INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO ... PÁRRAFO AL ARTÍCULO

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEGUNDO
PÁRRAFO
AL
ARTÍCULO
49
DE
LA
LEY
AGRARIA.
De la Senadora MARÍA VERÓNICA MARTÍNEZ ESPINOZA, de la LXII Legislatura del Congreso
de la Unión, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXII
Legislatura del H. Congreso de la Unión, en el ejercicio de la facultad conferida en el artículo 71,
fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 55 fracción II
y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 8 numeral 1 fracción I; 164 numeral
1 y 169 del Reglamento de la Cámara de Senadores, somete a consideración de esta Soberanía la
siguienteINICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN
SEGUNDO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 49 DE LA LEY AGRARIA.
OBJETIVO
Que los ejidatarios, comuneros o posesionarios que han sido privados ilegalmente de sus derechos
agrarios derivado de un hecho delictivo, deben tener la posibilidad de solicitar la nulidad absoluta
de dichos actos a fin de que les sean reconocidos los derechos de uso y usufructo que tenían
antes del acto ilícito.
JUSTIFICACIÓN
El crimen organizado ha afectado a cientos de campesinos, cuando restituido el orden público,
regresan a sus ejidos o comunidades, para recuperar las tierras que les fueron tomadas por estas
organizaciones, se encuentran con la situación que han sido despojados con motivo de actos
jurídicos simulados o realizados de manera irregular por parte de las organizaciones delictivas, y
en muchos casos con la complicidad de fedatarios públicos.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La tierra es de importancia vital para los pueblos, no sólo es el elemento natural donde pueden vivir
y obtener sus alimentos, es también el asiento de su cosmovisión. Tanto, que cuando han sido
despojados de sus tierras han sufrido invariablemente trastornos en su estructura social.
La seguridad de la tenencia de la tierra es una condición necesaria para lograr la completa
realización de los derechos humanos, incluyendo el derecho al alimento, la salud, el trabajo y un
nivel adecuado de vida, el derecho a una vivienda adecuada, el derecho al desarrollo y la
autodeterminación.
Uno de los fines del derecho agrario es superar la desigualdad y evitar que se impida el acceso a
la tenencia de la tierra, frenar la explotación inadecuada de la misma, o bien hacer efectivo,
cualquiera de los derechos de contenido agrario que se enuncian en el artículo 27 constitucional,
en el caso, es importante considerar a aquellos núcleos de población ejidales o comunales que han
sido o sean privados ilegalmente de sus tierras o aguas, y sobre todo considerar a aquellos
campesinos que han sido víctimas de la delincuencia organizada.
Los artículos 49 de la Ley Agraria y 18, fracción II, de la Ley Orgánica de los TribunalesAgrarios,
disponen:
"Artículo 49. Los núcleos de población ejidales o comunales que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus tierras o aguas, podrán acudir, directamente o a través de la Procuraduría
Agraria, ante el tribunal agrario para solicitar la restitución de sus bienes."
"Artículo 18. Los Tribunales Unitarios conocerán, por razón del territorio, de las controversias que
se les planteen con relación a tierras ubicadas dentro de su jurisdicción, conforme a la
competencia
que
les
confiere
este
artículo.
Los
Tribunales
Unitarios
serán
competentes
para
conocer:
...
II. De la restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población o a sus integrantes,
contra actos de autoridades administrativas o jurisdiccionales, fuera de juicio, o contra actos de
particulares."
Del análisis de las disposiciones acabadas de transcribir, se desprende que tanto los núcleos de
población ejidal o comunal, como sus integrantes, que por actos de autoridades administrativas o
jurisdiccionales, fuera de juicio, o contra actos de particulares, hayan sido privados ilegalmente de
sus tierras o aguas, podrán acudir ante el Tribunal Unitario Agrario a solicitar su restitución.
