RESUMEN LA FRONTERA COMO ESPACIO DINÁMICO DE LA INTEGRACIÓN COLOMBIA Y SUS FRONTERAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA Este trabajo de grado integra los conceptos puramente teóricos del tema de las fronteras de los estados para luego pasar a los aspectos prácticos de las zonas de frontera que comparten los países miembros de la comunidad andina. En primer lugar, el concepto de frontera ha sufrido una evolución importante que permite comprender el carácter primordial que ha adquirido el tema, de ahí que muchas decisiones andinas han incorporado planes y normas con el fin de promover el desarrollo de las mismas. Hoy en día se entiende que la frontera no es una simple división física del territorio soberano de un estado, sino que comprende un espacio en el que se deben articular procesos de integración y de libre comercio, y eliminar las barreras al flujo comercial y a los desplazamientos de ciudadanos de ambos países. A pesar de la relevancia de las zonas de frontera en términos económicos, de integración territorial y de soberanía, estas regiones, por mucho tiempo se mantuvieron alejadas de los principales mercados internos lo cual las situaba en desventaja comparativa con los principales centros de producción nacional. Las zonas de frontera generalmente se mantienen en la pobreza y, a excepción de algunas ciudades que viven del comercio binacional, el resto no ha hallado la clave para hacer de su realidad espacial una oportunidad para el desarrollo económico y social. Los países han visto la necesidad de organizar sus fronteras como zonas o campos de influencia dentro de los cuales se implementen proyectos y programas de desarrollo. De esta forma se crean las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), con una comprensión física determinada y sobre las cuales se puntualizan políticas y planes a ejecutar según las características específicas de cada una de ellas. El conjunto de actividades de integración fronteriza se encamina a la verificación de unas metas macro del proceso, tales como: el crecimiento económico y movilización de los recursos, el mejoramiento de la calidad de vida, el aumento y fortalecimiento de la acción solidaria de los miembros de uno y otro país y la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera como también la demarcación efectiva de la misma. A su vez, pueden darse acciones conducentes al desarrollo de fines más concretos y hasta cuantitativamente determinables tales como la comercialización de determinada cantidad de producción regional o el establecimiento de un centro de servicios para el tráfico internacional. Así mismo, algunas situaciones desfavorables suelen darse por el uso inadecuado de los recursos compartidos y por prácticas que, aunque para la población son comunes o normales, comportan consecuencias perjudiciales y se contraponen al ordenamiento jurídico de los países. “Entre esas actividades encontramos el trafico de armas ilegal, el contrabando y el desplazamiento forzado. Paralelamente y con mayor gravedad que las anteriores situaciones, está la actividad de grupos guerrilleros y paramilitares, así como el narcotráfico, que son los mayores promotores de inestabilidad actual de las fronteras y constituyen un factor de perturbación que impiden consolidar la integración. 0 Los logros alcanzados durante estas tres décadas se pueden agrupar en dos grandes temas, en primer lugar, los alcanzados en materia comercial y económica y, en segundo lugar, los alcanzados en materia política. 1 LA FRONTERA COMO ESPACIO DINÁMICO DE LA INTEGRACIÓN TRABAJO DE GRADO: COLOMBIA Y SUS FRONTERAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA Elia María Barragán Biviana Muñoz Julia Inés Prado Camilo Alfonso Pinzón Juan Carlos Rico Gina Carolina Ruiz Julio Mario Valderrama Sandra Villota Mariño Director: Dr. Jaime Salazar Montoya PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Bogotá, D.C., septiembre de 2003 2 TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN CAPITULO I - LA FRONTERA: ASPECTOS CONCEPTUALES 1 NUEVO CONCEPTO DE FRONTERA 9 1.1 ÁREAS DE FRONTERA Y LÍMITES FRONTERIZOS 10 1.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS FRONTERAS 11 1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FRONTERAS 12 1.4 DELIMITACIÓN FRONTERIZA 13 2 ZONAS DE INTEGRACION FRONTERIZA 14 2.1 COMPRENSIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 15 2.2 POLÍTICAS SOBRE ÁREAS FRONTERIZAS 16 2.3 LA INTERRELACIÓN FRONTERIZA 17 2.4 ARTICULACIÓN DE LOS PAÍSES ANDINOS A TRAVÉS DE LAS ÁREAS COMUNES 18 3 LAS AREAS DE FRONTERA 21 3.1 RELACIONES EN LAS ÁREAS DE FRONTERA 22 3.2 LOS ESPACIOS COLINDANTES 24 3.3 LA FRONTERA COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN ENTRE PAÍSES 25 3.4 EL ESPACIO DINÁMICO DE LAS ECONOMÍAS 26 4 BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA 27 4.1 LOS BENEFICIOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 28 4.2 COSTOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 30 3 5 LA GLOBALIZACIÓN 33 6 FUTURO DEL DESARROLLO FRONTERIZO 37 7 LA PROBLEMÁTICA DE LAS AREAS FRONTERIZAS DE COLOMBIA EN LA COMUNIDAD ANDINA 38 7.1 PROBLEMÁTICA GENERAL 39 7.2 PROBLEMÁTICA ESPECIAL DE LAS FRONTERAS COLOMBIANAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA 42 CAPITULO II – INTEGRACION Y DESARROLLO 1. MARCO JURÍDICO GENERAL 49 1.1 FILOSOFÍA DEL ACUERDO DE CARTAGENA 50 1.2 NORMAS COMUNITARIAS 52 1.3 IMPLEMENTACION NORMATIVA INTERNA SOBRE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO 54 2. MAPAS FÍSICOS DE LOS PAÍSES MIEMBROS Y SUS 69 FRONTERAS 3. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 77 3.1 MARCO JURÍDICO ANDINO DE LAS ZIF 77 3.1.1 Decisión 459 77 3.1.2 Decisión 501 79 4 3.1.3 Decisión 502 80 3.1.4 Decisión 995 81 3.2 DESARROLLO DE LAS ZONAS DE FRONTERA Y DE LAS ZIF EN LA NORMATIVIDAD INTERNA 81 3.3 CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 91 3.4 ESTABLECIMIENTO DE LAS ZIF 94 3.5 ACCIONES QUE SE PROCURARÁN EN LAS ZIF 109 3.6 FINANCIAMIENTO 110 4. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD 111 4.1 OBJETIVOS DE LAS COMISIONES 114 4.2 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBO –VENEZOLANA 115 4.3 COMISIÓN DE VECINDAD COLOMBO – ECUATORIANA 118 4.4 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO – PERUANA 119 4.5 COMISIÓN DE VECINDAD PERUANO-ECUATORIANA 120 4.6 COMISIÓN DE VECINDAD PERUANO – BOLIVIANA 123 5. CENTROS BINACIONALES DE ATENCIÓN EN FRONTERA (CEBAF) 124 5.1 ANTECEDENTES 124 5.2 DEFINICIÓN 125 5.3 UBICACIÓN 125 5.4 NORMA COMUNITARIA QUE LOS REGULA 126 5.5 ESTABLECIMIENTO DE LOS CEBAF 126 5.6 ORGANIZACIÓN INTERNA 127 5.7 FINANCIAMIENTO 127 5 CAPITULO III- LOGROS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 1. GENERALES 129 2. ESPECÍFICOS 131 2.1. DESARROLLO ECONÓMICO FRONTERIZO 131 2.1.1. Colombia – Venezuela 136 2.1.2. Colombia – Ecuador 139 2.1.3. Colombia – Perú 141 2.2. DESARROLLO PRODUCTIVO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA 142 2.2.1. Colombia – Venezuela 146 2.2.2. Colombia – Ecuador 147 2.2.3. Colombia – Perú 147 2.3. 148 MEDIO AMBIENTE 2.3.1. Colombia – Venezuela 150 2.3.2. Colombia –Ecuador 152 2.3.3. Colombia – Perú 154 2.4. 155 MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA 2.4.1. Colombia - Venezuela 163 2.4.2. Colombia – Ecuador 165 2.4.3. Colombia – Perú 167 2.5. 169 INFRAESTRUCTURA FRONTERIZA 2.5.1 Colombia – Venezuela 171 2.5.2 Colombia – Ecuador 175 2.5.3. Colombia – Perú 183 2.6. 185 INSTITUCIONES DE DESARROLLO FRONTERIZO 2.6.1 Comisiones de vecindad 186 2.6.2 Cámaras de Comercio Binacionales 194 6 CAPITULO IV – CONCLUSIONES 1. CONCLUSIONES GENERALES 200 2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS 201 3. CONCLUSIONES FINALES 210 CAPITULO V – PROPUESTAS 1. PROPUESTAS 212 2. PROPUESTAS FINALES 218 BIBLIOGRAFÍA 7 INTRODUCCIÓN “Son las fronteras un mundo que se abre al conocimiento y la acción, unos hitos que nos invitan a seguir, unas barreras que las dinámicas de la naturaleza y de los habitantes de estas regiones nos enrostran como artificiales. La formulación de una política de fronteras, nos aboca a construir nuestros propios paradigmas de integración y resistencia, a pensar las realidades múltiples y complejas que anidan en los confines de nuestro país y como darles respuestas adecuadas.” 1 Este trabajo de investigación pretende analizar el estado actual de las fronteras colombianas en el marco de la Comunidad Andina, así como su evolución y desarrollo. Hecho esto se llegará a unas conclusiones generales acerca de lo realizado en materia de fronteras. Posteriormente se formulará una serie de propuestas sobre lo que se debería hacer, fortalecer o cambiar, tomando en cuenta el trabajo de investigación. El trabajo está dividido en cinco capítulos. En el primero se ofrece una síntesis conceptual, filosófica y general sobre “Teoría de las Fronteras”; en el segundo, se llega a una conceptualización sobre el tema, de acuerdo con la normatividad y forma como se ha efectuado la integración regional. Al mismo tiempo se estudian las instituciones de integración fronteriza resultantes de los desarrollos normativos de la Comunidad Andina. En el tercer capítulo, se exponen los logros derivados del proceso de integración en las fronteras colombianas con los demás países fronterizos pertenecientes a la Comunidad Andina, para que, de acuerdo con estas pautas, se llegue a la parte de las conclusiones y propuestas, correspondientes a los capítulos cuarto y quinto, respectivamente. 1 COLOMBIA. DIRECCIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL. Colombia Y Sus Fronteras: Políticas de Frontera, Caracterización Regional Socioeconómica Comparada por Países y Departamentos Fronterizos. En: Documentos para el Desarrollo Territorial. No. 42 (julio de 2001); P. 10. 8 Para comenzar se tendrá en cuenta la evolución del concepto de frontera tanto en los ámbitos filosófico, conceptual y popular, entendido éste como la percepción que el común de la gente tiene sobre el tema “frontera”. La concepción de frontera se ha modificado debido a la nueva visión sobre relaciones internacionales. Anteriormente la noción de frontera se reducía a considerarla como una zona deshabitada en situación de conflicto. De hecho, estas áreas fronterizas eran consideradas como una línea divisoria donde solían presentarse rivalidades y pugnas por un territorio. Este era el componente que determinaba el poder que poseían las naciones.2 Ligado a la noción de frontera figuraba el concepto de soberanía, que tuvo gran difusión en la edad media, pues en esta época se entendía como factible todo lo que un estado pretendía dentro de su propio ámbito territorial sin importar las consecuencias negativas o perjudiciales resultantes de estas actuaciones, a las naciones vecinas. Este concepto rígido de soberanía empezó a desdibujarse en el momento en que el nacionalismo de los estados comenzó a chocar con la sociedad internacional y con la revolución industrial. Con el advenimiento de la revolución industrial se dió lugar a un progresivo nivel de interrelación e integración entre los pueblos y por ende se altera el concepto tradicional de frontera. 2 Como la existente en la península ibérica entre estados musulmanes y cristianos durante la edad media. 9 CAPITULO I - LA FRONTERA: ASPECTOS CONCEPTUALES “Los progresivos cambios socio-espaciales y territoriales como resultado de la revolución tecnológica y de la globalización económica, aún cuando no son uniformes e iguales en todas partes, revelan también diversas modificaciones en las tradicionales fronteras. Sus funciones trascienden el marco jurídico asignado a la delimitación del territorio político y lentamente van adquiriendo otras competencias”.3 El concepto actual de soberanía no puede limitarse a ser un impulsor del individualismo de los pueblos, sino, por el contrario, debe propender por el progreso internacional y la cooperación armónica, principalmente en las zonas de frontera donde se intenta aclimatar la convivencia, la solidaridad y el desarrollo regional. Hoy en día se entiende que la frontera no es una simple división física del territorio soberano de un estado, sino que comprende un espacio en el que se deben articular procesos de integración y de libre comercio, y eliminar las barreras al flujo comercial y a los desplazamientos de ciudadanos de ambos países. 3 VALERO M, Mario. Reflexiones geográficas sobre la globalización: Lecturas geográficas, Homenaje a José Estébanez. En: Número Extraordinario Dedicado Al II Coloquio Internacional De Geocrítica: Actas Del Coloquio: Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Vol. 2, Nº 69 (1 de agosto de 2000); P. 1571-1578. 10 1. NUEVO CONCEPTO DE FRONTERA “Las fronteras de los países no son hechos aislados. Hoy sabemos que las fronteras son mucho más que una línea muerta trazada sobre la frialdad de un mapa. Las fronteras plantean zonas vivas que respiran y palpitan con la creatividad de sus habitantes, producto de intensa amalgama de intereses, sentimientos y tradiciones que interactúan en forma activa y dinámica. Las fronteras varían con los tiempos, responden a una implícita “ley del acomodo” y los estados las redefinen mediante tratados”.4 La noción inicial de frontera alude al límite que separa dos o más jurisdicciones políticas, en cada una de las cuales se tiene vigencia de leyes, normas y hasta usos e idiomas que son propios de los países que entran en contacto en ese aspecto. Así mismo se dan divergencias en cuanto a las políticas económicas aplicables en cada país y los recursos disponibles a cada lado de la frontera. Cada una de estas situaciones engendra efectos sociales y económicos en la frontera, que se han de tener en cuenta para definir las políticas nacionales sobre territorios limítrofes. Como resalta el profesor Alberto Urdaneta: “las fronteras no son homogéneas, ni en lo físico, ni en lo económico, ni en lo político, ni en lo cultural, sino que presentan especificidades en partes de las mismas, especificidades que se deben tomar en cuenta a la hora de plantear políticas y acciones”.5 Esas particularidades deben servir de fundamento para desarrollar acciones, establecer normas referidas a estas zonas, de manera que correspondan con las características propias en cada caso y que sean distintas a aquellas medidas que se adopten para otros centros urbanos de los países. 4 MENDOZA MORALES, Alberto. Ciudades binarias: Una estrategia de integración para América Latina. Editorial ESAP. Bogotá, Colombia. P. 8. 5 URDANETA Alberto. Colombia y Venezuela: Fronteras, convivencia y desarrollo. En: Revista Aldea Mundo, año 4, no. 7. (8,9 y 10 de octubre de 1999). Cúcuta. P. 53-58 11 1.1 ÁREAS DE FRONTERA Y LÍMITES FRONTERIZOS Existe una dicotomía entre los conceptos de frontera y límite. A pesar de que estos conceptos podrían equipararse equivocadamente, frontera y límite son vocablos distintos y, por supuesto, se refieren a temas diferentes. Sin embargo, la diferencia es muy tenue, ya que el término frontera se refiere al asunto de límites y el trazado de los mismos, a su vez, presupone la existencia de las fronteras. “El desaparecido historiador venezolano José Manuel Briceño explica lo siguiente: “El concepto de frontera suele usarse habitualmente como sinónimo de limite. Desde el punto de vista estrictamente técnico, existen diferencias entre ambos, pues la idea de limites responde a una noción lineal, en cambio la de frontera, a una noción espacial que involucra, por tanto, no solo el limite, sino también a la zona delimitada por este.” “6 Los estados modernos se entienden como entidades espaciales soberanas. A partir de esta idea surge la necesidad de establecer la cobertura territorial de dicha soberanía, lo cual conlleva necesariamente, al concepto de linealidad; es decir, al conocimiento preciso de los límites de esa porción de territorio dentro de la cual el estado ejerce su jurisdicción. Por esta razón, la noción de linealidad o de línea limítrofe implica una connotación fundamentalmente jurídica que se hace tangible con la suscripción de los tratados internacionales de límites y su consecuente ejecución. “La frontera no es un término que posea una acepción principalmente jurídica, sino más bien social y económica, en el sentido de constituir la manifestación, en una porción de territorio situado en los confines de un estado, de fuerzas organizadas que actúan de un lado al otro del límite y cuyos vectores son la población y los acondicionamientos de todo tipo (por ejemplo, senderos, carreteras u otras vías de comunicación; líneas de transmisión de energía eléctrica; explotaciones agrícolas o pecuarias; implantaciones industriales; centros educativos o de salud; etc.), todo lo cual estimula un movimiento e intercambio de personas, bienes y servicios, procesos 6 Citado por: LAMK VALENCIA, Mario Said. Ley de fronteras, una vía hacia el desarrollo: Análisis de la ley 191/95. Enlace Editores Ltda., Bogotá, Colombia. 1995, P. 42. 12 con base a los cuales se construyen en el tiempo solidaridades e intereses comunes que van perfilando, dentro de ciertos ámbitos espaciales, - lo fronterizo -.”7 1.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS FRONTERAS Desde el punto de vista histórico, la evolución de las fronteras como centros importantes de integración regional, dentro de la Comunidad Andina, ha sido influida por un conjunto de factores, que han estructurado el sistema fronterizo. Estos factores han determinado características generales de estas áreas como son, el ser zonas aisladas o apartadas de los centros activos y dinámicos de los países, con economías regionales propias, con un desarrollo deprimido, escaso y desigual en relación con otras regiones de los propios países, con poca posibilidad de tomar decisiones para ser más dinámicas y sin instituciones idóneas para impulsar las actividades locales. Además, estas áreas de frontera son zonas donde convergen economías que generan intercambios y movimientos de bienes, servicios y personas con recursos naturales insuficientemente explotados o poco conocidos. A pesar de la relevancia de las zonas de frontera en términos económicos, de integración territorial y de soberanía, estas regiones, por mucho tiempo se mantuvieron alejadas de los principales mercados internos lo cual las situaba en desventaja comparativa con los principales centros de producción nacional. Las zonas de frontera generalmente se mantienen en la pobreza y, a excepción de algunas ciudades que viven del comercio binacional, el resto no ha hallado la clave para hacer de su realidad espacial una oportunidad para el desarrollo económico y social. 7 OLIVEROS, Luis Alberto. EL CONCEPTO DE FRONTERA EN EL CONTEXTO Y EN LA PERSPECTIVA DE LA INTEGRACIÓN ANDINA. Febrero de 2002. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-2-02.htm> 13 Otro aspecto relevante y decisivo en las fronteras es la diversidad étnica existente en ellas, principalmente se destacan los grupos indígenas, víctimas del abandono y de los problemas propios de estas zonas periféricas, además de su especial condición cultural que dificulta su adecuada incorporación al sector laboral de la economía nacional. En el área andina, por ejemplo se da una enorme cantidad de junglas tropicales, costas y corales, al igual que un excesivo número de etnias indígenas y significativos recursos naturales, no solo terrestres, sino también acuáticos, que hacen de estas áreas, zonas de gran viabilidad para el progreso y para el desarrollo, por lo cual éstas deben ser diligentemente atendidas y aprovechadas por los gobiernos de cada país. 1.3 CLASIFICACIÓN DE LAS FRONTERAS Las fronteras pueden ser activas o vivas e inactivas o muertas.8 Las activas o vivas son aquellas dotadas de comunidades laboriosas de lado a lado, entregadas a la producción y a un intercambio múltiple, como es el caso de la mayoría de fronteras ubicadas en Europa; es decir, son aquellas en las que se verifica algún proceso de integración fronteriza. Por su parte, las segundas, son aquellos lugares, casi despoblados, en los que no existe interacción de factores o elementos de uno y otro lado de los países colindantes. 8 Sobre este punto cabe resaltar la obra del profesor LAMK VALENCIA, Mario Said. (Ley de fronteras, una vía hacia el desarrollo: Análisis de la ley 191/95. Bogotá, Enlace Editores Ltda., Colombia, 1995. p. 48), quien en su obra profundiza en el análisis de esta clasificación. Plantea este autor lo siguiente: “Por ello, aludir a la frontera en el contexto del desarrollo socio-económico, implica, por un lado, reconocer la existencia de vínculos de una comunidad humana con otra que, siendo vecina, pertenece a otra jurisdicción nacional y, por otro, que sólo es dable percibir la frontera en la medida en que aquellos espacios situados en los confines de un Estado cuenten con una base demográfica; así definida, la frontera siempre constituye una frontera activa. A falta de población, la esencia del concepto de frontera se diluye y entonces los confines territoriales no ocupados ni acondicionados (y a veces ni siquiera transitados esporádicamente) de un Estado pasan a configurar "espacios vacíos", "espacios no incorporados" a la economía y sociedad nacionales. En esa situación, la noción lineal de la frontera cobra plena amplitud; asistimos a la frontera no activa”. 14 Las primeras, a su vez, pueden ser evolutivas, incentivadas o reguladas y planificadas. Las fronteras evolutivas se distinguen por ser áreas con una integración de hecho, es decir, sin acciones explícitas o concretas por parte de las entidades administrativas de cada nación.9 Las fronteras incentivadas o reguladas, son aquellas en las que tiene lugar la acción de los gobiernos, a través de normas, acuerdos, decretos o reglamentos que determinan el funcionamiento de dicho territorio, en los variados aspectos de interés donde la integración tiene su expresión10. Finalmente, las fronteras planificadas son aquellas en las que se ejercen acciones concertadas, encaminadas a la realización de objetivos concretos y predeterminados, como cuando dos gobiernos acuerdan realizar conjuntamente la explotación de algún recurso natural común. 1.4 DELIMITACIÓN FRONTERIZA La delimitación de las fronteras se da por la necesidad imperante de los estados de determinar hasta qué punto ellos pueden ejercer su soberanía y circunscribir territorialmente el ámbito de aplicación de sus leyes. Esta delimitación fronteriza puede asumir tres modalidades, una, por demarcación geográfica, otra, por jurisdicciones políticas y finalmente, utilizando el método de extensión física. En primer lugar, cabe hacer referencia a la demarcación geográfica, en tanto corresponde a aquella que se efectúa a través de un accidente geográfico o recurso natural. Es el caso de las cuencas fluviales o lacustres que permiten establecer los límites en fronteras como las de Perú y Ecuador, a través de 9 Tal es el caso de la zona brasileño-paraguaya de la cordillera de Amambay, en donde se ve una integración de hecho, en la medida que no hay manifestaciones políticas conjuntas. La interrelación es natural por la captación y la aceptación que las comunidades realizan de la población vecina. 10 A manera de ejemplo se cita la zona colombo-venezolana de Cúcuta- San Antonio. 15 los ríos Puyango-Tumbes. Muchas veces estos accidentes geográficos permiten realizar explotaciones importantes que benefician conjuntamente a los países vecinos que los poseen. La delimitación de las zonas fronterizas por jurisdicciones políticas es aquella por la cual se establecen líneas demarcatorias de una o más jurisdicciones políticas al interior de cada país. Su definición se encuentra determinada por la división política, que depende de la normatividad de cada país y la cual corresponde a la forma de estado adoptada por cada uno de los Países andinos. Así, de acuerdo con la forma de estado adoptada por los países andinos, la jurisdicción política determina la adopción, en Venezuela, de estados; en Colombia, Perú y Bolivia, de departamentos; y en Ecuador de provincias. La demarcación fronteriza por extensión física, si bien comprende una definición de la zona por una distancia desde la línea de frontera, también incluye aspectos de jurisdicción política y se ubica en un cauce fluvial sobre el que los estados realizan el aprovechamiento del recurso compartido. 2. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA Los países han visto la necesidad de organizar sus fronteras como zonas o campos de influencia dentro de los cuales se implementen proyectos y programas de desarrollo. De esta forma se crean las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), con una comprensión física determinada y sobre las cuales se puntualizan políticas y planes a ejecutar según las características específicas de cada una de ellas. 16 2.1 COMPRENSIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son de una extensión variable y pueden comprender, desde pequeños centros de servicios fronterizos o localidades ubicadas a ambos lados del límite, hasta regiones de mayor envergadura. En este último caso, pueden estar definidas por accidentes geográficos o por líneas demarcatorias de una o más jurisdicciones políticas de cada país. La dimensión de la región de integración, de acuerdo con su comprensión, puede ejercer gran influencia en la determinación de la calidad de las relaciones que se generan y en la viabilización de la integración regional. Jorge Iturriza, consultor del programa de asistencia técnica del Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (Intal), afirma: "En tanto zonas donde se interrelacionan o interactúan dos sociedades, dos economías vecinas, la elasticidad necesariamente atribuible a su comprensión geográfica encuentra sus límites efectivos en el espacio donde la repercusión de esa interacción manifiesta sus efectos. En aquellos casos en que este tipo de integración lo es de hecho, sin manifestaciones políticas conjuntas, tal delimitación deviene natural, por la captación y aceptación que las comunidades, y los mercados que ellas concretan, realizan de sus contrapartes vecinas."11 Según la comprensión geográfica, una zona fronteriza es un espacio que contiene un área de frontera relativa a una extensión del país del que se trate y en el cual pueden conducirse acciones de desarrollo de manera armónica, toda vez que confluyen ciudades dotadas de funciones urbanas, diferenciadas o no, pero que pueden ser complementarias entre sí. “Así mismo, las zonas de frontera cuentan con una cierta dotación de infraestructura de transportes, energética y de comunicaciones, además de la presencia organizada de actores económicos y otros grupos de la sociedad civil, como lo son los gremios, las cámaras de comercio y producción y las asociaciones culturales”.12 11 ITURRIZA, Jorge. INTEGRACION FRONTERIZA: Un enfoque metodológico. En: Revista integración latinoamericana. No. 118. Noviembre, 1986. (En línea) julio 7, 2003 Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Iturriza.pdf.>. 12 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-202.htm> 17 La demarcación de las zonas permite diferenciarlas de los espacios de influencia nacional. Una región o zona de integración debe ser inferior a un espacio de dimensión nacional, en el contexto de cada país. “El criterio subyacente que define la extensión de un área de integración fronteriza reside en los alcances de la interacción económica o social verificada entre las regiones vecinas, especialmente cuando esa zona no se encuentra comprendida en algún instrumento que la formalice, puesto que, de ser así, se hallaría delimitada en el acuerdo que la establece.”13 La extensión del área de integración fronteriza comprende el espacio útil y necesario para el cumplimiento de los fines establecidos en los acuerdos bilaterales o multilaterales, en concordancia con el área de influencia de la frontera. 2.2 POLÍTICAS SOBRE ÁREAS FRONTERIZAS Dentro del marco jurídico de la Comunidad Andina de Naciones, como mecanismo para integrar las economías regionales, se deja de lado el concepto evolutivo de frontera para tomar estos espacios como fronteras incentivadas o reguladas, otorgándole prioridad a las políticas fronterizas. Hoy en día, el beneficio de la integración no puede identificarse sólo en el campo del comercio internacional. La armonización de políticas económicas, monetarias, cambiarias, ambientales, industriales y sociales, entre otras, son los objetivos finales del nuevo proceso. Ahora más que nunca es vital utilizar el proceso integracionista como la opción para asegurar el bienestar social de la población en estas regiones y detener cualquier dominio ilegítimo por parte de grupos al margen de la ley. 13 VALERO M, Op. Cit. P. 1571-1578. 18 En el proceso de integración fronteriza deben implicarse varios temas cruciales para los países dadas las características sociales y económicas tan similares de las economías andinas. Así, como complemento perfecto a las acciones en materia comercial e industrial se pueden implementar labores encaminadas a mejorar la integración física de las fronteras. Con esta modalidad del proceso se puede llegar a mejorar la condición de ríos, bosques, zonas selváticas y en general del medio ambiente. 2.3 LA INTERRELACIÓN FRONTERIZA En un contexto internacional destacado por la interdependencia cada vez más acentuada entre países y bloques económicos, a consecuencia del impresionante progreso tecnológico contemporáneo y del auge que ha cobrado el comercio internacional como motor del desarrollo y punto fundamental para la globalización, las fronteras han asumido actualmente una renovada y vital importancia para cualquier estado, por lo menos en dimensiones tales como la superación de los desequilibrios regionales del desarrollo, el afianzamiento de los procesos de cooperación e integración económica y en lo que respecta a la articulación de los países de la Comunidad Andina con el contexto internacional. La superación de los desequilibrios regionales del desarrollo es, en primera instancia, una necesidad innegable, ya que la misma característica del aislamiento de las zonas fronterizas, hace de ellas espacios marginados y carentes de integración económica con el resto del país. Por lo tanto, estas áreas necesitan ser incorporadas, en un futuro próximo, al espacio activo nacional. En consecuencia, el desarrollo fronterizo debe ser asumido como un objetivo nacional, independientemente de la "situación de frontera" que tenga vigencia en un momento dado, para lo cual las iniciativas bilaterales de los países limítrofes, se hacen imperativas y constituyen una estrategia 19 importante para adoptar. En este orden de ideas, “mientras las fronteras sean un campo de actuación conjunta de los estados limítrofes, indudablemente las iniciativas que ellos ejecuten, tendientes a la cooperación e integración fronteriza, contribuirán a afianzar las relaciones bilaterales en su conjunto, pues encontrarían allí asidero para su desarrollo y fortalecimiento.”14 Las relaciones que natural y espontáneamente nacen por la circunstancia de ser área de frontera, y que son las primeras en tener regulación, no son las únicas importantes en un proceso de integración, sino también las resultantes de un trato específico y diferencial para dichos espacios y que confluyen con las medidas de cada país. 2.4 ARTICULACIÓN DE LOS PAÍSES ANDINOS A TRAVÉS DE LAS ÁREAS COMUNES Las áreas de frontera se han convertido para la Comunidad Andina de Naciones, en puntos de convergencia que favorecen el intercambio económico y la organización de grupos humanos de los diferentes países que hacen parte de la comunidad, gracias a la articulación vial internacional a través de la cual se realizan permanentemente los flujos comerciales y turísticos. Esto hace que para la comunidad sea esencial abordar el tema del desarrollo y la integración fronteriza dentro del marco de sus encuentros para que los planteamientos y objetivos multilaterales en la materia se plasmen en una decisión y sean ejecutados posteriormente. Al suscribirse el Acta de Guayaquil, los presidentes andinos resaltaron la importancia del desarrollo, del crecimiento fronterizo y de la unión física de 14 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-202.htm> 20 los países andinos para el proceso de integración. Fue entonces cuando se adoptó un plan de trabajo que reafirma las acciones de integración física para ser emprendidas lo antes posible. La razón que fundamenta el carácter prioritario otorgado a los proyectos de integración fronteriza consiste en que estos impulsan eficazmente el fortalecimiento de la integración andina, en tanto crean el espacio para el afianzamiento de las fronteras comunes. Además, estos proyectos favorecen el progreso de las relaciones bilaterales, al crear nuevos espacios de interés para la gestión conjunta, y facilitan una mejor introducción de la economía andina, como conjunto, en el plano internacional. En estos proyectos la necesidad de preservar el medio ambiente en las fronteras es de vital importancia y debe dirigirse a identificar acciones conjuntas que se puedan emprender con el fin de reforzar los programas de desarrollo fronterizo, ya que al ser tenidas como zonas y ríos comunes se debe proceder conjuntamente. Además, estas acciones se deben realizar con el fin de fomentar actividades productivas y comerciales para ubicarlas en el marco del desarrollo sostenible. Así mismo, resulta conveniente involucrar las fronteras en procesos de integración multilateral de mayor envergadura. Con este propósito, se han continuado y replanteado algunos proyectos de integración latinoamericana en la última década del siglo XX, lo que ha resultado positivo. En este sentido, se ha prestado mayor atención a las áreas fronterizas de los países intervinientes, por medio de normativas y acuerdos, que resultan útiles a la hora de contribuir al desarrollo local y de fomentar la integración regional. Al interior de la Comunidad Andina se han reelaborado estrategias en los últimos años destacando la conveniencia de adelantar programas de 21 desarrollo específico en las fronteras para beneficio mutuo. Otros países también han hecho esfuerzos por realizar acuerdos que beneficien la complementación económica y el comercio al por menor, como son los tratados de cooperación amazónica y de la Cuenca de la Plata.15 Con estos puede sostenerse una retroalimentación de los procesos de integración en las zonas de frontera para adelantar “una metodología propia y adecuada para la investigación de la sociedad y la economía de esas zonas.”16 No existe incompatibilidad entre el proceso de integración fronteriza y otros modelos de integración más amplios. Los trabajos para el logro de la compenetración binacional fronteriza son uno de los ámbitos de acción que más se están valorizando en materia de integración. La integración de fronteras comporta una herramienta para activar regiones aisladas total o parcialmente y reorganizar la interacción desde un punto geográfico común. Otro aspecto importante para el éxito de la articulación de los países andinos a través de las fronteras es el estado de las carreteras, puertos, redes de telecomunicación, líneas y sistemas de interconexión de energía eléctrica y la seguridad. Es una obligación de cada uno de los gobiernos el mantenimiento en óptimo estado de las redes viales de transporte y los puertos fronterizos. Al mismo tiempo es necesario que se hagan las reinversiones necesarias en las mismas para su conservación y mejoramiento. La implantación de más y mejores sistemas de telecomunicaciones que permitan contacto permanente y de calidad para los usuarios establecidos en dichas zonas, es otra de las 15 Brasilia, julio de 1978, artículo XII y Brasilia, abril de 1969, artículo 1, literal f). POWER, Alberti A., DESARROLLO FRONTERIZO Y PROYECTOS DE INVERSIÓN, Comercio Exterior. INCOMEX, Vol. 15, No. 11, Bogotá, noviembre de 1982. En este texto igualmente se plantea que “Las políticas y los programas adoptados a dichos fines incorporan, cada vez mas explícitamente, los instrumentos de los sistemas latinoamericanos de integración y cooperación económica con el propósito de conducir e impulsar, a través de ellos, las relaciones económicas existentes entre las áreas limítrofes y promover otras nuevas que lleven a fortalecer y ampliar las acciones nacionales de desarrollo e integración.” 16 22 funciones propias de los gobiernos que la población fronteriza debe vigilar por su cumplimiento. 3. LAS ÁREAS DE FRONTERA Las áreas de frontera son vitales dentro de todo proceso de integración, dado que cuentan con una posición estratégica que las convierte en núcleo prioritario y en eje facilitador. La importancia de las fronteras se ve reflejada en el hecho de que se constituyen en centro donde concurren diferentes tipos de relaciones, que resultan esenciales en todo proceso integracionista. Las relaciones que surgen en las fronteras se derivan de la circulación de personas, de bienes y servicios a través de las mismas. Además, la ubicación de las fronteras hace de las mismas un polo decisivo para la explotación y aprovechamiento conjunto de los recursos naturales con los que cuenta cada país colindante. Las fronteras son áreas con muchas bondades que deben ser aprovechadas por los países limítrofes, no solo porque en ellas hay intereses comunes, sino también por el hecho de que los planes y programas conjuntos que puedan emprenderse y ejecutarse, respecto de las mismas, resultan favorables para la suscripción de acuerdos que propendan por la integración económica con el consecuente desarrollo global de las economías de los estados que en estos procesos participen. Como resultado de las relaciones que surgen de manera espontánea en las áreas fronterizas, es importante que los países emprendan acciones de manera conjunta, en tanto pueden evitar las consecuencias nocivas que se pueden presentar en alguno de los países colindantes, como efecto del obrar aislado uno de ellos, y se puede lograr mayor fortalecimiento, progreso y eficiencia en las relaciones bilaterales y multilaterales, en su conjunto. 23 3.1 RELACIONES EN LAS ÁREAS DE FRONTERA En las áreas fronterizas se suscitan relaciones sociales y económicas que constituyen el germen de acuerdos entre los que se destacan aquellos referidos a servicios fronterizos, reglamentos de circulación de personas de un lado al otro, tratados comerciales y convenios de integración, entre otros. Los acuerdos de circulación son esenciales en la medida en que se centran en el movimiento de bienes y personas. Las alianzas comerciales, por su parte, son aquellas cuyas regulaciones se relacionan con el intercambio fronterizo, sea éste local o regional. Los convenios de integración son los que incluyen aspectos tratados por los anteriormente mencionados pero que también institucionalizan la política de integración para la zona, tanto en el campo económico, social y político, como también, en el técnico. Además, fundamentan la planificación interregional y la identificación y ejecución de proyectos de beneficio común.17 Los anteriores modelos permiten analizar el estudio y desempeño de convergencias de integración fronteriza, ya sean generales o específicas, con mayor o menor grado de compenetración desde el punto de vista del proceso mismo de integración. Así mismo, estos modelos permiten analizar la agilidad económica y social regional que tenga lugar cuando se concrete la cooperación en la explotación y la comercialización de recursos, o cuando el intercambio se vea restringido por ciertos condicionamientos. 17 Respecto de este tema de los tipos de tratados que dos o más Estados pueden suscribir no puede considerarse que la enumeración sea estricta, muchas veces los tratados pueden contener objetivos mixtos dentro del marco de integración y cooperación que se pretenda. Para profundizar el tema ver: CAMARGO, Pedro Pablo. Tratado de derecho internacional. Tomo1. Bogotá: Temis, 1983. p. 432 – 440, y, también: JARAMILLO, Mario. Integración internacional: enfoques económico, político y jurídico. Bogotá: Universidad Sergio Arboleda, 1998. 24 El conjunto de actividades de integración fronteriza se encamina a la verificación de unas metas macro del proceso, tales como: el crecimiento económico y movilización de los recursos, el mejoramiento de la calidad de vida, el aumento y fortalecimiento de la acción solidaria de los miembros de uno y otro país y la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera como también la demarcación efectiva de la misma. A su vez, pueden darse acciones conducentes al desarrollo de fines más concretos y hasta cuantitativamente determinables tales como la comercialización de determinada cantidad de producción regional o el establecimiento de un centro de servicios para el tráfico internacional. Las posibilidades de integración son muchas, entre las cuales se pueden plantear programas de facilitación del comercio y el transporte, incluyendo la planificación física de los centros de servicios fronterizos, acuerdos en telecomunicaciones y otros. También, con la constitución de comités de frontera en los que participen las autoridades locales de las regiones vecinas y que tengan la capacidad de ejecutar soluciones y proponer estudios explícitos como elemento eficaz para el desarrollo de actividades en el área de frontera. Hay acciones cuyos efectos inciden en mayor proporción en zonas extensas debido a que su potencial económico y social es más relevante que el de otras fronteras por lo que la vinculación dentro del proceso de integración resulta más profunda y se proyectan mejores resultados. Las acciones se dirigen al conocimiento, la explotación y la transformación de los recursos naturales como por ejemplo, agrícolas, pecuarios, pesqueros y mineros conocidos y que sean susceptibles de promoverse con el intercambio de técnicas conocidas de explotación y de producción y la introducción de nuevas modalidades en las mismas. 25 3.2 LOS ESPACIOS COLINDANTES La integración en estas áreas está conformada por el territorio de dos estados, por lo que en este proceso las relaciones emanadas traspasan los límites políticos y administrativos. Para que en los procesos de integración de estas regiones se obtengan proyectos conjuntos y mayores beneficios comunes, se deben establecer ciertos patrones de convivencia que impliquen respeto mutuo y reciprocidad en aspectos que faciliten la suscripción de acuerdos de solidaridad binacional y multilateral. Por lo demás, si se tiene como objetivo la búsqueda de una convivencia plena, para que esta pueda llevarse a cabo, debe existir igualdad de condiciones en los acuerdos que se suscriban y, en general, en todas las relaciones que emanen del proceso de integración. Dicho proceso debe incorporar los factores ambientales, sociales y económicos que rodean la situación especial de cada punto de contacto fronterizo, pues son estos los que soportan el éxito de cualquier política bilateral y multilateral que desee implantarse. Si bien el concepto de integración fronteriza alude a la situación en la que áreas vecinas de países con frontera común se interrelacionan, se comprueba que no sólo es indispensable la vecindad para que haya una verdadera integración. Un proceso como estos requiere imprescindiblemente de la complementación y cooperación en el campo económico, la asistencia en lo social y el emprendimiento de actividades conjuntas en cualquier ámbito de interés. “El crecimiento debe verse desde el punto de vista del desarrollo que han tenido las fronteras, entendiendo por este el proceso inevitable e impostergable de incorporación de las fronteras al patrimonio activo de cada país, conducido mediante iniciativas nacionales que responden a objetivos y estrategias integrales de desarrollo. El desarrollo fronterizo se concreta con referencia a un marco de normas y documentos (leyes, planes, estrategias, programas, proyectos) que, en conjunto, 26 definen una política nacional de desarrollo fronterizo, en cuya ejecución se despliegan iniciativas públicas y privadas en los campos de la infraestructura social y económica, en la dotación de servicios básicos, en la promoción de actividades productivas y en el fortalecimiento de la capacidad de gestión local y regional, todo ello bajo criterios de sostenibilidad.”18 Todo proceso de integración pretende aumentar la base productiva de los países interesados, así como incrementar la actividad económica de las regiones que se vinculan. Con la incorporación de nuevas operaciones y actividades que permitan expandir las ya existentes, se podrá concretar sus efectos en la economía nacional de cada país. Particularmente se destaca el sector industrial, relacionado básicamente con el movimiento comercial para la circulación efectiva de los productos de uno y otro lado de la frontera. 3.3 LA FRONTERA COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN ENTRE PAÍSES “La Integración fronteriza es el proceso convenido por dos estados en sus territorios fronterizos colindantes a través de acuerdos o tratados específicos, que tiene por objeto propiciar su desarrollo sobre la base del aprovechamiento conjunto y complementario de sus potencialidades, recursos y afinidades, así como de costos y beneficios compartidos, proceso que generalmente constituye un componente central del progreso y fortalecimiento de la relación bilateral en su conjunto.”19 El territorio de la integración comprende el área de acción destinada a crear posibilidades de crecimiento económico regional. Por lo tanto, los instrumentos que se vayan a usar deben enfocarse hacia la verificación de los efectos no tanto en el ámbito nacional sino, más bien, en el área específica de integración, poniendo en práctica una serie de acuerdos destinados a la libre circulación de personas y bienes, el uso conjunto de servicios públicos tales como transporte, educación, salud, mallas de telecomunicación, redes de interconexión eléctrica y demás servicios 18 OLIVEROS, Op. Cit. Disponible en: <http://www.comunidadandina.org/documentos/docIA/IA13-202.htm> 19 SUTZ, Judith. INNOVACIÓN E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA. Nueva Sociedad, 1993, No. 126. 27 primarios que satisfagan las necesidades primarias de la población, de manera que las políticas y los esfuerzos económicos y sociales no dependan del mayor o menor impacto en la economía nacional. 3.4 EL ESPACIO DINÁMICO DE LAS ECONOMÍAS La integración de fronteras es una herramienta para activar regiones aisladas total o parcialmente y reorganizar la interacción de un punto geográfico común. Todo proceso de integración busca, primordialmente, el crecimiento socioeconómico de los diferentes países.20 Para que dicha meta se concrete, se hace necesario dotar a las zonas de frontera de instrumentos idóneos y oportunos que permitan la realización de los diferentes objetivos del proceso. Se pretende otorgar prioridad a la implantación y desarrollo de sus propias políticas, encaminándolas hacia la ejecución de actividades económicas, mediante la creación de condiciones que propicien el desarrollo económico, especialmente a través de regímenes especiales en materia tributaria, de inversión extranjera, transporte, seguridad social, comercial y aduanera, así como el establecimiento de nuevas empresas e inversiones y la ampliación de las existentes. La integración fronteriza, como un espacio activo en las economías de los diferentes países, implica la búsqueda de acciones e instrumentos tendientes a potencializar la capacidad productiva y comercial de las zonas de frontera económicamente activas. Las políticas y ordenamientos que se asuman deben ser regímenes estables que permitan dar seguridad a los agentes 20 La Unión Europea (UE) tuvo su origen en una Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA) promovida tras los estragos de la II Guerra Mundial para minimizar los riesgos de otra conflagración similar, poniendo bajo control las dos materias primas claves para las guerras de ese entonces. Un objetivo político -fomento de la paz-, al que se sumaba la necesidad de combatir el hambre dejado también como secuela por la guerra europea. 