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D
ESARROLLO, TERRITORIO,
ESPACIO, ENTORNO Y
ORDENAMIENTO1
“El territorio ya no precede al mapa ni le
sobrevive. En adelante ser á el mapa el que
preceda al territorio y el que lo engendre, y si
fuera preciso retomarla fábula (de Borges), hoy
serían los girones del territorio los que se
pudrirían lentamente sobre la superficie del
mapa. Son los vestigios de lo real, no los del
mapa, los que todavía subsisten esparcidos por
unos desiertos que ya no son los del Imperio,
sino nuestro desierto. El propio desierto de lo
real"
Baudrillard (1978)
Las contribuciones de Von Thunen (1820) alrededor de la
relación espacio y economía, son consideradas
primigenias en la teoría clásica de la localización. Luego,
Hearn (1864) consideró que la verdadera razón del auge
de los distritos estuvo a cargo de la economía del coste
de producción, por ende, la causa principal que
determina la distritualización se explica por la reducción
de los costes (Sforzi, 2008). Posteriormente, los distritos
industriales
de sello marshalliano (1890)2 y las
reinterpretaciones y propuestas realizadas por Becattini
(1962) se constituyeron en la primera etapa
preparadigma de desarrollo local y modelo de
industrialización europeo, habida cuenta que esta idea de
concentración geográfica ha sido reconocida como
antecedente histórico e intelectual de la teoría
económica.
Tanto la teoría del distrito industrial marshalliano, como
las teorías de la innovación-difusión empresarial
schumpeteriana y del contexto institucional van a estar
en la base de fundamentación de las nuevas
construcciones teóricas (Calderon, 2008); sin embargo.
más allá de ese período de importantes aportes teóricos
en los tópicos de la economía espacial, no se ha
configurado un consenso alrededor de una Teoría
unificadora de múltiples concepciones y enfoques de los
epígonos de tales pioneros.
Actualmente se conocen diversas visiones territoriales y
endógenas del proceso de desarrollo económico que
convergen en la necesidad de resignificar la dimensión
local y regional con todas las dotaciones y
potencialidades territoriales; ello hace posible referirse a
la emergencia de un paradigma
del desarrollo
económico territorial endógeno. En esta línea teórica e
investigativa descollan autores como Vázquez Barquero,
2
1
Armando Gil Ospina. Docente de Economía. UCP.
6. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
Marshall planteaba una vía de desarrollo alternativa en
forma de distrito claramente vinculado a un ámbito
territorial delimitado.
7. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
Alburquerque, Friedmann, Douglas, Stohr y Sachs, entre
otros.
Como aportes adicionales a la interpretación territorial y
endógena del
desarrollo económico sobresalen,
igualmente, las contribuciones teóricas de los milieux
innovateurs, el enfoque de clústeres -Markusen, Porter-,
la nueva geografía económica de Krugman, la escuela
californiana -Sabel, Storper, Scott, Saxenian- y la
economía institucional -Williamson, North- (Rodríguez,
2006).
Aydalot (1986) fue el impulsor de esta nueva visión, la
cual fue desarrollada por el grupo de investigación
europeo sobre entornos innovadores (GREMI). Los
investigadores que continuaron trabajando en esta línea
consideraron las innovaciones como el motor del
desarrollo económico regional dentro de los modelos de
desarrollo local endógeno; en otras palabras,
reconocieron que la capacidad de innovación depende
de variables internas a los propios territorios (Ratti, 1992;
Brets, 1999; Ogawa, 2000; Cheshire y Malechi, 2003;
citados por Peña, 2004).
Una vez conocidas esas recomendaciones para alcanzar
el desarrollo económico en una localidad y/o región,
resulta obvia la pregunta por los territorios exitosos y no
exitosos (Moncayo, 2003)3 o los ganadores o
3
Una vez que una región tiene una alta concentración productiva,
este patrón tiende a ser acumulativo: la región dominante adquiere
una ventaja de localización, esto es, ella deviene atractiva para las
8. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
perdedores. En este sentido, Peña (2004) se pregunta
por la desigual distribución espacial de dicha capacidad;
¿por qué unos territorios innovan y otros no? ¿Cuáles
son los factores y variables endógenas que hacen que
unos territorios sean más capaces de desarrollar
procesos de innovación y de mantenerlos a lo largo del
tiempo?
