La propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores

La propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores en
materia de tráfico, antes y después del RD 137/2000 ( RCL 2000,
473).
SUMARIO
- .- Introducción
- .- De la omisión del trámite de audiencia
- .- La jurisprudencia de los TSJ en materia de ausencia de propuesta de resolución en
procedimientos sancionadores en materia de tráfico
- .- La situación creada con el RD 137/2000
La propuesta de resolución en los procedimientos
sancionadores en materia de tráfico, antes y después del RD
137/2000 ( RCL 2000, 473) .
BIB 2000\1937
Marcos Sánchez Adsuar.
Publicació: Sentencias de TSJ y AP y otros Tribunales num. 17/2000 (Comentario).
Editorial Aranzadi, SA, Pamplona. 2000.
- Introducción
El artículo 105 de la Constitución ( RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) , dice:
«La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b) ...
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».
1
Como señala GONZÁLEZ PÉREZ
el trámite de audiencia es un trámite inexcusable en
todos aquellos casos en que haya riesgo de indefensión para los interesados, y que por esto
mismo es un trámite de los más cualificados, en cuanto a su existencia encuentra su
fundamento en el principio de que «nadie puede ser condenado sin ser previamente oído»,
que ha dado lugar a una ingente jurisprudencia que ha ido intentado con el paso de los años
hacer compatible el derecho de audiencia con el de eficacia, en el sentido de un
procedimiento sin dilaciones innecesarias.
1 GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la Ley 30/1992. edit. Civitas.
Para resumir el iter jurisprudencial del trámite de audiencia se puede traer a colación la
sentencia de 27 de marzo de 1984 ( RJ 1984, 2534) , Ponente Martín del Burgo:
«Se trata de un trámite que ha sido considerado de observancia obligatoria –
S. de 13 de
mayo de 1948 ( RJ 1948, 679) –, de extraordinaria importancia – S. 4 de marzo de 1947 ( RJ
1947, 409) –, necesario – S. de 25 de abril de 1950 ( RJ 1950, 756) –, más cualificados – S.
de 29 de marzo de 1943 ( RJ 1943, 341) –, cardinal – S. de 2 de marzo de 1931 ( RJ 1931,
3262) –, sustancial – S. de 11 de julio de 1932 ( RJ 1932, 2861) –, fundamental – S. de 12 de
febrero de 1951 ( RJ 1951, 216) –, capital –S. de 13 de enero de 1905–, esencial –
S. de 7 de
marzo de 1950 ( RJ 1950, 428) –, esencialísimo – S. de 27 de mayo de 1935 ( RJ 1935,
1077) –, sagrado –S. de 15 de junio de 1925–; es un trámite del que se puede decir todo
esto, porque obedece a un eterno principio de justicia, que exige que nadie pueda ser
condenado sin ser oído – S. de 15 de noviembre de 1934 ( RJ 1934, 1920) –, lo que en
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La propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores en
materia de tráfico, antes y después del RD 137/2000 ( RCL 2000,
473).
principio justifica que el principio se aplique a todas las jurisdicciones y que haya formado
parte de nuestro Derecho Histórico (Leyes 6ª y 8ª, Titulo 5, Libro III de la Novísima
Recopilación); llegando a alcanzar rango constitucional en nuestra
Ley Fundamental de 27 de
diciembre de 1978 ( RCL 1958, 1258, 1469, 1504; RCL 1959, 585 y NDL 24708) .
Dada la universalidad del principio, ni qué decir tiene que ha formado parte de nuestro
Ordenamiento Administrativo, lo mismo de la actual
Ley de Procedimiento de 1958 ( RCL
1958, 1258, 1469, 1504; RCL 1959, 585 y NDL 24708) ( art. 91), como antes en la primitiva
Ley de Bases de 19 de Octubre de 1889 (art. 2).
En la práctica se ha procurado atemperarlo, en su funcionalidad, a la razón de su
existencia, despojándolo de toda consideración dogmática y de ritualidad curialesca,
conectándolo con otros principios igualmente dignos de estima, como son el espiritualista y el
de economía procesal».
Sin embargo el presente trabajo va a dirigirse básicamente a los supuestos de omisión del
trámite de audiencia y por tanto de la propuesta de resolución en los procedimientos
sancionadores en materia de tráfico.
- De la omisión del trámite de audiencia
El trámite de audiencia puede no resultar ineludible en el caso de que no se haya
producido indefensión del interesado, pues la jurisprudencia nos muestra que como señala
2
GONZÁLEZ PÉREZ nuestro ordenamiento jurídico no otorga protección a la simple
indefensión formal sino a la indefensión material, esto es a la que lo es en realidad de verdad.
