DERECHOS HUMANOS Y DEUDA EXTERNA Rolando Gialdino (*) Publicado en La Ley 2003 - E - 1468 I. Introducción La obligación de satisfacer los compromisos internacionales asumidos por los Estados ante los organismos financieros multilaterales -tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial-, fenómeno que solemos denotar mediante la remisión a la llamada cuestión de la "deuda externa", ha tenido, y tiene, en numerosos países, efectos fuertemente negativos sobre el respeto, la protección y la realización de los derechos humanos. La Argentina, desafortunadamente, es un paradigma al respecto. Esta desoladora proyección, por lo pronto, afecta a todo el universo de los mentados derechos puesto que, desde un comienzo, corresponde descartar que estemos ante un problema concerniente sólo a los derechos económicos, sociales y culturales, como habitualmente suele sostenerse. Esto es así, por dos razones, al menos. Primeramente, por el ya consolidado principio de indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos. Con base en ello, surge con suficiente nitidez que, p.ej., el goce de los derechos civiles y políticos resulta puramente ilusorio de no estar, al unísono, asegurado el goce de los derechos económicos, sociales y culturales. ¿Puede proclamarse seriamente -nos preguntamos- el derecho a la inviolabilidad del domicilio y a la privacidad, ante las personas que se ven compelidas a vivir en la calle? ¿El derecho a la vida no es violado por la condena a "vivir" en la pobreza extrema? (1). Se trata, por otro lado, de una demostración válida en sentido inverso. ¿Qué contenido ofrece -volvemos a interrogarnos- el aseguramiento del derecho al nivel más alto posible de salud, si los individuos pueden ser impunemente sometidos a tortura, o tratos crueles, inhumanos o degradantes? En términos análogos, mutatis mutandi, es dable discurrir respecto de los llamados derechos humanos de la "tercera generación", y muy especialmente del derecho al desarrollo. En segundo lugar, la vastedad de la repercusión se explica por un hecho ya del todo averiguado, i.e., la falacia de considerar que, en términos de realización, sólo los derechos económicos, sociales y culturales requieren acciones positivas del Estado, y comprometen su bolsa. Para desenmascarar el fraude bastaría con pensar en el derecho a la seguridad personal y a las garantías procesales, puesto que reclaman una ingente tarea estatal que, por cierto, también resulta "cara". Sería suficiente, además, con reflexionar sobre la obligación estatal de "respetar" los derechos económicos, sociales y culturales, para caer en la cuenta de que entraña no más que un deber de abstención de parte de las autoridades (2). Ahora bien, los efectos negativos del endeudamiento externo sobre los derechos humanos encuentran su causa directa en los denominados "programas de ajuste" o de "reestructuración económica"(3), mediante los cuales, suelen afirmar quienes los adoptan, se tiende a superar las dificultades, si no impotencia, del Estado para honrar sus compromisos, máxime cuando "el servicio de la deuda ha crecido a un ritmo mucho mayor que la propia deuda"(4). Empero, si de honrar compromisos se trata, junto a lo anterior están más que presentes otras obligaciones internacionales del Estado, ya no respecto de los arriba mencionados organismos multilaterales, sino de toda persona humana que se encuentra bajo la jurisdicción de aquél. En efecto, los tratados internacionales de derechos humanos han tenido la virtud de enunciar un amplio abanico de derechos, libertades y garantías. Pero, a la par, también han impuesto a los Estados Partes, que voluntariamente los ratificaron, una correlativa serie de obligaciones. Son obligaciones, insistimos, contraídas de cara tanto a todos los individuos que se encuentren bajo la jurisdicción del Estado, como de cara a la propia comunidad internacional. En todo caso, y con ello agregamos un dato crucial, nos hallamos ante derechos, libertades y garantías "mínimas", tanto en su número como en su extensión. Los tratados sólo instituyen un "piso", aunque inquebrantable. Por si todo ello no fuera suficiente, la reforma constitucional de 1994 dio jerarquía constitucional a los mayores instrumentos de derechos humanos de raíz universal y regional (art. 75.22). En suma, las normas nacionales (o las omisiones legislativas) que instrumentan, explícita o implícitamente, las políticas de reestructuración con el propósito de adecuar el ordenamiento jurídico a los requerimientos de la deuda externa, en cuanto incidan desfavorablemente sobre el respeto, la protección y la realización de los derechos humanos, plantean cuestiones que, sin rebozos, interesan al Derecho Internacional y al Derecho Constitucional, al menos en nuestro país. Ponen en la liza derechos, libertades y garantías de los individuos, y la responsabilidad del Estado, contenidas en tratados internacionales pero que exhiben jerarquía constitucional. El objeto del presente trabajo, por ende, será el de estudiar, en primer lugar, cuáles son las obligaciones estatales cuyo cumplimiento, según el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es inexcusable incluso bajo las pesadas condiciones que pueda requerir el hacer frente a las obligaciones de la deuda externa (I). En segundo término, consideraremos los compromisos del FMI y el Banco Mundial frente a los derechos humanos (II). Los resultados alcanzados en los dos temas anteriores, a su vez, permitirán precisar los efectos que la intermediación de los derechos humanos produce en la relación entre los Estados deudores y las mentadas instituciones (III), así como la conducta que habrán de seguir los Estados terceros, y la actividad esperable de la Organización de las Naciones Unidas -ONU- (IV). Finalmente, aportaremos algunas conclusiones (V). Tres advertencias preliminares se imponen. Primeramente, con el propósito de no salirnos del plano jurídico, nuestro corpus se ajustará al que proporcionan los instrumentos y la labor de los órganos de derechos humanos de la ONU. En segundo lugar, y sin resignar el principio de interdependencia e indivisibilidad antes enunciado, prestaremos particular atención a los derechos económicos, sociales y culturales, vale decir, en el caso, al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), desde el momento en que ha sido precisamente en ese terreno en el que se ha desarrollado el grueso de dicho corpus (5). Por último, haremos especial hincapié en lo proveniente del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Com/DESC), lo cual se explica no sólo por ser uno de los órganos más autorizados en el aludido campo, además de estar compuesto por miembros independientes, sino también porque, fundamentalmente, su producción jurídica (Observaciones Generales y Observaciones finales a los informes periódicos de los Estados Partes) es fuente de nuestro Derecho Constitucional, tal como creemos haberlo demostrado en otra oportunidad: el Com/DESC actúa en las "condiciones de vigencia" del PIDESC (v. art. 75.22 cit.) (6). II. Obligaciones "mínimas" de los Estados La falta de cumplimiento de una obligación contenida en el PIDESC constituye, según el Derecho Internacional, una violación de aquél (7), al modo de lo que ocurre con la relativa a los derechos civiles y políticos (8). Ahora bien; aun cuando es claro que el cumplimiento de las obligaciones admite grados, mayormente cuando la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales no es ajena a la "progresividad", bien que efectiva (v. PIDESC, art. 2.1), no lo es menos que todo Estado Parte de este último instrumento tiene una "obligación mínima" de asegurar la satisfacción de "niveles esenciales" de "cada uno de los derechos". "Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo con sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser"(9). La existencia de un contenido básico pareciera una consecuencia lógica del uso de la terminología de los derechos. No habría justificación para elevar una "reclamación" a la condición de un derecho (con todas las connotaciones que este concepto presuntamente tiene) si su contenido normativo pudiera ser tan indeterminado que permitiera la posibilidad de que los que ostentan los derechos no posean ningún derecho particular a nada. Por lo tanto, cada derecho debe dar lugar a un derecho mínimo absoluto, en ausencia del cual deberá considerarse que un Estado viola sus obligaciones (10). Por cierto que en el terreno de los incumplimientos estatales cabe discernir entre la "incapacidad" y la "renuencia" de un Estado. Empero, ni siquiera el primer supuesto pareciera justificar la aludida infracción. Tal como lo señala la Observación General 14 del Com/DESC, un "Estado Parte no puede nunca ni en ninguna circunstancia justificar su incumplimiento de las obligaciones básicas... que son inderogables" (pár. 47). De tal manera, a nuestro juicio, el Com/DESC ha hecho más rigurosa su posición si la comparamos con la que sostuvo en la Observación General 3, que, por cierto, tampoco era mayormente flexible: "Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas" (pár. 10). La Declaración que aprobó el 4 de mayo de 2001 ratifica esta conclusión: para "evitar malentendidos", el Com/DESC desea "recalcar" que, como "las obligaciones esenciales son inderogables, no se extinguen en situaciones de conflicto, emergencia o desastre natural"(11). Las Pautas de Maastricht se pronuncian parejamente: dicho mínimo de obligaciones "es aplicable con indiferencia (irrespective) de la disponibilidad de recursos del país en juego o de otros factores y dificultades"(12). Nos hallamos, por ende, ante lo que bien podríamos denominar el "núcleo duro interno" de todos y cada uno de los derechos humanos. De ahí que el Com/DESC, al aprobar las Observaciones finales al segundo informe periódico de Argentina, el 1° de diciembre de 1999, si bien reconoció las "dificultades" que había tenido la economía nacional en "los últimos cuatro años", y advirtió que el Gobierno había logrado estabilizar la moneda, puntualizó que "la ejecución del programa de ajuste estructural ha menoscabado el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular en el caso de los grupos desfavorecidos". Y, a la par, mostró otras preocupaciones sobre aspectos no ajenos al marco de las reformas impresas en diversos campos, v.gr.: "las medidas adoptadas para promover la creación de empleos no han garantizado... [los] derechos económicos, sociales y culturales, particularmente en tiempos de creciente desempleo". Por demás concluyente fue respecto del art. 16 de la ley 24.463 (Adla, LV-C, 2913), que permitía reducir e, incluso, no pagar las jubilaciones invocando dificultades económicas: el Com/DESC recomendó, lisa y llanamente, su derogación, para garantizar