Tales disposiciones legales tienen como finalidad poner a disposición de los núcleos de población
ejidal o comunal, o de sus integrantes, un instrumento jurídico a través del cual puedan obtener la
restitución de las tierras que les hayan sido arrebatadas, lo que se corrobora con la exposición de
motivos de la iniciativa del Ejecutivo de la Ley Agraria, de fecha diez de febrero de mil novecientos
noventa y dos, que en lo que interesa dice:
"Protección a las tierras ejidales y comunales.
La iniciativa propone una caracterización de las tierras ejidales por orden de protección legal. Las
que se destinan al asentamiento humano son inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Éstas constituyen el patrimonio irreductible del núcleo de población ejidal, e incluyen la zona de
urbanización y el fundo legal, la parcela escolar, la unidad agrícola industrial de la mujer, la unidad
productiva para el desarrollo integral de la juventud, además de las áreas específicamente
reservadas para los servicios del asentamiento.
Las tierras de uso común pueden disfrutarse por todos los ejidatarios. El núcleo puede también
decidir aportarlas a una sociedad mercantil o civil en que participen como accionistas el núcleo de
población o los propios ejidatarios, con objeto de lograr una explotación más adecuada y
remunerativa de estos recursos, y ofrecer así una alternativa más para su aprovechamiento, sin
lesionar la naturaleza común de dichas tierras.
Finalmente están las tierras parceladas cuyos derechos pertenecen a cada ejidatario.
El precepto constitucional ordena proteger la tierra de los ejidatarios, lo que debe comenzar por
hacer propios y definitivos los derechos ejidales. En la tarea de regularización, el núcleo de
población adquiere el papel preponderante. La autoridad actúa como auxiliar técnico y sanciona los
actos en esta materia, para darles congruencia y validez oficial. Por su parte, la Procuraduría
Agraria vigila y previene abusos, mientras los tribunales agrarios garantizan la legalidad de lo
actuado.
Las tierras parceladas pueden ser disponibles sólo si la asamblea ejidal así lo determina y bajo un
mecanismo de protección que ofrezca seguridad jurídica y a la vez evite abusos. Si no media la
voluntad de la asamblea, la protección de las tierras ejidales preserva la imprescriptibilidad y la
inembargabilidad de dichos derechos. La protección que exige el texto constitucional impide, una
vez que la parcela ha sido convertida a propiedad plena, la enajenación sin el avalúo autorizado y
el examen del notario público sobre la legalidad del acto, además de exigir el respeto a la
preferencia por el tanto que se otorga en favor de ejidatarios y avecindados.
La iniciativa protege especialmente a las comunidades indígenas. Reconoce y valora la vida
comunitaria de asentamientos y de pueblos. Las comunidades indígenas tienen una naturaleza
más social que económica, que sólo puede concretarse por la autodeterminación, sin más
limitación que la impuesta internamente para el aprovechamiento de su territorio y el respeto a los
intereses individuales de sus miembros. Sus tierras al conservar condición de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad, quedan protegidas de especulaciones y despojos.
La protección no estaría completa si la iniciativa no estableciera el derecho que asiste a los
núcleos de población para obtener la restitución de las tierras que les fueron ilegalmente
arrebatadas."
La acción de restitución a que se refiere el artículo 198, fracción II, de la Ley Agraria, encuentra su
principal sustento en el artículo 27, fracciones VII y VIII, de la Constitución Federal, que dispone:
"Artículo 27. ...
La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación, se regirá por las
siguientes prescripciones:
...
VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se
protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades
productivas.
La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y
comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de
tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para
elevar el nivel de vida de sus pobladores.
La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que
más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los
derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo
establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí,
con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir
sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los
requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el
dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de
preferencia que prevea la ley.
…
La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la
organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo
democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el
responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea.