2 GONZÁLEZ PÉREZ: Comentarios a la Ley 30/1992. edit. Civitas.
Así en el ámbito del procedimiento sancionador no se intenta con el trámite de audiencia
hacer simplemente efectivo el axioma anteriormente enunciado de que «nadie puede ser
3
condenado sin ser oído», antes al contrario como señala GARBERI LLOBREGAT
, el trámite
de audiencia señalado en el artículo 19.2 del Reglamento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto ( RCL 1993, 2402) , se
reconduce estrictamente a posibilitar la oposición de los interesados a los nuevos elementos,
fácticos o normativos, que como consecuencia de la práctica de las diligencias de
investigación y de las diligencias de prueba hayan resultado de la fase instructora.
3 El Procedimiento Sancionador. edit. Tirant lo Blanch.
En este sentido tanto el artículo 84.4 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL
1993, 246) , como el artículo 19.2 del Real Decreto 1398/1993, autorizan a que el órgano
instructor prescinda de la concesión de la «audiencia» –cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas, en su caso, por el interesado–, la ausencia del trámite por sí solo no ha de producir
la ilegalidad de la resolución, pues lo determinante es que se haya producido indefensión.
4
Como señala TOMÁS COBO OLVERA
la propuesta de resolución es un trámite esencial,
señalando siguiendo la Sentencia del TS de 9 de marzo de 1998 ( RJ 1998, 2137) «que la
omisión en la notificación de la propuesta de resolución determina la nulidad del
procedimiento, cuando la comunicación del acto inicial, o en su caso, del pliego de cargos no
se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, o el
denunciado hace alegaciones en su descargo, por inclusión en ellas de otros elementos de
hecho que considera relevantes».
4 El Procedimiento Sancionador Tipo. edit. Bosh.
En el ámbito de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico debemos tener en
cuenta en primer lugar la Ley de Tráfico y Seguridad Vial aprobada por el Real Decreto
Legislativo 339/1990, de 2 de marzo ( RCL 1990, 578 y 1653) que dispone en su artículo
79.3 , «Transcurridos los plazos señalados en los números anteriores y a la vista de la prueba
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materia de tráfico, antes y después del RD 137/2000 ( RCL 2000,
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practicada y ulterior audiencia a los interesados, en los casos en que ello fuera estrictamente
necesario para la averiguación y calificación de los hechos, se dictará la resolución que
proceda».
Por lo que el citado artículo sólo prevé la audiencia a los interesados en el procedimiento
sancionador en los casos que fuera estrictamente necesario para la averiguación y
calificación de los hechos, quedando pues al prudente arbitrio del instructor conceder el
trámite de audiencia y por lo tanto proceder a la notificación de la propuesta de resolución
para que formulen alegaciones, siendo potestativa tanto su adopción y notificación al
denunciado.
Sin embargo el Real Decreto 320/1994 ( RCL 1994, 1149) , señala en su artículo 13.2
«Una vez concluida la instrucción del expediente y formulada su propuesta de resolución, se
dará traslado de la misma a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni
superior a quince y con vista del expediente, puedan alegar lo que estimen pertinente y
presentar los documentos que tengan por oportuno».
Se pasa del carácter potestativo del trámite de audiencia, a la redacción imperativa y
obligatoria del artículo 13.2 del Real Decreto 320/1994, que debe ser puesto en relación con
los artículos 19.2 del Real Decreto 1398/1993 y el artículo 84.4 de la Ley 30/1992, que prevén
la posibilidad de omitir el trámite de audiencia y por tanto la notificación de la propuesta de
resolución.
Aunque a primera vista pudiera parecer que en materia de procedimiento sancionador de
tráfico no existe posibilidad de omitir el trámite de audiencia por la redacción del
artículo 13.2
del Real Decreto 320/1994, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia,
admiten y amparan la aplicación del
artículo 19.2 del Real Decreto 1398/1993, a los
procedimientos sancionadores en materia de tráfico, para declarar la conformidad a derecho
de las resoluciones dictadas prescindiendo del trámite de audiencia a los interesados, como
contrariamente parece deducirse «prima facie» del artículo 13.2 del Real Decreto 320/1994,
al aplicarse supletoriamente las previsiones de la Ley 30/1992 y del Real Decreto 1398/1993.