el "pago completo" de todas las jubilaciones (13). Y lo antedicho no constituía novedad alguna. En efecto, dicho órgano, ya para 1994, había tomado en cuenta, inter alia, el peso de la deuda externa, mas ello no le impidió señalar a nuestro país, p.ej., que los programas de estabilización y las medidas de privatización y de descentralización en el plano macroeconómico, no estaban siendo adecuadamente supervisadas y que, por consiguiente, causaban "la violación de los derechos económicos, sociales y culturales". Sumó a ello su preocupación por la ampliación del programa gubernamental de privatización de las pensiones: el régimen de retribución básica al que todos tienen derecho está siendo reemplazado gradualmente por un nuevo plan de capitalización, cuyo rendimiento depende de las aportaciones del pensionista, lo cual cuestiona las perspectivas de quienes no pueden capitalizar pensiones satisfactorias, es decir, los trabajadores menos remunerados, los desempleados y los subempleados (14). En muy provechoso, asimismo, recordar algunos pasajes de las audiencias celebradas ante el Com/DESC con motivo del examen del antedicho segundo informe argentino. Uno de los miembros del Comité, W.M. Sadi, ante el alegato de la delegación de nuestro país fundado en las crisis exógenas a las que éste debió hacer frente (mexicana -1994/1995-, asiática y rusa -1997/1998-, y devaluación de la moneda brasileña -1999-), expresó: "...la existencia de dificultades o de crisis económicas, de origen interior o exterior, no puede justificar la degradación del ejercicio de los derechos humanos"; cuando dichas dificultades se presentan, "es obligación de los dirigentes del país establecer las prioridades en el nivel macroeconómico, precisamente para garantizar el disfrute de los derechos de la forma más amplia posible. Por ejemplo, sería útil que el Comité conociese las prioridades del Gobierno de la Argentina para determinar si su política se orienta en el sentido del respeto de las exigencias del Pacto". Asimismo, otro miembro, K.O. Rattray, advirtió que "una crisis económica no puede justificar la no aplicación de ciertas disposiciones del Pacto. Al contrario, en épocas de crisis es cuando deben protegerse más los derechos y cuando el Pacto adquiere verdadero significado"(15). Por su parte, en fecha más cercana, 4 de octubre de 2002, el Comité de los Derechos del Niño, sin perjuicio de reconocer que Argentina se enfrentaba a muchas dificultades para aplicar la Convención sobre los Derechos del Niño (Adla, L-D, 3693), "en particular debido a la crisis económica, política y social que afecta al país", igualmente expresó su preocupación, entre muchos otros aspectos, ante el hecho de que las "asignaciones presupuestarias" destinadas a los niños "sigan siendo insuficientes", así como que "de diez muertes de lactantes seis podrían evitarse con medidas de bajo costo"; también criticó la reducción del "gasto escolar", lo cual afectaba, en particular, a los niños más pobres (16). A su turno, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (Adla, XLV-B, 1088) tampoco dejó de poner de manifiesto, a nuestro país, su inquietud por las "consecuencias negativas", para la mujer, de las "reformas económicas"(17). No está en juego, por cierto, una posición ad hoc del Com/DESC relativa a Argentina. La reciente recesión económica y los programas de ajuste estructural de los últimos diez años, que observó el Com/DESC respecto de Venezuela, no obstaron a que le fueran señaladas a ésta la "precariedad del empleo a causa de la flexibilización de la política de empleo", así como que el "salario mínimo siga siendo muy inferior a lo preciso para satisfacer las necesidades básicas" de los trabajadores y sus familias, por lo que el Estado deberá velar por su revisión periódica (18). Es de acotar que una determinada desproporción entre el salario mínimo y la "canasta básica" configura, sin más, una "violación" del art. 7.ii.a del PIDESC, lo cual le fue reprochado a México, aun cuando se reconoció la crisis económica de 1995 (19). Y los ejemplos podrían multiplicarse: el Com/DESC "recomienda al Estado Parte que evalúe las medidas de reforma económica con respecto a sus repercusiones en la pobreza y que se esfuerce por modificar sus programas de manera compatible con la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los sectores más vulnerables de la sociedad. A este respecto, señala a la atención del Estado Parte la declaración sobre la pobreza aprobada por el Comité el 4 de mayo de 2001"(20). La presente cuestión ha despertado, desde hace tiempo, la atención de otros órganos de la ONU, como su Asamblea General (21). Pero, ha sido en especial la Comisión de Derechos Humanos la que se ha pronunciado, de manera continuada y persistente, sobre las consecuencias de las políticas de ajuste económico originadas por la deuda externa en el goce efectivo de los derechos humanos (22). En una de sus últimas resoluciones al respecto, la Comisión ha insistido, entre una larga serie de consideraciones, en que "el ejercicio de los derechos básicos de la población de los países deudores a alimentos, vivienda, vestido, empleo, educación, servicios de salud y medio ambiente saludable no puede subordinarse a la aplicación de políticas de ajuste estructural, programas de crecimiento y reformas económicas adoptadas a causa de la deuda"(23). Ecos de esta postura