Las diferencias recaudatorias del canon de saneamiento en la

INSTITUTO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS MARÍTIMOS
UNIVERSIDADE DA CORUÑA
Las diferencias recaudatorias del canon de saneamiento
en la acuicultura continental española
Equipo de investigación:
Dr. Fernando González Laxe (Dir.)
Dr. Javier Prado Domínguez (Dir.)
Dr. Jesús Dopico Castro
Dr. Federico Martín Palmero
D. Manuel Escourido Calvo
A Coruña, diciembre 2006
1.
Introducción…………………………………………………………………..…………………..
4
2.
Tributación y Eficiencia económica………………………………………….
8
3.
2.1.
Mercados competitivos……………………………….……………………………….
10
2.2.
Repercusión tributaria…………………….…………………………………………..
11
2.3.
El exceso de gravamen……………………………………….……………………….
16
Una aproximación la imposición medioambiental, con
especial referencia a las aguas continentales…………………..…..
21
3.1.
Fundamentos de la imposición medioambiental………………..….
22
3.2.
Principales disposiciones medioambientales de la Unión
Europea en materia de aguas continentales…………………..………
28
La fiscalidad ambiental sobre el agua en España………...........…
35
3.3.1. Introducción……………………………………………..…………………
35
3.3.2. El régimen económico-financiero del agua en España…….
37
3.3.
a) El canon de utilización del agua de los bienes del
dominio público hidráulico.
b) El canon de control de vertidos.
c) El canon de control de vertidos.
d) Tarifa de utilización del agua.
3.3.3. Los tributos ambientales sobre el agua y sobre vertidos
en las comunidades autónomas españolas…………..………..
44
a) Los cánones de saneamiento y del agua.
b) El canon de vertidos líquidos.
4.
3.3.4. Los tributos municipales sobre el agua y sobre vertidos
en España……………………………………………………………….…
52
El Canon de Saneamiento como instrumento fiscal y
ambiental………………………………………..…………………………………………………..
54
5.
6.
Análisis de los modelos de canon de saneamiento
autonómicos………………………………………………………………………..…………
68
5.1.
El modelo de Canon de Saneamiento de Cataluña…...….
69
5.2.
El modelo de Canon de Saneamiento de Valencia…........
74
5.3.
El Canon de Saneamiento de Galicia…………….………………...
81
Cuotas tributarias y diferencias de recaudación por el
Canon de Saneamiento en el sector acuícola
continental………………………………………………………………………………………
88
6.1.
6.2
6.3.
La importancia de contar con un diseño de canon
ajustado……………………………………..………………………………………….
88
La legislación de los diferentes modelos de canon
implementados en las comunidades autónomas……….…
90
Análisis comparado de las diferencias de tributación
entre comunidades autónomas……………………………….……….
94
Procedimiento y obtención de las liquidaciones de los
diferentes supuestos autonómicos………………………….
94
6.3.1.
6.3.2.
7.
Problemas de coordinación y propuestas de mejora en
el diseño de la tributación por canon de la acuicultura
continental española…………………………………….……………………………………………
7.1.
120
135
La tributación ambiental sobre el agua en España: Un
comentario crítico………………………………………..……………………..
135
Los problemas de coordinación de la tributación
ambiental sobre el agua en España.……………………..…………
139
7.3. Elementos para la reforma de la tributación ambiental
sobre las instalaciones de acuicultura continental…...…
145
Referencias bibliográficas……………………………….………………………..
147
7.2.
8.
Análisis de los resultados obtenidos con las
liquidaciones de los cánones autonómicos de
saneamiento……………………………………………………………………………….
3
1. Introducción.
El sector acuícola-piscícola continental tiene una presencia significativa en el sector primario
de la economía española desde hace más 40 años, siendo, en particular, el subsector de la
trucha el pionero en la actividad. En el año 20051, la producción de la acuicultura española
ascendió a 272.595,83 toneladas con un valor en origen de 388,86 millones de euros. A tales
cifras, la acuicultura continental2 aportó 26.223,97 toneladas (un 9,62%) por importe de 57,3
millones de euros (21,02%), lo que subraya la importancia del subsector en términos
monetarios.
Dentro del sector mencionado, la trucha arco iris es la especie cultivada predominante, puesto
que representó, en 2005, el 99,4% de la producción – equivalente a unas 26.000 Tn/año con
una capacidad instalada de unas 50.000 Tn/año- y el 99,6% del valor de la misma, mientras
que el resto de las especies alcanza solamente una producción de 145,57 toneladas y un
valor de 206,02 miles de euros. En los años setenta, los retos de conseguir niveles de
producción que permitieran hacer frente a las necesidades crecientes del mercado interior,
fueron los objetivos prioritarios. A partir de los ochenta, el sector trata de ser eficiente en una
situación de plena apertura de la economía española al mercado exterior, en la que ha ido
incrementando su presencia exportadora. Concretamente, casi una cuarta parte de la
producción, porcentaje que va en aumento, tiene actualmente este destino. En esa apertura
al exterior de la economía española, el sector pasa a competir (tanto en el interior como en
el exterior) en concurrencia con los sectores acuícola-piscícolas del resto del mundo,
destacando los de países que, como Dinamarca, Italia y Francia, tienen una gran tradición y
desarrollo en el mismo. Esta circunstancia hace que el mercado (global) en el que se
1
Datos disponibles a Junio de 2006. Gestor de la fuente estadística: Subdirección General de Fondos Estructurales y
Acuicultura. Dirección General de Estructuras y Mercados Pesqueros. Secretaría General de Pesca Marítima.
2
Incluye las especies de trucha arco iris, tenca, esturión y cangrejo real.
4
sumergen las empresas del sector se caracterice por las notas definitorias de la
competitividad, donde los productores pasan a ser precio-aceptantes y la productividad es la
clave del éxito.
En relación con la demanda interna, el subsector productivo aprecia un empeoramiento de su
posición en el mercado, en beneficio del subsector de la distribución, por las importaciones de
países como los señalados anteriormente, lo cual es un indicador relevante de que se están
deteriorando sus economías de escala. En esta misma línea, otra amenaza viene representada
por unos costes crecientes -laborales y fiscales- que pudieran estar invitando a la
deslocalización productiva en favor de países emergentes, por el ahorro de costes que
suponen la aplicación de unos menores controles administrativos en dos ámbitos principales:
la comercialización del producto y la intervención en los usos del agua.
Respecto a la relación fiscalidad medioambiental y producción acuícola hay, posiblemente hoy
en día en España, una variedad más cercana a la de un grupo de países que se encuentran
en una fase preliminar de integración económica, que la que correspondería a un país
integrado en un acuerdo de Unión y preocupado por coordinar y armonizar sus instrumentos
de intervención pública. En este sentido, comenzaremos reconociendo que dos son las
grandes alternativas que una Administración pública española puede presentar a los
productores acuícolas residentes:
-
La primera, es la exención del pago de tributos condicionada a que las empresas
cumplan las medidas planteadas para cumplir con unos estándares ambientales
rigurosos3. con el objeto de conseguir que su indicador de huella ecológica sea cero o
3
En última instancia se trataría de conseguir que el indicador de huella ecológica sea cero o muy próximo a este valor. Por
el momento y para el subsector objeto de estudio aún no es posible elaborar dicho indicador de una manera satisfactoria por
no disponer de suficiente información estadística desagregada. El pionero en la aplicación de medidas que combinan la
5
muy próximo a este valor. El pionero en la aplicación de este instrumento es
Dinamarca, donde con carácter general las piscifactorías están exentas del pago por
canon al cumplir unos estándares ambientales muy rigurosos. Esto facilita una
consideración social positiva que les aleja de la presión mediática como productores
impopulares.
En
España,
es
aplicada
por
La
Rioja
que
ha
implantado,
consensuadamente con los productores, medidas de minimización de vertidos,
garantías de mantenimiento de caudal ecológico, gestión de lodos y cumplimiento de
indicadores de certificación técnica. En consecuencia, las piscifactorías de esta
comunidad autónoma están exentas del canon de saneamiento autonómico y abonan
el canon de vertidos a la Confederación Hidrográfica del Ebro.
-
La segunda, es la tributación. Para aproximarnos a la implementación
de este
instrumento en la actualidad, seguiremos utilizando el caso de la CC. AA. de Galicia
como un ejemplo que nos ayude a presentar los condicionantes de la tributación por
canon en el desarrollo de este sector en España. En concreto, diríamos ahora que sus
piscifactorías continentales pueden ser gravadas según dos modelos diferentes: el
primero, corresponde a las explotaciones radicadas en cuenca hidrográfica compartida,
lo que les supone estar gravadas por dos tributos con hechos imponibles diferentes, el
canon de vertidos correspondiente a la confederación hidrográfica y el canon de
saneamiento autonómico; el segundo, es el de las explotaciones radicadas en cuenca
hidrográfica propia, lo que supone que estén gravadas por el canon de saneamiento
autonómico.
En relación con el canon de saneamiento autonómico, pretendemos demostrar, al igual
que sucede en otros tributos autonómicos con similar propósito, que se comporta como un
instrumento fiscal distorsionante no neutral cuando su diseño no minimiza los perjuicios
exención con mecanismos de incentivo ambiental ha sido Dinamarca, donde con carácter general las piscifactorías están
exentas del pago por canon al cumplir unos estándares ambientales muy rigurosos.
6
potenciales que su aplicación pudiera causar en los sujetos pasivos sobre los que recae. En
este sentido, el reglamento del canon de saneamiento de Galicia y los de otras CC.AA. -como
se verá más adelante- establece que se considerará su aplicación bien por el consumo de
agua o bien por la “carga contaminante”. Al no producirse consumo, como tal, de agua en las
piscifactorías, el criterio relevante pasa a ser la medición de los vertidos, lo que requiere que
esta labor se haga de manera precisa y genere un resultado eficiente, minimizando el efecto
de la distorsión sobre los precios relativos. En el caso de que no resultase aplicado así por el
organismo gestor se producen unos notables efectos negativos sobre el sector, al penalizarse
económicamente a las empresas sobre las que recae la ineficiencia e, incluso, llegando a
amenazar la viabilidad de alguna de ellas. Estas son razones, más que suficientes, para
investigar cuál es en nuestro país la situación de la tributación por canon aplicada a este tipo
de empresas. En consecuencia, el presente estudio se inicia con el establecimiento de las
consecuencias que la tributación tiene en los mercados competitivos (empresas precioaceptantes), haciendo un especial hincapié en los fenómenos de repercusión impositiva y
exceso de gravamen.
El siguiente paso consiste en realizar una aproximación a los
fundamentos de la imposición medioambiental y la caracterización del canon de saneamiento
como tributo medioambiental cuyo diseño es el de un impuesto pigouviano4. A partir de ahí,
estaremos en condiciones de trasladar el modelo teórico y más general al caso específico de
la tributación por canon, para realizar un análisis comparativo de los diferentes diseños del
mismo existentes en España y los efectos que causan en las industrias de acuicultura
continental autonómicas. Con las conclusiones obtenidas, se realizan propuestas de corrección
y mejoras necesarias en el diseño de la tributación por canon, con el objeto de que puedan
subsanarse los efectos negativos que ésta pueda tener sobre la industria acuícola-piscícola
continental española.
4
Con el diseño de un impuesto pigouviano se pretende el establecimiento de un tributo que incorpore el coste de
la contaminación al precio de los productos.
7
2. Tributación y Eficiencia económica.
La introducción de la tributación en un sistema económico genera un coste a los
contribuyentes que va más allá de la recaudación. En su obra “Investigación sobre la
naturaleza y causas de la riqueza de las naciones” de 1776, Adam Smith decía que “un
impuesto puede detraer de los bolsillos de los ciudadanos bastante más de lo que aporta al
Tesoro público”. Esta cita, además de ser una llamada de alerta sobre la posibilidad de que
aparezcan situaciones técnicas similares a la confiscatoriedad5, sirve perfectamente para
ilustrar que, actualmente, la carga tributaria, aparte de la recaudación, está compuesta
por:
a) costes de administración: costes a los que debe enfrentarse el Sector Público para
materializar la recaudación y asegurar el buen funcionamiento del sistema impositivo.
b) costes de cumplimiento: costes, incluido el coste de oportunidad del tiempo, a los que
se debe enfrentar el contribuyente para hacer frente a sus obligaciones fiscales.
5
El contexto se establece en términos similares a los indicados por Pérez de Ayala: La noción de capacidad económica
dentro de la Teoría de los principios de justicia social, no integra o da contenido a un principio autónomo, sino que es el
presupuesto lógico o conceptual para elaborar desde las diversas modalidades de la justicia los principios de la justicia
fiscal propiamente dichos: el de progresividad, el de igualdad y el de no confiscatoriedad impositivas. Para el Tribunal
Constitucional el principio de capacidad contributiva queda salvado siempre que exista una riqueza real o potencial. Como
excepción a este planteamiento, cabría declarar los casos en que para un sujeto pasivo ese gravamen de una potencialidad –
que hace referencia a una posibilidad, a una virtud para convertirse en renta o riqueza real, pero que, en el momento de
devengo, no es real, efectiva, ni cierta-, resultase confiscatorio. En este sentido hay que citar la Sentencia TC 150/90 de 4 de
octubre que entiende que la prohibición de la confiscatoriedad (del artículo 31.1 de la CE) supone incorporar otra exigencia
lógica que obliga a no agotar la riqueza imponible —sustrato, base o exigencia de toda imposición— so pretexto del deber
de contribuir, de ahí que el límite máximo de la imposición venga cifrado constitucionalmente en la prohibición de su
alcance confiscatorio.
El alcance confiscatorio del sistema tributario es un límite para que se dé la justicia del mismo. Aplicado a los tributos
ambientales significa que éstos no pueden desarrollarse sin fin. Por muy de moda -que se hayan puesto, por mucho que la
Unión Europea impulse el uso de impuestos ambientales, por mucho que la OCDE anime a la implementación de este tipo de
mecanismos, no se puede hacer un uso indiscriminado de los mismos, so pena de saltarse los limites de la justicia establecidos
por el propio ordenamiento español. Tributación ambiental sí, pero dentro de un orden. Si hay un incremento de la carga
impositiva vía tributos medioambientales, habrá que arbitrar medidas correctoras de límite de la confiscatoriedad, porque
aunque el fin recaudatorio no sea el primeramente buscado ni conseguido, lo cierto es que la carga fiscal puede llegar al límite
en algunos sujetos pasivos. Habrá que arbitrar por tanto medidas correctoras de esta situación a través de exenciones,
bonificaciones o cambios (totales o parciales) en los impuestos tradicionales.
8
c) costes de eficiencia: costes derivados de la alteración o distorsión que la tributación
introduce en el comportamiento de los sujetos pasivos y de sus circunstancias
económicas relativas.
Por ello, aunque los costes de administración y cumplimiento puedan ser nulos, la carga
tributaria puede ser mayor que la recaudación, lo que supone una pérdida de bienestar
superior a la cuantía del ingreso fiscal. Obviando los costes de administración y cumplimiento,
la disminución de bienestar generada por la tributación se produce por dos vías de distorsión.
En primer lugar, los impuestos suponen una transferencia de renta del sector privado al
público. Esta carga directa es inevitable y se denomina efecto renta. En segundo lugar, los
impuestos también pueden distorsionar el proceso de toma de decisiones de los individuos,
induciéndoles a abandonar por razones fiscales unas actividades por otras. Esta distorsión
impositiva o efecto sustitución genera una pérdida de bienestar adicional al efecto
renta. A este exceso de carga por encima de la recaudación se le denomina exceso
de gravamen o coste de eficiencia y es una variable de una especial importancia
para nuestro estudio.
Evidentemente, todos los tributos que presentan una igual recaudación tienen un mismo
efecto renta, pero no tienen por qué generar el mismo exceso de gravamen. Sobre la base de
esta afirmación puede formularse el principio tributario de la eficiencia económica. Este
principio nos dice que el sistema tributario eficiente es aquel que no genera una pérdida de
bienestar superior a la recaudación; es decir, su exceso de gravamen debe ser nulo.
Definiendo un equilibrio económico eficiente como aquél donde los individuos y las empresas
realizan
sus
decisiones
tomando
como
referencia
unos
precios
que
miden
adecuadamente los costes relativos de los bienes objeto de intercambio, una
9
implicación inmediata es que toda cuña tributaria ocasiona divergencias entre los precios
relativos por los que se guían los consumidores y productores, generando ineficiencias
económicas. En presencia de distorsiones tributarias, los sujetos pasivos –
individuos y empresas- tomarán sus decisiones no sólo sobre la base del coste
relativo, sino también por razones fiscales. El resultado puede ser que sustituyan las
actividades de consumo o de producción más gravadas por otras menos gravadas, aunque
éstas sean menos valoradas por los destinatarios de dichas actividades. En este caso, la
tributación genera un exceso de gravamen y, por lo tanto, la asignación de
recursos obtenida en su presencia se ve alterada notablemente.
2.1. Mercados competitivos.
El actual proceso de globalización, entendido como “el proceso por el que la creciente
comunicación e interdependencia entre los distintos países del mundo unifica mercados,
sociedades y culturas, a través de una serie de transformaciones sociales, económicas y
políticas que les dan un carácter global”, lleva a que los modos de producción y de
movimientos de capital se configuren a escala planetaria, mientras los gobiernos van
perdiendo atribuciones ante lo que se ha denominado la "sociedad en red".
Este incremento de la interdependencia de los mercados a través de una rápida aceleración
de los flujos del comercio y de la inversión, la creación y difusión de nuevas tecnologías, el
intenso crecimiento de los mercados de capital y la integración de los mercados financieros,
así como por la modificación de las conductas que guían las operaciones empresariales, ahora
ubicadas en un ámbito planetario, supone un transformación de las estructuras de los
mercados, en su concepción tradicional, sobre todo desde el punto de vista del número de
participantes en él mismo.
10
En relación con el anterior, en nuestra investigación se realiza un examen
pormenorizado que permite identificar las siguientes características para definir al
sector acuícola-piscícola continental español:
-
el mercado, sometido a competencia global, se asimila a un mercado perfectamente
competitivo.
-
las empresas son precio-aceptantes de un precio mundial del producto, que
les viene dado de forma exógena (por tanto, no ser competitivos a ese
precio implica perder margen de valor añadido, de generación de cash-flow
y aumenta el riesgo de no sobrevivir empresarialmente, a medio plazo).
-
las empresas, sí pueden decidir sobre la cantidad que ofrecen a ese precio de
mercado, ofertando aquella que maximice su beneficio: P = CMg l/p = CMe
l/p min,
punto
donde se obtienen “beneficios normales”.
-
el aprovechamiento de las economías de escala (crecer y ser tecnológicamente
más eficientes) es determinante a la hora de lograr minimizar los costes medios y
competir de forma eficiente.
-
la competitividad en el sector viene, entonces, definida por la
empresa y de la industria para minimizar los CMe
capacidad de la
l/p.
2.2. Repercusión tributaria.
El establecimiento de un tributo supone siempre, para quien lo paga, una disminución de su
renta y, por tanto, la pérdida de poder adquisitivo, lo que provoca variaciones en la conducta
de individuos y empresas, que afectan a la distribución de la renta y a la asignación de los
factores productivos. Concretamente, la introducción de un tributo como un canon,
en
general, puede tener dos efectos económicos importantes en un mercado:
11
a) una disminución de la cantidad producida.
b) una variación en el precio y un reparto del impuesto entre los dos sujetos económicos que
intervienen en el proceso, consumidor y productor.
La variación que experimenta la cantidad demandada y la que experimenta el precio del bien,
dependen de la elasticidad de las curvas de demanda y oferta del mismo, pudiendo decir que
en el caso de la acuicultura continental española se verifica lo siguiente:
-
Como la curva de oferta es totalmente rígida (mercado global y precio-aceptante global),
la variación de la cantidad es cero y todo el tributo lo paga el productor. El
establecimiento del tributo crearía la distorsión no neutral siguiente: el productor o el
distribuidor no gravado mantendría su nivel de ingreso bruto, que vendría dado por el
rectángulo: P1 X q*, y también su margen de beneficio; mientras que el productor gravado
podría mantener su nivel de ingreso bruto pero vería reducido su margen de beneficio en
la cuantía que el tributo incrementase sus costes de explotación, viéndose afectada su
capacidad para crecer empresarialmente.
12
Gráfico 1
En este caso, el establecimiento de un canon hace que se modifiquen al alza, no sólo los
costes medios, sino también los costes marginales.
Gráfico 2
Cuando no se minimiza la distorsión, como el tributo eleva los costes medios (CMe0 → CMe1)
y los costes marginales (CMg0 → CMg1) de las empresas termina por provocar el movimiento
de la oferta de la industria sujeta (O0 → O1). A corto plazo, la empresa se traslada de q0
13
a q1, teniendo una pérdida de P1P3AB, obligando a una reestructuración de la
misma y abandonando algunas empresas la industria. Tanto para la empresa como
para la industria, el resultado final en precios y cantidades dependerá de las elasticidades en
el mercado de la oferta y la demanda, remitiéndonos a lo expuesto.
Un resumen del análisis pormenorizado de microeconomía fiscal que se realiza en nuestra
investigación pondría aquí de manifiesto las siguientes consecuencias del establecimiento
de un canon sobre el sector acuícola-piscícola continental español:
-
El agua es un factor de producción cuya demanda es extremadamente rígida
en el sector, lo cual hace que si el canon no introduce coeficientes de
corrección para determinar una
revelaría
como
cuota tributaria ajustada, esta carga se
extremadamente
distorsionante,
pues
el
tributo
es
totalmente pagado por el productor.
-
Es esencial que el diseño del canon respete el principio tributario de
proporcionalidad, que en este caso ha de producirse entre la carga
contaminante (o un indicador alternativo del daño ambiental) y la cuota
liquidada por el canon, para evitar la aparición de situaciones de
confiscatoriedad técnica y de ineficiencia económica. Este efecto negativo
aparece cuando el tributo deja de guardar relación con la estructura de
precios relativos del mercado global y se constituye en un instrumento
distorsionante no neutral en el proceso de formación de precios del
mercado.
-
La oferta del sector es totalmente inelástica (empresas precio-aceptantes)
por lo que la posibilidad de repercutir el canon en el precio del producto
14
final (traslación6 del tributo hacia el consumidor) es muy limitada o nula.
Esto hace que, en el caso de que la fiscalidad sea distorsionante no neutral
para este tipo de productores -como es el caso en relación con otros
productores o distribuidores del mismo producto, que estaría recibiendo una
especie de subvención encubierta por no tener que satisfacer el tributo en
igualdad de condiciones-, pues comprueban que se está afectando a la
generación del cash-flow, a la formación del margen bruto de explotación y,
en definitiva, a la capacidad de crecimiento y modernización del propio
sector.
-
La introducción de un canon de saneamiento no ajustado provoca un alza de
los costes medios y de los costes
marginales, reduciendo la cantidad
producida por el sector (descenso de producción en la empresa individual y
salida de empresas de la industria).
-
Las condiciones de competencia del mercado (global, precio-aceptante)
hacen que no se produzca la elevación de precios correspondiente a la
introducción de un tributo (ya que se trata de un impuesto localizado
geográficamente en un mercado global), por lo que el ajuste necesario es
mayor en la industria sometida al canon. La reducción de producción en la
industria gravada, hace que aumente la llegada de producto exterior al
mercado local: existe una subvención indirecta (en forma de aumento de
costes relativos de la industria local) a la industria distribuidora (cuyo
riesgo y costes son menores) y a la industria productora exterior (la cual
recibe incentivos para desarrollar economías de escala). Finalmente, esta
6
A pesar de la lógica económica que se impone en dicho comportamiento, ésta no ha impedido que se propugne en todos los
impuestos medioambientales una prohibición de traslación. En este sentido, el propio TSJ de Galicia, en sentencia de 22 de
enero de 1999 (JT 1999\419) recaída en el recurso contra el Decreto 4/1996, de 12 de enero (LG 1996\19), ha señalado lo
siguiente: que siendo el sujeto pasivo el foco contaminante y no los consumidores es por lo que dicho tributo ha de recaer
sólo y exclusivamente sobre los recurrentes, sin que se pueda extrapolar sobre los consumidores de dichos servicios sobre
todo en cuanto constituye una de las fases de producción, generación y distribución del producto industrial, en lo que supone
una implícita prohibición de traslación, tan inútil en las circunstancias económicas actuales como carente de apoyo legal en el
plano jurídico.
15
subvención indirecta también se produce en relación con otras producciones
similares en el ámbito local con una tributación relativa significativamente
menor, pudiendo influir determinantemente en el cambio de actividad por
razones primordialmente fiscales.
2.3. El Exceso de Gravamen.
El exceso de gravamen es otro efecto relevante que aparece con la introducción de un tributo
y se produce en el momento que la suma conjunta pagada por productores y consumidores
excede, en términos de bienestar, a la suma recaudada por la Administración tributaria.
Por tanto, la pérdida de bienestar no coincide con el pago del tributo que realiza el agente
económico a la Administración, ya que con el importe de la recaudación tributaria el sector
público realiza una serie de gastos que revierten positivamente en la sociedad. En este caso,
el pago del tributo implica una pérdida de bienestar, ya que el conjunto de distorsiones que
pueda generar el tributo sobre las decisiones del sujeto pasivo, no se transforma en nada
positivo que sea socialmente valorado.
Cuando se introduce un tributo específico sobre el bien X se ha introducido una distorsión en
las condiciones originales del mercado al haber hecho el producto X más caro que Z, véase
gráfico 3, provocando un efecto sustitución a favor de Z que, junto con el efecto renta
acaba determinado una nueva asignación (E2). La importancia del efecto sustitución será
mayor (menor) cuanto menor (mayor) sea la pendiente de la curva de indiferencia del sujeto
pasivo que ha de soportar el tributo. Este resultado es fundamental para evaluar la pérdida de
bienestar que genera la introducción de un tributo distorsionante no neutral.
16
Gráfico 3
En el gráfico anterior, si partimos de una situación sin tributo (E0), la introducción de un
canon sobre el bien X (que provoca que el agente económico elija la asignación E1) es
equivalente a la introducción de un tributo de suma fija que le impulse a escoger la asignación
E2. Sin embargo, en términos de bienestar esta reforma no es neutral. El impuesto
proporcional le reporta al agente económico un nivel menor de utilidad que el que obtendría
con un impuesto de suma fija. A la diferencia de utilidad que existe entre el tributo de suma
fija y el que obtiene bajo la introducción de un impuesto distorsionante (es decir, un impuesto
que, además, genere “efecto sustitución”) se le denomina “exceso de gravamen”.
Gráficamente, la representación de un exceso de gravamen, similar al que produce un
canon que no minimiza sus efectos económicos relativos, se puede ilustrar con el
siguiente gráfico:
17
Gráfico 4
Si suponemos que el coste marginal de producir una unidad adicional de X es constante e
igual a PX, lo cual da lugar a una curva de oferta totalmente plana. Tras la introducción del
canon distorsionante, la oferta se desplaza hacia arriba en paralelo, pues pasa a ser PX (1+tX).
La curva de demanda que se representa es la curva de demanda compensada, es decir,
aquella demanda que determina los cambios de consumo del individuo exclusivamente en
función de los precios (para ello se ha compensado al consumidor por la pérdida de renta
derivada del impuesto). En el gráfico 4, el punto B se corresponde con la asignación E1 del
gráfico 3, mientras que el punto A se corresponde con la asignación E2. No se utiliza la curva
de demanda no compensada, ya que en el cálculo de la variación en el “excedente del agente
económico” se estarían mezclando un efecto renta y un efecto sustitución, pero sólo éste
último genera exceso de gravamen.
Antes de la introducción del tributo, el excedente del consumidor era el área EDA, mientras
que tras la introducción del tributo éste se reduce al área DFB. Por tanto, la reducción del
excedente del consumidor es el área FBAE que se corresponde exactamente con la
18
recaudación fiscal tX[X(E2)] que se acabará transformando en gasto público (que se supone
valorado positivamente). Esta área representa el efecto renta.
El exceso de gravamen, que mide la pérdida de utilidad para el consumidor causada por la
introducción del impuesto distorsionante se corresponde exclusivamente con el área BCA,
siendo tanto mayor cuanto:
-
más grande sea la elasticidad precio,
ε
C
, es decir, cuanto mayor sea la respuesta de la
demanda (compensada) ante variaciones de los precios.
-
más grande sea el valor del consumo realizado en el producto sobre el cual recae el
impuesto específico, PX XC, donde XC es la demanda compensada.
-
más grande sea el tipo de gravamen, tX, aplicado por el canon.
La diferencia entre estos tres factores, se debe al hecho de que las variaciones
porcentuales en el tipo de gravamen duplican el incremento en términos
porcentuales del EG respecto a cualquiera de los otros dos factores. Por otro lado, si
εC = 0, es decir, si los clientes o los demás competidores fuesen totalmente insensibles a las
variaciones en el precio del producto gravado, el tributo sería eficiente, pues no distorsionaría.
En un mercado de competencia global, productores y consumidores se guían por los precios
relativos de bienes y factores, igualando las relaciones marginales de sustitución y/o
transformación con los precios relativos que se observan en el mercado global. De esta forma,
si productores y consumidores basan sus decisiones en los mismos precios, se estarán
igualando las relaciones marginales de sustitución y transformación. Se conseguiría, por tanto,
una asignación eficiente de los recursos, puesto que los precios serían las señales
19
correctas del coste relativo de producción al no verse alterada su proceso de
formación por distorsiones no neutrales significativas.