- La jurisprudencia de los TSJ en materia de ausencia de propuesta de resolución en
procedimientos sancionadores en materia de tráfico
El Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en su
sentencia de 19 de octubre de 1998 (
RJCA 1998, 3515) , desestima el recurso interpuesto que se basaba entre otros motivos por
la falta de traslado de la propuesta de resolución, en su fundamento jurídico señala que «en
cuanto a la falta de traslado de la propuesta de resolución, no puede considerarse
invalidante.
Si bien el trámite viene exigido por el
artículo 13.2 del Reglamento Sancionador en materia
de tráfico ( Real Decreto 320/1994 [ RCL 1994, 1149] ), su omisión no llegó a generar
indefensión real al interesado, toda vez que en dicha propuesta ninguna variación se aprecia
respecto de los contenidos del boletín de denuncia entregado en su momento al presunto
infractor y que posteriormente volvió a serle notificado a través del Servicio de Correos».
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su
sentencia de 13 de octubre de 1998 (
RJCA 1998, 5029) , aunque estima el recurso interpuesto por otros motivos, señala en cuanto
a la omisión de la propuesta de resolución en su fundamento quinto «Hemos de partir de que
en efecto, no consta en el expediente la propuesta de resolución. Dado que el
artículo 13.2
del RD 1398/1993 ( RCL 1993, 2402) , sólo confiere a la comunicación de la iniciación del
expediente sancionador el carácter de propuesta de resolución cuando no se formulen
alegaciones, y éstas sí que se formularon, aquel acuerdo no se tuvo por propuesta de
resolución.
Como segundo presupuesto hemos de considerar que del trámite de audiencia se puede
prescindir, conforme al artículo 19.3 del RD 1398/1993, si no se tienen en cuenta otros
hechos ni alegaciones que las aducidas por el interesado.
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materia de tráfico, antes y después del RD 137/2000 ( RCL 2000,
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Pues del análisis conjunto de ambos presupuestos nos permite concluir que en la medida
en que el acuerdo de iniciación contenía todos los elementos de imputación y que no se
tomaron en cuenta otros hechos y pruebas que aquellos sobre los que tuvo ocasión de alegar
el imputado, no se le causó indefensión alguna al prescindirse del trámite de audiencia, ni
aun en este supuesto de la propuesta de resolución, cuyo valor puede ser alcanzado por el
acuerdo de iniciación».
El Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en su
sentencia de 13 de abril de 1999 ( RJCA
1999, 1159) , señala que no es de aplicación el RD 320/1994, porque no se encontraba en
vigor, pero con base al artículo 79.3 del Texto Articulado de la Ley de Seguridad Vial ( RCL
1990, 578 y 1653) , la propuesta de resolución sólo es preceptiva en los casos en que ello
fuera estrictamente necesario para la averiguación y calificación de los hechos.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en su
sentencia de 6 de mayo de
1999 ( RJCA 1999, 1431) , señala en su fundamento de derecho segundo que habida cuenta
que no se añade ningún dato o elemento no contenido en la denuncia, con lo que no sería
preceptivo el trámite de audiencia previo a la resolución como previene el
artículo 19.2 del RD
1398/1993.
El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en su
sentencia de 27 de enero de 1999 (
RJCA 1999, 1461) , en su fundamento de derecho cuarto, señala lo siguiente: «Se alega
asimismo la vulneración de los trámites esenciales del procedimiento al haberse omitido la
propuesta de resolución y el trámite de audiencia.
Vista la cuestión planteada hay que partir de la adecuada integración del Reglamento de
Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico aprobado por Real Decreto 320/1994, con
las exigencias derivadas del Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora,
aprobado por Real Decreto 1398/1993. En lo que se refiere a la propuesta de resolución
contemplada en el artículo 13.2 del RD 320/1994, habrá que tener en cuenta que el acto de
iniciación –denuncia– podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un
pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada (
art. 13.2 del RD
1398/1993).
Y en el procedimiento sancionador en materia de tráfico las denuncias debidamente
notificadas tienen la virtualidad de incoación del expediente sancionador (
art. 10.1 del RD
320/1994). Lo cierto es que en el caso que nos ocupa, y visto que el recurrente formuló
alegaciones contra la denuncia, debió tener lugar propuesta de resolución y trámite de
alegaciones ( art. 13.2 del RD 320/1994) pero este defecto procedimental no resulta
invalidante en los términos del artículo 63.2 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL
1993, 246) , visto que no existió indefensión para el recurrente puesto que los hechos por los
que fue sancionado, su calificación, y las posibles sanciones, ya se contenían en la denuncia
notificada ante la que presentó alegaciones».
