LA DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL. UN PUNTO

LA DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL.
UN PUNTO DE VISTA
José Juan de Olloqui
I.
NOTA INTRODUCTORIA
Antes de entrar en materia, tal vez sea conveniente referirme a algunas distinciones y fijar algunos de los presupuestos en este trabajo. La primera
de ellas sería la ya clásica diferencia que han establecido los administradores públicos sobre la descentralización de la función administrativa. Por
descentralización se entiende la creación de entes dotados de autonomía
o la transferencia de poderes de decisión importantes a organismos autónomos regionales y locales. La desconcentración, en cambio, no implica una
ruptura del órgano central sino una cierta delegación de funciones que,
sin embargo, siguen vigiladas y controladas básicamente por los organismos centrales.^
Para efectos de este trabajo he decidido considerar ambos fenómenos
como variantes de un mismo proceso genérico: la dispersión de funciones
del centro a la periferia. Así, la distinción entre centralización y desconcentración puede considerarse sólo de grado según la importancia de las
funciones transferidas y el margen de autonomía que se dé al organismo
periférico. Estas dos variables se determinarían en consideración de cada
caso, según criterios que serán esbozados más abajo. Lo importante es
perseguir el objetivo de lograr vencer los vicios de una excesiva centralización política, económica y demográfica de México en algunas grandes
ciudades y, especialmente, en la capital.
También se puede distinguir entre la descentralización política, la económica o la administrativa. La primera consiste en una transferencia de
poder a las autoridades locales o regionales, como por ejemplo la que a
nivel federal se intenta llevar a cabo actualmente en Estados Unidos, y la
que a nivel municipal se debate en Francia. Cabe mencionar que en México contamos con un marco jurídico de descentralización en la Constitución Federal, que la fuerza de la herencia colonial, la necesidad de unificar al país después de la independencia y las características de la
dinámica de nuestro proceso de desarrollo económico han contrarrestado
considerablemente. Sin embargo, puede decirse que la intención de descentralización política se encuentra ya presente desde el inicio de nuestra
1 Véase de varios autores. Desconcentración administrativa. Secretaría de la Presidencia, Colección Seminarios núm. 1, 1976.
«a.
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vida independiente, en la Constitución Federal de 1824, y aún nos encontramos en persecución del pleno cumplimiento de ese objetivo.
La descentralización económica tiene que ver básicamente con la creación de capacidad productiva de forma razonablemente equitativa, tomando en cuenta la población y los recursos, en la totalidad de la geografía
nacional. También encontramos notables ejemplos contemporáneos, en
diversos países, de esfuerzos encaminados a lograr una mayor descentralización económica. Líneas abajo me referiré al caso de la Gran Bretaña,
que como embajador ante ese país he conocido de cerca.
La descentralización administrativa no requiere especial explicación.
Por ella voy a referirme fundamentalmente al traslado de oficinas gubernamentales de la capital de la República o de los estados al interior de la
República, sobre todo a centros urbanos ya existentes.
A lo largo del presente trabajo me ocuparé de la descentralización en
forma integral, porque considero que una refuerza a la otra. No tiene sentido hablar de descentralización política si esto no se traduce en una mejoría en el nivel de vida de la provincia, y no se puede dar un mayor desarrollo económico de centros desvinculados de la vida política nacional
porque esto sería desintegración.
Más aún, cuando me refiero exclusivamente a la descentralización administrativa considero que, al menos para el caso de México, ésta debe
buscar como objetivo último ser una contribución para el logro de un desarrollo regional más equitativo.
Asimismo, el desarrollo regional, para ser completo, supone el surgimiento o la creación de una infraestructura social: la descentralización
cultural.
También se puede hablar de una descentralización imperativa o de
una descentralización inductiva. Es evidente que bajo el régimen constitucional de nuestro país la decisión de descentralizar puede ser imperativa
en el caso del sector público, e inductiva en el del sector privado. Ello implica que, por una parte, se establezca un régimen de estímulos favorable
a la descentralización de las empresas privadas y, por otro, se hagan las
previsiones presupuéstales necesarias para poder dispersar las entidades
públicas del centro a la periferia. En este trabajo me referiré a ambas
pero me ocuparé más a menudo de la descentralización del sector público
y del papel ejemplar que puede ejercer sobre el privado. En la última
parte, sin embargo, haré algunas consideraciones técnicas sobre la función
del derecho en el proceso de descentralización que se aplicaría a ambos
sectores. Quisiera notar que, como se desprende de lo analizado, es posi-
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ble llevar la intención de descentralizar a reforzar el federalismo y la
organización municipal, proceso en el cual las reformas jurídicas tendrían
un importantísimo papel.
II.
CAUSAS Y OBJETIVOS DE LA DESCENTRALIZACIóN
No sería correcto proponer la descentralización imperativa de la función
pública y el estímulo de la privada sin señalar las razones que la justifican
y lo que se quiere lograr con ella. Tal vez para muchos los beneficios de
la descentralización resulten tan evidentes que parezca innecesario tratar
de justificarla con algún fundamento empírico. Sin embargo, en mi opinión, es necesario acudir a la experiencia histórica, así sea someramente,
para encontrar la relación entre descentralización y desarrollo. Me referiré tanto al marco internacional como a la experiencia de México.