En el caso del sector acuícola continental, la introducción de un canon de
saneamiento, no ajustado en relación con la externalidad causada, provocaría
distorsiones en las decisiones de los productores, ya que el precio relativo del
factor agua incluye un elemento de fiscalidad relativa diferencial, por lo que ya no
refleja el coste relativo del mismo. Esto conduce a que los productores y otros
operadores del mercado (sobre todo, distribuidores) adopten sus decisiones de
producción y/o distribución no sólo por razones de costes relativos (criterio de
eficiencia económica) sino, además, por razones meramente fiscales; los precios
dejan de ser señales correctas.
El resultado de la introducción del canon de saneamiento es que se sustituya la
actividad de producción por la de distribución (indirectamente, se ve primada esta
actividad que soporta menores niveles de riesgo: mínimas barreras de acceso y
salida, en comparación con el sector productivo) o por otras actividades
productivas similares menos reguladas o con una menor presión fiscal relativa y, al
mismo tiempo, actúa como un factor que impulsa la deslocalización de la actividad
productiva con mayor fiscalidad distorsionante no neutral. Por tanto, la asignación
de recursos bajo este tipo de fiscalidad es ineficiente.
El exceso de gravamen que, por las circunstancias del mercado, debe se interiorizado
completamente por los productores, significa retraer recursos en un sector donde,
actualmente, el éxito viene condicionado por la consecución de ventajosas economías de
escala, sólo logradas a través de los progreso técnico conseguido mediante el aumento de
20
la relación capital/empleo y de la productividad media del trabajo y del total de factores de
inversión. De este modo, la falta de ajuste de un canon de saneamiento a las circunstancias
relativas de competitividad funciona como un desincentivo a la inversión, favoreciendo la
deslocalización.
3. Una aproximación a la imposición medioambiental, con especial
referencia a las aguas continentales.
Actualmente, una de las principales características de las sociedades desarrolladas es el
protagonismo de las cuestiones ambientales. El crecimiento de los residuos sólidos, los
vertidos industriales y el efecto invernadero se posicionan como temas relevantes en las
agendas políticas nacionales e internacionales. Esta prioridad ha puesto en primera línea de
debate el uso de instrumentos económicos de regulación como parte de las políticas
ambientales y, como una categoría destacada dentro de ellos, el diseño y aplicación de
nuevas figuras impositivas con dicha finalidad.
3.1. Fundamentos de la imposición medioambiental.
La incapacidad del mercado, por sí solo, para asignar bienes públicos, obliga al sector público
a velar por una adecuada provisión de los bienes ambientales. Las alternativas son varias y
las dificultades múltiples. Una de ellas es el llamado “procedimiento Lindhal”, que trata de
basar la decisión pública en las preferencias de los agentes económicos.
Existen cuatro formas clásicas de solucionar -internalizar- un problema de externalidades: a)
la solución mediante impuestos (Pigou); b) la solución mediante el mercado (Coase); c) la
regulación administrativa; y, d) la regulación cultural.
21
El Tributo ambiental.- El tributo ambiental puede ser definido como un pago obligatorio
que deben realizar los agentes que emiten sustancias contaminantes, a partir o no de un
determinado nivel mínimo, siendo calculado por la aplicación de un tipo impositivo, fijo o
variable, a una base imponible relacionada con el nivel de descargas al medio natural.
Los impuestos ambientales responden a un objetivo inicial regulatorio, puesto que su
intención es la reducción de la degradación del medioambiente. Con este punto de partida, el
éxito de la labor regulatoria sería alcanzar la inanición. Sin embargo, bajo el paraguas de la
denominada “imposición ambiental” se han ido cobijando un buen número de figuras
impositivas que no responden exactamente a dicha finalidad ambiental. Impuestos en los que
en muchos casos el objetivo se traslada de la reducción de las emisiones al saneamiento del
medio degradado o que pretenden obtener recursos para sustituir a otros impuestos en
procesos de reforma fiscal, incorporando por tal motivo metas recaudatorias que incluso
pueden llegar a ser predominantes.
Piénsese, por ejemplo, en un tributo sobre los vertidos industriales. Un buen ajuste
exigiría que la materia gravada fuesen los propios vertidos medidos y gravados
mediante algún procedimiento significativo.
El diseño estaría menos ajustado si la materia gravada fuese, por ejemplo, los vertidos
líquidos, y en un nivel aun inferior de adecuación el agua consumida, en cuanto este dato
puede representar la dimensión potencial de los vertidos líquidos. Esta sucesión de hipótesis,
más o menos acertadas, separan objeto de materia, haciendo que, en este caso, el impuesto
medioambiental acabe gravando un consumo que se indica como aproximación de una
contaminación “potencial”. Este tipo de tránsitos obliga a la adopción de las necesarias
22
precauciones para no impregnar a la imposición medioambiental de los argumentos de
simplicidad y eficacia recaudatorias que justifican las exacciones fiscales.
La tributación medioambiental altera los precios relativos para reducir (incrementar) los
efectos negativos (positivos) sobre el medioambiente, aunque hay que tener en cuenta que
ello depende de las elasticidades precio de los bienes gravados y de la existencia o no de
bienes sustitutivos, lo que hace muy importante que el tributo se acomode al principio
tributario de proporcionalidad para
no actuar
perjudicialmente
de
una manera
distorsionante no neutral.
La tarifa de un impuesto ambiental puede diseñarse con unos tipos únicos (en caso de
problemas ambientales uniformes, donde la localización no es relevante), tipos variables entre
contaminadores según su localización (en caso de problemas ambientales no uniformes,
donde los contaminadores generan diferentes efectos sobre el entorno según su localización;
siguen un criterio de
eficiencia económica) y tipos variables según el nivel de deterioro
medioambiental (esta técnica presenta el problema de la inadecuada distribución de
responsabilidades recontrol de contaminación entre los distintos agentes, tanto desde una
perspectiva de primer óptimo como desde una perspectiva de sub-óptimo).
En el caso concreto de tributos con tipos de gravamen variables entre contaminadores según
su localización, estos han de presentar unos tipos de gravamen guiados, exclusivamente, por
el criterio de eficiencia económica, dando lugar por una parte, a los Impuestos Pigouvianos7,
que buscan una situación de optimalidad paretiana con un tipo impositivo igual a los costes
marginales externos de la contaminación en el óptimo y, por otra parte, a los Impuestos
7
Un impuesto pigouviano pretende el establecimiento de un tributo que incorpore el coste de la contaminación al precio de
los productos. Su finalidad, por tanto, desde una perspectiva económica es la de internalizar los costes del perjuicio o el
deterioro ambiental o, incluso la prevención de que ello ocurra. En última instancia, el propósito de internalizar los costes
propugna que éstos sean asumidos por el agente contaminador al hacerlo responsable e imponerle la cuantía de los mismos lo
que debería provocarle un incremento de costes en el agente contaminador que venga coincidir con el aumento de los costes
sociales que la propia contaminación provoca.
23
Coste-Eficientes,
que
pretenden
conseguir
un
nivel
de
calidad
medioambiental
predeterminado, con la mínima pérdida de bienestar posible.
Criterios para la selección de un impuesto ambiental.- El mejor impuesto
medioambiental de todos los posibles, el impuesto pigouviano8, es prácticamente inaplicable
correctamente en la realidad, por lo que la introducción de tributos medioambientales es una
cuestión aplicada y debe recurrir a una elección entre alternativas imperfecta, usándose
diferentes criterios de evaluación.
a) Eficacia medioambiental.- La base imponible y el tipo impositivo del tributo ambiental
determinarán su actuación en relación al objetivo ambiental, por lo que si existen
bases poco relacionadas con el problema medioambiental y/o una estructura tarifaria e
inadecuada el tributo será muy poco efectivo ambientalmente. Además, el tributo
ambiental será más eficaz, desde este punto de vista, cuantos mayores incentivos
ofrezca para la promoción y el desarrollo de tecnologías limpias. En este contexto de
eficacia9 ambiental, un tributo eficaz está predestinado a generar baja capacidad
8
En su forma más pura, el impuesto pigouviano consiste en un impuesto por unidad producida, calculado de forma que su
importe coincide con el valor de la externalidad evaluada en el punto óptimo. De esta forma se modifica el coste marginal
privado del productor y coincide con el coste marginal social o total.
9
Una estrategia que propugna la superación de la ecoeficiencia y conseguir alcanzar la ecoefectividad, es la denominada
cradle to cradle (De la cuna a la cuna) de Braungart y McDonough. El término ecoeficiencia implica hacer más con menos y
fue promovido por el Business Council for Sustainable Development, que lo articuló en torno a las famosas tres “R” –reducir,
reutilizar, reciclar– que tan populares se han hecho actualmente. Evidentemente, reducir el consumo de recursos, el uso de
energía, las emisiones y los residuos resulta beneficioso para el medio ambiente –y para la moral de las personas, pero desde
una perspectiva ecoefectiva ésto tan sólo estaría alargando la agonía del sistema, pues ésta última estima que al ritmo actual
de deterioro puede ser que sólo el concurso de la ecoeficiencia no sea suficiente para evitar las desastrosas consecuencias para
los ecosistemas que parecen divisarse en el horizonte global. Reutilizar residuos por parte de algunas industrias es encomiable
pero no evita la propia toxicidad de los mismos durante su manipulación. En muchos casos, esta “reutilización” tan sólo
estaría sirviendo para trasladar el problema de un sitio a otro, permitiendo la supervivencia de diseños destructivos y poco
inteligentes. Evidentemente, por ejemplo, la ecoeficiencia permite, aplicada a una vivienda ahorrar energía, gracias al
aislamiento en paredes y ventanas reduciendo así la carga sobre los sistemas de aire acondicionado del edificio para su
refrigeración, y por ende disminuyendo la cantidad de energía utilizada proveniente de combustibles fósiles. Pero no parte de
la idea clave que está en el diseño mismo de la propia vivienda. Por contra la ecoefectividad –por ejemplo, según la propuesta
cradle to cradle-, significa trabajar sobre los objetos correctos desde un planteamiento inicial –intentando que los productos,
los servicios y los sistemas sean correctos desde el principio en lugar de hacer que las cosas y las situaciones incorrectas sean
menos malas. Una vez que se están haciendo las cosas correctamente, entonces sí tiene sentido hacerlas “bien” con la ayuda
de la eficiencia, entre otras herramientas. Por estas razones, la propuesta asume que la recaudación de los tributos ambientales
específicos pueda llegar a ser relativamente muy baja si el cumplimiento ambiental tendiese, generalizadamente, a ser el
máximo posible según la tecnología ecoefectiva disponible.
24
recaudatoria si el éxito de la medida tributaria se identifica con la solución del
problema medioambiental.
b) Eficiencia económica.- Son preferibles los impuestos que sitúan a la economía en un
óptimo Paretiano mediante la solución del problema medioambiental. El cumplimiento
de esta premisa, en general, exige impuestos ambientales cuyo tipo impositivo,
aplicado sobre una base de vínculo perfecto, sea igual al daño marginal creado por la
contaminación en el óptimo (internalización óptima del efecto externo negativo).
La ganancia de eficiencia económica se produce sólo si el impuesto cumple su función
asignativa correctamente, lo que implica su efectividad desde el punto de vista
ambiental, aunque la relevancia de este criterio es limitada por las dificultades
prácticas para introducir impuestos ambientales óptimos.
Desde el punto de vista práctico, un criterio de eficiencia económica relevante sería
valorar más a aquellos impuestos que obtienen un nivel determinado exógenamente
de calidad medioambiental de la forma más barata posible.
c) Incidencia distributiva.- En este criterio evalúa los distintos impuestos ambientales
según la distribución de la carga fiscal que generan sobre la economía. Conociendo
que la incidencia distributiva legal
de un impuesto (aquella establecida por la
definición de los sujetos pasivos según la ley) es habitualmente distinta de su
incidencia real, la diferencia entre ambos conceptos está determinada por los procesos
de traslación de la carga fiscal.
25
El impuesto ambiental será equitativo si la distribución de la carga fiscal cumple los
principios de equidad horizontal y equidad vertical, sin embargo, dada su naturaleza
de impuestos indirectos, es de esperar que la distribución de la carga de los impuestos
ambientales sea en la mayoría de los casos regresiva, soportando más el impuesto las
rentas más bajas. Además, el impuesto ambiental debe ser compatible con el principio
de “quien contamina, paga”, circunstancia que debe analizarse correctamente porque
la determinación del pagador del impuesto vendrá dada por el concepto de incidencia
real y consecuentemente por los procesos de traslación de la carga fiscal.
d) Viabilidad Práctica.- El impuesto ambiental debe diseñarse aprovechando las técnicas y
mecanismos fiscales existentes, prefiriéndose impuestos simples con estimación
objetiva y uso de hechos imponibles comunes a
figuras no ambientales,
particularmente impuestos sobre productos.
Bajo esta óptica son preferibles aquellos impuesto que generan mayores posibilidades
recaudadoras, sin embargo en el caso de la imposición medioambiental, este subcriterio se opone en cierta medida al criterio de eficacia ambiental (y al de eficiencia
económica, por la relación tan estrecha que éstos mostraban). Además, es probable
que los impuestos ambientales tengan una mayor aceptación por parte de los agentes
económicos cuando contribuyan a sanear el medio degradado y no generen un fuerte
incremento de la presión fiscal, al mismo tiempo que su implantación sea viable
administrativamente.
Podemos decir, entonces, que los criterios de eficacia ambiental y eficiencia económica
recomiendan el uso de tributos ambientales de estimación directa, con tipos únicos o variables
26
dependiendo de la naturaleza del problema ambiental (la excepción se daría cuando tipos
variables pretenden acentuar la introducción y desarrollo de tecnologías limpias).
En relación con los criterios anteriores, otra línea de desarrollo adecuada serían los
instrumentos extrafiscales, con baja recaudación impositiva a medio plazo y no afectados. Por
su parte, el criterio de viabilidad práctica recomienda el uso de tributos sencillos con
estimación indirecta y preferentemente tipos de gravamen únicos.
En particular, se aboga por tributos con una recaudación significativa que pueda utilizarse en
procesos de reforma fiscal (sin afectación en este caso) o en el saneamiento de los medios
naturales degradados (con afectación en este caso).
Sin embargo, no hay posibilidad de extraer recomendaciones generales para la elección entre
tributos ambientales según el criterio de incidencia distributiva. Toda valoración en este
sentido ha de basarse en estudios aplicados para las figuras en cuestión, de manera que los
efectos distributivos puedan ser correctamente observados.
En lugar de un tributo por unidad de producción puede seguirse una vía más directa, un
impuesto por unidad de vertido o de residuo provocado. Al igual que en el caso del impuesto
por unidad de producción, el total pagado estaría en función de la cantidad y las
características de la contaminación producida y del coste de tratamiento de los residuos. La
elección de una u otra base dependerá de los costes políticos y de gestión de ambas
versiones de un mismo sistema impositivo.
27
3.2. Principales disposiciones medioambientales de la Unión Europea en materia
de aguas continentales.
El agua es una de las áreas más ampliamente regulada por la legislación medioambiental de
la Unión Europea. El Primer Programa de Acción (1973), dio origen a una primera fase
legislativa que abarcó desde la Directiva de aguas superficiales (1975) hasta la Directiva de
aguas potables (1980). Esta primera fase legislativa incluyó la normativa relativa a la calidad
de las aguas para la vida piscícola (1978), la relativa a las aguas para la producción de
moluscos (1979), la de aguas de baño (1976) y la de aguas subterráneas (1980). En cuanto a
la regulación de los límites de emisiones se redactó la Directiva de sustancias peligrosas
(1976) y se adoptaron sus Directivas Hijas en varias sustancias individuales.
La segunda fase legislativa, nació de la revisión de la legislación existente, de la identificación
de las mejoras necesarias y de los aspectos que habían quedado sin regulación. De esta
segunda oleada normativa, destacan las Directivas de tratamiento de aguas residuales
urbanas (1991) y la de nitratos (1991), las revisiones de las Directivas de aguas potables y
de aguas de baño para su actualización y la Directiva de prevención y control integrado de la
contaminación (1996) que cubre, también, aspectos relativos a la contaminación del agua.
Durante este periodo, se llegó al convencimiento de la necesidad de un “acercamiento
combinado” a la protección del agua: legislación sobre los valores límite de emisión y
legislación sobre los objetivos de calidad de las aguas. En 1995, un proceso de revisión y
reestructuración global en la política de aguas de la comunitaria, finalizó con la Directiva
200/60/CE, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la
política de aguas.
28
Entre la prolífica normativa comunitaria que es tenida en cuenta en nuestra investigación,
destacaremos aquí la siguiente:
-
Directiva 78/659/CEE sobre calidad de las aguas piscícolas.- Esta Directiva
[47] se aplica a las aguas dulces que deben ser protegidas o mejoradas para ser aptas
para la vida piscícola. No es de aplicación a las aguas utilizadas para la cría intensiva
de peces y a las contenidas en reductos naturales o artificiales. Las aguas piscícolas se
dividen en salmonícolas y ciprinícolas, siendo:
-
Aguas salmonícolas: en las que viven o podrían vivir los peces que pertenecen
a especies tales como el salmón (Salmo salar), la trucha (Salmo trutta), y el
tímalo (Thymallus thymallus) y el corégono (Coregonus).
-
Aguas ciprinícolas: en las que viven o podrían vivir los peces que pertenecen a
los ciprínidos (Cyprinidae), o a otras especies tales como el lucio (Esox lucius),
la perca (Perca fluviatilis) y la anguila (Anguilla anguilla).
Los Estados miembros no deben fijar valores menos estrictos que los que figuran en la
columna I y se esforzarán por respetar los valores que figuran en su columna G. Se
considerarán conformes si las muestras de dichas aguas, tomadas según la frecuencia mínima
prevista, en un mismo lugar de muestreo y durante un período de doce meses, cumplen los
valores fijados por los Estados miembros, así como las observaciones que figuran en las
columnas G e I, en lo que se refiere al 95% de las muestras para los parámetros siguientes:
pH, DBO5, amoníaco no ionizado, amonio total, nitritos, cloro residual total, zinc total y cobre
soluble. Si la frecuencia de muestreo fuese inferior a una toma por mes, los valores y
observaciones antes mencionados deberán respetarse para todas las muestras. El
incumplimiento de los valores o de las observaciones que figuran en las columnas G e I del
29
Anexo I no debe ser tomado en consideración en el cálculo de los porcentajes, cuando ello
fuera consecuencia de inundaciones o de otras catástrofes naturales.
Resulta indudable que España se está enfrentando con singulares inconvenientes para alinear
su ordenamiento ambiental al de la Unión Europea, como lo demuestra el hecho de que se
hayan llegado a imputar a nuestro país numerosas infracciones, lo que puede ser un indicador
expresivo de la dificultades de adaptación originadas por razones económicas y por cuestiones
técnicas, entre las que se encuentran los problemas de coordinación entre la diferentes
Administraciones públicas implicadas en su aplicación. En lo que se refiere a la
producción acuícola, estos problemas podrían estar detrás de la aplicación de
distintos supuestos de fiscalidad distorsionante no neutral, por razón exclusiva de
la implementación de diferentes objetivos de política, diseños instrumentales y
aplicación
práctica,
especificados
por
las
distintas
Administraciones
con
competencia en la materia señalada.
La legislación europea en materia de aguas comprende en su ámbito las aguas continentales
y las marítimas. En España, sin embargo, tradicionalmente se han establecido regímenes
diferentes para ambas. Este hecho es una fuente de problemas para la adaptación al derecho
de la Comunidad en el que el agua está regulada, además, desde una doble vertiente: los
vertidos de sustancias nocivas al medio acuático y los objetivos de calidad para los distintos
usos que de la misma se puedan hacer. Esto supone una doble adaptación para aguas
marítimas y continentales.
A esta adaptación legislativa hay que unir otro problema importante como es el
derivado de la organización administrativa y el reparto de competencias entre el
Estado, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. Todo ello ha dado lugar
30
a que la actual legislación española sobre aguas se caracterice por su extensión y
dispersión.
La actual normativa básica española está recogida en la Ley de Aguas de 1985 y en la Ley de
Costas de 1988, que pueden considerarse el punto de partida de la adaptación a la legislación
dictada por la Comunidad Europea, al mismo tiempo que actualiza y unifica la normativa
anterior. El desarrollo de ambas Leyes básicas a través de sus Reglamentos, Reales Decretos,
y Órdenes Ministeriales recoge la doble vertiente, antes indicada, por la que la Comunidad
regula el agua.
La diversidad entre las dos regulaciones, de aguas y de costas, se pone también de
manifiesto en los contenidos ambientales de ambas, ya que revelan distinta
sensibilidad
hacia
estos
asuntos
en
sus
regulaciones
y
atribuciones
de
competencias. La transposición de directivas europeas a la normativa española es
la mayor parte de la normativa estatal, ya que el Estado Español tiene escasa
“producción propia” desde que ingresó en la Comunidad Europea.
De entre la normativa estatal, de aplicación, podemos destacar:
-
Ley 22/1988, de Costas y sus reglamentos.- La Ley de Costas actualiza y conjunta la
normativa sobre vertidos a las aguas marítimas, fue desarrollada reglamentariamente
por el Real Decreto 1471/1989 que más tarde fue modificado por el Real Decreto
1112/1992. El objetivo de la Ley es la determinación y conservación del domino
público marítimo-terrestre garantizando su uso público, así como regular la utilización
racional de sus bienes con respecto al paisaje, medio ambiente y patrimonio histórico,
manteniendo un adecuado nivel de calidad de sus aguas y de la ribera del mar. La Ley
31
somete a autorización a todos los vertidos, sean contaminantes o no, y dispone que si
son contaminantes será necesario que el peticionario justifique previamente la
imposibilidad o dificultad de aplicar otra solución alternativa para la eliminación o
tratamiento de dichos vertidos. No se pueden verter sustancias ni introducir formas de
energía que puedan comportar un peligro o perjuicio superior al admisible para la
salud pública y el medio natural. Exige que los vertidos se limiten en función e los
objetivos de calidad fijados para el medio receptor y en la medida en que lo permita el
estado de la técnica, las materias primas y la capacidad de absorción de la carga
contaminante por el medio receptor, sin que se produzca una alteración significativa
de dicho medio. La Administración competente puede efectuar cuantos análisis e
inspecciones estime convenientes para comprobar las características del vertido y
contrastar el cumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización del vertido.
-
Vertido de sustancias peligrosas.-
La Ley de Costas y su Reglamento tienen su
prolongación natural en el Real Decreto 258/89 sobre vertidos de sustancias peligrosas
desde tierra al mar ya que traspone al ordenamiento jurídico español la norma básica
comunitaria sobre sustancias peligrosas, la Directiva 76/464, que somete a
autorización previa los vertidos desde tierra al mar de sustancias comprendidas en las
listas I y II de su anexo. El Real Decreto 258/1989 es de aplicación a todo vertido,
efectuado desde tierra en las aguas interiores y en el mar territorial español, que
pueda contener una o varias de las sustancias peligrosas indicadas en el anexo (listas
I y II equivalentes a las de la Directiva 76/464; exceptuando los vertidos de lodos de
dragados, descargas operativas efectuadas desde buques y el vertido de residuos
desde buques y aeronaves al mar. Es igualmente de aplicación a los vertidos de
sustancias peligrosas que se hagan a través de alcantarillado, siempre que éste
descargue en el mar. Fija las mismas obligaciones que la Directiva en cuanto al limitar
32
los vertidos que contengan sustancias peligrosas, sin embargo establece que el órgano
competente de la comunidad autónoma para conceder la autorización podrá, en caso
necesario, establecer unas normas de emisión más exigentes. Corresponde a las
Comunidades Autónomas garantizar la vigilancia del medio acuático afectado por los
vertidos, estableciendo las redes de vigilancia correspondientes y realizar el inventario
de vertidos que puedan contener sustancias peligrosas a las que se apliquen normas
de emisión, así como establecer programas específicos para evitar o eliminar la
contaminación procedente de fuentes importantes de sustancias de la lista I, inclusive
aquellas múltiples y difusas que no están sometidas a normas de emisión y reducir la
contaminación cuando pertenezcan a la lista II.
-
Vertidos de aguas residuales urbanas.- La transposición de la Directiva 91/271/CEE
se hizo en España a través de dos normas de distinto rango, la primera, el Real
Decreto-ley 11/1995, sobre normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas, transpone lo referente a las obligaciones de tratamiento e las aguas
residuales y los plazos para su cumplimiento. La necesidad de que tenga rango de Ley
se debe a que esta norma modifica los criterios establecidos en el artículo 26 de la Ley
7/1985, de Bases del Régimen Local, al cambiar el criterio de número de habitantes
por el número e habitantes-equivalentes y diferir a las Comunidades Autónomas la
delimitación de las aglomeraciones urbanas, con las consecuencias que tiene en el
cumplimiento de las obligaciones establecidas en este Real Decreto-Ley. La segunda
norma es el Real Decreto 509/1996, que completa la incorporación de la Directiva
91/271/CEE, desarrollando lo dispuesto en el Real Decreto-ley 11/1995, fijando los
requisitos técnicos que deberán cumplir los sistemas colectores y las instalaciones de
tratamiento de las aguas residuales, los requisitos de los vertidos procedentes de
instalaciones secundarias o de aquellos que vayan a realizarse en zonas sensibles.
33
También regula el tratamiento previo de los vertidos de las aguas residuales
industriales cuando éstos se realicen a sistemas colectores o a instalaciones de
depuración de aguas residuales urbanas. Asimismo, se determinan los criterios que
deberán tomarse en consideración para la declaración de las “zonas sensibles” y
“zonas menos sensibles”, que corresponderá efectuar a la Administración General del
Estado (en el caso de aguas continentales de cuencas intercomunitarias) o a las
Comunidades Autónomas (en el resto de los casos). Por último, se establece que las
Administraciones públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán
efectuar el seguimiento y los controles precisos para garantizar el cumplimiento de las
obligaciones.
-
Ley 16/2002, de prevención y control integrados de la contaminación.- La Ley 16/2002
[62] transpone la Directiva del mismo nombre 96/61/CE [36], su principal aportación
es la distribución competencial y el procedimiento administrativo, que en ambos casos
es muy complejo. Ello se debe a la necesidad de integrar todas las autorizaciones
ambientales existentes en una sola. Corresponde a las Comunidades Autónomas
otorgar la autorización ambiental integrada, que incluye emisiones a la atmósfera,
vertidos a aguas continentales y desde tierra al mar, de producción y gestión de los
residuos y otras exigencias de carácter ambiental contenidas en la legislación sectorial.
Especialmente complicado es el procedimiento cuando existen vertidos a aguas
continentales, ya que la antigua autorización otorgada por la Confederación
Hidrográfica se sustituye por un informe vinculante de la misma que debe ser tenido
en cuenta, siempre que se reciba antes de la autorización ambiental integrada.
34
3.3. La fiscalidad ambiental sobre el agua en España.
3.3.1. Introducción.
El agua es uno de los recursos naturales más relevantes para la vida humana. Su utilización
como input en procesos productivos y su consumo diario por parte de los ciudadanos en su
actividad vital confieren al agua una importancia capital no solo para las actividades
económicas sino también para el desarrollo de la vida en el planeta. Pero el agua es, en
mayor o menor medida, dependiendo del espacio geográfico considerado, un recurso escaso
y, por lo tanto, muy valioso. En consecuencia, los poderes públicos deben preocuparse por
una adecuada gestión de este recurso común, racionalizando su consumo y manteniendo una
calidad óptima del mismo.
El mantenimiento de la calidad del agua está estrechamente vinculado, sobre todo en los
últimos años, a una problemática medioambiental concreta: los vertidos contaminantes a las
aguas realizados por individuos o empresas en el desarrollo de sus actividades vitales o
económicas. Este problema medioambiental es fuente de preocupación para las políticas
públicas al mismo nivel que otros problemas importantes en materia de medio ambiente como
pueden ser la contaminación atmosférica o el tratamiento de residuos.
El agua tiene, por tanto, una serie de características de bien público, o al menos de bien
público impuro, y de bien ambiental, ya que de su calidad depende en gran medida un
desarrollo óptimo de la vida humana. Además, los vertidos contaminantes a las aguas
constituyen uno de los más claros ejemplos de externalidad ambiental negativa, siendo
necesario, de acuerdo con los planteamientos teóricos de la Economía Pública, establecer
algún mecanismo que permita corregir dicho efecto externo negativo.
35
Teniendo en cuenta los elementos que se acaban de citar, es lógica la preocupación que la
política económica del medio ambiente tiene por los aspectos ambientales y de gestión
pública relacionados con el agua. Por un lado, existen instrumentos económicos de política
ambiental orientados a racionalizar su consumo por parte de ciudadanos y empresas y a
internalizar
las
externalidades
ambientales
negativas
generadas
por
los
vertidos
contaminantes a aguas de diversa procedencia. Por otro, en el ámbito de la gestión pública se
han diseñado organismos, planes e instrumentos de intervención que permiten establecer
mecanismos de equilibrio en la gestión del agua desde el punto de vista territorial y que
permiten el desarrollo de infraestructuras vinculadas a la gestión del agua en sus diversos
usos.