Algunos autores (Vásquez, Arocena, Alburquerque,
Boisier, entre otros) desde sus respectivos enfoques dan
respuestas tentativas a estos interrogantes. Para avanzar
en este propósito, se requiere conceptualizar y definir, si
es posible, los términos de desarrollo, territorio, espacio y
entorno.
Para Boisier (2003) desarrollo es una propiedad
emergente de un sistema territorial dinámico, complejo,
adaptativo y altamente sinergizado. Definió al desarrollo
como “el logro del contexto, medio, momentum,
situación, entorno…que facilite la potenciación del ser
humano… es un cambio en la doble dimensión humana:
es biológico y espiritual, es también un proceso social y
cultural, es secundariamente económico, en el sentido
monetario, pero en el sentido estricto, es netamente
económico, ya que debe cubrir y satisfacer todo tipo de
necesidades”. En el mismo sentido, Furtado (1982; citado
por Boisier, 2003) se refirió al desarrollo como “un
proceso de activación y canalización de fuerzas sociales,
firmas, debido al gran número de ellas que ya producen allí -y no,
por ejemplo, una mejor dotación de factores-. En otras palabras, el
éxito explica el éxito.
9. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
de avance en la capacidad asociativa, de ejercicio de la
iniciativa y de la inventiva”.
En sintonía con este pensamiento, Rodríguez (2006)
precisa el desarrollo económico de un territorio -regiones,
localidades o ciudades- como un proceso endógeno de
acumulación de capital que depende del desarrollo del
potencial competitivo del sistema productivo local que, a
su vez, depende de: i) la capacidad empresarial local, ii)
la forma en que los empresarios se organizan para
producir, iii) la introducción y difusión de innovaciones, iv)
el rol de las economías de aglomeración (asociado al
papel de las ciudades del territorio y sus zonas de
influencia) y v) el marco institucional donde todo esto
ocurre.
Desde ese enfoque, el territorio deviene en la piedra
angular de endogeneidad sobre la cual se construye,
procesa, transforma y alcanzan desarrollos y
realizaciones por y para la comunidad que los hace
posibles. “El hecho territorial del desarrollo significa que
no podemos hacer abstracción de las características
físicas,
humanas,
geoeconomicas
y
político
institucionales de la unidad territorial en cuestión, sino
que debemos partir siempre de las mismas, del stock de
recursos humanos y físicos de la zona en cuestión, de
sus características culturales y sociales, teniendo muy en
cuenta su historia y sus potencialidades” (Calderón,
2008).
10. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
De manera complementaria, Rodríguez (2006) considera
que el territorio es un ámbito geográfico delimitado por
un conjunto de relaciones sociales y económicas entre
actores e instituciones, que poseen capacidades y
conocimientos específicos, compartidos, propios y
adquiridos, e interactúan a partir de una tradición,
normas y valores comunes, sobre los cuales se codifican
y decodifican todos los intercambios.
Figura 1. Territorio como término polisémico.
Fuente: Pinto y Ortiz (2007). Elaboración propia.
Vázquez (2005) denota el aporte de Friedmann y
Weaver (1979) al enfoque territorial; se trata de una
nueva visión del territorio, no como el espacio físico
11. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
donde se localiza la inversión, sino como una red de
actores con un papel muy importante en el proceso de
desarrollo a través de las iniciativas locales de inversión
y capacidad de reacción ante los retos impuestos desde
el exterior.
En el mismo sentido, Stohr (1981) y Arocena (1995)
enfatizan la participación de los actores locales,
planteando estrategias de abajo hacia arriba, dando
oportunidad a los individuos, grupos sociales,
organizaciones e instituciones locales, de aprovechar y
realizar sus potencialidades (2005).
En América Latina, el desarrollo de las regiones y
localidades ha ido tomando más relevancia, la cual se
refleja en el rumbo de las políticas económicas y en la
literatura de los años 90. Al respecto, se conocen
diversas experiencias exitosas en el continente que ha
difundido y promovido la CEPAL (Aghón y otros; 2001;
citado por Rodríguez, 2006).