1, La experiencia internacional
La descentralización, como propósito, es un fenómeno relativamente
reciente. La centralización gubernamental, en cambio, fue una constante
en los países industrializados desde mediados del siglo xix y se le asoció
con un mayor control gubernamental de la economía y más elevadas tasas
de crecimiento.
En la primera etapa de la Revolución Industrial, un escaso control
gubernamental y la mayor descentralización política fueron condiciones
positivas para un rápido, aunque quizá costoso crecimiento económico. Así
parecen atestiguarlo el más rápido desarrollo de Inglaterra y el Japón,
ambos caracterizados por el localismo, que el de Francia y China, herederos de una considerable burocracia imperial. Igualmente, estas circunstancias favorecieron el desarrollo norteamericano de la época, y la Alemania del siglo XIX, por su parte, registró más altas tasas de crecimiento
industrial antes de 1850, cuando su sistema era más fragmentado.*
Sin embargo, una serie de factores que empezaron a hacer aparición
hacia la segunda mitad del siglo xix contribuyó a modificar esta situación
conforme avanzaba el desarrollo industrial, tales como: la necesidad de
una intervención del Estado para enfrentar más adecuadamente las recesiones cíclicas de la economía, estimular su crecimiento y resolver los problemas sociales provocados por el desarrollo capitalista; la eliminación
2 Henry Teune, "Descentralization and Economic Growth", The Annuals of the American
Academy of Political and Social Science, enero, 1982, p. 98.
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de impuestos locales al comercio para ampliar el mercado nacional; el
crecimiento de las empresas para alcanzar economías de escala; la atracción que las capitales, como asientos del poder, empezaron a ejercer sobre
la iniciativa privada con objeto de influir en la toma de decisiones políticas.
La centralización fue un hecho aceptado y aun deseado en la mayor
parte de los países hasta mediados del presente siglo. Pero al margen del
hecho de que en ningún sistema o en ningún organismo es posible que uno
de los elementos crezca a un ritmo superior al de los demás indefinidamente sin destruir al sistema en su conjunto, diversas circunstancias hicieron reconsiderar las conveniencias de la centralización. Una de ellas fue
el efecto de los fenómenos demográficos sobre la economía. En algunos
países la migración del campo a las ciudades tuvo efectos desastrosos
sobre el sector agropecuario (como fue el caso de Polonia y la Unión
Soviética),^ haciéndolos dependientes del exterior, dando lugar a malestar
social y afectando finalmente el proceso mismo de crecimiento industrial
que le había dado origen. El crecimiento sin precedente de las grandes
ciudades hizo cada vez más difícil y costosa su administración, en tanto
que la calidad de vida empezó a deteriorarse y surgieron graves problemas de empleo, alojamiento, criminalidad, etcétera.
Por otra parte, empezó a observarse que la excesiva centralización había hecho más rígida y lenta la toma de decisiones y el proceso burocrático.* Se apreció que en algunos países se habían generado grandes desigualdades regionales y que el sistema prevaleciente hacía poco factible
el aprovechamiento de las ventajas comparativas que se ofrecían en el
ámbito nacional, en tanto que el desarrollo sorprendente de las comunicaciones hacía factible la coordinación a distancia, reduciendo la dificultad
principal de la descentralización.
Asimismo, las dificultades experimentadas por los países de economía
centralmente planeada en los setenta hizo notar que se pueden alcanzar
niveles en los que un control excesivamente jerarquizado se asocia a una
menor flexibilidad, a la pérdida de estímulos y a una cierta esclerosis
administrativa, en especial cuando se han alcanzado un volumen y diversificación considerables de la actividad económica.
En este sentido fue muy aleccionador el temprano experimento yugos' H. Teune, op. cit., p. 95.
* En la Unión Soviética y otros países socialistas el objetivo ha sido la descentralización de
las decisiones, a fin de lograr mayor adecuación a las necesidades reales y mayor eficiencia
administrativa. Véase, Yesvei Liberman, "The Soviet Economic Reform", Foreign Affaírs,
octubre, 1967, pp. 53-63.
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lavo de descentralización masiva en el periodo 1952-1955, posteriormente
repetido a partir de 1965, que en opinión de muchos fue el elemento que
permitió el logro de una de las más altas tasas de crecimiento del mundo."
De igual manera, la descentralización forzosa que experimentó Austria, a causa primero de la ocupación nazi y después con la ocupación
de los aliados, tuvo un efecto muy positivo sobre su desarrollo posterior
al reducir la excesiva centralización originada por la burocracia heredada
del imperio y al estimular el aprovechamiento más eficaz de todas las posibilidades que ofrecía su territorio.* Aunque sin duda este fue sólo uno
de los factores, cabe advertir que Austria es uno de los países de Europa
que ha alcanzado un crecimiento más rápido en su ingreso per capita
desde 1955.