La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la
ley
reglamentaria;
VIII. Se declaran nulas:
a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías,
congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados, o
cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856 y
demás leyes y disposiciones relativas.
b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las
Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de
diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los
ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos,
rancherías, congregaciones o comunidades, y núcleos de población.
c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados
durante el periodo de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, Jueces u otras
autoridades de los Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado
ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera
otra clase, pertenecientes a núcleos de población.
Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en
los repartimientos hechos con apego a la ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio
a título de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas."
La norma constitucional transcrita protege la propiedad y la integridad de los núcleos de población
ejidal y comunal, y declara nulos los actos realizados por autoridades jurisdiccionales o
administrativas o de particulares que hubieran privado ilegalmente de la propiedad de sus tierras,
bosques o aguas a los mencionados núcleos de población, ocurridos a partir del primero de enero
de mil ochocientos setenta y seis.
La Ley Federal de Reforma Agraria -que fue derogada por el artículo segundo transitorio de la Ley
Agraria actualmente en vigor, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de
febrero de mil novecientos noventa y dos- en congruencia con lo dispuesto por la mencionada
norma constitucional, establecía en su artículo 191, que los núcleos de población que hubieran
sido privados de sus tierras, bosques o aguas, por cualquiera de los actos de despojo a que se
refiere el artículo 27 constitucional, tenían derecho a su restitución cuando comprobaran ser
propietarios de los mismos. Los actos de despojo mencionados los precisaba el aludido
ordenamiento legal en términos casi idénticos a ese precepto constitucional. Dicha disposición
señalaba:
"Artículo 191. Los núcleos de población que hayan sido privados de sus tierras, bosques o aguas,
por cualesquiera de los actos a que se refiere el artículo 27 constitucional, tendrán derecho a que
se les restituyan, cuando se compruebe:
I. Que son propietarios de las tierras, bosques o aguas cuya restitución solicitan; y
II. Que fueron despojados por cualesquiera de los actos siguientes:
a) Enajenaciones hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados o cualquiera otra
autoridad local en contravención a lo dispuesto en la ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y
disposiciones relativas;
b) Concesiones, composiciones o ventas hechas por la Secretaría de Fomento, Hacienda o
cualquiera otra autoridad federal, desde el día 1o. de diciembre de 1876 hasta el 6 de enero de
1915, por las cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente los bienes objeto de la restitución; y
c) Diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el
periodo a que se refiere el inciso anterior, por compañías, Jueces u otras autoridades de los
Estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente los bienes
cuya restitución se solicite."
La Ley Agraria actualmente en vigor, ya no limita la procedencia de la acción restitutoria a los actos
de despojo ocurridos en el periodo que señalaba la Ley Federal de Reforma Agraria, también
comprende cualquier otro que se realice con posterioridad, pues en su artículo 49 se refiere a "Los
núcleos de población ejidales o comunales que hayan sido o sean privados ilegalmente de sus
tierras o aguas”.
Esos actos de despojo, según lo señala la fracción II del artículo 18 de la Ley Orgánica de los
Tribunales Agrarios, deben provenir de autoridades o de particulares, entendiéndose por estos
últimos aquellos que sean ajenos al núcleo y no tengan intención de pertenecer al mismo.
El ejercicio de la acción restitutoria que anteriormente estaba reservado exclusivamente a los
núcleos de población ejidal o comunal, ahora también pueden hacerla valer sus integrantes, pues
así lo establece el artículo 18, fracción II, de la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, a raíz de la
reforma que sufrió mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de nueve de
julio de mil novecientos noventa y tres, que amplió la competencia de los Tribunales Unitarios para
resolver también sobre la restitución de tierras a los integrantes de esos núcleos de población.
Es importante significar que las disposiciones de la ley orgánica mencionada son complementarias
de las de la Ley Agraria, según se expresa en la exposición de motivos de la iniciativa de dicha ley,
de fecha diez de febrero de mil novecientos noventa y dos, en la que el Ejecutivo expresó:
"... La presente iniciativa de Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios es complementaria de la que
por separado estoy sometiendo a la consideración del H. Congreso de la Unión para reglamentar el
artículo 27 constitucional en materia agraria, y tiene como objetivo garantizar la seguridad jurídica
en el campo y establecer mecanismos y reglas claras para la solución de controversias en materia
agraria. ..."