El cuadro 1 permite observar la evolución del término
desarrollo en el período de posguerra. La perspectiva
tradicional que no diferencia crecimiento del desarrollo,
pues se conciben de manera indistinta, pasando por los
años ochenta en que aflora el concepto de desarrollo
sostenible y sustentable, hasta las teorías relacionadas
con el enfoque endógeno del desarrollo económico local
(territorial y regional). Finalmente, se referencia las más
recientes vertientes del desarrollo humano que
enfatiza las múltiples dimensiones humanas.
12. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
Cuadro 1. Principales paradigmas y enfoques teóricos
sobre Desarrollo económico.
Fuente: Calderón (2008).
13. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
EL ESPACIO COMO RECEPTÁCULO: LA
TEORÍA DE LA LOCALIZACIÓN
concepto de territorio como lugar de convergencia de la
complejidad social e histórica
Al respecto, Krugman se pregunta: “¿Cómo suelen
abordar los economistas el espacio? Por decirlo en
pocas palabras, la mayoría no lo trata en absoluto. En
efecto, hay algo extraño en la manera en que buena
parte de nuestra profesión ignora cualquier cosa que
guarde relación con el lugar en el que se producen las
actividades económicas” (citado por Coq, 2004).
Figura 2. Criterios epistemológicos de clasificación de
las teorías económico-espaciales.
Fuente: Coq (2003).
Más allá de esa postura pendular de Krugman, el análisis
económico ya había producido ideas, conceptos y teorías
relacionadas con la economía espacial. Por ejemplo, a
comienzos del siglo XX, época de dominio académico y
político de la Teoría Neoclásica, se estudiaron los
fenómenos europeos derivados de los procesos de
distribución espacial de las manufacturas como
consecuencia del fuerte proceso industrializador. Desde
este enfoque de análisis, se propuso conceptualizar los
efectos generados por la inclusión del espacio en el
modelo ex profeso. Ello condujo a dos líneas de trabajo
(2004).
La figura 2 muestra las concepciones sobre espacio y
territorio contenidas en las diferentes teorías
económicas;
en
efecto,
desde
un
enfoque
epistemológico, el pensamiento neoclásico como la
doctrina utilitarista conciben el espacio a través de la
teoría de la localización; en tanto que desde algunas
posturas heterodoxas, ya no es el espacio como si el
1) la existencia del espacio altera las funciones de
producción y de coste de las empresas, hecho que
explicita un nuevo tipo de coste, el transporte, el cual se
internaliza en la función;
14. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
15. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
2) la igualdad de precio (y de los demás factores que
explican el precio de un bien), hace que los
consumidores compren sus bienes en aquellos
establecimientos que les resulten más cercanos. De este
modo, la distancia afecta a los dos agentes económicos.
Este fenómeno impulsó el desarrollo teórico de la
Localización por parte de Hotelling, Christaller y Lösh,
entre otros.
Este conjunto de razonamientos y consideraciones
conceptuales condujeron al desarrollo de la Teoría del
Lugar Central, la cual ha sido aplicada en el tema del
Ordenamiento Territorial, que se tratará más adelante.
Tal como acontece con los términos desarrollo,
bienestar, calidad de vida, entre otros, sucede igual con
territorio y espacio; éstos también presentan una
condición polisémica, de acuerdo al enfoque y postura
ideológica o política que se asuma.
A pesar de las diferencias entre Teorías de la
Localización y de la Territorialización que se indican en la
figura 2, no quedan dilucidadas las distinciones entre los
términos de espacio y de territorio. En unas ocasiones
se enfatizan como conceptos distintos, pero no precisan
sus diferencias (Daniels, 1993). Otras veces, se define el
territorio de forma genérica pero sin llegar tampoco a
profundizar en el verdadero contenido del concepto.