pueden encontrarse en otras resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos, p.ej., relativas a la extrema pobreza (24). En breve: "los pagos de la deuda no deben tener prelación sobre los derechos básicos de la población de los países deudores a alimentación, alojamiento, vestido, empleo, servicios de salud y un medio ambiente saludable"(25). III. FMI, Banco Mundial y derechos humanos El FMI y el Banco Mundial son instituciones gubernamentales internacionales plenamente integradas en el sistema de la ONU, con el carácter de instituciones especializadas, establecido por acuerdo gubernamental de conformidad con el art. 57 de la Carta de ONU (Carta). Como tales, ambas instituciones, al igual que cualquier otro órgano de la ONU o cualquier otro sujeto de derecho internacional, están obligadas por la Carta y tienen el deber de respetar los postulados establecidos en el preámbulo de ésta, en las finalidades de la ONU (art. 1), en los principios que gobiernan las acciones de la Organización y de sus Miembros (art. 2), en los objetivos de la Organización en el sector de la cooperación económica y social internacional (arts. 55 y 56), en las disposiciones específicas destinadas a asegurar su realización y que figuran en la Carta, así como en diferentes instrumentos internacionales que comprenden, entre otros, los tratados internacionales de derechos humanos, los convenios internacionales, incluidos los convenios internacionales del trabajo, y las resoluciones y declaraciones de las ONU. El FMI y el Banco Mundial, asimismo, están particularmente obligados por sus propios estatutos, en los que se establece que el objetivo de ambos es llegar a alcanzar elevados niveles de empleo y de ingresos reales en todo el mundo. El Relator Especial sobre la realización de los derechos económicos, sociales y culturales, en su segundo informe sobre los progresos realizados, presentado a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, manifestó que las instituciones que intervienen directamente en la planificación, la promoción y la vigilancia de los programas de ajuste estructural, como son el Banco Mundial y el FMI, no pueden permitirse obviar las consecuencias de esos programas de trabajo sobre los derechos humanos. Aunque sólo sea de forma implícita, estas instituciones tienen, no obstante, unas obligaciones en materia de derechos humanos. Este argumento, si bien sigue sometido a discusión en el seno de dichas instituciones, se fundamenta en los siguientes puntos: a) El Banco Mundial y el FMI son organismos de la ONU (o cuando menos "afiliados" a ésta) y se encuentran, por lo tanto, sometidos a los términos establecidos en la Carta de la ONU y, más concretamente, a las cláusulas sobre derechos humanos recogidas en los arts. 55 y 56. b) Ambas instituciones, junto con otras, tienen en cartera (de forma implícita o explícita) una serie de acciones orientadas al desarrollo. Las cuestiones de derechos humanos se han ido incorporando en forma creciente a una amplia gama de actividades dirigidas al desarrollo, siendo un ejemplo la declaración de la Subcomisión, en su resolución 1987/29, en cuanto afirma que "las políticas encaminadas a un desarrollo sostenible entrañan la integración de los derechos humanos en el proceso de desarrollo". Los derechos humanos y el desarrollo se han hecho inseparables. c) La influencia (tanto potencial como real) que ejercen estos organismos sobre y dentro de los Estados es tan importante que los derechos humanos pueden verse en muchos casos amenazados o potencialmente reforzados. d) Las consecuencias que tienen las políticas desarrolladas por estas instituciones sobre los derechos humanos han sido examinadas por varios organismos de derechos humanos de la ONU, en particular por el Com/DESC. Cabe dejar en claro que no pretendemos, con lo expuesto, atribuirnos ninguna originalidad, en la medida en que nos hemos limitado, prácticamente, a transcribir el informe Medios de celebrar un diálogo político entre los países acreedores y deudores en el ámbito del sistema de las Naciones Unidas, sobre la base del principio de la responsabilidad compartida, producido por el Secretario General de la ONU, a solicitud de la Comisión de Derechos Humanos (26). La Comisión de Derechos Humanos, además de otras exhortaciones, reconoció que era preciso que hubiera "mayor transparencia en las deliberaciones y actividades de las instituciones financieras internacionales" (y regionales), que participen en ellas "todos los Estados" y "que se tengan en cuenta sus resoluciones"(27). Si al carácter de organismos especializados de la ONU, añadiéramos que están compuestos por Estados vinculados por las decisiones de esta última, bien podríamos afirmar, como lo hace S.S. Äkermark, que el FMI y el Banco Mundial deben reconocer su obligación de cumplir con toda decisión vinculante de los órganos de la ONU, y de aplicar las recomendaciones de dichos órganos, lo cual incluye las observaciones del Com/DESC sobre los informes de los Estados Partes y las Observaciones Generales (28). El Com/DESC puso en evidencia esta ligazón en su Observación General 3, al expresar que la obligación del Estado de emplear "hasta el máximo de los recursos de que disponga" para alcanzar la "plena efectividad" de los derechos del PIDESC (art. 2.1), tuvo la intención, según sus redactores, de hacer referencia tanto a los recursos