Aunque España ha permanecido, en cierta medida, un poco al margen de los avances en
materia de fiscalidad ambiental experimentados por los principales países europeos, en
especial por los países nórdicos y centroeuropeos, lo cierto es que en nuestro país existen
figuras tributarias que tratan de abordar el problema del agua desde las perspectivas antes
indicadas. Algunas de estas figuras tributarias son de titularidad estatal (vinculadas a las
confederaciones hidrográficas), pero las más relevantes, en particular los cánones de
saneamiento y de aguas, corresponden a las haciendas autonómicas de una buena parte de
las comunidades autónomas españolas.
A continuación se analiza la aplicación de tributos con características ambientales sobre el
agua en España, ya sea en su vertiente de incentivo fiscal a la racionalización de su consumo
como en la vertiente pigouviana de las principales figuras tributarias que gravan los vertidos
al agua en España o, en su defecto, que gravan su consumo como estimación indirecta de la
contaminación generada.
36
3.3.2. El régimen económico-financiero del agua en España.
El régimen económico-financiero del agua se define para el conjunto de España en la Ley de
Aguas como régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico.
Este régimen se articula en torno a cuatro exacciones fiscales diferentes, cuya gestión y
recaudación se ha encomendado a los organismos de cuenca. Dichas figuras tributarias son:
a) el canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico, b) el canon de control
de vertidos, c) el canon de regulación y d) la tarifa de utilización del agua.
Estas cuatro figuras tributarias deben atender al cumplimiento de una serie de principios
generales de actuación establecidos en la mencionada ley. Dichos principios están en
consonancia con las ideas anteriormente señaladas del agua como bien público y de la
necesidad de internalizar los efectos externos negativos derivados de los vertidos
contaminantes a medios acuáticos. En concreto, la normativa pone de manifiesto la necesidad
de recuperar los costes de los servicios relacionados con la gestión de las aguas, incluyendo
los costes ambientales y del propio recurso. Dicho proceso debe realizarse incentivando el uso
eficiente del agua (como bien público necesario y escaso) y aplicando el principio “quien
contamina, paga” (para la corrección de costes externos ambientales).
Otro aspecto destacable de los principios generales del régimen económico-financiero de la
utilización de dominio público hidráulico es el reconocimiento en la propia Ley de Aguas de
que “Para la aplicación del principio de recuperación de costes se tendrán en cuenta las
consecuencias sociales, ambientales y económicas, así como las condiciones geográficas y
climáticas de cada territorio, siempre y cuando ello no comprometa ni los fines ni el logro de
los objetivos ambientales establecidos”. La interpretación de este precepto es cuando menos
37
compleja ya que, por un lado, plantea la necesidad de examinar detenidamente las
consecuencias para los contribuyentes de las figuras tributarias orientadas a la recuperación
de costes pero, por otro lado, sigue dando prioridad absoluta al logro de los objetivos
ambientales establecidos en la ley.
A continuación se mencionan los rasgos básicos de cada una de las figuras tributarias
anteriormente señaladas y una serie de consideraciones acerca de sus implicaciones en
términos de política económica ambiental.
a)
El canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico.
De acuerdo con lo establecido en el régimen económico-financiero de la utilización del
dominio público hidráulico de la Ley de Aguas, la ocupación, utilización y aprovechamiento de
los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas y de los lechos de los lagos y
lagunas y embalses superficiales en cauces públicos que requieran concesión o autorización
administrativa devengan a favor del organismo de cuenta (confederación hidrográfica)
competente una tasa denominada canon de utilización de bienes del dominio público
hidráulico (también conocida como canon de ocupación), destinada a la protección y mejora
de dicho dominio. Son sujetos pasivos del tributo los concesionarios o personas que reciben la
autorización, aunque de esta tasa están exentos los concesionarios de aguas.
La base imponible de esta exacción está determinada por la confederación hidrográfica
correspondiente de acuerdo con los siguientes criterios: a) en el caso de ocupación de
terrenos del dominio público hidráulico, la base imponible es el valor del terreno ocupado
tomando como referencia el valor de mercado de los terrenos contiguos, b) en el caso de
utilización del dominio público hidráulico es el valor de dicha utilización o del beneficio
38
obtenido con la misma y c) en el caso de aprovechamiento de bienes del dominio público
hidráulico, la base imponible es el valor de los materiales consumidos o la utilidad que reporte
dicho aprovechamiento. El tipo de gravamen anual del tributo es del 5 por ciento en los
supuestos a y b anteriores y del cien por cien en el caso del supuesto c anterior, porcentajes
que se aplicarán sobre el valor de la base imponible resultante en cada caso.
Sobre este canon, el Libro Blanco del Agua en España (1999) señala que “El muy escaso valor
(…) de la base imponible (valor del bien), junto con la exclusión de los concesionarios, hace
que este canon sea en la práctica inoperante para servir a su objetivo, que es el de la
protección y mejora del dominio público afectado”. De esta forma parece reconocido que el
canon de ocupación no cumple con su objeto ambiental básico, dado que la intensa ocupación
y utilización de los espacios gravados no se corresponde en términos de recaudación como
para considerar que se trata de un impuesto ambientalmente eficaz.
b)
El canon de control de vertidos.
La Ley de Aguas establece que los vertidos al dominio público hidráulico están gravados con
una tasa destinada al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca
hidrográfica. Esa tasa se denomina canon de control de vertidos, siendo el organismo
encargado de recaudarla la confederación hidrográfica correspondiente. Los sujetos pasivos
del tributo son aquellos que lleven a cabo el vertido gravado. De acuerdo con el REAL
DECRETO 606/200310, de 23 de mayo, la autorización de vertido tendrá como objeto la
consecución del buen estado ecológico de las aguas, de acuerdo con las normas de
calidad, los objetivos ambientales y las características de emisión e inmisión establecidas en
10
REAL DECRETO 606/2003, de 23 de mayo (BOE, viernes 6 de junio de 2003), por el que se modifica el Real Decreto
849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los Títulos
preliminar, I, IV, V, VI y VIII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
39
este reglamento y en el resto de la normativa en materia de aguas. Estas normas y objetivos
podrán ser concretados para cada cuenca por el respectivo plan hidrológico, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 100.2 del texto refundido de la Ley de Aguas.
El importe del canon de control de vertidos es el producto del volumen de vertido autorizado
por el precio unitario de control de vertido. Dicho precio unitario se calcula multiplicando el
precio básico por metro cúbico de agua por un coeficiente de mayoración (como máximo igual
a 4) o minoración, que se establece reglamentariamente en función de elementos como la
naturaleza, características y grado de contaminación del vertido y la calidad ambiental del
medio físico en que se vierte. En el RDL 1/2001 por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley de Aguas el precio del metro cúbico se fijó en 0,01202 euros para el agua residual urbana
y 0,03005 para el agua residual industrial, pudiendo revisarse estos precios periódicamente en
las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
La Ley de Aguas establece con respecto a este tributo que éste será independiente de los
cánones o tasas que puedan establecer tanto comunidades autónomas como corporaciones
locales para financiar sus obras de saneamiento y depuración.
c)
El canon de regulación.
El régimen económico-financiero de la utilización de dominio público hidráulico en España
indica que los beneficiarios de las obras de regulación de las aguas superficiales o
subterráneas financiadas total o parcialmente con cargo al Estado deben satisfacer un tributo
denominado canon de regulación destinado a compensar los costes de la inversión del Estado
en dichas infraestructuras y a atender los gastos de explotación y conservación de tales
obras.
40
La cuantía del canon de regulación se fija para cada ejercicio presupuestario sumando las
siguientes cantidades: a) el total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las
obras realizadas, b) los gastos de administración del organismo gestor imputables a dichas
obras y c) el 4 por ciento del valor de las inversiones realizadas por el Estado, debidamente
actualizado, teniendo en cuenta la amortización técnica de las obras e instalaciones (que en
este caso es de 50 años) y la depreciación de la moneda (mediante una tasa de descuento).
La distribución individual del importe global de cada obra entre todos los beneficiarios de las
mismas se realiza con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el
reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, de acuerdo con lo que se
determine reglamentariamente. El organismo liquidador de este canon debe introducir un
factor corrector del importe a satisfacer por el beneficiado según su consumo de agua fijado
en los planes hidrológicos de cuenca o según la planificación sectorial correspondiente (en el
caso de regadíos y otros usos agrarios). Este factor corrector se aplica sobre la liquidación y
no puede ser superior a 2 ni inferior a 0,5, de acuerdo con las normas que se fijen
reglamentariamente.
d)
Tarifa de utilización del agua.
La tarifa de utilización de agua grava a los beneficiados por obras hidráulicas específicas que
no sean de regulación realizadas financiadas total o parcialmente a cargo del Estado, incluidas
las de corrección del deterioro del dominio público hidráulico derivado de su utilización, por el
concepto de disponibilidad o uso del agua. Su recaudación está destinada a compensar al
Estado por las aportaciones financieras que realiza por su inversión en este tipo de obras y
por los gastos de explotación y conservación de tales obras, estableciéndose su cuantía anual
en función de criterios similares a los del canon de regulación, con una modificación referida
41
al plazo de amortización técnica de las obras, que en este caso se establece en 25 años.
Igualmente, los criterios de reparto de la cuota entre los beneficiarios son los mismos que los
comentados para el canon de regulación.
Las conclusiones que se pueden obtener, referidas a las características ambientales de las
exacciones derivadas del régimen económico-financiero del agua en España son las que se
mencionan a continuación:
En primer lugar, este régimen no es de aplicación general a todos los usuarios del agua, sino
que afecta solamente a aquellos que se benefician de determinadas obras públicas, a los que
ocupan el dominio público hidráulico o a aquellos que realizan vertidos autorizados a las
aguas. Se da la circunstancia, además, de que una parte de los que teóricamente serían
sujetos pasivos de los que se obtendría un importante volumen de recaudación están exentos
en algunos de estos tributos, como es el caso de los concesionarios de aprovechamientos en
el canon de ocupación o los que utilizan infraestructuras propias en el canon de regulación y
la tarifa de utilización de agua. Más grave es, por supuesto, el caso de aquellos que no pagan
el canon de vertidos simplemente porque dichos vertidos carecen de autorización y, por lo
tanto, no son gravados por dicho canon.
En segundo lugar, los estudios técnicos realizados al respecto ponen de manifiesto ciertas
dificultades en términos de recaudación de estos tributos. Dichas dificultades obedecen a
varios problemas diferenciados: la complejidad de cálculo de las cuantías de las exacciones; la
reducida eficacia recaudatoria, sobre todo cuando el sujeto pasivo es un ente público; la
escasa cuantía de las cuotas tributarias, sobre todo en los casos del canon de ocupación y del
canon de vertidos, teniendo en cuenta los ambiciosos objetivos de ambos tributos.
42
En tercer lugar, en términos ambientales la aplicación de este régimen económico-financiero
del agua en España presenta más sombras que luces. Por un lado, la escasa recaudación
(originada por diversos factores) hace muy difícil o, en algún caso, imposible, el cumplimiento
de los objetivos ambientales de recuperación de costes externos, como ocurre por ejemplo
con el caso del canon de vertido, haciendo así ineficaz la aplicación del principio “quien
contamina, paga”. Por otro lado, en la aplicación de las tarifas de los tributos no se tiene en
cuenta el valor económico del agua, recurriendo a otro tipo de argumentos para el
establecimiento de las bases imponibles que, en definitiva, hacen que no se esté cumpliendo
con el objetivo de incentivar el uso racional del agua como recurso escaso (vía demanda).
Finalmente, este sistema, unido a la aplicación de cánones autonómicos de saneamiento y de
aguas, ha originado problemas de tipo jurídico, al ser aplicables en algunas comunidades
autónomas tributos con objetivos ambientales similares y procedimientos técnicos de cálculo y
liquidación muy parecidos por parte de dos niveles administrativos distintos: el Estado y la
comunidad autónoma. Esto ocurre especialmente en el caso del canon de vertidos y los
cánones autonómicos de saneamiento o de aguas.
En definitiva, el régimen económico-financiero del agua en España plantea una serie de
figuras tributarias cuyos objetivos cumplen con los planteamientos teóricos deseables desde el
punto de vista de la política ambiental, pero presentan problemas prácticos de aplicación
tanto en el ámbito del objeto de gravamen como en el de la recaudación obtenida, haciendo
que, en general, la aplicación de este régimen no esté logrando los objetivos ambientales
propuestos en la propia Ley de Aguas.
43
3.3.3. Los tributos ambientales sobre el agua y sobre vertidos en las comunidades
autónomas españolas.
La escasa incidencia ambiental de los tributos derivados de la Ley de Aguas no debe
sorprender en la medida en que es una característica casi generalizada de la fiscalidad
ambiental estatal española (con la excepción, quizá, del impuesto sobre hidrocarburos). En
este sentido, Gago y Labandeira (1997) señalan lo siguiente: “¿Cómo evaluar la actitud
ambiental del sistema impositivo español a partir de estos datos?. El juicio no admite dudas:
la fiscalidad estatal asume el objetivo ambiental solo de forma tangencial. Buena parte de las
figuras que aplica están ancladas en el mundo de la parafiscalidad, lo que hace que no se
integren en las políticas tributaria y de medio ambiente”, afirmación que en 2006 aún se
puede mantener y que es aplicable también a los tributos estatales sobre aguas.
Sin embargo, no se puede realizar la misma afirmación con respecto a la tributación ambiental
autonómica. Es cierto que los tributos ambientales de las comunidades autónomas españolas
presentan problemas importantes, sobre todo en cuanto a la vinculación entre carga
contaminante y carga fiscal (tal y como se plantea, por ejemplo, en este trabajo sobre la
incidencia del canon de saneamiento en las instalaciones de acuicultura continental en
Galicia), pero lo cierto es que el argumento de protección ambiental y de control de la
contaminación se ha centrado en España esencialmente en el ámbito de las haciendas
autonómicas.
La introducción de figuras tributarias de carácter ambiental por parte de las comunidades
autónomas españolas está en línea con la tendencia internacional de introducir estos tributos
en niveles subcentrales de gobierno, pero, en el caso concreto de España, obedece
especialmente a las necesidades financieras de las comunidades autónomas y a las
44
importantes restricciones legales de las mismas a la hora de establecer hechos imponibles. En
concreto, los tributos autonómicos propios están regulados en la LOFCA, que prohíbe
expresamente la definición de hechos imponibles gravados por el Estado e imposibilita la
actuación sobre materias reservadas a las corporaciones locales (salvo habilitación legal y
compensación).
En estas circunstancias, las comunidades autónomas, cuyo nacimiento en España es posterior
al de otras administraciones públicas, han optado por establecer figuras tributarias de
naturaleza esencialmente reguladora o extrafiscal, que en algún caso presentan conflictos
interpretativos con tributos de otras administraciones. Entre los tributos autonómicos propios,
la imposición ambiental ha jugado en los últimos años un papel fundamental en las
comunidades autónomas españolas. Más en concreto, dentro de los tributos ambientales de
las haciendas autonómicas en España, los cánones de saneamiento y de agua desempeñan
un papel fundamental, tanto en términos cualitativos como de recaudación, por encima de
otros tributos ecológicos que gravan emisiones a la atmósfera, instalaciones contaminantes,
energía o generación de residuos sólidos y peligrosos.
En el cuadro adjunto puede verse la tipología de tributos ambientales de las comunidades
autónomas españolas en la actualidad. Un dato importante con respecto a los tributos
ambientales autonómicos es que su recaudación es poco significativa en relación con los
ingresos fiscales de cada comunidad autónoma, debido a la importancia de los tributos
cedidos por el Estado, pero es muy relevante dentro de los tributos autonómicos propios, los
únicos sobre los que las comunidades autónomas tienen autonomía normativa.
Así, los cánones de saneamiento y del agua representan aproximadamente el 50 por ciento de
los ingresos por tributos propios autonómicos en las comunidades autónomas españolas. A
45
continuación se analizan las características básicas de los tributos autonómicos sobre el agua
existentes en España y se realiza una serie de consideraciones acerca de sus características
ambientales.
Tipología de tributos ambientales de las comunidades autónomas españolas
y año de implantación
Comunidad
autónoma
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla-León
Castilla-La
Mancha
Cataluña
Comunidad
Valenciana
Extremadura
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
Canon de
saneamiento
de agua
Canon de
vertidos
líquidos
1994
1997
1994
1991
Impuesto
sobre
emisiones
a la
atmósfera
Impuesto
sobre
instalaciones
Impuesto
sobre
productos
energéticos
Canon
de
residuos
2003
2006
Impuesto
sobre
depósito
de
residuos
peligrosos
2003
1991 (i)
1987(*)
1999 (i)
1986
2002
2002(*)
2000
2000
1981
1992
2003
1997
1993
1994
1984
2000
1989
2000
1997
1995
2006
2006
2003
2006
País Vasco
Fuente: Labandeira, León y Vázquez (2005).
Notas: (i) Tributo declarado inconstitucional. (*) Tributo aprobado pero no aplicado.
a)
Los cánones de saneamiento y del agua.
Los cánones de saneamiento y del agua son las figuras tributarias con características
ambientales más importantes de las haciendas autonómicas en España. En la actualidad
tienen un canon de saneamiento o del agua las comunidades autónomas de Aragón (1997),
Asturias (1994), Baleares (1991), Cantabria (2002), Castilla-La Mancha (2002), Cataluña
(1981), Comunidad Valenciana (1992), Galicia (1993), La Rioja (1994), Madrid (1984), Murcia
(2000) y Navarra (1989). En general, los objetivos de estos cánones autonómicos son los
46
siguientes: Por un lado, establecer un incentivo económico para la regulación del vertido de
aguas residuales, por otro, financiar los gastos de inversión y explotación de infraestructuras
para el tratamiento de aguas residuales.
De hecho, su recaudación está afectada para esta última finalidad. Como se comentará
posteriormente, la estimación indirecta del hecho imponible dificulta en cumplimiento del
primero de los objetivos que se acaba de citar, haciendo que, en última instancia, el
verdadero objetivo de los cánones autonómicos de saneamiento o del agua sea el segundo de
los comentados, prácticamente de forma exclusiva.
Aunque la denominación de estos tributos es la de canon, es preciso recordar que en la
actualidad esa figura tributaria, referida a la contraprestación por utilización de dominio
público, no se reconoce como tal en la Ley General Tributaria. Aunque no existe un criterio
unívoco para clasificar adecuadamente a los cánones de saneamiento y de aguas, se pueden
asimilar a un impuesto o a una tasa, dependiendo de las características de cada canon
establecidas en las correspondientes normativas autonómicas. Aún así, por comodidad o
costumbre, o como consecuencia de que en muchas ocasiones se denomina canon ambiental
a los tributos ambientales teóricos, en lugar de hablar de tasa o impuesto de saneamiento se
sigue utilizando el término canon.
Las características ambientales básicas de estos tributos se pueden comentar haciendo
referencia a los siguientes elementos, generalizando para el conjunto de cánones
autonómicos sobre el agua existente en España: a) hecho imponible, b) base imponible, c)
tarifa impositiva y d) gestión administrativa.
47
El hecho imponible que gravan los cánones autonómicos de saneamiento y del agua es la
producción de vertidos de aguas residuales de forma directa o a través de las redes de
alcantarillado. La medición de este hecho imponible supone un importante problema técnico y
de gestión y es fuente de conflictos a la hora de la liquidación del tributo. De hecho, es
habitual que las comunidades autónomas en lugar de gravar los vertidos realizados utilicen
como estimación indirecta de los mismos el consumo de agua de cualquier procedencia.
Como consecuencia de esto último se puede decir que los cánones de saneamiento asumen la
existencia de una relación directa y prácticamente lineal entre consumo de agua y vertidos
realizados. Dicha asunción genera muchos problemas debido a que en numerosas actividades
económicas esa vinculación entre consumo de agua y contaminación no es, ni mucho menos,
tan clara. Las administraciones autonómicas son conscientes de la existencia de este
problema, recurriendo como alternativa que se puede calificar como imperfecta, a establecer
supuestos de no sujeción, de exención o de aplicación de coeficientes correctores para el
pago de la cuota del impuesto. Aunque esta alternativa es válida en algunos casos, no todos
los sujetos pasivos ven reflejada en igual medida la vinculación entre carga contaminante y
carga fiscal en los cánones de saneamiento.
Esta problemática conduce al análisis de la determinación de la base imponible del tributo. La
base imponible es, en general, el volumen de agua consumido por el sujeto pasivo, medido
en metros cúbicos o, si no es posible determinarlo, el volumen de agua estimado mediante
determinados índices. Pero además, la mayor parte de las comunidades autónomas
determinan, para usos industriales del agua, la base imponible del impuesto mediante la
medición directa o la estimación de los vertidos contaminantes, delimitando así la carga
contaminante del sujeto pasivo.
48
Lógicamente, esta última forma de calcular la base imponible permite aproximar en mayor
medida la carga tributaria a la carga contaminante y, además, mediante la aplicación del
principio “quien contamina, paga” aproximar los costes de tratamiento y limpieza de los
vertidos a la carga tributaria a la que debe hacer frente el sujeto pasivo emisor de
contaminantes líquidos. El incentivo económico a la reducción de emisiones funciona también
en mayor medida cuando se aplica este procedimiento de medición de la carga contaminante
que cuando se realiza una estimación de la misma vía consumo de agua.
En última instancia ese incentivo depende de la tarifa impositiva del canon. Ésta no está
diseñada de la misma forma en todas las comunidades autónomas, aunque en general suele
haber coincidencia en muchas comunidades en dos aspectos básicos: a) la diferenciación
entre la tarifa aplicable a usos domésticos, más reducida, y la aplicable a usos industriales o
de otro tipo, más elevada y b) la existencia de una parte fija y una parte variable en la tarifa
en función del volumen consumido de agua. Al margen de estos factores más o menos
comunes, la tarifa del canon varía en función de circunstancias como la carga contaminante o
la población del municipio. Además, en algunos casos para el cálculo de la cuota tributaria se
contempla la especificidad de determinadas actividades, estableciéndose coeficientes
correctores para las mismas que originan importantes diferencias entre las cuotas tributarias
el canon entre comunidades autónomas referidas al mismo tipo de actividades industriales.
Para finalizar con las características del canon de saneamiento es necesario referirse a la
gestión administrativa del mismo. Ésta se desarrolla normalmente por organismos autónomos
encargados de la planificación hidrológica y del saneamiento de aguas residuales en las
comunidades autónomas. Como consecuencia de ello, las empresas privadas y los entes
públicos que suministran el agua ingresan la recaudación del canon de saneamiento en estas
agencias de gestión del agua sustituyendo al contribuyente final.
49
Las principales conclusiones que se pueden obtener acerca de la eficacia ambiental de los
cánones autonómicos de saneamiento y del agua se refieren a los objetivos planteados para
los mismos: la regulación del vertido de aguas residuales y la financiación de obras de
infraestructura hidráulica. Por un lado, la debilidad del vínculo entre consumo de agua y
emisión de vertidos contaminantes dificulta considerablemente el logro del primero de los
objetivos planteados. Además, al estar fijada la base imponible fundamentalmente sobre el
consumo de agua, dada la inelasticidad de dicho consumo, parece difícil que el canon de
saneamiento pueda incidir sobre el mismo de una forma significativa, salvo con la aplicación
de unos tipos impositivos muy elevados.
Además, esa debilidad del vínculo consumo de agua-carga contaminante hace que en
ocasiones existan ineficiencias en la aplicación del canon gravando en exceso a industrias con
consumos elevados de agua y vertidos relativamente reducidos (industrias usuarias de agua)
y gravando por defecto a industrias con menor consumo de agua y mayor contaminación
(industrias contaminantes).
En última instancia, la aplicación del consumo de agua como sustituto de la carga
contaminante efectiva responde a un intento de simplificar la gestión del tributo y de reducir
sus costes administrativos. De esta forma se renuncia en parte a los objetivos ambientales, o
al menos a su cumplimiento estricto, a cambio de elevar a objetivo prioritario del canon de
saneamiento la recaudación de fondos para la financiación de obras de infraestructura
hidráulica, que se ha convertido en el verdadero objetivo del tributo para la mayoría de las
comunidades autónomas que lo aplican.
50
b)
El canon de vertidos líquidos.
Además del canon de saneamiento existen otras figuras tributarias autonómicas que gravan el
agua o la producción de vertidos líquidos. Alguna de estas figuras ha sido sustituida por un
canon general sobre el agua, como ha sucedido con el canon de infraestructura hidráulica de
Cataluña. Sin embargo, existe otra figura tributaria vigente en la actualidad, el canon de
vertidos líquidos11, que actúa en Andalucía como sustituto del canon de saneamiento, pero
que se refiere exclusivamente a los vertidos al dominio público marítimo terrestre. La
denominación concreta de dicho tributo propio de la Junta de Andalucía es la de canon de
vertidos a las aguas litorales.
Se trata de un impuesto cuyo hecho imponible es el vertido a las aguas litorales que se realice
desde tierra a cualquier bien del dominio público marítimo terrestre. Su base imponible es la
cuantía de la carga contaminante, medida de acuerdo con una serie de parámetros, y la tarifa
tributaria es de 10 euros por unidad contaminante. La normativa del impuesto recoge el
establecimiento de coeficientes correctores en función del tipo de vertido y de la zona de
emisión, así como deducciones en la cuota por la inversión en descontaminación.
Como se puede ver, las características de este impuesto son diferentes a las de los cánones
de saneamiento en la medida en que se trata de gravar vertidos al dominio público marítimo
terrestre, pero es interesante comentarlo en la medida en que introduce elementos tales
como
los
coeficientes
correctores
o
las
deducciones
por
inversiones
en
equipos
anticontaminantes y en la medida en que el objetivo del mismo lo configura efectivamente
como un impuesto sobre vertidos líquidos contaminantes.
11
La comunidad de Madrid dispone del Canon de Vertidos Líquidos Industriales, que no es objeto de estudio en la presente
investigación por no contar el territorio con la localización de piscifactorías.
51
3.3.4. Los tributos municipales sobre el agua y sobre vertidos en España.
Además del Estado y de las comunidades autónomas, los municipios también disponen de
autonomía normativa para poder establecer tributos con características ambientales. En este
sentido son varias las figuras tributarias que pueden plantear los ayuntamientos, destacando
especialmente las tasas y existiendo la posibilidad de implantar contribuciones especiales y
recargos sobre los impuestos autonómicos, cuya utilización en los municipios españoles es
muy poco relevante. A continuación se comentan las características generales de las tasas
sobre el agua y sobre vertidos líquidos que han puesto en funcionamiento los ayuntamientos
españoles, aunque es preciso señalar que también existen otras tasas con características
ambientales que gravan hechos imponibles diferentes.
La Ley de Bases de Régimen Local reconoce la necesidad de implantar tasas de alcantarillado
y de recogida de basuras por parte de los ayuntamientos, en la medida en que ambos
servicios públicos son de prestación obligatoria por parte de los municipios. De esta forma,
estas tasas se configuran como tributos ambientales cuya finalidad es la recaudación de
fondos para la financiación de esos servicios públicos municipales. En este trabajo interesa
especialmente el primer caso, el de las tasas de alcantarillado, cuyo perfil ambiental está
bastante definido y cuya recaudación puede estar afectada para la financiación de las
actividades de evacuación de aguas pluviales, negras y residuales, así como para su
tratamiento y depuración.
Además de la tasa de alcantarillado, los ayuntamientos pueden establecer contribuciones
especiales que en el ámbito de la fiscalidad sobre el agua pueden ser factibles para la
financiación de obras de carácter hidráulico, aunque pudiesen existir ciertos problemas de
52
compatibilidad con otros tributos similares. De hecho, aunque las obras de suministro de
agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales son competencia local (pudiendo
financiarse con contribuciones especiales), la existencia de obras de infraestructura de este
tipo financiadas por las comunidades autónomas sobre las que recaen cánones de
saneamiento hace que la contribución especial no pueda ser utilizada por muchos municipios.
Finalmente, los ayuntamientos también pueden establecer recargos sobre la imposición
autonómica. En este caso se trataría de recargos sobre los tributos autonómicos sobre el agua
y los vertidos líquidos, posibilidad no demasiado explorada por el momento en España pero
que podría serlo en el futuro, dado el actual marco normativo en materia de haciendas
locales.
4. El Canon de Saneamiento como instrumento fiscal y ambiental.
El canon de saneamiento es una figura tributaria cuyas características básicas o elementos
configuradores no son los mismos en las diferentes Comunidades Autónomas que lo aplican,
lo cual provoca numerosas divergencias sobre su cualificación. Por ejemplo, en referencia al
canon catalán Pajuelo (1983) lo califica como contribución especial sui generis, Cors (1993)
como una figura intermedia entre tasa y contribución especial y Jiménez Compaired (1994)
como tasa. Desde una perspectiva general, sin embargo, el acuerdo es bastante
amplio en asimilarlo al concepto de impuesto extrafiscal, una figura impositiva
regulatoria o de ordenación que combina objetivos recaudatorios con otros
extrafiscales, ambientales y redistributivos.