28 económicos de dichas zonas, para que las políticas internas de cada país no afecten el desarrollo de estos espacios. 4. BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA “...Si las autoridades económicas de las naciones colindantes aplican adecuadas y realistas medidas que permitan que las economías crezcan ordenadamente, entonces las regiones fronterizas pueden aprovechar inmediata y simultáneamente las ventajas y la estabilidad que les ofrece cada economía. (...)Por el contrario, en el caso en que sea en uno solo de los países fronterizos en el que se presenta condiciones de estabilidad, (...)la actividad económica en la región fronteriza del país en cuestión crecerá mas que su región vecina, pero perderá la oportunidad de obtener los beneficios que le proporcionaría una favorable integración fronteriza.”21 La integración fronteriza, sobretodo entre países en vía de desarrollo, permite ver las dificultades que se presentan en la distribución de costos y beneficios dentro del proceso de integración. El ideal sería que la distribución de costos y beneficios fuese equitativa, pero la realidad ha evidenciado una tendencia hacia la concentración de beneficios en los países que cuentan con un mayor desarrollo respecto de los demás. Este fenómeno obedece a causas de orden social y económico de los países que intervienen en un proceso de integración, dado que el funcionamiento, el crecimiento económico y el potencial del mercado es de diversa índole en cada uno, de manera que algunos pueden aprovechar en mayor proporción los privilegios dentro del marco de los acuerdos suscritos. Por esta razón se debe procurar que en la negociación de estos acuerdos se deje espacio para preveer y, si es posible, anticipar la posible ocurrencia del fenómeno anotado, para evitar que se produzca. 21 CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional / Training Centre for Regional Integration. 1997-8. (En línea) 8 julio, 2003. Disponible en: <http://www.google.it/search?q=cache:aCpmRj9450J:www.cefir.org.uy/docs/dt08/15vasco.htm+benef icios+de+la+interrelacion+fronteriza&hl=it&ie=UTF-> 29 “Planteado un objetivo específico, con objetos primarios limitados en el espacio, donde sea de esperar una coincidencia entre los resultados planteados y los obtenidos, los beneficios y los costos pueden quedar suficientemente explicitados, su distribución, además de anticipable, puede ser negociada en detalle y resultar en cuantías que no se relacionan con la capacidad económica global de los países que convergieron en ese punto de integracion. Ejemplos de estas posibilidades lo constituyen los aprovechamientos de recursos hídricos, las explotaciones agropecuarias o mineras, las obras de infraestructura y, en un plano más restringido, los programas de prestación de servicios del tráfico internacional.”22 Como el objetivo principal de todo proceso de integración fronteriza lo constituye el crecimiento económico de los países intervinientes, éste puede presentarse de manera desigual en cada uno, debido a las condiciones imperantes, tales como la posición geográfica o el ámbito espacial, la configuración social y la capacidad económica global de cada uno. Por esta razón los procesos de integración deben ser incentivados, de manera que las fórmulas de acuerdo coincidan en la obtención, no sólo de beneficios generales o globales, sino, también, específicos para cada uno de los países concurrentes, para que así los países con menor desarrollo relativo, o con marcado rezago económico, puedan disponer mejor de los beneficios de la integración. Los procesos de integración deben ir acompañados de políticas nacionales estables y regímenes normativos que contribuyan sustancialmente a minimizar los costos para dejar espacio a mayores beneficios. 4.1 LOS BENEFICIOS DEL PROCESO DE INTEGRACION FRONTERIZA Con la difusión de un proceso de integración tienen lugar fenómenos sociales de vital importancia: una provincia o municipio, que padecía el abandono por no encontrarse cerca de la capital o por quedar al margen de la atención del gobierno central, pasa a ser parte importante dentro de un ente más dinámico y progresista. 22 ITURRIZA, Jorge. Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Iturriza.pdf.> 30 Otra área de utilidad está constituida por la consolidación de una estructura comercial espontánea y de unidades de producción industrial ligadas a la misma. El fortalecimiento de lazos comerciales entre países va acompañado de niveles de precios relativamente provechosos para las zonas de frontera vecinas. La favorabilidad en los precios derivada de acuerdos comerciales representa, a nivel macro, una oportunidad para los flujos comerciales entre los países intervinientes y favorece el auge constante hacia procesos de integración de mayor envergadura. Hay temas que al tratarse simultáneamente por los gobiernos de los países suscribientes de un acuerdo comercial, permiten la multiplicación de los beneficios e inclusive, resultan ser la única forma de alcanzar los objetivos de la integración fronteriza. En materia de salud, por ejemplo, los planes de prevención desarrollados de manera conjunta permiten hacer frente a enfermedades y epidemias, que no respetan fronteras y cualquier esfuerzo individual para combatirlas, resultaría nulo si del otro lado no se emprendieran las mismas acciones. En cuanto a la realización de obras de infraestructura sucede algo semejante. La cooperación fronteriza en otros aspectos, constituye un instrumento idóneo para la evolución económico de los países limítrofes, a través de acuerdos integrales. La planificación conjunta es indispensable para adelantar planes de crecimiento fronterizo, en caso contrario muchas de las obras de infraestructura trasnacionales no tendrían continuidad si del otro lado de la frontera no operara la misma planificación para la interconexión vial, energética y de comunicaciones. Cuando los proyectos van de la mano, los beneficios de las áreas de frontera se potencializan y concuerdan con los objetivos planteados en el proceso de integración. 31 El flujo de personas y de bienes se puede agilizar como consecuencia de los procesos de integración. Si se emprenden acciones conjuntas que tengan como objeto la incorporación de tecnologías y el desenvolvimiento de la economía de las zonas, se pueden favorecer los procesos de intercambio. Además, con el accionar conjunto se pueden solucionar con eficiencia los problemas de seguridad en fronteras, que tanto afectan el comercio en regiones colindantes. Para que los beneficios de la integración fronteriza puedan ser obtenidos se deben implementar estrategias y políticas que contribuyan a enfrentar y asumir los posibles costos. Este objetivo se logra a través de la adopción de esquemas de complementariedad tecnológica, productiva o comercial de acceso a los mercados con eficiente capacidad de gestión, que facilite el progreso sostenido de los procesos de integración y el avance hacia un mayor crecimiento económico. 4.2 COSTOS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA La integración fronteriza en espacios donde las condiciones de vida son similares, puede ocasionar efectos negativos tales como desempleo, crisis en salubridad, conflictos laborales y sentimientos extremos de nacionalismo, que afecten a los habitantes. Entre la liberalización del comercio y la generación de un espacio social con calidad, se suceden conflictos humanos por la desigualdad en las condiciones de vida de los habitantes de uno y otro país y por la marginalidad con que unos pueden ser tratados frente a los otros. Los conflictos armados que se puedan configurar en algún lado de la frontera, no sólo comprometen a los habitantes y al territorio del estado en que se 32 ocasionan, sino también a los países vecinos.23 Debido a la internacionalización de este conflicto, el flujo de población desplazada busca refugio en el país fronterizo que no sufre este problema, presentándose grandes movimientos humanos de desplazados, con sus efectos evidentes. Esto se constituye en un determinante para los gobiernos nacionales y locales y los comprometen a realizar proyectos y destinar recursos en apoyo a las comunidades afectadas. Es cada vez más evidente la urgencia de continuar ejecutando y acrecentando planes de seguimiento y control permanente en las áreas fronterizas afectadas por el conflicto armado, cuyas poblaciones se ven abocadas a un estado de desamparo e inseguridad frente a los actores armados del conflicto que las han convertido en objetivo militar, debido a la ausencia o precariedad de las políticas de gobierno destinadas a proteger a esta parte vulnerable de la población. Para que haya una verdadera integración fronteriza se debe propender por un tratamiento de conjunto frente a las diferentes condiciones y problemáticas, por parte de las distintas entidades encargadas de esta labor en estas zonas. En ese orden de ideas, es posible llegar a acuerdos, que no sólo beneficien al conjunto, sino también, a cada una de las partes. Es imprescindible racionalizar los costos y propender por reducir su impacto negativo en el proceso. La política de integración económica debe ir de la mano con la política social de las zonas. Tanto las metas propuestas, como los instrumentos disponibles son fundamentales para la obtención de los 23 En las fronteras de Colombia con Panamá, Ecuador y Venezuela, esta situación ha empezado a preocupar a los gobiernos de estos Estados, y frente a esto, se ha propuesto diseñar planes de protección y solidaridad respecto de las poblaciones de refugiados y las áreas afectadas. Ecuador y Panamá en la actualidad han desarrollado programas de asistencia y apoyo de la población refugiada de manera oficial. 33 beneficios propuestos, siempre y cuando cada país participe activamente en el proceso, manteniendo y superando sus expectativas iniciales. Sólo en la medida en que los beneficios obtenidos sean superiores a los costos que se van a asumir, el proceso se considera factible y óptimo para producir resultados. Un país en forma aislada no puede pretender el desarrollo de su frontera, puesto que su esfuerzo sería poco fructífero. Así que se deben plantear políticas compartidas con el país vecino, tanto a nivel de salud y educación como en materia de infraestructura, manejo social y solución a los posibles brotes de terrorismo, tema importante de análisis coyuntural. En este mismo sentido, de no conseguirse o no aclimatarse dicho acercamiento, el país enfrentaría graves costos a nivel económico, social, medio ambiental y de seguridad. En el ámbito económico, las consecuencias son obvias: se pierde la oportunidad de explotar las riquezas existentes en estas zonas, tales como la diversidad de fauna y flora, reservas petroleras, entre otras. El hecho de integrarse a través de las fronteras, debe ser analizado en forma cuidadosa con planteamientos estratégicos puesto que es conveniente que el crecimiento sea similar y a todo nivel. Los países que proyecten esta integración deben invertir igual cantidad de recursos y además, sin descuidar ningún tópico; a manera de ejemplo, el desarrollo desigual de un país frente a otro ocasiona y provoca desplazamientos masivos de personas debido a las mejores condiciones de vida ofrecidas en el país vecino. La integración adecuada trae como consecuencias la creación y puesta en funcionamiento de nuevas industrias, lo que en determinados casos podría conllevar a la contaminación del medio ambiente. Como se ha comprobado, 34 este problema no distingue países, ni regiones y es por ello, que al momento de planearse la integración fronteriza, se debe abordar este tema como uno de sus pilares fundamentales. 5. LA GLOBALIZACIÓN Al acometer el tema de la integración fronteriza dentro de la Comunidad Andina, primero debe abordarse el asunto del contexto de desarrollo y los factores que lo condicionan o posibilitan. Se debe empezar por señalar que la descripción más aproximada al momento histórico actual, está dada por el incierto pero inevitable proceso de globalización. Cabe advertir que es difícil acertar con una definición que implique el significado pasado, presente y futuro del vocablo globalización, porque si hay algo claro es que el mismo no se constituye como un fenómeno reciente sino que comprende la trayectoria de un proceso en marcha, originado hace muchos años y que ha venido consolidándose con mayor estabilidad y claridad, ahora, a raíz de los avances tecnológicos, del crecimiento de los medios de comunicación y del transporte que son los hitos que han permitido acortar las distancias y barreras que separan a los pueblos. La globalización se caracteriza por ser multidimensional, es decir, que no sólo opera en el aspecto comercial y económico de las sociedades, sino que incluye aspectos políticos, sociales, tecnológicos, culturales, ambientales, laborales. En torno a la globalización se han hecho más evidentes las formaciones de alianzas y organismos económicos supranacionales internacionales, bien sea, de una misma región, distinguidos por su homogeneidad, dentro de regiones diferentes e incluso disímiles. Así mismo, puede reconocerse la globalización como el fenómeno del entramado de 35 interrelaciones y con ellas la interdependencia creciente entre los países, básicamente por sus intereses comerciales y económicos. Otro aspecto por considerar, a propósito de la globalización, es que ésta no abarca a todas las naciones, creándose con ello un sistema periférico y excluido que circunda el sistema globalizado y que se encuentra determinado por este. En efecto, aunque lo que se ha sostenido sobre este proceso es que en cualquier lugar del mundo cualquier ciudadano puede adquirir el producto que desee, no es menos cierto que existen grandes sectores marginados y excluidos del mismo, principalmente cuando se trata de países en desarrollo, con lo que se concluye que sólo una porción de la demanda es la que se globaliza, ubicada generalmente en los países desarrollados. Como se anotó anteriormente, la globalización se comprende como un proceso que se ha incrementado por la revolución tecnológica con su consiguiente reducción del costo del transporte y de las comunicaciones entre países y por la apertura y liberalización de los mercados, más que todo en el plano comercial. Así mismo, la globalización supone la desaparición paulatina de las fronteras tanto geográficas, como materiales y espaciales, lo que conlleva a un mayor movimiento, interconexión y flujo de personas, mercancías y capitales. La globalización permite que exista un alto grado de integración entre las sociedades, jugando un papel de primer orden en los cambios económicos y sociales que están teniendo lugar, sin que se pueda concluir categóricamente que cualquier tipo de integración y con cualquier país, responderá a los mismos retos. La globalización por si misma no es perjudicial ni benéfica. Es simplemente una realidad en marcha que no está sujeta a plazos ni condiciones, y que 36 puede ofrecer tantas oportunidades como riesgos, de manera que la globalización no nos garantiza el progreso, solo dibuja escenarios posibles donde los países haciendo uso de sus posibilidades, logran llevar a cabo estrategias de articulación y convergencia para soportar los vaivenes de un proceso, y para lograr en definitiva su inserción en condiciones aceptables de bienestar en un mundo globalizado económica, política, ambiental, cultural y socialmente. A la Comunidad Andina se le brindan diferentes escenarios dentro de los cuales podría ubicarse e insertarse en un panorama global, tales como: los países asumen una actitud pasiva y se adaptan a las reglas de nivel multilateral o hemisférico, al mismo tiempo, los diferentes grupos subregionales adoptan estrategias activas propias y el tipo de inserción que se logrará dependerá de las características del grupo. Finalmente, la región define una estrategia común para su inserción determinada por la articulación y convergencia de los esquemas subregionales de integración y acuerdos de libre comercio. Por todo lo anterior, la Comunidad Andina debe encauzar sus esfuerzos hacia la profundización del proceso integracionista con prácticas, normas y acuerdos internacionales que le permitan aprovechar las potencialidades de la globalización y canalizarla hacia el logro de objetivos comunes de beneficio mutuo, como el estímulo al desarrollo y la equidad y precaverse, así, contra la exclusión de sus sectores más vulnerables. Así mismo, dicha integración, debe ser conciente de que su importancia radica en la explotación de un mercado ampliado, en la capacidad de negociación coordinada, en la cooperación con diferentes sectores y en aceptar la existencia de problemas que no pueden ser fácilmente resueltos dentro de las fronteras nacionales. 37 Es así como los países de la Comunidad Andina están obligados a intensificar sus relaciones e interdependencias al interior de la misma con lo que sus fronteras adquirirán una relevancia sin precedentes en la consecución de tal propósito colectivo, en tanto que se obtendrá un aprovechamiento común de recursos naturales compartidos y un fortalecimiento de los intercambios comerciales, culturales, sociales, migratorios, etc. Inevitablemente se descubre la frontera como ese paradigma trasformado, incluso por el mismo fenómeno globalizador, en el sentido de considerar modificable sus conceptos de línea divisoria, defensa y seguridad nacional y colindancia preventiva de la frontera, por unos nuevos conceptos más vitales y reales de cooperación, interdependencia y vínculos fraternos y sanguíneos de lado y lado. Se reconoce a las fronteras como los grandes laboratorios de integración pues vinculan en tiempo real personas, ecosistemas y territorios, que traspasan los linderos de lo meramente comercial y económico para situarse mediante una integración natural, en una historia común, en ecosistemas compartidos, con similares problemas productivos y medioambientales, con marginación relativa y en cuestiones agrarias similares, que los comprometen vitalmente a unirse para solucionar conjuntamente esa problemática común ya que la solución depende necesariamente de acciones conjuntas. Esta caracterización de la frontera y de su importancia y necesariedad dentro del proceso de integración Andino y Latinoamericano no es acorde con las acciones gubernamentales que históricamente han olvidado y marginado dichas áreas, por lo que se requieren compromisos definidos y estables, para llevar desarrollo y crecimiento económico a las fronteras. Las zonas de frontera son los articuladores por esencia de los procesos de integración, y 38 por ende, de la estrategia regional de inserción dentro de la comunidad global. 6. FUTURO DEL DESARROLLO FRONTERIZO La creación de zonas de integración fronteriza tiene como objetivo que los beneficios se utilicen más armoniosamente tanto en el campo económico, como social. Si los beneficios y mejoramientos son percibidos y llegan a toda la comunidad, los objetivos del proceso, habrán tenido éxito. Los desarrollos de las fronteras muchas veces son asimétricos o desiguales, lo que puede enmendarse a través de políticas para el crecimiento regional fronterizo que garanticen la presencia activa de entes o representantes del estado en las áreas. Objetivos como el fortalecimiento de las relaciones entre países que comparten límites fronterizos, han sido los que, por ejemplo, Colombia y Venezuela han adelantado en los últimos años. Esto contribuye a la coordinación, reorientación y rectificación de sus políticas fronterizas, teniendo en cuenta aspectos sociales, políticos, ambientales, espaciales y no los meramente económicos. Cada nación se autodetermina a través de sus políticas de gobierno. Entre algunas de las actividades que los gobiernos programan, está la constitución de áreas geográficas estratégicas, objeto de políticas interestatales por su potencial importancia económica, socio-política y de recursos naturales. El manejo integral de la política de integración podría ayudar a mejorar el aprovechamiento de estos territorios, así como a superar las limitaciones productivas con la estimulación de ciertos campos de producción que 39 permitan desempeñar actividades económicas especializadas. Estas circunstancias han hecho que los gobiernos a través de un ente supraregional, como es la Comunidad Andina, unan esfuerzos para la superación de los conflictos limítrofes que históricamente se han vivido, para trabajar en función de un proceso de integración, teniendo como epicentro las áreas fronterizas. Con el impulso al intercambio comercial entre los países con fronteras activas económicamente, los estados pretenden disminuir el contrabando mediante la suspensión de restricciones comerciales que sobrecargan el precio de los bienes. Por otro lado deben encararse problemas como el de las migraciones y la seguridad fronteriza, frente a los cuales se imponen estrategias militares y de policía, conjuntas, para combatir las acciones de grupos insurgentes, del narcotráfico y de la delincuencia. 7. LA PROBLEMÁTICA DE LAS AREAS FRONTERIZAS DE COLOMBIA EN LA COMUNIDAD ANDINA Los problemas que afectan el desarrollo de estas regiones detienen el avance y dinamismo de las fronteras, cuyas áreas geográficas exhiben características propias respecto del medio ambiente y los grupos humanos que allí habitan. La economía, la población y la normatividad son factores íntimamente ligados a dichas zonas. Aunque los esfuerzos de integración en las fronteras han sido arduos por parte de los países andinos, en las últimas décadas y teniendo en cuenta que muchas de las iniciativas planteadas mediante la normatividad, reglamentos y ejecución de diferentes proyectos 40 son palpables, esta integración se ha venido incrementando de manera muy lenta. 7.1 PROBLEMÁTICA GENERAL Comparando los indicadores sociales de las áreas de frontera con los de las demás zonas de los países, se puede verificar que estas áreas comportan un enorme atraso en relación con las demás. En Colombia, de acuerdo con las cifras obtenidas a partir del censo de 1993, realizado por el DANE, ocurre que: “El 27% de los hogares con miseria de todo el país, se encuentran en la zona fronteriza, al igual que el 24% de los hogares con NBI. De otro lado, el 49% de los hogares de la zona fronteriza, presentan por lo menos una de las siguientes características: hacinamiento, dependencia económica, inasistencia educacional, vivienda sin servicios entre otras. En términos de Necesidades Básicas Insatisfechas, el Censo de 1993 muestra para los Departamentos fronterizos un promedio simple de NBI de 66.57%, mientras que el promedio nacional estaba en 30.53% para hogares y 37.21% para personas. Una muestra palpable de los desequilibrios regionales entre los Departamentos de frontera, son las destinaciones de recursos del Fondo Nacional de Regalías, en donde aparecen Departamentos, que en el acumulado de los últimos seis años, no alcanzan los $8.000 millones, frente a un Departamento como Boyacá, que percibió cerca de $50.000 millones.”24 “El nivel local presenta igual o peor situación. La extrema pobreza campea en los Municipios de frontera, en muchos de los cuales, el índice de NBI llega al 100%. Del total de los Municipios fronterizos, sólo 45 reportaron datos sobre las ejecuciones presupuéstales, encontrando que 26 de ellos presentan déficit y que ninguno ha presentado superávit”.25 El incremento en el flujo de refugiados colombianos hacia territorios de países vecinos origina una situación compleja que, por lo demás, comprende otras situaciones que la hacen más conflictiva aún. Dentro de estas variables 24 COLOMBIA. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Censo de 1993. Dane, SISD Misión Social, Bogotá, 2001 25 COLOMBIA. DIRECCIÓN DE DESARROLLO TERRITORIAL. Colombia y sus Fronteras: Políticas de Frontera, Caracterización Regional Socioeconómica Comparada por Países y Departamentos Fronterizos. En: Documentos para el desarrollo Territorial. No. 42 (julio de 2001); P. 7-8. 41 se puede incluir el hecho de que los gobiernos de Colombia, Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, no han contado con la suficiente voluntad ni compromiso, a nivel particular, y mucho menos en conjunto, para hacer frente a esta problemática de manera efectiva. Además, los países en los que tiene lugar esta compleja situación, no cuentan con medidas constantes de seguimiento a los flujos migratorios ni a las condiciones concretas de la población que solicita el refugio. Las respuestas por parte de los gobiernos frente a las necesidades de la población refugiada suelen ser tardías, insuficientes o, incluso, no existen. Por otro lado, muchos de los emigrantes se han visto en la obligación de retornar a sus lugares de origen, a pesar de los riesgos para su supervivencia y ubicarse, bien en los centros urbanos, o en las selvas o pueblos fronterizos, confundiéndose con las poblaciones rurales de estas áreas vecinas. Esta situación implica que la carencia de protección y asistencia por parte de los gobiernos, a pesar del derecho que tienen estas poblaciones a ser amparadas por los estados, conforme al Derecho Internacional humanitario. “En un número importante de las fronteras latinoamericanas concurren el subdesarrollo económico, antiguos litigios territoriales y una cierta marginación respecto de las economías nacionales lo que genera en ocasiones objetivos y expectativas encontradas entre la población fronteriza y los intereses expresados por los gobiernos nacionales.”26 Hoy se puede ver que las áreas de frontera “presentan condiciones de atraso, de miseria y de marginalidad, que difieren de los niveles superiores 26 VALENCIANO, E. O. Profesor Titular, Universidad de Belgrano, Buenos Aires; Profesor Visitante, Universidad de San Diego; Ex-Funcionario, Banco Interamericano de Desarrollo/Instituto para la Integración de América Latina (BID-INTAL), Buenos Aires, Argentina.”LA FRONTERA: Un Nuevo Rol Frente a la Integración. La Experiencia en el MERCOSUR”. Disponible en: http://www.cefir.org.uy/docs/dt13/03valenc.htm 42 de desarrollo existentes en otras regiones.”27 Así mismo, algunas situaciones desfavorables suelen darse por el uso inadecuado de los recursos compartidos y por prácticas que, aunque para la población son comunes o normales, comportan consecuencias perjudiciales y se contraponen al ordenamiento jurídico de los países. “Entre estas prácticas están el contrabando, la migración ilegal y los asentamientos humanos de colonización clandestinos.”28 Paralelamente y con mayor gravedad que las anteriores situaciones, está la actividad de grupos guerrilleros y paramilitares, así como el narcotráfico, que son los mayores promotores de inestabilidad actual de las fronteras y constituyen un factor de perturbación que impiden consolidar la integración. Las acciones violentas pueden generar problemas aún mas difíciles de solucionar entre los países miembros de la Comunidad Andina en cuanto respecta a los objetivos de integración de sus fronteras. Algunas de las razones para que la generalidad de las áreas de frontera se encuentre en precaria situación económica y en condición de abandono, radican en el hecho de que las políticas de descentralización y las leyes imperantes no atañen a fenómenos tan particulares como el fronterizo. Por lo demás, la falta de operancia de las normas y la carencia de voluntad política para implementar estas disposiciones, junto con la condición de periferia e incomunicación de estas zonas, también contribuyen a su marginación. Así mismo, esta situación de abandono se incrementa por el escaso compromiso político de los representantes de estas regiones, además de la corrupción y falta de apoyo a las autoridades locales regionales y territoriales, entre otros. 27 SIMANCAS, Francisco. Integración, Desarrollo fronterizo y Factores en Conflicto en las Áreas Limítrofes y Fronterizas Colombo-Venezolana. En: Revista Aldea Mundo. Táchira, Venezuela, (Mayo – octubre de 1998); P.65. 28 Ibídem., p. 66. 43 7.2 PROBLEMÁTICA ESPECIAL DE LAS FRONTERAS COLOMBIANAS EN EL MARCO DE LA COMUNIDAD ANDINA En la zona de frontera colombo-venezolana se patentiza una notoria desarticulación en las políticas y estrategias para el desarrollo fronterizo. Las causas de esta problemática están dadas por diferentes fenómenos como la inexistencia de una planificación económica regional, que en este aspecto conlleva, a su vez, a la improvisación y ausencia de liderazgo en los gobernantes. Así mismo, esta deficiencia en el desarrollo regional se debe a la carencia o poca participación institucional por parte de los organismos responsables del desarrollo fronterizo, lo que provoca efectos negativos como la pobreza y las deficiencias en el desarrollo microempresarial, el desestímulo a la producción agrícola e industrial, por la infraestructura deficiente y el despliegue de actividades ilícitas, lo que afecta la integración en general. En cuanto al problema social, las comunidades en frontera se han visto involucradas en el conflicto armado colombiano, a nivel regional e internacional, con la aparición del desplazamiento poblacional. Así mismo, los brotes terroristas de los grupos al margen de la ley y la ausencia de alternativas de producción engendran el consecuente incremento de los índices de desempleo. Las zonas de frontera denotan alarmantes deficiencias en el sector educativo, debido a la descontextualización de la misma respecto al entorno geográfico, social y cultural. La carencia de tecnología y redes de información dada la deficiente infraestructura, y la escasa inversión, hacen que los instrumentos dedicados a la educación sean obsoletos con respecto a los existentes en otras áreas del país. Por último, cabe insistir en la ausencia de políticas binacionales y de programas académicos conjuntos. 44 En el sector salud, fundamental para elevar la calidad de vida de la población, en la medida en que hay ausencia de políticas binacionales de asistencia hospitalaria, se detectan falencias fundamentales, ya que no se puede suplir la demanda de servicios de salud por parte de ciudadanos venezolanos con poca capacidad de pago en Arauca. Y que los colombianos, a su vez, no tengan la posibilidad de tener asistencia sanitaria de parte de Venezuela en el área de la frontera. Así mismo se descubre una dispersión de esfuerzos y recursos de los dos países y la carencia de una red binacional de apoyo. En la zona de frontera colombo - venezolana, principalmente en el área de Arauca, se ha venido descubriendo un proceso de explotación petrolera sin controles ambientales, además de establecerse un sistema de colonización con un deterioro progresivo de los recursos naturales. Los derrames de crudo sin planes de contingencia, sobretodo, debido a los problemas de orden público, han contribuido a la merma de los recursos naturales. Los efectos del deterioro de los recursos naturales han sido múltiples. Estos efectos se perciben en la erosión de terrenos y en la reducción de áreas y ecosistemas, en la contaminación de suelos y fuentes hídricas, en los conflictos socioambientales y, finalmente, en el desarrollo de una economía de tipo extractiva. En cuanto a los grupos étnicos en esta zona de frontera, se da un desconocimiento de la pluralidad de culturas y de étnias en la región. Este fenómeno tiene como causas el desconocimiento del entorno indígena y la imposición, por parte de las instituciones, de modelos que atienden poco o nada a los estilos de vida de los grupos étnicos. 45 Así mismo, el desconocimiento de los espacios propios y autónomos de la vida indígena en la frontera, contribuye a crear problemas de reconocimiento y tolerancia por la pluralidad étnica y cultural de la región, debido a la carencia territorial para el desarrollo de la identidad cultural y el menosprecio por las tradiciones y modos de convivencia de los pueblos indígenas en los planes de desarrollo. La frontera tripartita (Colombia – Ecuador – Perú), denota unos índices alarmantes de deficiencias en el sector productivo, por no ser éste lo suficientemente competitivo. Esto se comprueba por la falta de incentivos a la producción regional, la insuficiente capacitación empresarial, los excesivos controles al comercio en la frontera y la ausencia de estudios y estadísticas del comercio interfronterizo, lo que genera desempleo, proliferación de la economía informal y ausencia de actividades productivas. La escasez de transporte, el mal estado de la vía Tarapacá - Leticia, así como la ausencia de infraestructura portuaria y la innavegabilidad del río Putumayo, contribuyen a la depresión económica que reina en la región así como las insuficiencias en la infraestructura de servicios públicos. El abandono de las comunicaciones y la difícil circulación de bienes y personas de esta zona hacia los centros urbanos de cada país, hacen que estas regiones vivan aisladas, debido a los altos costos, lo que obliga a hacer uso del transporte aéreo. Además de la problemática económica, en transporte e infraestructura, se puede observar una gama de conflictos socio - políticos de la población que tiene su raíz en la falta de sentido de pertenencia y poca participación ciudadana en las decisiones importantes de la región, así como la corrupción, el desempleo y la burocracia. En materia educativa, se dan las mismas falencias que se evidenciaron en la frontera colombo- venezolana. 46 Respecto del sector salud, la frontera amazónica que comparten los tres países andinos, Ecuador, Perú y Colombia, se detecta una deficiente infraestructura en la red de servicios de salud e inexistencia de convenios internacionales para garantizar una cobertura amplia a favor de la población de toda el área de influencia fronteriza, lo que origina baja calidad en la prestación de servicios de salud y en la cobertura para las distintas comunidades. El deterioro progresivo de los recursos naturales se constituye como un problema central que agobia a la región amazónica fronteriza. La ausencia de conciencia ambiental y de sentido de pertenencia contribuye a que se desarrollen actividades económicas de tipo extractivo de los recursos naturales. Al mismo tiempo, debido a una deficiente planificación y armonización de políticas por parte de los tres países de frontera común, es observable una desarticulación en los procesos de investigación, y fallas en la visión integral de la región amazónica. Esto se refleja en un miope conocimiento del potencial regional que reduce la oferta de productos ambientalmente sostenibles, además del auge de la contaminación de suelos y fuentes hídricas, con la paulatina desaparición de las especies de flora y fauna, de las áreas y ecosistemas. Hay que tener en cuenta la pérdida de identidad y valores culturales indígenas como un factor social y cultural que afecta profundamente el progreso de esta frontera. La discriminación laboral en los países vecinos con respecto a los indígenas, la educación inadecuada en la etnia, la falta de formación y los obstáculos al libre tránsito de bienes y embarcaciones indígenas son factores que disminuyen las potencialidades de la frontera. En cuanto al sector productivo y de comercio, en la frontera colombo – ecuatoriana, se evidencia una débil competitividad del sector debido a los 47 bajos niveles de inversión, la falta de incentivos a la producción, la carencia de planificación y las trabas al comercio fronterizo. De igual forma, la ausencia de alianzas comerciales entre sectores de la economía, la frágil organización empresarial junto a los bajos niveles de productividad, de tecnología y capacitación, hacen que la actividad comercial y de servicios se desarrolle de manera informal, con tendencia hacia el contrabando y a las actividades ilícitas. Esto, en conclusión, desincentiva la producción nacional y agota las posibilidades de mejoramiento del comercio regional fronterizo. Cabe hacer un análisis más amplio de un sector de la economía como es el agropecuario, dadas las condiciones especiales de esta región. Se observa una débil competitividad del sector agropecuario a partir de los niveles de abandono del campo por la inseguridad, el incipiente estado tecnológico, tanto en investigación como en asistencia técnica. A esto se pueden agregar los bajos índices de productividad. Este sector de esencial importancia en el desarrollo de la zona, no ha obtenido una financiación adecuada, y adicionalmente carece de políticas agrarias que impulsen y mejoren la actividad del campesino. Como consecuencia de esto se generan altos costos y bajos niveles de ingreso para las personas dedicadas a esta actividad. Además, se perciben desequilibrios entre oferta y demanda con la consecuente dificultad en los procesos de comercialización, conllevando esta situación, a realizar cultivos ilícitos, por ser más rentables para la comunidad, de acuerdo con las condiciones mencionadas. Al igual que las fronteras analizadas, esta región sufre desfases en el sistema educacional frente al entorno cultural y a la diversidad étnica. El desconocimiento de la realidad étnica y la calamitosa infraestructura y la escasa preparación de algunos docentes ocasionan un bajo nivel de calidad 48 en educación media y además una pobre cobertura en niveles de secundaria y universidad. Estas condiciones generan desempleo y escasa oferta laboral para profesionales con las consecuencias sociales que esto acarrea. Se da una reducida cobertura en seguridad social y en el plan obligatorio de salud, lo cual corrobora la ineficiencia del servicio. Se observa, además, una asignación de cobertura inequitativa debido a que el sistema general de seguridad social no se acopla a la realidad social de la zona. Por otra parte, existe un deterioro progresivo de los recursos naturales a causa del uso inadecuado del suelo, la deforestación, la utilización indiscriminada de agroquímicos, el tráfico ilegal de fauna y flora y la inadecuada explotación de recursos mineros. Adicionalmente, según el resultado de los foros propiciados por el Conpes, en esta región se tiene un manejo inadecuado de los desechos sólidos, se conocen serias fallas con respecto a la educación y a la cultura ambiental de la población y en lo que respecta a la prevención de desastres. En resumen, se mencionan fallas protuberantes relativas a la explotación de los recursos, igual que en la gestión de proyectos ambientales y la insuficiente planificación. Esto genera problemas de desaparición paulatina de especies de flora y fauna, la reducción de áreas y ecosistemas, la contaminación de suelos y fuentes hídricas, el surgimiento de conflictos socioambientales y el desarrollo de una economía de tipo extractiva. Aquí, se repite el mismo problema planteado al respecto en la región de Amazonas. Hay una serie de causas, tales como, la falta de inversión, de apoyo por parte del estado y la ausencia de políticas frente al medio ambiente en el entorno indígena. Las etnias no cuentan con 49 representatividad política y es perceptible, además, un desconocimiento de la legislación indígena por parte de los países vecinos. Esta gama de conflictos origina limitaciones en las actividades culturales y de subsistencia, y como ocurre en las demás regiones, genera desarticulación de los planes integrales de salubridad con detrimento de las gentes en la frontera. 50 CAPITULO II – INTEGRACIÓN Y DESARROLLO "...En el proceso de mundialización de la economía la única respuesta para el desarrollo es la unidad regional. De ahora en más el comercio internacional estará regido por la reciprocidad regional y cuanto quede fuera de ella será paupérrimo. Un dato comparativo, poco difundido, puede dar una idea de los costos económicos que América Latina viene pagando por no estar integrada: Bélgica tiene 30,000 km2. de superficie territorial y 10 millones de habitantes, pero exporta más que toda América Latina junta, desde el Río Bravo al Cabo de Hornos, con 21 millones de km2. y 460 millones de habitantes. ¡Es increíble pero esta es la realidad que no ha sido suficientemente asumida!"29 La integración es un motor para el desarrollo regional, en tanto el accionar conjunto de las naciones favorece la diversificación, refuerza las relaciones de vecindad y contribuye al crecimiento económico. Los esfuerzos integracionistas favorecen los vínculos económicos, comerciales, sociales, políticos e institucionales de los países que emprenden acciones comunes. Por lo demás, la calidad de vida y el bienestar de los habitantes se benefician, pues la seguridad que genera la integración permite a los países, hacer frente mancomunado a desafíos que, individualmente, serían insuperables. Es así como, dentro del marco de la Comunidad Andina, se han emprendido acciones comunes por parte de los diferentes países miembros del Acuerdo de Cartagena. 1. MARCO JURÍDICO GENERAL Al finalizar el siglo XX, el orden mundial se ve enfrentado a una globalización casi forzosa cuyas principales consecuencias se trasladaron al campo 29 CORDOBA ZULOAGA, Jaime. América latina y los desafíos de su integración regional. CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional. Uruguay, 1998. (En línea) 8 junio, 2003. Disponible en: <http://www.cefir.org.uy/D_index.htm> 51 comercial y por ende económico, instando así a que las economías pequeñas y abiertas, cuyos mercados no les permite lograr niveles de escala indispensables para insertarse en la economía mundial, concreten acuerdos comerciales y de integración bajo formas diversas. De esta preocupación nace lo que hoy conocemos como la Comunidad Andina, un acuerdo cuyo fin es lograr el fortalecimiento de la región para evitar ser marginada en el orden económico y político mundial. En 1961 los países de América Latina se reúnen para discutir lo que sería su primer intento de regionalización, llegando así a un primer acuerdo, denominado “La Carta de Punta del Este”, acuerdo de gran ambición si se tiene en cuenta que la meta no era inmediata, ni el lograr soluciones a corto plazo, sino imponer un compromiso a asumir por los países para fortalecer los acuerdos de integración económica que permita considerar la creación de un mercado común latinoamericano. 1.1. FILOSOFÍA DEL ACUERDO DE CARTAGENA En 1969 “La Carta de Punta del Este”, da sus primeros frutos cuando se crea el Pacto Andino, al ser suscrito el Acuerdo de Cartagena, cuyo objetivo primordial fue la consolidación de un mercado común que inserte a los países miembros a la economía mundial, principalmente en el sector manufacturero, cuyo comercio incorporaba mayor valor agregado y generaba la posibilidad de superar la producción y exportación de productos básicos primarios que genera mayor agotamiento de recursos naturales. Sin embargo, este Pacto Andino superó dicho objetivo, ya que abarcó otros ámbitos, quizá de igual o mayor importancia que el económico, como lo son, el social, el político e ideológico; con la búsqueda, al mismo tiempo, del desarrollo equilibrado y armónico de sus países miembros en condiciones de equidad, para acelerar el crecimiento económico y la cooperación social, 52 para impulsar la participación en el proceso de integración regional y procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de sus habitantes. El Acuerdo de Cartagena postula el fortalecimiento de las zonas fronterizas, el mejor aprovechamiento del espacio físico y el fomento de obras de infraestructura y los servicios necesarios para el adelantamiento del proceso de integración económica de la sub-región, acción que se ejercerá principalmente en los campos de la energía, los transportes y las comunicaciones, y comprenderá todos aquellos procesos que faciliten el tráfico fronterizo entre los países miembros. Esta posición se ha consolidado a partir de la incorporación del tema sobre desarrollo territorial de la sub-región, de las zonas de interconexión física (fronteras terrestres contiguas entre los países miembros). En 1989 se estableció: “Entre los mecanismos de cooperación económica y social para la Integración definidos por el Acuerdo de Cartagena, la integración fronteriza y el turismo ejercen una especial influencia en la configuración del espacio económico y social subregional y en el desarrollo de la identidad común entre los pueblos andinos. El diseño estratégico contiene, entonces, acciones específicas destinadas a apoyar el desarrollo de las zonas de integración fronterizas (...)”. Surgió entonces la necesidad de crear programas de planificación de las áreas binacionales de desarrollo urbano- regional, así como de identificar las zonas fronterizas de tratamiento especial y armonizar sus legislaciones, diseñando un marco comunitario para la integración fronteriza. En 1990, en la reunión del Consejo Presidencial Andino celebrada en La Paz, Bolivia, se acordaron directrices para adoptar una política comunitaria de integración fronteriza e institucionalizarla; además de incrementar el desarrollo de las zonas fronterizas y promover su comercio. Todo esto ha 53 tenido un despliegue importante y lo que se pretende actualmente es trabajar bajo la coordinación de las autoridades competentes de los países miembros para la formulación de una propuesta de política comunitaria de integración y crecimiento fronterizo que reconozca la importancia histórica y estructural de la bi-nacionalidad, que esté en concordancia con los objetivos de la integración subregional y continental. 