A partir de la década de los sesenta la mayoría de los países industrializados empezaron a considerar seriamente la posibilidad de descentralizar sus economías y sus aparatos de administración pública. Para estas
fechas, casi todos esos países han llevado a cabo programas más o menos
ambiciosos en este sentido, subrayando uno u otro aspecto de la descentralización. Es interesante notar que frecuentemente estos programas han
estado vinculados al objetivo de ampliar la participación política de los
sectores público y privado.'
2. La experiencia nacional
Al inicio de nuestra vida independiente, el federalismo, que es una
forma de descentralización política, estuvo vinculado al liberalismo y a
la democracia. Relación que no ha dejado de existir en el México contemporáneo.
Desde la restauración de la República, sin embargo, la necesidad de
unificar al país condujo a una centralización de lo político, en tanto que
la economía nacional se abría a la inversión extranjera al vincularse con
el proceso de desarrollo del capitalismo internacional.* Posteriormente,
con la Revolución mexicana, el esfuerzo por devolver a la nación el dominio de sus recursos y recuperar el control de nuestro proceso de desarrollo dio lugar a la nacionalización de diversas empresas, al crecimiento
'
'
T
8
Teune, op. cit., p. 95.
Eugen K. Keefe, Área Handbook for Austria, American University, 1976, pp. 181 Sí.
Cf. Teune, op. cit., p. 102.
Cf. Stanley y Barbara Stein, La herencia colonial de la América Latina, Siglo XXI Editore?, México, 1970, pp. 121 ss, y Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, El subdesarrollo latinoamericano
y la teoría del desarrollo. Siglo XXI Editores, México, 1970, pp. 271-274, 297 ss y 339.
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del aparato burocrático y a diversas formas de concentración geográfica
de la toma de decisiones y de la actividad económica.
Es comprensible, por lo anterior, el elevado grado de centralización
que ha alcanzado nuestro país, pero esto mismo es un motivo de gran fuerza para que, una vez alcanzados niveles adecuados de madurez política
y económica, sean reivindicados los objetivos que han inspirado a México
a lo largo de su vida independiente.
Las características del centralismo mexicano son muy claras: un sistema federal debilitado; un régimen municipal con escasas facultades y limitadísimos recursos, y concentración de la autoridad económica, de la
población, del ingreso y la geografía. Aunque existe un buen número de
ciudades de tamaño mediano, es marcadísima la concentración urbana en
la ciudad de México, y en menor medida en Monterrey y en Guadalajara.
En general la provincia se caracteriza por las limitadas posibilidades que
ofrece de desarrollo personal y por la dependencia y atracción que sobre
ella ejerce la capital, las grandes ciudades y la frontera norteamericana.
Por ello, parece conveniente crear y reforzar centros urbanos en el
interior de la República. Para esto se cuenta con varios instrumentos.
En primer lugar, la dispersión de la burocracia gubernamental y la orientación de los programas públicos de salud, educación, vivienda, etcétera,
hacia los nuevos centros. En segundo lugar, los estímulos a la iniciativa
privada para incrementar sus actividades en esas áreas, y el refuerzo de
las facultades y posibilidades de las autoridades locales.
Una vez elegidos los centros urbanos y zonas geográficas a reforzar,
para lo cual ya se cuenta con diversos estudios, es necesario hacer un análisis de las unidades administrativas que se pueden descentralizar y de sus
costos y beneficios asociados. Los estímulos a la iniciativa privada y el
esfuerzo de las facultades de las autoridades locales se puede lograr a través de un marco legal adecuado. A continuación me refiero al costo-beneficio de la descentralización gubernamental y haré algunas consideraciones formales del marco legal y su relación con la descentralización, pero
antes quiero citar las experiencias británicas en esta materia de apoyo a
nuevos centros urbanos que, por razones de mis actuales responsabilidades, he llegado a conocer con mayor detalle.
3. El caso de la Gran Bretaña
Son 32 las nuevas ciudades creadas desde 1946 y representan uno de
los logros más importantes de la planeación británica. De éstas, veintiuna
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están en Inglaterra, dos en Gales, cinco en Escocia y cuatro en Irlanda del
Norte. La mayoría han sido erigidas en torno de un núcleo urbano ya
existente. La política que llevó a su creación pretendía estimular la gradual dispersión de la población industrial desde los congestionados núcleos urbanos hacia nuevas zonas, cuidadosamente planeadas con vistas a
su autosuficiencia, con su propia industria, servicios y zonas de esparcimiento a distancia razonable de cualquier punto de la comunidad.
La planeación y crecimiento de cada nueva ciudad es supervisada a
través de un organismo gubernamental que está investido de amplios poderes para la adquisición, incluso mediante expropiación forzosa si fuera
necesario, de las fincas o terrenos precisos para la construcción de viviendas, locales industriales, viales y otros servicios esenciales.