existentes dentro de un Estado "como a los que pone a su disposición la comunidad internacional mediante la cooperación y la asistencia internacionales" (pár. 13; Principios de Limburgo, pár. 26). Y, con anterioridad, ya la Observación General 2 del citado Comité había subrayado la importancia que exhibían, en términos de la mentada asistencia y cooperación, todos los "organismos" de la ONU que participaban de algún modo en el fomento de los derechos económicos, sociales y culturales. Y con cita de este último documento, la Observación General 12 sostuvo: el FMI y el Banco Mundial "deben prestar una mayor atención a la protección del derecho a la alimentación en sus políticas de concesión de préstamos y acuerdos crediticios y en las medidas internacionales para resolver la crisis de la deuda. En estos programas de ajuste estructural debe procurarse que se garantice la protección del derecho a la alimentación"(29). ¿Acaso, nos preguntamos, los arts. 16.2.b, 17.3 y 22 del PIDESC, no mencionan expresamente a los "organismos especializados"? (30). Téngase en cuenta la advertencia de la Observación últimamente citada: muchas actividades iniciadas en nombre del desarrollo han sido reconocidas posteriormente como actividades que estaban mal concebidas o que eran incluso contraproducentes desde el punto de vista de los derechos humanos (pár. 7). Palabras incluso premonitorias, en tanto fueron expresadas a comienzos de la década de los '90. En su Observación General 8, de 1997, el Com/DESC tuvo ocasión de expresar que incluso el Consejo de Seguridad de la ONU cuando actúa sobre la base de los poderes draconianos que le confiere el Capítulo VII de la Carta de la ONU está sujeto a los requerimientos de los derechos humanos: así "como la comunidad internacional insiste en que todo Estado objeto de sanciones debe respetar los derechos civiles y políticos de sus ciudadanos, así también ese Estado y la propia comunidad internacional deben hacer todo lo posible por proteger como mínimo el contenido esencial de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas afectadas de dicho Estado"(31). P. Alston ha visto en ese análisis, y con razón, un claro paralelo con relación a las actividades del FMI y del Banco Mundial, dado el impacto de sus políticas en el disfrute de los derechos del hombre (32). Los argumentos podrían extenderse. Mas, por razones de espacio, baste con acotar que ninguna objeción a lo que venimos sosteniendo podrían fundar el FMI y el Banco Mundial en sus Convenios Constitutivos (arts. IV y IV.10, respect.), con base en lo cual suelen sostener que están obligados a guardar una suerte de carácter apolítico. En efecto, la realidad demuestra, con toda evidencia, que mediante las condiciones que habitualmente imponen a los Estados para la obtención de créditos, dichas instituciones han actuado a modo de legisladores locales, llevando a los países no sólo a reformar sus políticas fiscales, sino también la legislación laboral, el gasto en materia de salud y educación, las regulaciones sobre la energía y el ambiente... (33). A todo evento, la función de las instituciones financieras internacionales no es medible sólo respecto de su orden jurídico propio, sino que conviene situarlas en el campo completo de sus responsabilidades. Es así que tienen una obligación de vigilancia que les impone dotarse de los medios para velar que las actividades, programas y prácticas previstas, no irroguen menoscabos a los derechos humanos garantizados por la Carta de la ONU, la Declaración Universal de Derechos Humanos y los instrumentos internacionales relativos a estos derechos. Si dichas instituciones desean conservar un papel aceptado y aceptable por todos los ciudadanos del mundo, deberán integrar en sus estatutos y en sus prácticas, los derechos humanos así como su realización efectiva, y conceder los medios para llevar adelante las políticas necesarias para el goce de estos derechos (34). Mucho desearíamos que lo afirmado por H. Köhler, en cuanto a que "un mundo global necesita una ética global" y que esta última "debe respetar los derechos humanos", se enderece hacia los mentados objetivos (35), cuanto más que, reiteramos, uno de los fines del FMI, según su Convenio Constitutivo, es el de facilitar la expansión y el crecimiento equilibrado del comercio mundial, "contribuyendo así a alcanzar y mantener altos niveles de ocupación y de ingresos reales y a desarrollar los recursos productivos de todos los países miembros como objetivos primordiales de política económica" (art. 1.ii). A modo de conclusión, resulta absolutamente insostenible, desde el punto de vista del Derecho Internacional, que instituciones como el FMI y el Banco Mundial puedan considerarse desvinculadas de las pautas mínimas de protección de los derechos humanos proclamadas y aceptadas plenamente por la comunidad internacional, como lo revela la masiva ratificación de la que ha sido objeto el PIDESC, por no citar más que a uno de los tratados universales señeros en la materia. No lo es menos que tamaña ajenidad se proyecte a la propia Declaración Universal de Derechos Humanos que, desde hace ya más de medio siglo, enuncia el derecho de toda persona "a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos" (art. 28). IV. Efectos de la intermediación de los derechos humanos en la relación de los Estados deudores con el FMI y el Banco Mundial El punto