1.2 NORMAS COMUNITARIAS En abril 4 y 5 de 1998 se visualiza la urgencia de generar lazos de integración física para lo cual se convoca una reunión presidencial en Guayaquil (Ecuador), cuyo resultado es el “ Acta de Guayaquil” en la que se plantea propuestas concretas frente al crecimiento de las zonas fronterizas comunes, como mecanismo de conformación de un Mercado Común Andino, acorde con los procesos de globalización y regionalismo, generándose así políticas macroeconómicas, de liberalización del comercio de servicios, de libre movilidad de los factores de producción, de reforzamiento institucional de la región, de participación comunitaria y de implantación de proyectos de desarrollo fronterizo. En este sentido, se encomendó a las autoridades nacionales de planeación y a los ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas, junto con la Secretaría General y la Corporación Andina de Fomento, la elaboración de un plan de trabajo que asegure impulsar proyectos de integración física, desarrollo fronterizo y aquellos relacionados con la interconexión vial y ferroviaria. Como logros significativos de este plan de trabajo, se destacan la definición de estrategias para la realización de proyectos viales de infraestructura 54 sostenible, energéticos, de telecomunicaciones e informáticas, integración fluvial suramericana, entre otros. El 27 de mayo del año de 1.999 se reúne El Consejo Presidencial Andino con la idea de formular una política comunitaria. Como institución encargada del desarrollo fronterizo se creó el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo. Esta política, en la medida en que se presentara una real integración, no debería ser solamente económica sino también social, generando así un mejoramiento en la calidad de vida, en la cobertura de servicios públicos, educación, salud, etc., por medio de acciones específicas, tales como la adjudicación al Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y el Desarrollo Fronterizo de responsabilidades para la proposición de planes de acción, como son la organización y promoción de un banco de proyectos de integración física y desarrollo fronterizo, y la actualización de estudios sobre los cinco principales pasos de frontera entre los países miembros. Con la formulación de las directrices generales para el desarrollo fronterizo se evidenció casi al mismo tiempo la necesidad de crear un marco político que estableciera los lineamientos operativos para poner en funcionamiento el proyecto mencionado, lo cual se estableció en la Decisión Comunitaria No. 459: Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo de 1999, que fue de gran trascendencia, ya que proporcionó los principios orientadores del proceso como la confianza, la paz, la estabilidad y la seguridad subregional, la búsqueda de la solidaridad en las relaciones y la cooperación sobre bases de mutuo beneficio, lo cual permitirá el aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas y contribuirá al desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF). 55 El cumplimiento esencial de los objetivos específicos de la política comunitaria de integración y desarrollo fronterizo se fundamentó en la facilitación de la libre circulación de personas, bienes, capitales y servicios, a través de los pasos de frontera, mediante un trabajo comunitario en materias de infraestructura física, aduanera, de migración, y de armonización normativa y legislativa de los países miembros. El desarrollo económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), debía enmarcarse en políticas de generación de empleo, mejoramiento de los ingresos y elevación del nivel de vida, mediante la promoción de actividades productivas viables y el estímulo a las micro, pequeñas y medianas empresas de tal manera que se asegurase la realización de acciones encaminadas a satisfacer las necesidades de infraestructura sanitaria, educación, capacitación laboral, y de preservación y conservación del medio ambiente, lo cual solo sería factible con el fortalecimiento del diálogo, la consulta y la cooperación entre las autoridades de las ZIF. La regulación y definición de las ZIF se hizo el 21 de junio de 2001 mediante la Decisión 501, con la que se establecieron cada una de las políticas y prioridades que habían sido expuestas en la Decisión 459. Así mismo, la Decisión 502 del mismo año, regula lo concerniente a los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), los cuales se encargarían de prestar ayuda a los Centros Nacionales de Atención en Frontera (CENAF). 1.3. IMPLEMENTACIÓN NORMATIVA INTERNA DEL DESARROLLO FRONTERIZO Las acciones de integración fronteriza están encaminadas a conseguir determinados objetivos económicos, sociales y políticos, entre los que sobresalen la movilización de recursos, el mejoramiento de las condiciones 56 de vida de los habitantes en frontera (a través de medidas que combatan el desempleo, la pobreza, la desnutrición, la mortalidad infantil, entre otros), el aumento de la solidaridad, del dinamismo económico, la disminución de los conflictos fronterizos y la preservación y explotación sostenible del medio ambiente.30 Como es bien sabido la integración comporta una de las formas que facilitan el crecimiento económico y social de las naciones en vía de desarrollo. En consecuencia, una nación debe establecer marcos mínimos de acción para hacer factibles los procesos de integración, en primer lugar con los países fronterizos y, posteriormente, con los demás que integran la comunidad internacional. Es necesario establecer claramente el mecanismo a través del cual se incorporan los acuerdos internacionales al ordenamiento jurídico, así como determinar las entidades estatales competentes en cuanto a su aprobación y ejecución. El estado colombiano ha promovido y realizado gestiones en busca de dichos objetivos en sus zonas de frontera. En materia normativa, Colombia es un país con propuestas dirigidas a incrementar el desarrollo en las zonas fronterizas, entre las cuales se encuentra la expedición de la Ley 10 de 1983 que facultó al ejecutivo para definir el ámbito geográfico que debería entenderse por zona fronteriza; la creación de corporaciones autónomas necesarias al efecto; la creación de una secretaría de fronteras adscrita a la Presidencia de la República; y la formulación de un régimen especial de estímulos e incentivos comercialización y fiscales, producción, tributarios, de complementados fomento, con una crédito, amnistía patrimonial para inversiones en zonas de frontera (ZF). Es decir, esta Ley otorgó al gobierno instrumentos para desarrollar políticas y planes en las Zonas de Frontera. 30 ITURRIZA, JORGE. Op. Cit. P. 167 57 El Decreto 3448 de 1983, conocido como “Estatuto de Fronteras”, incluyó tres grupos de propuestas básicas: el establecimiento de un marco institucional y normativo; la expedición de incentivos y exenciones que motive nuevas inversiones en las zonas fronterizas; y la puesta en marcha de proyectos en las regiones fronterizas, con asignaciones para inversión provenientes del presupuesto nacional.31 En 1987, Colombia firmó el Protocolo de Quito, que reforma el Acuerdo de Cartagena en varios aspectos, entre ellos, un capítulo de cooperación económica y social, Decisión 406 que codifica el Acuerdo de Cartagena y que en su artículo 144 expresa que “los países miembros emprenderán acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional andina.” 32 El 28 de marzo de 1989 mediante la Declaración de Ureña los presidentes de Colombia y Venezuela resolvieron entre otros asuntos, crear las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, encargadas de la preparación y estudio de convenios y tratados relativos al desarrollo económico y social de las áreas fronterizas. De la misma forma el 20 de julio de 1989 mediante la declaración presidencial Barco-Borja se establece la Comisión de Vecindad Colombo-Ecuatoriana.33 Luego, en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, el tema se fortalece, con la incorporación de tres artículos, uno el artículo 150 numeral 16, que le asigna al Congreso la función de “aprobar o improbar los 31 COLOMBIA. CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL. Documento CONPES 3155 Antecedentes, Enero 28 de 2002. 32 Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina. Documento BPIF, Noviembre 5 de 2002. 33 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD. Editorial Tercer Mundo Tomo 1, Julio de 1994. P. 62 58 tratados, que el gobierno celebre con otros estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el estado sobre las bases de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros estados“. “Desafortunadamente éste artículo constitucional limita ésta posibilidad a los temas económicos, dejando por fuera el amplio espectro en el que se circunscriben las ZIF, con temas tan importantes como el desarrollo regional, la prestación de servicios públicos, educación, salud entre otros”34. El segundo artículo de la Constitución referente al tema de fronteras es el 289 que consagra: “por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”; y en tercer lugar esta el artículo 337 que dice que “la Ley que podrá establecer para las zonas de frontera, terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”. “Los anteriores artículos hacen referencia de manera puntual al tema fronterizo, al enfatizar la necesidad de generar acuerdos entre las autoridades de las entidades regionales fronterizas con sus homólogos en el país vecino y de promulgar normas especiales para promover el desarrollo fronterizo”.35 Por la misma época, se expide la Ley 10 de 1991, Ley marco de Comercio Exterior, la cual en sus artículos 11 y 20, concede facultades al gobierno para expedir normas que regulen la actividad económica y social en las áreas de 34 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. El Proceso de Integración Fronteriza en la Comunidad Andina y las ZIF, 2002. 35 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, DIRECCIÓN DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. Op. Cit. p. 2. 59 frontera. Posteriormente, por medio del decreto 1361 de julio de 1993 se crea la Comisión de Vecindad Colombo-Peruana. En 1995 se expide la Ley 191, dirigida a establecer un régimen especial para las ZF, con el fin de facilitar su desarrollo integral, mediante el logro de los siguientes objetivos: proteger los derechos humanos, mejorar la calidad de vida, satisfacer las necesidades básicas de las comunidades fronterizas, fortalecer los procesos de cooperación e integración con países vecinos, crear condiciones necesarias para el desarrollo económico de la fronteras mediante la adopción de regímenes especiales en materia de transporte, legislar en materia tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad social, comercial y aduanera, construir y mejorar la infraestructura requerida, prestar los servicios necesarios para la integración, preservar y aprovechar el uso sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, mejorar la calidad de educación, fortalecer institucionalmente a las regiones fronterizas y cooperar con los países vecinos. “Si bien la intención que permitió la expedición de ésta Ley fue muy amplia, la misma presenta una marcada deficiencia en su aplicación ya que generó criterios homogenizadores, no atendió a la realidad, ni a las condiciones particulares de cada frontera, reiteró normas existentes, y aquellos artículos que pudieron ser viables no se han materializado todavía, además las entidades territoriales tampoco promovieron la aplicación de los mecanismos dados por la Ley ni generaron propuestas para su reforma.”36 A continuación, la Comunidad Andina definió un marco de acción supranacional con relación a los asuntos fronterizos, al firmarse la decisión 459 de 1999 que establece las directrices de la política comunitaria para la integración y el desarrollo fronterizo. 36 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO. Op. Cit. p. 2. DIRECCIÓN DE 60 En el año 2001 se expide por parte del Gobierno Nacional el Decreto 569 de 2001 como desarrollo del artículo 45 de la Ley 489 de 199837, se establece entonces la creación de la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) como instancia de coordinación y orientación del manejo y ejecución de la política de fronteras en los aspectos económico, social, normativo, cultural, ambiental, científico y de infraestructura. Este es un mecanismo importante desarrollado en Colombia para poder unificar e inspeccionar de forma centralizada, las políticas sobre integración fronteriza de cada una de las entidades encargadas de este tema en el país, teniendo por tanto congruencia de las diferentes acciones. En cumplimiento de la Ley 191 y de algunas de las Decisiones anteriormente mencionadas el gobierno ha adoptado cinco medidas concretas, entre otras, en materia política, especialmente en el ámbito institucional, y estas son: 1. La reestructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores con la creación de la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo, por medio del Decreto 2105 de 2001, dependencia que atiende las funciones transferidas al Ministerio de Relaciones Exteriores mediante el artículo 1º del decreto1182 de 1999, las cuales anteriormente eran competencia de la Consejería de Fronteras de la Presidencia de la República cuyas funciones fueron estipuladas en el artículo 40 de la Ley 191, atribuyéndole la coordinación interinstitucional de las iniciativas y acciones relacionadas con las zonas de frontera; en aspectos económicos, sociales, normativos, culturales, ambientales, científicos y de infraestructura. 37 Permite la creación de “Comisiones Intersectoriales para la Coordinación y orientación superior de la ejecución de ciertas funciones y Servicios Públicos, cuando por mandato legal o por razón de sus características estén a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, sin perjuicio de las competencias específicas de cada uno de ellos”. 61 2. La aprobación de la Ley 677 de 2001 que establece cuatro Zonas Económicas Especiales de Exportación (ZEEE) en regiones fronterizas; 3. La expedición de la Ley 681, régimen especial de distribución de combustibles en zonas de frontera; 4. La creación del Fondo de Apoyo Financiero para la energización de las zonas no interconectadas; 5. El reconocimiento del fenómeno fronterizo en el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial presentado al Congreso de la República. En virtud de lo anterior se genera para la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) la obligación de iniciar acciones tendientes a establecer una política de integración y desarrollo fronterizo, estableciendo como principios generales orientadores de ésta política, el fortalecimiento y la articulación de la acción institucional, el reconocimiento a la diversidad étnica y ambiental, la participación y concertación regional, la generación de regímenes especiales y el reconocimiento de las particularidades de las regiones de frontera. Con base en estos principios orientadores, se definió como tarea de corto plazo, la elaboración de un documento CONPES que consignara los lineamientos generales de la política a seguir y que asegurara el compromiso interinstitucional y regional con el desarrollo sostenible de las regiones de frontera. En ejercicio de su función la CIIDEF, desarrolló los principios generales orientadores de la política de integración y desarrollo fronterizo anteriormente mencionados, se realizó entonces una primera acción interinstitucional la 62 cual consistió en la realización de foros regionales en los departamentos de frontera con una convocatoria abierta y una metodología participativa, donde se recogieron insumos para la construcción articulada y pluralista de los lineamientos de política integral fronteriza, con el fin de generar mejores condiciones de vida a partir de las necesidades expresadas por la comunidad de las regiones.38 Como producto de los foros se dio a conocer el documento llamado Foros Regionales de Fronteras 2001, que sirvió de ayuda para la elaboración del documento CONPES 3155 de enero 28 de 2002, además se dejó en claro la falta de un posicionamiento del país en el tema fronterizo, de una agenda única fronteriza, de un plan de acción para cada región fronteriza y de la concreción de una estrategia andina de integración fronteriza. El documento fue sometido al análisis del Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-,39 el cual lo aprueba expidiendo el documento CONPES 3155 del 28 de enero de 2002 llamado “Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo”. De tal forma obtuvo su incorporación en el Plan de Desarrollo así como en los Planes Departamentales y Municipales. Este escrito, expone los lineamientos generales para que sean desarrollados por las distintas entidades vinculadas con el tema fronterizo. Si bien el documento tendrá aplicación especial en las zonas de frontera, las unidades especiales de desarrollo fronterizo y la ZIF, el diagnóstico que en él se realiza cubre la totalidad de las regiones de frontera del país y en este sentido, los lineamientos de la política han de tener plena 38 Estos foros regionales fronterizos se iniciaron entre agosto y noviembre de 2001 en ciudades tales como Maicao, Arauca, Cúcuta, Puerto Carreño, Puerto Inírida, Valledupar, Puerto Asís, Ipiales entre otras. Los foros fueron organizados, desarrollados y convocados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, el departamento Nacional de Planeación, la Escuela Superior de Administración Pública y el Sistema Nacional de Capacitación Municipal de la Unión Europea, con el apoyo de los Ministerios del Interior, Desarrollo, Comercio Exterior y las respectivas entidades territoriales. 39 En cumplimiento de la obligación consagrada en el artículo 3 literal c del Decreto 569 de 2001, que dice “son funciones de la CIIDEF analizar y presentar a consideración del CONPES un documento en el que se plasme la política de Estado relativa a la integración y desarrollo fronterizo.” 63 aplicación en los 13 departamentos que forman la frontera terrestre y marítima del país, ya que son sólo los lineamientos o derroteros generales. Están definidas ocho áreas de desarrollo estratégico las cuales son: desarrollo económico fronterizo, desarrollo productivo, seguridad alimentaría, medio ambiente, mejoramiento de condiciones de vida, infraestructura fronteriza, fortalecimiento de la gestión territorial e integración territorial. En cuanto al estado venezolano, su historia demuestra que a través del tiempo, ha realizado actos encaminados a promover las zonas de frontera y la integración andina. Se pueden destacar de esta manera ciertos aspectos en el proceso de integración venezolano y en la promoción de las zonas de frontera. En 1961, Venezuela firma la Carta de Punta del Este, en la que los países de América se comprometen a fortalecer los acuerdos de integración. El 13 de febrero de 1973, Venezuela entra a ser parte en el Pacto Andino, lo que constituyó un punto trascendental en el proceso de integración con los demás países suscribientes del Acuerdo. Se comienzan a realizar acciones de cooperación entre los países y se emprenden acciones conjuntas.40 A finales de la década de los 80, en 1987, con la voluntad de participación de Venezuela en la firma del Protocolo de Quito, se puede deducir que el país reconocía el papel que cumplían las fronteras en los procesos de integración binacional, así como la importancia de la integración fronteriza en la 40 En el año de 1976 se suscribe el "Comunicado Colombo-Venezolano" donde se acuerda acometer los trabajos conjuntos para la restauración, demarcación y preservación del Río Arauca en todo su cauce internacional, proponiéndose la creación de una Comisión Mixta para el desarrollo armónico de las cuencas hidrográficas comunes entre Venezuela y Colombia como los ríos Zulia, Catatumbo, Meta, Arauca y la Alta Cuenca del Orinoco. Posteriormente, en 1978 se firma el Tratado de Cooperación Amazónica y se firma, en 1982, el Acuerdo para la Formulación del Plan de Conservación y Aprovechamiento Integral de los Recursos Hidráulicos del Río Catatumbo, suscrito por Venezuela, Colombia y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (OEA). 64 integración multilateral andina.41 En 1988, se empezaron a rediseñar los acuerdos multilaterales de la década de los 70, como el Pacto Andino y se ensayaron, entonces, las primeras Asambleas Regionales Fronterizas Colombo-Venezolanas como las de Norte de Santander-Táchira y ZuliaCesar-Guajira.42 En 1998, Venezuela firma el Acta de Guayaquil en compañía de los presidentes de los países miembros de la CAN, reafirmándose, con la suscripción de este documento, la necesidad de fomentar la integración regional a través de zonas fronterizas comunes. En 1999, Venezuela firma la decisión 459 de la CAN y se hace presente en el décimo primero Consejo Presidencial Andino, realizado en Cartagena en el mes de mayo, en el que se firma el Acta de Cartagena, documento que da impulso a la integración fronteriza.43 Posteriormente, en el año 2000, bajo el mandato del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, Hugo Rafael Chávez Frías y del Presidente de la República de Colombia Andrés Pastrana Arango, se acordó reactivar las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos con el nuevo elemento de la integración a nivel binacional en todos sus aspectos, lo que las diferenciaría de sus antecesoras. Bajo este esquema ambos Presidentes se reunieron en Santa Marta, Colombia, el 4 de mayo, y firmaron el 41 EGDAR VIEIRA, En, Revista Universitas, Facultad de Ciencias Jurídicas: NEGOCIACIONES CONJUNTAS CON LA COMUNIDAD ANDINA. Bogotá, 1999. 42 De tal forma, un primer paso fue la suscripción del Acuerdo de Caracas en febrero de 1989, por parte de los presidentes Carlos Andrés Pérez de Venezuela y Virgilio Barco de Colombia, donde se consigna la disposición de ambos gobiernos de establecer una permanente y activa coordinación, por medio de foros regionales de integración. Así mismo, acordaron integrar comisiones de conciliación, designar dos altos comisionados encargados de hacer un inventario de las principales cuestiones por examinar entre ambos países y designar comisiones para que se encargaran de la preparación y estudio de Convenios y Tratados de índole política, jurídica, económica, de seguridad y de desarrollo económico y social en las zonas de frontera. Un mes más tarde, se crean las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, por medio de la Declaración de Ureña firmada el 28 de marzo de 1989. 43 En este mismo año, también es firmada la Declaración del Táchira entre Colombia y Venezuela, cuyo objetivo es mantener la negociación directa en busca de mejorar la interacción bilateral. 65 Compromiso de Santa Marta, acompañado de un plan de acción, con carácter de Mandato Presidencial, que regiría la reactivación de las Comisiones, con el objeto de promover y coordinar la ejecución de proyectos que contribuyeran al proceso de integración binacional. En junio del mismo año, Venezuela asumió la Presidencia de la Comunidad Andina, hasta junio del 2001. Durante este período se llevaron a cabo acciones de coordinación y seguimiento de las directrices presidenciales de Cartagena y Lima, tanto en el ámbito nacional, mediante la creación del Comité Interministerial de Trabajo para la Integración, como en el ámbito externo, con los países miembros, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú y los órganos del Sistema Andino de Integración, en especial con la Secretaría General de la Comunidad Andina. Abordando el tema del vecino país de Ecuador, la legislación ha sido amplia y detallada en el tema de fronteras. De allí que su Constitución Nacional haga referencia, en varios artículos, a las zonas de frontera. Se resaltan las regulaciones ecuatorianas en el tema de naturalización, en donde se establece que: “los habitantes de territorio extranjero en las zonas de frontera, que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano, con sujeción a los convenios y tratados internacionales, y que manifiesten su voluntad expresa de ser ecuatorianos, serán ciudadanos ecuatorianos”. Igualmente se le da especial preferencia a la educación en las zonas de fronteras y por tanto consagra que “el Estado deberá formular planes y programas de educación permanente para erradicar el analfabetismo y fortalecerá prioritariamente la educación en las zonas rural y de frontera.” Al tratar el tema de la colonización, establece que esta será dirigida y espontánea,44 con el propósito de campesino mejorar y fortalecer las fronteras la condición de vida del vivas del país, precautelando los recursos naturales y el medio ambiente. El estado está obligado por 44 Con esta palabra quiere excluir a los desplazamientos forzados. 66 constitución a impulsar, con los países limítrofes, convenios tendientes a promover el desarrollo de las zonas de frontera y a resolver problemas de identificación, cedulación y tránsito de sus habitantes. Aspecto en el que, en la práctica, Ecuador ha sido el más diligente. En la República del Perú la legislación aplicable al tema fronterizo comienza desde la misma Constitución Política. Cuando se propuso la reforma de la constitución peruana, la comisión de estudio de las bases de la reforma constitucional del Perú, tuvo entre sus pilares básicos el señalamiento de políticas de integración y de fronteras, se propuso establecer que era deber del estado fijar y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior y que el Perú promoviera la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina. Asimismo, se contempló la posibilidad de que se permitiera la aplicación directa en el país de las Decisiones aprobadas por los Órganos Comunitarios. De esta manera, se consagró como un deber del estado establecer y ejecutar la política de fronteras y promover la integración, particularmente latinoamericana, así como el desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas, en concordancia con la política exterior. Dentro de los acuerdos bilaterales y multilaterales, son cinco los que merecen mención especial por la importancia en su contenido y la trascendencia para las relaciones bilaterales entre el Perú y los demás países. El primero comprende el informe del Grupo Mixto de Trabajo Peruano-Ecuatoriano sobre la integración fronteriza, firmado en LojaEcuador, el 25 de julio de 1970 y en el que se pactaron directrices claras sobre la importancia de la integración entre estos dos países. A raíz de lo anterior, el 28 de noviembre de 1974 se firmó en Lima el Convenio entre el Gobierno de la República del Perú y el Gobierno del Ecuador sobre 67 facilidades especiales de tránsito para las comisiones peruano-ecuatorianas en la zona de integración fronteriza, acuerdo que fue modificado en sus artículos I, II, V y VI por otro acuerdo, que fue suscrito en Quito–Ecuador, el 2 de octubre de 1990. Años más tarde, se vio la necesidad de mejorar las relaciones fronterizas con Bolivia y el 18 de octubre de 1989 se firma en Desaguadero, Bolivia, el régimen sobre el tránsito de funcionarios, vehículos, equipos, maquinarias y materiales de las subcomisiones mixtas, de los programas y proyectos en ejecución y de los que en el futuro se acuerden ejecutar en la zona de integración fronteriza peruano-boliviana. Finalmente se encuentra el Acuerdo Amplio Peruano-Ecuatoriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, firmado en Brasilia, Brasil, el 26 de octubre de 1998, incorporado en la Resolución Legislativa nº 26995 y por medio del cual se obtuvo un acercamiento aún mayor con el gobierno ecuatoriano buscando mecanismos de desarrollo mutuo y sostenibilidad. En Bolivia, el tema de la implementación normativa sobre temas de integración y desarrollo fronterizo, comparte con sus cinco países vecinos ciertos rasgos comunes en aspectos, tanto políticos como económicos, dentro de los cuales el de mayor relevancia lo constituye el proceso de apertura y liberalizacóon y la participación de éstos en los procesos de integración. Bolivia es un país asociado al MERCOSUR, es miembro pleno de la CAN y es el único país andino que cuenta con una zona de libre comercio con el MERCOSUR.45 45 BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Notas sobre política exterior Boliviana: Hacia una nueva forma de inserción activa en el sistema económico regional y mundial. s.l.: s.n. s.f. s.p.i. (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm 68 A partir de la situación geográfica y las condiciones espaciales, por pertenecer a tres cuencas, la Cuenca del Plata, del Amazonas y la Central o Lacustre, se pueden explicar los lineamientos de la política fronteriza de Bolivia. Dentro de los principales emprendimientos de Bolivia con sus países colindantes, se encuentran el aprovechamiento conjunto de las aguas del Lago Titicaca y el sistema TDSP, la regulación de las aguas de la Alta Cuenca del río Pilcomayo, la regulación de las aguas y la construcción de tres presas en la Alta Cuenca del río Bermejo y Grande de Tarija o el mejoramiento de la navegación de la hidrovía Paraguay-Paraná. El país vecino con el que Bolivia ha obtenido mayores logros en el tema fronterizo ha sido Argentina, después se encuentra Perú y, posteriormente, Brasil y Chile, siendo este último el país con el que menos logros ha obtenido Bolivia en materia fronteriza.46 La cooperación en torno al sistema hídrico del Lago Titicaca ha dado como resultado que, “en enero de 2002, se suscriba la Declaración del Lago Titicaca, en la que se señaló "la alianza estratégica" de ambos países, que posteriormente fue ratificada con la realización de la reunión binacional de ministros de estado de las áreas económica, productiva, social y de defensa, llegando a importantes acuerdos en materia de infraestructura física, integración minera y energética, agricultura, comercio, turismo, salud, defensa y seguridad.”47 La relación bilateral entre Perú y Bolivia ha avanzado hacia el desarrollo de proyectos operacionales y de integración. Claras exposiciones de este progreso han sido la adopción del plan global Titicaca Desaguadero - Poopó y Salar de Coipasa y los proyectos de integración vial y económica de Ilo.48 46 BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. cit. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm. 47 Ibíd. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm. 48 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Relaciones bilaterales: República de Bolivia s.l.:s.n. s.f. s.p.i. (en línea), Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm> 69 En noviembre de 2001, ambos países decidieron avanzar en el proceso de integración bilateral, dentro del marco de una asociación preferencial que profundice la coordinación, cooperación política, integración y la complementación económica entre ambas naciones. A partir de la realización de esta asociación preferencial entre ambos países, se planeó el establecimiento de una Zona de Integración Fronteriza (ZIF), con la finalidad de reforzar la vinculación histórica, profundizar las relaciones económicas y dinamizar las oportunidades de negocios y cooperación existentes entre el sur peruano y el occidente boliviano.49 Desde este momento, los presidentes de la República de Bolivia y de Perú destacaron la voluntad de unidad y trabajo conjunto para la integración entre los dos países. Las visitas realizadas a propósito de esta voluntad de integración, propiciaron la inauguración del puente internacional de Desaguadero y las esclusas de regulación de aguas sobre el río Desaguadero. Dentro del marco jurídico de la Política de fronteras Boliviana, se encuentran, además, “el tratamiento del Acuerdo de Regulación Migratoria, el de Restitución de Vehículos Automotores Robados o Hurtados, el Convenio de Cooperación en Materia de Desarrollo Alternativo, Prevención del Consumo, Rehabilitación, Control del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y Delitos Conexos. También, son asuntos relevantes de la agenda bilateral boliviana, los convenios de cooperación y complementación minera, y el convenio de cooperación en materia de defensa civil.50 En la experiencia Integracionista boliviano-peruana, dentro del marco de la Comunidad Andina de Naciones, las conquistas obtenidas en materia 49 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible en: <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm> 50 PERÚ OFRECE la integración total, además de un puerto para el gas. En: Diario Nacional La Razón Digital.(28, agosto, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://ea.gmcsa.net/2002/08Agosto/20020828/Economia/Agosto/eco020828d.html> 70 fronteriza, no han evidenciado la creación de una comisión de vecindad, lo cual no significa que no se hayan observado otro tipo de consecuciones exitosas en las relaciones bilaterales entre estos dos países. Si bien los avances no han reportado la creación de una comisión de vecindad, si se han presentado otros .Además, la agenda bilateral peruano-boliviana incluye temas como el de los Centros Binacionales de Atención en Frontera, la Ciudad Binacional Desaguadero, la Autoridad Binacional del Lago Titicaca, y la Zona de Integración Fronteriza. “Por otra parte, ambos Países Miembros están trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en el marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de transporte y a la integración vial y ferroviaria”.51 Las relaciones fronterizas entre Bolivia y Perú se caracterizan por la similitud en sus condiciones históricas y regionales, y no ha habido necesidad de establecer una comisión de vecindad entre estos dos países que facilite y acompañe su proceso de integración. Las acciones, planes, programas y proyectos que, generalmente se emprenden y desarrollan con apoyo de una comisión de vecindad, en el caso de Bolivia y Perú, se han realizado gracias a la integración física que han conseguido y al nivel de articulación que ofrecen sus economías. 2. MAPAS FÍSICOS DE LOS PAÍSES MIEMBROS Y SUS FRONTERAS Aunque este estudio se refiera fundamentalmente a Colombia y a sus fronteras, se incluye el mapa de Bolivia par tener una ubicación general, igualmente porque se realizarán menciones a estas fronteras (peruano- ecuatoriana y peruano–boliviana) en los capítulos específicos a modo de 51 BOLIVIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm 71 ejemplo; por tanto es imprescindible hacerse a un conocimiento sobre su ubicación y fronteras. COLOMBIA Colombia es bastante compleja en lo que a fronteras se refiere52, ya que comparte fronteras terrestres con cinco países: Venezuela, Brasil, Perú, Ecuador y Panamá Así mismo, comparte fronteras marítimas, en dos océanos, con siete países: Panamá, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, República Dominicana, Venezuela e Inglaterra (Islas Caimán).53 Las fronteras terrestres de Colombia, que suman 6.371 kilómetros, se encuentran distribuidas de la siguiente forma: con Venezuela, 2.219 kms.; con Brasil, 1645 kms.; con Perú, 1.626 kms; con Ecuador 586 kms.; y con Panamá, 295.5 kms. Los límites marítimos, a raíz de los tratados suscritos por Colombia, corresponden a 540.876 kms. cuadrados en el Océano Atlántico y 339.500 kms. cuadrados, en el Pacífico.54 52 “Si consideramos las diadas, o las zonas de contacto entre dos países, se observa que Colombia tiene 17: cinco en tierra con sus vecinos continentales, una en el mar con Venezuela, Ecuador, Haití, Honduras, Nicaragua, Jamaica, República Dominicana e Inglaterra, y dos en mar con Panamá y Costa Rica. Diecisiete diadas hacen de Colombia uno de los países de mayor complejidad limítrofe en el mundo, y ciertamente el más intrincado del continente americano”. “Las fronteras de Colombia y Centroamérica”. Carlos Granados, en ESAP, P. 85. 53 Sobre los Tratados que definen nuestras fronteras terrestres y marítimas ver “Los Límites de Colombia”. Coronel Darío Ruiz Tinoco, en ESAP, P. 98 a 108. 54 ”En Colombia existe una larga tradición de delimitación marítima. Tanto es así que el país tiene firmados tratados de delimitación con Panamá, Nicaragua y Honduras, y en avanzado estado de ratificación con Costa Rica. Pero lo actuado hasta el momento es en materia de delimitación, sin haberse llegado a considerar las posibilidades, las obligaciones y las consecuencias de esta nueva vecindad”. En ESAP, P. 89. -Con Costa Rica ya esta ratificado el Tratado-. 72 73 VENEZUELA Localizada al norte de América del Sur, Venezuela, con una extensión territorial de 916.445 kilómetros cuadrados, ostenta una múltiple caracterización fronteriza que, aunque no exenta de controversia, genera un amplio y productivo territorio. Al norte, su territorialidad se define por una línea de costa de 2.213 kms. Las divisorias terrestres internacionales se definen, al norte, con el Mar Caribe, al interior de Venezuela, el espacio fronterizo se reparte en seis entidades federales, si se consideran como tal las localizadas a partir de los límites internacionales. En su totalidad, estas entidades abarcan 609.045 kilómetros cuadrados, equivalentes al 66,60 por ciento de toda la superficie terrestre del país.55 55 Desde el punto de vista de las definiciones limítrofes, existen dos importantes controversias, una localizada al noroeste motivado por los reclamos introducidos por Colombia a finales de la década de los sesenta por la delimitación de las aguas marinas y submarinas sobre el Golfo de Venezuela; el otro se presenta al este del país con el reclamo que Venezuela hace a la República de Guyana por una extensión de 159.000 kilómetros cuadrados desde mediados del siglo XIX. 74 ECUADOR Estado de América del Sur con una superficie total de 283,560 kms. cuadrados, limita al Norte con Colombia, en una extensión de 590 Km., al Este y al Oeste con el Perú, en una extensión de 1,420 Km. y, al Oeste, con el océano Pacífico. 75 PERÚ El área total de Perú corresponde a una extensión de 1.285.215,60 kilómetros cuadrados, y 5.220.000 kms cuadrados aproximados de agua. 76 Perú está localizado al oeste de Sur América y comparte fronteras con los países de Bolivia,56 Colombia,57 Ecuador58, como parte de la Comunidad Andina de Naciones y Brasil,59Chile,60 y el océano Pacífico. Las fronteras de Perú se encuentran distribuidas de la siguiente forma: con Bolivia, 900 kms., con Brasil, 1.560 kms., con Chile, 160 kms., con Colombia, 2.900 kms., y con Ecuador, 1.420 kms. 56 Esta frontera quedó determinada por el Tratado Polo-Bustamante de 1909 y por el Protocolo de 1925 habiéndose además establecido un condominio sobre el lago Titicaca. Cuando se suscribió el Tratado de 1929 entre Perú y Chile, Tacna fue devuelta al Perú con los límites consignados a Tacna en el Tratado que Bolivia suscribió con Chile en 1904. Bolivia cuestionó en algún momento que estos límites de Tacna fuesen legítimos y aceptó este delineamiento como una frontera de facto, la cual ha permanecido desde entonces sin alteración alguna. Ambos países denominan esta zona, comprendida entre Mauripalca y Jalaropampa, como "IV Sección de la Frontera Sur". 57 Esta se estableció como consecuencia del Tratado secreto suscrito por el Perú y Colombia en 1922 conocido como el Tratado Salomón-Lozano que puso término definitivo a la cuestión limítrofe entre los dos países. Este Tratado estableció los límites siguientes: "Desde el punto en que el meridiano de la boca del río Cuimbé en el Putumayo corta el río San Miguel o Sucumbíos, la línea de frontera sube por ese mismo meridiano hasta dicha boca del Cuimbé; de allí por el thalweg del río Putumayo, hasta la confluencia del río Yaguas; sigue por una línea recta que de esta confluencia vaya a la del río Atacuarí en el Amazonas y de allí por el thalweg del río Amazonas hasta el límite entre el Perú y el Brasil establecido en el Tratado peruano-brasileño del 23 de octubre de 1851".Como resultado de este Tratado Colombia obtuvo la salida al Amazonas por el llamado "Trapecio de Leticia". 58 En 1992 Perú y Ecuador suscribieron la Declaración de Itamaratí en la cual se comprometieron a superar, dentro del marco del Protocolo de Río de Janeiro, todos los impases con que contaban en la parte de la frontera que quedaba por demarcar, por lo que esta Declaración fue también firmada por los cuatro países garantes de ese Tratado. (Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos). Sometida la cuestión demarcatoria a dos grupos técnico-jurídicos, integrados por expertos de los Países Garantes y de las Partes, éstos ratificaron en su totalidad la frontera fijada en el Protocolo de Río de Janeiro, suscribiéndose en Brasilia, el 26 de Octubre de 1998, el "Acuerdo Global y Definitivo" entre los dos países. 59 Dos son los Tratados que norman los límites entre Perú y Brasil: a) la Convención de 1851 que fijó la siguiente línea de frontera: "La población de Tabatinga y de ésta para el norte, la línea recta que va a encontrar de frente al río Yapurá en su confluencia con el Apaporis y de Tabatinga para el sur, el río Yavari desde su confluencia con el Amazonas". b) El Tratado de 1909 llamado Velarde-Río Branco, que fijó el límite desde las nacientes del Yavari, al sur hasta la boca del río Yaverija. 60 Fue establecida por dos tratados, el de Ancón, suscrito en 1883 por el cual el Perú, después de la Guerra del Pacífico cedió Tarapacá a Chile y entregó las provincias de Tacna y Arica por un período de 10 años, al término de los cuales debía celebrarse un plebiscito en estas provincias que decidiera su nacionalidad. Como el plebiscito nunca se llevó a cabo, se acordó por el Tratado de Lima de 1929, la restitución de Tacna al Perú y la cesión de Arica a Chile. Para compensar parcialmente la pérdida de Arica, se acordó en este Tratado otorgar una serie de derechos a favor del Perú en Arica, algunos de los cuales están pendientes de cumplimiento por parte de Chile. 77 BOLIVIA Bolivia se encuentra situada en el centro de América del Sur, entre los 57º 26´ y 69º 38´ de longitud occidental del meridiano de Greenwich y los paralelos 9º 38´ y 22º 53´ de latitud sur, abarcando más de 13º geográficos. La extensión territorial de Bolivia es de 1.098,581 kilómetros cuadrados. Bolivia Limita, al norte y este, con Brasil, al sur, con la Argentina, al oeste con el Perú, al sudeste, con el Paraguay y, al sudoeste, con Chile. 78 3. ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA Las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) son regiones delimitadas que incluyen entes territoriales ubicados en zonas limítrofes de dos ó más países miembros de la CAN, en donde se deben establecer acciones comunitarias para mejorar las condiciones de desarrollo, elevar la calidad de vida y fortalecer infraestructura. Son zonas en donde se pretende hacer más eficiente la presencia estatal e incentivar la actuación de los agentes privados. 3.1 MARCO JURÍDICO ANDINO DE LAS ZIF Actualmente la normativa que regula las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se compone de cuatro decisiones emitidas por esta organización internacional. Tales decisiones son: 3.1.1. Decisión 459: Expedida el 25 de Mayo de 1999 en la ciudad de Cartagena (Colombia), se compone de 5 artículos y en general incluye como uno de sus objetivos determinar los fines para alcanzar la política comunitaria, dentro de estos se encuentran: 1. Consolidar la confianza, la paz, la estabilidad y la seguridad subregional; 2. Profundizar las relaciones de solidaridad y cooperación entre los países miembros sobre bases de mutuo beneficio; 79 3. Desarrollar la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; 4. Contribuir al progreso social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF); y 5. Cimentar la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional. Esta decisión ofrece los lineamientos generales que orientarán la ejecución de tal política comunitaria, los cuales son: i. Fundamentar las acciones bilaterales y las políticas nacionales existentes, complementadas y ampliadas con la incorporación de la dimensión del desarrollo subregional; ii. Propender por la incorporación de las zonas fronterizas como ámbitos territoriales, dinámicos del proceso de integración, contribuyendo al desarrollo equilibrado y armónico de la Subregión; iii. Respetar la identidad cultural de las poblaciones fronterizas y promover su integración, contribuyendo al fortalecimiento de los vínculos de entendimiento y cooperación entre ellas; iv. Delimitar, diseñar e instrumentar las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), como los escenarios fundamentales donde se ejecutan los programas y proyectos acordados para responder a las necesidades específicas de cada ámbito territorial. Esta Decisión consagra que la política comunitaria de integración y desarrollo fronterizo estará dirigida por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y, según corresponda, contará para ello con los aportes de la Comisión, del Consejo Asesor de ministros de economía y finanzas y de los órganos comunitarios que corresponda. 80 Consagra además que por medio de esta se crea el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (que contará con el apoyo de los mecanismos binacionales existentes en los países miembros, así como del Grupo Consultivo Regional Andino, coordinado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporación Andina de Fomento), que estará coordinado por los ministerios de relaciones exteriores de los países miembros. Al mismo tiempo la Secretaría General de la Comunidad Andina actuará como Secretaría Técnica; que los países miembros asegurarán la participación activa de los sectores nacionales competentes; que el Grupo de Trabajo de Alto Nivel será responsable de coordinar y proponer al Consejo Andino de ministros de relaciones exteriores los programas y planes de acción que exija la ejecución de la política comunitaria de integración y desarrollo fronterizo. 3.1.2. Decisión 501: Esta Decisión fue expedida el 22 de Junio de 2001 en la ciudad de Valencia (Venezuela), se compone de 15 artículos y 2 disposiciones transitorias, en general sus objetivos son: 1. Definir las Zonas de Integración Fronteriza. 2. Instar a los países miembros de la CAN a crear por medio de acuerdos bilaterales las ZIF. 3. Determina que las finalidades de las ZIF se deben alcanzar a través de determinados criterios. Así la finalidad esencial de las ZIF es generar condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo teniendo presente criterios tales como, el desarrollo económico, social, ambiental, sostenible e institucional. 4. Se determinan los objetivos de las ZIF dentro de los que se encuentran, entre otros, contribuir a diversificar los vínculos económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos entre los 81 países miembros de la CAN; flexibilizar y dinamizar el intercambio económico y comercial; establecer mecanismos eficaces para crear y manejar conjuntamente los mercados fronterizos de trabajo; favorecer a las colectividades locales; incrementar y fortalecer la oferta y el abastecimiento de servicios básicos y sociales de utilidad común. 5. Determina los criterios que se deben tener en cuenta por parte de los países miembros de la CAN para la identificación y delimitación de las ZIF, dentro de estos se encuentran, entre otros, que sean áreas de frontera que comprendan a ambos países y sobre las cuales las condiciones jurídicas, administrativas y funcionales que se promuevan sirvan para flexibilizar, liberalizar y dinamizar la capacidad productiva, comercial, cultural y ambiental. 6. Determina las acciones que se deben llevar a cabo sobre las ZIF que se establezcan, entre otras, estimular la inversión privada local; desarrollar programas turísticos; estimular alianzas empresariales estratégicas; impulsar el manejo coordinado de ecosistemas; acordar y desarrollar proyectos compartidos de infraestructura básica. 7. Establece la creación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo. 8. Determina la forma de financiación de los países miembros de la CAN para la ejecución de planes, programas y proyectos en las ZIF. 9. Insta a los países miembros para que en su normativa interna creen condiciones jurídicas aptas para el establecimiento y desarrollo de las ZIF. 3.1.3. Decisión 502: Expedida el 22 de Junio de 2001 en la ciudad de Valencia (Venezuela), se compone de 17 artículos y 1 disposición transitoria, en general esta normativa regula los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), 82 define qué se entiende por CEBAF, la forma de su establecimiento y ubicación, su estructura u organización administrativa interna, su forma de financiamiento, entre otros aspectos. 