Cuatro de las nuevas ciudades erigidas en Inglaterra se encuentran ya
casi terminadas y el correspondiente organismo superior ha sido disuelto;
se ha anunciado además la desaparición de ocho de estos organismos para
comienzos de la década de los ochenta, y de los restantes para finales de
dicha década. En Gales el Consejo de Desarrollo Rural ha asumido la
responsabilidad administrativa de una de las dos nuevas ciudades galesas.
En Irlanda del Norte el desarrollo de las nuevas ciudades es tarea que
recae sobre el Departamento del Medio Ambiente para Irlanda del Norte.
El capital necesario se obtiene mediante anticipos de fondos públicos,
y su rembolso se puede aplazar durante 60 años. El gobierno inglés proyecta realizar importantes adjudicaciones a título oneroso conforme se
vayan complementando las nuevas ciudades al objeto de liberar recursos
para nuevas inversiones y reducir la participación financiera del sector
público.
Las nuevas ciudades cuentan ya con una población total de más de
dos millones. La proporción de la población juvenil en estas ciudades es
algo mayor a la que existe en el resto del país.
Los planes de desarrollo urbano (o "ciudades en expansión") prevén
la migración de habitantes y el traslado de centros de trabajo hacia nuevas
zonas menos congestionadas como pueden ser otras ciudades en expansión;
la planeación se efectúa conjuntamente por las autoridades locales de los
núcleos urbanos en cuestión. Muchas de las ciudades "recreadas" de esta
manera (por ejemplo Aylesbury, Basingstoke, Swindon o Thetford) están
sólidamente establecidas y ofrecen viviendas, empleos y centros de esparcimiento a quienes se asientan ahí procedentes de las grandes ciudades."
* Reference División Núra. 87/FSB/81, Central Office of Information, Reino Unido, Londres, febrero, 1981.
40B
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
III.
EVALUACIóN DEL COSTO-BENEFICIO
La descentralización tiene como prerrequisito el análisis político. Es decir, antes que nada es necesario determinar qué funciones o funcionarios
son indispensables de mantener en el centro. Esta decisión corresponde
exclusivamente al más alto nivel, a fin de asegurar que sólo permanezca
en el centro aquello que es esencialmente indispensable y no lo que pudiera ser juzgado así en vista de intereses más subjetivos o desde una perspectiva más reducida.
Sin embargo, de las experiencias de los países antes mencionados se
puede decir que en general sólo las unidades de decisión debían quedar
en el centro.
El estudio de las posibilidades de descentralizar, por tanto, se debe
efectuar en dos aspectos: el político y el económico-administrativo. Una
vez que se ha discernido lo que se queda de lo que se puede ir, es necesario
decidir cuáles serán los lugares receptores potenciales y hacer un análisis
de los costos-beneficios derivados de descentralizar las unidades administrativas en cuestión. Este análisis debe, por una parte, referirse al efecto
global de la descentralización sobre la actividad económica y, por otra,
a las implicaciones financieras de la operación en sí. Es decir, se trata
de hacer un análisis de costo-beneficio total y un análisis de costo-beneficio parcial. Los dos tipos de análisis de costo-beneficio se podrán realizar con distintos grados de elaboración; pero expresados de manera muy
sencilla deberían contener los elementos mencionados en las dos sencillas
fórmulas que se proponen a continuación.
1. Análisis de costo-beneficio total
El análisis de costo-beneficio que sobre el conjunto de la economía
tendrá la descentralización de aquellas unidades administrativas que no es
esencia] mantener en el centro se puede reducir, a grandes rasgos, a la
siguiente fórmula:
Z) =[£+(/? + S + P)m - (e + f) ] M
Donde:
D
E
R
m
= descentralización
= economías de escala
-\- S = rentas y salarios pagados en provincia
= efecto multiplicador
DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL
p
e
T
M
=
=
=
=
409
ahorro del público por contar con oficinas locales
costos de eficiencia administrativa
gastos de traslado
efecto de imitación
Es decir, que el costo-beneficio de la descentralización está dado por:
La suma de: las economías de escala que se logran mediante el traslado de funciones del centro a la periferia (o si se prefiere, por el ahorro
resultante de evitar las deseconomías que genera trabajar en un centro tan
congestionado como es la capital).
Más: el efecto distributivo regional de las rentas y salarios pagados en
provincia, que tienen un efecto multiplicador sobre la actividad económica
local, y a las cuales se añaden, en su caso, los ahorros del público por
contar con oficinas gubernamentales in situ, ante las cuales pueden desahogar trámites y gestiones.
Menos: los costos de eficiencia que se hacen necesariamente por la
mayor dificultad de coordinación y comunicación y los diferentes gastos
en que es necesario incurrir para realizar el traslado.
Por: la repercusión que tiene, en el mismo sentido, sobre la actitud
del sector privado, "efecto de imitación".
Como se puede apreciar, más que una fórmula matemática o cuantitativa, se trata de un esquema descriptivo que incluye a grandes rasgos
los factores más importantes a considerar. Veamos cada uno de ellos.