Estos cánones se configuran para intentar recuperar los costes públicos asociados a las
políticas de saneamiento de las aguas residuales generadas por la actuación de los
particulares. De ahí que se definan como ingresos afectados a las obras públicas que esta
53
política exige, siendo su objetivo preferente de naturaleza financiera. Por otro lado,
incorporan, también, la intención reguladora de reducción de los vertidos de aguas residuales,
implícita en el incremento del precio del agua consumida. Sin embargo, la importancia de este
efecto puede suponerse limitada, teniendo en cuenta la rigidez de la demanda del agua para
consumo y la suavidad de los tipos impositivos fijados –siempre que no pierdan de vista el
principio de proporcionalidad-, pero ello no anula su finalidad extrafiscal.
De esta manera, los cánones de saneamiento gravan el consumo de agua, dato utilizado
como indicador de los vertidos potenciales de aguas residuales. Los sujetos pasivos son los
consumidores de agua, actuando como sustitutos los suministradores oficiales, públicos o
privados. La base imponible es el volumen de agua consumida, sobre la que se aplica un tipo
fijo expresado en euros por metro cúbico mediante estructuras tarifarias diversas. Las más
sencillas aplican un único tipo, con un recargo para usos industriales. Una solución parecida
consiste en aplicar dos tipos, uno reducido para usos domésticos y uno incrementado para
usos industriales.
El resto de variaciones observadas tienen que ver con la existencia de dos tipos de cuotas,
una fija o “de enganche” y otra variable o “de consumo”’, definidas con la finalidad de tomar
en consideración la incidencia de la población estacional y de marcar diferencias en su
tratamiento con la población residente, y de dos tipos impositivos diferentes, según se trate
de usos domésticos e industriales. Nos encontraríamos, de esta forma, con una tabla de doble
entrada y cuatro tipos de gravamen: dos expresados en cantidades monetarias fijas y dos en
forma de euros por metro cúbico.
Adicionalmente, la tarifa puede ser completada en aspectos más concretos, proponiendo tipos
distintos para el uso doméstico en función del tamaño de los municipios (índices de
54
concentración demográfica que pueden diversificarse también según se trate de población
residente o estacional), tipos distintos para el uso industrial según clases de actividad,
extendiendo estas graduaciones tanto a cuotas fijas como variables.
La cuota resultante, con forma de un impuesto indirecto tradicional sobre el consumo, figura
como un cargo diferenciado en cada recibo del consumo de agua. A partir de este esquema
básico, diversas características técnicas completan y gradúan la aplicación de estos impuestos
en cada territorio. Algunas comunidades extienden el hecho imponible del canon al consumo
de aguas de “toda procedencia”, lo que supone gravar las captaciones de aguas subterráneas
y los consumos potenciales en manantiales propios. En otros casos, esta mayor ambición está
contrapesada por exenciones generosas, cubriendo no sólo el uso público y el riego agrícola
sino también el uso doméstico en determinadas circunstancias.
Análisis del Canon de Saneamiento.- Cuando la Unión Europea recomienda a sus estados
miembros la implantación de la fiscalidad como un instrumento económico apropiado para la
protección del medioambiente, lo hace porque le reconoce las características siguientes:
a) Internaliza las externalidades.- Al gravar un bien o una conducta que tiene efectos
perjudiciales para el medioambiente, incorpora en el precio de los productos o
servicios un recargo o coste. Este, en mayor o menor medida, debería equivaler al
coste que la sociedad soporta para la restitución de las condiciones originarias o por la
pérdida de valor correspondiente, si se da el caso.
b) Dotan a la administración de una financiación extra.- Los organismos beneficiarios del
impuesto, ven incrementados sus ingresos por la recaudación del tributo, que puede
destinarse a finalidades vinculadas con la protección y la restauración del
medioambiente.
55
c) Hace efectivo el principio de “quien contamina, paga y quien usa, paga”, siempre que
cumpla con el principio tributario de proporcionalidad .- Este principio permite
modificar las conductas de los usuarios, consumidores y contribuyentes, y conducirlas
hacia la utilización racional de los recursos y a la eco-eficiencia.
Los puntos anteriores recogen argumentos positivos, pero no puede olvidarse la importancia
de sus efectos negativos. Al introducir una nueva figura tributaria, se aprecia un incremento
en el precio final del bien o servicio considerado, que afecta necesariamente a la
competitividad. Este efecto puede ser contrarrestado por diversas medidas que, a
nivel teórico parecen sencillas, pero que en la práctica, son de una extraordinaria
complejidad. La recomendación general ha sido la formación, sobre todo del sujeto
pasivo, y la introducción gradual de los nuevos con un efecto no traumático sobre
los costes. El objetivo último de toda política ambiental es la de conciliar desarrollo
económico y conservación del medio. Es lo que desde hace años se denomina desarrollo
sostenible. Los instrumentos adoptados dentro de las distintas políticas ambientales se
basan en combinaciones variables de:
-
Prevención de acciones lesivas para el medio natural mediante la intervención o
autorización administrativa.
-
Represión de dichas acciones mediante sanciones administrativas o penales
-
Promoción de acciones y procesos respetuosos con el medioambiente.
-
Reparación de daños producidos en el medio natural mediante políticas públicas o por
acciones civiles.
Otra forma de enfocar la tributación ambiental es mediante la implementación de ecotasas.
Se trata de tributos que pretenden la corrección de determinados hechos o conductas que
56
tienen un efecto ambiental negativo. Son tributos cuyo hecho imponible está constituido por
acciones lesivas para el medioambiente y por tanto no deseadas. Los objetivos de toda
ecotasa son básicamente dos:
1. Disuadir de la producción de hechos perjudiciales para el medio natural mediante su
gravamen. Se trata de incentivar al sujeto pasivo a adoptar medidas correctoras que al
minimizar el hecho nocivo reduzcan o eliminen al mismo tiempo la carga tributaria.
2. Obtener ingresos destinados a financiar políticas de reparación ambiental.
A la luz de las diferentes ecotasas existentes (impuestos sobre contaminación atmosférica,
sobre carburantes, etc.) analizaremos a uno de los principales objetos de esta investigación:
el canon de saneamiento.
El canon del agua es, tal como describen las diferentes normativas autonómicas al respecto,
la de un impuesto ecológico. Con esta definición, queda incluido en la categoría tributaria de
impuesto, diferenciándolo de las tasas y contribuciones especiales que implican por parte del
Estado la obligación de prestación de un servicio directo al sujeto pasivo. Se basa, además, en
los principios básicos de capacidad económica, generalidad y equidad.
Además, como características que refuerzan su carácter ecológico, podemos indicar que, en
general, el canon de saneamiento queda afectado a la prevención en origen de la
contaminación y a la recuperación y mantenimiento de los caudales ecológicos, a la
consecución de objetivos de planificación hidrológica (sobre todo a la dotación de inversiones
y gastos de explotación de las infraestructuras que se prevean) y a financiar otros gastos que
se generan en el cumplimiento de las funciones que se atribuyen a la agencia o entidad que
57
lo gestiona. En principio, cuando una Administración pública introduce el canon de
saneamiento lo suele hacer para alcanzar los siguientes objetivos:
-
incentivar un consumo racional y eficiente del agua, penalizando el consumo y
fomentando el ahorro.
-
favorecer la innovación tecnológica en procesos industriales y actividades económicas.
-
dotar al organismo gestor de la política hidráulica de suficiente financiación para
acometer sus actividades.
-
permitir a la entidad o agencia que lo gestiona obtener los fondos para ello,
independientemente de las fluctuaciones presupuestarias.
Naturaleza tributaria del canon de saneamiento.- Como se había indicado, estamos ante una
figura calificada como impuesto ecológico. El canon de saneamiento es un tributo, en tanto
que provoca el nacimiento de una obligación ex lege y no sancionadora, de pagar una suma
de dinero destinada, sobre todo, al auxilio de la construcción y explotación de obras de
saneamiento. El objeto de este tributo consiste en el consumo de agua susceptible de
contaminar, lo cual conduce a sostener que se trata de un impuesto. Existen otras opiniones
que lo califican como tasa o contribución especial, algo que sería aceptable en caso de que el
objeto material del tributo fuese el beneficio que obtienen los sujetos pasivos afectados por
las obras resaneamiento.
Ámbito de aplicación.- El canon de saneamiento es un impuesto de aplicación en el territorio
de aquellas Comunidades Autónomas que lo hayan implantado, aunque las diferentes
administraciones hayan establecido una serie de coeficientes y mecanismos para contrarrestar
la doble imposición en zonas o casos donde sonde aplicación la normativa estatal y
autonómica, así como diferentes regímenes financieros.
58
Hecho imponible.- A la hora de definir el hecho imponible del canon de saneamiento,
poslegisladores se han centrado en el consumo del agua, que en este tributo sólo se tiene en
cuenta por la contaminación que puede producir, lo cual concuerda con la finalidad pretendida
a través de esta figura financiera: crear un recurso específico para la financiación de los
costes de infraestructura y de explotación de las obras, instalaciones y otros gastos para la
prestación del servicio de saneamiento de acuerdo con el Plan de Saneamiento Autonómico
correspondiente.
Mientras que los fines del tributo sólo pueden ser aclarados teniendo en cuenta la
totalidad de las normas que regulan un determinado tributo y, pueden, por tanto,
no estar incorporados a la norma que define su hecho imponible, lo realmente
gravado por el tributo sí ha de estar incorporado a la normativa del tributo y,
precisamente, es obvio, a la norma que define el hecho imponible. Es precisamente
en el hecho imponible en donde radica la diferencia pragmática entre las categorías
tributarias, o sea, que tasas, contribuciones e impuestos son distintos porque son distintos sus
hechos imponibles.
Así, aún cuando de la regulación global del canon de saneamiento se deduce que tiene por
objeto el beneficio especial derivado de las obras de saneamiento, la norma que regula su
presupuesto de hecho tan sólo alude al “consumo potencial o real de agua de cualquier
procedencia por razón de la contaminación que puede producir”, de donde se
interpreta que lo realmente gravado no es el beneficio especial derivado de las obras de
saneamiento, sino el consumo de agua susceptible de contaminar. De tal modo que
este consumo se erige en el objeto-material del incremento de tarifa y del canon de
59
saneamiento, mientras que el beneficio especial aludido resta como objeto-fin de esta figura
financiera.
Constituye el hecho imponible del canon cualquier consumo real o potencial de agua de
cualquier procedencia, por razón de la contaminación que pueda producir, ya sea en virtud de
entidad suministradora (en cuyo caso el tributo se denomina incremento de tarifa), ya sea en
virtud de aprovechamientos o de instalaciones de abastecimiento efectuado directamente por
los usuarios (en cuyo caso el tributo se denomina canon de saneamiento). El hecho imponible
del tributo es semejante al canon de infraestructura hidráulica, aunque no idéntico. Se
asemejan en que ambos inciden en el consumo de agua real o potencial, bastando, pues, la
posibilidad de su consumo a través de una entidad suministradora o de instalaciones de
suministro propias o concesionales del usuario. La diferencia estriba en que la definición del
hecho imponible del incremento de tarifa y del canon de saneamiento se completa con un
elemento no integrante del hecho imponible del canon de infraestructura hidráulica: la
contaminación, en el sentido de que sólo estarán sujetos al incremento de tarifa y al canon
de saneamiento los consumos de agua en cuanto sean susceptibles de contaminar.
Por consiguiente, la cuestión estriba en determinar cuándo un consumo de agua es
susceptible de contaminar, puesto que cabe interpretar que el hecho imponible no
se perfecciona si se acredita que el consumo real o potencial no es susceptible de
contaminar. Aunque se pueda presumir que cualquier consumo de agua es susceptible de
contaminar, siempre cabrá prueba en contrario. Si entendemos por contaminación “la acción y
el efecto de introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua que, de
modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de su calidad en relación con los
usos posteriores o con su función ecológica”, no cabe descartar la posibilidad teórica de
60
consumos o utilizaciones reales o potenciales del agua que no provoquen la contaminación
según esta definición.
De hecho, la STSJ de Cataluña de 21 de abril de 1994 (en Tribunal-Aranzadi, núm.
4/1995, págs. 946 y 947) enjuició un caso donde quedó técnicamente acreditado que el
consumo de agua verificado por el sujeto pasivo no ocasionaba ninguna alteración perjudicial
en la calidad del agua en relación con los usos posteriores o con su función ecológica. A la
vista de este dato el Tribunal puso en duda que se hubiera realizado el hecho imponible,
diciendo que, “aunque admitiésemos que se hubiera producido el hecho imponible
del canon de saneamiento (…), es claro que la magnitud que representa la base
imponible (las unidades de contaminación) sería cero”. En este caso, la medición de la
base imponible era directa a través de las unidades de contaminación, y, por ende, si no
existe contaminación tampoco existirá base imponible. No obstante, ya se determine la base
imponible a través de las unidades de contaminación o ya se determine a través del volumen
de agua consumida, no procedería el pago del tributo, pues, ante la ausencia de
contaminación no se realiza el hecho imponible.
Se trata, en suma, de que el canon de saneamiento es un impuesto que recae
sobre el consumo real o potencial del agua, pero no sobre cualquier consumo, sino
única y exclusivamente sobre el consumo susceptible de contaminar.
Sujeto Pasivo.- El objeto-fin, se deduce de la normativa global del tributo, mientras que el
objeto-material tan sólo puede deducirse de la regulación legal del hecho imponible. El
presupuesto de hecho o hecho imponible de este tributo consiste en el consumo de agua, y
en coherencia, se entiende realizada y nacida la obligación tributaria cuando se produce el
mencionado consumo. La lógica jurídica impone que de acuerdo con lo señalado más arriba,
61
se considere sujeto pasivo a título de contribuyente el consumidor por ser el que realiza el
hecho imponible.
El hecho imponible consiste, escuetamente, en “cualquier consumo potencial o real de agua
de cualquier procedencia por razón de la contaminación que puede producir”. Ciertamente
puede interpretarse que el sujeto pasivo contribuyente, el consumidor de agua susceptible de
contaminar, será el beneficiado de forma especial por la actuación administrativa de
saneamiento, esto es, será el que obtendrá un beneficio especial frente al general que
obtiene el resto de la comunidad. Pero fijémonos que ello tan sólo será así en la generalidad
de los casos, pero no necesariamente en todos, pues aun cuando el Plan y programas de
saneamiento a los que se afecta el tributo no previeran ningún tipo de actuación especial que
afectase a un consumidor en particular, igualmente nacería la obligación tributaria. Se
demuestra que el beneficio especial que pueda obtener el sujeto pasivo a través de la
actuación administrativa no resulta determinante de la sujeción al tributo.
Devengo.- Que la sujeción al tributo comentado únicamente depende del consumo de agua
susceptible de contaminar explica también que el devengo no se conecte con la realización de
las obras o con el establecimiento del servicio previsto en el plan o proyecto de saneamiento,
como sería de esperar si se hubiera configurado el tributo como una contribución especial.
Antes al contrario, el devengo se conecta con el consumo del agua susceptible de contaminar.
Los legisladores señalan que el hecho imponible se entiende realizado y, por ende, nacida la
obligación tributaria, no cuando se obtiene un supuesto beneficio especial, sino cada vez que
se consume o cada vez que finalice el trimestre en que se ha consumido. En el caso del canon
de saneamiento, es muy habitual configurar este tributo como de devengo periódico: el último
día de cada trimestre natural, por ejemplo, nace la obligación tributaria, no naciendo la
obligación de pago hasta que se notifique la pertinente liquidación.
62
Base imponible.- En general, consiste en el volumen de agua consumido en el período del
devengo o, si no se conoce, por el volumen de agua estimado, expresado en metros cúbicos.
El procedimiento normal es la estimación directa, mediante contadores u otros procedimientos
de medida, pero en los casos de captaciones subterráneas y de suministros mediante contrato
de aforo que no puedan ser medidos directamente, así como en el caso de recogida de aguas
pluviales, se arbitran sistemas de medición objetiva singular del volumen de agua consumido.
En cualquier caso, se establece un mínimo de facturación. La Administración, de oficio o a
instancia del sujeto pasivo, puede optar por integrar la base imponible mediante la medición
de la carga contaminante. Acudir a la estimación directa de la carga contaminante, en cuyo
caso, obviamente, la base consiste en la contaminación producida efectivamente, expresada
en unidades de contaminación. El sistema de medición de la carga contaminante
necesariamente habrá de ser directo.
Se deduce que cuando el legislador regula la
determinación directa de la carga contaminante como una forma de integrar la base
imponible, está pensando en los usos industriales del agua.
La ventaja que presenta el sistema de medición directa de la carga contaminante
es que sirve mucho mejor a la variabilidad perfecta del tributo, es decir, a que la
cuota tributaria sea fruto de una verdadera modulación de la intensidad como se
realiza el hecho imponible, el cual, recordemos, es el consumo de agua “por razón
de la contaminación que pueda producir”. Bajo este prisma, parece evidente que no
todos los consumos son cualitativamente equiparables, pues habrá consumos que, por más
bajos en cantidad que sean, conllevarán un elevado grado de carga contaminante, y, por el
contrario, habrá otros tipos de consumos que, por más elevados que en cantidad sean,
conllevarán un ínfimo o incluso nulo grado de carga contaminante. De ahí que frente a la
63
integración de la base atendiendo al volumen de agua consumida o atendiendo a la
estimación objetiva de las unidades de contaminación, resulte mucho más adecuado a la
estructura interna del tributo integrar la base imponible atendiendo a la
estimación directa de las unidades de contaminación en base a determinados
parámetros12.
Cuando se trata de usos realizados por industrias, la regla general debería ser la medición
directa de la carga contaminante, y la excepción la medición del volumen de agua consumida.
En principio, podría pensarse que si en una caso concreto el parámetro de contaminación
aplicable es cero, también será cero la cuota tributaria. Pero cabe plantearse la cuestión de si
en estos supuestos donde se acredita la ausencia de contaminación, llega a realizarse el
hecho imponible. Si el sujeto pasivo demuestra que el parámetro de contaminación aplicable
no ha provocado ningún efecto contaminante tampoco nace la obligación tributaria, puesto
que aún teniendo lugar el hecho imponible, la magnitud que representa la base sería cero. En
el caso específico del usuario industrial, reconociendo la doble posibilidad de
calcular la base imponible mediante el volumen de agua consumido o mediante la
determinación directa de la carga contaminante, en todo caso, habría que tener en
cuenta:
a) la incorporación ostensible del agua a los productos fabricados, con el fin de
practicar la reducción correspondiente;
b) la deducción, cuando proceda, por propia depuración; y,
c) la aplicación de ciertos coeficientes, por ejemplo, “corrector de volumen”,
de “punta”, de “regulación” y de “vertido”. Todo ello explícitamente
12
Por ejemplo, en el caso de Cataluña, los parámetros son los siguientes: materias en suspensión (MES), materias oxidables
(MO), materias inhibidoras (MI), sales solubles (SOL), incremento de temperatura (IT), nitrógeno (N) y fósforo total (P).
64
inspirado bajo el principio de que “quien más contamina debe satisfacer
más incremento o canon”.
Tipo de gravamen.- El tipo de gravamen del canon de saneamiento es específico y consiste en
euros por metro cúbico o en euros por unidad de contaminación, según la base imponible a la
que debe aplicarse, es decir, según la base imponible se integre en función del
volumen de agua consumido o en función de la carga contaminante. Al mismo
tiempo, el tipo de gravamen puede ser modificado por la incorporación de
coeficientes adicionales, como pueden ser los coeficientes adicionales de ámbito
local.
Gestión.- Suele encargarse a una entidad
u organismo autónomo que, con carácter
administrativo, es parte integrante de la administración institucional de la Comunidad
Autónoma correspondiente siendo persona jurídica de derecho público con patrimonio propia
y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de los fines que se le tengan encomendados.
Imperfecciones en el diseño de los diferentes cánones de saneamiento.- Los
cánones de saneamiento obligan al pago a quien se supone que más vertidos realiza, y en
este sentido señalan un objetivo regulatorio y adicional de naturaleza ambiental. Pero esta
caracterización se concreta de una manera imperfecta por varias razones.
En primer lugar, porque el vínculo que establecen entre los hechos contaminante y fiscal se
concreta a través de un indicador imperfecto como es el agua consumida, suponiendo que
todo lo que se vierte sale por la red y que todo lo que sale en algún momento ha entrado
para el consumo de manera controlada. Así, se gravan dos hechos imponibles diferentes,
consumo de agua y contaminación, no necesariamente relacionados entres sí, presumiendo,
65
en todo caso, que se contamina por el mero hecho de consumir agua “limpia”. Esta forma de
configurar el hecho imponible está lejos de la realidad, ya que contaminar no tiene relación
directa ni automática con el consumo de agua.
En segundo lugar, porque en la práctica estas figuras descartan el criterio de carga
contaminante como elemento definidor de la cuota. Las excepciones al respecto no son
significativas. A causa de las importantes dificultades técnicas que este tipo de mediciones
plantea, las comunidades autónomas que han tratado de incorporar este criterio han optado
finalmente por remitir a desarrollos reglamentarios que en ningún caso se han concretado.
Esta paralización es extensible incluso a aquellas comunidades autónomas que han
previsto métodos indirectos de estimación de los vertidos, basados en cálculos globales o
aproximativos según tipo de industrias y características físicas. La liquidación en la modalidad
de carga contaminante, tal y como está definida actualmente, resulta compleja, lenta y
costosa, frente a la liquidación por consumo de agua, lo que da como resultado un mayor
número de liquidaciones en esta modalidad que, sin embargo, hace que el canon de
saneamiento no cumpla adecuadamente con su finalidad como ecotasa (contribuir a
la reducción de la contaminación de las aguas continentales).
En tercer lugar, porque los cánones de saneamiento son definidos sin incentivos
directos a la reducción de los vertidos de aguas residuales, es decir no buscan
potenciar los mecanismos que reduzcan a cero la huella ecológica de una
determinada actividad. En parte esto es así por la previsible rigidez de este tipo de
emisiones; pero en parte también porque tal reducción limitaría los resultados
recaudatorios del tributo, lo que resulta incompatible con sus objetivos
financieros.
66
Por último, estas figuras son tributos afectados en general a la financiación de todo el ciclo
hidráulico, por lo que su existencia se argumenta más allá de esa imperfecta relación
consumo de agua-vertido de agua que podría simbolizar el principio de “quien contamina
paga”, incluyendo todo tipo de actuaciones de política hidráulica, como la construcción de
colectores y la aplicación de técnicas de reutilización de las aguas residuales, lo que
transparenta todavía más su escaso perfil ambiental y su carácter marcadamente
financiero.
5.
Análisis de los modelos de canon de saneamiento autonómicos.
El Canon de Saneamiento existe en varias comunidades autónomas con el fin de gravar lo
vertidos contaminantes y destinar la recaudación a la financiación de obras de saneamiento y
depuración que las administraciones públicas efectúan para adecuar los vertidos a la actual
legislación.
Este canon tiene como sujeto pasivo a las personas e industria que utilicen las redes de
saneamiento y abastecimiento, por lo que la forma de calcular la cuota debe ser sencilla,
recurriendo, a la mayoría de las comunidades autónomas a utilizar como medida el consumo
de agua, sobre todo para los vertidos de uso doméstico. La principal diferencia entre los
cánones de saneamiento existentes en las comunidades autónomas que lo han implantado, es
la forma de evaluar la cuota tributaria en el caso de vertidos industriales.
En España, se han seguido dos modelos a la hora de establecer el canon de saneamiento: el
modelo del Canon de Saneamiento de Cataluña (seguido, también, por Cantabria y
67
Galicia) y el modelo del Canon de Saneamiento de Valencia (seguido, también, por
Murcia, Asturias y Castilla–La Mancha).
5.1. El modelo de Canon de Saneamiento de Cataluña.
Establecido, por primera vez en 1981, fue el primer tributo creado para gravar los vertidos.
Durante todas las modificaciones se ha mantenido un objetivo principal: mejorar la gestión y
facilitar el cálculo y control del canon. El destino del canon es la financiación de los costes de
infraestructura y de explotación de las obras e instalaciones y otros gastos para la prestación
del servicio de saneamiento y abastecimiento.
El hecho que se grava es el consumo, real o potencial, de agua de cualquier procedencia por
razón de la contaminación que puede producir. No se aplica a las aguas que usan los
agricultores para riego, si no hay contaminación por abonos, pesticidas o materia orgánica. El
canon se cobra a los usuarios a través de empresas de abastecimiento que tienen la
obligación de incluirlo en el precio del agua y liquidarlo a la Agencia Catalana de Agua.
En el caso de usos domésticos, el canon se determina a partir de un precio (en euros/m3) que
se multiplica por los metros cúbicos de agua consumida. El resultado se multiplica por un
coeficiente que tiene en cuenta la concentración demográfica del municipio, de forma que a
menor población, menor precio por m3, existiendo unos mínimos de facturación. Con carácter
general, el precio se establece en 0,3118 €/m3, afectándoles un coeficiente por tramo de
consumo:
-
consumo mensual ≤ 12 m3 → coeficiente = 1.
-
consumo mensual > 12 m3 → coeficiente = 2.
68
Si el número de personas por vivienda es superior a 4, el primer tramo de consumo debe
incrementarse en 3 m3 por mes y por persona adicional que conviva en la misma. Además,
hay que multiplicar el resultado por un coeficiente de concentración demográfica, que tiene
en cuenta tanto la población permanente como la estacional (estimada a partir del número de
segundas viviendas, habitaciones de hoteles, plazas de camping, etc.). Dicho coeficiente de
concentración demográfica es:
-
hasta 2.000 hab. → 0,662
-
entre 2.001 y 10.000 hab. → 0,819
-
entre 10.001 y 50.000 ha. → 0,978
-
más de 50.000 hab. → 1
En el caso de usos industriales y asimilables, el canon es la suma de un gravamen general,
0,0987 €/m3, más otro específico. Este último es de 0,3869 €/m3 en general, pero se puede
calcular de manera individualizada, de oficio o a solicitud del usuario.
El cálculo de la tarifa individualizada basada en la carga contaminante se realiza mediante la
ecuación:
donde:
C: es la concentración de cada uno de los parámetros de contaminación establecidos. Los que
se consideran en la determinación de la carga contaminante son materias en suspensión
(MES), materias oxidables (MO), materias inhibidoras (MI), sales solubles (SOL),nitrógeno (N)
69
y fósforo total (P). Pu: es el precio unitario para cada uno de los parámetros de
contaminación establecidos:
-
MES: 0,2989 €/Kg.
-
MO: 0,5890 €/Kg.
-
MI: 5,9800 €/Kg.
-
SOL: 4,7841 €/Sm3/cm.
-
N: 0,3828 €/Kg.
-
P: 0,7656 €/Kg.
Cp: es el coeficiente punta de cada parámetro y expresa la relación que hay entre el valor de
concentración de la contaminación media y la máxima, entendiendo por valores de
concentración de contaminación máxima la media de los que superan los valores medios. Este
coeficiente se aplica a cada uno de los parámetros, según el cociente entre los valores
máximos y medios, de acuerdo con la tabla:
V. máximos / V. medios
Coeficiente punta parcial
De 1 a 1,11
1
De 1,12 a 1,25
1,1
De 1,26 a 1,50
1,2
De 1,51 a 1,75
1,5
De 1,76 a 2,00
1,7
De 2,01 a 3,00
2,0
De 3,01 a 4,00
2,5
De 4,01 a 5,00
3,0
Más de 5,00
Vmáx/Vmedios (máx. 10)
70
El coeficiente punta penaliza a aquellos vertidos que tengan fuertes variaciones temporales en
sus cargas contaminantes. El motivo es que éstas obligan a sobredimensionar las
instalaciones de saneamiento y depuración, cuya financiación es el objetivo principal de este
canon.
Ks: es el coeficiente de salinidad; su valor es 0,2 y multiplica al parámetro de las sales
solubles en los vertidos realizados en aguas superficiales continentales con caudales
superiores a 100 m3/seg. en épocas de estiaje. De esta manera se disminuye el peso de la
salinidad en el caso en el que se vierta a cauces donde el efecto que producen es muy bajo.
Kd: es el coeficiente de dilución, aplicable a los vertidos al mar efectuados mediante
instalaciones de saneamiento privadas; su valor para los distintos parámetros de
contaminación es:
-
SOL: 0;
-
N: 0;
-
P: 0; - MI: 1;
Para el resto de parámetros, el coeficiente de dilución depende de los valores de dilución
inicial del emisario submarino desde el que se produce el vertido y se obtiene de la tabla:
Valor de dilución inicial
Coeficiente por dilución (Kd)
Más de 11.000
0,60
De 7.000 a 10.999
0,65
De 4.000 a 6.999
0,70
De 2.000 a 3.999
0,75
De 1.000 a 1.999
0,80
De 100 a 999
0,85
Menos de 100
1,00
71
Este coeficiente hace que los vertidos industriales al mar no paguen por su contenido en
nitrógeno, fósforo ni sales solubles.
Ka: es el coeficiente de vertido al sistema; se aplica a los vertidos a redes de alcantarillado y
colectores generales conectados a sistemas públicos de saneamiento, de manera que cuando
el gravamen específico determinado en función de la carga contaminante vertida sea inferior
al previsto para los usos domésticos del municipio, se multiplica por 1,5. El tipo resultante no
puede, en ningún caso, superar el establecido para los usos domésticos.