3.1.4. Decisión 995: Esta decisión se expide el 8 de Noviembre de 2002 en la ciudad de Bogotá (Colombia), se compone de un solo artículo, el cual exhorta a los ministros de relaciones exteriores de los países miembros de la Comunidad Andina de Naciones a dar celeridad a la creación de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), establecida en la Decisión 501 del Consejo Presidencial Andino. 3.2 DESARROLLO DE LAS ZONAS DE FRONTERA Y DE LAS ZIF EN LA NORMATIVIDAD INTERNA Colombia El desarrollo normativo de las Zonas de Integración Fronteriza en Colombia se ha realizado a través del tiempo con múltiples esfuerzos para promover estas zonas. El estado colombiano ha hecho mención en su normatividad interna del término ZIF mucho antes de la expedición de las Decisiones de la CAN referentes a este tema. En el año de 1991 es expedida la Ley 10 de 1991, Ley marco de Comercio Exterior, donde en ejercicio de facultades otorgadas por esta ley, el Ministerio de Comercio Exterior de Colombia, por medio del decreto 612 de 1992, introduce en la normatividad colombiana el tema de la ZIF.61 61 Artículo 8: “Serán zonas de integración fronteriza aquellas áreas formadas por una o más zonas de frontera de Colombia con las de los países colindantes, que se establezcan mediante acuerdos con 83 Los artículos relevantes para el tema de fronteras fueron derogados por la Ley 191 de 1995 o Ley de Fronteras. La Ley de fronteras62 definió las ZIF así: “Son áreas de los departamentos fronterizos cuyas características geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas aconsejen la planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común acuerdo con el país vecino, se adelantarán las acciones que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional”. Venezuela En la Constitución Venezolana vigente, en el título II, capítulo I, artículo 15, se establece un mandato para desarrollar las zonas de frontera y dedicarles especial atención.63 Gracias a este mandato constitucional, Venezuela ha expedido una serie de leyes que pregonan un tratamiento preferencial a las zonas de frontera. Sin embargo, a pesar de que la carta constitucional consagraba la obligación de expedir una ley de fronteras que regulara todo este tema, dando como plazo máximo para su expedición el de dos años, ésta no ha sido expedida, desconociéndose de esta forma, no solo el artículo en mención, sino también el artículo sexto transitorio de la misma carta, de acuerdo con el cual la dichos países, los acuerdos buscarán en lo pertinente el otorgamiento de recíprocas facilidades en procura de legitimar procesos de acercamiento y relaciones de intercambio, propendiendo por la integración económica de la zona y el bienestar de sus habitantes. Para el desarrollo de los acuerdos previstos en éste artículo se promoverá el funcionamiento de comisiones nacionales de integración fronteriza con los países colindantes. Respecto de aquellas fronteras donde ya existen tales comisiones los procesos de integración seguirán adelantándose por las mismas, según los acuerdos suscritos por las partes”. 62 La cual es desarrollo de los artículos 289 y 337 de la Constitución Política de Colombia. 63 “El Estado venezolano tiene la responsabilidad de establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres, insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, soberanía, seguridad, defensa, identidad nacional, diversidad y ambiente; promoviendo el desarrollo cultural, económico, social y la integración. Atendiendo la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de asignaciones económicas especiales, una Ley Orgánica de Fronteras determinará las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad.” 84 Asamblea Nacional en un lapso de dos años legislaría dándole prioridad a las leyes orgánicas de pueblos indígenas, de educación y de fronteras. La ley orgánica de pueblos indígenas, así como aquella de educación han sido ya expedidas, dando cumplimiento a la Constitución. Dichas leyes, en su articulado, pregonan un tratamiento preferencial a las áreas fronterizas y por un fortalecimiento de la integración. De esta forma, la Ley Orgánica de Educación en su artículo quinto, numeral tercero, consagra que dentro de las finalidades de la educación, se encuentra la de impulsar la integración latinoamericana, la democratización de la sociedad internacional, el desarme y el equilibrio ecológico en el mundo. frontera se refiere, Así mismo, en lo que a las zonas de esta misma ley, en su artículo 64, estipula que los pobladores de las zonas de frontera serán educados para propender por un fortalecimiento de la soberanía nacional y para la comprensión de la importancia de las relaciones bilaterales, de la cultura de la paz y de la amistad recíproca entre los pueblos colindantes. La Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades indígenas, por su parte, desde el artículo 12, y hasta el artículo 15, establece regulaciones en materia fronteriza, en la medida en que consagra que el estado debe garantizar a los pueblos y comunidades indígenas la protección y seguridad adecuadas en caso de problemas de seguridad y conflictos bélicos fronterizos, igualmente reconoce a los habitantes de estos pueblos, ubicados en zonas de frontera, el derecho a gozar plenamente de los derechos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en los convenios internacionales. Así mismo, reconoce esta ley el derecho que tienen estas comunidades a vivir en un ambiente sano, seguro y ecológicamente equilibrado. Para garantizar estos derechos, se establece que el estado debe desarrollar políticas de coordinación con estos pueblos indígenas fronterizos, en materia de protección ambiental, preservación ecológica, desarrollo 85 sostenible y preservación de la diversidad biológica. El estado debe, así mismo, evitar las políticas de militarización en los territorios indígenas en las fronteras. El estado venezolano estimula la autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas que viven en las fronteras, al reconocerles el derecho a mantener y realizar los contactos, las relaciones y la cooperación que consideren necesarias, con otros pueblos indígenas en los países limítrofes, para el impulso y la ejecución de actividades de carácter social, económico, cultural y espiritual. Las autoridades legítimas de las comunidades indígenas cuentan con el reconocimiento por parte del estado y se les reconoce la facultad de adelantar, con los pueblos indígenas ubicados en las zonas limítrofes, programas de cooperación e integración, que tengan como finalidad el fomento del desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del medio ambiente. Para que las actividades mencionadas puedan llevarse a cabo, se ha dispuesto en la Ley Orgánica de comunidades indígenas la obligación del estado de tomar las medidas idóneas y de realizar los convenios internacionales que sean necesarios, no solo para permitir el contacto, la cooperación y el libre tránsito entre los pueblos y comunidades indígenas que habitan las zonas de frontera, sino también para facilitar la formación de grupos de trabajo con los pueblos indígenas de los países limítrofes. Después de la enunciación de la política de fronteras consagrada en las leyes orgánicas de educación y de comunidades indígenas, el estado venezolano ha tenido voluntad legislativa en lo que al tratamiento, culturización, y desarrollo de la población de las zonas de frontera se refiere. 86 Se ha consagrado también, en la Carta Política del estado venezolano en el artículo 156, la competencia del poder público en cuanto al manejo de la política de fronteras con una visión integral del país y, es en desarrollo de este mandato, que se ha expedido un conjunto de leyes que tocan el tema fronterizo, dentro de las cuales se encuentran la Ley Orgánica de Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas y la Ley de Aguas. Esta ley muestra el interés del estado venezolano en la protección de la población extranjera. De esta forma, se ve la voluntad de este estado de prestar ayuda a la población de otros estados, lo cual, en últimas, constituye un avance en cuanto a la integración de naciones. La ley de aguas,64 en la que hace referencia a las zonas de frontera, en su artículo 2, consagra que las cuencas hidrográficas son espacios naturales protegidos que se destacan por el hecho de extender la continuidad biogeográfica hacia el país vecino y, por ser áreas estratégicas que, a más de conservar la biodiversidad, aseguran el acercamiento entre países. Para la gestión integral de las aguas, específicamente de las cuencas hidrográficas transfronterizas, establece esta ley, en su artículo 13, que es un objetivo del ejecutivo nacional, suscribir convenios e intercambios de información con los países limítrofes. La gestión de las cuencas hidrográficas transfronterizas, por lo demás, de acuerdo con el artículo 145, tendrá en cuenta los principios de equidad y racionalidad para la obtención de los beneficios y en la asunción de las responsabilidades para su manejo entre los países colindantes. El articulado hace ver claramente el interés que tiene el estado venezolano en la integración de estados, dado que la preservación y buen manejo de las aguas y, por lo tanto, del medio ambiente por medio de convenios, tiene como único fin el beneficio de la población que habita en esas zonas 87 fronterizas. También, la buena gestión de las aguas, de manera conjunta por los países que comparten esta frontera, tiene una filosofía de preservación de los espacios físicos naturales y una gran relevancia socioeconómica. Los aspectos de seguridad fronteriza tienen también vital importancia para las relaciones entre países y para la integración. Por esto la Constitución venezolana en el título referido a la seguridad de la nación, en su artículo 325, enfatiza en la relevancia y prioridad de la atención en fronteras por medio de la implantación de una franja de seguridad de carácter amplio, cuyas regulaciones especiales en los aspectos económico, social, y de utilización, faciliten la protección, tanto de los parques nacionales naturales, así como de los territorios indígenas allí asentados. En desarrollo de este mandato constitucional se han expedido varias leyes que tocan el tema fronterizo. La Ley Orgánica contra el tráfico ilícito y el consumo de sustancias estupefacientes y psicotrópicas insiste en una regulación general acerca del tráfico de estupefacientes y la entrada y salida de dinero del país a través de las zonas fronterizas. Así mismo, dispone, en su artículo 115 que para prevenir y reprimir el tráfico de drogas, el ejecutivo nacional creará, en los estados fronterizos de Zulia, Táchira, Apure, Amazonas, Barinas, Bolívar y Delta Amacuro, sistemas especiales de seguridad. Además, dispone que en la Sierra de Perijá se desarrollará un programa de desarrollo integral alternativo y un subprograma agroindustrial que tengan por objeto la preservación de la ecología de la zona y establece, también, que se implantará una Red de Telecomunicaciones Contra operaciones de desvío en las zonas fronterizas. Esta ley pone de manifiesto el interés del estado venezolano en preservar el bienestar y salud de sus habitantes, por lo que 64 Expedida el 16 de Agosto de 2001. 88 intenta reprimir, por medio de sistemas de control fronterizo y de sanciones penales, el tráfico de estupefacientes. La Ley Orgánica de Seguridad de la Nación fue expedida el 26 de septiembre de 2001, y su regulación, en materia fronteriza, hace referencia a las zonas de seguridad fronteriza como áreas adyacentes al límite político-territorial de la república, sujetas a una regulación especial que estimule el desarrollo integral de las áreas de frontera y con la finalidad de resguardar las fronteras y controlar la presencia y las actividades de personas nacionales y extranjeras que, desde esos espacios geográficos, puedan representar potenciales amenazas contra la integridad territorial y, por consiguiente, contra la seguridad de la nación. Esta ley declara cómo el estado venezolano busca preservar el bienestar de los habitantes de las áreas de frontera y, de la misma forma, la seguridad interna del territorio nacional. La Ley Aprobatoria del Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, fue expedida el 7 de octubre 2001 y su regulación en materia fronteriza, según el artículo segundo, hace referencia a la prevención y represión del tráfico ilícito de migrantes, así como a la promoción de la cooperación entre los estados. Uno de los objetos de esta ley es proteger los derechos de los migrantes victimas de dicho tráfico. De acuerdo con la misma, la entrada al país será ilícita cuando se traspasen las fronteras sin el previo cumplimiento de los requerimientos necesarios establecidos por el estado receptor. En sus artículos décimo y once, esta ley consagra que, sin perjuicio de los compromisos internacionales relativos a la libre circulación de personas, debe existir información entre los estados parte, en especial entre aquellos que compartan fronteras, sobre asuntos como, los mecanismos utilizados para el transporte oculto o clandestino de personas, la alteración y la 89 reproducción o adquisición, de manera ilícita, de documentos de viaje y de identidad, con el fin de reforzar los controles fronterizos que prevengan y detecten la migración ilícita. El estado venezolano, aun cuando pregona la integración de estados, busca proteger su estabilidad interna, dado que si no se tiene control de inmigrantes, la población de un estado puede aumentar considerablemente, generándose así una disminución en la calidad de vida de los propios habitantes de un estado. De presentarse esta situación, el gobierno tendría que destinar la misma inversión social para un número mayor de habitantes, disminuyéndose así la calidad de los beneficios dados a sus propios habitantes. Además de lo anterior, al ser Venezuela un estado en vía de desarrollo, el empleo no es muy abundante, por lo que, al haber un aumento no controlado de la población, el empleo disminuiría significativamente, con perjuicio de la población venezolana. La Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional,65 en lo que tiene que ver con política fronteriza, establece que de forma consecuente con el fin supremo que tienen las fuerzas armadas de preservar la república, tienen, dentro de sus funciones, la obligación de resguardar las fronteras y la de mantener la integridad de las fronteras terrestres y contribuir a su desarrollo. De esta forma, se pone de manifiesto la importancia que tiene para un estado mantener la seguridad de las fronteras, para mantener la seguridad de la población fronteriza y la seguridad nacional. La Ley Contra el Secuestro y Extorsión,66 cuyo objeto es tipificar y sancionar el secuestro y la extorsión, como delitos violatorios a la libertad y seguridad personal, en los artículos cuarto y catorce, en lo que tiene que ver con el 65 66 Expedida el 19 de septiembre de 2002. Ibíd. 90 tema fronterizo, muestran cómo al tipo jurídico de la extorsión se le suma la pena si la conducta delictiva es realizada en una zona de seguridad fronteriza, lo que pone de manifiesto la importancia que tienen para el estado venezolano las áreas de frontera, en lo que a seguridad se refiere. La Ley Orgánica para la Ordenación Territorial y Urbanística. Esta ley fue expedida el 12 de Noviembre de 2001, y respecto a las áreas de frontera dispone en su Artículo 22, que se consideran Bajo Régimen de Administración Especial, las Áreas de frontera, ordenadas conforme a la estrategia global contenida en el Plan Nacional de Seguridad y Defensa y conforme a las características propias de cada sector fronterizo. Se dispone en esta ley que el control de la ejecución de los planes en estas áreas, estará a cargo de organismos dispuestos para el caso. La normativa anterior muestra el interés de este estado, por lo menos en lo que a la parte legislativa y normativa se refiere, en la promoción y en la seguridad de las zonas de frontera. Perú La comisión redactora de la Constitución peruana contempló la posibilidad de que se permitiera la aplicación directa en el país de las Decisiones aprobadas por los Órganos Comunitarios, también tuvo presente dentro de su labor, el señalamiento de políticas de integración y de fronteras. Propuso establecer dentro del texto constitucional el deber del estado para fijar y ejecutar la política de fronteras y promover la integración latinoamericana y mundial en aspectos económicos, sociales y culturales, igualmente planteó la obligación de desarrollar las zonas fronterizas de acuerdo con la política exterior. 91 La Constitución Política del Perú consagra como deber del estado establecer y ejecutar la política de fronteras, promoviendo la integración, el desarrollo y la cohesión fronteriza y mundial. Del mismo modo, se trazan las competencias del gobierno nacional, en las que se incluye el tema de las relaciones internacionales; señalando que son competencias exclusivas del gobierno nacional, entre otras, el orden interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos y el régimen de comercio y aranceles. En lo que respecta a los acuerdos bilaterales y multilaterales, son varios los que merecen mención especial por la importancia en su contenido y la trascendencia para las relaciones bilaterales entre el Perú y los demás países. Se encuentra el informe del grupo mixto de trabajo peruanoecuatoriano sobre la integración fronteriza en el que se pactaron directrices claras sobre la importancia de la integración entre estos dos países. A raíz de esto en 1974 se firmó en Lima el Convenio entre el gobierno de la república del Perú y el gobierno del Ecuador sobre facilidades especiales de tránsito para las comisiones peruano-ecuatorianas en la zona de integración fronteriza, acuerdo modificado en sus artículos I, II, V y VI por otro suscrito en Quito, Ecuador en octubre de 1990. El acuerdo firmado en Desaguadero-Bolivia en octubre de 1989, establece el régimen aplicable al tránsito de funcionarios, vehículos, equipos, maquinarias y materiales de las subcomisiones mixtas, de los programas y proyectos en ejecución y de los que en el futuro se acuerden ejecutar en la zona de integración fronteriza peruano-boliviana. También se encuentra el acuerdo peruano-ecuatoriano de integración fronteriza, desarrollo y vecindad, firmado en Brasilia-Brasil, el 26 de octubre de 1998, incorporado en la resolución legislativa nº 26995 y por medio del 92 cual se logró un acercamiento aún mayor con el gobierno ecuatoriano para así buscar mecanismos de desarrollo mutuo y sostenibilidad. Ecuador La legislación ecuatoriana ha sido amplia y detallada en la regulación concerniente al tema de fronteras. De allí que su constitución haga referencia, en varios artículos, a las zonas de frontera. Dentro de sus normas se encuentra la de “ecuatorianos por naturalización”, son los habitantes de territorio extranjero en las zonas de frontera, que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano, con sujeción a los convenios y tratados internacionales, y que manifiesten su voluntad expresa de ser ecuatorianos. Además, el estado impulsará, con los países limítrofes, convenios tendientes a promover el desarrollo de las zonas de frontera y a resolver problemas de identificación, cedulación y tránsito de sus habitantes. Esta normatividad expone el trato preferencial que ha dado Ecuador a las zonas de frontera y a sus habitantes. En estos artículos se ve reflejado el interés de apoyar estas zonas de frontera, incentivando el desarrollo económico y sociocultural de las personas que allí habitan y de su territorio propiamente. Igualmente protege los recursos naturales y culturales que allí se encuentran. 3.3 CARACTERIZACIÓN DE LAS ZONAS DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA El dinamismo de los países y la imposibilidad de hacernos ajenos a la realidad que muestran ciertas áreas de los mismos exponen circunstancias 93 específicas como son la integración y el desarrollo fronterizo, creando la necesidad de regular temas y armonizar políticas sociales, económicas y culturales, de zonas donde se intersectan diversas culturas, sociedades y formas de vida. Así, para enfrentar dicha situación los gobiernos buscan, dando un reconocimiento especial a estos lugares, una implantación de políticas macroeconómicas, turísticas, de telecomunicaciones, transporte, arancel externo común, régimen comunitario de propiedad industrial, inventario de restricciones a los servicios, fomento a la libre competencia, aduanas, socio-laborales y educativas, que coadyuven al mejoramiento de estas zonas deprimidas donde la ausencia de estado e identidad nacional se hacen presentes.67 Las ZIF se caracterizan por ser: - Areas de frontera donde las condiciones jurídicas, administrativas y funcionales promuevan y sirvan para dinamizar la capacidad productiva y comercial y la riqueza cultural de la población. - Territorios que comprenden, en ambos países, ciudades actual o potencialmente dinamizadoras del desarrollo, así como ejes de articulación vial existentes o cuya construcción esté prevista en el corto plazo. - En ambos países, áreas económica y socialmente deprimidas. - Zonas fronterizas con alto potencial de recursos, que en la actualidad no forman parte de la frontera activa. - Cuencas hidrográficas binacionales en las que se localicen proyectos y actividades de interés compartido. 67 Disponible en: http://www.visitapresidencial.gov.ve/Cumbre%20Andina/bole16-23junio.htm. 94 FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LAS ZIF Tanto las definiciones planteadas en el nivel interno, en los países donde las hay como Colombia, así como la expresada en la Decisión 501 de 2001 son compatibles y conforman un mismo cometido frente a la planeación conjunta que genere desarrollo regional en las fronteras comunes. La propuesta de la CAN va más allá por cuanto adopta el concepto de sostenibilidad como componente fundamental del desarrollo. El fin de estas zonas es generar condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo sostenible y para la integración fronteriza entre los Países Miembros de la Comunidad Andina. Con las ZIF se ha buscado contribuir a la creación y puesta en vigencia de mecanismos económicos e institucionales que doten a estos territorios de mayor fluidez comercial y los interconecten con el resto de las economías andinas y con el mercado mundial. Al mismo tiempo se quiere flexibilizar y dinamizar el intercambio económico y comercial, así como la circulación de personas, mercancías, servicios y vehículos; para que de esta manera se logren establecer mecanismos eficaces para crear y manejar conjuntamente los mercados fronterizos de trabajo y para administrar los flujos migratorios, bilaterales e internacionales, que se desarrollen en las ZIF. Teniendo en cuenta que una de las características principales de las fronteras, como objetivo está el ser facilitadora del diseño de políticas que contribuyan a profundizar los procesos nacionales de descentralización tanto administrativa como económica, para que de esta manera se favorezca a las colectividades locales, eliminando los obstáculos que dificultan una potenciación de sus capacidades productivas, comerciales, culturales y de coexistencia pacífica. Se buscan mecanismos para formalizar y estimular procesos y relaciones sociales, económicas, culturales y étnicas históricamente existentes en dichas zonas, incrementar y fortalecer la oferta 95 y el abastecimiento de servicios básicos de utilidad común, tales como acueductos, electrificación, comunicaciones, infraestructura vial, salud, educación, recreación deportiva y turística. Investigar y usar sosteniblemente los recursos naturales renovables contiguos y promover mecanismos para su adecuada conservación, así como contribuir a la conservación y utilización sostenible de los recursos naturales, prestando particular interés a la diversidad biológica, es otro de los mecanismos utilizados para llevar a cabo la integración. Desarrollar programas de cooperación horizontal que promuevan la transferencia de conocimientos técnicos entre países miembros o regiones fronterizas, encaminados a la adopción de paquetes tecnológicos conjuntos y al desarrollo de actividades productivas que conjuguen o complementen esfuerzos y otros que se acuerden bilateralmente. 3.4 ESTABLECIMIENTO DE LAS ZIF Los países andinos podrán establecer, mediante mecanismos bilaterales, las ZIF que convengan entre sí y, de considerarlo conveniente, con terceros países. Aquellas Zonas de Integración Fronteriza, Regiones Fronterizas de Integración y las Zonas Especiales ya existentes, anteriores a la Decisión 501 podrán adecuar sus disposiciones a lo establecido en la Decisión. Como objetivos específicos de este programa, se encuentra el fortalecer los procesos de planificación, concertación y cooperación entre las autoridades y la sociedad civil de las zonas de integración fronteriza, para impulsar la creación, fomentar el desarrollo económico y social, consolidar la paz y la soberanía nacional, elevar la calidad de vida mediante la promoción de actividades productivas viables, el apoyo a la creación de micro, pequeñas y medianas empresas y a la creación de fuentes de empleo, impulsar acciones 96 orientadas a recuperar, proteger o aprovechar en forma sostenible los recursos naturales, mejorar el nivel del desarrollo humano, social y cultural de los pueblos allí asentados, satisfacer las necesidades de infraestructura vial, sanitaria, de educación, de salud, turística y recreativa son otros de los objetivos específicos de este programa. Colombia-Venezuela Con Venezuela el proceso para delimitar y elaborar el documento de caracterización de esta zona ha sido bastante lento en razón a las circunstancias de tipo político cambiantes de este país, y mucho más en los últimos meses que no han permitido tener resultados puntuales. Por tanto, actualmente no existe una delimitación de la ZIF entre este país y Colombia.68 Colombia-Ecuador Conformada desde 1991 por el Convenio de Esmeraldas que incluye regiones no fronterizas de los dos países. Considera efectos turísticos, migratorios, portuarios, aéreos, etc. En desarrollo de ésta iniciativa se realizaron durante el año 2002 dos reuniones con Ecuador, en los que se definió el ámbito geográfico que comprendería la ZIF a partir del área contemplada como zona de integración fronteriza en el acuerdo de Esmeraldas, se concertaron entonces, tres Áreas de Desarrollo Estratégico, una en la zona del Pacífico, otra en la zona Andina 68 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Aplicación del Documento Conpes 3155 Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo, Oferta Institucional, Primera Evaluación. Septiembre 2002. p 27-30, 33, 36-37. 97 y la tercera la llanura amazónica en el Putumayo, acordando enfatizar en la zona comprendida en el departamento de Nariño y en la parte proporcional del Putumayo que limita con Ecuador. La primera gran acción que se ha logrado concertar con Ecuador, en ese sentido, es la sentida necesidad de proyectar un plan de desarrollo integral para la ZIF, que se promoverá durante el gobierno del Presidente Álvaro Uribe, para que se pueda materializar. El objetivo general se fundamenta en la contribución al mejoramiento de la calidad de vida de la población asentada en la Zona de Integración Fronteriza ecuatoriano-colombiana, con énfasis en el proceso de cooperación binacional. Fuente: COLOMBIA, Ministerio de Relaciones Exteriores. Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo. 98 La Decisión 501 de 2001, de la CAN, puso de presente la necesidad de planificación conjunta para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza. Para poder realizar este objetivo y teniendo en cuenta las características propias de cada una de estas regiones, se dividió la frontera con Ecuador en tres Áreas Estratégicas de Desarrollo: Zona Pacífica, Amazónica, y Andina, sobre las cuales se acordó iniciar el proceso de planificación conjunta. Área Especial de Desarrollo del Pacífico: En Colombia: 1. Tumaco, 2. Barbacoas, 3. Ricaurte. En Ecuador: 1. Cantón Esmeraldas, 2. Cantón Atacames, 3. Cantón San Lorenzo, 4. Cantón Eloy Alfaro, 5. Cantón Río Verde, 6. Cantón Quinindé, 7. Cantón Muisne. 99 Esta AED está ubicada en el departamento de Nariño; limita por el norte con municipios pertenecientes al mismo departamento, por el sur con la república de Ecuador pero por fuera de la ZIF; por el oriente con municipios del departamento de Nariño, tres pertenecientes a la AED andina (Cumbal, Mallama y Santacruz) y dos fuera de la ZIF (Andes y Samaniego) y al occidente con el Océano Pacífico. Área Especial de Desarrollo Andina: En Ecuador: 1. Cantón Tulcán, 2. Cantón Espejo, 3. Cantón Montúfar, 4. Cantón Mira, 5. Cantón Bolívar, 6. C. San Pedro de Huaca. En Colombia: 1. Cumbal, 2. Mallama, 3. Santa Cruz, 4. Cuaspud, 5. Guachucal, 6. Sapuyes, 7. Túquerres, 8. Providencia, 9. Aldana, 10. Ipiales, 11. Pupiales, 12. Guaitarilla, 13. Imues, 14. Ospina, 15. Iles, 16.- Contadero, 17. Gualmatán, 18. Tangua, 19. Pasto, 20. Funes, 21. Córdova, 22. Potosí. 100 Área Especial de Desarrollo Andina: En Ecuador: 1. Cantón Lago Agrio, 2. Cantón Gonzalo Pizarro, 3. Cantón Putumayo, 4.Cantón Cuyabeno, 5. Cantón Shushufindi, 6. Cantón Sucumbios, 7.Cantón Cascales. En Colombia: 1. Orito, 2. Valle del Guamuez, 3. San Miguel, 4. Villagarzón, 5. Santiago, 6. Colón, 7. Sibundoy Cantón Cháscales, 8. San Francisco, 9. Cantón Cuyabeno, 10. Puerto Caicedo, 11. Puerto Asís, 12. Puerto Guzmán, 13. Puerto Leguízamo. Colombia-Perú A partir de las negociaciones preliminares llevadas a cabo en la ciudad de Iquitos durante los días 21 y 22 de febrero de 2002, sobre la conformación de la Zona de Integración Fronteriza entre Colombia y Perú, se avanzó en la definición por parte de los dos países del área geográfica donde es viable desarrollar la propuesta correspondiente. En tal sentido se identificó un área geográfica global, que en el caso colombiano está conformada por el 101 departamento del Amazonas y la porción fronteriza del departamento del Putumayo, y en el caso Peruano por el área correspondiente al Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del río Putumayo (PCP), incluyendo la ciudad de Iquitos y planteando la posibilidad de incorporar la totalidad de la región de Maynas y Mariscal Ramón Castilla. El 26 de noviembre, el ministro de Relaciones Exteriores peruano, por medio de una nota, le contestó al gobierno colombiano, definiendo la zona de integración fronteriza en lo que respecta al sector peruano, la cual estará conformada por las provincias de Maynas y Ramón Castilla del departamento de Loreto, en una extensión aproximada de 160.000 Km2. También expresó su conformidad con las áreas puntuales y estratégicas establecidas al interior de esta zona de integración fronteriza. El 25 y 26 de noviembre de 2002, como resultado de una reunión celebrada en la ciudad de Bogotá, se dio una declaración conjunta de los ministros de Relaciones Exteriores de la República de Colombia y de la República del Perú, en la que concedieron una significativa importancia a la realización de un estudio de caracterización fronteriza que permitirá la formulación de un plan de desarrollo integral para esta zona, que tendrá como temas fundamentales la prestación de servicios básicos y sociales, el desarrollo productivo y la infraestructura. Este plan deberá ser concertado entre los entes de planificación y organismos de cooperación de ambos gobiernos, bajo la coordinación de los Ministerios de Relaciones Exteriores de Colombia y Perú. En cumplimiento de lo anterior, el plan de trabajo de los ministerios de Relaciones es el siguiente: 1. Fijar el ámbito geográfico. 102 2. Establecer el contenido de la caracterización; para obtención de información, facilitando así, la realización de los proyectos binacionales. 3. Elaboración del Plan de Desarrollo. Al efecto Colombia formalizó un esquema tentativo con el contenido de la caracterización que pretenden recoger las sugerencias de ambos países mediante conceptos unificados. En cuanto a la metodología de trabajo, Colombia propuso que se realizara un estudio a nivel regional tomando a los departamentos de Amazonas y Putumayo para Colombia y las provincias de Maynas y Ramón Castilla para Perú, y a nivel local tomando cada componente de las áreas puntuales y estratégicas independientemente de su estatus en cada país (municipio, corregimiento departamental o distrito). Luego de intercambiar los estudios de caracterización de cada país, se deberá realizar un documento homologado, que permitirá dimensionar desde una perspectiva binacional las potencialidades de la región. Este documento servirá a su vez como base para el desarrollo e identificación de áreas especificas de interés dentro del plan de desarrollo, y la conveniencia de realizar ciertos planes, programas o proyectos binacionales en las ZIF. Así mismo, se deberá plantear los parámetros inmersos en el plan de desarrollo, lo que a su vez permitirá generar estrategias de acción para los dos países. Colombia resaltó la importancia del desarrollo en un futuro de una ZIF tripartita entre Colombia, Ecuador y Perú, en la cuenca del río Putumayo, así, como la posibilidad de propiciar una ZIF, con la vinculación de Brasil, aprovechando la frontera con este país en el trapecio amazónico. 103 El 26 noviembre de 2002 Perú y Colombia concertaron la Zona de Integración Fronteriza, ZIF que tuvo como propósito impulsar el desarrollo comercial y la integración bilateral. Los cancilleres Allan Wagner y Carolina Barco suscribieron el acuerdo en una ceremonia de canje de notas que se llevó a cabo en el Palacio de San Carlos, sede de la Cancillería colombiana;69 allí se propusieron como áreas puntuales y estratégicas: Área de Puerto Leguízamo – Soplin Vargas Área del Encanto – Puerto Alegría – El Estrecho. Área de Tarapacá – Arica – el Álamo. Área correspondiente a la zona del Trapecio Amazónico entre Leticia – Atacuari y Caballococha. Ambas Naciones acordaron realizar un estudio para la elaboración de un Plan de Desarrollo Integral para impulsar aspectos como la prestación de servicios básicos y sociales, desarrollo productivo e infraestructura. Esta zona estará comprendida en Colombia por el departamento del Amazonas y el municipio de Puerto Leguízamo, en el departamento del Putumayo, y en Perú, por las provincias de Maynas y Ramón Castilla, en el departamento de Loreto. 69 COLOMBIA, PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Descentralización y desarrollo territorial: Integración y desarrollo regional fronterizo. En: Centro Nacional de Noticias del Estado. Bogotá. Junio 23 de 2002. 6 p. (En línea). Mayo 15 de 2003. Disponible en: http://www.presidencia.gov.co/planacio/cap4/cap2.htm 104 MAPA TENTATIVO ZIF COLOMBO PERUANO Fuente: COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo. En el mapa se encuentran delimitadas las 4 áreas puntuales y estratégicas sobre las que se hará énfasis en la priorización de proyectos de la ZIF. Cada Área puntual y estratégica – APE - está identificada por un color. En el caso colombiano las zonas identificadas (corregimientos departamentales o municipios) son en su totalidad parte integral de la ZIF. Por otro lado, en Perú se incluyen las dos Provincias de Maynas y Ramón Castilla (y la ciudad de Iquitos), pero no se dispone de un mapa que muestre el área incluida en cada APE, simplemente las poblaciones puntuales acompañadas por un círculo. Por lo anterior, el área incluida para Perú está identificada por el área abarcada por este círculo, y está sujeta a revisión. 105 Adicionalmente, los gobiernos de Colombia y Perú suscribieron otros cuatro acuerdos en materia de prevención de desastres, cooperación turística, exoneración de derechos de autenticación para las legalizaciones y firmas de estudiantes y para la cooperación cultural. Pero estas áreas estratégicas de desarrollo no han tenido muchos avances, ni definición de planes conjuntos, por ser de reciente creación. Ecuador - Perú Entre los gobiernos del Ecuador y del Perú no se ha creado una ZIF, sin embargo utilizaron diversos mecanismos de acuerdos bilaterales cuyo objetivo es, básicamente, el mismo que tiene las ZIFS; dentro de los cuales encontramos el “Acuerdo Amplio ecuatoriano-peruano de Integración fronteriza”, suscrito el 26 de octubre de 1998 con base en el mismo se creó el Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo, entre cuyas principales características se establece la posibilidad de ser elevado a la categoría de Estatuto y que se constituya en persona jurídica de derecho internacional público que capte y otorgue recursos y financiamiento, actuará como una opción de banca de segundo piso, cuyo objetivo es la captación de recursos no reembolsables para proporcionar financiamiento a determinados proyectos y actividades incluidos en el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza. La captación de los recursos deberá destinarse principalmente a la preparación y financiación de proyectos y estudios en áreas sociales, de salud, educación, saneamiento y vivienda, así como al sector productivo de energía, riego, comercialización, y caminos rurales y vecinales, para el desarrollo de pequeñas obras de infraestructura productiva, social y de servicios, para suplir las demandas de grupos organizados, incluyendo Las Organizaciones No Gubernamentales, de Participación Ciudadana y 106 Desarrollo Comunitario de la región, con base en los recursos concursables y el acceso al crédito por parte de la micro, pequeña y mediana empresa productiva. El "Acuerdo amplio ecuatoriano-peruano de integración fronteriza, desarrollo y vecindad” otorga mayor prioridad a la integración fronteriza, la cooperación mutua y el desarrollo conjunto a través de la ejecución de programas, proyectos y actividades bilaterales, en el marco de las relaciones de buena vecindad entre los dos estados. A través de la celebración de este acuerdo, los estados buscan promover las relaciones entre la población de la zona. Este Acuerdo se estructura sobre la figura de “Comisiones de Vecindad”. Perú – Bolivia En los inicios del siglo XXI las relaciones entre Perú y Bolivia han producido un buen balance en cuanto a avances en la conformación de su Zona de Integración Fronteriza. En ese sentido, con ocasión de visitas oficiales a Perú y a Bolivia, se suscribe el 5 noviembre 2001, una declaración conjunta, por medio de la cual destaca la importancia de fortalecer el proceso de integración bilateral, subregional, regional y hemisférica. Con este objeto, acuerdan llevar a cabo una asociación preferencial que permita fortalecer la complementación y colaboración entre ambos países, y así conformar una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) dentro del marco de la Decisión 501 de la Comunidad Andina. “La ZIF establece un ambicioso plan de desarrollo y de interconexión comercial con la participación de los gobiernos locales, cámaras de comercio y la sociedad civil (...)”.70 Esta decisión de carácter 70 PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Suscripción del acta final de la tercera reunión de la comisión binacional de coordinación política, cooperación e integración peruanoboliviana. Lima: s.n. (nov. 29, 2002). s.p.i. Nota de Prensa Nº 153-02. (En línea) Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://216.239.41.100/search?q=cache:FvLjKktk9lkJ:www.rree.gob.pe/domino/nsf/ntsprensa.nsf/0/56 107 binacional, es de vital importancia pues el acuerdo entre los dos países consagra la necesidad de diseñar un plan de desarrollo para la ZIF, basado en el potencial del sur peruano, del noroccidente boliviano y de los estados brasileños vecinos, para incentivar y fomentar, no solamente la interconexión física, sino también, el comercio y la inversión. Para la elaboración y preparación del plan de desarrollo respectivo, los ministros de relaciones solicitaron el apoyo técnico de la CAN y de la Corporación Andina de Fomento, CAF.71 En vista de que las Zonas de Integración Fronteriza son áreas delimitadas que incluyen territorios ubicados en zonas limítrofes de dos ó más países, tienen por finalidad el establecimiento de acciones comunes para contribuir al mejoramiento de las condiciones de desarrollo y de la calidad de vida, el fortalecimiento de la infraestructura, el acercamiento y el fomento de las relaciones de intercambio, el favorecimiento de la integración económica de la zona y el bienestar de sus habitantes, Bolivia y Perú, en el marco de sus negociaciones para el establecimiento de su ZIF, han pretendido estimular la puesta en vigencia de proyectos económicos e institucionales que proporcionen a sus ámbitos territoriales mayor fluidez comercial y los interconecten con el resto de las economías andinas. Por esto Perú y Bolivia han intentado flexibilizar y dinamizar su intercambio económico y comercial, así como controlar conjuntamente los flujos migratorios y administrar los mercados fronterizos, por medio del emprendimiento de ciertas acciones conjuntas. 45ad8b31573c1605256c810008b51a%3FOpenDocument+zona+frontera+peruano+boliviana&hl=es&l r=lang_es&ie=UTF-8> 71 PERÚ Y BOLIVIA acuerdan crear Zona de Integración Fronteriza: Ministros de rr.ee. de ambos países firmaron declaración conjunta. En: Diario El peruano. Lima. (6, nov, 2001). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/edc/01/11/06/pol5.htm> 108 Dentro de las acciones conjuntas emprendidas por Bolivia y Perú, necesarias para la eficaz conformación de su Zona de Integración Fronteriza, se pueden mencionar la conclusión del eje de interconexión vial Ilo-Desaguadero-La Paz, así como la culminación de las obras del puente internacional de Desaguadero,72 con su correspondiente carretera binacional de acceso y las obras finales de la esclusas para la regulación de las aguas del Lago Titicaca.73 Advirtieron los dos países, en su declaración conjunta, la necesidad de que los documentos de identidad nacionales de ambos países se reconocieran, en un corto plazo, como los papeles de viaje válidos para ingresar y transitar con fines turísticos por el Perú y Bolivia y dispusieron la conformación de grupos de trabajo, de carácter binacional, que tuviera dentro de sus funciones la preparación de un convenio para la regularización migratoria de ciudadanos peruanos y bolivianos.74 En enero de 2002, año de grandes logros para los dos países, se suscribió dicho Acuerdo de Regulación Migratoria, constituyéndose éste como un avance significativo para la Zona de Integración Fronteriza Peruano Boliviana. 72 “Esta vía de interconexión es la llamada a constituirse en el eje vertebrado de la Zona de Integración Fronteriza peruano-boliviana. Tendrá una longitud de 230 metros y una capacidad de 60 toneladas por camión. Se estima que esta obra incrementará el flujo turístico en estas zonas, lo cual tendrá un efecto multiplicador en fuentes de trabajo y captación de divisas. Con la inauguración del nuevo Puente Internacional sobre el río Desaguadero, se establece una infraestructura física ágil y moderna que dinamizará el intercambio comercial bilateral y permitirá consolidar los puertos del sur peruano con la Cuenca del Pacífico.” TOLEDO Y QUIROGA inauguran puente internacional en desaguadero. En: Diario El peruano. Lima. (26, enero, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/and_on/edc/02/01/26/pol/pol2.html>. 73 “En enero de 2002, fue suscrita la Declaración del Lago Titicaca, en la que se señala "la alianza estratégica" de ambos países, que posteriormente fue ratificada con la realización de la Reunión Binacional de Ministros de Estado de las áreas económica, productiva, social y de defensa, habiéndose llegado a importantes acuerdos en materia de infraestructura física, integración minera y energética, agricultura, comercio, turismo, salud, defensa y seguridad.” BOLIVIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Notas sobre política exterior Boliviana: Hacia una nueva forma de inserción activa en el sistema económico regional y mundial. s.l.: s.n. s.f. s.p.i. (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/liniamientos.htm 74 PERÚ Y BOLIVIA acuerdan crear Zona de Integración Fronteriza: Ministros de rr.ee. de ambos países firmaron declaración conjunta. En: Diario El peruano. Lima. (6, nov, 2001). (En línea) Mayo 23, 2003 Disponible en: http://www.editoraperu.com.pe/edc/01/11/06/pol5.htm 109 Para diciembre de 2002 y cumpliendo los objetivos inherentes al establecimiento de una Zona de Integración Fronteriza, quedó aprobado por el órgano legislativo de ambos países el Convenio para la construcción del poliducto boliviano que transportaría, para su exportación, minerales e hidrocarburos líquidos desde Bolivia hacia el Océano Pacífico por puertos peruanos, avanzándose de esta forma, en la meta de interconexión de las economías andinas. En la experiencia Integracionista Boliviano Peruana, dentro del marco de la Comunidad Andina de Naciones, los logros que se han proyectado en materia fronteriza, no incluyen la creación de una comisión de vecindad, lo cual no significa que no se hayan previsto otro tipo de avances en las relaciones bilaterales entre estos dos países, como son los diferentes acuerdos suscritos entre los países y, aún más decisivo, los temas pendientes de aprobación. Un promisorio ejemplo de la voluntad integracionista de estos dos países lo constituye “(...) la suscripción, en enero de 1992, en la ciudad peruana de Ilo, del Convenio binacional "Gran Mariscal Andrés de Santa Cruz", mediante el cual Perú otorga a Bolivia una Zona Franca Industrial y una Zona Franca Turística en la costa del Océano Pacífico (...) y cuyo alcance no se limita al ámbito de las relaciones boliviano-peruanas, sino que se trata de un amplio proyecto de integración regional, que encuadra en la perspectiva de generar un instrumento que permita la vinculación eficaz de ambos Países al mercado internacional. Por otra parte, ambos Países Miembros están trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en el marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de transporte y a la integración vial y ferroviaria”.75 75 LUCHA CONTRA EL NARCOTRAFICO. En: Diario El peruano. Lima. (4, enero, 2002). (En línea) Mayo 23, 2003. Disponible en: <http://www.editoraperu.com.pe/edc/02/01/04/pol2.htm> 110 3.5 ACCIONES QUE SE PROCURARÁN EN LAS ZIF Dentro del marco de la Decisión 501 se vienen desarrollando objetivos y acciones sobre metas que permitan evaluar los efectos de los programas en el desarrollo social de la región, medir su eficiencia y organizar la inversión social. No obstante, aun cuando se han tenido impulsos valiosos en materia económica y comercial, se han descuidado aspectos sociales fundamentales en la consolidación del proceso de integración. Por tal razón se pretende reforzar este aspecto del desarrollo social, en temas como la lucha contra la pobreza y las desigualdades sociales. De otro lado se quiere promover la integración política elaborando una plataforma de intereses y propósitos comunes para alcanzar mayores metas de integración, tal política se encamina a: • Comprometer la participación de los actores sociales, empresariales, de trabajadores, fundaciones privadas y asociaciones civiles; • Estimular la inversión privada local, nacional, binacional y extranjera; • Promover iniciativas dirigidas a la generación de alianzas estratégicas empresariales y a la creación de Empresas Multinacionales Andinas (EMAs); • Establecer o perfeccionar, según sea el caso, regímenes de tránsito de personas, vehículos y mercancías a fin de dinamizar los procesos de integración fronteriza y contribuir a generar mercados fronterizos; • Acelerar el desarrollo de procesos participativos de zonificación ecológica, económica, social y cultural; 111 • Impulsar el manejo integral coordinado de ecosistemas compartidos; • Adelantar programas turísticos conjuntos y estimular las actividades económicas vinculadas a los circuitos turísticos que se propicien; • Activar programas conjuntos de valoración y fortalecimiento de la identidad cultural común; • Fortalecer las instancias nacionales y bilaterales sobre temas fronterizos; • Suscitar el encuentro e intercambio de iniciativas entre autoridades locales, organismos de desarrollo regional y representantes legislativos de los países miembros.; • Ejecutar proyectos compartidos o complementarios de infraestructura básica, vial, de telecomunicaciones, y de energía, así como de desarrollo productivo; • Originar la configuración de una estructura urbano - regional 3.6 FINANCIAMIENTO Para la financiación de planes, programas y proyectos en las ZIF, los países andinos gestionan, en forma binacional, ante organismos financieros subregionales, regionales y multilaterales, el establecimiento de los fondos respectivos. Los países andinos adoptarán las previsiones necesarias para incorporar presupuestos de inversión en sus respectivos planes nacionales de desarrollo y los proyectos que acuerden desarrollar en las ZIF en sus políticas nacionales de fronteras. 