Libre circulación de capitales

LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES
La libre circulación de capitales no es solo la más reciente de las libertades consagradas en el
Tratado, sino que, gracias a la peculiaridad de incluir a los terceros países, es también la más
amplia. En un principio, los Tratados no prescribían una plena liberalización de la circulación
de capitales; los Estados miembros solo tenían que eliminar las restricciones en la medida en
que ello fuese necesario para el funcionamiento del mercado común. No obstante, como las
circunstancias económicas y políticas en Europa y el mundo cambiaron, el Consejo Europeo
confirmó la progresiva materialización de la Unión Económica y Monetaria (UEM) en 1988.
Ello incluía una mayor coordinación de las políticas económicas y monetarias nacionales.
Por consiguiente, la primera fase de la UEM introdujo una plena libertad para la circulación
de capitales, establecida inicialmente a través de una directiva del Consejo y consagrada con
posterioridad en el Tratado de Maastricht. Desde entonces, el Tratado prevé la prohibición de
todas las restricciones a los movimientos de capitales y sobre los pagos, tanto entre Estados
miembros como entre Estados miembros y terceros países. El principio fue directamente
aplicable, es decir, no requirió la adopción de más normativas ni a escala de la UE ni a escala
de los Estados miembros.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Artículos 63 a 66 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), complementados
por los artículos 75 y 215 del TFUE en lo que respecta a las sanciones.
OBJETIVOS
El objetivo consiste en suprimir todas las restricciones a los movimientos de capitales entre
los Estados miembros, así como entre Estados miembros y terceros países. No obstante, por
lo que respecta a este último punto, los Estados miembros tienen asimismo: 1) la posibilidad
de adoptar medidas de salvaguardia en circunstancias excepcionales; 2) la facultad de aplicar
restricciones existentes antes de una fecha determinada a terceros países y ciertas categorías
de movimientos de capitales; y 3) una base para la introducción de tales restricciones, aunque
únicamente en circunstancias muy específicas. La supresión de las restricciones debía contribuir
a la creación del mercado interior, complementando las demás libertades (en especial, por lo que
respecta a la libre circulación de personas, mercancías y servicios). También debía impulsar el
progreso económico al permitir una inversión eficiente del capital y al promover el uso del euro
como moneda internacional, contribuyendo así al papel de la UE como actor global. Resultaba
asimismo indispensable para el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y la
introducción del euro.
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RESULTADOS
A.
Primeros esfuerzos (antes del mercado interior)
Las primeras medidas comunitarias tuvieron un ámbito de aplicación limitado. Una primera
Directiva, con fecha de 11 de mayo de 1960 y modificada en 1962, liberalizó incondicionalmente
las inversiones directas, los créditos a corto o medio plazo relativos a operaciones comerciales
y las adquisiciones de títulos negociados en bolsa. Sin esperar a las decisiones comunitarias,
algunos Estados miembros adoptaron medidas nacionales unilaterales, por las que se
suprimieron prácticamente todas las restricciones a los movimientos de capital. Este fue el
caso de la República Federal Alemana en 1961, el Reino Unido en 1979, y los países del
Benelux (entre ellos) en 1980. Más tarde se adoptaría otra Directiva (72/156/CEE) sobre flujos
financieros internacionales.
B.
Mayor progreso y liberalización general ante el mercado único
Hubo que esperar a la instauración del mercado único, es decir, más de veinte años, para que
se reanudase el movimiento iniciado entre 1960 y 1962. Dos Directivas, de 1985 y 1986,
respectivamente, ampliaron la liberalización incondicional a los créditos a largo plazo relativos
a operaciones comerciales y a las adquisiciones de títulos no negociados en bolsa. En vista del
objetivo de completar el mercado único (antes de 1993) y de abandonar el Sistema Monetario
Europeo por la UEM, así como de la prevista introducción del euro, la plena liberalización
de los movimientos de capitales se hizo realidad, como primer paso, mediante la Directiva
88/361/CEE de 24 de junio de 1988, por la que se estableció la supresión para el 1 de julio
de 1990 de todas las restricciones subsistentes a todos los movimientos de capitales entre
residentes de los Estados miembros. La liberalización se extendía así a las operaciones de
carácter monetario o cuasi monetario que podían tener mayor incidencia en la política monetaria
de los Estados, tales como los préstamos financieros, los depósitos en divisas y las transacciones
de títulos. El texto de la Directiva incluía una cláusula de salvaguardia que permitía a los
Estados miembros tomar medidas de protección cuando se detectaran movimientos de capitales
a corto plazo excepcionalmente amplios que pudieran perturbar gravemente la dirección de su
política monetaria. No obstante, estas medidas solo se aplicaban a un número limitado de casos
debidamente justificados y no podían durar más de seis meses (ningún Estado miembro hizo
uso de tal posibilidad). Asimismo, la Directiva permitía a algunos Estados miembros mantener
restricciones temporales, esencialmente sobre los movimientos a corto plazo, pero solo durante
un cierto periodo de tiempo: así se hizo en España, Irlanda y Portugal hasta el 31 de diciembre
de 1992, y en Grecia hasta el 30 de junio de 1994. Sin embargo, el Protocolo nº 32 anejo al
Tratado de la Unión Europea (TUE) permite, por ejemplo, a Dinamarca mantener la legislación
existente, que impone restricciones a los no residentes en lo que respecta a la adquisición de
segunda residencia.