En primer lugar, sabemos que todo proceso al crecer tiende a beneficiarse de las economías de escala; sin embargo, existe un tamaño óptimo
y una vez rebasado éste se inician las deseconomías. Es evidente que esto
ha sucedido con la centralización en nuestro caso. Por ello, la dispersión
de unidades administrativas se traduce en un ahorro y permite recuperar
el tamaño en que todavía no se presentan los rendimientos decrecientes.
Además, la descentralización tiene, como consecuencia directa, un efecto redistributivo regional que tiene un carácter multiplicador. El efecto
multiplicador regional está dado más que nada por el gasto. La burocracia normalmente supone locales, empleados y diversos medios de comunicación; habitualmente no genera una producción de bienes ni utiliza
más equipo que los muebles y enseres de oficina. Sin embargo, el gasto
generado por los conceptos de renta y salarios, fundamentalmente, se traduce en un mayor consumo local que estimula con un efecto multiplicador
la actividad del lugar.
Aquí cabe advertir que si bien la descentralización implica por una
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
parte dificultades de comunicación y coordinación con el centro, también,
por otro lado, se traduce con frecuencia en mejor atención al público y
ahorro considerable de sus recursos. Por ejemplo, la descentralización
de las oficinas de expedición de pasaportes, si bien supone incurrir en
los costos ya señalados, se comparan muy favorablemente con el ahorro
que significa para muchos mexicanos no tener que trasladarse a la capital
para obtener su pasaporte. En el envío de documentos necesarios para llenar todas las formalidades de expedición de pasaportes el país se ahorra
innumerables viajes de ciudadanos mexicanos que suponen gastos de transporte, alojamiento, etcétera, además del costo de oportunidades que significa dejar trabajos, escuelas, etcétera.
El caso de las oficinas recaudadoras de Hacienda en el interior son
especialmente significativas en la medida en que favorecen el cumplimiento de las obligaciones fiscales al permitir desahogar gestiones y consultas
necesarias cerca de los lugares de residencia o de trabajo. Se podrían citar
abundantemente otros ejemplos.
No me cabe la menor duda de que la descentralización goza de amplio apoyo popular, tanto en la capital como en la provincia. En la capital
se reducen las tensiones de la presión demográfica y en el interior se inyecta nuevo dinamismo a la actividad económica y se generan ahorros de
traslados a la capital que elevan el ingreso personal disponible. Estoy
convencido de que el proceso de descentralización es muy bien visto por
muchos de los empleados públicos trasladados por la mejora en la calidad
de vida que implica trabajar en provincia. Sólo hay que vencer la dificultad inicial de resistencia al cambio.
Haciendo un paréntesis, considero que esta resistencia al cambio puede ser mayor cuanto menos decidida sea la determinación del sector
público de descentralización, ya que produce, especialmente en los empleados más dinámicos y emprendedores, el temor de que las oportunidades de mejorar se quedarán en el centro. También puede ser mayor la
resistencia si no se calculan adecuadamente las compensaciones por los
traslados, si no se han hecho los arreglos necesarios para dotar al centro
receptor de la infraestructura técnica y social necesaria (habitación, escuelas, etcétera). Por supuesto, hay factores que es imposible resolver plenamente como es muchas veces la separación de la familia y amigos, la necesidad de buscar un nuevo trabajo para el cónyuge cuando este es el caso,
la incertidumbre ante el futuro, etcétera." Sin embargo, el movimiento de
^° Cf. The Dlspersal of Government Work from London, Her Majesty's Stationery Office,
Cmnd. 5822, Reino Unido, 1973, p. 11.
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migración interna hacia la capital ha sido tan intenso en los últimos años
que estas últimas dificultades parecen muy secundarias, aun para la mentalidad del mexicano frente al imperativo del empleo y la superación
personal.
En pocas palabras, la descentralización tiene que ser llevada a cabo
con firmeza y decisión. De no ser así, se incrementan los costos y se favorece el crecimiento burocrático y la duplicación de funciones."
Mirando al lado de los costos, me referiré ahora a los problemas de
eficiencia y gastos de traslado. El costo de eficiencia está dado por las
dificultades de comunicación y la incomodidad que para la autoridad administrativa significa no contar con funcionarios a los que está acostumbrada a consultar, que habitualmente le podrían informar de inmediato
sobre el desarrollo de sus funciones, etcétera. Este costo de eficiencia
puede reducirse con una mayor erogación en comunicaciones, por lo cual
puede identificarse con la inversión que sea necesario realizar en medios
de comunicación y el gasto corriente de su uso, aunque teniendo en cuenta
esto nunca alcanzará a eliminar por completo la referida incomodidad.'*
Como el costo en eficiencia está en función de la distancia, también el
gasto en medios de comunicación será mayor cuanto mayor sea la distancia.