Cf: es el coeficiente de fertirrigación; el consumo con destino final ala reutilización propia, con
finalidades agrícolas, de aguas residuales con altos contenidos en materia orgánica y
nutrientes goza de un coeficiente reductor (Cf) de tipo específico, individualizado en función
de la carga contaminante de 0,75.
Kr: es el coeficiente corrector de volumen que expresa la relación entre el volumen de agua
vertido y el de agua de suministro; para poder aplicar este coeficiente es preciso que el
establecimiento disponga de contadores de agua utilizada y de canales de medida de caudal
en los vertidos.
Según el Art. 71.9 del Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba
un texto refundido de la legislación en materia de aguas, en su redacción dada por el Art. 1
de la Ley 12/2004, de 27 de diciembre, de medidas financieras, los usos industriales de
agua para la acuicultura, el tipo se afecta de un Coeficiente de Uso de 0,0005.
72
En el caso de usos agrícolas, ganaderos y acuícolas, se sigue el criterio general aplicado a
los usos industriales pero con la particularidad de que el gravamen general es cero para
todos ellos y, por tanto, sólo pagan el gravamen específico que depende de la
carga contaminante. Este mismo criterio se sigue para la reutilización directa de aguas
residuales. Por otro lado, los vertidos agrícolas que no contengan contaminación por abonos,
materia orgánica o pesticidas están totalmente exentos del canon.
5.2. El modelo de Canon de Saneamiento de Valencia.
Creado por la Ley 2/1992 de Saneamiento de las Aguas Residuales de la Comunidad de
Valencia, desarrollado por el Decreto 266/1994 y cuyas últimas modificaciones han sido
introducidas por la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos de 001 y el Decreto
193/2001, las tarifas del modelo de canon de saneamiento implementado en valencia se
componen de una cuota de servicio (cantidad fija anual) y una cuota de consumo en función
de la calidad de agua consumida.
En 2004 se establecían:
USOS
Domésticos
Industriales
Habitantes del municipio
Cuota consumo (€/m3)
Cuota servicio €/año
Menos de 500
0
0
De 500 a 3.000
0,113
11,48
De 3.001 a 10.000
0,147
15,61
De 10.001 a 100.000
0,182
19,31
Más de 100.000
0,216
21,70
--
0,261
53,46 a 1.870,17*
* valores extremos correspondientes al calibre del contador < 13 mm y > 80 mm
La tarifa de uso industrial sólo se aplica cuando el consumo es superior a 3.000 m3 por año.
Además, se establece una bonificación del 50% sobre las cuotas del canon de saneamiento
73
por usos domésticos en aquellos municipios que no cuenten con sistemas de depuración en
servicio, en ejecución o con proyecto técnico aprobado por la Generalitat Valenciana.
Para los usos industriales se aplica un coeficiente corrector que tiene en cuenta la
incorporación o pérdida de agua en el proceso industrial y la carga contaminante que se
incorpore o elimine del vertido. El coeficiente corrector (C) se compone de 4 índices: el
corrector de volumen (ICV), el punta (IP), el de carga contaminante (ICC) y el de
contaminación específica (ICE) y se calcula con la ecuación:
C = ICV x IP x (ICC + ICE)
EL ICV tiene en cuenta los volúmenes anuales de agua obtenidas como suma de las extraídas
de las materias primas, pérdidas en la evaporación y por incorporación en los productos. Se
calcula mediante la ecuación:
ICV = ( A + B0 – B1 –B2 ) / A
donde:
A = volumen anual total de agua consumida.
B0 = volumen anual total de agua extraída de materias primas.
B1 = volumen anual total d agua incorporada a productos.
B2 = volumen anual total de agua perdida por evaporación.
El IP expresa la relación existente entre la carga contaminante vertida con valores superiores
a los medios del vertido y dichos valores medios. Para el cálculo del IP se define un parámetro
parcial de punta (Ri) característico de cada parámetro de contaminación, que se calcula como
sigue:
74
Ri = [(Ci,punta – Vi,med) x Vi,punta] / Ci,med x V
donde:
Ri: parámetro punta parcial del parámetro i en el vertido.
Ci,med: concentración media anual del parámetro i en el vertido.
Ci,punta: concentración instantánea máxima del parámetro i en el vertido.
V: volumen anual total de vertido.
Vi,punta: volumen anual de vertido con concentración para el parámetro i superior a la media.
Para cada vertido se determinará un parámetro punta global del vertido, R, que tomará el
máximo valor de los parámetros Ri correspondientes a dicho vertido. El índice punta, IP,
vendrá determinado en función del parámetro punta global R como:
IP = 1, para R ≤ 0,25
IP = 0,83 + 0,67xR, para R > 0,25
Cuando no sea posible determinar un valor para el índice punta, se tomará por defecto 1,25.
Para el cálculo del ICC se define, en primer lugar, el vertido urbano que sirve de referencia,
como aquel que, teniendo su origen en los aparatos sanitarios e instalaciones domésticas,
tiene las características que aparecen en la siguiente tabla:
Parámetro
Valores de referencia
SS
300 mg/l
DBO
300 mg/l
DQO
500 mg/l
NKT
50 mg/l
PT
20 mg/l
COND
2.000 л S/cm
TOX
3 U. T.
75
El ICC se calcula por comparación con el vertido urbano tipo con arreglo a la siguiente
fórmula:
ICC = p1(∆SS/300) + p2(∆DBO/300) + p3(∆DQO/500) + p4(∆NTK/50)
+ p5(∆PT/20) + p6(∆COND/2000) + p7(∆TOX/3)
donde:
pi: son los pesos de cada uno de los contaminantes que se obtienen según la tabla escrita
anteriormente.
∆SS: incremento de sólidos en suspensión a 103-103 ºC, en mg/l.
∆DBO: incremento de la demanda bioquímica de oxígeno a 5 días, en mg/l.
∆DQO: incremento de la demanda química de oxígeno, en mg/l.
∆NKT: incremento de nitrógeno Kjeldahl total en mg/l.
∆PT: incremento de fósforo total, en mg/l.
∆COND: incremento de conductividad eléctrica a 25ºC en µS/cm.
∆TOX: incremento de toxicidad, expresada en unidades de toxicidad.
La toxicidad se determina mediante el bioensayo de inhibición de la luminiscencia en la
Photobacterium phosphoreum, o por inhibición de la movilidad de la Daphnia magna. Se
define una unidad de toxicidad (U.T.) como la inversa de la dilución del agua residual
(expresada como partes por uno) que provoca una inhibición del 50% (CE50). Cuando la
toxicidad sea menor a 3 U.T. se tomará para este parámetro el valor cero.
76
Los incrementos se calculan como diferencias entre los valores medios de salida en el vertido
y en las aguas de abastecimiento:
∆Ci = ∆Ci,med - ∆Ci,abas
siendo:
∆Ci = incremento de valor del parámetro i.
∆Ci,med = valor medio del parámetro i en el vertido.
∆Ci, abas = valor del parámetro i en las aguas de abastecimiento.
Los pesos de cada uno de los contaminantes (pi) se obtienen en función del punto final de
vertido según la tabla:
Peso
Vertido a colectores o al dominio público hidráulico
Vertido al mar
p1
0,14
0,16
p2
0,14
0,16
p3
0,18
0,20
p4
0,07
0,08
p5
0,11
0,12
p6
0,11
0,00
p7
0,25
0,28
Los coeficientes de cada columna suman 1, siendo la principal diferencia entre ambas que en
los vertidos al mar el peso correspondiente a la conductividad (p6) es 9, repartiéndose su peso
entre los demás parámetros.
77
En el caso de que las aguas residuales de una industria sean vertidas al mar mediante
emisarios submarinos, cuya titularidad corresponda a la propia industria, los pesos p1 (SS), p2
(DBO5), p4 (NTK), p5 (PT) pueden ser corregidos multiplicándolos por un factor (Fd), que es
función del coeficiente de dilución inicial (D1) conseguido por los difusores del emisario según
los valores de la tabla:
Valor de coeficiente de dilución inicial (D1)
Factor Fd
D1 ≥ 11.000
0,55
11.000 > D1 ≥ 7.000
0,60
7.000 > D1 ≥ 4.000
0,65
4.000 > D1 ≥ 2.000
0,70
2.000 > D1 ≥ 1.000
0,75
1.000 > D1 ≥ 100
0,80
100 > D1
1,00
El coeficiente ICE, recientemente introducido sirve para tener en cuenta contaminantes
característicos que no han sido considerados en el ICC, como el pH y algunos metales,
mediante la ecuación:
ICE = (0,25 x Dph) + Σ (0,25 x Ci / LCi )
donde:
Dph se calcula de la siguiente manera:
Dph = pH … 9, cuando pH > 7
Dph = 5,5 … pH, cuando pH < 7
78
No obstante Dph = 0, cuando Dph < 0
y donde:
Ci es el valor del parámetro i en el vertido
LCi el valor de referencia del parámetro i con Ci/LCi = 0, cuando Ci < LCi
siendo LCi los valores que se obtienen en la tabla siguiente:
Parámetro característico
Valores de referencia
pH
5,5 – 9 (u. pH)
Cinc total
5 mg/l
Cobre total
1 mg/l
Níquel total
5 mg/l
Cadmio total
0,5 mg/l
Plomo total
1 mg/l
Cromo total
I 2,5 mg/l
Mercurio total
0,1 mg/l
Por tanto, el parámetro ICE es nulo cuando los Parámetros están por debajo de los valores de
referencia, o está dentro del rango establecido para el pH.
5.3. El canon de saneamiento de Galicia.
El canon de saneamiento de Galicia fue establecido a raíz de la adopción por parte de la
Xunta de Galicia del modelo de administración hidráulica del Estado, que se reserva la gestión
de las cuencas intercomunitarias, siendo de competencia autonómica las cuencas que
discurren íntegramente por el territorio de la comunidad. Así hoy Galicia posee una cuenca
hidrográfica propia denominada Galicia Costa que comprende íntegramente a la provincia de
A Coruña, la mayor parte de la Pontevedra y el norte de Lugo.
79
Este modelo de administración hidráulica se estableció en la Ley 8/1993 que a su vez creo el
Canon de Saneamiento (desarrollado reglamentariamente por el Decreto 8/1999) como
tributo de carácter finalista afecto a la financiación del organismo de cuenca autonómico
Augas de Galicia, así como a la Empresa de Obras y Servicios Hidráulicos creada igualmente
por dicha norma. Los objetivos del canon de saneamiento como ecotasa, son la reducción
(vía incentivo fiscal) de la contaminación y el consumo de agua, y la generación de ingresos
para financiar los planes y obras de saneamiento y depuración en la comunidad autónoma.
El canon de saneamiento grava la producción de vertidos contaminantes y productos
residuales a las aguas continentales y marítimas, realizados directa o indirectamente. En todo
caso, la regulación actual entiende realzado el hecho imponible por el mero consumo o
utilización potencial o real del agua de cualquier procedencia.
Si tenemos en cuenta que no dará lugar a la aplicación del canon cuando se trate de usos de
suministro en alta a servicios públicos de distribución de agua potable, la alimentación de
fuentes públicas o monumentales, bocas de riego y extinción de incendios a cargo de
entidades públicas, la utilización de agua para riego agrícola, los sujetos pasivos son los
usuarios domésticos e industriales. Se consideran usuarios industriales a todos aquellos que
tengan un consumo superior a 3000 m3 o inferior si producen vertidos contaminantes de
carácter especial en su naturaleza y/o cantidad. A estos efectos se entenderá producida tal
contaminación cuando la misma sea superior ala equivalente a una población de 200
habitantes. Se fija como cantidad de contaminación diaria equivalente a un habitante: 90
gramos de materia en suspensión y 52 gramos de materias oxidables. Están exentos del
canon de saneamiento los núcleos de población que no dispongan de red de saneamiento y
en todo caso los núcleos con población de derecho no superior a 2.000 habitantes.
80
El canon se devenga en el momento de producirse el vertido o bien en el momento en que se
produzca el uso o consumo de agua procedente de entidades suministradoras o de
captaciones propias.
La base imponible del canon consiste, en general, en el volumen de agua consumida o
utilizada en el período considerado. En los casos en que la Administración, de oficio o a
instancia del sujeto pasivo, opte por la determinación por medida directa o por estimación
objetiva singular de la carga contaminante, la base consistirá en la contaminación
efectivamente producida o estimada expresada en unidades de contaminación (art. 39 de la
Ley 8/1993, de 23 de junio, según redacción dada por la Ley 6/1994, de 29 de diciembre). La
estimación singular de la base imponible
puede establecerse reglamentariamente en los
casos de captaciones superficiales o subterráneas de agua no medida por contador y cuando
la base imponible consista en la carga contaminante del vertido y la misma no fuese objeto de
medida directa particularizada.
Los parámetros y las unidades de contaminación que se consideran en la determinación de la
carga contaminante en el período considerado son (según redacción del Art. 33 de la Ley
8/1993, de 23 de junio, según redacción dada por Lay 8/2003, de29 de diciembre) los
siguientes:
a) Materias en suspensión (MES); Kg.
b) Sales solubles (SOL); S/cm m3.
c) Materias oxidables (MO); Kg.
d) metales (MT); Kg equimetal.
e) Materias inhibidoras (MI); equitox.
81
El tipo de gravamen se expresa en euros/m3 o en euros/unidad de contaminación, en función
de la base imponible a que tenga que aplicarse (art. 52 de la Ley 7/2005, de 29 de diciembre,
de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia para 2006):
Usos industriales:
Tipo general por volumen: 0,330 €/m3.
Materias en suspensión (MES): 0,193 €/Kg.
Sales solubles (SOL): 3,106 €/S/cm. m3.
Materias oxidables (MO): 0,387 €/Kg.
Metales (ME): 8,726 €/KG equimetal.
Materias inhibidoras: 0,040 euros/equitox.
Usos domésticos:
Tipo general por volumen: 0,197 €/m3.
Al mismo tiempo, existen coeficientes de concentración demográfica que atienden a la
población total y al grado de dispersión de cada municipio, en relación con el tipo de
gravamen que afecta a los usos domésticos. Se establecen, también, coeficientes que
corrigen el tipo de gravamen en caso de vertidos realizados al mar mediante instalaciones de
saneamiento privadas:
Sales solubles: 0;
Materias inhibidoras: 1;
Resto de parámetros: Coeficientes de dilución.
82
Los baremos de aplicación del coeficiente de dilución son los siguientes:
Valor de dilución
Coeficiente por dilución (Kd)
> 11.000
0,30
7.000 – 10.999
0,45
4.000 – 6.999
0,60
2.000 – 3.999
0,70
1.000 – 1.999
0,75
100 - 999
0,80
0 - 99
1,00
De este modo, la cuota tributaria es el resultado de multiplicar:
a. el volumen de agua consumida en el período considerado, expresado en m3,
por el tipo de gravamen correspondiente; o bien
b. aquellas unidades de contaminación producidas en el período considerado,
correspondientes a cada unos de los parámetros definidos, por el tipo de
gravamen correspondiente a cada una de las mismas, modulado, en caso de
vertido al mar, por el coeficiente que corresponda.
Desde el punto de vista financiero y finalista, según el Consello de Contas (Informe de
fiscalización de la administración hidrológica de Galicia del año 2000) el canon de
saneamiento ha recaudado desde su aplicación en 1995 la cantidad de 5.375 millones de
ptas. (32,30 millones de euros), destacando que, al mismo tiempo que la recaudación ha sido
territorialmente muy desigual., el canon de saneamiento solo contribuye en un 10% del
importe total del gasto en obras de saneamiento y depuración. En otras comunidades
autónomas este porcentaje alcanza el 40%.
83
Es necesario destacar que el Estado español y Galicia, en particular, ha estado incumpliendo
(de modo especial en poblaciones con carga contaminante superior a 15.000 habitantes
equivalentes) la Directiva europea 91/271/ del Consejo, de 21 de mayo de 1991 sobre
saneamiento.
Esta Directiva, de obligado cumplimiento, establece unos plazos para realizar obras de
saneamiento y depuración. Aunque legalmente la realización de estas obras correspondería a
las administraciones locales, lo cierto es que bien por falta de presupuesto, o bien por
asignaciones presupuestarias deficientes, los ayuntamientos no invierten mucho en este tipo
de obras. Por esta razón, es la Xunta de Galicia quien financia estas obras a través de Augas
de Galicia. Esta circunstancia esta en la raíz de que se hayan incrementado notablemente las
tarifas del canon de saneamiento para los ejercicios de 2004 y sucesivos.
Como instrumento ambiental, la eficiencia del canon de saneamiento ha sido bastante
limitada. Es decir no se puede realmente afirmar que la implantación del canon de
saneamiento haya contribuido a reducir la contaminación de las aguas continentales. La
escasa eficiencia ambiental del canon de saneamiento se debe a que grava dos hechos
imponibles distintos, consumo de agua y contaminación, y no necesariamente relacionados
entre sí, presumiendo que en todo caso se contamina por consumir agua limpia.
Esta forma de configurar el hecho imponible esta lejos de la realidad ya que contaminar no
tiene relación ni directa ni automática, con el consumo de agua. Por otra parte la liquidación
en la modalidad de carga contaminante es más compleja, lenta y costosa, frente a la
liquidación por consumo de agua, lo que da como resultado un mayor número de
liquidaciones en esta última modalidad. Esta opinión se ve reforzada por el hecho de que la
recaudación por consumo de agua representa el 75% del total, correspondiendo el resto
84
(25%) a carga contaminante. En resumen, podemos afirmar que el canon de saneamiento no
cumple adecuadamente su doble finalidad como ecotasa.
El hecho de que el canon de saneamiento grave tanto la contaminación como el consumo de
agua, hace que su aplicación pueda ser especialmente controvertida en el caso de ciertas
industrias en las que ambos hechos imponibles se producen con especial intensidad y
continuidad en el tiempo, como es el caso de la acuicultura en general y de la continental en
particular. En el caso de las piscifactorías continentales gallegas, éstas usan el agua, pero la
restituyen sin grandes mermas de su calidad al río, convirtiéndose en usuarias de agua y no
consumidoras, como bien indica el libro blanco de la acuicultura en España (MAPA).
Dado que el Reglamento del canon de saneamiento establece que se considerará su
aplicación tanto por el consumo de agua como por vertido de “carga contaminante” y no se
produce un consumo como tal de agua en las piscifactorías, deben evaluarse los posibles
vertidos, y es aquí donde los incumplimientos del propio Reglamento por el organismo gestor
de
la
cuenca
provocan
graves
efectos
negativos
sobre
el
sector,
perjudicando
económicamente a las industrias del mismo, hasta el punto de amenazar la viabilidad de
alguna empresa, tal y como predice para el medio plazo nuestro análisis de microeconomía
fiscal.
En los aprovechamientos que utilizan más de 3.000 m3/año, o sea cualquier
piscifactoría, el Reglamento exige aplicar una metodología inicial para el cálculo de la posible
“carga contaminante” con una secuencia temporal y multiplicidad de muestras adaptadas al
funcionamiento de cada explotación. Esta obligación reglamentaria aún no ha sido completada
Aguas de Galicia, limitándose este organismo a mediciones aisladas, que están lejos de
cumplir con los protocolos técnicos establecidos en el propio Reglamento o con cualquier otro
método reconocido de medición de la “carga contaminante”, lo que puede producir la
aparición de los sesgos debidos a las extrapolaciones efectuadas con datos aislados.
85
Al igual que sucede en otras Comunidades Autónomas como Cataluña o La Rioja, las
piscifactorías continentales gallegas alteran relativamente poco el agua de los ríos, de modo
que los niveles de posibles cargas contaminantes son inferiores a los umbrales técnicos de
detección de los laboratorios de referencia y de hecho inferiores a cualquier consideración de
“carga contaminante” conforme al Reglamento. Finalmente, se estudian más adelante las
figuradas establecidas por otras comunidades autónomas que han establecido un canon de
saneamiento para las aguas residuales urbanas. Cabe decir que todas ellas han seguido, con
leves variaciones, los dos modelos que se han señalado anteriormente para evaluar la carga
contaminante de los vertidos que no son de origen doméstico. Así Murcia, Asturias, y Castilla
La Mancha siguen el modelo valenciano, mientras que Cantabria o Navarra secundan el
modelo catalán.
6. Cuotas tributarias y diferencias de recaudación por el Canon de
Saneamiento en el sector acuícola continental.
6.1. La importancia de contar con un diseño de canon ajustado.
Como hemos visto en anteriormente, el sector productor acuícola continental de una
comunidad autónoma (CA) está caracterizado por su participación en un mercado competitivo
a nivel mundial, por lo que las empresas que lo conforman son precio-aceptantes de un
“precio mundial del producto”, que les viene dado de forma exógena. El equilibrio a largo
plazo se produce cuando: IMe = Img = P = CMe = CMg. Con ello, las empresas productoras
de la CA, pueden decidir sobre la cantidad que ofrecen a ese precio de mercado cuando ésta
maximiza su beneficio, P = CMg
l/p
= CMe
l/p min.
Entonces, la consecución y aprovechamiento
86
de economías de escala es determinante, puesto que la competitividad del sector viene
definida por la capacidad de las empresas para minimizar los costes medios a largo plazo.
Si ci es el coste de factor i por unidad de producción, en el sector tenemos:
CT = CF + CV → CT = CF + ∑ ci Q,
CT = CF + cagua Q + ∑ ci Q,
CMe = CT/Q
→
CMe = CF/Q + ∑ ci ,
CMg = dCT/dQ
→
i=1 …. n
CMg = ∑ ci ,
i=1 …. n
→
i=1 …. n
i=2 …. n
CMe = CF/Q + cagua + ∑ ci ,
→ CMg = cagua + ∑ ci ,
i=2 …. n
i=2 …. n
La introducción del canon de saneamiento, tributo de tipo pigouviano, con tipo de gravamen
proporcional t, 0 < t ≤ 1, por unidad de consumo de agua (lo que implica estar gravando el
factor de producción de utilización más intensiva en este sector, que, además y por
razones obvias, es insustituible) supone un notable incremento de costes relativos, al
carecer de coeficientes reductores –como sucede en el canon del agua de
Cataluña- para que no se pierda el principio de proporcionalidad entre hecho
imponible y carga tributaria y contrarresten la doble imposición en las zonas o
casos en que son de aplicación simultáneamente la normativa estatal y
autonómica, así como distintos regímenes económico financieros, evitando que
resulten perjudicados los productores del sector en el área geográfica donde se
introduzca dicha figura tributaria:
CT = CF + cagua (1+t) Q + ∑ ci Q,
i=2 …. n
CMe = CF/Q + cagua (1+t) + ∑ ci ,
i=2 …. n
CMg = cagua (1+t) + ∑ ci ,
i=2 …. n
87
Mientras se produce este incremento de costes relativos para el sector productivo,
el precio sigue siendo establecido en el mercado global y el sector acuícola
residente en la CA (por ejemplo, en Galicia) no tiene más solución que aceptarlo,
ya que le viene fijado exógenamente. El incremento de costes para el sector productivo,
respecto al resto, implica que las empresas del sector ven reducido sus beneficios (beneficio
normal de competencia perfecta), Beneficio = IT – CT. Así, sólo acabarán permaneciendo en
el sector las empresas que logren cumplir los requisitos de eficiencia global, por lo que el
ajuste hacia el equilibrio, en la nueva situación, se produce vía reducción de la cantidad
producida por la empresa y la industria (incluso, con posible abandono de empresas del
sector). A partir de las expresiones anteriores y del análisis realizado, se deduce que las
diferencias de recaudación del canon de saneamiento de Galicia con respecto al de otra
Comunidad Autónoma, se puede expresar como:
EG
Galicia, CCAA i
EG
= [cagua (1+tGalicia) - cagua (1+tCCAAi)] x Q
Galicia, CCAA i
= [tGalicia - tCCAAi] x Q
Gráfico 5
88
Gráfico 6
Para determinar las diferentes cuotas por canon autonómico, a continuación, se inicia un
ejercicio que conlleva varios pasos, como se indica seguidamente.
6.2. La legislación de los diferentes modelos de canon implementados en las
comunidades autónomas.
En este epígrafe se realiza, de manera sintética, el estudio de las diferentes modelos de
tributación por canon de saneamiento que se han implementado en las comunidades
autónomas españolas, presentando la información en los cuadros siguientes:
89
CC. AA.
Andalucía
Aragón
Asturias
Baleares
Canarias
Cantabria
Castilla - León
Castilla – La
Mancha
Cataluña
Extremadura
Legislación
Ley 7/1994 de 18 de mayo de la CCAA de Andalucía. RDL 1/2001. Ley
18/2003 que regula el Impuesto sobre el vertido a las aguas litorales.
DECRETO 503/2004, de 13 de octubre, por el que se regulan
determinados aspectos para la aplicación de los Impuestos sobre emisión
de gases a la atmósfera y sobre vertidos a las aguas litorales.
Ley 1/1997 de 7 de noviembre de la CCAA de Aragón. Ley 6/2001, de 17
de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua de
Aragón. Decreto 266/2001, de 6 de noviembre, del Gobierno de Aragón,
por el que se aprueba el Reglamento Regulador del Canon de Saneamiento
de la CCAA de Aragón. Ley 12/2005, de 30 de diciembre, de Presupuestos
de la CCAA de Aragón para el año 2006. Ley 13/2005, de 30 de
diciembre, de medidas fiscales y administrativas en materia de tributos
cedidos y tributos propios de la CCAA de Aragón.
Ley 1/1994, de 21 de febrero, sobre Abastecimiento y Saneamiento de
Aguas en el Principado de Asturias. Decreto19/1998, de 23 de abril, por el
que se aprueba el Reglamento para el desarrollo de la Ley 1/1994. Ley
5/2002, de 3 de junio, sobre vertidos de aguas residuales industriales a los
sistemas públicos de saneamiento.
Ley 9/1991, de 27 de noviembre, reguladora del canon de saneamiento de
aguas.
Ley 12/1990, de 26 de julio, de Aguas. Canon de Vertidos.
Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de
las Aguas Residuales de la Comunidad Autónoma de Cantabria,
modificada por las Leyes de Cantabria 7/2004, 6/2005 y 5/2006. Decreto
11/2006, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento del Régimen
Económico-Financiero del Canon de Saneamiento de Cantabria.
No se ha implementado ni Canon de Saneamiento ni Canon de
Depuración. Únicamente se liquida el Canon de Vertidos de la cuenca
hidrográfica.
Ley 12/2002, de 27 de junio, Reguladora del Ciclo Integral del Agua de
Castilla - La Mancha. Establece Canon de Depuración, del que son sujetos
pasivos las entidades locales beneficiarias de la prestación del servicio.
Ley 19/1991 de 7 de noviembre (Modificada por Ley 7/1994) de la CCAA
de Cataluña. Ley 6/1999, de Ordenación, Gestión y Tributación del Agua
(modificada por la Ley 21/2001, de 28 de diciembre y por la Ley 31/2002,
de 30 de diciembre). Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por
el que se aprueba un texto refundido de la legislación en materia de aguas.
Ley 20/2005, de 29 de diciembre, de presupuestos de la Generalitat de
Catalunya para 2006 .
No se ha implementado ni Canon de Saneamiento ni Canon de
Depuración. Únicamente se liquida el Canon de Vertidos de la cuenca
hidrográfica.
Fuente: Elaboración propia a partir de las diferentes legislaciones autonómicas.
90
CC. AA.
Galicia
La Rioja
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Valencia
Legislación
Ley 8/1993, de 23 de junio, de administración hidráulica de Galicia.
Reglamento de desarrollo legislativo del capitulo IV de la Ley 8/1993,
reguladora de la administración hidráulica, relativo al canon de
saneamiento. Decreto 8/1999, de 21 enero, por el que se aprueba el
reglamento de desarrollo legislativo del capítulo IV de la Ley 8/1993,
reguladora de la administración hidráulica, relativo al canon de
saneamiento. Cuadro de Tarifas / 2006 publicadas en B.O.P. 7.12.2005 Nº 234.
Ley 7/1994 de 19 de julio de la CCAA a Rioja. Ley 5/2000, de 25 de
octubre, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de La Rioja.
Ley 10/1993, de 26 de octubre, sobre vertidos líquidos industriales al
sistema integral de saneamiento. Ley 17/1994 de 20 de diciembre. Tarifa
de Saneamiento.
Ley 1/1995 de 18 de mayo de la CCAA de Murcia. Ley 3/2000, de 12 de
julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de
Murcia e Implantación del Canon de Saneamiento. Ley de la Comunidad
Autónoma de Murcia 3/2002, de 20 de mayo, de la Tarifa del Canon de
Saneamiento. Ley 9/2005 de Presupuesto de la CCAA de Murcia, en
materia de tributos para 2006.
Ley 10/1988, de 29 de diciembre, de saneamiento de las aguas residuales
de Navarra. DECRETO FORAL 191/2000, de 22 de mayo, por el que se
modifica parcialmente el Reglamento de Desarrollo de la Ley Foral
10/1988, de 29 de diciembre, de saneamiento de las aguas residuales de
Navarra.
No se ha implementado ni Canon de Saneamiento ni Canon de
Depuración. Únicamente se liquida el Canon de Vertidos de la cuenca
hidrográfica.
Ley 2/1992, de 26 de marzo, de saneamiento de las aguas residuales de la
Comunidad Valenciana. Decreto 266/1994, de 30 de diciembre, del
Gobierno valenciano, por el que se aprueba el Reglamento sobre el
Régimen Económico-Financiero y Tributario del Canon de saneamiento.