112 4. COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD Estas comisiones, llamadas Comisiones Presidenciales de Integración y Asuntos Fronterizos o simplemente Comisiones de Asuntos Fronterizos, constituyen una herramienta de política exterior de reconocida efectividad en cuanto al manejo bilateral de las relaciones de países fronterizos. En la década de los ochenta, en Colombia, se propuso una política de desarrollo fronterizo, con una nueva visión, concibiendo la frontera como el espacio de aprovechamiento de potencialidades económicas y ventajas comparativas y no como un espacio de interés geopolítico y de delimitación de la soberanía, simplemente. Se crearon, entonces, diferentes instrumentos legales e institucionales como la ley 10 de 1983, la creación de la Secretaría de Asuntos Fronterizos, la expedición del Estatuto de Fronteras, la expedición del Plan Fronteras, entre otros. Adicionalmente en el Plan de Desarrollo de 1986 a 1990, se consagra un “Plan de Fronteras” orientado a estimular la integración y coordinación de políticas y acciones a nivel binacional. Surgen en esta misma década las comisiones como una estructura novedosa para el apoyo y consolidación de las políticas vecinales dentro del Grupo Andino. Las comisiones de vecindad inicialmente fueron constituidas como organizaciones burocráticas de carácter gubernamental, integradas por funcionarios del gobierno con un escaso conocimiento del tema específico que debían desarrollar, lo cual engendraba limitaciones para acercarse a la realidad de las fronteras. 113 La primera comisión de vecindad en el Grupo Andino se crea en 1989 por obra del entonces Presidente de Venezuela, CARLOS ANDRES PÉREZ y el Presidente de Colombia, VIRGILIO BARCO VARGAS, con el nombre de “Comisión Nacional de Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos”, la cual tuvo como objetivos identificar, analizar y proponer las posibles soluciones para la superación de todos los problemas físicos, económicos, políticos y sociales que afectaran las relaciones entre ambos países. Está comisión se destacó por ser la primera en su género y porque su formulación obedeció a patrones diferentes a los que tradicionalmente constituían dichas comisiones. Esta nueva comisión ya no estaría integrada por funcionarios del estado sino que sería conformada por habitantes de los estados fronterizos, que además de ser nativos, tuvieran un especial conocimiento de la problemática fronteriza. Es decir, las nuevas comisiones, tendrían una composición socio-política heterogénea en las cuales estarían representadas los partidos políticos, el sector empresarial y las autoridades locales, asegurando un equilibrio de intereses políticos y una participación real de los representantes de los gobiernos y los empresarios de la Zona o región. Así, a partir de esta iniciativa bilateral entre Colombia y Venezuela empiezan a darse manifestaciones de diferentes autoridades, organismos e instancias superiores pertenecientes a los acuerdos de integración, como el pronunciamiento de la JUNAC (Junta del Acuerdo de Cartagena) que en 1990, establece que dentro de las acciones por emprender en el corto plazo, por el Pacto Andino estaría el “Promover la constitución de nuevas Comisiones de Vecindad y fortalecer las existentes”. Igualmente, se dio lugar a manifestaciones de apoyo a la integración regional, como el consagrado por los presidentes de los países miembros del Grupo Andino en el “Acta de Machu Picchu”, suscrita el 23 de Mayo de 1990, en la cual se destaca, que: 114 “Teniendo en cuenta los auspiciosos resultados de las Comisiones de Vecindad Colombo-Ecuatoriana y Colombo-Venezolana, otorgan su decidido respaldo a las labores de las Comisiones de Vecindad que constituyen medios idóneos para fortalecer la amistad entre países fronterizos, ampliar su integración y vinculaciones e intensificar su cooperación, especialmente enlaza zonas de frontera. En este contexto expresan su satisfacción por la creación de comisiones de Vecindad entre Bolivia y Perú y entre Ecuador y Perú”. Cabe agregar que dentro de la política fronteriza de Colombia se hacía una puntual referencia al tema de las Comisiones Binacionales de Vecindad, en las que, se debía propiciar la participación de las comunidades y organizaciones sociales fronterizas, con el fin de procurar conocer la real problemática de dicha zona. Se han reactivado, dinamizado y reestructurado los mecanismos de las comisiones de vecindad como herramienta útil de la política exterior, con lo que se buscará un mayor compromiso interinstitucional interno para facilitar y optimizar su funcionamiento. El actual gobierno del presidente Uribe, en Colombia, intenta la definición de una estrategia encaminada a dinamizar las Comisiones de Vecindad e Integración, como espacios binacionales de consultoría y recomendación de los asuntos binacional y particularmente de desarrollo fronterizo, y con ello guiar la política exterior de integración y desarrollo fronterizo, con insistencia en el fortalecimiento de las comisiones de vecindad e integración, como escenario político de concertación de intereses y propuestas de desarrollo integrado, dentro de una estructura de planificación conjunta y decisión política con los demás países miembros del acuerdo. 115 4.1 OBJETIVOS DE LAS COMISIONES Las comisiones de vecindad desarrollan de forma bilateral temas como, proyectos de cooperación en educación, salud y conservación de recursos naturales, proyectos de infraestructura vial y seguridad fronteriza. Las comisiones tienen como objetivo, servir como mecanismo para la promoción del desarrollo económico y social de las regiones de frontera. Atienden, además, los problemas más importantes derivados de la realidad fronteriza, dinamizan las relaciones bilaterales y fomentan la integración. Conforman un mecanismo de coordinación, apoyo y seguimiento, que coordina armónicamente la acción de los diferentes ministerios y agencias dentro de la estructura político administrativa de los países involucrados. Idean iniciativas útiles para los pobladores de las ZIF. Operan como organismos de consejería y consultoría de los gobiernos; estudian aspectos centrales de la problemática de la población; propician encuentros frecuentes entre organismos gubernamentales, realizan gestiones para conseguir recursos que permitan llevar a cabo las iniciativas y proyectos planeados entre otros objetivos.76 Los países miembros de la CAN han reconocido que la implantación de las Comisiones de vecindad fomenta la transformación en las relaciones fronterizas al interior del Grupo Andino.77 76 SANÍN, Noemí. Prólogo “LAS COMISIONES DE VECINDAD: El mejor escenario para la integración fronteriza”. Comisiones Binacionales de Vecindad. Ministerio de Relaciones Exteriores, República de Colombia, 1994. P. XX 77 UNESCO- CEFIR. CEFIR intergubernamental: Panamá, Perú, Uruguay y Bolivia aprueban el acta consultiva: consideraciones finales. Montevideo: s.n. 1997. s.p.i. (en línea) Mayo 23, 2003 Disponible: <http: //www.cefir.org.uy/act/08act/085concl.htm.>. 116 1.2. COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBO-VENEZOLANA En 1988 se empezaron a rediseñar los acuerdos multilaterales de la década de los 70, como el Pacto Andino. Se ensayaron entonces las primeras Asambleas Regionales Fronterizas colombo-venezolanas (Norte de Santander/Táchira y Zulia/Cesar-Guajira), que en cierta forma abrieron las puertas para la subsiguiente estrategia de integración. Un primer paso lo constituye la suscripción del Acuerdo de Caracas en febrero de 1989 por parte de los presidentes Carlos Andrés Pérez de Venezuela y Virgilio Barco de Colombia, en el que se consigna la disposición de ambos gobiernos para establecer una permanente y activa coordinación, por medio de foros regionales de integración, mediante la conformación de comisiones de conciliación, la designación de dos altos comisionados encargados de hacer un inventario de las principales cuestiones para examinar entre ambos países, el establecimiento de comisiones encargadas de la preparación y estudio de convenios y tratados de índole política, jurídica, económica, de seguridad y de desarrollo económico y social en las zonas de frontera. De esta manera se transformaron las relaciones entre ambos países que tradicionalmente se concentraban casi exclusivamente en el tema limítrofe, abriéndose la posibilidad de asumir nuevos temas de interés común.78 Un mes más tarde se crean las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, por medio de la Declaración de Ureña, firmada el 28 de marzo de 1989 por los entonces presidentes Virgilio Barco y Carlos Andrés Pérez; el 3 de abril, Venezuela crea la Comisión Presidencial para Asuntos fronterizos colombo - venezolanos por medio del decreto presidencial número 108. Posteriormente el 5 de octubre del mismo año, en el puente internacional 117 General Francisco de Paula Santander, sobre el río Táchira, los presidentes se volvieron a reunir para examinar los informes del trabajo adelantado por las comisiones nacionales de Asuntos Fronterizos, las cuales habían, para esa época, identificado los principales temas de interés e importancia para las distintas regiones y comunidades fronterizas colombo –venezolanas.79 El 6 de marzo de 1990 es firmada el Acta de San Pedro Alejandrino, que dio por terminada la tarea realizada por las comisiones. Propuso crear una nueva Comisión Negociadora la cual, junto con las Comisiones de Asuntos Fronterizos, quedaría encargada de desarrollar las metodologías de trabajo presentadas en el Acta. El 29 de junio de 1993 por medio del decreto presidencial 3054 Venezuela cambió el nombre de Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos Colombo Venezolanos por el de Comisión Presidencial para Asuntos Fronterizos (COPAF). “Luego de un importante proceso inicial, durante los primeros cinco años, las Comisiones comenzaron a acusar a mediados de la década de los 90 una fuerte "fatiga de materiales", que condujo a que sus presidentes (en ese entonces, Enrique Vargas por Colombia y Valmoré Acevedo por Venezuela) se propusieran un replanteamiento del mecanismo con miras a hacerlo más operativo y eficiente. En este sentido se restringió el número de sus miembros a diez por país y se redujo el número de temas por tratar a siete grandes tópicos (para el momento la agenda contemplaba cerca de 40 temas), dentro de los cuales se priorizarían los aspectos más relevantes. 78 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Bogotá: Armada Electrónica, 1994. P. 1 y 2. 79 SANÍN, Noemí. Op. Cit. P. XXI 118 En agosto de 1997 se llevó a cabo en Caracas una reunión de las Comisiones (presididas por Valmoré Acevedo y Germán Jaramillo). Con un objetivo más preciso, y priorizando lo realmente importante, se observó como resultado tangible la importancia de que los dos gobiernos, y los representantes del sector privado, le habían conferido al mecanismo de las comisiones.80 En el año 2000 se expide por parte del gobierno venezolano el Decreto 976, que crea la actual Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF). En este mismo año, bajo el mandato constitucional del Presidente de la República Bolivariana de Venezuela Hugo Rafael Chávez Frías y del Presidente de la República de Colombia Andrés Pastrana Arango, se acordó reactivar las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos con el nuevo elemento de la Integración a nivel binacional en todos sus aspectos, lo que las diferenciaría de las anteriores comisiones. Bajo este esquema ambos presidentes se reunieron en Santa Marta, Colombia, el 4 de mayo y firmaron el COMPROMISO DE SANTA MARTA acompañado de un PLAN DE ACCIÓN, con carácter de Mandato Presidencial, que regiría la reactivación de las Comisiones, y atendería la manera de promover y coordinar la ejecución de proyectos que contribuyan al proceso de integración binacional. Ya para el año 2001 la Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos Colombo Venezolana (COPIAF) renueva su facultad como instancia de consejería y consultoría binacional dando especial cumplimiento al Compromiso Presidencial de Santa Marta de mayo de 2000. Cuando los 80 RAMIREZ LEON, José Luis. LAS COMISIONES DE VECINDAD Y ASUNTOS FRONTERIZOS. Promoviendo la infraestructura de la integración Colombo-Venezolana: las Comisiones de Vecindad y Asuntos Fronterizos en la actualidad. (jul. 1997); p 2-3. 119 presidentes Andrés Pastrana y Hugo Chávez declaran su intención de continuar impulsando los trabajos de las Comisiones y definen el Plan de Acción que ha orientado las distintas reuniones de las mismas. De manera general la COPIAF ha dado un nuevo impulso a las relaciones binacionales, al armonizar en varios aspectos los intereses de los dos países en pro del desarrollo y de la integración fronteriza. Es así como en el año 2001 las Comisiones no sólo se consolidan como el mecanismo binacional para la definición de acciones conjuntas para la zona fronteriza y la profundización de la integración binacional, sino que se constituyen y reconocen como un escenario propicio para la coordinación de esfuerzos y el trabajo concertado entre las entidades del orden nacional de los dos países. Las comisiones, poseen una agenda de negociación compuesta por cinco sectores: Infraestructura y Transporte, Economía, Comercio y TurismoEducación, Salud y Trabajo - Recursos Transfronterizos -Desarrollo Integral Fronterizo. Un sector, el de Seguridad, sigue en la preocupación de las Comisiones, pero ha sido transferido directamente a los Ministerios de Defensa, quienes han creado un mecanismo de cooperación propio denominado "Comisión Militar Binacional Fronteriza" (COMBIFRON) para encargarse de este importante tema de la seguridad fronteriza. 4.3 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBOECUATORIANA La Comisión de Vecindad con el Ecuador tuvo su origen en la declaración de los Presidentes Rodrigo Borja por la República de Ecuador y Virgilio Barco, por la República de Colombia, suscrita en la ciudad de Bogotá el día 20 de junio de 1989. Esta fue conocida en Colombia con el nombre de Comisión de Vecindad e Integración Colombo – Ecuatoriana y en Ecuador como 120 Comisión de Vecindad Ecuatoriano- Colombiana. Su objetivo primordial consiste en fortalecer el proceso de integración entre Ecuador y Colombia con la generación de propuestas de desarrollo social y económico para la frontera común. Se quiere emprender la reestructuración de la comisión para volverla más operativa y con capacidad de seguimiento a partir de la incorporación activa de los sectores público y privado. 4.4 . COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA Por el resultado positivo de las comisiones de vecindad que operaban en otras fronteras colombianas, Colombia, por medio de la Ministra de Relaciones Exteriores, Noemí Sanín de Rubio, propuso al canciller peruano Oscar de la Puente, crear una Comisión de Vecindad Colombo-Peruana que sirviera como mecanismo para fortalecer la relación bilateral, manteniendo la metodología de las otras comisiones, pero conservando su propia identidad, dadas las características propias de la frontera común. La Comisión de Vecindad e Integración colombo – peruana, se constituye como un mecanismo bilateral de alto nivel público y privado. La primera expresión la constituye el decreto 1361 de Julio de 1993, el cual destaca que, a través del mecanismo de la comisión, se facilita la definición y ejecución de programas conjuntos de corto y mediano plazo, que permitan potenciar la complementariedad de las economías y la vecindad geográfica, para lograr una mayor presencia internacional y un mayor crecimiento económico-social. Posteriormente en enero de 1994, se emitieron los decretos 231 y 585, donde se nombran los integrantes colombianos de la Comisión de Vecindad. 121 El 3 de febrero de 1994 se instaló la comisión colombiana y el 26 de abril del mismo año ésta viajó a Lima y bajo la presidencia de los ministros de relaciones exteriores de los dos países, se instaló la primera reunión de la comisión binacional. La Comisión de Vecindad colombo- peruana ostenta una particular importancia dado que sirve como mecanismo de comunicación que pone de presente las necesidades de estos dos países, pues ambos comparten un inmenso espacio territorial, fronterizo en la Amazonía. Esta circunstancia tiene especial significación para éstos, en la medida en que comporta un entorno que involucra directamente al Brasil. Es decir, se trata de un contexto trinacional, en el que las partes muestran una significativa cuota de incidencia y responsabilidad sobre el río Amazonas y sobre la reserva biótica que caracteriza a la selva tropical húmeda. La comisión, como mecanismo bilateral de alto nivel público y privado, tiene como objetivo principal impulsar, apoyar y coordinar en forma dinámica la integración y la cooperación entre Colombia y Perú, con la dinamización del trabajo de la comisión y el impulso de los compromisos establecidos. 4.5 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA PERUANOECUATORIANA Perú y Ecuador han sido países con un pronunciado nivel de conflicto, debido principalmente a los problemas de delimitación de sus fronteras, que, recientemente se ha propiciado un marco de relativa paz, aunque la delimitación no es de entera satisfacción para los habitantes de los dos países. 122 Las dos naciones permanecieron en estado de guerra durante años. Sin embargo, esta situación conflictiva empezó a ceder con la Declaración de Paz de Itamaraty, reafirmada por el Acuerdo de Quito el 23 de febrero de 1996, en donde se decide conformar un Grupo de Trabajo integrado por funcionarios del sector Defensa de ambos países y por un funcionario diplomático en calidad de enlace. El Grupo de trabajo se encargó de diseñar un mecanismo bilateral para el fomento de la confianza entre Perú y Ecuador, que contribuyó a la transparencia en las adquisiciones militares y fortaleció el clima de seguridad y estabilidad entre los dos países.81 Durante algún tiempo se intentó dar cumplimiento y consolidar lo expuesto en estos acuerdos, pero en la práctica se presentaron innumerables dificultades ya que los límites entre los países no eran claros y existían zonas en las que las disputas no cesaban, esto llevó a que los dos gobiernos expidieran diferentes normatividades y realizaran acuerdos para consolidar sus posiciones. Una vez se logran establecer los límites entre Perú y Ecuador se llega a un instrumento jurídico internacional, que rige las relaciones bilaterales entre los dos países: “Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad”, que determina que Perú y Ecuador otorgan prioridad a la integración fronteriza, cooperación mutua y al desarrollo conjunto, a través de la ejecución de programas, proyectos y actividades conjuntas en el marco de las relaciones de buena vecindad que han decidido construir los dos estados82. 81 SANDOVAL AGUIRRES, Oswaldo. PERÚ – ECUADOR: EN EL CAMINO DE LA PAZ Y EL DESARROLLO. Libro Virtual. 2 ed. s. I: El autor. Disponible en:< http://www.congreso.gob.pe/libro1/indice.htm> 82 El ACUERDO AMPLIO ECUATORIANO-PERUANO DE INTEGRACION FRONTERIZA, DESARROLLO Y VECINDAD, consta de 34 artículos, suscrito el día 26 de octubre de 1998, en el Palacio de Itamaraty, en la ciudad de Brasilia, Brasil, ante los señores Presidentes de los países garantes o sus representantes, representantes de diversas organizaciones internacionales, los Reyes de España, el representante del Papa y otras distinguidas personalidades. 123 El Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad se estructura con base en los siguientes instrumentos: La Comisión de Vecindad, El Fortalecimiento de la Cooperación Bilateral, El Régimen Fronterizo y El Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza. Los objetivos primordiales de estas comisiones son: cumplir las perspectivas de progreso para los pueblos peruano y ecuatoriano, a través de la integración y cooperación que asegure la paz y el progreso de ambas naciones; facilitar el desarrollo económico y social, así como la integración de ambos pueblos, contribuyendo a mejorar su calidad de vida y las posibilidades de progreso de las generaciones futuras; actualizar y perfeccionar los mecanismos existentes entre ambos países para promover la cooperación e integración bilateral, facilitar el tránsito y la circulación de personas, bienes y medios de transporte entre los dos países; armonizar políticas de desarrollo para el aprovechamiento sostenible de los ecosistemas en la frontera común, que hagan posible la preservación y protección de la biodiversidad y el aprovechamiento racional de los recursos compartidos, entre otros. Por tanto, la Comisión De Vecindad nace después de consolidar el acuerdo de cese al fuego, y a fin de evitar nuevas confrontaciones que alteren las relaciones de paz, amistad y buena vecindad entre Perú y Ecuador, se establece como instancia y mecanismo de nivel político y representativo para impulsar, apoyar y coordinar programas, proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de intereses entre Perú y Ecuador, prestando especial atención al desarrollo de las regiones fronterizas y a la complementación empresarial y productiva. La Comisión de Vecindad está constituida por una Comisión Nacional peruana y por una Comisión Nacional Ecuatoriana, es decir, dos Comisiones Nacionales con representantes de alto nivel de los sectores público y privado, bajo la presidencia de los 124 Ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países quienes se reunirán en sesión ordinaria, en forma alternada en el Perú y en el Ecuador, por lo menos una vez al año.83 La Comisión de Vecindad ecuatoriano-peruana es la encargada de identificar y promover los proyectos e iniciativas que generen intereses económicos y sociales significativos para ambos países, con particular énfasis en el mejoramiento de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de los recursos compartidos. De esta manera se pretende alentar los vínculos de todos los sectores de la sociedad civil entre los dos países, incluyendo los intercambios comerciales y la inversión privada. 4.6 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN FRONTERIZA PERUANOBOLIVIANA En la experiencia Integracionista boliviano -peruana, dentro del marco de la Comunidad Andina de Naciones, los avances percibidos en materia fronteriza no han llevado a la creación una Comisión de vecindad. Si bien los avances no han reportado la creación de una comisión de vecindad, sí se han obtenido otros logros y esfuerzos en materia fronteriza. La agenda bilateral peruano -boliviana incluye temas como el de los Centros Binacionales de Atención en Frontera, la Ciudad Binacional Desaguadero, la Autoridad Binacional del Lago Titicaca, y la Zona de Integración Fronteriza. “Por otra parte, ambos Países Miembros están trabajando en la efectiva implantación de las Decisiones adoptadas en el marco del Acuerdo de Cartagena, con relación a los diferentes modos de transporte y a la integración vial y ferroviaria”.84 83 SANDOVAL. Op. Cit. Disponible en: <http://www.congreso.gob.pe/libro1/indice.htm> PERÚ. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Op. Cit. Disponible <http://www.rree.gov.bo/POLITICA%20EXTERIOR/lineamientos.htm> 84 en: 125 5. CENTROS BINACIONALES DE ATENCIÓN EN FRONTERA (CEBAF) 5.1 ANTECEDENTES Estando la República de Venezuela encargada de la Presidencia de la Comunidad Andina, su Presidente Hugo Chávez Frías propuso la convocatoria del Grupo de Alto Nivel de Integración y Desarrollo Fronterizo, con el fin de examinar el proyecto de Decisión de los Centros Binacionales de Atención en Fronteras (CEBAF). De tal forma la reunión se llevó a cabo los días 17 y 18 de abril de 2001, las comisiones aprobaron, entre otras, la mencionada Decisión, que fue elevada al VIII Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores para su aprobación definitiva85. Esta decisión fue expedida en la ciudad de Valencia, Venezuela el 22 de junio de 2001, titulada “Decisión 502, Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), en la Comunidad Andina”. Al año siguiente el 11 de Noviembre de 2002 se reunieron en Santa Marta, Colombia, los presidentes Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez Frías, en esta reunión los principales temas tratados fueron los de seguridad fronteriza, económica y de integración, en ese sentido los mandatarios reafirmaron su compromiso en la lucha contra el narcotráfico y anunciaron su voluntad de consolidar las relaciones entre los dos países, tras una declaración suscrita al término de su encuentro. En la declaración, los mandatarios se mostraron interesados en impulsar el diálogo y la concertación política para profundizar el entendimiento y la cooperación entre las dos naciones. Como una de las posibilidades tangibles 85 Información tomada de la SECRETARÍA PROTEMPORE DE LA COMUNIDAD ANDINA. Informe de Integración y Desarrollo Fronterizo. Junio 2000 -Junio 2001. 126 para establecer medidas de seguridad en la frontera, se habló del Centro Binacional de Atención Fronteriza (Cebaf) en Paraguachón. El 13 de Noviembre es expedida la “Declaración Conjunta De Los Señores Presidentes De La Republica De Colombia Y De La Republica Bolivariana De Venezuela”, en ésta los presidentes acogieron con beneplácito los avances alcanzados para el establecimiento, en el corto plazo, del Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) en Paraguachón – Villa Rosario, como muestra de la voluntad de los dos países de avanzar en la integración86. 5.2 DEFINICIÓN Los CEBAF comprenden "el conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de uno o dos países miembros de la Comunidad Andina colindantes, aledaño a un paso de frontera".87 Se incluyen las rutas de acceso, los recintos, equipos y mobiliario necesarios para la prestación del servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, para brindar servicios complementarios de facilitación y de atención al usuario. 5.3 UBICACIÓN Los CEBAF podrán estar ubicados íntegramente en el territorio de un país, aledaño a un paso de frontera; o a un lado y otro aledaños al paso de 86 Declaración Conjunta de los Señores Presidentes de la República de Colombia y de la República Bolivariana de Venezuela. Noviembre 13 de 2002. 87 Decisión 502 de 2001. Comunidad Andina de Naciones. 127 frontera, es decir, comprenden unas instalaciones sobre el territorio de un país, y otras sobre el de otro. 5.4 NORMA COMUNITARIA QUE LOS REGULA Los CEBAF están regulados por la Decisión 502: "Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina", aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Están regulados por disposiciones complementarias y reglamentarias, acuerdos específicos y las disposiciones emitidas por la Junta de Administradores. El objetivo de esta norma comunitaria es promover el establecimiento de los CEBAF en los Países Miembros de la CAN, así como aprobar un marco de normas generales sobre su desarrollo y funcionamiento, para la aplicación del control integrado en los mismos. Se entiende por "control integrado" la verificación y supervisión de las condiciones legales de entrada y salida de personas, equipajes, mercancías y vehículos que realizan, en forma conjunta en los CEBAF, los funcionarios nacionales competentes designados por el país de salida y el de entrada. 5.5 ESTABLECIMIENTO DE LOS CEBAF El establecimiento de los CEBAF en los países andinos, así como el traslado, modificación o supresión de los mismos, se realizará mediante acuerdos específicos entre los países miembros de la CAN. Esos acuerdos, que forman parte del ordenamiento jurídico de la CAN, deberán ser notificados a la Secretaría General de la CAN, en un plazo no 128 mayor de 10 días siguientes a la fecha de su entrada en vigencia, para su registro y publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena. Cabe anotar, que a segundo semestre del año 2003, no se cuenta con ninguna instalación que se pueda considerar como Centro Binacional De Atención en Frontera, solamente existen los centros nacionales. Se está trabajando en la creación de una red de información entre los CENAF que permita homologar las exportaciones e importaciones de cada lado de la frontera. 5.6 ORGANIZACIÓN INTERNA Los CEBAF estarán a cargo de una Junta de Administradores compuesta por funcionarios nacionales competentes, debidamente designados por sus respectivos países. Corresponde a la Junta precisar las acciones necesarias para dar cumplimiento a los objetivos de la decisión; adoptar el programa de trabajo; homologar los horarios de atención; armonizar procedimientos de trabajo de los servicios básicos; resolver las cuestiones sobre las propuestas e iniciativas del sector privado; y adoptar medidas que contribuyan a eliminar obstáculos al tránsito fluido de personas, equipajes, mercancías y vehículos. 5.7 FINANCIAMIENTO Los países andinos establecerán de mutuo acuerdo la forma y las alternativas para financiar los estudios, construcción de las instalaciones, adquisición de equipos y mobiliario del CEBAF. 129 La Corporación Andina de Fomento (CAF) podrá establecer condiciones preferenciales para dar viabilidad al financiamiento de los estudios y obras de cada CEBAF. 130 CAPITULO III - LOGROS DEL PROCESO DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA 1 .GENERALES Dentro del marco del proceso de integración de los países miembros de la Comunidad Andina, algunas metas se han alcanzado, y otras están en proceso. Por ello este proceso debe ser seguido a mediano y largo plazo, omitiendo la visión inmediatista que en muchos casos ha sido la causante del fracaso. Los logros alcanzados durante estas tres décadas se pueden agrupar en dos grandes temas, en primer lugar, los alcanzados en materia comercial y económica y, en segundo lugar, los alcanzados en materia política. Los logros más significativos alcanzados durante este proceso se han conseguido en su mayoría durante la última década, en la que, se ha avanzado sustancialmente en la teoría sobre integración andina pero, sobre todo, se ha avanzado en la puesta en marcha de los convenios, pactos y la normatividad andina suscrita por los países miembros. La Secretaría de la Comunidad Andina, considera como logros importantes en cuanto a la integración fronteriza88: 88 Disponible en: http://www.comunidadandina.org/quienes/logros.htm 131 • La liberación de los servicios de transporte en sus diferentes modalidades. • La firma de un acuerdo marco, el 16 de abril de 1998, entre la Comunidad Andina y el Mercosur para la creación de una Zona de Libre Comercio que entrará en vigencia el 1 de enero del 2000. • La aprobación y puesta en vigencia de Acuerdos de alcance parcial de Complementación Económica entre la Comunidad Andina y Brasil y entre la CAN y Argentina, en 1999 y en el 2000, respectivamente, que permitieron dar un paso más hacia la constitución de una zona de libre comercio entre ambos bloques El mercado andino de electricidad se encuentra en un primer nivel de integración, dado que existen actualmente líneas de interconexión entre Colombia y Venezuela y se está construyendo un enlace entre Colombia y Ecuador, además se han concluido los estudios técnicos y económicos para interconectar Perú y Ecuador.89 Existen otros temas de estudio en este momento, y desde ya pueden ser catalogados como logros, dentro de los cuales vale la pena destacar la creación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo (BPIF), que comprende una unidad de gestión de la Secretaría General de la Comunidad Andina, y cuyo objetivo consiste impulsar la realización de proyectos de integración y desarrollo fronterizo. 89 Documento presentado a los Presidentes de los Países Andinos en julio de 2002 por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Corporación Andina de Fomento (CAF), Comunidad Andina de Naciones (CAN), Centro Económico para el estudio de América Latina (CEPAL) y UNCTAD. 132 A partir de un trabajo conjunto con el Banco de Proyectos de Inversión Nacional (BPIN), del Departamento Nacional de Planeación Colombiano, se ha definido un marco de propuestas tendientes a establecer la actividad del BPIF, orientada su acción hacia el desarrollo de proyectos binacionales, dirigidos de manera prioritaria hacia la canalización de esfuerzos que apunten al desarrollo de proyectos en las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), en aplicación de la decisión 501 de la Comunidad Andina. En cumplimiento de la Presidencia del Grupo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo, asumido por Colombia, se aspira a concretar y coordinar con los países andinos durante el primer trimestre del año 2003, la propuesta que incluye los objetivos, funciones y marco metodológico de operación del BPIF. 2. ESPECÍFICOS En primer lugar se hará referencia a las realizaciones y avances alcanzados por el estado colombiano, para luego referirnos a los logros alcanzados conjuntamente, entre Colombia y sus vecinos, miembros de la Comunidad Andina. 2.1 DESARROLLO ECONÓMICO FRONTERIZO El Ministerio de Hacienda adelantó una gestión ante la Banca de Segundo Piso, obteniendo con Bancoldex90 una reducción en 0.5% Efectivo Anual 90 BANCOLDEX es una sociedad anónima de economía mixta, creada por medio del decreto 2505 de 1991, opera en el País como un banco de redescuento. <http://www.bancoldex.com.co/acercadenosotros/quienesomos.php>.La misión de Bancoldex es convertirse en instrumento eficaz para desarrollo de la política económica y social del país, apoyando 133 (EA) de la tasa de redescuento de los créditos en moneda legal, que se aplicará de manera independiente al plazo, siempre y cuando se destine a financiar inversiones diferentes a capital de trabajo, línea que cubre las necesidades de financiación requeridas para atender los costos y gastos operativos propios del proceso de producción y/o comercialización de un bien o servicio. El Ministerio de Hacienda obtuvo que FINDETER91 pusiera a disposición de las regiones de frontera un programa de divulgación amplio, que permitirá identificar las diferentes alternativas de crédito y sus condiciones de aplicación, vigentes en la actualidad, lo que facilitará el direccionamiento de los créditos hacia las regiones de frontera. A fin de ampliar la cobertura tanto de los beneficiarios como de los sectores, dando acceso a los sistemas financieros, a las entidades públicas del orden nacional, así como al sector privado en el desarrollo de proyectos de impacto social, con la aplicación de mecanismos como el sistema de concesiones y el esquema de leasing. FINDETER ha venido promoviendo la ampliación de su objeto social (proyecto de ley 106 de 2001), lo que le permitirá crear nuevas líneas y/o servicios dirigidos a los agentes económicos que operan en las zonas de frontera. El ministerio en mención obtuvo que FINAGRO92 dispusiera para las líneas de crédito establecidas en la actualidad una reducción de medio punto financieramente al sector empresarial vinculado con el comercio exterior, y principalmente a las empresas del país. micros, pequeñas y medianas http://www.bancoldex.com.co/acercadenosotros/mision.php 91 La Financiera de Desarrollo Territorial S.A., FINDETER, creada por la Ley 57 del 14 de noviembre de 1989, es una sociedad por acciones, El objeto social de Findeter, consiste en la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la administración de recursos, la financiación y la asesoría en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión, en el marco de la política pública. (Información disponible en: http://www.findeter.gov.co/) 92 FINAGRO: La ley 16/90 creó el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA), cuya entidad clave es FINAGRO. Es el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, el cual tiene como objetivo el financiamiento de las actividades agropecuarias a través de la canalización y administración 134 porcentual anual en las tasas de interés y en las correspondientes de redescuento, como margen preferencial aplicable a los créditos conferidos en zonas de frontera. Además hay que decir que FINAGRO ofrece programas tales como el incentivo a la Capitalización Rural, el Fondo Agropecuario de Garantías y el Certificado de Incentivo Forestal (como instrumentos de desarrollo), a los que tendrán acceso las zonas de frontera en la medida en que generen propuestas y proyectos específicos, acordes con sus capacidades, características y potenciales productivos. El Ministerio de Hacienda obtuvo información por parte del IFI93, que esta entidad, en aplicación de la Ley 191 de 1.995, ha dispuesto una línea de crédito en condiciones especiales para las micro, pequeñas y medianas empresas ubicadas en zonas de frontera, a las que tienen acceso las personas naturales o jurídicas de los sectores de manufactura, agroindustria, comercio, minería, transporte, turismo, salud y servicios. La Dirección General de Industria, en su calidad de Secretaría Técnica del Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las micro, pequeñas y medianas empresas –FOMIPYME-, recomendó al Consejo Administrador del FOMIPYME la incorporación dentro de las áreas temáticas de trabajo, el apoyo a proyectos que sean presentados y desarrollados por las Mipymes, ubicadas en las Zonas de Frontera y en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo; al efecto organizó seminarios y talleres para las Zonas de Frontera y las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo dirigidas al sector Mipyme, con el propósito de divulgar los de recursos suficientes y oportunos. consultar: http://www.finagro.gov.co/,http://www.finagro.com.co/documentos/marco_legal/marcolegal_1.doc 93 El IFI es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizada como Establecimiento de Crédito. Es un banco de desarrollo, de segundo piso, estatal, autosostenible, que contribuye al desarrollo de la política económica y social, mediante la facilitación del acceso al crédito a los sectores de alta rentabilidad social o esenciales para el desarrollo de la economía, en especial a las micros, pequeñas y medianas empresas. Tomado de: Disponible en: www.ifi.gov.co 135 beneficios a que puede acceder este segmento empresarial, dentro del marco de la Ley 590 de 2000, con énfasis en lo dispuesto por el FOMIPYME, de acuerdo con los recursos de inversión que se asignen. Así mismo, se divulgará esta información por invitación de gremios, gobernaciones, alcaldías, ONG's y demás instituciones interesadas en esta temática. Por su parte, el Ministerio de Comercio Exterior, dentro del proceso que adelanta en la promoción y desarrollo de las Zonas Especiales Económicas de Exportación (ZEEE94), comenzó a trabajar en el marco de la Red Colombia Compite, con la consolidación de una red de promoción de inversión extranjera. Paralelamente, se han iniciado actividades tendientes a capacitar a los representantes de las zonas, alcaldes y gobernadores en las estrategias de promoción de las Zonas Económicas Especiales de Exportación. Dentro del programa de capacitación que promueve la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores en los departamentos de frontera, se incluyó lo correspondiente al régimen de las ZEEE, con lo que se pretende afianzar el interés de los habitantes de frontera por la aplicación de este mecanismo, a partir de la identificación de sus beneficios y potencialidades encaminadas a promover el desarrollo regional. 94 Las Zonas Especiales Económicas de Exportación, ZEEE´s. Fueron establecidas por el decreto no. 049 19 de enero del 2000 y reglamentadas a través de la expedición del Decreto 1227 de 2002, por parte del Gobierno Nacional. Estas zonas contarán con un régimen excepcional, o régimen especial aduanero. Tienen como fin de atraer nueva inversión, nacional y extranjera, con vocación exportadora, y diferentes clases de beneficios como el desarrollo de los encadenamientos productivos, el aumento de los niveles de empleo, la transferencia de tecnología y el mejoramiento de la competitividad regional. Las Zonas que cuentan con estos beneficios en Colombia, actualmente, son Buenaventura, Ipiales, Tumaco, Valledupar y Cúcuta. Disponible en: http://www.ccc.org.co/zeee.html 136 Este Ministerio, en conjunto con la DIAN y otras entidades, ha desarrollado una labor de revisión y seguimiento permanente a la agilización y facilitación del comercio en frontera, incorporando medidas interinstitucionales encaminadas a minimizar los trámites en frontera. Para lo cual se ha previsto, el fortalecimiento en la homologación de horarios, en el caso de Venezuela; la creación de un documento único aduanero con países vecinos y el desarrollo o conexión de un sistema informático aduanero idéntico para las aduanas de frontera. En materia laboral, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para el cumplimiento de los compromisos señalados en el documento Conpes95 número 3155, propone el siguiente Plan de Trabajo, al que la Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF deberá realizar el seguimiento correspondiente, en el que se establece como objetivo, brindar asistencia técnica y capacitación a las autoridades territoriales, empresarios, trabajadores y organizaciones sociales en las zonas de frontera y unidades especiales de desarrollo fronterizo, para originar estrategias de concertación que permitan generar programas y proyectos de generación de empleo e ingresos. Para alcanzar el objetivo propuesto, se realizarán actividades, tales como, informar y sensibilizar a los actores públicos, privados y comunitarios sobre 95 El Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– fue creado por la Ley 19 de 1958. Es la máxima autoridad colombiana de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del estudio y aprobación de documentos sobre el desarrollo de políticas generales que son presentados en sesión. El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la Republica y lo componen los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda, Agricultura, Desarrollo, Trabajo, Transporte, Comercio Exterior, Medio Ambiente y Cultura, el Director del DNP, los gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros, así como el Director de Asuntos para las Comunidades Negras del Ministerio del Interior y el Director para la Equidad de la Mujer. El Departamento Nacional de Planeación desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del CONPES y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos que serán discutidos. 137 los Consejos Territoriales de Empleo -CTE-; Identificar los potenciales integrantes de los CTE; crear los CTE en las Zonas de Frontera y Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo; seguir y evaluar a los CTE, de carácter permanente; informar y sensibilizar a los CTE sobre la necesidad de realizar estudios de Mercado de trabajo fronterizo; identificar y concertar los recursos para la realización de Estudios de Mercado de Trabajo Fronterizo; realizar seminarios de transferencia metodológica para la elaboración de estudios de mercados de trabajo dirigido a los equipos investigadores, y realizar foros de presentación de resultados, de los Estudios de Mercados de Trabajo Fronterizo.96 A continuación se sintetizan los logros alcanzados binacionalmente, por Colombia y sus vecinos andinos, en cuanto al tema de desarrollo económico fronterizo. 2.1.1 Colombia – Venezuela “El comercio fronterizo de bienes y servicios, comprende el sector en el que se ha registrado un mayor progreso. Los niveles de progreso en las cifras del comercio de bienes al igual que el crecimiento registrado a partir de 1987 son más que significativos. Este aumento sustancial de intercambio se ha debido, entre otras, a ciertas iniciativas, tales como, el establecimiento de la Zona de Libre Comercio entre los dos países en 1992; la creación del Consejo Empresarial Binacional, suscrito en agosto de 1992; el Acuerdo de Normalización y Certificación de Calidad, también suscrito a finales de 1992; 96 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Aplicación del Documento Conpes 3155 Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo, Oferta Institucional, Primera Evaluación. Septiembre 2002. p 4-9. 138 el Memorando de Entendimiento en materia de propiedad Industrial, firmado en la misma fecha que el anterior. Con ocasión de la XVII Reunión de las Comisiones, se trabajó sobre la integración económica. Se tocaron temas como la agilización del comercio binacional, definiéndose los principales problemas en materia aduanera y consular, y de control fitosanitario”.97 “Como ejemplo de la integración de varias regiones a lado y lado de la frontera, como gran proyecto binacional, se menciona el caso del llamado Eje Empresarial o Corredor Económico Maracaibo - San Cristóbal – Cúcuta – Bucaramanga – Medellín, que comprende unos 11.5 millones de habitantes y cerca de 20 mil industrias y 200 mil establecimientos comerciales. En este contexto, y para darle forma a dicho proyecto, se reunieron en San Cristóbal, los gobernadores de los estados y departamentos mencionados para avanzar en la definición del mismo. En lo que a infraestructura se refiere, se continúa con el proyecto del eje vial San Cristóbal – Cúcuta – Bucaramanga Medellín, que permitirá aumentar el intercambio comercial y de paso ofrece a Venezuela la posibilidad de acceder a la costa pacífica colombiana”98. En el tema aduanero, durante los días 7 y 8 de junio de 1990 se llevó a cabo en San Cristóbal, un Seminario sobre Temas Aduaneros, Laborales y Migratorios. Las conclusiones del mismo se presentaron con ocasión de la VIII Reunión de la Comisión de Vecindad. 