El gasto de traslados supone la identificación, contratación y adaptación de locales, la mudanza de muebles de oficina, la adquisición o renovación de equipo, los gastos de traslado y facilidades que haya que dar al
personal y sus familias, la coordinación con otras dependencias encargadas de dar alojamiento (INFONAVIT) y otros servicios (ISSSTE, CONASUPO, etcétera), en la localidad receptora. Estos gastos, sin embargo, sólo
se producen inicialmente y por ello deben considerarse como una inversión
cuyo monto debe distribuirse en un periodo razonable. Otros gastos posteriores como movimiento de personal, envío de documentos, paquetes,
etcétera, deben sumarse a los costos de operación.
Es necesario que las erogaciones iniciales del sector público estén
cuidadosamente ajustadas a la capacidad de la localidad receptora. Si
ésta es muy reducida, es preferible que una parte importante de las adquisiciones se hagan en otro lugar a fin de no alterar la economía local, provocar escasez o despertar expectativas superiores, lo que será el efecto
real del gasto habitual en ese lugar. El sector público tiene la capacidad
y la conciencia necesarias para determinar y realizar este importante papel de moderador de la transición.
" Ibid., p. 9.
12 Ibid., pp. 49 ss.
412
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Por último, hay que considerar la repercusión de la descentralización
sobre el comportamiento del sector privado. La descentralización no es un
proceso estático sino dinámico. Es decir, existiendo muchas razones comunes para descentralizar en el sector público como en el privado (rendimientos decrecientes en la capital, mayor calidad de vida en provincia,
etcétera), la decisión del sector privado tenderá a provocar una mayor
respuesta de las empresas a los estímulos gubernamentales para fomentar
el desarrollo regional, que se verán aumentados por la ventaja de contar
con las oficinas requeridas para realizar las gestiones necesarias ante el
gobierno. A esto es a lo que yo he llamado efecto de imitación o que también podríamos designar con el nombre de efecto de seguimiento.
No se debe caer en la tentación de descentralizar a medias, pues si
sólo se hace una sangría de cada una de las unidades administrativas que
se desea descentralizar, éstas crecerán después para recuperar su funcionamiento normal. En otras palabras, descentralizar es descentralizar unidades completas con el pleno ejercicio de sus funciones sin que esto signifique que necesariamente todas las unidades deban descentralizarse.
De cualquier manera, la descentralización supondrá un cierto incremento global del personal, aunque sólo sea por la necesidad de establecer
puntos de contacto y comunicación entre el centro y las unidades descentralizadas. Sin embargo, debe producirse la transferencia efectiva de funciones a la nueva localidad, o de lo contrario sólo se dará una redundancia
burocrática y fracasará la descentralización.
2. Análisis de costo-beneficio parcial
La determinación de los requerimientos presupuestarios de descentralizar una unidad administrativa se puede calcular de una manera muy
sencilla:
D=T-{R + S) + C
Donde:
D = descentralización.
T = costo del traslado.
/? + S = ahorro resultante del diferencial de rentas y salarios pagados en la capital y en provincia.
C = costos de las comunicaciones con el centro.
DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL
413
Como ya nos hemos referido anteriormente a los componentes de esti
fórmula, baste con dejarla indicada.
IV. EL PAPEL DEL DERECHO EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
En otro trabajo '^ me he ocupado de las relaciones entre el derecho y el
desarrollo económico, afirmando que puede darse de dos formas:
i) El derecho se ajusta a una situación de fado para convertirla en
una situación de jure,
ii) El derecho puede crear el ambiente que propicie el desarrollo,
fomentando o canalizando la actividad económica.
Creo que en esto coincido plenamente con el licenciado De la Madrid,
quien sostiene que "existen voluntades públicas que, a través del derecho,
pueden optar inclusive a contrapelo de sistemas económicos establecidos,
llegando incluso a su transformación radical".^^
En el citado trabajo llegué a la conclusión de que, en el caso de México, sobre todo en el siglo xix, existen dos fenómenos legales de tipo ambivalente. Por un lado, nuestro acontecer jurídico responde en algunas de
sus cartas magnas a estímulos dominantes en la mística federalista de la
época, por el éxito del experimento federal norteamericano, factor que
nos lleva a reformar el marco jurídico de un país, a todas luces centralista,
por el ideal del federalismo, condicionando la realidad política al adelantar el marco jurídico a la realidad política.
Si lo anterior fue una tendencia, por otro lado existió, desde el comienzo de nuestra vida independiente, la necesidad de crear un cuerpo
jurídico que impulsara nuestra economía. Una vez que los estragos de la
lucha insurgente habían terminado, y a pesar de la anarquía política, en
los primeros años se promulgaron medidas tendientes a favorecer las exportaciones, el comercio, la inmigración y la captación de recursos financieros. Fue originado un incipiente cuerpo jurídico, sostenido principalmente por las siguientes legislaciones: Arancel Interior para el gobierno
de las aduanas marítimas; Leyes de Fomento Industrial; la creación del
Banco de Avío, Acta de Navegación y el Código de Comercio de 1854,
etcétera.
" José Juan de Olloqu!, El desarrollo económico y su fundamentación jurídica, México, 1979.
