La medición del grado de descentralización fiscal y la equidad

Abstract
Título: La medición del grado de descentralización fiscal y la equidad horizontal en el Ecuador. Periodo 1996 –
1999
Autoría: María Verónica Ormaza Altamirano
Dirigida por: Esteban Lucero
Año: 2002
Problema de investigación
Se basa en el análisis del equilibrio vertical y horizontal de los gobiernos seccionales, con el objeto de observar
cuáles son los factores que han obstaculizado o facilitado el proceso de descentralización en el Ecuador y
cuáles podrían ser las tareas pendientes con respecto a las experiencias internacionales.
Marco teórico
La teoría del federalismo fiscal ha permitido analizar la organización del sector público de un país y qué nivel
administrativo es más apropiado para cumplir cada función fiscal; el suministro de bienes públicos en las
localidades, y cómo asegurar que la descentralización promueva una mayor eficiencia en la asignación de
recursos en la economía; la posibilidad de conseguir un grado óptimo de descentralización en materia
tributaria y de responsabilidades de gasto, y las relaciones fiscales entre niveles de gobierno y cuál debe ser el
diseño de las transferencias intergubernamentales.
En el análisis de la adecuada distribución de asignación de funciones entre los distintos niveles de gobierno, el
enfoque de Musgrave, aporta con la división tripartita de las funciones básicas de la política fiscal:
estabilización macroeconómica, redistribución del ingreso y el suministro de los bienes públicos.
En este contexto, el “teorema de descentralización” de Oates, basado en el federalismo fiscal, tiene implícitos
supuestos muy polémicos, que le han permitido justificar la presencia del Estado. Este postulado, contradice
en la práctica el mecanismo de “mercado” propuesto por Tiebout, quién demostró que la mejor manera de
asignar el gasto público es vía los gobiernos locales.
Si bien los aportes teóricos mencionados sirven, en cuanto al análisis y las recomendaciones, para el manejo
descentralizado de las finanzas, los supuestos que los inspiran exigen tomar en consideración los posibles
efectos que tendrían la ausencia o el incumplimiento de los supuestos básicos implícitos en el marco teórico,
tales como la presencia de externalidades en la producción de ciertos bienes públicos locales y sus posibles
efectos redistributivos.
Síntesis de la investigación
Parte del análisis de algunos casos de descentralización fiscal en América Latina, los cuáles nos dejan algunas
lecciones especialmente basadas en: i) una clara asignación a los niveles subnacionales de gobierno de una
mayor responsabilidad en la realización de gastos; ii) una mayor autonomía financiera y las correspondientes
facultades tributarias; iii) una adecuada definición de las transferencias intergubernamentales, y iv) reglas
claras sobre la utilización del endeudamiento por parte de los gobiernos subnacionales.
Luego se pretende hacer un análisis exhaustivo del equilibrio vertical y horizontal en las provincias y
municipios, lo que nos ha demostrado que, en lo que respecta a las transferencias intergubernamentales, estas
han tendido a ser la principal base de financiación para el proceso de la descentralización. En los años de
estudio, en las provincias estas transferencias constituyen el 72% del total de ingresos, en los municipios el 46%
y excluyendo Quito y Guayaquil el 63%.
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En lo que respecta a la tributación, en el nivel provincial se evidencia los límites legales relativos a la facultad de
aplicar impuestos, los pocos servicios que prestan, y la baja gestión local para el cobro de sus impuestos y
tarifas por la prestación de servicios públicos locales. En el nivel municipal este resultado responde a la
irracionalidad de los tributos locales, debido a que la recaudación y administración tributaria local se encuentra
desactualizada y deficiente y las tarifas que se cobran por los servicios están altamente subsidiadas.
Cuando nos referimos a los gastos se puede concluir que los consejos provinciales han puesto de manifiesto su
orientación en el gasto de inversión. Pese a ello se puede evidenciar la alta participación de los gastos
corrientes (exclusivamente los gastos de personal) en los dos niveles de gobierno y el bajo grado de
financiación con recursos propios locales.