C.
El régimen definitivo
1.
Principio
En una segunda fase, el Tratado de Maastricht (TUE) introdujo la libre circulación de capitales
como una libertad inherente al Tratado. En la actualidad, el artículo 63 del TFUE prohíbe
cualquier restricción a la circulación de capitales y pagos entre los Estados miembros, así
como entre estos y terceros países, lo cual constituye una inclusión de terceros países, propia
únicamente de esta libertad del Tratado. Quedan prohibidos todos los obstáculos y no solo los
de carácter discriminatorio. También se establece una prohibición general que va más allá de la
mera eliminación de la desigualdad de trato por razón de nacionalidad (véase el asunto C-367/98,
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Comisión contra Portugal, apartado 44). El artículo 65, apartado 1, del TFUE permite otorgar
un trato fiscal diferente a la inversión extranjera y de no residentes, si bien estas medidas no
podrán constituir ni un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta de la
libre circulación de capitales y pagos (artículo 65, apartado 3, del TFUE). Incluso en relación
con terceros países, el principio de libre circulación de capitales prevalece sobre la reciprocidad
y el mantenimiento de una ventaja negociadora de los Estados miembros respecto a terceros
países (véase el asunto C-101/05, Skatteverket contra A).
El derecho a la libre circulación de capitales no se ve afectado por obligaciones de notificación,
es decir, la notificación de operaciones transfronterizas (por ejemplo, por pagos electrónicos o
movimientos de efectivo y títulos por encima de ciertos límites) a efectos estadísticos del sector
exterior, que se emplean para la determinación de la balanza de pagos de los Estados miembros
y la Unión Económica y Monetaria.
2.
Excepciones y restricciones justificadas
Las excepciones se limitan fundamentalmente a los movimientos de capitales relacionados
con terceros países (artículo 64 del TFEU). Además de poder mantener las medidas nacionales
o de la Unión relativas a las inversiones directas y a otros tipos de operaciones, que estuvieran
en vigor el 31 de diciembre de 1993 (o el 31 de diciembre de 1999 para Bulgaria, Estonia
y Hungría), el Consejo también puede adoptar medidas por unanimidad, previa consulta al
Parlamento, que supongan un paso hacia atrás en la liberalización de la circulación de capitales
con terceros países. El Consejo y el Parlamento pueden adoptar medidas legislativas en relación
con los movimientos de capitales con terceros países, que incluyan el establecimiento de
inversiones directas, la prestación de servicios financieros o la admisión de activos financieros
en mercados de capital (ejemplos de ello son la propuesta de Reglamento por el que se establecen
disposiciones transitorias sobre acuerdos bilaterales de inversión entre Estados miembros y
terceros países (COM(2010)0344) y la Resolución legislativa del Parlamento Europeo de 10 de
mayo de 2011 (P7_TA(2011)0206)). El artículo 66 del TFUE comprende medidas de emergencia
con respecto a terceros países, pero están limitadas a un periodo de seis meses.
Las únicas restricciones justificadas relativas a los movimientos de capitales en general,
incluidos los movimientos en el seno de la Unión, que los Estados miembros pueden adoptar
están contempladas en el artículo 65 del TFUE e incluyen: i) medidas que sean necesarias
para luchar contra las infracciones de la legislación nacional, en particular, en materia fiscal y
para la supervisión prudencial de los servicios financieros; ii) procedimientos de declaración de
movimientos de capitales a efectos de información administrativa o estadística, e iii) medidas
justificadas por razones de orden público o de seguridad pública. El artículo 75 del TFUE
complementa estas disposiciones al prever la posibilidad de imponer sanciones financieras
contra personas, grupos o entidades no estatales para prevenir y combatir el terrorismo. Con
arreglo al artículo 215 del TFUE, se podrán imponer sanciones financieras a terceros países o
bien personas, grupos o entidades no estatales, atendiendo a decisiones adoptadas en el marco
de la política exterior y de seguridad común.
3.
Consecuencias de la Unión Económica y Monetaria (UEM): supresión de la cláusula de
salvaguardia
La actual cláusula de salvaguardia está prevista en el artículo 144 del TFUE (así como en el
artículo 143 del mismo texto). Permite la adopción de medidas de salvaguardia de la balanza
de pagos en caso de dificultades que puedan poner en peligro el funcionamiento del mercado
interior o en caso de crisis súbita. Desde el 1 de enero de 1999, que marca el comienzo de la
tercera fase de la UEM, la cláusula de salvaguardia para solucionar crisis en la balanza de pagos
solo ha sido aplicable a los Estados miembros que (aún) no han adoptado el euro.