En cuestión de competencia la reforma aclaró que la competencia del Tribunal Superior Agrario
para conocer, en revisión, de los juicios de restitución de tierras, son los relativos a núcleos de
población ejidal o comunal, excluyendo así de su conocimiento los conflictos de naturaleza
individual.
Se propuso que el Tribunal Superior Agrario conozca del recurso de revisión sólo en casos
específicos, en los que por su naturaleza se haga indispensable. Ello es congruente con el
procedimiento ágil y expedito que debe regir a la administración de justicia y, de manera especial,
a los juicios de naturaleza agraria. De esta manera, el procedimiento jurisdiccional agrario sería,
por regla general, uniinstancial y, por excepción, biinstancial.
Sin embargo en la actualidad prevalece una situación lacerante para el Estado de Derecho, la
presencia de la delincuencia organizada en el ámbito rural, cada vez es más visible, sus efectos,
atentan derechos humanos, específicamente de la clase campesina, incluso despojada, al ser
privados de sus derechos agrarios, con motivo o fines delictivos.
A manera de ejemplo, en Michoacán, Guerrero, parte de Jalisco y Coahuila, así como en algunas
zonas del norte del país el crimen organizado apoya a las empresas mineras clandestinas para
despojar a los campesinos de sus tierras y recursos naturales, como lo señaló el secretario de
Desarrollo Agrario Territorial y Urbano. La delincuencia organizada ha visto en el negocio minero
un gran potencial; está despojando a los ejidatarios de sus parcelas para convertirlas en tierras
mineras; incluso descaradamente corren a quienes legalmente realizan las explotaciones para
convertirlas en una economía ilegal, (Fuente: Periódico La Jornada Martes 29 de octubre de 2013,
p. 8).
Acertadamente lo refiere el Magistrado Antonio Luis Betancourt Sánchez del Tribunal Unitario
Agrario del Distrito 38 de Colima, Colima; la violencia se ha salido de control y ha ocasionado miles
de víctimas, pero particularmente se han violentado los derechos sobre la tierra de cientos de
campesinos, quienes enfrentan una vez que se recupera el orden público y regresan a sus ejidos o
comunidades, para recuperar las tierras que les fueron tomadas por estas organizaciones, se
encuentran con la lamentable situación de que no obstante que les pertenecen de hecho y de
derecho, han sido despojados con motivo de actos jurídicos simulados o realizados de manera
irregular por parte de las organizaciones delictivas, y en muchos casos con la complicidad de
fedatarios públicos, las tierras ya no les pertenecen e incluso han salido al dominio pleno, esto es,
dejaron de ser del ejido, y aparecen a nombre de terceras personas (prestanombres) y no de sus
originales titulares, situación que es de suyo propio lesivo para todos los campesinos, por lo cual
los apoyos del gobierno o para cualquier acto jurídico, ya no aparecen éstos como sus titulares, por
lo cual para resolver esta situación de hecho que se ha venido generalizando, no solo con relación
a tierras en las que se ubican minas, sino también las que tienen riquezas forestales, agrícola,
incluso ganadera, y evitar que se queda en estado de indefensión es menester considerar en esta
propuesta de reforma que se pone a su consideración, para nulificar dichos actos derivados de
hechos ilícitos, que seguirán siendo de naturaleza agraria.
Se toma en cuenta que los actos jurídicos existentes pueden tener una existencia perfecta que se
denominan actos válidos.
La validez, por consiguiente, es la existencia perfecta del acto, por reunir éste sus elementos
esenciales y no tener ningún vicio interno o externo.