I ha puesto de manifiesto un serio y grave compromiso jurídico internacional del Estado, inflexible aun ante los reclamos que pueda plantearle la satisfacción de su deuda externa (36). Sin embargo, el capítulo que lo ha seguido, II, nos permite advertir que la presencia de los derechos humanos también se proyecta sobre el comportamiento de las instituciones financieras internacionales. La pauta de los derechos humanos, en breve, no se aplica sólo al que recibe, tampoco únicamente al que da; se aplica a ambos (37). Y ello, según lo entendemos, posibilita evaluar las condiciones y términos que vinculan a ambos actores desde una perspectiva diferente. Es de tal suerte que puede explicarse que el Com/DESC haya sido harto elocuente en sus exhortaciones a los Estados: "el Comité pide al Estado Parte que, al negociar con instituciones financieras internacionales y aplicar programas de ajuste estructural y políticas macroeconómicas que afecte al servicio de la deuda externa, la integración en la economía mundial de mercado libre, etc., tenga en cuenta sus consecuencias para el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, en particular de los grupos más vulnerables de la sociedad"(38). En términos análogos, bueno es recordarlo, también se expresó el Com/DESC acerca de nuestro país (39). Es también por ello, que el miembro del Com/DESC, W.M. Sadi, en la oportunidad que ya hemos citado, señaló a nuestra delegación que los países deben "alegar la defensa de los derechos enunciados en el Pacto cuando entablan negociaciones con instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial"(40). La observancia del Pacto exige, entonces, evaluar los efectos de los programas de reforma económica sobre la pobreza y un esfuerzo del Estado por adaptarlos a fin de que permitan atender "debidamente las actuales necesidades sociales de la población"(41). Más aún; si bien las políticas de ajuste son muchas veces inevitables y a menudo suponen de manera importante la austeridad, en tales circunstancias "los esfuerzos por proteger los derechos económicos, sociales y culturales más fundamentales adquieren una urgencia mayor, no menor"(42). Corresponde, incluso, recordar nuestro derecho interno. La nueva cláusula del progreso, introducida por la reforma constitucional de 1994, manda explícitamente al Congreso proveer a lo conducente al "desarrollo humano" y "al progreso económico con justicia social" (art. 75.19) (43). Y dicha reforma también llevó a la letra de la Constitución Nacional estas mandas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, cuando dispuso que corresponde al Congreso "legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos" (art. 75.23 -la bastardilla es nuestra-). Luego, el FMI y el Banco Mundial encontrarán, en la adecuación de sus políticas y requerimientos a las obligaciones internacionales de los Estados sobre derechos humanos, una excelente y doble oportunidad para cumplir con la legalidad que los rige: respetar los derechos humanos, y abstenerse de compeler a que otros, los Estados, dejen de hacerlo. Los "actores" no estatales que estén en condiciones de prestar asistencia y cooperación internacionales, indica la Observación General 14 a fin de "disipar toda duda", habrán de "permitir" a los países en desarrollo "cumplir" sus obligaciones básicas, entre otras (pár. 45). Este respeto y abstención, cabe puntualizarlo, no sólo comprenden, por así decirlo, a los derechos humanos en general, toda vez que incluyen obligaciones adicionales en función de los tratados internacionales ratificados por el Estado Miembro en juego (44). Resulta evidente, por otro lado, que el Com/DESC no ignora las "imposiciones" que, p.ej., el FMI dirige a los Estados deudores. No son éstas, cuestiones fundadas en meras conjeturas o en suposiciones o sospechas más o menos valederas, si se atiende a los documentos oficiales que hemos venido reseñando (45). Es más; la propia delegación argentina señaló ante el Com/DESC que la flexibilidad laboral fue uno de los condicionamientos impuestos al Gobierno por el FMI (46). Esta afirmación sería retomada por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, M. señora Robinson, y por el ya nombrado W. M. Sadi, en una sesión ajena al examen del informe argentino, en sentido crítico hacia las instituciones de Bretton Woods (47). Esta realidad demuestra que es crucial, para la eliminación de las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales por parte de las organizaciones internacionales, incluidas las instituciones financieras, corregir sus políticas y prácticas a fin de que no incidan en la privación de esos derechos (Pautas de Maastricht, pár. 19) (48). En el informe del Experto independiente Fantu Cheru, que ya hemos citado, se advierte que en la mayoría de los países examinados en su documento (9 países fuertemente endeudados de Africa), los amplios objetivos macroeconómicos fijados en las políticas que dan cuenta los documentos estratégicos para la reducción de la pobreza, eran incompatibles con los objetivos de dicha reducción. A la misma conclusión, acota, se llegó en un reciente informe de la Oficina General de Contabilidad de los Estados Unidos de América, en cuanto señaló que existía un conflicto entre el deseo de proporcionar rápidamente alivio de la deuda y la necesidad de garantizar que exista un marco adecuado de reducción de la pobreza. ¿Qué