLATA
CAF
BID
Sector Privada
In
t
cu
Es
an
es
er
oc
ea
M
er
ni
co
co
Pe
su
ru
r-C
-B
hi
ra
le
si
l-B
ol
ivi
a
ur
G
uy
el
S
do
D
rn
i
o
o
ico
di
n
ap
r
C
An
Am
az
on
as
Tesoro
90
IFI Loan Approvals to Latin America- 2007
5%
5%
Infrastructure
16%
37%
Private
Social
Adjustment
Other
37%
El 2007 ha mostrado un aumento en los proyectos para infraestructura, así como los del sector
privado. En noviembre de 2007, los préstamos a estos dos sectores equivalían al 37%. Los
fondos de reajuste han disminuido conforme los gobiernos se han mostrado más reticentes a
implementar cambios con el fin de recibir préstamos.
91
Al comparar el porcentaje de préstamos a cada sector por institución financiera en el 2007 se
presenta una interesante perspectiva comparativa. No consideraremos a la CFI ni a la MIGA, las
cuales manejan préstamos privados, sino que dirigiremos nuestra atención al Banco Mundial, a la
CAF y al BID. Según nuestras clasificaciones, el Banco Mundial proporciona el mayor
porcentaje de sus préstamos a infraestructura; aproximadamente el 45%. La CAF y el BID
asignan un porcentaje similar a este sector si bien la CAF presta un poco más. La diferencia más
grande se encuentra en el sector de préstamos privados y financieros. La CAF financia la
mayoría de este sector (casi el 50%), seguida por el BID. En comparación, las aportaciones del
Banco Mundial al sector privado son pequeñas. Según nuestros resultados anteriores, los
préstamos del Banco Mundial son principalmente para iniciativas sociales. Las aportaciones de
la CAF y del BID a los proyectos sociales son de poco más del 10%. El Banco Mundial también
proporciona el mayor porcentaje de sus préstamos para fondos de reajuste.
92
En los últimos diez años, los préstamos para infraestructura han incrementado de manera
general. Todas las instituciones prestaron más para infraestructura en el 2007 que en 1997, con
excepción del Banco Mundial. De 1998 al 2000, el financiamiento para infraestructura decreció
y desde entonces, en general, ha ido en aumento. La CAF se ha sumado a este patrón general,
aunque en los últimos cinco años ha sido la principal entidad de crédito para infraestructura. Los
préstamos de la CAF para infraestructura han sidoespecialmente altos en los últimos tres años.
93
Las tendencias en los préstamos para el sector privado también son interesantes. Al principio del
período de diez años, la CAF era la más alta en lo que se refiere a financiar el sector privado. La
CAF y el BID han ido alternando la clasificación deprincipal entidad de crédito para el sector
privado en los últimos tiempos. En el 2006, el Banco Mundial rebasó a la CAF en este sector; sin
embargo, el 2007 ha mostrado un gran aumento en los préstamos de la CAF al sector privado,
mientras que los del Banco Mundial han descendido. Consecuentemente, la CAF esnuevamente
la principal entidad en desembolsos de préstamos para este sector entre todas las instituciones
financieras.
94
Un análisis más detallado a los préstamos para el sector social confirma que esta área no ha
recibido la principal atención de la mayoría de las instituciones. El Banco Mundial ha autorizado
la mayoría de los préstamos para servicios sociales en la región. Sin embargo, los préstamos de
la CAF a este sector han ido en aumento y, en los últimos dos años, han superado en número a
las aportaciones del BID.
95
Desde siempre, el Banco Mundial y el BID han autorizado la mayor proporción de préstamos
para reajustes. Este tipo de préstamos de ambas instituciones incrementaron drásticamente en
1999 y permanecieron en su punto mas alto desde el 2000 hasta el 2002. Esto podría estar
relacionado con la crisis financiera de Argentina en ese tiempo. Desde el 2004, los préstamos de
la CAF para reajustes han ido en aumento y han llegado a su nivel más alto en el 2006. Sin
embargo, en este último año, los préstamos para reajustes han disminuido en todas las
instituciones financieras.