97 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. cit. P. 11. 98 RAMÍREZ LEÓN, José Luis. LAS COMISIONES DE VECINDAD Y ASUNTOS FRONTERIZOS PROMOVIENDO LA INFRAESTRUCTURA DE LA INTEGRACIÓN COLOMBOVENEZOLANA: las Comisiones de Vecindad y Asuntos Fronterizos en la actualidad. (jul. 1997); p 1. 139 A finales de 1991 se suscribió un Memorando de Entendimiento por parte de los viceministros de Hacienda y las Direcciones de Aduana de Venezuela y Colombia. Así mismo, se dictaron normas sobre internación temporal de bienes en algunos municipios de las regiones fronterizas”.99 Para unificar los horarios, trámites y procedimientos aplicables al comercio binacional, se presentó el compromiso presidencial de mayo de 2001. En cuanto al “sector Energético y Minero, en términos generales, se han realizado numerosas reuniones técnicas binacionales para el estudio y definición de programas de interés común en las áreas de interconexión eléctrica, cooperación científica y tecnológica en materia de exploración, explotación, distribución y suministro de hidrocarburos. Así mismo, se ha estudiado la posibilidad de coordinar las políticas energéticas de ambos países, se proyectó la interconexión eléctrica entre el estado Apure y la Intendencia, hoy Departamento de Arauca. Esta interconexión se empezó a ejecutar el 10 de mayo de 2003, y debe terminar el 20 de diciembre del mismo año. Con ocasión de la XVI Reunión que se llevó a cabo en San Cristóbal, los días 6 a 8 de agosto de 1992, se suscribió un Acuerdo de Cooperación Eléctrica para el suministro de energía eléctrica por parte de Venezuela a Colombia. Acuerdo que ha venido funcionando mediante dos líneas de interconexión, una directa de San Antonio a Cúcuta, y otra de Arauca al Amparo y a Guasdualito, que fue la primera en entrar en funcionamiento. En el marco de esta misma reunión se estableció un programa de Cooperación y Asistencia Mutua en caso de derrames de hidrocarburos entre el Ministerio de Minas y Energía de Colombia y el Ministerio de Minas y Energía de Venezuela. 99 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op Cit. P. 11 140 Con motivo de la XVIII Reunión de la Comisión que se llevó a cabo en Maracaibo en agosto de 1993, se suscribió un Acuerdo de Integración Energética CENS-Cadafe.100 Dicho acuerdo se encuentra en funcionamiento, y gracias a él, Colombia exporta energía a Venezuela, desde la termoeléctrica de San Mateo en Cúcuta, a El Corozo en el estado del Táchira, Venezuela. En esta reunión también se suscribió el Convenio Ecopetrol-PDVSA para el Control de Derrames Petroleros en Alta Mar. 2.1.2 Colombia – Ecuador En el mes de junio 1991 se celebró el Primer Encuentro Interempresarial ecuatoriano-colombiano en Guayaquil, que tuvo como fin facilitar y fomentar la compra y venta de productos de ambos países. Según el Informe de los Secretarios Ejecutivos a la XII Reunión plenaria de la Comisión de Vecindad e Integración colombo – ecuatoriana, el intercambio de bienes, productos y servicios entre los países registró lamentablemente durante el año de 1998 una caída en relación con los registros del año inmediatamente anterior, concluyendo que las dificultades económicas internas de cada país ha influido en el intercambio comercial. En algunos casos los problemas de tipo comercial, se han solucionado con acuerdos entre las entidades del nivel nacional, pero arbitrariamente las autoridades locales entraban las negociaciones bilaterales, como lo relatado en el Acta de la Reunión Ministerial colombo-ecuatoriana para la revisión de 100 En 1958 se creó la Compañía Anónima de Administración y Fomento Eléctrico (CADAFE), como parte de un esfuerzo para racionalizar la administración y la operación de las 15 empresas de energía dependientes del Estado que estaban repartidas en todo el país. CADEFE es una empresa pública propiedad del Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV), cuyo fin es generar, transmitir, distribuir y comercializar energía eléctrica en todo el país, en las mejores condiciones de confiabilidad, eficiencia y rentabilidad. 141 asuntos puntuales relacionados con el comercio bilateral (2000), en donde el alcalde de Ipiales exigía certificaciones e imponía regulaciones en materia de inspección de muestras de productos, que ocasionaron retrasos y sobrecostos en los trámites para el ingreso de las mercancías al país, siendo que el INVIMA101 había aclarado que ninguna entidad territorial está habilitada para exigir normas y procedimientos diferentes de los que se aplican a nivel central. La interconexión eléctrica 138/115KW, entre Ipiales y Tulcán constituye una realidad que aporta beneficios a las dos poblaciones permitiéndoles solucionar sus respectivas necesidades cuando sea necesario, con dependencia de la demanda de cada lado de la frontera, es decir, cuando el suministro local es deficiente y la industria o el consumo doméstico requiere la energía. En el año 2003 se culminaron las negociaciones correspondientes, para interconectar eléctricamente en una red de 230 KW, a las ciudades de Pasto y Quito, conformando así un "eje eléctrico" de desarrollo, con beneficios para la creación de industria a lo largo de su corredor de influencia, así como para fomentar el comercio de energía en la Comunidad Andina. Durante el transcurso de las comisiones de vecindad se ha tratado el tema de la generación eléctrica, mediante la utilización de geotermia, pero se han presentado problemas en cuanto a la consecución de inversiones de capital de riesgo. 101 INVIMA: Es un establecimiento público del orden nacional, de carácter científico y tecnológico, perteneciente al Sistema de Salud, adscrito al Ministerio de Protección Social. Fue creado mediante el la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993, entre sus principales funciones se encuentran las de controlar y vigilar la calidad y seguridad de los productos, proteger la salud de la comunidad colombiana. Tomado de: www.invima.gov.co 142 2.1.3 Colombia - Perú En el tema económico, se resalta la conformación de la cámara de comercio e integración peruano-colombiana, en territorio peruano y la misma en Colombia, un foro de inversiones y rueda de negocios itinerantes, que puso de presente las oportunidades comerciales de la zona fronteriza, de donde surgió la necesidad de constituir un banco de datos que permita la promoción de inversiones binacionales en las ciudades de Lima y Bogotá, con el apoyo de Promperú102 y Coinvertir. Se creó la Cámara de Comercio Fronterizo entre las Cámaras de Comercio de Iquitos y Leticia, que hará parte de las Cámaras Binacionales de Comercio e Integración de ambos países. Parte fundamental del desarrollo fronterizo colombo – peruano, fue la creación y avance del Plan colombo-peruano para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo (PPCP)103, éste, en la medida en que es un instrumento aprovechable en el proceso de integración, es importante, puesto que para su implantación se han realizado estudios sobre la región en la que se aplica el proyecto. Esta región se constituyó como modelo para las autoridades al momento de establecer la ZIF colombo- peruana, cuyos estudios evidencian la realidad de la zona en cuanto a recursos naturales, infraestructura física, aspectos sociales, actividades económicas y comunidades indígenas. Para mediados del año 2003, se habían 102 PromPerú es el ente oficial de Promoción turística del Perú. Allí Se encuentra información general del Perú. Disponible en: http://www.promperu.gob.pe/ 103 A partir del Tratado de Cooperación Amazónica Colombo-Peruano de 1979, el 24 de abril de 1988 los presidentes de Colombia y del Perú se reunieron en San Antonio, Perú, sobre el río Amazonas, donde suscribieron una Declaración Conjunta y acordaron un Plan de Acción Bilateral, mediante el cual se decidió adoptar el "Plan para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo", a ser ejecutado en el marco de la Comisión Mixta del Tratado de Cooperación Amazónica ColomboPeruano. 143 implementado los estudios de factibilidad en los proyectos de bosque y de pesca, únicos puestos en marcha hasta ese momento. Entre los problemas relevantes detectados con respecto al PPCP, está la falta de recursos, y los pocos que hay, son invertidos en diagnósticos y estudios realizados por expertos internacionales, que a la hora de ponerse en práctica, son demasiado costosos, y los conocimientos que ofrecen sobre la región amazónica son mínimos. Además, los diagnósticos son soportados por políticas gubernamentales, más no estatales, por lo tanto, no hay continuidad en cuanto a lo alcanzado por un gobierno. Se deben implementar proyectos pilotos, para empezar de esa manera la puesta en práctica de los estudios y análisis realizados. Aparte, es evidente la influencia que tienen los grupos insurgentes sobre la población civil, y por ello, las comunidades no han podido alejarse de ciertas actividades ilícitas, a pesar de su interés por aprovechar las alternativas propuestas por el estado para mejorar su calidad de vida.104 2.2. DESARROLLO PRODUCTIVO Y SEGURIDAD ALIMENTARIA Los avances logrados en este campo, por las entidades del estado colombiano, han sido los siguientes. El Instituto Colombiano Agropecuario - ICA ha venido afianzando acciones de control preventivo para el manejo y erradicación del ingreso de plagas y enfermedades exóticas, encaminando esfuerzos tendientes a reducir el impacto de problemas sanitarios en la producción agrícola y pecuaria en las 104 Entrevista realizada el día 12 de Junio de 2003, a la Dr. LUZ HELENA ABELLO, Coordinadora de Desarrollo Fronterizo de la Dirección de Integración de la Cancillería Colombiana y Secretaría Ejecutiva de la Comisión Colombo Panameña del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Bogotá, Colombia. 144 regiones fronterizas, con el propósito de contribuir de manera eficiente al mejoramiento de las condiciones del comercio y desarrollo de estas zonas, para lo cual se ha previsto la regulación de los siguientes proyectos. En los Departamentos del Cesar y de la Guajira; la erradicación de la fiebre aftosa; en la frontera colombo-venezolana, por medio de alianzas estratégicas con Fedegan, Secretaría de Agricultura UMATAS105, el proyecto intenta mantener la zona libre de fiebre aftosa, mediante programas de vacunación, vigilancia en fincas, frigoríficos y plantas procesadoras, control de movilización de animales y productos, supervisión y registro de vacunación y transferencia de tecnología; prevención y control de la rabia silvestre. El ICA tiene en la Guajira el puesto fronterizo de Paraguachón, desde donde se adelantan acciones tendientes a prevenir el ingreso de plagas y enfermedades exóticas en especies animales y vegetales a la región y al país. En el Departamento de Arauca se han integrado la DIAN, INCOMEX e ICA para coordinar e informar sobre los requisitos y trámites por seguir en las importaciones o exportaciones de productos agropecuarios; se han armonizado el ICA con el SASA de Venezuela en Guasdualito (puesto fronterizo de Venezuela), programando actividades que faciliten y agilicen el intercambio comercial, y la prevención de riesgos fitosanitarios y zoosanitarios; en el manejo de problemas sanitarios se ha realizado una 105 UMATAS: Las Unidades municipales de asistencia Técnica son ejes fundamentales del desarrollo rural integrado, cuyo objetivo es facilitar y promover el desarrollo sostenible y competitivo del sector agropecuario del Departamento, fortaleciendo el fondo de reactivación de tal manera que su reactivación y modernización permita elevar el nivel de ingresos y el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. 145 capacitación dirigida a productores de leche y ganaderos asociados en comités, productores de plátano, y productores artesanales de queso de la región. En el departamento de Amazonas; primero, se ha coordinado con las autoridades fronterizas de sanidad agropecuaria, con acciones de prevención y control de enfermedades en bovinos como la fiebre aftosa, rabia silvestre, brucelosis y tuberculosis, la vacunación masiva de todos los rebaños ganaderos, localizados en las riberas del Río Amazonas y Putumayo, principalmente; segundo, mediante captura de murciélagos, de hematófagos se ha controlado y prevenido la rabia silvestre. Con las acciones mencionadas se beneficiará la población de los municipios de Leticia, Puerto Nariño, Tarapacá, Pedrera y Chorrera. En esta zona de frontera se trabaja en alianzas estratégicas con el Instituto de Desenvolvimiento Agropecuario del Amazonas, la Secretaría de Producción Agropecuaria del Municipio de Tabatinga, el Consulado de Colombia en el Perú, el Instituto de Medio Ambiente de los Recursos Naturales Renovables y las alcaldías ubicadas en los trayectos de los Ríos Amazonas y Putumayo. En el Departamento de Nariño, en los municipios de frontera, se llevarán a cabo acciones de prevención y control de enfermedades en animales, como se han venido realizando en las fronteras anteriormente mencionadas. Además, de la prevención de plagas y enfermedades en vegetales, en los municipios de Ricaurte y Tumaco, se han multiplicado materiales de plátano y banano resistentes a la sigatoca negra, los que se distribuirán a las UMATAS. En Tumaco se realizan brigadas sanitarias con la Umata, Fedepalma y Fedecacao, sobre identificación y manejo de problemas sanitarios en palma y cacao. En los municipios de Pasto, Ipiales, Túquerres, Cumbal, Guachucal, Aldana y Carlosama, se realizan transferencias y 146 capacitación a las UMATAS sobre manejo de problemas sanitarios en papa, especialmente sobre la polilla guatemalteca. En desarrollo de estas acciones que benefician directamente a los productores de la región de frontera, se trabaja en alianzas estratégicas con municipios como Guachucal y Túquerres, así como en el marco del Convenio colombo -ecuatoriano, realizando esfuerzos encaminados a resolver de manera conjunta la problemática de las enfermedades de control oficial y el intercambio de información epidemiológica de la zona fronteriza. En el Departamento de Norte de Santander: se ha trabajado en la prevención de riesgos fito y zoosanitarios para impedir o retardar la introducción de plagas nocivas al país y certificar el estado sanitario de las exportaciones. Se ha construido un puesto de control en el puente General Santander, fronterizo a Ureña (estado Táchira) y un puesto de control en el CENAF, Puente Simón Bolívar, fronterizo con San Antonio (estado Táchira), en coordinación con la DIAN, MINCOMEX, MINTRANSPORTE, DAS, Policía Nacional. Además se establecieron Convenios de Cooperación Técnica con seis de los municipios que hacen parte de la zona de frontera, para fortalecer la protección agropecuaria. En el Departamento de Putumayo, en el municipio de San Miguel, el ICA hace presencia en la frontera, para prevención y disminución de riesgos fito y zoosanitarios en la región y en el país. En los departamentos de Vichada y Guainía: según la aplicación del Documento Conpes 3155, “Lineamientos para el Desarrollo de la Política de Integración y Desarrollo Fronterizo” de septiembre 2002 en los municipios de 147 Puerto Carreño y Cumaribo del departamento del Vichada, el lCA ejecutará un proyecto de erradicación de fiebre aftosa, rabia bovina, botulismo bovino y encefalitis equina. También trabajará en el manejo fitosanitario del algodón, manejo integrado de sigatoca negra en plátano y manejo integrado de moscas de las frutas. Teniendo en cuenta que a diferencia de otras fronteras estos trabajos se han constituido como proyectos. Estas acciones se adelantarán en alianzas con el Comité Departamental de Zoonosis y Sanidad Animal, el Fondo Nacional del Ganado, UMATAS y Secretaría de Agricultura, beneficiando directamente a los productores agropecuarios de esta zona. 106 2.2.1 Colombia – Venezuela En materia de acuerdos binacionales, el ICA ha suscrito con las entidades homólogas de Venezuela y Ecuador acuerdos binacionales de cooperación en materia fitosanitaria, que se tratarán a continuación. El logro conseguido en cuanto al desarrollo productivo y de seguridad alimentaria comprende el acuerdo suscrito entre el ICA y el SASA, sobre prevención de fiebre aftosa, encefalitis y rabia silvestre.107 En busca del desarrollo del sector agroindustrial, “se han realizado numerosas reuniones para evaluar la posibilidad de llevar a cabo acciones conjuntas de cooperación, identificación de áreas nuevas de cooperación y de acciones comunes para el desarrollo de proyectos en procesamiento, comercialización y desarrollo de productos básicos. 106 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 9-16. 107 Ibíd. P. 14 DE 148 En noviembre de 1990, en la ciudad de Santa Bárbara del Zulia, se llevaron a cabo las jornadas binacionales sobre problemática agropecuaria en la frontera. En junio de 1991 en San Fernando de Apure, se llevaron a cabo seminarios sobre, pesca fluvial, cultivo, procesamiento y comercialización del algodón y aprovechamiento de la fibra piasaba. Ese mismo año se suscribió un Acuerdo Fitosanitario, que se extendió a finales de 1991 sobre el aspecto zoosanitario, con ocasión de la XIII Reunión de la Comisión de Vecindad. En esa oportunidad se suscribió también un Acuerdo de Cooperación y Coordinación en Materia de Pesca Continental y Agricultura, y se conformaron grupos de trabajo sobre pesca, transferencia de tecnología, comercialización y agroindustria. En el marco de la XVII Reunión de la Comisión de Vecindad, se suscribió un Acuerdo sobre la Comercialización de la Papa. En esa misma oportunidad, se firmó un Acuerdo para la Producción y Comercialización del Arroz. 2.2.2 Colombia –Ecuador Se está trabajando en el proceso de aplicación del acuerdo sobre fiebre aftosa y en asocio con el Servicio Ecuatoriano de Sanidad Vegetal, SESA, se está dando cumplimiento al mandato consignado en el Acuerdo de Esmeraldas sobre comercio agropecuario bilateral, el cual responde a la normatividad de la Comunidad Andina. 149 2.2.3 Colombia – Perú Entre Colombia y Perú, desde 1988, se ejecuta un Tratado de Cooperación Amazónica colombo-peruano, del que se destaca la promoción del desarrollo armónico y sostenido de la zona, el uso potencial de los recursos naturales, determinando modelos de producción adecuados a la realidad ecológica de la Amazonía logrando así la participación activa de sus pobladores. Dentro del desarrollo productivo se ha intensificado en el sector de la agricultura el trabajo para satisfacer sus necesidades básicas, generando excedentes comerciables que permitan un cierto grado de comercialización. La mayor parte de la población de Leticia se dedica a actividades comerciales de toda índole: venta de víveres, de electrodomésticos y de mercancías en general. Entre los países limítrofes existe un comercio fluido, dependiente de la variación de las tasas de cambio que se ve beneficiado por el convenio de Cooperación Aduanera, con el que se exonera de gravámenes a las importaciones. Es de vital importancia que los países miembros de la Comunidad Andina, conozcan las políticas de los estados vecinos en cuanto a seguridad alimentaria y desarrollo productivo, para de esa manera, controlar algunas enfermedades y problemas que se susciten a raíz del intercambio comercial agropecuario. Además las medidas de prevención y control deben ser tomadas conjunta y coordinadamente por las entidades afines, para lograr una mayor eficiencia productiva. 150 2.3 MEDIO AMBIENTE Los avances logrados por las entidades del estado colombiano, han sido los siguientes: Como un primer paso en la consecución de logros tangibles, el Ministerio del Medio Ambiente ha aportado las siguientes propuestas concretas para las zonas fronterizas: “ofrecer asesoría y apoyo permanente a los entes territoriales fronterizos para la aplicación de la política de integración y desarrollo fronterizo; crear incentivos especiales a la producción pesquera, acuícola, agrícola, pecuaria y forestal; y fortalecer la cooperación e integración con los países vecinos y de la misma forma un diálogo interdisciplinario entre países. En cuanto a Educación Ambiental, el Ministerio del Medio Ambiente propone fortalecer el proceso de comunicación educativa por medio de ecoregiones compartidas de importancia binacional y global. De la misma forma fortalecer la gestión que realizan los Consejos Comunitarios de los Territorios de Comunidades Negras en la zona fronteriza con el Ecuador; en el Foro permanente de la Amazonía, integrar los temas de conservación y manejo sostenible de ecoregiones compartidas y en la Serranía de Perijá apoyar las iniciativas binacionales con Venezuela para el manejo sostenible de la ecoregión y las cuencas compartidas con la participación activa de los pobladores, en particular con las comunidades indígenas y campesinas, en articulación con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Nacionales. EI Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), ha elaborado los siguientes proyectos para ser implementados: Elaboración de 30 espacio-mapas Radarsat de la frontera con Venezuela; ejecución y publicación del estudio de suelos y capacidad de uso del Departamento de Norte de Santander; digitalización de la Cartografía de suelos, zonificación de tierras y capacidad de uso del departamento de Nariño; estudio de suelos, zonificación y aptitud de uso del departamento de Amazonas, escala 1:500.000; mapa geológico y geomorfológico del departamento de la Guajira, escala 1:100.000 La Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF y la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo del Ministerio de Relaciones Exteriores, han propuesto al IGAC, analizar la posibilidad de conformar un completo Sistema de Información Geográfica de los departamentos fronterizos, que sirva de banco documental en todos los órdenes para dichos departamentos”.108 108 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. cit. P. 16-19. DE 151 Dicho sistema, sólo se ha puesto en marcha en las fronteras colombianas con Ecuador y Panamá. La Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) adelanta un proyecto denominado: “Aplicación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del río Táchira”, basado en el Plan de Manejo Integral Cuenca Táchira elaborado por CORPONOR en 1995. El proyecto no se considera un proyecto típico del sector ambiental sino del sector agua potable, sin embargo, es necesario establecer su relación con acciones de recuperación y manejo de cuencas y microcuencas que abastecen sistemas de acueductos y de conservación y recuperación de zonas de producción de agua, del programa Mejor Agua de la política nacional. CORPONOR tiene dentro de sus funciones el apoyo a la consolidación de la información ambiental, y en ese sentido, viene adelantando el proyecto: “Implantación del sistema de información ambiental en el Norte de Santander”. Otros proyectos complementarios que viene adelantando esta corporación son: Aplicación del Plan de Ordenamiento y Manejo Cuenca Río Pamplonita; Aplicación del Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Táchira; Control, seguimiento y monitoreo ambiental urbano, dentro del cual se han adquiridos equipos para el control de las emisiones de gases, partículas y ruido; Divulgación, Educación y Concientización Ambiental en el departamento de Norte de Santander, cuyo objetivo consiste en fortalecer los valores sociales, acordes con el desarrollo humano sostenible y tiene dentro de sus metas la incorporación de la educación ambiental en la educación 152 formal, campaña masiva de educación ambiental y poblacional, el apoyo a proyectos ambientales educativos del sector no gubernamental entre otras.109 2.3.1 Colombia – Venezuela Se han conseguido los siguientes logros: La suscripción del "Proyecto Ecológico Fronterizo sobre Manejo de la Cuenca del Catatumbo y del Orinoco, Conservación y Manejo de Ríos Comunes". Además, se detectó la necesidad de llevar a cabo proyectos como el aprovechamiento y conservación de la Cuenca del Carraipía Paraguachón, la continuación y ampliación de los estudios ictiológicos en la Cuenca del Catatumbo, la creación de un Grupo de Trabajo Binacional para el cumplimiento del Plan de Acción de Conservación de Recursos Forestales de la Región Fronteriza. Se suscribió el "Convenio Ecopetrol-PDVSA para el Control de Derrames Petroleros en Alta Mar". En marzo de 1993, se suscribió un Memorando de Entendimiento para la Elaboración del Plan Binacional de Ordenamiento y Manejo y el Reglamento de Uso para el Parque Nacional Tamá en Venezuela y el Parque Natural Tamá en Colombia.110 En esta oportunidad, también se buscó la “activación del Comité Técnico Binacional para el parque Tamá en Colombia y en Venezuela, que comenzó a funcionar en el segundo semestre de 1997. 109 Tomado de: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Documento de apoyo para la reunión de integración fronteriza colombo – venezolana. Santa fe de Bogotá, julio 2 de 1998. 110 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op Cit. P 9-10. 153 Fue creado el sistema de información ambiental fronteriza, mediante la unión de esfuerzos de la Dirección de Ambiente de la Gobernación del estado de Zulia y el Departamento del Cesar y la Guajira”.111 El grupo técnico binacional desarrolló un Plan de Manejo Conjunto para la Serranía del Perijá y el Parque El Tamá. También hay que destacar un proyecto elaborado para la construcción de Centros Binacionales de Atención en Educación y Salud, al igual que la implantación de un Convenio de Cooperación realizado entre el Viceministerio de Educación Superior de Venezuela y el ICFES de Colombia, al igual que el anuncio de la reactivación del Convenio Interinstitucional SENA – INCE.112 Para la solidificación de estos logros, es necesario continuar en toda el área fronteriza, y especialmente “en la Serranía de Perijá, con el desarrollo de las iniciativas binacionales colombo-venezolanas, para el manejo sostenible de la ecorregión y las cuencas compartidas con la participación activa de los pobladores, en particular con las comunidades indígenas y campesinas, en articulación con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Nacionales”.113 111 RAMÍREZ LEÓN, José Luis. Op. Cit. P. 2-3. El Instituto Nacional de Cooperación Educativa es un organismo autónomo, adscrito al Ministerio de Educación, creado por ley el 22 de Agosto de 1959. El INCE es el ente rector del Sistema Nacional de Formación Profesional en Venezuela, razón por la que su acción ha estado dirigida a la Formación y Capacitación de la Fuerza Laboral, en consonancia con las necesidades de los sectores productivos y con las políticas de desarrollo económico y social del estado venezolano. 113 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 18 112 154 2.3.2 Colombia – Ecuador Se registran problemas y retos planteados hace algunos años, en materia ambiental. Los relativos a la contaminación y recuperación de la cuenca Carchi - Guaitara han embargado la preocupación de la Comisión de Vecindad, por lo que esta ha realizado estudios de diagnóstico y algunos planes de recuperación, que no han tenido la implantación requerida, ni la adecuada coordinación y compromisos de las autoridades regionales y municipales, entre estos, la falta de un relleno sanitario en la ciudad de Ipiales. En esta materia, casi todo está por hacerse y en algunos casos como el de la degradación del Carchi-Guaitara constituyen una situación de urgencia. Para el segundo semestre de 2003 se está trabajando en un diagnóstico integrado, en el que se fusionan los estudios realizados por Ecuador y Colombia, al respecto Colombia ya concluyó su trabajo y Ecuador está trabajando en ello. Las cuencas comunes de Carchi-Guaitara y Mira-Mataje soportan diferentes grados de deterioro; la primera mucho más contaminada debido al vertimiento de toda clase de desechos originados por las poblaciones ribereñas de lado y lado; la segunda, empieza a mostrar signos de deforestación y disminución de especies de fauna y flora, situación que es preciso corregir. No obstante, a pesar de diagnósticos y de la configuración de algunos proyectos de recuperación es poco lo que se ha logrado realizar, debido a la gran cantidad de tiempo que se pierde en estudios de caracterización y factibilidad. 155 A medidos de 1998 en el oleoducto transecuatoriano ocurrió un derrame que ocasionó la contaminación de las playas y manglares de la costa sur pacífica colombiana, esto llevó a que ECOPETROL de Colombia y PETROECUADOR de Ecuador, llegaran a un acuerdo para prevenir futuros derrames y en caso de que ocurran, mitigar su efecto, por medio de autorización al interior de las empresas para la movilización de equipos y personal. Algunos de estos acuerdos y ofrecimientos no se han llevado a la práctica por carencia de recursos, como es el caso del plan de contingencia para el acueducto transecuatoriano, al respecto Colombia manifestó la disponibilidad de Ecopetrol de brindar asistencia en este campo, pero que “de acuerdo con la legislación colombiana, los expertos de ECOPETROL deberán recibir US $180, diarios si se trata de especialistas y US $200, diarios si se trata de profesionales superiores, por concepto de viáticos.”114 Por su parte, Ecuador respondió que el pago de viáticos debe incluir gastos de alojamiento y alimentación, ya que de lo contrario rebasaría sus posibilidades de financiamiento, finalmente no se llegó a ninguna conclusión. Tratamiento de Desechos Sólidos Contaminantes: en la decimosegunda plenaria de la comisión las autoridades que representaban a los municipios de Tulcán e Ipiales adelantaron un plan de manejo de estos desechos. En el segundo semestre de 2003 se estaba culminando el “Estudio de Factibilidad para la gestión Integral de Residuos Sólidos”, que estará terminado en cuatro meses aproximadamente. Para el año 2004 se estarán realizando las obras. 115 114 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo–Ecuatoriana, tomo III 1998- 2001, Bogotá, D.C., Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, 2002, P.211. 115 Entrevista realizada el día 12 de Junio de 2003, a la Dr. LUZ HELENA ABELLO, Coordinadora de Desarrollo Fronterizo de la Dirección de Integración de la Cancillería Colombiana y Secretaría 156 2.3.3 Colombia – Perú Se creó el comité técnico/subcomisión de asuntos ecológicos, incluido en la Comisión de Vecindad en el año de 1995, integrado por funcionarios nacionales y por representantes del sector privado de ambos países, cuyo objetivo consiste en el análisis integral del tema en mención. La creación de esta subcomisión revela el grado de irresponsabilidad de los países colindantes sobre el potencial de desarrollo representado en la Amazonía y cómo dicha zona exige la realización de continuados esfuerzos en materia de conservación y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, las aplicaciones de la biotecnología, el manejo forestal y el medio ambiente. 2.4 MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA Los logros conseguidos por las entidades del estado colombiano, han sido los siguientes: El Ministerio del Interior, para fortalecer la gestión territorial propone el establecimiento de un sistema de información y divulgación sobre ofertas institucionales, a través de la Oficina de Atención a los Entes Territoriales "Casa Republicana", de la Dirección General de Asuntos Territoriales, a partir de la cual se aspira a consolidar la información relativa a los trece departamentos de frontera, en los temas y líneas de acción referidos en el Documento Conpes 3155 y otros de interés para estas regiones. Ejecutiva de la Comisión Colombo Panameña del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Bogotá, Colombia. 157 Por otra parte, este Ministerio a partir de enero de 2002 ha brindado atención especial y preferente a los departamentos de Amazonas, Norte de Santander, Arauca, Nariño y Guajira, mediante la asesoría y el apoyo con base en una agenda temática conjunta a partir de las líneas de atención propuestas. “En el marco de la Unidad Técnica de Apoyo para Arauca se conformó la Mesa de Fortalecimiento Institucional, en donde participaron representantes de diferentes sectores políticos y sociales del Departamento, los cuales hicieron un diagnóstico y solicitaron el concurso del Gobierno Nacional a fin de dar solución a las necesidades más sentidas frente al tema, los cuales han tenido respuesta por parte de algunas entidades del orden nacional. En los Departamentos de Nariño y Guajira, este ministerio, está evaluando el apoyo que puede brindar a dichas entidades, conforme a los comentarios enviados por las gobernaciones. No obstante se ha concretado en el caso de Nariño el apoyo técnico de la Agencia de Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ) de manera conjunta con la Dirección de Asuntos Territoriales. También, dicho ministerio, por medio del programa Mejor Gestión de los departamentos, ha venido acompañando a los fronterizos de Norte de Santander y Amazonas, en las líneas de fortalecimiento institucional, gobernabilidad y 116 transparencia” El ministerio de desarrollo, frente a los proyectos relacionados con agua potable y saneamiento básico, debe ratificar ante los alcaldes de los municipios integrados como Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo y Zona de Frontera, la necesidad de que cuando se inscriba un proyecto de este tipo ante el ministerio de desarrollo, que aspire a obtener recursos, se incluya en la presentación del mismo su condición de municipio fronterizo, debido a las ventajas que puedan reportarle esta condición. Este ministerio, en la actualidad, desarrolla actividades de apoyo a entes territoriales fronterizos, mediante la siguiente inversión: 116 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 37 y 38. DE 158 “En el Municipio de Riohacha se ha realizado una inversión superior a los quince mil millones de pesos en el marco de la Segunda Etapa del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, en un esfuerzo conjunto del Ministerio, el Departamento y el Municipio. Con esta obra se incrementó la cobertura de alcantarillado de 42% a 90%”.117 El Departamento de Planeación Nacional, a través de uno de sus más recientes informes,118 ha dado a conocer información y actualización respecto del saneamiento básico y agua potable en la región de Riohacha. Las condiciones de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado son deficientes, con indicadores de cobertura y calidad inferiores a la media nacional. Las zonas más afectadas están localizadas en la Media y Alta Guajira, de población en su mayoría indígena, que se abastece principalmente de manantiales, nacimientos, aljibes o jagüeyes, que son empleados indiscriminadamente para el consumo humano y animal. En la parte institucional, los servicios se caracterizan por una deficiente gestión y operación, afectando gravemente la inversión en la expansión de los sistemas, lo que ha incidido en los bajos niveles de cobertura y calidad. Con el fin de mejorar la prestación de estos servicios, el ministerio de desarrollo ha apoyado al departamento y a los diferentes municipios en la estructuración de procesos de vinculación de operadores privados. En este aspecto se han adelantado las siguientes acciones: 117 Ibíd. p 19. La información suministrada se encuentra en el documento: “Información Básica Departamental de la Guajira”, del Departamento Nacional de Planeación en: http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_Desarrollo_Territorial/Indicadores_departamentales/ Guajira.pdf. En este documento sobresalen las cifras estadísticas sobre cubrimiento de acueducto y alcantarillado en las viviendas, arrojando los siguientes datos: Viviendas con acueducto (2000) 81,60% y, Viviendas con alcantarillado (2000) 54,20% 118 159 En Riohacha, en el mes de noviembre de 2000, la operación de los servicios en el municipio fue entregada a un empresa privado (Aguas de La Guajira) mediante contrato de gestión y operación por 20 años y durante ese tiempo se llevarán a cabo inversiones por más de US$30 millones. Modernización Empresarial Regional del Sur La Asociación de Municipios del Sur de La Guajira – ASOAGUA, con la colaboración de la Agencia de Cooperación Alemana - GTZ, y la gobernación del departamento de La Guajira contrató los estudios conducentes a determinar y estructurar una positiva solución institucional para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en los diferentes municipios. El estudio de alternativas recomendó un contrato de operación y gestión para la prestación de los servicios. Posteriormente, se estructuró el esquema a nivel técnico, financiero y legal, así como la licitación para la selección y contratación del operador gestor. Con el esquema implementado y las inversiones por realizar, para el año 2010 se espera que la continuidad del servicio llegue a más de 20 horas al día (hoy es menor de 14 horas), con un número mínimo de conexiones de acueducto de 22.229 y de 21.059 en alcantarillado (para el segundo semestre de 2003 tendrán conexión 7.838 usuarios de acueducto y 6. 498 en alcantarillado). En cuanto a las comunidades Wayuú, la empresa Wayuú ESP presentó al DNP el proyecto “Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico para el Resguardo de la Alta y Media Guajira, zona rural de los municipios de Uribia, Manaure, Maicao y Riohacha”. Dicho proyecto contempla la realización de obras de infraestructura para estos cuatro municipios. 160 Para agosto de 2003 se estará recibiendo la respuesta por parte de los cuatro municipios para que el ministerio de desarrollo suscriba un convenio interadministrativo para financiar un estudio de inventario que permita dimensionar adecuadamente el costo del proyecto y las fuentes de financiación para el mismo. En el departamento del Putumayo se ha adelantado la constitución y el fortalecimiento de empresas comunitarias en las veredas de Puerto Vega, Villa Victoria, La Libertad y Santa Ana, en el municipio de Puerto Asís, y se construirán los acueductos de las veredas de Puerto Vega, La Libertad y Villa Victoria y los alcantarillados de las veredas de Santana, Puerto Vega y Villa Victoria. En Puerto Asís se está trabajando en la ampliación y reparación del alcantarillado de su cabecera municipal y se está ejecutando la construcción y puesta en marcha de la planta de manejo integral de residuos sólidos. Adicionalmente, se ha llevado a cabo la construcción de redes de alcantarillado para la cabecera del municipio de La Dorada -San Miguel, y el diseño del acueducto regional del Valle del Guamúez. El ministerio de salud, viene desarrollando, en coordinación con las secretarías de salud de varios municipios fronterizos y con el Organismo Andino de Salud, antes Convenio Hipólito Unanue (en el marco de los proyectos de Fronteras Saludables y los planes coordinados entre los Países Andinos, en prevención epidemiológica), acciones para mejorar la salud de los habitantes de frontera. Este ministerio elabora un programa con fechas y asigna responsabilidades relativas al desarrollo de los compromisos fijados en el documento Conpes 3155. Esta acción del ministerio señala la nueva percepción que se está 161 generando al interior de las entidades de nivel central frente al fenómeno fronterizo, al que ya se le está asignando un manejo especial y una programación de acciones al respecto. Esta entidad inicia labores a través de una concertación y recopilación de información mediante las fuentes primarias existentes en las zonas fronterizas y sobre todos los componentes del tema salud, no sólo a nivel temático, sino además de acuerdo con la diversidad de grupos poblacionales que habitan las fronteras con la adopción de sus particularidades de su idiosincrasia. El ministerio de educación ha diseñado un plan de reorganización en los departamentos de la zona fronteriza con lo que se pretende ampliar la cobertura en estos departamentos e incidir en el mejoramiento de la calidad de la educación. Este ministerio se propone asegurar la escolaridad y permanencia de niños y jóvenes en la básica secundaria y media de los departamentos de la Guajira y Norte de Santander, en donde está previsto desarrollar un programa de educación básica para adultos y jóvenes desplazados, concretamente en los municipios de Riohacha, Maicao, Cúcuta y Gamarra, respectivamente. El ministerio, por otra parte, ha diseñado herramientas de seguimiento, evaluación y control para el mejoramiento de la calidad educativa. Prevé además una reglamentación particular para la evaluación educativa de los grupos étnicos con la creación del Programa Nacional de Etno-educación, que prestará asesoría y asistencia técnica a las secretarías de educación y a las organizaciones de los grupos étnicos asentadas en los departamentos fronterizos. 162 El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)119 cuenta con el programa "Apoyo al desarrollo de las familias de grupos étnicos para el fortalecimiento social y cultural", que tiene por objeto incrementar acciones en favor del desarrollo de las familias étnicas (indígenas, negras y raizales) para reafirmar su identidad cultural, usos y costumbres, la dinamización de sus estructuras sociales y culturales, las prácticas de socialización, los factores protectores a fin de mejorar sus condiciones de vida y posibilitar su crecimiento como personas y grupos capaces de ejercer los derechos que le son inherentes. El ICBF ha elaborado un informe sobre las inversiones que, en los municipios determinados como Zona de Frontera ó Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, se están implementando, el cual está a disposición de los interesados.120 La Escuela Superior de Administración Pública, - ESAP -, ha venido colaborando de manera activa con la Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF en la realización de los “Foros Regionales Fronterizos", ejecutados durante el segundo semestre de 2001 y de los "Encuentros Regionales Fronterizos", efectuados en once departamentos de frontera, durante el primer semestre de 2002, en los que se conformaron los "Comités Territoriales Fronterizos. Por otra parte, a través de un convenio con la gobernación de Arauca, se desarrolló un Diplomado en Integración y Fronteras, entre el 15 de marzo y el 12 de mayo de 2002, al que asistieron funcionarios públicos y líderes de Arauca y funcionarios de los municipios venezolanos fronterizos de Guasdualito y El Amparo. 119 ICBF: El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público, adscrito al Ministerio de Salud, tiene como misión propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. Para mayor información, la página Web de la institución es: http://www.icbf.gov.co/espanol/general.asp 120 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. p 19-26. 163 La ESAP, conjuntamente con el Sistema Nacional de Capacitación Municipal de la Unión Europea tienen previsto la realización de ocho (8) Diplomados en poblaciones de los departamentos fronterizos (Leticia, Ungía, Puerto Inírida, Ipiales, Puerto Leguízamo, Mitú, Puerto Carreño y San Andrés) y dos binacionales sobre Integración y Desarrollo Fronterizo (Riohacha -Valledupar -Maracaibo y Cúcuta -San Cristóbal -Mérida)121. La Red de Solidaridad Social (RSS), ha venido implementando acciones de monitoreo y atención al desplazamiento fronterizo a través de una adecuada coordinación entre el Área de Gestión para la atención a la población desplazada y el Área de Cooperación Internacional, bajo el marco de la atención integral que se presta a la población vulnerable, víctima del conflicto armado a nivel nacional. Así mismo, la Red ha diseñado y viene ejecutando proyectos y programas para la atención de la población desplazada a través de sus unidades territoriales ubicadas en las zonas fronterizas. Por otro lado, a partir de una gestión conjunta con el ministerio de relaciones exteriores y la Red de Solidaridad se ha propuesto elaborar un memorando de entendimiento con la República de Perú y acuerdos con la República de Ecuador para la atención de personas desplazadas que cruzan la frontera, se trata de acuerdos tripartitos entre los países y la ACNUR.122 Los cancilleres de Colombia y Venezuela suscribieron el "Memorando de entendimiento para tratar el tema del fenómeno del desplazamiento en zona de frontera", el 23 de Abril de 2003, en Puerto Ordaz, Venezuela, donde se acordó analizar la situación de las familias desplazadas, para darles 121 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). P. 38-39. 122 El ACNUR es el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, creado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1950, para brindar protección y asistencia a los refugiados. Para mayor información. http://www.acnur.org/index.php?id_pag=24 164 asistencia humanitaria, hacer intercambio de información de la situación, reunificarlas y evaluar las acciones y proyectos, con la adopción de un sistema de alerta temprana, para informar a la red de solidaridad Social, cualquier anomalía. Para el segundo semestre de 2003, se espera un comunicado de Venezuela, en el que se informe cuál va a ser la autoridad operativa venezolana, homóloga a la Red de Solidaridad. Finalmente, la Red de Solidaridad Social está adelantando acciones tendientes a prestar atención adecuada a las personas desplazadas que son repatriadas, tales acciones se encomiendan a La Unidad Territorial de la RSS, ubicada en la zona fronteriza correspondiente, lo que facilita el transporte y apoyo logístico dentro de Colombia hacia el destino final escogido por las personas repatriadas, también recibe al grupo de repatriados a su llegada, le brinda apoyo y seguridad, agiliza su declaración ante el Ministerio Público, valora la declaración y procede a la inscripción en el Registro único de Población Desplazada, además provee la asistencia humanitaria de emergencia por tres meses (Ley 387/71) y la posibilidad de participar en proyectos productivos que estén desarrollándose en la zona123. Por último, otra empresa que beneficia a las comunidades fronterizas, es el Servicio Nacional de los Territorios Nacionales -Satena-, “que reporta un porcentaje máximo de cumplimiento, equivalente al 100%, respecto de lo establecido en el Documento Conpes 3155, dado que establece fletes preferentes para zonas fronterizas, con beneficios específicos a los municipios que se relacionan más adelante, de tal manera que esta entidad tomó la decisión de otorgar, a partir del 1 de junio de 2002, una reducción del 123 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. P. 26-27. DE 165 9% sobre las tarifas actuales cobradas por kilo/carga a Leticia, Arauca, Saravena, Puerto Inírida, Pasto, Ipiales, Tumaco, Puerto Asís, Puerto Leguízamo, Mitú y Puerto Carreño, definida como Zona de Frontera - ZF - y/o Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo – UEDF –”.124 2.4.1 Colombia – Venezuela “Frente a la situación de las etnias indígenas, se recuperó el hospital de Paraguiapoa y se tomó la decisión de darle un uso binacional. Se han realizado múltiples reuniones con el objetivo de identificar acciones de cooperación en las áreas de prevención, tratamiento y capacitación en esta zona. Además, se realizó un censo poblacional en 1992 para la población indígena Wayúu, que mostró el grado de pobreza y atraso en el que se encuentran, por lo que se concertaron dos corporaciones fronterizas, Corpoguajira y Corpozulia, con el fin de combinar proyectos locales de desarrollo”125. Cabe anotar que Corpozulia es un organismo de la Administración Pública Descentralizada, creado por ley del estado venezolano en el año 1.969, adscrito al ministerio de planificación y desarrollo.126 La Corporación de Desarrollo de la región zuliana tiene por objeto la promoción del desarrollo económico, armónico e integral de toda la región zuliana, conforme a las normas y dentro del Plan de la Nación127. A su vez, Corpoguajira es una corporación colombiana creada por medio del decreto 3453 de 1983 y modernizada por la Ley 99 de 1993. Su jurisdicción comprende 14 municipios y un departamento. 