explica esta incongruencia?, se pregunta. Pues, responde, que los gobiernos "tratan de que los documentos estratégicos cumplan los criterios para los préstamos fijados por el FMI y el Banco Mundial, por lo que han hecho demasiado hincapié en los aspectos macroeconómicos, la reforma fiscal y las medidas de privatización para agradar a esas poderosas instituciones, sin pensar a fondo cómo esas políticas repercutirán en la reducción de la pobreza y en qué contexto"(49). Otro documento elaborado por el Experto mencionado anteriormente, presentado a la Comisión de Derechos Humanos, Efectos de las políticas de ajuste estructural en el goce efectivo de los derechos humanos, permite tomar nota de las crisis de desarrollo en el Tercer Mundo, derivadas del endeudamiento externo; de las políticas del FMI, del Banco Mundial y del Grupo de los Siete; de la contrarrevolución neoliberal y de las privatizaciones. En cuanto al llamado "ajuste con rostro humano", señala: "en respuesta a las críticas de que el ajuste ha aumentado la pobreza, el Banco Mundial incorpora programas de protección social y redes de seguridad, conocidos como 'las dimensiones sociales del ajuste', con vistas a proteger a los pobres de los efectos negativos del ajuste estructural. Sin embargo, estos programas resultan insuficientes, y llegan demasiado tarde para combatir de manera significativa las causas estructurales de la pobreza y la impotencia. Los programas sobre las dimensiones sociales son fundamentalmente medidas paliativas y a los ojos de algunos son un intento del Banco Mundial y de los regímenes políticamente vulnerables de 'apaciguar a los pobres', que en medida creciente se están organizando para hacer frente a esas políticas y al carácter de los regímenes que las aceptan"(50). V. Obligaciones de los Estados terceros. La ONU Las exigencias que pone en juego la inserción de los derechos humanos en el contexto del problema de la deuda externa no se dirigen sólo a los Estados deudores y a las organizaciones financieras internacionales acreedoras. En tanto miembros de éstas, en particular del FMI y del Banco Mundial, los Estados deben hacer "todo lo posible para que las políticas y decisiones de esas organizaciones estén en conformidad con las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto, especialmente las previstas en el párrafo 1 del artículo 2, sobre la asistencia y la cooperación internacionales"(51), así como en los arts. 11, 15, 22 y 23 (52). El deber de los Estados de proteger los derechos económicos, sociales y culturales, por ende, también se proyecta sobre su participación en organizaciones internacionales, cuando actúan colectivamente, de manera que es particularmente importante que aquéllos empleen su influencia para asegurar que los programas y políticas (policies) de las organizaciones de las que formen parte no produzcan violaciones a los mencionados derechos (Pautas de Maastricht, párr. 19). El compromiso de los Estados Partes del PIDESC relativo a la asistencia y cooperación internacionales acredita, tal como lo hemos ya adelantado, que el FMI y el Banco Mundial no puedan actuar de manera que los primeros terminen no cumpliendo con sus obligaciones. La cooperación entre los Estados, asimismo, es un principio fundamental asentado en la Carta de la ONU (arts. 55 y 56), así como en otros instrumentos, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración sobre los Principios de Derecho Internacional referentes a las Relaciones de Amistad y a la Cooperación entre los Estados (arts. 9 y 3.f), la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados (arts. 7, 8 y 17), y la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (art. 33), entre otros. En un orden paralelo de ideas, el Com/DESC ha instado a los Estados Partes (desarrollados) a velar por que aumente su contribución a la cooperación internacional para el desarrollo y, con la mayor rapidez posible, alcance la meta de la ONU, del 0,7% del PBI (53). El Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo también ha hecho notar que incumbe a los países desarrollados una responsabilidad especial, en el contexto de una interdependencia creciente, por lo que se refiere a la creación de un entorno económico mundial favorable para un desarrollo acelerado y sostenible. Incumbe en particular a los países más poderosos la principal responsabilidad de coordinar las políticas macroeconómicas que garanticen un entorno internacional estable y previsible, con objeto de fomentar, estimular y promover el desarrollo humano sostenible (54). Por cierto que, no obstante todo lo hecho, mucho cabe esperar, todavía, de la propia ONU, mayormente cuando la relación entre las condiciones económicas y sociales mundiales y los derechos humanos es un principio fundamental de su Carta, afirmado en el Preámbulo, y reiterado en el art. 1, en el que se establecen los Propósitos de la ONU. El art. 55, a su vez, define los objetivos de la cooperación económica y social internacional, y dispone que la Organización promoverá: a) niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social; b) la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo, y c) el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades. Finalmente, añadamos que no menos necesario es el quehacer de los abogados y de sus colegios o asociaciones, así como el de la comunidad jurídica en general (v. Pautas de Maastricht, párr. 28). VI. Conclusiones en clave del Derecho Internacional de los Derechos Humanos 1. Las obligaciones de los Estados derivadas de la deuda externa contraída ante las instituciones financieras internacionales -FMI y Banco Mundial- han producido y producen, en numerosos países, efectos devastadores en materia de derechos humanos. La Argentina es, al respecto, un ejemplo dramático. 