Para Mella (1998), el territorio se refiere a una red de
relaciones interpersonales, interlocales e interterritoriales
sustentadas en intereses implícitos y explícitos dentro de
las comunidades alrededor de la construcción de cultura
compartida y ethos identitario. “El territorio ya no es en lo
fundamental, un soporte de las actividades económicas o
16. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
de los factores de localización...ni tampoco una fuente de
costes para los agentes productivos, ni mucho menos
una simple distancia entre dos puntos. Por el contrario, el
territorio se presenta como una configuración de agentes
y elementos económicos, socioculturales, políticos,
institucionales que posee modos de organización y de
regulación específicos” (1998).
Para Cabeza (1997) y Briceño (1989) el territorio es el
sustrato material sobre el que se asienta una
comunidad, regido por un conjunto de normas que
establecen, en principio, el derecho
soberano de
aprovechamiento de los recursos que contenga,
constituyéndose de esta manera en su patrimonio; es
decir, territorio como la base material de una sociedad
que hace posible su localización geográfica; mientras
que el espacio geográfico, es el que expresa los
objetivos de una sociedad específica, en su realización
histórica, en correspondencia con su Territorio y sus
Recursos, esto es, en concordancia con la dimensión
valorativa que le asigna a su patrimonio.
Para Cabeza territorio y espacio geográfico no indican
una sinonimia
terminológica, ni tampoco una
equivalencia, sino una interrelación necesaria, donde
ambos convergen para explicarse mutuamente. De forma
análoga, Briceño parte de la hipótesis que espacio y
territorio no son sinónimos ni equivalentes sino
componentes que se corresponden tanto cultural como
económica y políticamente en cualquier sociedad.
17. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
El espacio geográfico es el Territorio y su dimensión
socio-histórica y política, es decir, la expresión de las
identidades socioculturales que, localizadas en un
sitio específico, no
son más que identidades
geográficas (Cabeza, 1997).
Desde otro enfoque, Iñiguez (1999) concibe el territorio
con el siguiente significado:
es esencialmente una
delimitación areal de poder, la demarcación del ámbito
del estado-nación y de sus divisiones internas. El origen
y los límites territoriales son tanto histórico-políticos
como político-administrativos más o menos recientes.
Santos (1996) entiende como espacio geográfico el
conjunto indisociable de sistemas de objetos (fijos) y
sistema de acciones (flujos), en permanente interacción.
Relaciones realizadas a partir de las funciones y las
formas, que se presentan como testimonios de una
historia escrita por los procesos del pasado y del
presente. Es esencialmente naturaleza modificada y
transformada por la acción humana y por tanto una
creación social (1990).
El punto de partida para una reflexión sobre el territorio
es el espacio. El espacio es la materialización de la
existencia humana (Lefebvre, 1991). El espacio no se
debe considerar como un fragmento, es una totalidad,
un conjunto de sistemas de objetos y sistemas de
acciones que forman el espacio de modo inseparable,
solidario y contradictorio;
en esta definición están
contempladas la naturaleza y la sociedad (Santos, 1996).
18. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
En todo territorio son concomitantes dos procesos
sociales dinámicos y sinergéticos que lo impulsan a su
articulación en los diferentes dimensiones y escalas de
configuración; ellos son:
i) Crecimiento económico que se constituye en la
base material y sustento de sus posibilidad de
mejoramiento de los niveles de vida de la población,
representada en el producto y el ingreso regionalnacional.
ii) desarrollo societal como expresión de las mejores
condiciones para la transformación de los seres
humanos que habitan tal territorio en personas
humanas, con proyectos de convivencia, ciudadanía e
identidad (Boisier, 2005).
EL ENTORNO INNOVADOR Y LAS ECONOMÍAS
EXTERNAS
Peña (2004) concibe el entorno en términos de
capacidades que circulan en un determinado ámbito
territorial al socaire de relaciones proximales de los
agentes, ya sean manifiestas en aptitudes, actitudes,
aprendizajes y habilidades productivas.
,
El término entorno ha sido tratado desde tres enfoques: i)
organizativo, para aprovechar ventajas en intercambios
de inputs y afines; ii) territorial, de carácter micro,
dinámico y potenciador de información, certidumbres,
decisiones optimales
y fluidez de
relaciones
19. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
interempresariales; iii) cognitivo, referido a know-how,
learing by doing y acumulación de cultura técnica.