124 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op cit. p. 34-35. 125 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales. Op. Cit. p 12. 126 Esta información se encuentra disponible en Internet en la página: http://www.cefir.org.uy/docs/dt08/14fals.htm+corpoguajira+corpozulia&hl=es&ie=UTF-8, CEFIR / Centro de Formación para la Integración Regional / Training Center for Regional Integration, Repercusiones Sociales y Regionales de la Integración Regional En Zonas De Frontera: La Experiencia Colombo-Venezolana, por Orlando FALS BORDA, Presidente, Comisión de Ordenamiento Territorial. Bogotá, Colombia. 166 En cuanto a educación y cultura fronteriza, se evidencia que: “El intercambio cultural se ha manifestado de manera intensa y variada, particularmente mediante la realización de dos comisiones mixtas en desarrollo del Convenio Básico de Cooperación Cultural. Por otra parte, las Comisiones de Asuntos Fronterizos han impulsado la actividad cultural a nivel de la frontera, en desarrollo de lo anterior, se han realizado múltiples eventos dentro de los cuales se destacan encuentros musicales, jornadas culturales, exposiciones de artistas de ambos países, conciertos, entre otros. Se han realizado diferentes encuentros binacionales entre los que se destacan; El I Encuentro Cultural Colombo- Venezolano, llevado a cabo en noviembre de 1991 en Bogotá, en febrero de 1992 se celebró un encuentro de los ministros de educación de los dos países durante el cual se suscribió una declaración conjunta en busca del mejoramiento de las condiciones educativas en la zona fronteriza”.128 Se configuró también el Grupo Académico Binacional compuesto por la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Central de Venezuela. En el caso de esta frontera, se trabaja de manera permanente en el marco de la Comisión Presidencial de Vecindad y Asuntos Fronterizos a fin de dar solución a temas sensibles para la convivencia en la zona de frontera común. 2.4.2 Colombia – Ecuador El mejoramiento del nivel de vida de las comunidades asentadas en las zonas de frontera se ha presentado de diferentes formas. En lo que respecta a salud, en diciembre de 1996 se firmó en Bogotá el convenio sobre salud entre los gobiernos de Colombia y Ecuador; la Organización Panamericana de la Salud - OPS -, la Organización Mundial de la Salud – OMS -, el Fondo de Naciones Unidas 127 Esto se encuentra en: http://www.corpozulia.gov.ve/, ver: PROGRAMAS Y PROYECTOS 2001 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p. 13. 128 167 para la infancia UNICEF y el convenio Hipólito-Unanue firmaron un acuerdo con el objeto de establecer los términos de operación entre las partes para la búsqueda conjunta de soluciones a los problemas comunes de salud en la zona de integración, cuyo resultado constituye el convenio “Fronteras Saludables” que presta una meritoria atención a las poblaciones ubicadas en regiones de frontera, dado que se están llevando a cabo labores de prevención conjuntas, pues sería infructuoso realizar una jornada de vacunación a un lado de la frontera sin que del otro se hiciera lo mismo, puesto que la frontera no impide el paso de enfermedades. En el campo de la educación, se creó un Programa de Capacitación, con el concurso del Sistema Nacional de Capacitación Municipal de la Unión Europea y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), este programa se inició en los departamentos de frontera, con el propósito de sensibilizar a los actores regionales sobre la normatividad, los acuerdos binacionales, la oferta institucional, los estímulos de diferente orden y las oportunidades accesibles a las regiones de frontera. Lo anterior con el fin de definir con los países vecinos planes de desarrollo conjuntos que incidan de manera benéfica en la calidad de vida de sus habitantes. Según los anteriores lineamientos se acordó con el Sistema de capacitación de la Unión Europea la realización de diplomados dirigidos a los integrantes de los Comités Territoriales de los departamentos de frontera y a representantes de las correspondientes zonas de frontera de los países vecinos, los cuales se iniciaron a comienzos del año 2003. De la misma forma, se creó el Proyecto "Desarrollo Integral Local San Miguel Mira Hacia Colombia y el Mundo". La Fundación Social, en asocio con el Centro de Investigación y Educación Popular -CINEP, con el apoyo de la Empresa Colombiana de Petróleos - Ecopetrol, el Ministerio de Relaciones 168 Exteriores de Colombia, y la Alcaldía de San Miguel, han avanzado en la concepción de la propuesta, a través de la cual se pretende generar desarrollo integral, trascendiendo la frontera colombiana para promover un diálogo local binacional entre San Miguel (Putumayo -Colombia) y Nueva Loja (Sucumbíos -Ecuador). En la actualidad se cuenta con un documento marco que integra los intereses y compromisos de las instituciones participantes, a partir del cual se elaborará la propuesta final, incluyendo resultados, actividades y presupuesto. Así en el segundo semestre de 2003, se estará finalizando dicho documento para buscar posteriormente cooperación internacional, con el fin de dar inicio a la ejecución del proyecto. En cuanto al sector laboral de la economía es necesario tener presente que por el mismo hecho de ser zonas de frontera y dependiendo del devenir de cada una de las naciones vecinas se presentan migraciones laborales, que en muchos casos son ilegales, pues por lo general la búsqueda de trabajo y de mejores condiciones de vida ocurre a través de las fronteras entre los dos países. Teniendo en cuenta las anteriores circunstancias se firmó el Estatuto Migratorio que establece normas y mecanismos para la solución de dichas situaciones. Igualmente se debe destacar, la normatividad que establece la posibilidad a los nacionales de uno y otro país a ingresar y permanecer en territorio vecino por noventa días, con la presentación de la cédula de ciudadanía, para los colombianos y para los ecuatorianos la cédula de identidad, es decir sin necesidad de pasaporte vigente. 2.4.3 Colombia – Perú En la zona la atención en salud es muy baja, a ello se le suma que los 169 habitantes prefieren recurrir a brujos y curanderos. Existe una falta de aplicación de políticas de salud y de educación sanitaria. Se puede advertir que las principales causas de mortalidad y enfermedad se deben a enfermedades gastrointestinales y del aparato respiratorio, a la anemia aguda, el paludismo, las enfermedades parinatales, la tuberculosis, la desnutrición, enfermedades de la cavidad bucal y de la piel, picaduras de serpientes y enfermedades de transmisión sexual. Pensando en la salud de la comunidad asentada en esta frontera, se logró un acuerdo entre la Secretaría de salud del departamento del Amazonas y la Dirección regional de Salud de Loreto para realizar un intercambio fluido y permanente sobre experiencias de atención en salud en las zonas de frontera. También se creó el comité técnico, subcomisión de salud, dentro de la Comisión de Vecindad, gracias a una solicitud que realizó la delegación peruana. Para el desarrollo de esta comisión se adquirieron compromisos, divididos en nacionales y fronterizos. Frente a los compromisos nacionales, se evidencia la necesidad de integrar al ministerio de salud de Brasil en esta subcomisión, ya que, por las características de cercanía, es posible compartir perfiles epidemiológicos similares, para que las medidas sanitarias implementadas por los países que comparten la zona de frontera sean efectivas. Es urgente la participación activa de los tres ministerios de salud y de las autoridades locales de salud. De esta forma este mecanismo bilateral traspasa las fronteras de la comunidad, para mayor efectividad se convirtió en un instrumento dinamizador de las zonas limítrofes. 170 Pensando en el bienestar de las comunidades fronterizas, se convino por parte de los ministros de relaciones exteriores suscribir una declaración política que permita avanzar en el financiamiento de programas y proyectos para el desarrollo integral de la cuenca del río Putumayo - PPCP. 129 A través de las comisiones de vecindad celebradas se incluyó en el tema de educación, a los embajadores de Colombia en el Perú y de Perú en Colombia, cuya función es realizar gestiones conducentes al establecimiento de la cátedra Colombia y la cátedra Perú, en centros de estudios superiores en los países que se encuentran acreditados, como resultado de esta labor, las cátedras ya han sido implantadas. También, se celebró un acuerdo entre el ministerio de educación de Colombia y el Instituto Nacional de Desarrollo de Perú, para realizar un intercambio de información sobre sus respectivos programas de educación ambiental. 2.5 INFRAESTRUCTURA FRONTERIZA Los avances logrados por las entidades del estado colombiano, han sido los siguientes: El Instituto Nacional de Vías – INVIAS – adelanta la suscripción de los convenios de transferencia de las vías de los entes territoriales a la NaciónINVIAS. Con base en la Ley 1991 del 95, a través del documento Conpes 3008 de julio 14 de 2000, se incluyeron las siguientes vías a la Red Nacional de Carreteras; Troncal del Carbón (San Roque-Codazzi-La Paz-San Juan del 129 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO- PERUANA. Acta Final. Bogotá 8 de mayo de 2000. 171 Cesar); Ocaña – Convención; Cúcuta – La China; Tame – Corocoro – Arauca; Leticia – Tarapacá; Ipiales – Las Lajas; Vía alterna al puerto de Tumaco (Ipiales – Guachucal – El Espino) El Ministerio de Transporte ha señalado que en materia de transporte fluvial se llevarán a cabo, durante el año 2002, los siguientes proyectos de infraestructura fronteriza con recursos de la Corporación Andina de Fomento; construcción del muelle Puerto Inírida – Guainía; construcción del muelle en Coayaré, municipio de Puerto Inírida; construcción del muelle en el Venado, municipio de Puerto Inírida; construcción del muelle en Coconuevo, municipio de Puerto Inírida; construcción de muelle en Cocoviejo, municipio de Puerto Inírida; estudio y diseño de atracaderos en la Esmeralda y Villa franca para habilitar la operación de un ferry en Puerto Asís, Putumayo; reparación y mejoramiento de la infraestructura del área administrativa y del área de servicios del muelle flotante "Victoria Regia" de Leticia, Amazonas; reparación de la estructura metálica del muelle de Leticia; estudio y diseño de obras de encauzamiento, mejoramiento de la infraestructura y/o relocalización del muelle flotante de Leticia. La Empresa colombiana de Vías Férreas - FERROVIAS -, adscrita al Ministerio de Transporte, y en el marco de la Comisión de Integración y Asuntos Fronterizos colombo-venezolana, viene desarrollando el proyecto de infraestructura férrea binacional en el tramo San Pedro - San Faustino - La China, proyecto que comprende la construcción de un ferrocarril entre San Pedro - San Faustino - La China, en territorio nacional, y La Fría - La Ceiba, en territorio venezolano. Así mismo, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales ha informado que tiene programadas algunas inversiones en departamentos fronterizos, y que es necesario que se programen anualmente de manera continuada y a partir de 172 un completo diagnóstico de necesidades de estos departamentos, según solicitud hecha por la Secretaría Ejecutiva de la CIIDEF. Otra entidad que interviene en el desarrollo de la infraestructura es la Agencia colombiana de Cooperación Internacional - ACCI -, que tiene dentro de sus funciones, la de informar, divulgar y brindar apoyo, a las entidades del orden nacional, departamental y municipal, en lo relacionado con la formulación y elaboración de proyectos, así como dar a conocer las distintas fuentes cooperantes que apoyen la ejecución de proyectos de ayuda internacional.130 El Ministerio de Comunicaciones ofrece atender a veredas y corregimientos de los municipios determinados como Zona de Frontera o Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo de un importante número de lugares que serán dotados con puntos COMPARTEL131, determinados en la Licitación Pública No.002 de 2002. En cuanto a trabajos realizados en zonas de frontera, “el Ministerio de Minas y Energía, a través de INGEOMINAS132 cuenta con un proyecto encaminado a integrar información geológica, geomorfológico y de amenazas de la zona pacífica colombiana, desde los límites con Panamá hasta Ecuador y desde la Costa Pacífica, hasta la Cordillera Occidental”.133 130 En este sentido, ha comunicado que toda la información sobre este tema se puede encontrar en su página Web localizada en la dirección www.acci.gov.co y que estará dispuesta a prestar todo su apoyo a los distintos proyectos que presenten las entidades públicas del país, sobre todo cuando se trate de proyectos fronterizos, con énfasis en aquellos que sean de carácter binacional. 131 Es un sistema implantado por el Ministerio de Comunicaciones de Colombia, que facilita y mejora la calidad de las comunicaciones que se realizan en estas zonas. 132 El INGEOMINAS "INSTITUTO DE INVESTIGACIONES EN GEOCIENCIAS, MINERÍA Y QUÍMICA", es reconocida como la entidad responsable de "generar la información básica para el conocimiento geocientífico y aprovechamiento del subsuelo del territorio colombiano". Disponible en: http://www.ingeominas.gov.co/tmsingeominas/ModuloPublicacionPortal/PublicacionPortal.asp 173 2.5.1 Colombia – Venezuela 1. Transporte, carreteras y pasos de frontera En el año de 1991 se firmó un " Acuerdo de Cielos Abiertos", que permite organizar el transporte aéreo sobre la base del libre acceso a los mercados y la habilitación y adecuación de rutas compartidas por ambas naciones. Con ocasión de la XIV Reunión de la Comisión de Vecindad que tuvo lugar en Santafé de Bogotá durante los días 18 y 19 de noviembre 1991, se suscribió un Acuerdo sobre Transporte Internacional por carretera, en desarrollo de la Decisión 257 del Grupo Andino. En marzo de 1993 se suscribió el Acuerdo para la Detección Recuperación y Devolución de Vehículos de Transporte Terrestre, Aéreo y Acuático.134 En 1999 se suscribió un acuerdo entre los ministros de transporte de Colombia y Venezuela, mediante el cual se prevé la contratación por concesión de los estudios, construcción, interventoría y administración del Puente Tienditas localizado al oriente de Cúcuta sobre el río Táchira. En el año 2000 se acordó por medio de la Declaración de Guasdualito la incorporación del proyecto iniciado en 1999 referente al Puente Tienditas en los respectivos presupuestos de cada país. 133 COLOMBIA. SECRETARÍA EJECUTIVA COMISIÓN INTERSECTORIAL DE INTEGRACIÓN Y DESARROLLO FRONTERIZO (CIIDEF). Op. Cit. p 27-30, 33, 36-37. 134 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 7-8. 174 Por esta misma época es firmada la Declaración del Táchira entre Colombia y Venezuela y cuyo objetivo es mantener la negociación directa en busca de mejorar la interacción bilateral. En el año 2000 se acordó por medio de la Declaración de Guasdualito la incorporación del proyecto iniciado en 1999 referente al Puente Tienditas en los respectivos presupuestos de cada país. En este mismo año se expide por parte del gobierno venezolano el Decreto 976 que crea la actual Comisión Presidencial de Integración y Asuntos Fronterizos (COPIAF). También se avanzó en lo referente a proyectos regionales, concretamente en el caso del eje San Cristóbal - Rubio - San Antonio - Ureña y la carretera la China y la Fría. A nivel de proyectos de mayor envergadura hubo avances en la llamada Ruta de los Libertadores que unirá a Bogotá y Caracas a través de 1.400 Km., cruzando los llanos de Colombia y Venezuela. En el año 2001, durante el encuentro presidencial del 4 de mayo, los Ministros de Transporte de Colombia y de Infraestructura de Venezuela firmaron un acuerdo en el que “se comprometieron a asumir por parte de cada país la ejecución completa de las obras de rehabilitación del puente Simón Bolívar por parte de Venezuela, y la rehabilitación del puente Francisco de Paula Santander por parte de Colombia; hay que decir que Venezuela interrumpió la obra alegando impedimentos de tipo ambiental”.135 En este mismo año, en la XXXI Reunión de las Comisiones Presidenciales, en materia de infraestructura se anunció la firma de un Memorando de Entendimiento entre Ecopetrol, PDVSA y Texaco para iniciar los estudios de 135 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Proyectos de Infraestructura Física con la República de Venezuela, en el Norte de Santander: Rehabilitación de los Puentes Simón Bolívar y Francisco de Paula Santander. Bogotá D.C. Disponible en http://www.minrelext.gov.co 175 viabilidad del proyecto de interconexión gasífera entre La Guajira y el Lago de Maracaibo; los importantes avances en materia de interconexión eléctrica entre Puerto Carreño, Puerto Páez y Puerto Nuevo y la definición de un plan de trabajo entre el Ministerio de Comunicaciones de Colombia y CONATEL de Venezuela.136 “Se puso en funcionamiento en Villa del Rosario-San Antonio el "Centro Nacional de Frontera", CENAF, para la atención integral de la población. Se proyectó, por otra parte, la construcción de otros dos. Se acordó buscar los mecanismos necesarios para lograr un adecuado funcionamiento del CENAF existente”.137 Estando la República de Venezuela encargada de la Presidencia de la Comunidad Andina, su Presidente, Hugo Chávez Frías, propuso la convocatoria del Grupo de Alto Nivel de Integración y Desarrollo Fronterizo, con el fin de examinar el proyecto de Decisión de los Centros Binacionales de Atención en Fronteras (CEBAF). En junio de 2001, en Venezuela, se aprobó la “Decisión 502, Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina”. En Noviembre de 2002 se reunieron en Santa Marta, Colombia, los presidentes Álvaro Uribe Vélez y Hugo Chávez Frías, tras una declaración suscrita al término de su encuentro, los mandatarios se mostraron interesados en impulsar el diálogo y la concertación política para profundizar el entendimiento y la cooperación entre las dos naciones. Como una de las 136 Información obtenida de la XXXI Reunión de la Copiaf, realizada en Puerto Ayacucho el 14 de septiembre de 2001. 137 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 5. 176 posibilidades tangibles para establecer medidas de seguridad en la frontera, se habló del Centro Binacional de Atención Fronteriza (Cebaf) en Paraguachón. El 13 de Noviembre de ese mismo año es expedida la “Declaración Conjunta De Los Señores Presidentes De La República De Colombia Y De La República Bolivariana De Venezuela”, en ésta los Presidentes acogieron con beneplácito los avances alcanzados para el establecimiento, del Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) en Paraguachón – Villa Rosario, como muestra de la voluntad de los dos países de avanzar en la integración.138 2. Telecomunicaciones “Se han proyectado programas conjuntos de interconexión telefónica directa para lograr tarifas especiales y ampliar los canales de comunicación existentes. Se manejan tarifas telefónicas homologadas nacional e internacionalmente, con importantes descuentos, entre los departamentos de la Guajira, Cesar y Norte de Santander, en Colombia, y los estados del Táchira y de Zulia, en Venezuela. En el marco de la IX Reunión de la Comisión, llevada a cabo en Caracas en el mes de julio de 1990, se firmó el Convenio Colombo-Venezolano sobre Intercambio de Información mediante Masificación Ramificada de Textos. También, como desarrollo de los estudios adelantados para configurar un programa binacional postal, se firmó el Convenio Adpostal-Ipostel”139. 2.5.2 Colombia - Ecuador 1. Transporte, carreteras y pasos de frontera 138 Declaración Conjunta de los Señores Presidentes de la República de Colombia y de la República Bolivariana de Venezuela. Noviembre 13 de 2002. 139 COLOMBIA. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Comisiones Binacionales de Vecindad. Op. Cit. p 11-12. 177 En la frontera de Colombia con Ecuador hay diferentes pasos de frontera y vías de acceso a éstos, a continuación trataremos su estado y evolución, como espacios para fomentar la integración. Las obras del puente internacional San Miguel, terminaron en 1995, sin cumplirse con los estándares de una vía de tráfico internacional, por esto, se reiniciaron obras complementarias, así en 1999 faltaban solo algunas obras de ampliación y pavimentación a ambos lados de la frontera, para hacer de ella una vía acorde a los estándares del tráfico internacional pesado, sin embargo, a pesar de que la obra del puente, como las carreteras de conexión eran utilizables, la apertura al público no fue permitida sino hasta finales del año 2000, pues durante los años 1999 a 2000 fue implantada por los dos gobiernos, los cuales hicieron sus mejores esfuerzos para su entrada en funcionamiento, ya que existieron y existen variadas circunstancias que impidieron ponerlo en funcionamiento no obstante haberse terminado en 1995. Finalmente a partir del 30 de septiembre de 2000 se incluyó este puente como nuevo paso fronterizo habilitado para el tránsito de personas y vehículos de ambas naciones.140 A pesar de lo anterior este paso fronterizo no es utilizado por problemas de orden público del lado colombiano y por oposición de las comunidades indígenas. En cuanto a la carretera Esmeraldas – Tumaco, en 1994 fueron terminados los estudios preliminares, el Ministerio de Obras Públicas del Ecuador había contratado la construcción del primer tramo de la carretera desde las Peñas hasta Borbón, para 1994, con una extensión de 24 kilómetros. En el año 1999 ya estaba terminada la parte que le correspondía a Ecuador; Colombia 140 Se llevó a cabo por el Canje de notas Número DM 23368 del Gobierno de Colombia; en respuesta a la nota Número 14141-64. GM/DGDFA. Del 24 de agosto del año 2000. 178 por su parte estaba haciendo lo correspondiente a fin de terminar un corto trayecto que hacía falta en su territorio. El 20 de Diciembre de 2000 se inauguró la parte correspondiente al compromiso ecuatoriano, es decir una vía que contempla siete puentes, dos de ellos de los más grandes de su país, siendo éste, un gran esfuerzo para su gobierno. El gobierno ecuatoriano tenía urgencia y apremiaba al gobierno colombiano a su culminación, debido a la imposibilidad práctica de la utilización del puente sobre el río San Miguel, por los problemas de orden público que sufre la región oriental, y la crisis de transporte terrestre que sufre el paso por el puente Rumichaca.141 El gobierno colombiano durante el año 2000 concluyó la construcción de la carretera Pasto - Tumaco, pero sólo hasta septiembre de 2003, estará en servicio cuando se construya el tramo La Espriella–Mataje. Pero en este caso está previsto un inconveniente de tipo legal, ya que la ley 191 de 1995 en su artículo 9 impide que se pueda hacer recortes parciales a las zonas forestales ubicadas en las fronteras, por tanto, entonces es factible que no se pueda construir dicho tramo. El gobierno de Colombia presentó un proyecto de ley para darle una salida jurídica a este inconveniente. Así mismo, por medio del Plan de Vías para la paz, se creó un instrumento para determinar la planificación de las obras de infraestructura en la región fronteriza. Otro paso importante, es el del Puente Internacional Rumichaca, que en 1999 fue reparado, reforzado por la acción conjunta de los dos países, y desde ese momento se ha trabajado en un proyecto de embellecimiento de la 141 Tomado del Acta de la X reunión del comité técnico binacional para la construcción de la carretera Esmeraldas - Tumaco y el puente internacional sobre el río Mataje, Esmeraldas 7 y 8 de Diciembre de 2000. En: Comisión de Vecindad Colombo–Ecuatoriana, Tomo III. 1998 – 2001, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos. 2002, P. 211. 179 zona aledaña en la que habrá espacio para almacenes, exposición de artesanías y funciones culturales, con la creación de un museo regional. Para 1994 estaban terminados los estudios preliminares del puente internacional sobre el Río Mataje. En este mismo año se acordó que la carretera Tumaco – Mataje, la construiría Colombia con recursos propios y la concluiría para la inauguración del puente internacional. En 1999 estaban aprobados los planos del puente, cuyo diseño le correspondió al Ecuador y la construcción a Colombia. Este puente, tiene el mismo problema legal mencionado para el tramo La Espriella – Mataje. Las carreteras, pasos de frontera y en general, el transporte de personas y mercancías en las zonas limítrofes constituye uno de los grandes medidores de la integración, ya que conforma el ámbito por donde circula el flujo comercial, social, cultural y muchas otras formas de integración por estos puntos de unión. Por esto es importante cuanto permita agilizar y facilitar el transporte aéreo y terrestre. En cuanto al transporte aéreo, se creó un sistema de rutas entre las principales ciudades de la zona fronteriza, cuya utilidad y beneficio práctico se ha demostrado. Las tarifas y facilidades en los trámites se equiparan a las domésticas y se cobran en pesos colombianos o en dólares, dependiendo de la frontera en que se compra el tiquete. Se abrieron nuevas rutas de gran utilidad para los habitantes de las ZIF, quienes han encontrado con esto un medio de transporte directo y económico. Normas y regulaciones similares se adoptaron para el transporte marítimo y fluvial transfronterizo en el año de 1999; de esta manera se redujeron los costos del transporte de mercancía e incentivaron el flujo turístico en la zona. Se establecieron además excepciones a las tasas de impuestos de migración a colombianos y ecuatorianos. 180 En este mismo tema, Colombia y Ecuador, han adoptado un reglamento de transporte aéreo transfronterizo, que está vigente y en aplicación, permitiendo la operación de las rutas Cali -Tulcán -Cali, con tarifa doméstica. Se está trabajando en la identificación de empresas interesadas en servir las rutas Esmeraldas - Pasto, Esmeraldas -Tumaco y Lago Agrio - Puerto Asís, en desarrollo de la propuesta presentada en la reunión preparatoria de la Comisión de Vecindad, realizada en Tulcán, los días 29 y 30 de mayo de 2002. La aeronáutica Civil y el Ministerio de Relaciones Exteriores han emprendido un proceso de negociación en el marco de las Comisiones de Vecindad que permita ampliar el número de rutas y frecuencias entre ciudades importantes de las regiones fronterizas. En el caso de vuelos transfronterizos con Ecuador, se viene aplicando desde hace ya varios años la ruta Cali -Tulcán Cali por la empresa TAME, con tres frecuencias semanales y a la cual se le otorgan las mismas condiciones que a un vuelo doméstico. A partir de gestión realizada en el marco de la Comisión de Vecindad Colombo-Ecuatoriana, en reunión llevada a cabo el mes de mayo de 2002, las autoridades aeronáuticas de los dos países manifestaron su acuerdo para la reactivación de la ruta Esmeraldas -Cali y la creación de las nuevas rutas: Pasto-Esmeraldas y Lago Agrio-Puerto Asís. El transporte terrestre entre los países de Ecuador y Colombia, mueve "aproximadamente el 80% del comercio bilateral e históricamente se ha realizado a través del puente internacional de Rumichaca, hoy se registra en 181 este paso problemas socioeconómicos que preocupan a los dos gobiernos, y a la comisión de vecindad y a otras instituciones en particular".142 Los problemas socioeconómicos presentados, impiden un transporte fluido, ya que es a través del transbordo como se lleva a cabo esta labor, pues muy poco sirvió el haber instalado modernos centros de atención fronteriza, el ampliarse los horarios de atención, y haberse suscrito acuerdos institucionales que permiten el paso de los transportadores de los países recíprocamente. El problema de fondo, lo constituye un asunto sensible para la población aledaña a este puente, pues estos viven del transbordo de la carga. Así mismo las posiciones extremas de los "transportistas quienes de diversas maneras se oponen a permitir el paso directo y la internación de camiones en cada uno de los territorios de los dos países, perjudicando así el intercambio comercial y el tránsito de personas, elevando los costos de los productos intercambiados así como el tiempo empleado para su entrega, aumentando además los riesgos de pérdidas por manipuleo y deterioro de productos perecederos, la necesaria construcción de puertos terrestres"143 son otros factores que impiden el transporte fluido. De la misma manera se presentan inconvenientes para el transporte de pasajeros puesto que estos deben realizar el trasbordo, ya que si un taxi colombiano se interna prestando un servicio al otro país, sus llantas son pinchadas. En 1993 se suscribió el Reglamento de Tránsito Terrestre Transfronterizo ecuatoriano-colombiano, en el marco de las Comisiones de Vecindad. Para atender la situación específica del Ecuador, en el marco de la Comisión de Vecindad colombo-ecuatoriana, se avanza en el desarrollo de una 142 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III 1998- 2001, Bogotá, Fondo Editorial Cancillería de San Carlos, 2002, P.137. 143 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III. Op cit. P. 138. 182 propuesta de "Reglamento de transporte transfronterizo", que fue presentado por el Ecuador y sobre el cual la Secretaría Ejecutiva de Colombia, en asocio con las entidades nacionales y regionales competentes y con la participación de los gremios involucrados, ha realizado un profundo análisis, con el propósito de efectuar los ajustes y modificaciones que resulten pertinentes y que permitan dar soluciones claras y definitivas para los dos países, particularmente para la zona de frontera. Según lo anterior, se patentiza el dinamismo en la frontera con Ecuador, ejemplo de ello, son las reuniones preparatorias a la XIII Reunión Plenaria de la Comisión de Vecindad colombo-ecuatoriana, mediante las cuales se generó una importante dinámica conducente a fortalecer la infraestructura conjunta, tal como la construcción de la carretera La Espriella-Río Mataje y la construcción del Puente Internacional, obras que están pendientes de obtener la licencia ambiental, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, en un proceso que requiere la modificación de la Ley de Fronteras a ser posible. En 1991, se expidió el Decreto 2112 del 14 de enero, por medio del cual el gobierno del Ecuador asignó 500 millones de sucres para la construcción del Centro Nacional de Atención en Frontera de Rumichaca. Para 1999 el gobierno ecuatoriano inauguró las instalaciones destinadas al Centro de Atención Fronteriza en el puente de Rumichaca, quedando terminadas de lado y lado las edificaciones relativas al control y atención de ese paso fronterizo por parte de los dos países. Dentro del marco de la Décima Reunión Plenaria de la Comisión de Vecindad llevada a cabo del 17 al 18 de diciembre de 1996, se acordó ampliar el horario de atención en frontera a partir del 18 de noviembre de 1996, de la siguiente manera, control aduanero de las 5 h a las 22 h, y el trámite aduanero de 8 h a las 18 h. 183 A segundo semestre de 2003 se está trabajando en la creación de los CEBAF, no como una estructura aparte, sino por una yuxtaposición de información, es decir, por medio de este método se lleva a cabo una integración informática, para que las transacciones que se registren de un lado de la frontera inmediatamente se registren del otro lado. Mientras para Colombia una transacción es exportación, para Ecuador es una importación, para evitar la doble muestra y revisión de papeles, que dificultan y demoran el transporte y tráfico en estos pasos fronterizos. San Miguel En 1993, se iniciaron los estudios de construcción y financiación del CENAF en San Miguel, sin que se pueda utilizar, por no existir del lado colombiano la infraestructura programada, en cambio en la parte ecuatoriana sí existe la infraestructura correspondiente. Mataje Durante 1993, se iniciaron los estudios de construcción y financiación del CENAF en este paso fronterizo, Colombia construyó una unidad de atención inmediata, pero como no se ha podido utilizar, no funciona y se encuentra abandonada. Del lado ecuatoriano, existen unas grandes estructuras, pero sin utilización debido a los problemas legales del lado colombiano. Paralelo a este proyecto, está la construcción de los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) de San Miguel, que construye en su totalidad Ecuador, lo correspondiente a Colombia no se han construido, a la espera de que las trabas para la construcción de la carretera La Espriella-Mataje se solucionen, y se propicie la puesta en marcha del CEBAF de Mataje, que le 184 correspondería construir a Colombia, en reciprocidad con la inversión total hecha en San Miguel por Ecuador. Para lograr el desarrollo social, se ha previsto la elaboración de un Plan Integral de Desarrollo para la Zona de Integración Fronteriza común entre Colombia y Ecuador, y Colombia y Perú, que se aplicará en la zona geográfica delimitada con cada país, en aplicación de la Decisión 501 de la Comunidad Andina. El desarrollo de estas propuestas se ha iniciado con la caracterización regional de cada una de las ZIF, lo que permitirá identificar las propuestas por realizar de acuerdo con el potencial y las limitantes de la región, las condiciones socioculturales de sus habitantes y las prioridades de desarrollo. 2. Telecomunicaciones La interconexión telefónica entre algunas poblaciones de la Zona de Integración Fronteriza constituye una realidad, de hecho, los usuarios de lado y lado de la frontera se benefician con tarifas rebajadas. Esto se ha logrado por medio de acuerdos entre las empresas de telecomunicaciones de los dos países (Telecom. por Colombia y ENTEL en Ecuador), donde las tarifas de la zona de frontera colombiana a la zona de frontera ecuatoriana, a pesar de ser países diferentes son consideradas como domésticas, así mismo se han reducido las tarifas postales en estas zonas por acuerdos entre las empresas de correo.144 Hasta 1999, en cuanto a telecomunicaciones entre Ecuador y Colombia se trabajó para contar con enlaces satelitales, digitales, a través del proyecto de 144 COLOMBIA, MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, Comisión de Vecindad Colombo – Ecuatoriana, tomo III. Op. Cit. P. 115 – 120. 185 la Red Andina Satelital, RDAS, y con el cable submarino panamericano, que comenzó a funcionar a partir de febrero del año 2003. 2.5.3 Colombia –Perú 1. Transporte, carreteras y pasos de frontera Dentro del marco de la Comisión de Vecindad de estos dos países, el comité técnico de transporte y comunicaciones, se manifestó en el sentido de solicitar a las autoridades competentes de Perú y de Colombia para que implementen procedimientos por medio de las normas nacionales, para facilitar el paso de vehículos, personas y carga en los pasos fronterizos. La delegación peruana hizo referencia a diversos problemas que se presentan en la práctica, en el transporte cotidiano de pasajeros entre los dos países, manifestando su inquietud respecto a los siguientes temas: las facilidades para la apertura de puestos de venta de empresas peruanas en los terminales colombianos, solicitó la ampliación de funcionamiento de las aduanas y puestos de funcionamiento colombianos, de ser posible durante 24 horas, además de seguridad en las carreteras y revisión de los sistemas de control de pasajeros. Así, la comisión binacional constató las dificultades permanentes que se obvias en el transporte por carretera entre Perú y Colombia, y recomendó también a los organismos nacionales y multilaterales correspondientes, la realización de gestiones conducentes a una pronta solución de esos problemas. Conciente de esta problemática el vecino país aceptó los términos de referencia propuestos por Colombia para un convenio sobre tránsito de personas, vehículos, embarcaciones y aeronaves. 186 En el transporte aéreo es perentoria la necesidad de que las tarifas en rutas como Iquitos - Leticia se consideren para todos los efectos como vuelos domésticos, para bajar así la tarifa, y que deje de ser cobrada como internacional, permitiendo una mayor interrelación entre las comunidades fronterizas. El Ministerio de Relaciones Exteriores, conciente de esta problemática, promovió un memorando de entendimiento según el cual Colombia y Perú se comprometen a estudiar la viabilidad de suscripción de un Acuerdo sobre transporte aéreo transfronterizo, que facilite la utilización de rutas fronterizas con tarifas domésticas. El proyecto de Acuerdo fue aprobado por los Directores Aeronáuticos, en el marco de la Reunión de Consultas de Autoridades Aeronáuticas de Colombia y Perú. Frente a la posibilidad de generar vuelos transfronterizos con Perú, en la pasada reunión de Autoridades Aeronáuticas de los dos países, realizada el 25 de febrero de 2002, las delegaciones examinaron el texto actual del proyecto de Acuerdo sobre Transporte Aéreo Transfronterizo, que en coordinación con los Ministerios de Relaciones Exteriores de los dos países, se ha venido trabajando desde hace un tiempo, concluyendo que en su versión actual el texto se encuentra prácticamente listo para ser suscrito. Dicho proyecto se encuentra en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia pendiente de la convocatoria a Plenaria de la Comisión de Vecindad, para la respectiva firma de los dos Gobiernos. Vale la pena señalar que este proyecto busca estimular el desarrollo de nuevos servicios de transporte aéreo por parte de las aerolíneas de los dos países en la frontera común, con especial énfasis en la ruta Leticia -Iquitos, donde la comunicación aérea es de vital importancia para sus habitantes. Este régimen, al igual que en los establecidos con otros países vecinos, incluiría tasas aeroportuarias preferenciales, tarifas de aterrizaje reducidas y buscaría comprometer a otras entidades para dar las facilidades 187 complementarias en materia de migración, aduanas, precio de los combustibles, etc. 2.6 INSTITUCIONES DE DESARROLLO FRONTERIZO Dentro del marco de la integración fronteriza andina, se han conformado organismos decisivos en la creación de políticas conjuntas tanto en aspectos políticos como económicos, entre otros. Dichas instituciones han conducido poco a poco la integración al estadio en que se encuentra hoy día; una integración en desarrollo, y con perspectivas a largo plazo. Las más relevantes instituciones a las que hacemos referencia son, las Comisiones de Vecindad, la Zonas de Integración Fronteriza – ZIF’s – y las Cámaras de Comercio Binacionales, todas ellas, dinamizadoras del proceso de integración fronterizo andino. 2.6.1. Comisiones de Vecindad Este organismo debe ser resaltado no sólo como el mecanismo binacional para la definición de acciones conjuntas para la zona fronteriza y la profundización de la integración binacional, sino que se constituye y reconoce como un escenario propicio para la coordinación de esfuerzos y el trabajo concertado entre las entidades del orden nacional de los dos países. Los procesos de integración son importantes debido a que en los países de la Comunidad, ha tenido una enorme trascendencia el concepto de soberanía, ya que la frontera ha dejado de ser el límite donde se ejercía y ha pasado a ser un espacio de interrelación para lograr beneficios comunes. 188 En cuanto a las comisiones en sí, constituyen un modelo de política de integración que ha venido funcionando de la mejor forma, sin ingredientes centralistas sino que está integrada por elementos del sector público y del sector privado, así como gentes que viven en las fronteras, y personas vinculadas de una u otra manera a estas zonas, por lo tanto conocen mejor que nadie sus propias necesidades, plantean problemas y soluciones concretas que conducen a un mejor resultado que una política centralizada. “Las Comisiones de Vecindad no buscan sustituir ninguna agencia gubernamental ni fomentar la burocracia binacional; solamente dinamizar las relaciones bilaterales y fomentar la integración, uniendo la dinámica tradicional del sector privado a la capacidad de decisión gubernamental... ...El éxito logrado por las comisiones de vecindad podría explicarse por las siguientes razones: 1. No ser un ente burocrático más, sino “un mecanismo de coordinación, apoyo y seguimiento”. 2. No sustituir a ninguna entidad existente en los dos países y haber podido coordinar armónicamente la acción de ministerios y otras agencias (centrales y provinciales) dentro de la estructura político-administrativa de los dos países involucrados, dirigiendo su acción en procura de los objetivos buscados por las comisiones de vecindad. 3. Estar integrada por personas del sector público y del sector privado de ambas naciones. 4. Complementarse armónicamente las dos contrapartes que constituyen las comisiones y sin embargo emularse amistosamente tales partes en la ideación de iniciativas útiles para los pobladores de la zona de integración fronteriza. 5. Contar las comisiones y sus secretarías ejecutivas con la compresión y el apoyo permanente de sus respectivas cancillerías.”145 Esta herramienta ha generado una mutua confianza entre los países miembros además de que su viabilidad se sostiene con el éxito obtenido, en cuanto que se ha convertido en el principal mecanismo de negociación política bilateral, obteniendo resultados tanto para el mejoramiento de las relaciones binacionales y fronterizas, como para el impulso del proceso de integración multilateral, con lo que se consolida el bilateralismo como un factor esencial de estímulo a la dinámica socioeconómica y política entre los 145 SANÍN, Noemí. Op. Cit. P. XX 189 estados miembros de la Comunidad Andina de Naciones, procurando con ello darle estabilidad y continuidad al proceso integrador andino. Recapitulando, se puede afirmar que las Comisiones de Vecindad se constituyen en la estrategia que más y mejores resultados ha brindado en pro de la integración andina. Se constituye como una herramienta esencial de diplomacia para solucionar diversos conflictos y desarrollar y avanzar en numerosas temáticas referentes a la problemática fronteriza. Comisión de Vecindad e Integración Fronteriza Colombo -Venezolana Los logros más importantes de esta comisión, entre otros, son: la promoción del proceso de liberalización del comercio binacional, el acuerdo de cielos abiertos, la interconexión eléctrica, proyectos de facilitación del transporte, acercamiento binacional para la solución de los problemas fronterizos y crecimiento de las relaciones de cuerpos deliberantes tanto a escala central y regional, como entre el sector privado de ambos países. En materia aduanera debe resaltarse el avance en cuanto a unificación de horarios, tramites y procedimientos aplicables al comercio binacional; sobresale la iniciativa presentada para la construcción de centros binacionales de atención en educación y salud. Por último, el fomento al turismo binacional ha sido uno de los grandes desarrollos de carácter social que posibilitó las comisiones de vecindad. Se constituyeron equipos técnicos binacionales para analizar temas tales como los ríos comunes, recursos pesqueros fluviales, utilización de frecuencias de radio y televisión, y transporte de carga; se reabrió el puente "García de Hevia" entre Boca del Grita y Puerto Santander; se pusieron en marcha los sistemas de Interconexión Eléctrica de Norte de Santander- 190 Táchira y Guajira-Zulia; se firmó un " Acuerdo Postal para atender las Zonas Fronterizas"; se reactivó el intercambio de estudiantes y cooperación entre el INCE, de Venezuela, y el SENA, de Colombia; se abrió una estación de servicio en Ureña, para venta de gasolina a vehículos colombianos, con precios preferenciales; se instaló un Centro de Atención Fronteriza, Cenaf, en la Villa del Rosario de Cúcuta. Por otra parte se suscribieron acuerdos y actas de entendimiento cuya finalidad era la creación de una Comisión Técnica Binacional para el estudio de factibilidad de la hidroeléctrica y la navegación del río Orinoco; la asistencia mutua y control de contingencias por derrames petroleros en los cursos de aguas fronterizas; la conservación y aprovechamiento del río Carraipía – Paraguachón; el abastecimiento de caña de azúcar, entre la Central Azucarera Ureña C.A. y los productores independientes de Norte de Santander; la creación de Centros Binacionales de Prevención contra la Drogadicción; la asignación y uso de frecuencias de TV y radio; el manejo de aguas del río Arauca; la integración sanitaria fronteriza; con la adopción de un plan de desarrollo social y cultural para la etnia Wayúu; reglamentación de la pesca fluvial. Además se obtuvieron logros concretos en campos tales como el sector Energético y Minero, Transporte y Tránsito Fronterizo, Urbano, Agroindustrial y de Medio Ambiente, Aduanero, Laboral y Migratorio, Cambiario, Comercio Fronterizo, Comunicaciones, Etnias Indígenas, Cooperación Judicial, Educación y Cultura, Salud, Demarcación y Densificación de Hitos de la Frontera Terrestre.146 146 COMISIONES BINACIONALES DE VECINDAD, Comisión colombo venezolana, Tomo I, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, Colombia, Junio 1994. 191 Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Ecuatoriana Gracias a esta Comisión se obtuvo la suscripción del estatuto Migratorio Permanente, el proyecto de interconexión eléctrica, libre tránsito de personas y mercancías por las ZIF´s, creación del comité técnico binacional de Derechos Humanos. Se avanzó en la homologación y sistematización de operaciones aduaneras para importaciones y exportaciones a fin de hacerlas en un solo paso. Las negociaciones en el marco de las comisiones de vecindad han propiciado una creciente interconexión física, social y comercial, que se refleja en el incremento del intercambio comercial a través de su principal punto de contacto terrestre: Tulcán-Ipiales y en la disminución de las dificultades para la movilización bidireccional de personas. Debe mencionarse, igualmente, la disminución de tarifas telefónicas, telegráficas, de télex y de arrendamiento de canales telefónicos permanentes entre Colombia y Ecuador; el suministro de energía eléctrica ecuatoriana a tres poblaciones colombianas en el departamento de Nariño, así mismo recientemente el suministro de energía a 230 KW, lo cual permite que no solamente sea un suministro doméstico, si no por el contrario que se pueda proveer el centro de la nación y hacer un corredor energético entre las naciones de la comunidad; la titulación de tierras a los resguardos indígenas Awá y la iniciación de la operación aérea transfonteriza en las rutas de Puerto Asís – Nueva Aloja y regreso, Ibarra-Cali-Ibarra y Cali-EsmeraldasCali, con ventajas para los usuarios (eliminación de impuesto de salida y de tasas aeroportuarias internacionales y cobro de tarifas y de derechos de aterrizaje similares a los nacionales), también, se ha atendido la inclusión de aeropuertos de ciudades que están fuera de la zona de integración fronteriza a ésta, para efectos turísticos de rebaja de tarifas y otros beneficios atrás comentados. 