Fuente: Elaboración propia a partir de las diferentes legislaciones autonómicas.
91
CC. AA.
Coeficiente
Corrector
específico para la
acuicultura
continental
Andalucía
0,006 - 0,018
Aragón
--
Asturias
--
Cantabria
--
Castilla – León
0,006 – 0,018
Castilla – La
Mancha
0,006 – 0,018
Cataluña
0,0005
Extremadura
0,006 – 0,018
Galicia
Comentario
Canon de Vertidos en Aguas Litorales. Coeficientes
de 0,006 y 0,018 para piscifactorías, en vez de 0.5 y
2,5 para el resto de usos industriales (0,006 en caso
de vertidos inferiores a los fijados como objetivo de
calidad del medio receptor, 0,018 en caso contrario).
Piscifactorías exentas de canon al estar asimiladas
a explotaciones ganaderas.
No existe disposición normativa específica.
Actualmente, las piscifactorías liquidan el canon por
uso industrial al tipo general, en función del
volumen de agua consumida. No existen
liquidaciones en modalidad de carga contaminante.
No existe disposición normativa específica.
Para las piscifactorías, se establece un coeficiente de
0,006. En el caso de que los parámetros
característicos de contaminación del vertido fueran
superiores a los objetivos de calidad del cauce
receptor, este importe se multiplicaría por 3.
Para las piscifactorías, se establece un coeficiente de
0,006. En el caso de que los parámetros
característicos de contaminación del vertido fueran
superiores a los objetivos de calidad del cauce
receptor, este importe se multiplicaría por 3.
Según el Art. 71.9 del Decreto Legislativo 3/2003,
de 4 de noviembre, por el que se aprueba un texto
refundido de la legislación en materia de aguas, en
su redacción dada por el Art. 1 de la Ley 12/2004,
de 27 de diciembre, de medidas financieras, los usos
industriales de agua para la acuicultura, el tipo se
afecta de un coeficiente de uso de 0,0005.
Para las piscifactorías, se establece un coeficiente de
0,006. En el caso de que los parámetros
característicos de contaminación del vertido fueran
superiores a los objetivos de calidad del cauce
receptor, este importe se multiplicaría por 3.
No existe disposición normativa específica.
Liquidación en modalidad de carga contaminante.
Fuente: Elaboración propia a partir de las diferentes legislaciones autonómicas.
92
CC. AA.
La Rioja
Coeficiente
Corrector
específico para la
acuicultura
continental
Comentario
0,00 – 0,0015
Art. 35.c de la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de
saneamiento y depuración de aguas residuales de La
Rioja, en su redacción dada por la Ley 10/2002, de
17 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas para el año 2003: "Están exentos de
este canon los consumos y vertidos siguientes: c. La
utilización de agua en actividades ganaderas y de
acuicultura, cuando dispongan de instalaciones
adecuadas y no se generen vertidos a la red de
alcantarillado, todo ello en los términos que
reglamentariamente se determinen. " El Art. 40 de
la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y
depuración de aguas residuales de La Rioja, en su
redacción dada por el Art. 24 de la Ley 24 de la Ley
9/2004, de 22 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas para el año 2005, especifica K4 =
0,0015 para piscifactorías a las que no les sea
aplicable la exención prevista en el artículo 35.c y el
canon se liquide sobre el caudal concesional.
Cc = ICV x IP x
(ICC + ICE). De
Murcia
Navarra
País Vasco
aplicación no
automática, sino
mediante resolución de
expediente
administrativo.
Emplea un Índice Corrector por Carga
Contaminante (IC). En 2006, IC = 0,55xMO/316 +
0,34xMES/286 + 0,11xNKT/47. El índice resultante
0,0015 (provisional) multiplicará el volumen vertido en el cálculo del
canon de saneamiento. En el caso de vertidos a
colectores públicos dicho índice tendrá un valor
mínimo de 0,5.
Para las piscifactorías, se establece un coeficiente de
0,006. En el caso de que los parámetros
0,006 – 0,018 característicos de contaminación del vertido fueran
superiores a los objetivos de calidad del cauce
receptor, este importe se multiplicaría por 3.
Cc = ICV x IP x
(ICC + ICE). De
Valencia
Con carácter general el coeficiente corrector tiene
un valor comprendido entre 0,1 y 8. Sin embargo,
por razones de política económica se pueden utilizar
valores inferiores a 0,1.
aplicación no
automática, sino
mediante resolución de
expediente
administrativo.
Con carácter general el Coef. Corrector tiene un
valor comprendido entre 0,1 y 10. Sin embargo, por
razones de política económica se puede llegar a un
valor de 0,0014.
Fuente: Elaboración propia a partir de las diferentes legislaciones autonómicas.
93
6.3. Análisis comparado de las diferencias de tributación entre comunidades
autónomas.
6.3.1. Procedimiento y obtención de las liquidaciones de los diferentes supuestos
autonómicos.
Para realizar un análisis comparativo de las diferencias de tributación por canon de
saneamiento, partimos de las mediciones realizadas en 3 piscifactorías continentales con las que
se intenta aproximar las condiciones del territorio de referencia, en relación con de utilización de
agua y de emisión de carga contaminante. En sintonía con este propósito elaboramos las
siguientes hipótesis:
•
Los datos de carga contaminante facilitados, corresponden con los incrementos de la
carga contaminante de entrada y salida del agua en la piscifactoría.
•
Las concentraciones máximas y medias de los parámetros del vertido son iguales.
•
El volumen vertido es igual al consumido.
Mediciones de utilización de agua en piscifactorías
continentales de referencia
Volumen m3
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
Tipo
Carga Contaminante
Carga
Carga en m3
MES
DBO
SS
1,00
1,50
8,80
0,0010000
0,0015000
0,0000088
MES
3,5
0,0035000
Instalación GRANDE
43.629.080
DBO
SS
8
14
0,0080000
0,0000140
MES
1,7
0,0017000
Instalación MEDIANA
17.567.952
DBO
SS
3,47
5,21
0,0034700
0,0000052
Siendo MES: Materia en suspensión, DQO: Demanda Química de Oxígeno, y SS: Sales Solubles. Los
restantes parámetros, necesarios para el cálculo del canon de saneamiento (Materias Inhibidoras (mi),
Nitrógeno total (NTK), Fósforo total (P), etc. se consideran con valor nulo.
94
Si tenemos en cuenta los esquemas de liquidación (en modalidad de carga contaminante) que
presentan las diferentes comunidades autónomas, podemos llegar a determinar las liquidaciones
que en cada autonomía deberían realizar las tres piscifactorías representativas del territorio de
referencia. Partimos del esquema de liquidación general por carga contaminante y lo
particularizamos con las medidas que cada comunidad autónoma ha introducido para modificar
la cuota de las piscifactorías (allí donde esté implementado el tributo específico).
ANDALUCÍA
Canon de Vertidos a Aguas Litorales
Canon = Carga Contaminante x Tarifa x Coef. Multiplicador
Carga contaminante = Q x Σci, unidades contaminantes.
Q = Volumen de agua en m3. Tarifa 2006: 10 €/unidad contaminante.
Coef. Multiplicador: Depende del tipo de vertido, de la zona de emisión y del tipo de conducción del vertido.
En piscifactorías se miden COT (Carbono Orgánico Total), MES (Sólidos o Materia en Suspensión), Nitrógeno,
Fósforo.
Liquidación Canon = [Q x (MES/300 x COT/150 x P/15 x NTK/55)] x 10 x 0,375
Canon de Vertidos en Aguas Litorales. Coeficientes de 0,006 y 0,018 para piscifactorías, en vez
de 0.5 y 2,5 para el resto de usos industriales (0,006 en caso de vertidos inferiores a los fijados
como objetivo de calidad del medio receptor, 0,018 en caso contrario).
Sin embargo, dicho canon no es de aplicación general, pues, por ejemplo, en la Confederación
Hidrográfica del Guadalquivir, la actividad de las piscifactorías se considera uso industrial no
consuntivo del agua. Este uso está sujeto al Canon de Regulación previsto en el Texto
Refundido de la Ley de Aguas y en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (canon de
regulación directo o indirecto, dependiendo de la ubicación de la piscifactoría). No obstante, en
casos concretos situados en ríos no regulados directamente por la Confederación, el Tribunal
Superior de Justicia de Andalucía ha considerado que no resulta de aplicación el citado canon de
regulación. En esos casos particulares se exige el canon de control de vertidos, previsto en las
mismas normas citadas.
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
95
ASTURIAS
Canon de Saneamiento
CANON = Q x [ a + ( PssMES ) + ( PdqoDQO ) + (PntkNTK ) ]
MES = Mat. en Suspensión en Kg.
DQO = Demanda Química de
oxígeno del vertido (mg/l).
NTK = Nitrógeno total Kjeldahl en
Kg/m3.
Q= Volumen de agua en m3.
a = coeficiente en € por m3, que
se utiliza únicamente en aquellos
casos en los que el vertido se
realiza
a
un
sistema
de
saneamiento.
Tarifas 2006 (€)
MES = 0,3044
DQO = 0,2706
NTK = 0,8456
a= 0,0744
Liquidación CANON = Q x [ 0,3044xMES + 0,2706xDQO + 0,8456xNTK ]
"a" no se aplica en caso de vertido individual al medio. Las piscifactorías son tratadas como
instalaciones industriales, liquidando canon por tarifa general, puesto que no se utiliza la
liquidación por carga contaminante en esta CCAA.
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
CANTABRIA
Canon de Saneamiento
CANON = Fijo + Q x [Σ (PixCi x Ksi x Kdi)] x Kr
MES = Mat. en Suspensión en Kg.
DQO = Demanda Química de
oxígeno del vertido (mg/l).
Q= Volumen de agua en m3.
SS = Sales Solubles (SS) en
S/cm.m3.
MI = Materias inhibidoras equitox.
N = Nitrógeno en Kg.
P = Fósforo en Kg.
IT = Incremento de temperatura
en ºC.
Ks = Coef. Salinidad de cada
variable.
Kd = Coef. Dilución de cada
variable.
Kr = Coef. Corrector de volumen;
volumen agua vertido / volumen
de agua de suministro.
Fijo= 4,40 €/abonado/año para
usuarios industriales
Tarifas 2006 (€)
MES = 0,2315
DQO = 0,2681
SS = 3,6682
N = 0,2925
MI = 4,5945
P = 0,5849
IT = 0,000048
Liquidación CANON = 4,40 + Q x [Σ (PixCi)] x Kr
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
96
CASTILLA - LEÓN
Esta comunidad autónoma aún no ha implementado el canon de saneamiento que se encuentra en
una fase de discusión en el parlamento autonómico. En consecuencia, el tributo ambiental de las
piscifactorías es el que liquidan con la Confederación Hidrográfica del Duero por razón de ser explotaciones
sometidas al canon de control de vertidos establecido en el artículo 289 y siguientes y anexo IV del
Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
De acuerdo con el REAL DECRETO 606/2003*, de 23 de mayo, la autorización de vertido tendrá como objeto
la consecución del buen estado ecológico de las aguas, de acuerdo con las normas de calidad, los
objetivos ambientales y las características de emisión e inmisión establecidas en este reglamento y en el
resto de la normativa en materia de aguas. Estas normas y objetivos podrán ser concretados para cada
cuenca por el respectivo plan hidrológico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100.2 del texto
refundido de la Ley de Aguas.
Piscifactorías: En el apartado B), de dicho anexo, se establece un coeficiente de 0,006, aplicable
sobre el precio básico por m3, que está fijado en 0,03005 euros. Resultando en consecuencia un
canon de control de vertidos de 0.0001803 euros por metro cúbico autorizado y vertido.
Solamente en el caso de que los parámetros característicos de contaminación del vertido fueran
superiores a los objetivos de calidad del cauce receptor, (supuesto que en esta cuenca no se da
en ninguna de las piscifactorías autorizadas), este importe se multiplicaría por 3.
Además sobre ríos regulados, las piscifactorías deben abonar un canon de regulación, (artículo 296 de dicho
reglamento), que se establece para los concesionarios, con objeto de compensar la aportación del estado y
participar en los gastos de explotación de las obras de regulación del río sobre el que se realiza la toma.
Liquidación CANON de VERTIDOS = 0,0305 x Q x (0,006 ó 0,018)
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
(*) REAL DECRETO 606/2003, de 23 de mayo (BOE, viernes 6 de junio de 2003), por el que se modifica el Real
Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que
desarrolla los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VIII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
GALICIA
Canon de Saneamiento
CANON = Q x (PmesMES + PssSS + PmoMO + PmetMET + PmiMI)
MES = Mat. en Suspensión en Kg.
MO = Materia Oxidable en Kg.
Q= Volumen de agua en m3.
SS = Sales Solubles (SS) en
S/cm.m3.
MET = Metales en Kg/equimetal.
MI = Materias inhibidoras equitox.
En Galicia, para el caso de
piscifactorías se miden y gravan
las variables MES, MO y SS.
Tarifas 2006 (€)
MES = 0,1930
MO = 0,3870
SS = 3,1060
MET = 8,726
MI = 0,040
Liquidación CANON = Q x (0,193MES + 3,106SS + 0,387MO)
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
97
MURCIA
Canon de Saneamiento
CANON = (Qs + Qc x Q)xCc
Cc = ICV x IP x (ICC + ICE)
Qs = Cuota de Servicio.
Q= Volumen de agua en m3.
Qc = Cuota Consumo.
Cc= Coef. Corrector.
.
ICV representa la fracción del
consumo global de agua que
origina aguas residuales.
IP
expresa
la
relación
existente entre la carga
contaminante vertida con
valores superiores a los
valores medios del vertido y
dichos valores medios
ICC expresa el grado de
contaminación
utilizando
como referencia un vertido
urbano.
ICE refleja la contaminación
del vertido por la presencia de
metales pesados .
Tarifas 2006 (€)
Qc = 0,22
Qs
Consumo Agua m3/año
Cuota de servicio (euros/año)
1501-2500
66,00
2501-4000
102,00
4001-6700
168,00
6701-10000
258,00
10001-18500
444,00
18501-37000
828,00
37001-65000
1608,00
65001-100000
2.550,00
100001-200000
4.242,00
200001-400000
6.756,00
>400001
10.398,00
Del mismo modo que el CS Valencia, a los efectos establecidos en el artículo 26.2 de la Ley
3/2000, de 12 de julio, los componentes de la tarifa podrán ser incrementados o disminuidos en
función del coeficiente corrector que se establezca reglamentariamente por aplicación de los
resultados de la declaración de carga contaminante prevista en el artículo 26.3 de la misma Ley.
Dichos coeficientes no podrán ser inferiores a 0.1 ni superiores a 8, salvo casos excepcionales
en los que en virtud de un expediente aprobado al efecto por el Consejo de Gobierno se
establezca un coeficiente corrector superior o inferior.
Liquidación CANON = (10398 + 0,22 x Q) x 0,001 (se asimila al caso de Valencia)
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
ARAGÓN
Canon de Saneamiento
Piscifactorías exentas de canon al estar asimiladas a explotaciones ganaderas. Únicamente
liquidan el Canon de Vertidos de la cuenca hidrográfica, siendo la fórmula y el desarrollo
similares a lo referido en el caso de Castilla-León.
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica.
98
CATALUÑA
Canon de Saneamiento
CANON = Q x [ Σ ( Pi x Ci x Cpi x Ksi x Kdi ) x Ka x F ] x Kr x Coef. USO
MES = Mat. en Suspensión en Kg.
MO = Materia Oxidable en Kg.
Q= Volumen de agua en m3.
SS = Sales Solubles (SS) en
S/cm.m3.
MI = Materias inhibidoras equitox.
N = Nitrógeno en Kg.
P = Fósforo en Kg.
Ks = Coef. Salinidad de cada
variable.
Kd = Coef. Dilución de cada
variable.
Kr = Coef. Corrector de volumen;
volumen agua vertido / volumen
de agua de suministro.
Ka = Coef. Vertido a sistema.
Cp = Coef. Punta de cada
variable.
Tarifas 2006 (€)
MES = 0,3350
MO = 0,6611
SS = 5,2892
N = 0,5019
MI = 7,8408
P = 1,0039
Según el Art. 71.9 del Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba un
texto refundido de la legislación en materia de aguas, en su redacción dada por el Art. 1 de la
Ley 12/2004, de 27 de diciembre, de medidas financieras, los usos industriales de agua para la
acuicultura, el tipo se afecta de un coeficiente de uso de 0,0005.
En este diseño instrumental, el tipo impositivo es el elemento diferenciador de los distintos usos del agua, no
sólo en su cuantía, sino también en su concepción y en el método de determinación, diferenciándose el tipo
de gravamen para los usos domésticos del agua, previamente definidos en la ley, y el tipo de gravamen para
usos industriales y asimilados, agricultores y ganaderos, planteándose además dos sistemas alternativos de
aplicación, de tal forma que casi podríamos hablar de dos tributos distintos.
Usos industriales.- La amplitud de tipos en las actividades económicas dificulta la determinación de la
dotación óptima de agua y la contaminación media cuando se pretende evitar la comisión de grandes
errores. Por ello, se considera que el tipo aplicable a usos industriales y asimilables se obtiene a partir de la
suma del tipo de gravamen general (recoge el coste derivado del uso del agua) y del tipo de gravamen
específico (recoge el coste derivado de la contaminación vertida). Sobre el tipo de gravamen general se
aplican una serie de coeficientes reductores en función de la actividad o del volumen consumido. El tipo de
gravamen específico considera la contaminación que incorpora una actividad industrial y asimilable al agua
que vierte, pudiendo ser determinado de forma global o de forma individualizada. Con todo ello, se configura
un diseño que prima el bajo consumo de agua y la reducción de la contaminación.
Liquidación CANON = Q x [ ( Pi x Ci x Cpi x Ksi x Kdi ) x Ka x F ] x Kr x 0,0005
Ámbito de aplicación.- El Canon de Saneamiento de Cataluña es de aplicación en el territorio autonómico
de Cataluña, pero se establecen una serie de coeficientes y mecanismos para contrarrestar la doble
imposición en las zonas o casos en que son de aplicación simultáneamente la normativa estatal y
autonómica, así como distintos regímenes económico-financieros. Un caso concreto de coeficiente territorial
es el que se asigna a la zona perteneciente a la cuenca hidrográfica del Ebro de forma transitoria, hasta que
el gobierno no apruebe el programa de obras hidráulicas que incorpore la relación de actuaciones en dicha
cuenca.
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
99
LA RIOJA
Canon de Saneamiento
CANON = 0,32 x Q x (K1 x SS/SSo + K2 x DQO/DQOo + K3 x C/Co) x K4
Q= volumen consumido en el período de facturación (m3) .
SS = sólidos en suspensión en el vertido (mg/l).
SSo= sólidos en suspensión estándar de un agua residual doméstica
(mg/l). Inicialmente se empleará el valor de 220 mg/l.
DQO = demanda química del oxígeno del vertido (mg/l).
DQOo= demanda química de oxígeno estándar del agua residual
doméstica (mg/l). Inicialmente se empleará el valor de 500 mg/l.
C = conductividad del agua residual vertida (µS/cm).
Co= conductividad estándar de un agua residual doméstica local
(µS/cm). Inicialmente se empleará el valor de conductividad de agua
potable suministrada, incrementada en 400 µS/cm.
K1, K2 y K3 = tres valores que se
establecen teniendo en cuenta la
incidencia en los costes de
depuración de la eliminación de
sustancias
sólidas,
materias
oxidables y resto de componentes,
respectivamente.
Tarifas 2006 (€)
K1 = 0,2760
K2 = 0,4580
K3 = 0,2660
Art. 35.c de la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y depuración de aguas residuales
de La Rioja, en su redacción dada por la Ley 10/2002, de 17 de diciembre, de medidas fiscales y
administrativas para el año 2003: "Están exentos de este canon los consumos y vertidos
siguientes: c. La utilización de agua en actividades ganaderas y de acuicultura, cuando
dispongan de instalaciones adecuadas y no se generen vertidos a la red de alcantarillado, todo
ello en los términos que reglamentariamente se determinen". En consecuencia, las instalaciones
que cumplen con el protocolo medioambiental son consideradas exentas.
En caso contrario, el Art. 40 de la Ley 5/2000, de 25 de octubre, de saneamiento y depuración
de aguas residuales de La Rioja, en su redacción dada por el Art. 24 de la Ley 24 de la Ley
9/2004, de 22 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas para el año 2005, especifica
K4 = 0,0015 para piscifactorías a las que no les sea aplicable la exención prevista en el artículo
35.c y el canon se liquide sobre el caudal concesional.
Liquidación CANON = 0,32 x Q x (K1 x SS/SSo + K2 x DQO/DQOo + K3 x C/Co) x (0,000 ó
0,015)
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
100
VALENCIA
Canon de Saneamiento
CANON = (Qs + Qc x Q) x Cc
Cc = ICV x IP x (ICC + ICE)
Qs = Cuota de Servicio.
Q= Volumen de agua en m3.
Qc = Cuota Consumo.
Cc= Coef. Corrector.
.
ICV representa la fracción del
consumo global de agua que
origina aguas residuales.
IP
expresa
la
relación
existente entre la carga
contaminante vertida con
valores superiores a los
valores medios del vertido y
dichos valores medios
ICC expresa el grado de
contaminación
utilizando
como referencia un vertido
urbano.
ICE refleja la contaminación
del vertido por la presencia de
metales pesados
Tarifas 2006 (€)
Qc = 0,287
Qs
Calibre del contador
Cuota de servicio (euros/año)
Hasta 13 mm
58,81
Hasta 15 mm
88,15
Hasta 20 mm
146,85
Hasta 25 mm
205,66
Hasta 30 mm
293,9
Hasta 40 mm
587,8
Hasta 50 mm
881,69
Hasta 65 mm
1.175,49
Hasta 80 mm
1.469,49
Mayor de 80 mm
2.057,19
Los límites del coeficiente corrector están fijados entre el 0,1 y 10 en los siguientes supuestos:
• Cuando se trate de establecimientos que viertan la totalidad de sus aguas residuales a
dominio público hidráulico o dominio público marítimo-terrestre.
• Cuando se trate de establecimientos que viertan a dominio público hidráulico o dominio
público marítimo-terrestre más de 300.000 m3/año, siempre que dicho volumen constituya, al
menos un 80 por 100 del vertido total.
Excepcionalmente, para las actividades englobadas en los epígrafes B, C, D o E del Clasificación
Nacional de Actividades Económicas podrán establecerse coeficientes por debajo de los citados
límites inferiores, en virtud de acuerdo del Consell. En tales casos, el coeficiente corrector nunca
podrá ser inferior a 0,0014. Para el caso de piscifactorías, el tipo probable de aplicación es el de
0,001.
Liquidación CANON = (2759,19 + 0,287Q) * 0,001
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
101
Liquidación del Canon de Saneamiento de Galicia para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Tarifas 2006
0,193000
Tipos
0,0001930000
Tipo Resultante
CUOTA Anual 2006
1,50
8,80
0,0015000
0,0000088
0,387000
3,106000
0,0005805000
0,0000273328
0,0008008328
2.525,51 €
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Tarifas 2006
0,193000
Tipos
0,0006755000
Tipo Resultante
0,0080000
0,0000140
0,387000
3,106000
0,0030960000
0,0000434840
0,0038149840
Carga / m3
0,0017000
Tarifas 2006
0,193000
Tipos
0,0003281000
Tipo Resultante
0,0034700
0,0000052
0,387000
3,106000
0,0013428900
0,0000161823
0,0016871723
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
CUOTA Anual 2006
166.444,24 €
CUOTA Anual 2006
29.640,16 €
Liquidación del Canon de Saneamiento* de La Rioja para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
CASO: Instalaciones no exentas
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Instalación MEDIANA
Carga / m3
0,0010000
Carga/m3/med.
0,0045455
Tarifas 2006
0,276000
Tipo
K4 piscifactorías
1,50
0,0015000
0,0030000
0,458000
0,0008411345
0,0015
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Carga/m3/med.
0,0159091
Tarifas 2006
0,276000
Tipo
K4 piscifactorías
8,00
0,0080000
0,0160000
0,458000
0,0037500509
0,0015
Carga Contaminante
MES
1,70
Carga / m3
0,0017000
Carga/m3/med.
0,0077273
Tarifas 2006
0,276000
Tipo
K4 piscifactorías
0,0034700
0,0069400
0,458000
0,0016995991
0,0015
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
3,47
CUOTA Anual 2006
3,98 €
CUOTA Anual 2006
245,42 €
CUOTA Anual 2006
44,79 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
* La CC. AA. de La Rioja ha implementado un conjunto de mecanismos que incentivan el cumplimiento de objetivos de calidad en los vertidos contaminantes,
lo que ha llevado a considerar exentas de la tributación por este canon a las piscifactorías.
103
Liquidación del Canon de Saneamiento de Cataluña para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
CASO A: Tarifa Industrial General.
Q
Tarifa Especifica Tarifa General
€/m3
Tarifa General
€/m3
€/m3 50000 m3
450000 m3
0,000136 x 1
0,000136 x 0,7
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
0,001202
Instalación GRANDE
43.629.080
0,001202
0,000136 x 1
0,000136 x 0,7
Instalación MEDIANA
17.567.952
0,001202
0,000136 x 1
0,000136 x 0,7
Tarifa General
€/m3
>500000 m3
0,000136 x 0,5
Tarifa
Tarifa General
CUOTA Anual 2006
Especifica
3.790,63 €
230,08 €
0,000136 x 0,5
52.442,15 €
2.982,42 €
0,000136 x 0,5
21.116,68 €
1.210,26 €
4.020,71 €
55.424,57 €
22.326,94 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
Liquidación del Canon de Saneamiento de Cataluña para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
CASO B: Tarifa Industrial Específica
Q
Tarifa Especifica
Tarifa General
Tarifa Especifica
€/m3
Tarifa General
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
0,000021
0,000026 x 0,4
66,23 €
32,80 €
Instalación GRANDE
43.629.080
0,000021
0,000026 x 0,4
916,21 €
453,74 €
17.567.952
0,000021
0,000026 x 0,4
368,93 €
182,71 €
Instalación MEDIANA
CUOTA Anual 2006
99,02 €
1.369,95 €
551,63 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
104
Liquidación del Canon de Saneamiento de Cataluña para tres piscifactorías de aguas continentales según tamaño - CARGA CONTAMINANTE
CASO C: Carga contaminante basada sólamente en MES, MO/DBO/DQO y SS.
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Tarifas 2006
0,335000
Tipos
0,0003350000
Tipo Resultante
Coef. USO Pisc.
1,50
8.80
0,0015000
0,00000880
0,661100
5,289200
0,0009916500
0,0000465450
0,0013731950
0,0005
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Tarifas 2006
0,335000
Tipos
0,0011725000
Tipo Resultante
Coef. USO Pisc.
0,0080000
0,0000140
0,661100
5,289200
0,0052888000
0,0000740488
0,0065353488
0,0005
Carga / m3
0,0017000
Tarifas 2006
0,335000
Tipos
0,0005695000
Tipo Resultante
Coef. USO Pisc.
0,0034700
0,0000052
0,661100
5,289200
0,0022940170
0,0000275567
0,0028910737
0,0005
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
CUOTA Anual
2,17 €
CUOTA Anual
142,57 €
CUOTA Anual
25,40 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
105
Liquidación del Canon de Saneamiento de Asturias para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Tarifas 2006
0,304400
Tipos
0,0003044000
Tipo Resultante
1,50
8,80
0,0015000
0,0000088
0,270600
0,0004059000
0,0000000000
0,0007103000
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Tarifas 2006
0,304400
Tipos
0,0010654000
Tipo Resultante
0,0080000
0,0000140
0,270600
0,0021648000
0,0000000000
0,0032302000
Carga / m3
0,0017000
Tarifas 2006
0,304400
Tipos
0,0005174800
Tipo Resultante
0,0034700
0,0000052
0,270600
0,0009389820
0,0000000000
0,0014564620
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
CUOTA Anual 2006
2.240,00 €
CUOTA Anual 2006
140.930,65 €
CUOTA Anual 2006
25.587,05 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
106
Liquidación del Canon de Saneamiento de Cantabria para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Tarifas 2006
0,231500
Tipos
0,0002315000
Tipo Resultante
1,50
8,80
0,0015000
0,0000088
0,268100
3,668200
0,0004021500
0,0000322802
0,0006659302
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Tarifas 2006
0,231500
Tipos
0,0008102500
Tipo Resultante
0,0080000
0,0000140
0,268100
3,668200
0,0021448000
0,0000513548
0,0030064048
Carga / m3
0,0017000
Tarifas 2006
0,231500
Tipos
0,0003935500
Tipo Resultante
0,0034700
0,0000052
0,268100
3,668200
0,0009303070
0,0000191113
0,0013429683
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
CUOTA Anual 2006
2.104,48 €
CUOTA Anual 2006
131.171,08 €
CUOTA Anual 2006
23.597,60 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
Incremento de carga contaminante.- En Cantabria se tributa por la carga contaminante añadida por la instalación a la corriente de agua, por lo que las
variables deberían ser ∆MES, ∆MO/DQO/DBO y ∆SS.