Cuadrado (1992; citado por Peña, 2004) indica que el
entorno innovador se refiere a un ámbito territorial en el
cual las interacciones entre los agentes económicos
generan externalidades específicas a la innovación y
convergencias eficientes en el uso de los recursos:
economías externas; economías de proximidad y redes
sinérgicas.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)
El OT suele interpretarse en múltiples escalas espaciales
y con una polisemia conceptual y de enfoques, que van
desde divisiones político-administrativas, económicas y
ambientales de todo un país hasta la mínima unidad
productiva o de vivienda, como polos entre los cuales se
encuentran entidades subnacionales y, dentro de éstas,
fincas y urbanizaciones residenciales; desde un parque
nacional natural hasta un cabildo indígena, por ejemplo.
Boisier (2005) recomienda una política regional eficiente
expresada en cuatro políticas específicas, tales como: i)
la descentralización política y territorial; ii) el fomento a la
producción; iii) la coherencia interregional y iv) el
ordenamiento territorial.
En relación con el OT, Boisier indica cinco requisitos a
saber: a) una división político-administrativa; b) una
asignación de funciones a cada unidad de esa división,
en el proyecto nacional; c) una especificación de
prioridades de desarrollo en el tiempo; d) una prlopuesta
de asentamientos humanos; e) una propuesta de
grandes usos del suelo.
Una de las primeras condiciones para realizar con
efectividad el ordenmemiento del territorio se refiere a la
participación de la población que lo habita, debido a que
son los moradores los primeros y directos actores de los
procesos de organización, priorización y decisión de los
recursos endógenos y de la gestión de aquellos
exógenos que se requieren para alcanzar las metas
propuestas.
Así, el thelos del ordenamiento territorial debe consistir
en la
búsqueda de mejores condiciones para el
desarrollo armónico e integral de la gente implicada. Ello
significa que la población debe tener un acervo de capital
social, manifiesto en actuaciones de asociatividad y
convivencia. Importa, entonces, destacar los rasgos
cualitativos de esa población, su dinámica de cambios,
las modificaciones que se producen en su composición,
derivadas tanto de su propia evolución como del impacto
provocado por la presencia de otros grupos o agentes
sociales, con otras raíces, otros comportamientos y sobre
todo, otros intereses y objetivos.
Paradójicamente, las nuevas opciones para el manejo de
los recursos naturales se plantean por la vía de la
revalorización ecológica, social y económica de sistemas
tradicionales de uso y explotación de los recursos, de
probada eficiencia en la conservación de los mismos y
cuyo fundamento ha sido el
uso múltiple de los
20. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
21. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
recursos. Este nuevo paradigma establece entonces una
opción de grandes perspectivas por la vía de las
complementariedades
ecológicas,
sociales
y
económicas, y plantea un reto socio-político de gran
trascendencia: el camino del Desarrollo Sustentable.
Massiris (1993; citado por Santana, 2004)
retoma el concepto de OT tanto europeo como
latinoamericano, en los siguientes términos:
“...es un proceso y una estrategia de
planificación, de carácter técnico-político, con el
cultural; por tanto, esta perspectiva de ordenamiento
propende por un desarrollo sustentable; el tercero, es
más de carácter humanista y se focaliza en el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población
a través del OT; en tanto que el integral propende por
armonizar los anteriores y asume el OT como una
estrategia de desarrollo integrado del territorio en el que
se complementa de forma articulada el desarrollo
económico y competitivo;
social, cultural y justo;
ecológico y sustentable;
regional,
armónico y
equilibrado (Santana, 2004)
que se pretende configurar en el largo plazo una
organización del uso y ocupación del territorio, acorde
con las potencialidades y limitaciones del mismo, las
expectativas y aspiraciones de la población y los
objetivos sectoriales de desarrollo. Se concreta en planes
que expresan el modelo territorial de largo plazo que la
sociedad percibe como deseable y las estrategias
mediante las cuales se actuará sobre la realidad para
evolucionar hacia dicho modelo”.