'* Miguel de la Madrid, Estudios de desarrollo constitucional. Editorial Porrúa, México,
1980, p. 12.
414
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Lo interesante a destacar aquí es que, si bien es cierto que este emergente aparato jurídico respondía más bien a un voluntarismo económico
y político que a una visión objetiva de la situación real del país, por otro
lado es también verdad que, sin estos intentos legales, el conservadurismo
y formalismo jurídico de nuestra tradición hispánica hubieran obstruido
lo poco que se logró avanzar económicamente.
Mencionemos dos casos concretos de modelos externos, un capitalista
y un socialista. El americano, que de lo disperso marchó hacia lo unitario y ahora pretende volver a lo disperso, y el yugoslavo, que desde 1952
ha basado su ideología en la descentralización con resultados alentadores.
En México, de lo unitario pretendimos y pretendemos ir hacia una forma
más efectiva de descentralización, tanto en lo político como en lo económico. En la relación que existe entre la estructura del derecho y la estructura gubernamental en México resalta la necesidad de transferir el poder
de la Federación a los estados y municipios, esto es, hacer de nuestra democracia una más operativa.
Fundamentalmente lo que México ha plasmado en sus leyes y sus políticas, aunque a veces se ha derivado de imitaciones no muy convenientes,
fundamentalmente ha sido fruto de su experiencia propia y de los ideales
nacionales de sus proceres, lo cual no quiere decir que no tengamos nada
que aprender ni que aportar. En efecto, en muchos países la realidad ha
dado lugar al nacimiento de la norma jurídica, en tanto que en México en
general la disposición jurídica ha ido moldeando la realidad.
Que la superestructura legal como ha sido a partir de nuestra vida
independiente motive el desarrollo económico avanzando en ciertas cosas
muy por delante del fenómeno que pretendieron regular, ya que el derecho
de nuestra sociedad debe ser de avanzada y no sólo de tutela de ciertos
acontecimientos sociales o de defensa de intereses creados.
V.
OBSERVACIONES Y CONCLUSIONES
La centralización gubernamental ya dejó de ser un factor que impulsaba
el crecimiento y en cierta medida creaba las condiciones para una mayor
justicia social, y se ha convertido en México en un factor que no sólo atenta contra el crecimiento económico sino también contra una mejor distribución de la riqueza y de la calidad de vida.
A la luz de nuestra reciente experiencia se puede concluir más que
justificadamente la necesidad de destacar de manera vigorosa el crecimiento cualitativo además del cuantitativo.
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415
El control político de un gobierno centralizado tiende más a la estabilidad que al crecimiento y la coordinación vertical de nuestro caso está
en una etapa de francos rendimientos decrecientes.
La estructura territorial existente debe aprovecharse y ampliarse de
la manera más racional posible. Es un hecho que México no puede seguir
viviendo y progresando con la actual centralización, ni por salud geográfica ni por salud política, y mucho menos por la dimensión que México
está adquiriendo y está destinado a tener. Consecuentemente, para llevar
a cabo este proceso, habrá que partir de una base racional que evalúe lo
que se debe y se puede descentralizar, considerando:
i) La necesidad de descentralizar algunos sectores.
ii) El costo y la viabilidad de hacerlo, considerando los incentivos
que haya que dar.
iii) Cuando sea necesario crear la legislación pertinente y tomar la
decisión política para que posteriormente la realidad se ajuste a
la legislación.
En suma, cabe pues preguntarse ¿es necesario, es esencial, es conveniente que el organismo en cuestión esté por ejemplo en la ciudad de
México? Si no es esencial, si es posible, si el costo-beneficio de acuerdo
con la fórmula que arriba expusimos así lo aconseja y si contamos con los
recursos para hacerlo, hay que enviarlo a otra región.
En el caso de que se determine la conveniencia de descentralizar un
organismo, solamente debe quedarse en el centro la unidad que toma las
decisiones y el resto deberá irse a otro lugar, ya que descentralizar a medias es invitar a la duplicación de funciones.
Asimismo, habrá que decidir qué es lo más conveniente, si trasladar
las funciones (instituciones) a unas cuantas localidades o llevar la dispersión a un mayor número de localidades con un número proporcionalmente
menor de empleos en cada una; esto creo que debe resolverse en forma
gradual en función de la efectividad, en primer lugar, y en segundo empleando como criterio la generación de empleos.
Las cabezas de sector obviamente no estarán sujetas por razón jerárquica a la dispersión. No se trata de sacar al Gobierno Federal de la ciudad de México; sólo se pretende racionalizar las necesidades con los recursos de la administración pública federal para optimizar su funcionamiento.
La eficacia de im gobierno depende de una comunicación ágil entre
416
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
SUS partes. Una cadena será tan fuerte como el más débil de sus eslabones.