107
Liquidación del Canon de Saneamiento* de Valencia para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
MO/DBO/DQO
SS
1,50
Carga Contaminante
MES
3,50
Instalación GRANDE
MO/DBO/DQO
SS
8,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
Tarifas 2006
Tipo Fijo:
Tipo Variable:
Tipo Fijo:
Tipo Variable:
Tipo Fijo:
Tipo Variable:
Tipo
2.759,19
0,2870000000
Tipo
2.759,19
0,2870000000
Tipo
2.759,19
0,2870000000
CC piscifactorías
0,001
CC piscifactorías
0,001
CC piscifactorías
0,001
CUOTA Anual 2006
907,84 €
CUOTA Anual 2006
12.524,31 €
CUOTA Anual 2006
5.044,76 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
* Ejercicio teórico, puesto que, en la actualidad, Valencia no cuenta con piscifactorías de agua dulce continental.
108
Liquidación del Canon de Saneamiento de Murcia para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
MO/DBO/DQO
SS
1,50
Carga Contaminante
MES
3,50
Instalación GRANDE
MO/DBO/DQO
SS
8,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
Tarifas 2006
Tipo Fijo:
Tipo
10.398,00
Tipo Variable:
0,22000
Tipo Fijo:
Tipo Variable:
Tipo Fijo:
Tipo Variable:
Tipo
10.398,00
0,22000
Tipo
10.398,00
0,22000
CC piscifactorías
0,001
CC piscifactorías
0,001
CC piscifactorías
0,001
CUOTA Anual 2006
704,19 €
CUOTA Anual 2006
9.608,80 €
CUOTA Anual 2006
3.875,35 €
CC se asimila al caso valenciano.
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
109
Liquidación del Canon de Saneamiento de NAVARRA para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
CASO A: Carga contaminante basada sólamente en MES, MO/DBO/DQO y SS.
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Carga/m3/med.
0,0034965
Tarifa Ind. 2006
Indice Corrector
Coef. piscifactorías
1,50
8,80
0,0015000
0,0088000
0,0047468
0,390000
0,0035370010
0,0015
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Carga/m3/med.
0,0122378
Tarifa Ind. 2006
Tipo
Coef. piscifactorías
0,0080000
0,0140000
0,0253165
0,390000
0,0153383642
0,0015
Carga / m3
0,0017000
Carga/m3/med.
0,0059441
Tarifa Ind. 2006
Tipo
Coef. piscifactorías
0,0034700
0,0052100
0,0109810
0,390000
0,0070027751
0,0015
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
CUOTA Anual 2006
6,53 €
CUOTA Anual 2006
391,48 €
CUOTA Anual 2006
71,97 €
Coef. Piscif. Provisional
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
110
Liquidación del Canon de Saneamiento de NAVARRA para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
CASO B: Índice Corrector = o,5
Carga Contaminante
MES
1,00
Instalación PEQUEÑA
Instalación GRANDE
Carga / m3
0,0010000
Carga/m3/med.
0,0034965
Tarifa Ind. 2006
Indice Corrector
Coef. piscifactorías
1,50
8,80
0,0015000
0,0088000
0,0047468
0,390000
0,5000000
0,0015
Carga Contaminante
MES
3,50
Carga / m3
0,0035000
Carga/m3/med.
0,0122378
Tarifa Ind. 2006
Tipo
Coef. piscifactorías
0,0080000
0,0140000
0,0253165
0,390000
0,5000000
0,0015
Carga / m3
0,0017000
Carga/m3/med.
0,0059441
Tarifa Ind. 2006
Tipo
Coef. piscifactorías
0,0034700
0,0052100
0,0109810
0,390000
0,5000000
0,0015
MO/DBO/DQO
SS
MO/DBO/DQO
SS
8,00
14,00
Carga Contaminante
MES
1,70
Instalación MEDIANA
MO/DBO/DQO
SS
3,47
5,21
CUOTA Anual 2006
922,43 €
CUOTA Anual 2006
12.761,51 €
CUOTA Anual 2006
5.138,63 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
111
Liquidación del Canon de Control de Vertidos en Castilla - León para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Confederación Hidrográfica del Duero
Coef. Piscifactorias
Q
Tipo
Tarifa General
Solamente en el caso de que los parámetros
característicos de contaminación del vertido fueran
Pisicifactorías
superiores a los objetivos de calidad del cauce
CUOTA Anual 2006
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
0,03005
0,0060
0,0001803
Instalación GRANDE
43.629.080
0,03005
0,0060
0,0001803
ninguna de las piscifactorías autorizadas), este
568,59 €
7.866,32 €
Instalación MEDIANA
17.567.952
0,03005
0,0060
0,0001803
importe se multiplicaría por 3.
3.167,50 €
receptor, (supuesto que en esta cuenca no se da en
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
Castilla – León no ha introducido un canon autonómico similar a la figura del canon de saneamiento con el objeto de gravar la utilización y/o la contaminación de
las aguas continentales. En un caso similar se encuentran las CC.AA. de Castilla La Mancha, Extremadura, Canarias y País Vasco.
112
Liquidación del Canon de Vertidos a las aguas litorales en Andalucía para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Caso A: Instalaciones con vertidos por debajo de los objetivos de calidad.
MES/Valor
Q
MES (mg/l)
Unidades de Carga
MES (mg./m3)
Ref. MES
Tarifa €/Carga
Coef. piscifactorías
CUOTA Anual 2006
Contaminante
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
1,00
0,003333333
0,0000033333
10,512
10,00
0,006
Instalación GRANDE
43.629.080
3,50
0,011666667
0,0000116667
509,006
10,00
0,006
Instalación MEDIANA
17.567.952
1,70
0,005666667
0,0000056667
99,552
10,00
0,006
0,63 €
30,54 €
5,97 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
Liquidación del Canon de Vertidos a las aguas litorales en Andalucía para tres piscifactorías de aguas continentales según diferente tamaño
Caso B: Instalaciones con vertidos por encima de los objetivos de calidad.
MES/Valor
Q
MES (mg/l)
Unidades de Carga
MES (mg./m3)
Ref. MES
Tarifa €/Carga
Coef. piscifactorías
CUOTA Anual 2006
Contaminante
Instalación PEQUEÑA
3.153.600
1,00
0,003333333
0,0000033333
10,512
10,00
0,018
Instalación GRANDE
43.629.080
3,50
0,011666667
0,0000116667
509,006
10,00
0,018
Instalación MEDIANA
17.567.952
1,70
0,005666667
0,0000056667
99,552
10,00
0,018
1,89 €
91,62 €
17,92 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
En la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, la actividad de las piscifactorías se considera uso industrial no consuntivo del agua. Este uso está sujeto al
Canon de Regulación previsto en el Texto Refundido de la Ley de Aguas y en el Reglamento de Dominio Público Hidráulico (canon de regulación directo o
indirecto, dependiendo de la ubicación de la piscifactoría). No obstante, en casos concretos situados en ríos no regulados directamente por la Confederación, el
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha considerado que no resulta de aplicación el citado canon de regulación. En esos casos particulares se exige el canon
de control de vertidos, previsto en las mismas normas citadas.
113
A continuación y con el objeto de determinar las diferencias de tributación se realiza una comparativa de las diferentes liquidaciones,
tomando como referencia el Canon de Saneamiento de Galicia, Comunidad Autónoma líder en la producción acuícola-piscícola de
España, que presenta la cuota anual más elevada.
Tributación por canon autonómico de la utilización de agua en piscifactorías continentales .
Cuota anual Galicia
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
La Rioja
Cataluña (a)
Cataluña (b)
Cataluña (b)
Cuota anual Asturias
Cuota anual
Cantabria
2.525,51 €
3,98 €
4.020,71 €
99,02 €
2,17 €
2.240,00 €
2.104,48 €
Instalación GRANDE
166.444,24 €
245,42 €
55.424,57 €
1.369,95 €
142,57 €
140.930,65 €
131.171,08 €
Instalación MEDIANA
29.640,16 €
44,79 €
22.326,94 €
551,63 €
25,40 €
25.587,05 €
23.597,60 €
Instalación PEQUEÑA
114
Tributación por canon autonómico de la utilización de agua en piscifactorías continentales (continuación) .
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Cuota anual
Navarra (a)
Navarra (b)
Andalucía (a)
Andalucía (b)
diferentes supuestos
Valencia
Murcia
(*)
Instalación PEQUEÑA
907,84 €
704,19 €
--
6,53 €
922,43 €
0,63 €
1,89 €
Instalación GRANDE
12.524,31 €
9.608,80 €
--
391,48 €
12.761,51 €
30,54 €
91,62 €
Instalación MEDIANA
5.044,76 €
3.875,35 €
--
71,97 €
5.138,63 €
5,97 €
17,92 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
(*) Esta columna registra la ausencia de cuota anual por Canon de Saneamiento (CS) en los casos de CC. AA. que no tienen implementado un CS autonómico
similar, como son los de Castilla – León, Castilla – La Mancha, Extremadura, Canarias y País Vasco, y de instalaciones que se han considerado exentas, al
cumplir los estándares ambientales de la CC. AA. que sí tienen implementado un CS, como son los casos de La Rioja y Aragón. En las CC.AA. en las que no se
aplica un CS autonómico, se liquida el Canon de Control de Vertidos (de acuerdo con el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, la autorización de vertido tendrá
como objeto la consecución del buen estado ecológico de las aguas, de acuerdo con las normas de calidad, los objetivos ambientales y las características de emisión e
inmisión establecidas en este reglamento y en el resto de la normativa en materia de aguas. Estas normas y objetivos podrán ser concretados para cada cuenca por el
respectivo plan hidrológico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100.2 del texto refundido de la Ley de Aguas). Según el procedimiento de liquidación del canon, las
cuotas anuales para 2006 serían en las condiciones teóricas seleccionadas, aproximadamente y sin ajustes específicos de cuenca, los siguientes: 568,59 €
para la instalación pequeña, 3.167,50 € para la instalación mediana y 7.866,32 € para la instalación grande.
115
Diferencias de tributación con respecto a la cuota anual más elevada
correspondiente a la CC. AA. de Galicia de: .
Galicia
La Rioja
Instalación PEQUEÑA
-
€
Instalación GRANDE
-
€
Instalación MEDIANA
-
€
Valencia
Cataluña (a)
Cataluña (b)
Cataluña (c)
Asturias
Cantabria
1.495,21 €
2.426,48 €
2.523,34 €
285,50 €
421,03 €
166.198,83 €
111.019,67 €
165.074,29 €
166.301,68 €
25.513,59 €
35.273,17 €
29.595,37 €
7.313,22 €
29.088,53 €
29.614,77 €
4.053,11 €
6.042,56 €
2.521,53 € -
Murcia
Castilla-León (*)
Navarra (a)
Navarra (b)
Andalucia (a)
Andalucía (b)
1.617,66 €
1.821,32 €
2.525,51 €
2.518,98 €
1.603,08 €
2.524,88 €
2.523,62 €
Instalación GRANDE
153.919,94 €
156.835,45 €
166.444,24 €
166.052,76 €
153.682,74 €
166.413,70 €
166.352,62 €
Instalación MEDIANA
24.595,40 €
25.764,81 €
26.640,16 €
29.568,19 €
24.501,54 €
29.634,19 €
29.622,24 €
Instalación PEQUEÑA
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
(*) Las diferencias con respecto a Castilla – León se establecen en relación con el Canon de Control de Vertidos, siendo similares a las que se producían en los
casos de Castila – La Mancha, Extremadura y País Vasco.
116
Repercusión de la tributación diferencial por tonelada de producto: .
Ton. 2006
Galicia
La Rioja
Instalación PEQUEÑA
103,00
-
€
Instalación GRANDE
3.200,00
-
€
Instalación MEDIANA
475,92
-
€
Ton. 2006
Valencia
Cataluña (a)
24,4808 € -
Cataluña (b)
Cataluña (c)
Asturias
Cantabria
14,5166 €
23,5581 €
24,4985 €
2,7719 €
4,0877 €
51,9371 €
34,6936 €
51,5857 €
51,9693 €
7,9730 €
11,0229 €
62,1856 €
15,3665 €
61,1206 €
62,2264 €
8,5164 €
12,6966 €
Murcia
Castilla-León (*)
Navarra (a)
Navarra (b)
Andalucia (a)
Andalucía (b)
Instalación PEQUEÑA
103,00
15,7055 €
17,6827 €
24,5195 €
24,4561 €
15,5639 €
24,5134 €
24,5011 €
Instalación GRANDE
3.200,00
48,1000 €
49,0111 €
52,0138 €
51,8915 €
48,0259 €
52,0043 €
51,9852 €
Instalación MEDIANA
475,92
51,6797 €
54,1369 €
55,9761 €
62,1285 €
51,4825 €
62,2672 €
62,2421 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
(*) Las diferencias con respecto a Castilla – León se establecen en relación con el Canon de Control de Vertidos, siendo similares a las que se producían en los
casos de Castila – La Mancha, Extremadura y País Vasco.
117
Repercusión de la tributación diferencial por cada 1.000 m3 de agua utilizados: .
miles m3 en 2006
Galicia
La Rioja
Cataluña (a)
Cataluña (b)
Cataluña (c)
Asturias
Cantabria
Instalación PEQUEÑA
3.153,60
-
€
0,79957 € -
0,47413 €
0,76943 €
0,80015 €
0,09053 €
0,13351 €
Instalación GRANDE
43.629,08
-
€
3,80936 €
2,54463 €
3,78358 €
3,81172 €
0,58478 €
0,80848 €
Instalación MEDIANA
17.567,95
-
€
1,68462 €
0,41628 €
1,65577 €
1,68573 €
0,23071 €
0,34395 €
miles m3 en 2006
Valencia
Murcia
Castilla-León (*)
Navarra (a)
Navarra (b)
Andalucia (a)
Andalucía (b)
Instalación PEQUEÑA
3.153,60
0,51296 €
0,57754 €
0,80083 €
0,79876 €
0,50833 €
0,80063 €
0,80023 €
Instalación GRANDE
43.629,08
3,52792 €
3,59475 €
3,81498 €
3,80601 €
3,52248 €
3,81428 €
3,81288 €
Instalación MEDIANA
17.567,95
1,40002 €
1,46658 €
1,51641 €
1,68308 €
1,39467 €
1,68683 €
1,68615 €
Fuente: Elaboración propia a partir de legislación autonómica e información suministrada por oficina liquidadora.
(*) Las diferencias con respecto a Castilla – León se establecen en relación con el Canon de Control de Vertidos, siendo similares a las que se producían en los
casos de Castila – La Mancha, Extremadura y País Vasco.
118
6.3.2. Análisis de los resultados obtenidos con las liquidaciones de los cánones
autonómicos de saneamiento.
Los diferentes supuestos de liquidación realizados en esta parte del trabajo ponen de
manifiesto que la carga fiscal sobre las instalaciones de acuicultura continental derivada de la
aplicación de los cánones ambientales autonómicos sobre vertidos varía notablemente entre
comunidades autónomas. Esa divergencia entre cargas fiscales sobre el mismo tipo de
actividad, igualdad de tamaño del vertido y similitud de carga contaminante obedece
fundamentalmente a tres circunstancias:
a) Las figuras tributarias que se deben aplicar varían entre comunidades
autónomas. Mientras que en unas comunidades sólo se debe aplicar el canon de
control de vertidos estatal (correspondiente a las confederaciones hidrográficas), en
otras es preciso añadir un canon de saneamiento autonómico o una figura tributaria
similar (canon de aguas o canon de vertidos líquidos).
b) La forma de cálculo de la base imponible y los tipos impositivos de los diferentes
cánones autonómicos difieren entre unas comunidades autónomas y otras.
c) En algunas comunidades autónomas existen coeficientes correctores y otros
procedimientos de minoración de la carga tributaria de las instalaciones de
acuicultura, mientras que en otras no es posible realizar dicha corrección.
Dadas estas circunstancias, no debe extrañar que la realización de un ejercicio empírico
destinado a calcular la carga fiscal por cánones ambientales como el que aquí se realiza dé
como resultado unas diferencias muy importantes entre las cuotas tributarias de unas
comunidades y otras. En dicho ejercicio se analiza el impacto sobre las instalaciones de
acuicultura continental de los cánones de saneamiento o de aguas en aquellas comunidades
que cuentan con esa figura tributaria y del canon de vertidos (de las confederaciones
hidrográficas) en el caso de las comunidades autónomas que no cuentan con ningún canon
ambiental autonómico sobre vertidos.
El ejercicio empírico se refiere a aquellas comunidades autónomas que cuentan con
instalaciones de acuicultura continental, aunque en algún caso se realiza un ejercicio teórico
de aplicación del canon de saneamiento a este tipo de instalaciones pese a que la comunidad
correspondiente no cuenta con ellas (este es el caso de Valencia). A la hora de valorar los
resultados se establece una comparación sobre la base de diferentes parámetros entre la
comunidad líder en producción en España, que es Galicia, y el resto de comunidades
autónomas que cuentan con producción en el sector de la acuicultura continental.
Los resultados que se comentan a continuación se basan en las liquidaciones teóricas según
la modalidad de carga contaminante de tres instalaciones tipo: pequeña, grande y mediana,
clasificadas de acuerdo con sus emisiones netas de materia en suspensión (MES), demanda
química de oxígeno (DQO) y sales solubles (SS). En algunos casos se requiere alguna
corrección a este ejercicio tipo, de acuerdo con lo que se comenta seguidamente para cada
caso particular. En todos los casos, los ejercicios teóricos de liquidación se han realizado a
partir de la legislación vigente y de información suministrada directamente por las propias
oficinas liquidadoras.
Galicia
El canon de saneamiento de Galicia no cuenta con normativa específica sobre piscifactorías ni
con coeficientes correctores para las instalaciones de acuicultura. La liquidación del canon de
saneamiento gallego para esas tres piscifactorías tipo de aguas continentales según su
tamaño ofrece los resultados siguientes:
120
Instalación pequeña: 2.525,51 euros
Instalación grande: 166.444,24 euros
Instalación mediana: 29.640,16 euros
Este canon de saneamiento de Galicia se aplica sobre las instalaciones de la comunidad
autónoma líder en producción de España. En 2005 la producción de las instalaciones gallegas
de acuicultura continental fue de 7.794 toneladas, con un valor total de 15.588.000 euros.
Esto supone el 29,89% de la producción en toneladas de España y el 27,30% de la
producción en euros.
La Rioja
El análisis de la liquidación del canon de saneamiento de La Rioja requiere un comentario
previo, ya que esta comunidad ha implementado un conjunto de mecanismos que incentivan
al cumplimiento de objetivos de calidad en los vertidos contaminantes, lo que ha llevado a
considerar exentas de la tributación por canon de saneamiento a las piscifactorías que
cumplen con determinados protocolos medioambientales. Aún así, se puede realizar el
ejercicio teórico correspondiente a las tres instalaciones tipo aplicando los cálculos al caso de
instalaciones no exentas. Los resultados, en ese caso y excluyendo el parámetro SS, son los
siguientes:
Instalación pequeña: 3,98 euros
Instalación grande: 245,42 euros
Instalación mediana: 44,79 euros
En 2005 la producción de las instalaciones de acuicultura continental en La Rioja ha sido
poco significativa en relación con las producciones de las comunidades líderes. En términos
121
físicos esa producción ha sido de 388 toneladas (el 1,49% de España) y en valor ha supuesto
776.000 euros (el 1,36% del total de España). Como se puede observar, la carga fiscal por
canon de saneamiento es muy favorable en esta comunidad autónoma, tanto como
consecuencia de la exención de las piscifactorías por cumplir determinados criterios de
calidad ambiental como por la propia aplicación del canon a instalaciones no exentas.
Cataluña
El canon del agua de Cataluña prevé una aplicación de tipos impositivos diferentes en
función del uso del agua. Para usos industriales se puede aplicar la tarifa industrial general,
que recoge el coste derivado del uso del agua y la tarifa industrial específica, referida al
coste derivado de los vertidos contaminantes. Además, existen coeficientes correctores en
función de la actividad desarrollada y del volumen de agua consumido y mecanismos para
contrarrestar la doble imposición en aquellos casos en los que son de aplicación simultánea
diferentes regimenes económico-financieros del agua.
En función de lo que se acaba de señalar, la liquidación del canon del agua de Cataluña se
realiza partiendo de tres supuestos diferentes: aplicación de la tarifa industrial general (caso
A), de la tarifa industrial específica (caso B) y la modalidad de carga contaminante sólo con
los contaminantes recogidos en las definiciones de las instalaciones tipo (caso C).
En el caso A, en el que se aplica la tarifa industrial general, las cuotas tributarias del canon
del agua serían las siguientes:
Instalación pequeña: 4.020,71 euros
Instalación grande: 55.424,57 euros
122
Instalación mediana: 22.326,94 euros
En el caso B, en el que se aplica la tarifa industrial específica, las cuotas tributarias del canon
del agua serían las siguientes:
Instalación pequeña: 99,02 euros
Instalación grande: 1.369,95 euros
Instalación mediana: 551,63 euros
Finalmente, en el caso C, en el que se aplica la modalidad de carga contaminante basada
solamente en los contaminantes MES, MO/DBO/DQO y SS, las cuotas tributarias del canon
catalán del agua serían las siguientes:
Instalación pequeña: 2,17 euros
Instalación grande: 142,57 euros
Instalación mediana: 25,40 euros
Como se puede observar, el tratamiento fiscal de las instalaciones de acuicultura en el canon
del agua de Cataluña difiere considerablemente en función de la tarifa que se aplique. En
este sentido, la modalidad de carga contaminante basada en los tres contaminantes de
referencia de este trabajo es la que presenta una menor carga fiscal, mientras que la
aplicación de la tarifa industrial general es la que supone una mayor carga tributaria por
vertidos contaminantes, que en todo caso dista considerablemente de las cargas que
imponen otros tributos autonómicos, especialmente el de Galicia.
123
La producción de las instalaciones de acuicultura continental no es demasiado relevante en
Cataluña, radicada toda en la provincia de LLeida, con un total de 1.811 toneladas (el 6,94%
de España) y un valor 5.446.000 euros (el 9,54% de España) en 2005.
Asturias
En el caso del canon de saneamiento de Asturias las piscifactorías son tratadas como
instalaciones industriales, liquidándose dicho canon por medio de una tarifa general en
función del volumen de agua consumida, ya que no se utiliza la liquidación por carga
contaminante en esta comunidad autónoma. El ejercicio de liquidación de este canon para
las tres piscifactorías tipo de aguas continentales presenta las siguientes cuotas tributarias:
Instalación pequeña: 2.240,00 euros
Instalación grande: 140.930,65 euros
Instalación mediana: 25.587,05 euros
De esta liquidación se deduce que la carga fiscal del canon de saneamiento de Asturias es,
en general, la segunda más importante de España, solo inferior a la de Galicia. En 2005 la
producción de acuicultura continental en Asturias fue de 1.573 toneladas (el 6,03% de
España) con un valor de 3.146.000 euros (el 5,51% de España), por lo que no se puede
considerar que sea una comunidad con una producción importante en la acuicultura
continental española.
Cantabria
El canon de saneamiento de Cantabria no recoge ningún tipo de normativa específica de
aplicación para las piscifactorías. El principal rasgo diferencial de este tributo con respecto a
otras figuras tributarias ambientales similares es el hecho de que en Cantabria se tributa por
124
la carga contaminante añadida por la instalación a la corriente de agua. Los resultados del
ejercicio de liquidación para las tres instalaciones de referencia son los siguientes:
Instalación pequeña: 2.104,48 euros
Instalación grande: 131.171,08 euros
Instalación mediana: 23.597,60 euros
Los resultados de estas liquidaciones ponen de manifiesto que el canon de saneamiento de
Cantabria presenta unas características en cuanto a su carga tributaria similares a las del
canon asturiano e inferiores a las del canon gallego. Aún así, es preciso señalar que
Cantabria no cuenta con una participación significativa en la producción de acuicultura
continental en España. En el año 2005 su producción en toneladas fue de 410 (el 1,57% de
España) y el valor de dicha producción fue de 816.000 euros (el 1,43% del total español).
Valencia
El canon de saneamiento de Valencia recoge la posibilidad de establecer coeficientes
correctores en función de determinadas características de los vertidos y del medio receptor y
en virtud de acuerdos administrativos establecidos para actividades económicas concretas.
Las piscifactorías están sujetas a este régimen de coeficientes correctores, aunque para la
realización de la estimación de la cuota tributaria por canon de saneamiento en la comunidad
de Valencia correspondiente a las tres instalaciones tipo que se están analizando en este
trabajo es preciso realizar un ejercicio puramente teórico, en la medida en que en la
actualidad en esta comunidad no está operativa ninguna piscifactoría de agua dulce
continental. Teniendo en cuenta esta circunstancia, la aplicación del canon de saneamiento
autonómico de Valencia a esas tres instalaciones tipo daría los siguientes resultados de carga
fiscal (excluyendo el contaminante SS):
125
Instalación pequeña: 907,84 euros
Instalación grande: 12.524,31 euros
Instalación mediana: 5.044,76 euros
Como se puede observar de la liquidación teórica realizada, el régimen fiscal del canon de
saneamiento valenciano es relativamente favorable para las instalaciones de acuicultura, en
la medida en que se podrían beneficiar de la aplicación de coeficientes correctores para este
tipo de actividad.
Murcia
El canon de saneamiento que se aplica en Murcia tiene unas características similares a las del
canon de saneamiento valenciano que se acaba de estudiar. En este sentido es de aplicación
al caso de la comunidad murciana todo lo señalado para el caso de Valencia. La liquidación
para las tres piscifactorías tipo de aguas continentales sería la siguiente (excluyendo, al igual
que en el caso anterior, el contaminante SS):
Instalación pequeña: 704,19 euros
Instalación grande: 9.608,80 euros
Instalación mediana: 3.875,35 euros
Tal y como se puede comprobar en estas cifras, la carga fiscal resultante de la aplicación del
canon murciano es aún un poco menor que la resultante de aplicar el canon de Valencia, por
lo que se puede considerar que las instalaciones de acuicultura continental tendrían un
tratamiento favorable en términos fiscales, al menos en comparación con los cánones de
saneamiento de Galicia, Asturias y Cantabria.
126
Navarra
El canon de saneamiento de Navarra cuenta con un índice corrector por carga contaminante
que permite a las piscifactorías beneficiarse de un coeficiente favorable en el momento de la
liquidación del canon. En el caso concreto de esta comunidad autónoma la liquidación del
canon de saneamiento se realiza en este trabajo de acuerdo con dos supuestos diferentes.
En primer lugar el caso de liquidación en la modalidad de carga contaminante basada
solamente en los contaminantes que aquí se toman como referencia (caso A). En segundo
lugar, el caso de liquidación basado en la tarifa industrial aplicando un índice corrector (caso
B).
El resultado del ejercicio para el caso A es el siguiente:
Instalación pequeña: 6,53 euros
Instalación grande: 391,48 euros
Instalación mediana: 71,97 euros
Para el caso B, los resultados que se obtienen son los siguientes:
Instalación pequeña: 922,43 euros
Instalación grande: 12.761,51 euros
Instalación mediana: 5.138,63 euros
Como se puede apreciar en las cifras que se acaban de presentar, aún en el caso más
desfavorable de aplicación del canon (caso B), la carga tributaria del mismo en Navarra es
similar a la del canon de Valencia y muy inferior a las de Cantabria, Asturias y, sobre todo,
127
Galicia. La producción del sector en Navarra es muy poco significativa, con 140 toneladas en
2005 y un valor de 378.000 euros.
Andalucía
En Andalucía la figura tributaria autonómica que grava los vertidos contaminantes es el
canon de vertidos a aguas litorales. Dicho canon plantea una serie de objetivos de calidad del
medio receptor, aunque los coeficientes correctores para las piscifactorías son muy
favorables tanto si se cumplen esos objetivos de calidad como si no es así. Utilizando las
mismas referencias de instalaciones y contaminantes tipo que en los casos de los cánones de
saneamiento de otras comunidades autónomas, se pueden realizar dos ejercicios diferentes.
Por un lado, el caso de las instalaciones con vertidos por debajo de los objetivos de calidad
establecidos (caso A). Por otro, el caso de las instalaciones con vertidos por encima de los
objetivos de calidad (caso B).
Los resultados de la liquidación para el caso A serían los siguientes:
Instalación pequeña: 0,63 euros
Instalación grande: 30,54 euros
Instalación mediana: 5,97 euros
Para el caso B, los resultados de la liquidación serían los siguientes:
Instalación pequeña: 1,89 euros
Instalación grande: 91,62 euros
Instalación mediana: 17,92 euros
128
El tratamiento fiscal de las instalaciones de acuicultura continental en el canon andaluz es
favorable, tal y como se puede ver en las liquidaciones efectuadas para los casos A y B. En
2005 Andalucía fue la cuarta comunidad española en producción, con 2.225 toneladas (el
8,53% de España) y un valor monetario de 5.118.000 euros (que supone el 8,96% del total
español). Aún así, es preciso señalar que en el caso concreto de Andalucía la liquidación del
canon de vertidos de la confederación hidrográfica del Guadalquivir (figura tributaria estatal)
supone un importante aumento de coste sobre la estimación señalada13.