Los enfoques de la figura 3, son algunos de los más
usados por quienes elaboran los planes de desarrollo y
participan en los procesos de OT: 1) económico; 2)
ecológico; 3) social y 4) integral. El primero se conoce
como economicista o desarrollista, debido a que enfatiza
en los procesos de productividad y competitividad de las
actividades productivas que se realizan en el teritorio; el
segundo, se refiere a una propuesta ambientalista que
procura alcanzar condiciones equilibradas entre el uso de
los recursos naturales y los del patrimonio histórico-
22. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
Figura 3. Enfoques del Ordenamiento Territorial.
23. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
Fuente: Santana (2004). Elaboración propia.
BASE
CONCEPTUAL
DEL
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Bervejillo (2005) considera al Territorio como
componente inseparablemente de lo socio-espacial.
Desde esta perspectiva, el OT se concibe como un
ámbito donde se producen y reproducen relaciones
sociales y políticas, así como de prácticas técnicas e
instrumentales orientadas teleológicamente a la
planificación y gestión del desarrollo integral, en un
ambiente de permanente transformación del territorio,
con una visión articuladora de lo local, regional, nacional
y orientada al mediano y largo plazo. El proceso de OT
es constante, asintótico y susceptible de mejoramiento
continuo a partir de sus propias experiencias y logros, y
de manera comparativa, con otros que convergen en
tales propósitos.
En la literatura especializada del desarrollo, el OT
corresponde a la planificación para alcanzar la
optimización en la inversión de los factores productivos;
es decir, la eficiencia de los procesos de ocupación y uso
del territorio, la distribución territorial del Estado y el
manejo geopolítico del país. Tal planificación está
orientada por los valores de la racionalidad, la
funcionalidad y la coherencia en la localización territorial
de las actividades sociales, económicas y políticas del
desarrollo.
Desde este enfoque, el OT propende por alcanzar los
mayores impactos y transformaciones en los ámbitos
ecológicos, geográficos, económicos, sociales, políticoadministrativos y geopolíticos, así como extrapolar los
mejores resultados con sentido estratégico en la
búsqueda de los futuros probables y deseables
(Ramírez, 2004).
Cuando se menciona el tópico de la eficiencia, se
considera al territorio en su potencialidad como matriz
espacial dotada de la diversidad de recursos, relaciones
sociales y articulación de las dotaciones endógenas con
los insumos y transferencias exógenas (conocimientos,
cambio técnico, inversiones, economías externas,
spillovers, entre otros).
“El OT entraña la búsqueda de la eficiencia de las
estructuras territoriales mediante la introducción
deliberada y planificada de racionalidad, coherencia y
eficiencia en los citados procesos de ocupación y uso del
territorio” (2004).
En general, desde un enfoque ecológico, el OT relaciona
de forma estratégica y sistémica los procesos que se
desarrollan en el territorio, comenzando por el nivel
nacional a través del Plan de Desarrollo, hasta el ámbito
municipal/local, pasando por las escalas subnacionales
de la región, la provincia, el departamento o el distrito y,
de manera trasversal, desde lo rural hasta lo urbano.
25. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
24. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
COMPLEJIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
EN COLOMBIA
La Constitución colombiana (1991) definió el
pensamiento jurídico para justificar la implementación de
un proyecto estratégico de ordenamiento territorial para
el país, en aras de cimentar las bases del desarrollo
integral propias de una nación que se aproximaba al siglo
XXI; sin embargo, este pensamiento reformador de los
constituyentes permaneció eclipsado por intereses
particulares, regionales y hasta nacionales durante los
veinte años de vigencia de la Carta Magna.
El artículo 288 de la CN establecería la distribución de
competencias entre la nación y las entidades territoriales,
en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial (LOOT).
A pesar del mandato constitucional, resulta claro el vacío
conceptual en torno al ordenamiento territorial
colombiano, debido, entre otras razones, a la precaria
definición de políticas marco claras que establecieran
directrices y lineamientos al país como nación. Por
ejemplo, la Ley 388 de 19974 aunque se denominó como
Ley de OT, estuvo enfocada más al desarrollo urbano.
.