El grado de descentralización fiscal vertical en el nivel provincial ha sufrido un decremento en los años
analizados debido a su bajo nivel de autonomía en la decisión de gasto y su escasa capacidad para aumentar
sus recursos (tributarios y transferencias) durante estos años. Cabe resaltar la baja capacidad de gasto que este
gobierno ha presentado en estos años y el alto nivel de dependencia que han mantenido del gobierno central.
Pese a que los municipios han mejorado su grado de descentralización fiscal vertical, se puede evidenciar una
diferencia sustancial entre los resultados obtenidos entre el total de ellos y al excluir a los municipios de Quito
y Guayaquil. Esto se explica debido a que los municipios mayores han logrado ganar autonomía en la
generación de los recursos propios (generación de impuestos locales y mejor administración y recaudación de
los mismos), han financiado mayores gastos autónomos con ingresos propios y han tenido la capacidad de
influir en la determinación de nuevas transferencias por leyes especiales.
Al analizar el equilibrio fiscal horizontal se ha podido demostrar que en el Ecuador existe un elevado nivel de
heterogeneidad e inequidad, demostrando desigualdades importantes entre regiones, provincias y municipios.
Para evidenciar podemos citar que la mayoría de provincias mantienen niveles considerables de dependencia
de las transferencias intergubernamentales, si consideramos que, con excepción de dos provincias (Pichincha y
Guayas), todos los demás autofinancian menos del 10% de sus ingresos. Los municipios por su lado, con
excepción de Quito y Guayaquil autofinancian menos del 38% de sus ingresos.
Cuando analizamos a los ingresos municipales por el lado de las transferencias, podemos ver que Quito y
Guayaquil recibieron durante el período analizado cerca del 35% de las transferencias totales del Presupuesto
General del Estado a los 129 municipios. En contraste las ciudades de Quito y Guayaquil recaudaron alrededor
del 72% del total de los ingresos tributarios y no tributarios (principalmente debido a mayores capacidades
fiscales y económicas que provienen de las fuerzas del mercado y del proceso estructural) de una muestra de
129 municipios.
Por el lado de los Consejos Provinciales las provincias que menos recibieron por transferencias per cápita
fueron Guayas, El Oro, Los Ríos y Pichincha, mientras que las que mayores recaudaciones propios per cápita
generaron fueron Galápagos, Sucumbios, Pichincha y Pastaza.
Resultados
Del estudio se reflejan cinco factores importantes: a) la inestabilidad en las políticas distributivas entre los
niveles de gobierno; b) la variabilidad de los ingresos debido al limitado uso del cobro de los impuestos y
tarifas, c) las diferencias en la distribución de cobro de impuestos locales entre los niveles de gobierno, d) la
alta dependencia de los gobiernos subnacionales de las transferencias del presupuesto del gobierno central, y;
e) la ineficiencia en la gestión de los servicios reflejada en los altos saldos presupuestarios que mantienen los
gobiernos seccionales.
Así, el análisis de las finanzas subnacionales entre los años 1996 y 1999, ha permitido concluir que los consejos
provinciales en relación con las entidades municipales, tienen un menor desempeño fiscal vertical y una mayor
dependencia de recursos originados en las transferencias del gobierno central, como consecuencia de los
límites legales relativos a la facultad de aplicar impuestos, los pocos servicios que prestan, y la baja gestión
local para el cobro de sus impuestos y tarifas por la prestación de servicios públicos locales. Esto no excluye
que la mayoría de las entidades locales (municipios) hayan generado una alta dependencia de los recursos
originados de las transferencias del gobierno central, un escaso control del gasto corriente, y un bajo nivel de
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inversión.
Al analizar el equilibrio fiscal horizontal se ha podido demostrar que en el Ecuador existe un elevado nivel de
heterogeneidad e inequidad, demostrando desigualdades importantes entre regiones, provincias y municipios,
debido especialmente a: a) la inexistencia de una lógica clara por parte del gobierno nacional, para la
distribución de los recursos a los gobiernos subnacionales; b) la heterogeneidad estructural en el nivel de
tributación subnacional.
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