2. Dichos efectos se proyectan sobre todo el universo de los derechos humanos, comprendiendo a los derechos económicos, sociales y culturales, y a los civiles y políticos, cuando no a los llamados de la tercera generación, especialmente el derecho al desarrollo. 3. Las políticas tendentes a satisfacer los compromisos de la deuda externa se han expresado mediante los llamados "programas de ajuste" o de "reestructuración económica". 4. Las normas jurídicas que instrumentan dichos programas, en la medida en produzcan efectos perjudiciales sobre los derechos humanos, plantean verdaderas cuestiones regidas por el Derecho Internacional y el Derecho Constitucional, pues interesan, al mismo tiempo, por un lado, a derechos, libertades y garantías previstos en tratados universales que tienen jerarquía constitucional, y, por el otro y en consecuencia, a la paralela responsabilidad internacional y nacional del Estado por el eventual incumplimiento de las obligaciones que asumió frente toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción y frente a la comunidad internacional. 5. El Estado ha asumido, como "mínimo", la "obligación" de asegurar la satisfacción de "niveles esenciales" de "todos y cada uno" de los "derechos económicos, sociales y culturales". Esto es así, incluso en las situaciones que origina el peso de la deuda externa. La impronta es válida para todos los restantes derechos humanos. 6. El FMI y el Banco Mundial también se encuentran obligados a que sus políticas y prácticas sean respetuosas de los derechos humanos, tal como los concibe y lo manda la comunidad internacional. 7. Las consecuencias que surgen de los dos puntos anteriores posibilitan y exigen plantear, o replantear, las relaciones entre los Estados deudores y los mencionados organismos financieros, en términos armónicos y, en todo caso, que no amenacen ni quebranten los derechos y libertades del hombre. Los Estados deudores, por ende, pueden y deben oponer a determinados y eventuales requerimientos de las entidades acreedoras, el imperativo de satisfacer las justas obligaciones en materia de derechos humanos que han contraído con los alcances antes indicados. Las instituciones financieras, a su turno, no sólo habrán de atender a dichos requerimientos, sino que deberán imponerlos en toda relación crediticia a fin de evitar que, de lo contrario e incluso con el consentimiento del Estado, el vínculo conduzca a que aquéllas falten a la legalidad que las rige, y a que éste incurra en un acto ilícito internacional. La cuestión de los derechos humanos no es cuestión sólo del que recibe, tampoco sólo del que da; es cuestión que atañe a ambos. 8. También los Estados terceros están comprometidos a actuar, individual y colectivamente, y por medio de las instituciones financieras de las que forman parte, en términos acordes con las reglas de cooperación y asistencia, dirigidas a la realización de los derechos humanos en el seno de los países endeudados. 9. La positiva labor llevada a cabo por distintos órganos de la ONU, debe ser proseguida y profundizada. 10. Todo cuanto antecede tiene fundamento en el Derecho Internacional y, especialmente, en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. 11. Los Estados deudores y las instituciones financieras se encuentran, por ende, ante serias y graves exigencias. Serias y graves, por cierto, pero no menos gozosas, agregaríamos. Y esto último es así, por la muy sencilla razón de que lo puesto en la liza por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos no traduce, para los gobernantes, más que una suerte de recordatorio de aquello que da sentido y definitiva legitimidad a su quehacer: el respeto, la protección y la realización de los derechos humanos. Recordatorio y, a la par, motor de decisiones y políticas, ya que indica que el advenimiento de un mundo en que los hombres se vean liberados del temor y de la miseria, y en el que reine la justicia social y la libertad, no puede, según la legalidad internacional, verse clausurado ante determinados trances, por más severos que éstos fuesen. 12. El ya mencionado replanteo pide, a su vez, por una sincera reflexión: las medidas y políticas, los ajustes y las reestructuraciones, sólo tienen sentido jurídico y moral si están consagradas, inmediata y prioritariamente, a las personas pobres, a las marginadas, a las excluidas, a las vulnerables, en fin, a las que tienen hambre y sed de justicia. De lo contrario, más que un quebrantamiento del orden legal, se causaría una concreta violación del orden natural por cuanto, como con toda elocuencia lo expresa la Declaración Universal de Derechos Humanos y lo reiteran todos los tratados que la han seguido, sus fundamentos no son otros que la "dignidad intrínseca" de todos y cada uno de los miembros de la "familia humana", de lo cual, dichos textos, no son más que un reconocimiento, no una consagración. (*) Secretario Letrado con competencia en Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.