4
De esta Ley se derivaron conceptos impoetantes como:
plusvalía, espacio público, vivienda de interés social; así
mismo se integraron a la Planificación los temas deÁreas
Metropolitanas y Servidios Públicos
26. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
En el mismo año, el Congreso colombiano definió OT en
los siguientes términos: “Conjunto de acciones políticoadministrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas
metropolitanas…,para orientar el desarrollo del territorio
bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación
y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias
de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio
ambiente y las tradiciones históricas y culturales”.
Para parificar las dificultades de avanzar en la LOOT,
basta reflexionar alrededor de la definición que hace
Montañéz (2001; citado por Rueda, 2009): “El OT se
refiere a un conjunto de relaciones y vínculos de dominio,
de poder, de pertenencia o de apropiación entre una
porción o la totalidad del espacio geográfico y un
determinado sujeto individual o colectivo”.
Según dicha definición, el territorio es un sistema
complejo, que no ha alcanzado consenso conceptual en
el país, dificultando el avance de una política clara de
OT, debido a las diferentes dinámicas de los poderes,
principalmente. Este hecho se agrava con la tradicional
división de su espacio geográfico en territorios sobre los
cuales existen varios poderes, con necesidades
diferentes e intereses contradictorios. En este sentido, el
gobierno central no ha logrado sobreponerse a los
poderes subnacionales de fuerte arraigo en los distintos
territorios de la geografía nacional.
El proyecto de país, con identidad de nación,
planificación del desarrollo de corto y largo plazo y
27. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
unificado alrededor de valores democráticos, consolidan
las bases de la integración nacional; por esa idea de
proyecto, se hace necesaria un epistemología y una
ontología de territorio como elemento integrador donde lo
económico, social, cultural y ambiental alcancen a
converger en el espacio-territorio determinado.
En este sentido, Andrade (2005; citado por Rueda, 2009)
señala que el ordenamiento territorial, tanto en el caso
colombiano como en otros países del mundo, depende
de forma directa de la visión de desarrollo que se tenga.
Esto conlleva necesariamente a la definición concertada
de una visión de país, región, departamento, municipios
u otro, la cual se constituye en el punto de partida de
cualquier ejercicio ordenador.
La LOOT debe emerger como producto de una visión de
país que logre articular, de manera consensuada,
participativa y consciente, los diversos intereses de las
escalas espaciales del territorio; vale decir, que los
planes de ordenamiento municipal sean coherentes y fiel
reflejo con los departamentales y éstos, a su vez, con el
nacional; a su vez, que el POT municipal represente en
escala al POT nacional. Sólo esta visión compleja del OT
puede conducir al país por la senda del desarrollo
integral.
Sin embargo, el territorio se plantea desde una visión
político-administrativa y no como una representación
compleja de la realidad del país. Massiris (1999, citado
por Rueda, 2009) afirma que para el gobierno, el
ordenamiento territorial se circunscribe al problema de la
28. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ
organización territorial del Estado, y deja de lado lo
sustancial de esta política que tiene que ver con los
procesos que ocurren en las entidades territoriales.
El ordenamiento territorial es una política integral, lo que
exige una estructura institucional jerarquizada por donde
fluyan las directrices y se coordinen las acciones
ordenadoras. Por lo tanto, mientras no exista una visión
clara del país y sus componentes, cualquier esfuerzo de
establecer normas que orienten el ordenamiento
territorial puede resultar infructuoso debido a los
tropiezos políticos que puedan afrontar, o al hecho de
que no sean pertinentes para la realidad nacional
(Massiris (1999).
CONCLUSIONES
En general, se puede afirmar que en Colombia no existe
un cuerpo teórico consensuado y articulado alrededor del
OT; no obstante se conocen distintos enfoques e
interpretaciones del proceso de desarrollo económico
desde el territorio y sus actores e instituciones.
Respectos a los diferentes enfoques, éstos son
coherentes con las teorías de desarrollo endógeno y, en
alguna medida, complementarios con los de crecimiento
endógeno, en esto consiste la novedad de estas visiones
territoriales.
29. GENTE, GENTE DE BIEN Y PROFESIONALMENTE CAPAZ