Puede existir el acto jurídico, pero padecer de algún vicio, como el ser ilícito, el no observar la
forma legal, en estos casos el acto tiene una existencia imperfecta que se denomina nulidad, por
consiguiente la nulidad se define como la existencia imperfecta de los actos jurídicos por padecer
de alguno de los vicios en su formación.
En el acto jurídico ilícito el autor del acto debe proponerse un objeto o fin contrarios a las leyes del
orden público. De la ilicitud del acto producirá la nulidad.
Ante esta tesitura los ejidatarios, comuneros o posesionarios que han sido privados ilegalmente de
sus derechos agrarios derivado de un hecho delictivo en singular o del crimen organizado, deben
tener la posibilidad de solicitar la nulidad absoluta de dichos actos con efectos restitutorios, ante el
Tribunal Unitario Agrario a efecto de ejercitar dicha acción, a efecto de que les sean reconocidos
los derechos de uso y usufructo que tenían antes del acto ilícito, sin que obste que en los mismos
hubiese intervenido algún fedatario público para dichos efectos, en virtud de la naturaleza de las
tierras ejidales o comunales, la competencia debe ser de naturaleza agraria.
Por las razones anteriormente expuestas considero que se debe de adicionar un segundo párrafo
al artículo 49 de la Ley Agraria, a continuación señalo bajo el siguiente comparativo la propuesta:
VIGENTE
PROPUESTA
Artículo 49.- Los núcleos de población ejidales Artículo 49.- Los núcleos de población ejidales o
o comunales que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus tierras o aguas, podrán
acudir, directamente o a través de la
Procuraduría Agraria, ante el tribunal agrario
para solicitar la restitución de sus bienes.
comunales que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus tierras o aguas, podrán acudir,
directamente o a través de la Procuraduría
Agraria, ante el tribunal agrario para solicitar la
restitución de sus bienes.
Asimismo los ejidatarios, comuneros o
posesionarios que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus derechos agrarios
(parcelas, porcentajes de uso común o de
solares), derivado de un hecho delictivo en
singular o del crimen organizado, podrán
solicitar la nulidad absoluta de dichos actos
con efectos restitutorios, ante el Tribunal
Unitario Agrario a efecto de ejercitar dicha
acción, a fin de que les sean reconocidos los
derechos de uso y usufructo que tenían antes
del acto ilícito, sin que obste que en los
mismos hubiese intervenido algún fedatario
público para dichos efectos, en virtud de la
naturaleza de las tierras ejidales o comunales,
la competencia será de naturaleza agraria.
En mérito de lo anterior, me permito someter a consideración de esta Soberanía la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN SEGUNDO
PÁRRAFO AL ARTÍCULO 49 DE LA LEY AGRARIA.
ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 49 de la Ley Agraria para quedar
como sigue:
Artículo 49.- Los núcleos de población ejidales o comunales que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus tierras o aguas, podrán acudir, directamente o a través de la Procuraduría
Agraria, ante el tribunal agrario para solicitar la restitución de sus bienes.
Asimismo los ejidatarios, comuneros o posesionarios que hayan sido o sean privados
ilegalmente de sus derechos agrarios (parcelas, porcentajes de uso común o de solares),
derivado de un hecho delictivo en singular o del crimen organizado, podrán solicitar la
nulidad absoluta de dichos actos con efectos restitutorios, ante el Tribunal Unitario Agrario
a efecto de ejercitar dicha acción, a fin de que les sean reconocidos los derechos de uso y
usufructo que tenían antes del acto ilícito, sin que obste que en los mismos hubiese
intervenido algún fedatario público para dichos efectos, en virtud de la naturaleza de las
tierras ejidales o comunales, la competencia será de naturaleza agraria.
ARTÍCULO TRANSITORIO
Primero.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación.
Dado en el Salón de Sesiones de la Comisión Permanente a los trece días del mes de mayo de
2014.
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SENADORA MARÍA VERÓNICA MARTÍNEZ ESPINOZA