Uno de los costos de la descentralización es el de la comunicación. El
costo y mejora del equipo de comunicación tiene que ser cuidadosamente
estudiado, así como el personal de apoyo, para que en el periodo de transición no sufra la efectividad ni falten los servicios. La eficacia de la operación consistirá en:
i) Distancia del centro de decisiones, ciudad de México. ¿Cuál será
el efecto que el aumento en la distancia tendrá en la ejecución de
sus funciones?
ii) Capacidad. ¿Cuál es la capacidad potencial de la localidad ele-
gida?
iii) Atractivos para el personal de la nueva localidad.
También deben tomarse en cuenta las implicaciones humanas que la
descentralización pueda tener, especialmente sobre el trabajo del cónyuge,
las escuelas de los niños, etcétera, ya que la familia será la más afectada;
por eso debe motivarse y crear el mayor número de voluntarios mediante
incentivos de carrera, facilidades habitacionales a través de INFONAVIT,
salarios más elevados, facilidades educacionales, y el incremento en el
poder adquisitivo que resultará de trasladarse a lugares en que el costo
de vida sea menor. Esto exigirá una mayor coordinación del gobierno
para el manejo de las oficinas de ayuda, sin que implique en lo posible
la creación de otra nueva burocracia.
Cabe subrayar la estrecha interrelación que existe entre la descentralización económica, la política, la administrativa y la cultural. Es decir,
para que sea eficaz la descentralización debe atacar todos estos ángulos.
Además de abarcar muchos de los aspectos de la vida del país, la descentralización es un proceso que sólo alcanzará metas a largo plazo, pero
dada la dinámica que pone de manifiesto nuestro desarrollo histórico, la
ausencia de esfuerzos en este sentido tendrá como efecto alejarnos de la
meta.
El gran costo de descentralizar es sólo al principio, al efectuarse el
cambio, pero a mediano y largo plazos se generan beneficios que sobrepasan en mucho los costos iniciales. Debe recordarse que cada vez que
se descentraliza se crea un polo de desarrollo en la provincia que atraerá
comercio, industria y cultura. Paralelamente, se crea un cuerpo regional
de mano de obra capacitada y se hace más accesible el uso de ésta con la?
fuentes de energía y los recursos naturales. También se hace realidad el
DESCENTRALIZACIÓN DEL GOBIERNO FEDERAL
417
ideal federal. Descentralizar significa distribuir equitativamente la administración pública en toda la República. Se lleva el gobierno a las gentes. Sólo así se podrán alcanzar las metas de desarrollo económico y de
mayor participación.
Si el trabajo puede hacerse fuera del centro sin perder efectividad se
habrán creado empleos que absorberán mano de obra fuera de la capital
y se mejorarán así las oportunidades y la calidad de vida en provincia.
El efecto multiplicador en el lugar debe ser muy tenido en cuenta para obtener el resultado neto en la economía y en la sociedad.
En el ámbito internacional encontramos una intención generalizada y
numerosas experiencias de descentralización. Son especialmente considerables los casos de Francia, los Estados Unidos, la Gran Bretaña, Yugoslavia
y otros países socialistas.
En la República Democrática Alemana, a pesar de una mayor homogeneidad que en muchos otros países, se otorga gran importancia a la planeación regional, ya que se considera que procesos como el de la distribución de la ubicación poblacional y de la producción no deben ser dejados al azar en el socialismo.^" En México, respetando las libertades consagradas en la Constitución, también debemos responsabilizarnos por tutelar, dirigir y apoyar el proceso de descentralización favoreciendo al
abastecimiento material y la oferta cultural en el interior de la República.
Incidentalmente, si países con filosofías tan distintas como la Gran
Bretaña y Yugoslavia coinciden en que descentralizar es conveniente, habría que pensar en la universalidad del fenómeno.
A lo largo de su desarrollo histórico, México ha visto contrariada su
intención federalista por fuertes presiones hacia la centralización, pero ya
contamos con los elementos necesarios para dominar esa tendencia y perseguir formas más efectivas de descentralización política y económica.
La descentralización política es federalismo, la descentralización económica es desarrollo regional y la descentralización administrativa es eficacia en los servicios públicos.
El papel del sector público en el proceso de descentralización es determinante. No debe concretarse a tutelar e impulsar la distribución de
nuestra actividad en toda la extensión del territorio nacional sino que debe
tener un papel ejemplar y de liderazgo.
Asimismo, es necesario acudir al derecho como factor de cambio, ya
que puede afirmarse sin temor a equivocación que históricamente nuestra
^' Gerhard Scholl y otros, Planificación económica socialista en la República Democrática
Alemana, 1977.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
legislación ha ido muy adelante de la realidad mexicana: ha sido el fenómeno jurídico el que se adelantó al económico.
En síntesis, el imperativo de la descentralización se relaciona estrechamente con los objetivos de mexicanizar el aprovechamiento de los recursos
y posibilidades que ofrece la vasta geografía nacional, con una mayor
racionalidad en el manejo de los asuntos gubernamentales y con el fortalecimiento de los recios ideales de democracia y justicia social que inspiraron a nuestro movimiento de independencia y a la Revolución mexicana.