Castilla-León y restantes comunidades sin cánones autonómicos
La comunidad de Castilla-León no ha introducido una figura tributaria autonómica similar al
canon de saneamiento con el objeto de gravar la utilización y/o la contaminación de las
aguas continentales. Eso ocurre también en las comunidades de Castilla-La Mancha,
Extremadura, Canarias y el País Vasco. En consecuencia, en este trabajo, para el caso
concreto de Castilla-León, muy relevante, dado que se trata de la segunda comunidad con
mayor producción de acuicultura continental de España, se elabora un ejercicio de liquidación
basado en el canon de control de vertidos de la confederación hidrográfica del Duero14. Al
igual que en los casos anteriores, se elaboran las estimaciones para tres piscifactorías tipo
según tamaño. Esta estimación también se puede aplicar al caso de la comunidad de CastillaLa Mancha, que es la tercera comunidad autónoma en producción de España. Los resultados
de esas estimaciones son los siguientes:
Instalación pequeña: 586,59 euros
Instalación grande: 7.866,32 euros
Instalación mediana: 3.167,50 euros
13
Por ejemplo en el caso de la piscifactoría mediana, de acuerdo con el Real Decreto 606/2003 de 23 de mayo, si ésta tuviese
una tarifa unitaria con minoración de la general, que es de 0,03005 euros/m3 de 0,00385997 euros/m3, la cuota anual del
canon de control de vertidos ascendería a 67811,77 euros, a los que habría que añadir un 4% por tasas Decreto 138/60, que
supondrían 2712,47 euros.
14
Según lo dispuesto en el Artículo 291.2 y el Anexo IV del Real Decreto 606/2003 de 23 de mayo.
129
En el caso de que los parámetros característicos de contaminación del vertido fuesen
superiores a los objetivos de calidad del cauce receptor, el coeficiente que se ha aplicado
para el cálculo de los importes anteriores debería multiplicarse por 3. Este supuesto no se da
en ninguna de las piscifactorías autorizadas de la cuenca hidrográfica del Duero, que es la
que se ha utilizado como referencia para este ejercicio de liquidación del canon de control de
vertidos.
Las instalaciones de acuicultura continental de las comunidades de Castilla-León y Castilla-La
Mancha cuentan con un tratamiento de fiscalidad ambiental favorable en la medida en que
solo tienen que satisfacer este canon de vertidos, sin que existan por el momento cánones
autonómicos de saneamiento en ambas comunidades. Tal y como ya se ha señalado, se da la
circunstancia de que estas dos comunidades son la segunda y la tercera con mayor
producción de España, solo superadas por Galicia. En 2005 la producción del sector en
Castilla-León fue de 6.328 toneladas (el 24,26% de la producción española) con un valor de
12.150.000 euros (el 21,28% de España). La producción de Castilla-La Mancha en el mismo
año fue de 3.085 toneladas (el 11,83% de España), con un valor de 8.339.000 euros (el
14,61% del total español).
Aragón
En la comunidad de Aragón las piscifactorías están exentas en el canon de saneamiento, al
estar asimiladas a las explotaciones ganaderas. En esta comunidad únicamente debe
liquidarse el canon de control de vertidos de la confederación hidrográfica, con unas
características similares a las comentadas para Castilla-León y otras comunidades autónomas
que no cuentan con cánones autonómicos de saneamiento. En 2005 la comunidad de Aragón
fue la quinta de España en producción de acuicultura continental, con 1.823 toneladas (el
6,99% de España) y un valor monetario de 4.136.000 euros (el 7,24% de España). Los
130
comentarios sobre el tratamiento fiscal ambiental de las piscifactorías en Aragón serían
similares a los realizados para las comunidades antes señaladas, que no cuentan con
cánones autonómicos de saneamiento.
Valoración comparada
La valoración de los diseños tributarios analizados en términos económico-ambientales arroja
unas señales que no son todas positivas y, en todos los casos, cabe hablar de un nivel de
eficacia bastante limitado. Los aspectos más positivos cabe atribuirlos a su afectación a la
realización de obra hidráulica y de saneamiento de aguas residuales, lo que debe generar
resultados ambientales positivos, aunque no más que otro tributo que cuente con un diseño
aplicado a los mismos programas de gasto.
Esa falta de un resultado diferencial específico hace que la valoración de su idoneidad haya
que emitirla con reservas o incluso con dudas razonables. Principalmente, esas precauciones
se deben a que los tributos analizados establecen una equivalencia forzada entre
consumo y contaminación de agua, olvidando que el aspecto más relevante en la
correcta definición de un impuesto ambiental es la existencia de un buen vínculo con el
problema ambiental que se pretende corregir. Conseguir que esta relación sea lo más
estrecha posible depende, básicamente, del método empleado para estimar el realismo de
los efectos ambientales negativos. Cuando la medición directa no es posible, forzosamente,
se recurre a procedimientos indirectos que buscan aproximar la base imponible real mediante
indicadores físicos o económicos representativos del deterioro ambiental producido, lo cual
implica que el éxito en la selección de los indicadores representativos es un determinante
principal de la eficiencia ambiental del tributo implementado.
131
La mayor parte de los diseños analizados adoptan como indicador físico de la capacidad
contaminadora de los agentes el consumo de agua limpia, lo que implica definir una
vinculación no del todo satisfactoria. Tal y como se han planteado en los supuestos
realizados en esta investigación, puede haber piscifactorías que sean intensivas en utilización
de agua y que tengan un reducido nivel de vertidos y viceversa.
De acuerdo con lo anterior, la racionalidad ambiental de muchos de los diseños estudiados es
limitada, pues su diseño administrativo no potencia los aspectos de eficacia ambiental a
los que se ha aludido anteriormente porque su aplicación según la carga contaminante
vertida -que proporcionaría la efectividad ambiental más elevada- tiene un carácter opcional,
salvo petición expresa de los sujetos afectados, mientras que la Administración difícilmente
recurrirá a la implementación generalizada de un procedimiento complejo bien cuando sus
mecanismos de verificación y control previos non están suficientemente garantizados o bien
cuando disponga de una alternativa más sencilla y, al mismo tiempo, menos conflictiva.
Otras conclusiones que se pueden extraer del análisis de las diferentes liquidaciones
efectuadas para cada una de las comunidades autónomas son las siguientes:
a) El canon de saneamiento que supone una mayor carga fiscal para las instalaciones de
acuicultura continental es el de la comunidad autónoma de Galicia. Se da la
circunstancia de que esta comunidad es precisamente la líder en producción de
España. Tanto en el caso del supuesto de instalación grande como de instalación
mediana, el canon gallego es el que implica una mayor carga tributaria de todos los
cánones autonómicos. En el caso de las instalaciones pequeñas sólo el canon catalán,
cuando se aplica la tarifa industrial general, supera la carga fiscal del canon de
saneamiento de Galicia. La aplicación en Cataluña de la tarifa industrial específica y
132
de la modalidad de carga contaminante suponen una carga tributaria mucho menor
que la de Galicia también en las instalaciones pequeñas, por la aplicación de
coeficientes correctores. Así mismo, hay implementada una medida de coordinación
que se aplica a las piscifactorías radicadas en la zona perteneciente a la cuenca
hidrográfica del Ebro y que consiste en el empleo de un coeficiente territorial concreto
de forma transitoria, hasta que el gobierno no apruebe el programa de obras
hidráulicas que incorpore la relación de actuaciones en dicha cuenca.
b) Las comunidades autónomas que siguen a Galicia en producción acuícola continental,
Castilla-León y Castilla-La Mancha, no tienen figuras tributarias autonómicas del
mismo tipo que el canon de saneamiento gallego, sino que simplemente deben pagar
como tributo ambiental el canon de control de vertidos de las confederaciones
hidrográficas.
c) Además del caso de Galicia, de todos los cánones autonómicos de saneamiento sólo
los aplicados en Asturias y Cantabria presentan una carga fiscal significativa sobre las
piscifactorías de agua continental. Al igual que Galicia, tanto Asturias como Cantabria
no cuentan con normativas específicas sobre piscifactorías en sus cánones de
saneamiento ni con coeficientes correctores para estas instalaciones, aspecto que
determina la existencia de cuotas tributarias elevadas en los cánones de
saneamiento.
d) Las comunidades autónomas con normativa específica sobre piscifactorías a la hora
de aplicar los cánones ambientales y con coeficientes correctores para las
instalaciones de acuicultura continental son las que presentan unas cargas tributarias
menores sobre las piscifactorías. Ese es el caso, cumpliendo determinados supuestos,
de Cataluña, La Rioja, Navarra e incluso Valencia si contase con instalaciones de agua
dulce. En consecuencia, el análisis detallado de la proporcionalidad entre carga fiscal
y carga contaminante ha conducido a determinadas comunidades a reducir
133
significativamente las cuotas tributarias por canon de saneamiento en las
instalaciones de acuicultura continental, mientras que aquellas comunidades que no
han introducido estos coeficientes correctores aplican unas tarifas tributarias muy
elevadas en relación con la carga contaminante generada por estas instalaciones.
7. Problemas de coordinación y propuestas de mejora en el diseño de la
tributación por canon de la acuicultura continental española.
7.1. La tributación ambiental sobre el agua en España: Un comentario crítico.
El análisis realizado en los apartados anteriores de este trabajo pone de manifiesto la
existencia de diversas figuras tributarias, en los tres niveles de la administración pública
española, que gravan el agua o los vertidos líquidos y cuyo alcance es o poco significativo o
presenta claras ineficiencias en aras de su simplificación administrativa. Estas ineficiencias se
detectan sobre todo en los diferentes procedimientos aplicados para gravar los vertidos
contaminantes de las piscifactorías recurriendo a su estimación indirecta vía consumo de
agua.
En el cuadro adjunto se resume el conjunto de figuras tributarias que gravan el agua,
implementadas actualmente en España, diferenciando entre los tributos de competencia de
las Administraciones central, autonómica y local.
134
Esquema general de los tributos ambientales sobre el agua existentes en España
Nivel competencial
Administración Central del Estado
(Confederaciones Hidrográficas)
Comunidades autónomas
Municipios
Denominación del tributo
Canon de utilización de los bienes de dominio
público hidráulico
Canon de control de vertidos
Canon de regulación
Tarifa de utilización de aguas
Canon de saneamiento
Canon de aguas
Canon de vertidos líquidos
Tasa de alcantarillado
Contribuciones especiales sobre obras de
infraestructura hidráulica
Recargos sobre los tributos autonómicos de
saneamiento, aguas y vertidos líquidos
Fuente: Elaboración propia.
Los tributos de competencia estatal, cuyas características básicas están especificadas en la
Ley de Aguas, afectan a un conjunto de agentes económicos que son usuarios de
determinados servicios e infraestructuras hidráulicas de las confederaciones hidrográficas. Las
exenciones previstas en la ley y determinadas características técnicas de estos tributos (y de
la propia demanda de agua) hacen que su objetivo haya quedado reducido de forma casi
exclusiva a la financiación de la construcción y explotación de las infraestructuras hidráulicas
de las confederaciones hidrográficas, dejando de lado sus posibilidades como incentivos
económicos para la regulación de la demanda de agua o incluso para la ocupación de dominio
público hidráulico.
Aunque estos tributos mantienen alguno de sus elementos pigouvianos, lo cierto es que la
fiscalidad estatal no cuenta hoy en día con tributos ambientales sobre el agua con
características estrictamente ambientales más allá de lo que afecta a la financiación de los
organismos de cuenca. Aún así, es preciso mencionar que el papel de estos organismos de
cuenta podría ser potenciado con la finalidad de encontrar un ente coordinador de las
diferentes figuras tributarias sobre el agua implementadas en nuestro país.
135
Las haciendas autonómicas sí cuentan en España con tributos ambientales con una aplicación
más amplia y con características más próximas al concepto teórico de impuesto pigouviano,
en particular los cánones de saneamiento y del agua. Sin embargo, la aplicación práctica de
estos cánones ha provocado que la necesaria vinculación entre carga contaminante y carga
fiscal (que verificaría el principio “quien contamina, paga”) haya quedado diluida con
mecanismos de estimación indirecta de la contaminación generada y de identificación entre
consumo de agua y vertidos contaminantes de los sujetos pasivos.
Aunque existen situaciones en las que efectivamente se miden directamente los vertidos
contaminantes y en algunos casos sí hay una vinculación directa entre consumo de agua y
carga contaminante, en la mayoría de los casos esos mecanismos de simplificación
administrativa provocan ineficiencias en el cumplimiento de los principios ambientales que
deben regir estos cánones y, por lo tanto, en el cumplimiento de sus objetivos de carácter
ambiental. En concreto, en el caso de las instalaciones de acuicultura continental está
demostrado técnicamente que el aumento en la contaminación que generan es mínimo en
relación a la carga contaminante estimada por medio de su consumo de agua, dado que son
instalaciones que usan grandes cantidades de agua pero que no añaden a los diferentes
caudales niveles de contaminantes apreciables, por lo menos eso es lo que se desprende en
relación con la carga tributaria de algunos cánones autonómicos de saneamiento.
Finalmente, los municipios españoles tienen algunas posibilidades normativas para la
aplicación de tributos ambientales sobre el agua, de las que sólo la tasa de alcantarillado es
una figura claramente extendida y utilizada, aunque dedicada exclusivamente a la financiación
de servicios municipales de evacuación y depuración de aguas. Tampoco se puede ver en esta
136
figura tributaria un objetivo ambiental que vaya más allá de esta afectación de ingresos para
la financiación de servicios públicos de saneamiento.
En definitiva, de las figuras tributarias que se pueden catalogar como tributos ambientales
entre los implementados sobre el agua en España sólo los cánones autonómicos de
saneamiento y del agua se aproximan en cierta medida al concepto teórico de impuesto
pigouviano. Aún así su aplicación práctica presenta numerosas disfunciones, por lo que no se
puede decir que dicha aplicación sea óptima desde el punto de vista de los objetivos
ambientales que debe tener un impuesto pigouviano.
En muchos casos, el hecho de que los tributos analizados no cumplan con objetivos
ambientales de regulación del consumo de agua (por medio de incentivos económicos) se
debe a la existencia de una tarifa impositiva reducida que se aplica sobre una demanda
inelástica (la demanda de agua). Lógicamente, la propuesta que se puede hacer para que un
tributo sobre el agua tenga incentivos claramente reguladores no puede ser la subida de las
tarifas impositivas por sí solas, sin acompañarlas de otras medidas fiscales complementarias.
Los tipos impositivos de los impuestos directos en España permitirían plantear la modificación
de las tarifas de los tributos sobre el agua y, en general, de los tributos ambientales, dentro
de una propuesta de reforma fiscal verde en la que el aumento de la recaudación de los
impuestos ambientales se compense con una disminución de los tipos impositivos que gravan
el trabajo y el ahorro.
137
7.2. Los problemas de coordinación de la tributación ambiental sobre el agua en
España.
Tal y como se ha señalado con anterioridad, tanto la administración central como la
autonómica y la local tienen competencias en materia de aguas, dado que este elemento es
un recurso absolutamente indispensable para la vida económica y social. Diferentes normas
de mayor o menor rango, incluida la Constitución española, delimitan las competencias
propias del Estado, las comunidades autónomas y los municipios en materia de aguas. Cada
una de estas administraciones asume diferentes actividades y servicios públicos relacionados
con la infraestructura y explotación del ciclo integral del agua. En consecuencia, cada uno de
estos niveles de gobierno establece gravámenes sobre el agua, sobre actuaciones
administrativas,
servicios
públicos
u
ocupación
de
dominio
público
(generalmente
denominados cánones, pero que en realidad son impuestos, tasas o contribuciones
especiales).
Acerca de este aspecto se puede citar a Martín Queralt (2005), que señala que “En ocasiones,
la concurrencia de multiplicidad de Entes Públicos en la gestión de los servicios del agua
ocasiona situaciones caóticas. Los agentes privados hay veces que no saben qué mandatos
atender. En ese sentido, el TSJ de la Comunidad Valenciana, en su Sentencia de 7-VI-2001,
apeló a la cordura y al entendimiento entre la Entidad Metropolitana y uno de sus
Ayuntamientos, falló a favor de la empresa concesionaria de aguas, y señaló que, de haber
atendido ésta el mandato de una de las Administraciones concurrentes, se hubiera producido
un doble ingreso por los mismos conceptos”. Este ejemplo concreto nos sirve para entender la
variada tipología de los problemas de coordinación que puede generar esta diversidad de
competencias en materia de aguas de todos los niveles de la administración pública en
España.
138
La necesidad de coordinación de los instrumentos tributarios que gravan el agua en España
debe entenderse en dos sentidos diferenciados. Por un lado, es necesaria la coordinación de
los instrumentos fiscales entre los tres niveles de gobierno para evitar que el mismo hecho
imponible (o hechos imponibles similares) se grave más de una vez o genere supuestos claros
de distorsión económica. En teoría, la normativa vigente debería cuidar este aspecto y evitar
dobles imposiciones ya que, por ejemplo, las comunidades autónomas no pueden gravar
hechos imponibles gravados por el Estado, pero aún así subsisten problemas vinculados a
esta cuestión. Por ejemplo, una instalación cuya actividad se produzca en una zona
gestionada por un organismo de cuenca tendrá que liquidar varios gravámenes sobre el agua,
mientras que si la misma instalación se encuentra en una zona dependiente exclusivamente
de una comunidad autónoma posiblemente solo tenga que atender al pago del canon de
saneamiento. En este sentido, es preciso analizar de una forma detallada la justificación de
esa situación asimilable a una especie de doble imposición y si realmente el sujeto pasivo se
beneficia por partida doble de determinadas infraestructuras hidráulicas o servicios públicos.
Es más, una cuestión importante a analizar es la que se refiere al hecho de que en última
instancia el objetivo de un buen tributo ambiental debe ser reducir los niveles de
contaminación. Por lo tanto, las empresas gravadas con estos tributos deberían disponer de la
posibilidad de realizar tareas de descontaminación como sustitutivas del pago de elevadas
cuotas tributarias.
Por otra parte, es importante la coordinación o incluso la armonización fiscal de los
tributos ambientales sobre el agua entre los mismos niveles administrativos en el
conjunto de España. Esto afecta en especial a las comunidades autónomas y a los cánones de
saneamiento y de aguas establecidos por las mismas. Hoy en día cuentan con un canon de
saneamiento o de aguas un total de 12 comunidades autónomas y con un canon de vertidos
139
líquidos efectivamente aplicado otras 2 comunidades. Esto significa que no todas las
comunidades autónomas españolas cuentan con este instrumento tributario propio. Pero
además, las formas de cálculo de bases imponibles, las tarifas impositivas y los coeficientes
correctores
aplicados
a
determinadas
actividades
difieren
significativamente
entre
comunidades autónomas.
Lo anterior implica que, como hemos demostrado en la presente investigación, el mismo tipo
de instalación, con idénticos volúmenes de utilización de agua y similar carga contaminante
pueda tener una cuota fiscal significativamente diferente en función de la comunidad
autónoma en la que esté instalada. Por una parte, en unas comunidades tendrá que hacer
frente al canon y en otras no, y por otra la carga fiscal que tendrá que satisfacer difiere de
una forma significativa en función de la comunidad autónoma en la que se encuentre la
instalación.
No se trata de invocar aquí una vulneración del principio de uniformidad, entendido como la
manifestación de igualdad en el marco de las diferencias de trato territorial que son
consecuencia del ejercicio por las distintas Comunidades Autónomas de su capacidad
normativa. En este sentido, puede citarse que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
viene aceptando la posibilidad de una diversa posición jurídica de los ciudadanos en las
distintas partes del territorio nacional (así lo tiene proclamado el Tribunal Constitucional, por
ejemplo en su sentencia 186/1993, de 7 de junio [RTC 1993\186]), manifestando que el
principio de igualdad no impone que todas las Comunidades Autónomas tengan que ejercer
sus competencias «de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o
semejantes» -sentencia 37/1987, de 26 de marzo [RTC 1987\37], RTC 1987\37-.
Consecuentemente, es claro que del ejercicio de sus competencias autonómicas, también en
el plano normativo-tributario, derivan desigualdades en la posición jurídica de los residentes
140
en cada una de las distintas Comunidades, pero ello resulta posible porque la igualdad no se
está equiparando con “uniformidad”, sino, a lo sumo, con la “igualdad de las posiciones
jurídicas fundamentales” -sentencia 150/1990, de 4 de octubre (RTC 1990\150), RTC
1990\150-. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 3 de
julio de 2001 (JT 2001\1969) señala que “... los principios de igualdad y uniformidad en el
ámbito tributario no pueden ser entendidos en términos absolutos, habida cuenta que la
autonomía financiera de las Comunidades Autónomas introduce, obviamente, dosis de
desigualdad, y la uniformidad no es tampoco una exigencia constitucional, de donde resulta
que este principio no impone que todas las Comunidades Autónomas tengan que ejercer sus
competencias de una manera o con un contenido y resultados idénticos o semejantes”.
Llegados a este punto y en relación con lo anterior, nos preocupa que puedan estarse
desconociendo las diferencias entre dosis y tratamientos, en virtud de la defensa y
salvaguardia de competencias específicas, que a todas luces terminan por justificarse con el
único criterio posible: el político, como si fuese un resultado previsible aplicando las
prescripciones de la Public Choice y el teorema de la imposibilidad de Arrow. Con esto
queremos recordar, ni más ni menos, que el hecho de que un problema tenga una solución
jurídica -mediante la aplicación de normas-, política –con la obtención del triunfo en una
votación-, o incluso mixta, esto no significa haber emprendido una vía de solución
eficiente desde una perspectiva económica en un mundo globalizado, pues el paso del tiempo
y las respuestas que emprendan los agentes económicos serán la clave para interpretar la
idoneidad o no de la decisión adoptada en su momento.
En ese sentido, el posible beneficio político de una decisión que ampare o se escude en
elementos normativos que desconozcan los principios económicos de la imposición en el
141
contexto actual, puede resultar escaso en relación con su potencialidad para generar
perniciosas consecuencias económicas15 por su falta de neutralidad no distorsionante.
En un mundo ecónomico altamente integrado -donde las empresas cuentan con
extraordinarias facilidades para la relocalización de sus centros productivos y en el que una
gran parte de los productos de consumo son casi precio aceptantes a nivel internacional-, los
cánones de saneamiento o del agua se pueden convertir en un elemento distorsionador de
la competitividad de una determinada actividad productiva simplemente por el hecho de
ser gravada de diferente forma en diferentes lugares de un mismo país, aunque la instalación,
la utilización del agua y la carga contaminante sean prácticamente idénticas. En este trabajo
se ha demostrado mediante la aplicación del análisis microeconómico que este puede ser el
caso de las instalaciones de acuicultura continental de aquellas comunidades autónomas
cuyas tarifas del canon de saneamiento son relativamente más elevadas.
Por mucho que las Comunidades Autónomas –o las Administraciones locales- tengan
posibilidades de establecer tributos propios, para que éstos sean ambientalmente eficaces y,
al mismo tiempo, cumplan los principios de justicia del Ordenamiento Jurídico Financiero, no
sirve que cada una de ellas haga la guerra por su cuenta –es decir, desconociendo las más
elementales propiedades de la coordinación de los instrumentos de política económica en un
mundo globalizado.
Los impuestos ambientales deben encuadrarse dentro de una perspectiva general
del sistema fiscal que tenga en cuenta no sólo criterios jurídicos, sino también
económicos, ya que de otra manera puede configurarse un tributo que sea
15
La racionalidad y el pragmatismo deberían imponerse en ese punto, pues es importante recordar aquí, por supuesto sin
olvidarnos de su escala y contexto relativos, que los Estados miembros de la UEM terminaron por renunciar a su propia
soberanía monetaria en beneficio del Banco Central Europeo con el objeto de obtener una dimensión internacional eficiente y
beneficiarse con la creación de una moneda de propiedades monetarias similares a las del dólar norteamericano en el contexto
internacional y evitar tensiones en los procesos internos de negociación entre los distintos agentes económico y sociales.
142
confiscatorio para algunos sujetos pasivos o que se prohíba normativamente la
repercusión del impuesto, siendo muy fácil que en la practica, tal prohibición no se
cumpla.
Sólo si ambas materias se tienen en cuenta podremos decir que el sistema fiscal reconoce la
realidad y pretende interactuar positivamente con dicha realidad y esto es algo que desde
conceptos únicamente jurídicos o políticos no se consigue. Es decir, el uso de instrumentos
fiscales como ayuda a la mejora del medio ambiente, debe entenderse dentro de una política
global en favor del medio ambiente que puede plasmarse en la reforma de algunas figuras
tributarias del actual sistema fiscal.
De otro modo no se conseguirá la necesaria neutralidad de la presión fiscal. Esto es
especialmente importante en un Estado Autonómico como el nuestro, donde caben
diferencias impositivas en virtud del territorio, pero también éstas pueden ser discriminadoras
o tener efectos económicos negativos, en la medida en que se disuada a las empresas a
ubicarse en un determinado territorio o se perjudique la competitividad de ciertos productos.
Ahora bien, el trabajo de coordinación o armonización fiscal de los tributos autonómicos sobre
el agua debería realizarse de acuerdo con una serie de principios muy relevantes en cualquier
política económica ambiental en la actualidad. En primer lugar, la correspondencia entre
la carga fiscal y la carga contaminante y en segundo lugar la modificación y
armonización de los tipos impositivos de los tributos ambientales en un contexto
de eficiencia tributaria16.
16
Para algunos autores, que se basan en el planteamiento del doble dividendo, la reforma fiscal verde permitiría realizar
intervenciones en cuestiones medioambientales, sin que éstas sin que supongan un aumento de la presión fiscal global para
los contribuyentes de un país, pues sustituirían la recaudación de otras figuras tributarias, principalmente las que recaen sobre
el trabajo personal.
143
7.3. Elementos para la reforma de la tributación ambiental sobre las instalaciones
de acuicultura continental.
Los cánones autonómicos de saneamiento acaban afectando a todas aquellos agentes
consumidores de agua, de acuerdo con los criterios fijados en la normativa del tributo. En
determinadas actividades, la carga tributaria derivada de la aplicación de dicho canon puede
exceder las posibilidades efectivas de pago por parte de las empresas que desarrollan dichas
actividades, al no existir una correspondencia técnicamente aceptable entre la carga
contaminante generada y la carga impositiva. Esto procede del hecho de que se estima de
forma indirecta la carga contaminante vía consumo de agua o, en su defecto, de estimaciones
de los niveles de vertidos que en ocasiones no obedecen al vertido real o al aumento de
contaminación del agua generado por la instalación.
Está claro que lo anterior se cumple en el caso de las instalaciones de acuicultura continental,
en aquellas comunidades autónomas en las que los cánones de saneamiento no cuentan con
mecanismos o coeficientes correctores que tengan en cuenta ese factor. Las instalaciones de
acuicultura continental utilizan el consumo de agua como input fundamental, pero en realidad
son más usuarias que consumidoras de agua.
En esta situación, la aplicación de cánones ambientales que no recojan adecuadamente la
singularidad del sector y que no determinen una relación justa entre carga contaminante y
carga fiscal puede estar poniendo en peligro la supervivencia de la industria, que en
muchos casos tiene un importante peso económico para determinados entornos locales. De
hecho, se ha dado el caso, tal y como ponen de manifiesto los datos económico-contables de
alguna de estas instalaciones, de que para afrontar el pago del tributo se necesiten ajustes de
empleo en las instalaciones dada la desproporción existente entre la carga tributaria exigida
144
por la administración correspondiente y los niveles de facturación y beneficios de estas
empresas.
Bien es cierto que en muchas comunidades autónomas los cánones de saneamiento disponen
ya de mecanismos que permiten salvaguardar este tipo de desproporciones entre carga
contaminante y cuota tributaria, tanto en lo que se refiere a las tarifas impositivas como a la
forma de cálculo de la carga impositiva, mediante la aplicación de coeficientes correctores en
función del tipo de actividad. Este procedimiento podría generalizarse para todas aquellas
comunidades cuyos cánones de saneamiento no tienen, por el momento, en cuenta esta
circunstancia.
En relación con el objetivo de ajustar la relación entre carga contaminante y carga fiscal de
los cánones ambientales, es decir, afinando el principio contaminador-pagador para el caso de
las instalaciones de acuicultura continental, sería importante que estas instalaciones pudiesen
contar con deducciones derivadas de la instalación de equipos anticontaminantes o de la
realización de procesos de descontaminación y que se cuidase la coordinación entre los
diferentes instrumentos tributarios para que se pudiese corregir la incidencia de varias figuras
tributarias de distintos niveles administrativos que multiplica la carga fiscal de algunas
empresas por el simple hecho de encontrarse situadas en determinadas comunidades
autónomas.
La última reflexión está reservada a un hecho que cabe ver con cierta preocupación. En este
sentido, respecto a la relación fiscalidad medioambiental y producción acuícola hay,
posiblemente hoy en día en España, una variedad más cercana a la de un grupo de países
que se encuentran en una fase preliminar de integración económica, que la que
correspondería a un país integrado en un acuerdo de unión económica y monetaria y
145
preocupado por coordinar y armonizar sus instrumentos de intervención pública en una
dirección económica eficiente. Creemos que la situación actual sólo puede ser transitoria y
fruto de la complejidad existente en su implementación, pues urge corregirla a la menor
oportunidad posible.
146
8. Referencias bibliográficas
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Gago, A.; Labandeira, X.; Picos, F. y Rodríguez, M. (2005)
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