96
Million US$
Prestamos CAF a la Region Andino
con Co-Financiamiento
8000
6000
4000
2000
0
Cofinancing
CAF
Prestamos CAF a Paises Fuera de la Region Andino
1400
1200
Million US$
1000
800
600
400
200
0
Cofinancing
97
CAF
98
Bolivia: En el 2007, el 45% de los préstamos a Bolivia eran para el sector del mercado de
capitales y el financiero, seguidos por el 35% para infraestructura, el 8% para los sectores de
productividad, competitividad e infraestructura de desarrollo social; el resto de los préstamos, el
3%, se concentró en gobernanza y capital social.
Prestamos Multilaterales a Bolivia,
1997-2007
CAF Loans to Bolivia by Sector- 2007
Social Development
Infrastructure
16%
3%
19%
8%
Integration Infrastructure
Productive Sector and
Competitiveness
45%
36%
Financial Sector
Governance and Social
Capital
65%
BID
CAF
8%
Banco Mundial
99
Colombia: En el 2007, Colombia recibió un porcentaje mucho mayor de sus préstamos para
desarrollo social (33%). También recibió un gran porcentaje de préstamos para el sector
financiero (33%); en tercer lugar estuvieron los préstamos para el sector productivo y de
competitividad. Los sectores más pequeños fueron el de integración e infraestructura económica,
con el 12% y 5% respectivamente.
Prestamos Multilaterales a Colombia, 1997-2007
2,000
1,600
1,200
800
400
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
BID
CAF
Prestamos Multilaterales a
Colombia, 1997-2007
Banco Mundial
CAF Loans to Colombia by Sector2007
Economic
Infrastructure
5%
32%
29%
33%
32%
36%
21%
BID
CAF
Banco Mundial
100
12%
Social
Development
Infrastructure
Integration
Infrastructure
Productive
Sector and
Competitiveness
Financial Sector
Ecuador es similar a Colombia en que la mayor parte de los préstamos fue para el sector de
desarrollo social. Los préstamos para el sector financiero fueron del 16%. Ecuador fue el único
país andino en recibir préstamos para estabilidad macroeconómica y reforma estructural, los
cuales fueron iguales a los préstamos para el sector financiero (16%). El sector productivo y el
de competitividad e infraestructura económica también recibieron fondos considerables.
Prestamos Multilaterales a Ecuador, 1997-2007 ($US Mn)
IFI Lending to Ecuador, 1997-2007
1,200
1,200
1,000
1,000
800
600
400
800
200
0
200
600
400
0
1997
19971999
1998 2000
1999 2000
2003 2004
2004 2005
2005 2006
1998
2001 2001
20022002
2003
2006 2007
2007
IDB
IDB
Prestamos Multilaterales a
Ecuador, 1997-2007
CAF
CAF
World Bank Group
World Bank Group
CAF Loans to Ecuador by Sector- 2007
16%
11%
Economic Infrastructure
15%
Social Development
19%
16%
Productive Sector and
Competitiveness
42%
Financial Sector
66%
15%
BID
CAF
Banco Mundial
101
Macroeconomic Stability
and Structural Reforms
Perú: los préstamos para Perú en el 2007 son fundamentalmente para el sector financiero; el
61%. La infraestructura para desarrollo social y la infraestructura económica estuvieron cerca de
estar iguales, con 18% y 16% respectivamente. El 5% restante de los préstamos se asignó para el
sector productivo y para competitividad.
Prestamos Multilaterales a Peru, 1997-2007
1,600
1,200
800
400
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
IDB
CAF
World Bank Group
CAF Loans to Peru by Sector- 2007
Prestamos Multilaterals a Peru,
1997-2007
16%
Economic
Infrastructure
25%
Social Development
Infrastructure
31%
18%
44%
Financial Sector
61%
5%
BID
CAF
Productive Sector
and Competiveness
Banco Mundial
102
Venezuela: a diferencia de los demás países andinos, los préstamos de la CAF a Venezuela se
concentraron primordialmente en el sector de infraestructura, con el 78%. Los préstamos para
infraestructura de desarrollo social y para el sector financiero estuvieron casi iguales: 10% y
12%. En el 2007, los préstamos a Venezuela fueron los menos diversificados entre sectores,
entre todos los países andinos.
Prestamos Multilaterales a Venezuela, 1997-2007
1,000
800
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CAF
Banco Mundial
103
BID
Prestamos Multilaterales a
Venezuela, 1997-2007
8%
18%
74%
BID
CAF
Banco Mundial
104