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D.
Tratamiento de infracciones y decisiones judiciales
En aquellos casos en los que los Estados miembros restrinjan la libre circulación de capitales
de forma injustificada, será de aplicación el procedimiento de infracción habitual, contemplado
en los artículos 258 a 260 del TFUE.
Entre los casos importantes de infracción destacan, entre otros, los relacionados con los
derechos especiales de las autoridades públicas en empresas y sectores privados (por ejemplo,
la Comisión contra Alemania —asunto C-112/05 Volkswagen—); un asunto incoado contra
Portugal en 2010, en el que el Tribunal confirmó la jurisprudencia previa sobre derechos
especiales e hizo hincapié en que la libre circulación de capitales incluye tanto las inversiones
directas como las de cartera (asunto C-171/08); y el caso de un tercer país (asunto C-452/04
Fidium Finanz).
E.
Pagos
Por lo que respecta a los pagos, el artículo 63, apartado 2, del TFUE estipula que «en el marco
de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas cualesquiera restricciones sobre
los pagos entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países».
1.
Armonización del coste de los pagos nacionales y transfronterizos en la zona del euro
El Reglamento (CE) nº 2560/2001, de 19 de diciembre de 2001, armonizó los costes de los pagos
nacionales y transfronterizos en la zona del euro. Posteriormente, este Reglamento fue derogado
y sustituido por el Reglamento (CE) nº 924/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de
septiembre de 2009, sobre pagos transfronterizos en la Comunidad. El marco fue mejorado a
través del Reglamento (UE) nº 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo
de 2012, por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y
los adeudos domiciliados en euros.
2.
Nuevo marco jurídico para los pagos
La Directiva 2007/64/CE sobre servicios de pago constituye el fundamento jurídico para la
creación, antes de 2010, de un mercado único de pagos a escala de la UE. Tiene por objeto
el establecimiento de un exhaustivo conjunto de normas aplicable a todos los servicios de
pago realizados en la UE para que las operaciones de pago transfronterizas resulten tan fáciles,
eficientes y seguras como las nacionales dentro de un Estado miembro y para promover la
eficiencia y la reducción de costes gracias a una mayor competencia al abrir los mercados de
pagos a nuevos operadores. La Directiva sobre servicios de pago proporciona el marco jurídico
necesario para una iniciativa del sector bancario europeo denominada zona única de pago en
euros (Single Euro Payments Area, SEPA). Los instrumentos de la SEPA se encontraban ya
disponibles a finales de 2010, aunque no se utilizaban mucho. Por consiguiente, en diciembre
de 2010, la Comisión propuso un Reglamento (COM(2010)0775) que establece fechas límite
para la migración, en toda la UE, de las antiguas transferencias y adeudos domiciliados
nacionales a los instrumentos de la SEPA. De esta forma, se procede a la eliminación progresiva
de transferencias y adeudos domiciliados nacionales a los 12 y los 24 meses, respectivamente,
tras la entrada en vigor del Reglamento. Esta propuesta fue aprobada en 2012 (Reglamento (UE)
nº 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se
establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados
en euros, y se modifica el Reglamento (CE) nº 924/2009).
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PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO
El Parlamento Europeo ha apoyado firmemente los esfuerzos de la Comisión en favor de la
liberalización de los movimientos de capitales. No obstante, el Parlamento ha considerado
siempre que esta supresión de las restricciones debe ser más completa dentro de la UE que
entre la UE y el resto del mundo, de forma que el ahorro europeo se destine prioritariamente
a inversiones europeas. También ha subrayado que esta liberalización de capitales debe ir
acompañada de la plena liberalización de los servicios financieros y de una armonización de
las legislaciones fiscales, si se desea crear un auténtico mercado financiero europeo unificado.
Gracias a la presión política ejercida por el Parlamento, la Comisión pudo poner en marcha la
legislación sobre armonización de pagos nacionales y transfronterizos (véase la Resolución del
Parlamento de 17 de junio de 1988).
En otro ámbito vinculado estrechamente a este, el Parlamento, en su Resolución no legislativa
de 7 de julio de 2005 (DO C 157 E de 6.7.2006, p. 485) (2004/2185(INI)), apoyó el objetivo
de un mercado eficiente, integrado y seguro para la compensación y la liquidación de valores
en la UE, y ha celebrado un seminario sobre cuestiones jurídicas relativas a los valores (véanse
el documento PE 464.428, sobre el seminario, y la nota al respecto PE 464.416). Actualmente,
el Parlamento espera que se debatan más propuestas legislativas sobre la compensación y la
liquidación de valores en el marco del procedimiento legislativo ordinario.
Doris Kolassa
10/2016
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