Para finalizar esta referencia jurisprudencial sirva como ejemplo la
Sentencia del Tribunal
Superior de Justicia de Aragón, de 23 de abril de 1999 ( RJCA 1999, 4656) , en la que
establece que la falta de traslado de la propuesta de resolución, no se estima generadora de
nulidad ni anulabilidad, por tener constancia de los hechos denunciados, así como su
calificación jurídica y hasta la posible sanción, apoyándose en la Ley de Seguridad Vial, en la
Ley 30/1992 y en el RD 1398/1993, al ser normas que excepcionan las prescripciones
establecidas en el RD 320/1994.
Más temprana la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de fecha 15
de abril de 2000 ( RJCA 2000, 368) , donde mantiene que el no dar traslado de la propuesta
de resolución, no entraña nulidad de la sanción, pues ninguna indefensión se causa al
recurrente.
- La situación creada con el RD 137/2000
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La propuesta de resolución en los procedimientos sancionadores en
materia de tráfico, antes y después del RD 137/2000 ( RCL 2000,
473).
Como se indica en la Exposición de Motivos del
RD 137/2000, de 4 de febrero ( RCL 2000,
473) , por el que se modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de
tráfico aprobado por el RD 320/1994 ( RCL 1994, 1149) , señala que se modifica el artículo
13.2 en el sentido de precisar más nítidamente la distinción entre el trámite de audiencia al
interesado y la propuesta de resolución para ajustar dicho artículo al
84.4 de la Ley 30/1992 (
RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) . Por lo que se vuelve al régimen ordinario de la Ley
30/1992 y del RD 1398/1993 ( RCL 1993, 2402) , que establece la posibilidad de omitir el
trámite de audiencia y por lo tanto la propuesta de resolución, en consonancia con la
jurisprudencia anteriormente reseñada.
Así el artículo 13.2 del RD 320/1994 queda redactado como sigue:
«Una vez concluida la instrucción del procedimiento y practicada la audiencia al interesado
por el órgano correspondiente, salvo cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos
en cuenta en la resolución otros hechos y alegaciones y pruebas que las aducidas al
interesado, el instructor elevará propuesta de resolución al órgano que tenga atribuida la
competencia sancionadora para que dicte la resolución que proceda».
Por lo que a partir de ahora no es obligatorio en todo caso dar traslado de la propuesta de
resolución al denunciado, solamente en los casos que figuren otros hechos, elementos de
juicio y pruebas que las aducidas por el interesado, el instructor acordará la audiencia al
interesado con carácter previo a la elevación de la propuesta de la resolución.
Por lo que a partir del RD 137/2000, se uniformiza e integran los procedimientos
sancionadores en materia de tráfico del RD 320/1994 y el procedimiento general que regula
el RD 1398/1993.
A partir de ahora los Unidades de Sanciones de las Corporaciones Locales, van a poder
agilizar los procedimientos sancionadores, al poder omitir en la mayoría de los casos el
trámite de audiencia al interesado, y por lo tanto la necesidad de notificación de la propuesta
de resolución, cuando en los boletines de denuncia o en las notificaciones de denuncia
contengan un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, es decir la
denuncia contenga como acto de iniciación los hechos por los que se le sanciona, su
calificación y su posible sanción, como se ha puesto de relieve en las sentencias que se han
traído a colación en el presente trabajo.
Por último, señalar que a partir del RD 137/2000, que junto a la potenciación del instructor
del procedimiento sancionador, al tener que decidir en cada caso si concurren los requisitos
para que proceda el trámite de audiencia, actividad que en todo caso habrá de pivotar entre
la garantía de los derechos del administrado para no causar indefensión que esta proscrita
por nuestro ordenamiento jurídico y la eficacia en la tramitación de los procedimientos
sancionadores. Ello unido a la STS de 24 de abril de 1999 ( RJ 1999, 5194) , que fija la
doctrina legal del artículo 63.3 de la Ley 30/1992, no implica la nulidad del acto de imposición
de una sanción administrativa fuera del plazo legalmente previsto para la tramitación del
5
procedimiento sancionador, como ha puesto de relieve J. A. LÓPEZ PELLICER
, abre un
nuevo panorama en la tramitación de los procedimientos sancionadores en materia de tráfico
y especialmente para las Corporaciones Locales, que debe tramitar multitud de
procedimientos sancionadores, pudiendo así resolver los procedimientos en tiempo y forma
sin merma de las garantías jurídico constitucionales de los ciudadanos.
5 Actuación extemporánea de la Administración. Revista Española de Derecho Administrativo núm. 105.
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