192 Así mismo se ha logrado el mejoramiento de la infraestructura en estas zonas, con la construcción del Puente Internacional sobre el río San Miguel, a pesar de que en un principio no se pudo abrir al público por problemas de orden público en la frontera colombiana, fue abierto en Octubre de 2000, aunque no es muy utilizado por estos mismos problemas de orden público; el mejoramiento de la infraestructura del puente en Rumichaca; la construcción de un relleno sanitario en la ciudad de Ipiales (Plan de recuperación de la cuenca Carchí-Guáitara). Para terminar se lograron ampliaciones en los horarios de atención en los Centros Nacionales de Atención en Frontera. Comisión de Vecindad e Integración Colombo-Peruana Se han integrado al interior de la Comisión cinco comités técnicos binacionales. Con la aplicación de la tarjeta andina de migración, adicionalmente, los gobiernos firmaron un convenio de reconocimiento de títulos académicos para facilitar el ingreso, establecimiento y oferta de servicios de los profesionales y técnicos calificados de cada país miembro en el territorio del otro. Este se convierte en un importante avance económico y político, en tanto que amplía el marco territorial de las oportunidades laborales. En la VI reunión se efectúo una revisión de los compromisos establecidos en anteriores reuniones y que por diversas razones no pudieron cumplirse. Posteriormente, estos compromisos, lo mismo que las iniciativas surgidas en los distintos comités técnicos, se priorizaron y finalmente se establecieron, los que a juicio de la comisión binacional, se determinaron como más importantes y de realización posible. Es la primera vez que se realiza un seguimiento de manera que cada comité revisó, por tema y entidad responsable el cumplimiento de los compromisos, 193 lo que es importante al permitir conocer su estado y observar las falencias o los problemas presentados, que impiden su efectiva realización. A continuación se ofrece una relación de dichos compromisos, organizados por temas según el comité encargado y la entidad responsable de su cumplimiento. Comité técnico de producción, comercio e inversiones: en el tema de consorcios, la cámara de comercio colombo -peruana se comprometió a diseñar proyectos específicos para desarrollar consorcios de exportación binacionales a terceros países y el desarrollo de canales de distribución cruzados entre Colombia y Perú, el objetivo de este compromiso es hacerse, conjuntamente, a mercados promisorios especialmente en telas, confecciones y calzado. En cuanto a la facilitación de comercio y servicios Mincomex y Proexport, se comprometieron a realizar un diagnóstico sobre el comercio de bienes y servicios en la región fronteriza, que identifique eventuales obstáculos y soluciones, a enero de 2002 Mincomex, en cumplimiento del compromiso, solicita a la cámara de comercio del Amazonas identificar los problemas de esta región. Comité técnico de infraestructura: en el tema de transporte terrestre, el Ministerio de Transporte y ACCI, se comprometieron a realizar un proyecto sobre ingeniería financiera y diseño de concesiones viales, puertos y aeropuertos; en el transporte aéreo, se comprometieron a perfeccionar el régimen de transporte aéreo binacional, así como, promover un acuerdo sobre transporte aéreo transfronterizo bajo régimen domestico, para noviembre 28 de 2001, según la Aereocivil se realizó una reunión para estudiar conjuntamente la adecuación del texto del proyecto, se esperaban 194 las gestiones de otras entidades para tratar las formalidades de migración, aspectos aduaneros, impuestos de salida del país, con el fin de consolidar un proyecto de texto final para ser presentado a Perú. Comité Técnico de Salud: se comprometieron a realizar prestaciones de salud cruzadas en la zona de frontera, para ello se suscribió un convenio de prestación de servicios de salud entre la dirección Regional de Loreto y la Secretaría de Salud del Amazonas. Comité técnico de Cultura, educación y deportes: la dirección de asuntos culturales se ha encargado de realizar un convenio para el intercambio de docentes entre las facultades de educación en el trapecio amazónico, en diciembre de 2000 la Dirección Regional de Educación de Loreto, el DAEED de Leticia y la Universidad Nacional de la Amazonía Peruana presentaron un borrador del proyecto, a septiembre de 2001, sin tener todavía una respuesta por la parte responsable de Perú para continuar con el proyecto. Frente a la cooperación técnica; ACCI y la Dirección de Asuntos Culturales, se desarrolló el programa de cooperación binacional del convenio SENATI – SENA sobre certificación ISO 9000. Comité técnico de integración, desarrollo fronterizo y asuntos ambientales: Mincomex, Proexport y la Cámara de Comercio, en el tema de promoción económica, recomendaron la adopción de medidas orientadas a desarrollar mecanismos que permitan el derecho de establecimiento y libre comercio de servicios, especialmente en salud, turismo transporte, finanzas, educación, ingeniería y consultoría. El Ministerio de Trabajo se comprometió a realizar estudios conjuntos sobre el mercado laboral en la región amazónica binacional, mientras que los 195 Ministerios de Medio Ambiente se comprometieron a desarrollar conjuntamente indicadores que permitan conocer el avance en la protección y gestión ambiental y manejo sostenido, como también a crear nuevas áreas naturales protegidas en la región fronteriza, que puedan ser consideradas áreas con fines turísticos, pero no ha habido ningún adelanto porque su ejecución depende del Instituto Sinchi,147 el cual dice no tener competencia para ejecutar, es necesario tener en cuenta que avanzar en este tema es muy difícil dada la situación de orden público en la zona. En telecomunicaciones: Telecom y los ministerios de Comunicaciones, se comprometieron a mejorar la interconexión telefónica entre las ciudades fronterizas, A mediados de 2003 estaban conectadas por radio enlace Leticia y Caballococha, Bellavista y Caballococha, con tarifas reducidas. También, se comprometieron a crear un grupo de trabajo para mejorar la utilización del espectro electromagnético en las zonas de frontera y aprobar la ejecución de un programa de trabajo a fin de prever interferencias perjudiciales en los servicios de radio difusión de televisión que incluyese un estudio sobre administración de frecuencias elaborar una agenda a largo plazo. 148 De lo anterior se evidencia que esta relación bilateral se ha quedado en recomendaciones, compromisos y buenas intenciones, y que realmente no han sido materializadas. 147 SINCHI: Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (antiguamente la Corporación Colombiana para la Amazonía “COA”) el cual se organiza como una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público pero sometida a las reglas de derecho privado, vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio. El Instituto tiene por objeto la realización y divulgación de estudios e investigaciones científicas de alto nivel relacionados con la realidad biológica, social y ecológica de la región amazónica. 148 COMISIÓN DE VECINDAD E INTEGRACIÓN COLOMBO- PERUANA, Acta Final, Bogotá, Colombia, 8 de mayo de 2000. 196 2.6.2. Cámaras de Comercio Binacionales Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana La Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana, es una entidad de naturaleza privada sin ánimo de lucro, creada en 1877 por un grupo de empresarios colombianos, con visión de largo plazo y creyendo en la integración binacional que, en ese momento, se encontraba en una etapa incipiente. Esta entidad fue creada con el fin de facilitar, estimular y fortalecer las relaciones económicas, comerciales, turísticas y culturales entre Colombia y Venezuela. Dentro de sus objetivos se encuentra el de fomentar el desarrollo del intercambio y la inversión binacional, apoyar la integración latinoamericana, especialmente la integración de los países andinos, contribuir a la creación de empresas binacionales, finalmente, impulsar iniciativas encaminadas al desarrollo económico y comercial entre los Colombia y Venezuela. En su estructura, está conformada por una Asamblea, una Junta Directiva, un Consejo Asesor y una Presidencia Ejecutiva, la cual, a su vez, está conformada por un área de estudios económicos, un área de servicios y una secretaría administrativa. En cumplimiento con los objetivos de la entidad, la Cámara de Comercio Colombo-Venezolana ha desarrollo actividades durante más de veinte años ininterrumpidos, lo cual la convierte en una entidad de máxima importancia para el desarrollo de la relaciones colombo- venezolanas.149 La Cámara de Comercio Colombo-Venezolana presta una gran variedad de servicios a sus afiliados dentro de los que se destacan: su participación en 149 CAMARA DE COMERCIO E INTEGRACIÓN COLOMBO-VENEZOLANA. La cámara. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.comvenezuela.com/lacamara.htm>. 197 negociaciones internacionales importantes para la integración con el objeto de conservar y afianzar los logros obtenidos en la integración, tanto a nivel binacional, como a nivel andino. Así mismo, organiza misiones comerciales, de inversión y seminarios especializados orientados a ampliar el conocimiento de asuntos de interés binacional y subregional, genera oportunidades de negocios, contribuye a fortalecer los nexos de los afiliados con los empresarios y las autoridades de los dos países, ofrece información comercial y soporte en temas de integración, por medio de bases de datos actualizadas, organiza agendas de trabajo en Colombia y Venezuela, distribuye periódicamente publicaciones actualizadas para la toma de decisiones empresariales y realiza trámites de apoyo a la gestión empresarial.150 Con esto, la entidad contribuye a promover el libre cambio entre los países y sirve de puente de comunicación entre los sectores privado y público. También, a través de la difusión de comunicados, de publicaciones, y por medio de la realización de seminarios y eventos, la entidad se convierte en una fuente primordial para atraer inversionistas. El hecho de que esta cámara sea de carácter binacional, así sea de naturaleza privada, favorece la posibilidad de realizar operaciones donde ambos lados de la frontera se beneficien. Por esta razón, afirmó el embajador venezolano en Colombia, Fernando Gerbasi, en una declaración hecha en noviembre de 1997, que “La Cámara de Comercio e Integración Colombo-Venezolana se ha convertido en baluarte fundamental de la integración entre los dos países, organizando empresarios, uniéndolos, analizando permanentemente la economía y el comercio y facilitando la relación empresarial entre los dos países”.151 150 CAMARA DE COMERCIO E INTEGRACIÓN COLOMBO-VENEZOLANA. Servicios. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.comvenezuela.com/servicios.htm>. 151 COMERCIO COLOMBO-VENEZOLANO llegará a $2,5 millardos. En: El Universal. Caracas. (06, noviembre, 1997). (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.eud.com/1997/11/06/06204DD.shtml> 198 Debido a que la Cámara de Comercio Binacional Colombo-Venezolana ha fomentado la actividad privada entre Colombia y Venezuela, “el número de afiliados, por parte de Colombia, supera las 250 empresas y, por parte de Venezuela, las 100, con lo que se puede ver que por medio de la cooperación entre las comunidades empresariales, la cámara de comercio busca facilitar, en gran medida, la integración económica”.152 Cámara de Comercio Colombo-Ecuatoriana La Cámara fue creada hace 16 años por empresarios colombianos interesados en generar negocios binacionales; reúne a industriales y comerciantes con intereses en la integración y el intercambio mercantil entre Colombia y Ecuador. Su función primordial consiste en promover y apoyar las iniciativas para el fortalecimiento del comercio binacional y la de servir a los empresarios vinculados en los procesos de comercialización e inversión colomboecuatoriana. Los servicios que presta a empresarios, tanto de Colombia como del Ecuador, van enfocados a la búsqueda de oportunidades de negocios entre ambos, contactos comerciales, asesoría jurídica y comercial, soporte logístico e información general de interés (política, economía, trámites aduaneros, etc.). 152 ITURBE de Blanco, Eglé. Impreso en Argentina. Octubre1997 LAS RELACIONES DE COMERCIO E INVERSION ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA. Buenos Aires, 1997. 68 paginas. (En línea) Junio 1, 2003 Disponible en: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/Blanco.pdf> 199 Dentro de los servicios que presta la Cámara en ambos países, los más utilizados son, la identificación de contactos comerciales, la elaboración de agendas de negocios personalizadas con perfil de interés, investigaciones de mercado, la utilización de bases de datos de importadores y exportadores, prestadores de servicios de carga, hoteleros, seguros; además de suministrar Información estadística de comercio internacional, por producto, país proveedor, volúmenes, y sector económico, también, ofrece asesoría en trámites de inversión, comercio o consulares: esta asesoría comprende desde la información de los aspectos legales, como citas personalizadas con empresas que presten servicios como oficinas de abogados, contratación de personal, agencias inmobiliarias, personal especializado de gremios, asociaciones o cámaras de comercio. Por último, organiza ruedas de negocios. Cámara de Comercio e Integración Colombo-Peruana El 26 de Marzo de 1.998, un grupo de importantes empresas Colombianas y Peruanas, apoyadas por la Confederación de Cámaras de Comercio, CONFECÁMARAS y por la Cámara de Comercio de Bogotá, resolvieron crear la Cámara de Comercio e Integración Colombo-Peruana. Esta entidad tiene como misión, la promoción del comercio y de las inversiones productivas, la facilitación de las operaciones de comercio internacional, la promoción del turismo, la gestión para que los empresarios afiliados realicen sus negocios y la intervención en los programas, proyectos y actividades que fortalezcan la integración de los dos países. Los servicios generales que presta esta cámara de comercio son la canalización de oportunidades de inversión conjunta, ofrece seminarios y foros de capacitación empresarial y universitaria, vinculación con las 200 principales empresas peruanas y colombianas, realiza misiones comerciales en las dos vías, ruedas de negocios y visitas comerciales, suministra información económica, financiera y comercial, asesoría en aspectos legales de comercio exterior y normatividad legal, información comercial y estadística sobre el intercambio de productos en el Perú. Además como servicios especializados, esta entidad ofrece: coordinación de agendas empresariales para concretar y fortalecer los negocios de sus afiliados y su posterior seguimiento, elaboración de estudios y perfiles de mercado ya sea en forma directa o en coordinación con su homólogo (CAPECOL) en el Perú, tanto en productos colombianos como peruanos, consultoría en aspectos legales, económicos, tributarios, de mercadeo y comercialización. Aranceles e impuestos para facilitar el acceso de productos y servicios a los mercados de Colombia y Perú. 201 CAPÍTULO IV - CONCLUSIONES 1. CONCLUSIONES GENERALES Con esta investigación, se comprobó la escasez de fuentes de información sobre el proceso de integración fronteriza, sobre la existencia y trámite de los programas y proyectos, y las dificultades que impiden su ejecución o aplicación. A pesar de los obstáculos evidentes, es observable que este organismo, Comunidad Andina de Naciones, constituye una corporación internacional con una excelente concepción de futuro y una estructura adecuada, pero lastimosamente su evolución ha sido lenta, lo cual no se debe a una precaria regulación o carencia de instrumentos de planeación en la materia, sino a la escasa voluntad política de los gobiernos para cumplir la normatividad y los compromisos obvios. El reducido propósito de acción integracionista de los países se debe a que éstos no están dispuestos a renunciar a sus intereses particulares, carecen de una cosmovisión a largo plazo y no están convencidos de los beneficios de la integración, en un bloque positivo de acción, negociación y ejecución de las diferentes políticas económicas y sociales. Ejemplo de lo anterior es el caso de Colombia en lo que tiene que ver con el sector agrícola, nuestro país prefiere negociar independiente y directamente 202 con el ALCA, sin esperar una propuesta conjunta de la Comunidad Andina. Por su parte Venezuela ha demostrado escaso interés de negociación con los Estados Unidos, lo que acarrea un retroceso para los demás miembros de la Comunidad Andina, quienes se beneficiarían, en grande, con una negociación conjunta. Igualmente el proceso integracionista no ha podido desplegarse con la dinámica adecuada, debido a los males que aquejan la política interna de cada uno de los países miembros de la comunidad, es decir, por la corrupción, la politiquería y la falta de voluntad política de acción de los gobernantes de turno. A lo anterior se suma la falta de intuición de algunos gobernantes, quienes han ido alejando cada vez más la posibilidad de una integración múltiple entre nuestros países, con la dilatación paulatina e inexplicable de un proceso irreversible, cuyos beneficios culturales, socio-económicos y políticos serán de alcance insospechado. De la misma manera el proceso de integración regional se dificulta cuando sus organismos directivos se dedican a ejercicios de burocracia y a divagar sobre temas y soluciones, difícilmente viables. 2. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS 1.) Las fronteras: Existe aún la creencia errónea de que las fronteras están constituidas por aquellas zonas demarcatorias entre dos o más estados o elementales porciones de territorio, con lo que se limita la visión de las mismas, se 203 desconocen las realidades sociales, políticas, territoriales y culturales que allí se desarrollan, con lo que se afecta el crecimiento del intercambio comercial, laboral y social que debe privilegiarse en estas áreas, dada su excelente posición estratégica. Por lo tanto sería un error histórico mantener vigente el concepto tradicional de frontera, según el cual, ésta se constituye como un espacio límite de protección de la soberanía, donde no es permisible ningún tipo de intervención extranjera ni mucho menos de integración, por la equivocada suposición de que se pondría en riesgo la soberanía y estabilidad interna de un país. Al mismo tiempo las zonas de frontera han sido consideradas como el punto de choque, intocable, entre dos o más estados; como un espacio intangible donde diferentes culturas, formas de vida, idiomas, creencias y políticas se encuentran. Sin embargo, con una nueva mentalidad acerca de los procesos integracionistas se ha intentado cambiar esta percepción, a través de la cooperación y el desarrollo compartido entre las Naciones vecinas, quizá disímiles. Es así que el actual concepto de frontera, que se ha venido engendrando, dificultosamente, en el marco de la Comunidad Andina ha previsto que estas zonas sean consideradas como un polo de integración económica, social y militar por excelencia, antes que un punto de choque de intereses opuestos. De la misma manera se debe advertir que las fronteras nacionales comprenden aquellas áreas limítrofes a través de las cuales ingresan los bienes necesarios para la subsistencia de la población, y es utópico pensar que un estado hoy día sea autosuficiente. De ahí la importancia que tiene para cada nación sus zonas de frontera, que deben ser atendidas con sumo cuidado y con una previsión futurista, para que el proceso de integración fronteriza, se convierta en un objetivo vital para un país. 204 La ubicación de las fronteras hace de éstas un foco importante para la explotación y aprovechamiento conjunto de los recursos naturales con los que cuentan los países colindantes que los comparten, por tal razón la promisoria abundancia natural que se encuentra en estas áreas debe ser protegida y explotada conjuntamente de forma sostenible, porque de lo contrario los únicos afectados con una explotación abusiva e indiscriminada de estos recursos serían sus propios habitantes, y la nación en general.. De esto deriva el propósito, presente en cualquier proceso de integración fronteriza, de crear conciencia en la población que habita en estas zonas sobre la forma de preservar e incrementar los recursos naturales y el medio ambiente. Las fronteras constituyen una prerrogativa vital de los países, más aún, cuando éstos interactúan y se regulan a partir de un proceso de integración como es la Comunidad Andina de Naciones. Proceso con perspectivas de crecimiento y evolución continua y progresiva. 2.) La Integración Fronteriza: medio para eliminar el aislamiento territorial: La experiencia actual, observable en el panorama mundial, indica la necesidad que tienen los países de estar en permanente contacto e interrelación, proceso que se inicia, en buena parte, a través de la integración fronteriza, con lo que se evita que, con el transcurrir del tiempo, se llegue a un aislamiento perjudicial al desarrollo tecnológico, social y educativo de un estado. Así que la integración de fronteras es una herramienta para activar regiones aisladas, total o parcialmente y reorganizar la interacción desde un punto geográfico común. 205 Con el desarrollo del proceso integracionista tienen lugar fenómenos sociales de vital importancia, por lo que si una provincia o municipio sufría del abandono estatal, por encontrarse alejada de la capital ó por quedar al margen de la atención del gobierno central, pasa a ser parte importante de un ente más dinámico y progresista. De tal forma que un aspecto importante para el éxito de los proyectos integracionistas se logra con el acercamiento efectivo de las regiones, por lo que se hace inevitable seguir impulsando los proyectos y programas de infraestructura (carreteras, redes de telecomunicación etc.) entre los países miembros. 3.) Zonas de Frontera y Zonas de Integración fronteriza: Las áreas de frontera se han convertido para la Comunidad Andina de Naciones, en puntos de convergencia que favorecen el intercambio económico y la convivencia de grupos humanos de los diferentes países que integran la Comunidad, todo ello gracias a la articulación vial internacional mediante la cual se realizan permanentemente flujos comerciales y turísticos. Igualmente la extensión de la zona de integración fronteriza comprende el espacio útil y necesario para el cumplimiento y aplicación de los fines establecidos en los convenios bilaterales y multilaterales. Y se constituye como un espacio donde son palpables los resultados de un proceso de integración fronteriza. 4.) Normatividad nueva, propia y aplicable: Cuando se estudia el tema fronterizo es fundamental considerar el aspecto jurídico, y para ello se debe enfatizar en los aspectos sociales y culturales implicados en cada frontera en particular, porque afectan las condiciones de 206 la población de estas zonas, ya que de ésta surge la normatividad aplicable a estos lugares. Por tanto se hace indispensable crear una legislación propia, que refleje las realidades de cada frontera para que le permita acceder a soluciones prácticas y realistas. Cada frontera difiere, sin embargo, estas áreas son en su mayoría territorios habitados por comunidades indígenas, con lo que se exige proporcionar a esta población un tratamiento especial, en el que se tengan en cuenta sus propias necesidades, su idiosincrasia y se proteja su riqueza cultural. 5.) Acuerdos Bilaterales y Multilaterales: La cooperación permanente entre naciones genera notables prerrogativas, con la obtención de mutuos beneficios en aspectos comerciales, culturales, sociales, informativos de seguridad, de infraestructura, de salud, etc. Hay temas que tratados conjuntamente por los gobiernos de los países vecinos permiten el incremento de los beneficios e incluso este procedimiento resulta ser la única forma viable para alcanzar los objetivos propuestos. Un claro ejemplo de esto se da en el tema de salud, que requiere que los planes de prevención deban ser desarrollados conjuntamente porque de lo contrario, cualquiera esfuerzo individual por combatir enfermedades, pestes o virus resultaría nulo si del otro lado de la frontera no se realizan las mismas tareas, pues las enfermedades no respetan fronteras. En virtud de lo anterior es de máxima importancia que los países miembros de la Comunidad Andina, conozcan las políticas de los estados vecinos en cuanto a seguridad alimentaria y desarrollo productivo se refiere, para que de esa manera, se puedan prevenir y controlar las enfermedades y problemas que se susciten a raíz del intercambio comercial y agropecuario. Además, las 207 medidas de prevención y control deben ser adoptadas conjunta y coordinadamente por las entidades afines, para lograr una mayor eficiencia en los procesos de salubridad. Para un país resulta insostenible una acción particular para alcanzar el desarrollo de sus fronteras, si actúa en forma aislada, por lo que es inevitable plantear políticas compartidas con el país vecino, tanto a nivel educativo y de salud como en materia de infraestructura, manejo social y de seguridad. El trabajo en equipo hace efectivos los resultados, ahorra esfuerzos y garantiza la consecución de los objetivos planeados. Todo acuerdo de integración legalmente establecido entre países se encamina a la disminución de los conflictos propios de un paso de frontera. 6.) Seguridad y actividades ilícitas: Los conflictos armados que se viven en algún lado de la frontera, no sólo comprometen a los habitantes y al territorio del estado en que se presenten, sino que afectan indiscriminada e inevitablemente a los países vecinos. Por esto, se puede afirmar que el problema de la inseguridad se traspasa al ámbito internacional, debido al creciente flujo de población desplazada que busca refugio en el país vecino a través de las fronteras. Se vuelve así determinante para los gobiernos nacionales y locales realizar proyectos y destinar recursos en apoyo de las comunidades afectadas, para evitar que esta problemática se convierta en un fenómeno insoluble de orden público. Por otro lado una de las situaciones conflictivas que está afectando a los países miembros, es el terrorismo y la inseguridad, por la facilidad que han encontrado los grupos al margen de la ley para trasladarse de una frontera a otra, con la pretensión del negocio de armas sin ninguna clase de control, y 208 del comercio con sustancias psicotrópicas libremente, para burlar toda clase de regulación en la comercialización de bienes. Un ejemplo de esto es la frontera colombo-ecuatoriana, que se ha visto afectada por el tráfico incontrolado de armas, por drogas u otras mercancías. El análisis de las situaciones de frontera deja abierta una tesis en el sentido de que el manejo del conflicto supone necesariamente un replanteamiento de los conceptos de seguridad, defensa y desarrollo. Los países vecinos se ven abocados a implantar operaciones sin precedentes en las fronteras, con la movilización de tropas a las zonas limítrofes con Colombia. Esta situación complica las relaciones diplomáticas y dificulta la preservación de la paz en estos territorios. Por lo anterior es que el actual gobierno de Colombia, encabezado por el presidente Álvaro Uribe Vélez, ha tratado de institucionalizar el concepto de seguridad y defensa con una gran vocación integracionista, para que todos los países andinos hablen el idioma de la seguridad democrática bilateral y multinacional como fundamento del crecimiento comunitario. La intención es lograr una estrategia dirigida a minimizar la vulnerabilidad del proceso de integración a propósito del conflicto y superar las amenazas contra el proceso de integración. Igualmente las fronteras se constituyen como regiones propicias a prácticas nocivas como el contrabando y otras actividades ilícitas como el comercio de armas y narcóticos. Los habitantes de las fronteras generalmente no tienen el mismo sentido patriótico de los habitantes del Interior de los países, por sentirse desprotegidos por su gobierno, y aislados del resto del país y además, 209 suelen ser los objetivos principales de toda clase de violencia, viéndose por ello involucrados tanto por grupos al margen de la ley como por las diferentes prácticas comerciales ilícitas que se llevan a cabo en estos lugares. Una dificultad que infortunadamente se presenta en las zonas de frontera la constituye la precaria situación de orden público. Aun cuando los gobiernos tienen buenas intenciones para incrementar el desarrollo y progreso de dichas zonas, la falta de seguridad que abunda en las mismas y que afecta a su población, acaba por opacar los esfuerzos realizados para obtener tales objetivos. Muchos campesinos están interesados en dejar las actividades ilícitas, pero la falta de oportunidades y la presión que ejercen sobre ellos las fuerzas insurgentes les impiden dejar sus actividades ilegales. 7.) El Proceso de Integración Fronteriza: La integración de los países miembros de la Comunidad Andina tiene como fin conformar un bloque competitivo frente al actual mundo globalizado. La armonización de la política económica, monetaria, cambiaria, ambiental, industrial, social, entre otras, son los objetivos finales del actual proceso de integración fronteriza y por lo tanto regional. Todo proceso de integración pretende aumentar la base productiva de los países interesados, así como incrementar la actividad económica de las regiones vinculadas y el bienestar de sus pobladores Las carreteras, pasos de frontera y en general, el transporte de personas y mercancías en las zonas limítrofes, constituye uno de los grandes medidores de la eficacia de la integración, ya que comprende el ámbito por donde discurre el flujo comercial, social, cultural y muchas otras formas 210 manifestativas de la integración, por esto son decisivos los avances que permitan agilizar y adecuar el transporte aéreo y terrestre. El Proceso de Integración Fronteriza ha arrojado grandes beneficios, tal es el caso observable en la frontera colombo-venezolana, específicamente en la de Norte de Santander. El desarrollo comercial, económico y la mejor calidad de vida, son muestra del avance existente en esta región, más aún, cuando se le compara con las demás zonas fronterizas de Colombia, como las de Ecuador con el departamento de Putumayo, y Brasil con el departamento de Guainía, las cuales se encuentran notoriamente abandonados por el estado colombiano. Respecto a las relaciones entre Colombia y Venezuela, la Comisión de Vecindad existente, además de propiciar el estudio y consenso en los diversos tópicos de las relaciones fronterizas y de integración, ha constituido un medio para fortalecer los lazos de amistad y reafirmar el compromiso de integración bilateral y con ello lograr así la profundización de la integración andina. No se puede pasar por alto que un problema latente en el proceso integracionista lo constituye la falta de creatividad y de un buen sentido de regionalismo, pues siempre se ha incurrido en el error de no crear ideas, ni utilizar materias primas propias, es decir, copiamos procesos integracionistas externos, como la Unión Europea o MERCOSUR, sin tener presente que cada organización de estas ha sido creada de acuerdo con sus propias necesidades y circunstancias geográficas, políticas, sociales, económicas y culturales. 211 3. CONCLUSIONES FINALES Por último se hace importante destacar las siguientes falencias observables en las zonas de frontera: - Proceso de apertura indiscriminada de los mercados, que favorece la producción e inversión internacional y da lugar a la especulación financiera. - Debilitamiento de la función social de los estados en cuanto a proyecciones a favor de actividades como salud, educación, vivienda, sector financiero, infraestructura, servicios públicos, comunicaciones. - Escasa destinación de recursos para inversión económica y social en zonas de frontera - Desplazamiento masivo del campesinado hacia la actividad cocalera, como única fuente de sustento. - Problema de violencia y guerrilla en Colombia que afecta socialmente a los vecinos. - Pocas medidas de apoyo y de contención al contrabando de armas y a los flujos humanos insurgentes por parte de los países fronterizos con Colombia. - El conflicto interno colombiano desestimula la inversión y entorpece el proceso económico, lo que anula la implantación y estabilización del proceso de integración fronteriza. 212 - Los grupos insurgentes encuentran en la crisis social de la región, condiciones favorables para extender sus nexos e influencias políticas hacia los países vecinos. - Las comisiones han generado una cultura integracionista que ha facilitado la solución de conflictos, de temas pendientes y el aumento del comercio binacional. - Las condiciones de salubridad en la mayoría de las fronteras es deficiente, de la misma manera, la población que habita en estas zonas no recibe los beneficios de la seguridad social, que en teoría, debe ser prestada por el estado a todo ciudadano. 213 CAPITULO V - PROPUESTAS 1. PROPUESTAS La Comunidad Andina de Naciones ha insistido en la conveniencia de trabajar por el desarrollo integral y armónico de las fronteras. Por ello surge la necesidad de aumentar y acelerar el crecimiento de los países miembros a través de la cooperación política, económica y social, por medio de procesos de integración, generándose así el compromiso de mejorar las condiciones sociales, culturales y económicas de las zonas fronterizas. De allí dimanan una serie de propuestas que hemos diseñado con el fin de ofrecer posibles soluciones a las falencias presentadas dentro del proceso integracionista. Estas son: 1.) Las Fronteras: Por ser las zonas de frontera aquellos escenarios donde se reflejan sensiblemente las tendencias de la globalización y de la integración, al igual que los conflictos y la dinámica de la coyuntura actual, se deben determinar proyectos de planificación que reorienten el desarrollo regional. Para lo anterior hay que tener presente que aun cuando hay tratados limítrofes entre los estados, todavía existen algunas diferencias respecto a determinados territorios, por lo que se hace necesario primero, dejar en claro 214 tales disputas limítrofes para posteriormente llevar a cabo de una manera más simple el proceso de integración fronteriza. En casos como este es donde es necesaria una amplia voluntad gubernamental por parte de los representantes de las naciones. Igualmente es conveniente que, en el proceso integracionista andino, sean los profesionales de los diferentes campos de especialización, de cada uno de los países miembros de la Comunidad Andina, quienes asuman el proceso y lo asesoren. Dado que traer profesionales o técnicos (economistas, ambientalistas, juristas, entre otros) de países ajenos a la Comunidad para que nos dirijan y solucionen nuestros problemas es un error muy costoso. Un ejemplo claro de ello es el caso del PPCP, para el que ha sido traído un gran número de expertos ambientalistas internacionales para poner en marcha este proyecto, pero como es de suponerse, no se ha llegado a resultados evidentes, puesto que los bosques en Europa o Norteamérica son totalmente distintos a nuestras selvas. Igualmente se ha caído en la equivocación de no escuchar a los nativos y profesionales de la región, por la creencia y suposición de que ellos son poco preparados en esta materia. Por otro lado una herramienta importante de la cual se ha hecho poco uso por parte de la Comunidad es el Banco de Proyectos, ya que este ente podría ser más útil para la inversión y desarrollo. Dicho banco debe enfocar su función, convirtiéndose en un organismo de vital importancia para los gobiernos e igualmente para los pobladores de las zonas fronterizas. 2.) Voluntad política de los estados: Dentro del marco de desarrollo fronterizo, la voluntad política de los países de la Comunidad se debe abordar como una política de estado y no de 215 gobierno, que vincule a la institucionalidad de los países no sólo a nivel nacional sino también local, propiciando que los acuerdos, negociaciones y programas sobre la adopción de medidas integracionistas tengan continuidad y se garantice su ejecución permanente en el largo plazo, por parte de las autoridades gubernamentales de cada nación, para que los compromisos supranacionales tengan fácil cumplimiento y sostenibilidad. Una dificultad constante que no ha permitido un avance significativo en el proceso de integración es la falta de continuidad en las políticas tanto sociales como económicas, es por esto que se pierden ideas, obras e intenciones. Debe impulsarse, además, el intercambio comercial entre países vecinos con fronteras económicamente activas a través de la suspensión de restricciones comerciales, que sobrecargan el precio de los bienes, para que con esto se dé una disminución significativa del contrabando que tanto afecta el aspecto fiscal de las naciones. Debe crearse también un plan para el manejo y mejoramiento del empleo de medicamentos, insumos veterinarios y vacunas. De la misma manera se deben manejar conjuntamente programas sanitarios para la avicultura en estas zonas, pues se emplean en forma extensiva las razas criollas, por lo que las aves que allí se crían se encuentran continuamente afectadas, con resultados de elevada morbilidad y mortalidad Igualmente es de fundamental importancia la función que deben cumplir los gobiernos en cuanto al otorgamiento de seguridad en las zonas de frontera, dado que es la base para generar confianza en la comunidad, teniendo esto, la acción por seguir por la administración estatal es la de promocionar estas áreas como aquellas zonas turísticas y de inversión económica y social, pues en últimas son áreas propicias para el turismo, el establecimiento de la industria y por lo tanto del comercio. 216 Se plantea entonces que la Comunidad Andina de Naciones continúe como el ente regulador y de concertación de los estados miembros en cuanto a política social, ambiental, de seguridad y de desarrollo se refiere, para que de esta manera se pueda obtener el crecimiento necesario en las zonas de fronteras, con el fin de que estos territorios cuenten con el debido apoyo por parte de los gobiernos de cada uno de los países, disminuyendo así los niveles de pobreza, analfabetismo y abandono, es decir, se deben dotar de los elementos que satisfagan las necesidades básicas requeridas por los habitantes de estas áreas. 3.) Colaboración armónica entre las autoridades vinculadas al proceso de Integración: Una de las formas para reivindicar la frontera está en aplicar medidas que suplan las carencias existentes que aquejan a las comunidades fronterizas, de acuerdo con sus expectativas, con la colaboración conjunta de autoridades supranacionales, empresariales y gubernamentales. Es necesario entonces promover un mayor flujo de información y coordinación entre las entidades nacionales y locales para que aúnen esfuerzos en una misma dirección, aprovechando el conocimiento y experiencia de las administraciones locales en lo concerniente a cada zona de frontera, a sus necesidades y carencias. Así que se deben constituir comités de frontera en los que participen las autoridades y comunidades asentadas en esas regiones vecinas, que tengan la capacidad de formular metodologías conjuntas, ejecutar soluciones y proponer estudios explícitos y eficientes para el desarrollo de actividades en las áreas de frontera. 217 Igualmente es evidente la urgencia que hay de crear mecanismos que permitan encontrar una adecuada coordinación no solo entre los entes administrativos nacionales, sino también entre las correspondientes autoridades de los países que pertenecen a la Comunidad Andina de Naciones. De no observarse lo anterior en la adecuación de un proceso integracionista, el desequilibrio en el desarrollo de un país frente a otro puede llegar a originar migraciones masivas de población debido a las mejores condiciones de vida ofrecidas en el país vecino, por lo que es de suma importancia proponer acuerdos binacionales o multilaterales en los que cada estado se comprometa a destinar similar presupuesto para estas zonas de frontera. La estrategia de integración fronteriza entonces, debe ser planeada de forma cuidadosa, de manera que los países involucrados inviertan igual cantidad de recursos en los proyectos para las zonas de frontera, ya que la experiencia ha demostrado las nefastas consecuencias que puede acarrear el desarrollo desigual entre una y otra zona de frontera. En virtud de lo anterior hay que decir que las relaciones entre Perú y Colombia necesitan de una mayor capacidad de gestión por parte de la Comisión de Vecindad, para que este órgano se convierta en un mecanismo real de facilitación y ayuda mutua. La reestructuración de la Comisión se hace necesaria con el fin de volverla más operativa y de poder hacer un seguimiento permanente de los compromisos asumidos por ella respecto a la elaboración y puesta en marcha de los planes de desarrollo binacional creados para las Zonas de Integración Fronteriza. 4.) Normatividad acorde, propia y aplicable: 218 Es necesario crear marcos legales supranacionales que confronten realidades socioeconómicas, culturales y políticas. Normas que tengan como base los instrumentos jurídicos con los que cuenta en la actualidad la Comunidad Andina, armonizando éstos con la normatividad interna de cada nación, para facilitar aún más su aplicación en cada uno de los países miembros. Por lo anterior se deben expedir normas específicas, acordes con las necesidades de cada frontera, y no una norma general que regule por igual todas las zonas fronterizas, pues la realidad es que cada una de ellas es diferente, y cada una tiene sus propias características y necesidades que hacen de cada frontera un espacio único frente a una normatividad aplicable. 5.) Destinación y manejo del presupuesto para los proyectos de Integración Fronteriza: Uno de los problemas observados, especialmente en lo referente al PPCP, entre otros proyectos por desarrollar en las ZIF, lo constituye el manejo otorgado en Colombia al presupuesto destinado a estos, pues además de ser escaso, se dilapida en estudios y diagnósticos previos. Debería invertirse menos tiempo y dinero en la elaboración de dichos estudios pues al momento de la puesta en marcha de los mismos el capital destinado ya se ha agotado. Es fundamental igualmente en un proceso de integración regional que la destinación de recursos por parte de los gobiernos, cuyo fin es la promoción de las zonas de frontera, cuenten con el establecimiento permanente de auditorias que vigilen el manejo de tales recursos, pues no se puede desconocer que en ocasiones, aun cuando los gobiernos destinan presupuesto, quizá suficientes para estas zonas, se diluye debido a los 219 irregulares manejos realizados por las autoridades locales de cada una de estas regiones. Pro otra parte la política nacional de desarrollo fronterizo, dentro de la planeación departamental y municipal, debe planificar necesariamente la inversión de recursos en educación, salud, infraestructura y tecnología, pues estos aspectos son pilares fundamentales para alcanzar el desarrollo integral. Como ejemplo de esto, está la deficiente infraestructura pesquera en cuencas como la del río Putumayo, donde la pesca es la forma de subsistencia de la población allí asentada. Y el problema es que se desatienden temas como el manejo de programas sanitarios y el empleo de insumos veterinarios, lo que no contribuye en nada a la potencialización del desarrollo de esta zona limítrofe. 2. PROPUESTAS FINALES Finalmente de los anteriores enunciados, consideramos como asuntos concretos para desarrollar los siguientes: - Fortalecimiento y aumento de las operaciones conjuntas de seguridad entre los países vecinos. - Esquema financiero de los entes territoriales fronterizos, diferente al de las demás regiones, que permita integrar recursos de las zonas de influencia como un todo, sobrepasando el esquema nacional para que sea manejado bajo el modelo de una entidad supranacional. - Impulso a un modelo agrario integral y unificado entre las regiones fronterizas para que las soluciones en esta materia sean equitativas y 220 asociadas en aspectos como crédito, educación, salud, asistencia técnica y capacitación. - El agotamiento de los recursos naturales de las regiones fronterizas no ha sido incluido dentro de las prioridades por atender por parte de los gobiernos. El capital social y económico que reside en la riqueza medioambiental no es equiparable al conjunto de actividades económicas de los países. Hay que mirar con atención esta problemática que compromete a los países y a la Comunidad a presentar soluciones que no se queden en la simple firma diplomática, sino que sean real y eficazmente ejecutadas. Estos programas requieren planeación por parte de un equipo interdisciplinario que permita la explotación económica del potencial ecológico de las fronteras, lo cual requerirá un cambio de mentalidad en el manejo administrativo que se le ha dado. Delegando competencias a los entes territoriales de manera unificada y organizada para que los recursos financieros que se destinen sean aprovechados eficientemente, para ocasionar resultados efectivos de beneficio común, para los países. - Acción asociada de las autoridades de los países para superar los problemas comunes. - Aumento de la presencia estatal con más fuerza pública y mayor inversión social. - Adopción de los lineamientos comunitarios, normatividad nacional y proyectos demarcados por las Comisiones de Vecindad bajo un modelo de política de estado, política que debe ser superior a los intereses de los mandatarios de turno en cada país. 221 TESIS 1 ANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO TESIS 2 TEORÍA DE JUEGOS Y DERECHO TESIS 3 LA OBSERVANCIA DE LOS DERECHOS LABORALES FUNDAMENTALES EN EL ÁMBITO DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO TESIS 4 Hermenéutica de la libertad TESIS AUTOR TESIS 2 CAMILO BERNAL GARCÍA TESIS 3 EVELYN SCHOTTLAENDER EPELBOIM TESIS 2 JUAN CAMILO NIÑO BUITRAGO TESIS 3 JUAN CARLOS HOLGUIN PALACIOS TESIS 1 MARÍA JULIANA PÉREZ HIDALGO TESIS 4 Luis Eduardo Zamorano Aragón 222