1 INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA DE LOS PODERES

INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA DE LOS PODERES JUDICIALES LOCALES.
CASO BAJA CALIFORNIA
TRIBUNAL EN PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN
GUIÓN LITERARIO
Cronista: Lic. Arturo Díaz San Vicente
Estimado público, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lleva hasta ustedes la
crónica de la resolución de la controversia constitucional 32/2007 denominada
Independencia y Autonomía de los Poderes Judiciales Locales, caso Baja California.
El 12 de enero del 2009, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación inició la discusión de la controversia constitucional 32/2007, promovida por el
Poder Judicial del Estado de Baja California, en contra de los Poderes Legislativo y
Ejecutivo, el Secretario General de Gobierno, el Director del Periódico Oficial y diversos
Ayuntamientos, todos del Estado de Baja California.
En la controversia constitucional se argumentó la inconstitucionalidad del Decreto
274 emitido por el Congreso de la entidad, publicado el 2 de febrero de 2007, mediante
el cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de Estado.
Las reformas que se llevaron a cabo implicaron cambios estructurales y
sustanciales que tuvieron como consecuencia, esencialmente, modificaciones al
procedimiento para nombrar, ratificar y remover a los Magistrados del Tribunal Superior
de Justicia, a la condición de inamovilidad en el ejercicio de sus cargos, a las reglas
relativas a su calidad como trabajadores y a su régimen de seguridad social; además,
se establecieron nuevas bases para el funcionamiento del Consejo de la Judicatura
Local, se fijaron nuevas bases relativas a la autonomía e independencia del Poder
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Judicial de la entidad y se establecieron nuevas reglas con relación al juicio político,
entre otros aspectos.
El proyecto estuvo a cargo del señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, y
durante la discusión del asunto, se dilucidó la cuestión de si los Municipios de las
entidades federativas cuentan con legitimación pasiva para intervenir en los procesos
de reforma de las Constituciones Locales, tal como se propuso en el proyecto de
resolución.
Al respecto, el señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo consideró que los
Ayuntamientos llamados a esta controversia constitucional como autoridades
demandadas, carecían de legitimación pasiva, toda vez que su participación en el acto
de aprobación de reformas constitucionales que expida el Congreso local en los
términos previstos por la propia Constitución estatal, no puede dar lugar a que se les
considere como parte integrante del órgano legislativo que emitiera la ley impugnada;
Aclaró que los Ayuntamientos son entes públicos que intervienen en el proceso de
formación de las normas locales supremas para validar o invalidar, en su caso, con su
voto, las modificaciones a la Constitución discutidas y aprobadas previamente por el
Congreso local, como órgano legislativo que permanentemente efectúa tal función; en
ese sentido, señaló que aun cuando existe concurrencia del Poder Legislativo y de los
Ayuntamientos, tales circunstancias no alteran la naturaleza y esencia del Poder
Legislativo, pues no se modifica su integración formal ni material.
Por el contrario, el señor Ministro Mariano Azuela Güitrón señaló que el sistema
de reformas a la Constitución de la entidad federativa implica la participación del
Congreso del Estado y de la mayoría de los Ayuntamientos, por lo que tienen el
carácter de autores de la ley.
En ese sentido, manifestó que no podría considerarse la existencia de una ley si
ésta no es aprobada por los Ayuntamientos de los Estados y concluyó que éstos sí
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cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, por lo que se
encuentran expuestos al perjuicio que implica la declaración de inconstitucionalidad de
las reformas en cuyo proceso de aprobación intervinieron.
Coincidieron con los argumentos del señor Ministro Azuela Güitrón, las señoras y
señores Ministros Olga María Sánchez Cordero de García Villegas, José Fernando
Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos, Juan N. Silva Meza,
Genaro David Góngora Pimentel y ponente José Ramón Cossío Díaz, al señalar
que los Municipios sí cuentan con legitimación pasiva para intervenir cuando se
impugna una reforma al proceso de reforma de las Constituciones Locales, toda vez
que éstos intervienen en tales procesos al encontrarse prevista su participación en la
aprobación o no de dicha reforma.
Por su parte, el señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia se
sumó a la disidencia del señor Ministro Gudiño Pelayo y añadió que su posición
descansaba en la interpretación restrictiva del artículo 10, fracción II, de la Ley
Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos,1 que concede el carácter de parte demandada a quien haya
emitido o promulgado.
Coincidió con los señores Ministros disidentes de la mayoría, el señor Ministro
Sergio Salvador Aguirre Anguiano quien añadió que la actuación de los
Ayuntamientos en el acto de aprobación de las reformas constitucionales que expida el
Congreso, se circunscribe a pronunciar o no su voto respecto de la emisión de la
norma, más no la emite propiamente.
De esta forma, el Tribunal en Pleno resolvió por mayoría de 8 votos contra 3, que
los Municipios sí cuentan con legitimación procesal pasiva para intervenir cuando se
1
ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:
…
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o
pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;
…
3
impugnan reformas a las Constituciones Locales de sus respectivas entidades
federativas.
En otro tema, la actora adujo que la reforma al artículo 57 de la Constitución
Local2 viola el derecho a la seguridad social establecida en el artículo 123, apartado B),
fracción XIV, de la Constitución Federal, toda vez que establece que los Magistrados
del Poder Judicial Local no tienen el carácter de trabajadores, lo que en consecuencia
coarta su derecho para acceder a los beneficios establecidos para los trabajadores al
servicio del Estado.
En el proyecto se propuso resolver que es facultad de cada Estado proporcionar o
no la seguridad social a los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales, toda vez
que aun cuando no se trata de trabajadores, en razón de que carecen de una sujeción o
dependencia con otro servidor público del mismo Poder Judicial, no dejan de realizar un
trabajo personal a cambio de una remuneración; los Magistrados se equiparan, en
cierto sentido, a patrones ordinarios, por lo que pueden no tener acceso a la seguridad
social.
Al respecto, el señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel manifestó su
coincidencia con lo propuesto en la consulta, y añadió que los Magistrados, Jueces y
Consejeros de la Judicatura del Estado de Baja California, realizan una función por la
que perciben una remuneración, lo cierto es que su estatus no es equiparable al de los
trabajadores de confianza, ya que el servicio que prestan no es subordinado sino
independiente; además, a diferencia de los trabajadores de confianza, son designados
mediante procedimientos constitucionales específicos y no pueden ser removidos
2
CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA
ARTÍCULO 57.- El Poder Judicial del Estado se ejercerá por el Tribunal Superior de Justicia, Tribunal de
Justicia Electoral, Juzgados de Primera Instancia, Juzgados de Paz y Jurados.
...
Los Magistrados, Jueces y Consejeros de la Judicatura, del Poder Judicial, no serán considerados
trabajadores para efectos de la Ley especial de la materia.
...
4
libremente durante el tiempo que dure su encargo, sino únicamente en los términos
señalados por la Constitución local y la Ley de Responsabilidades Administrativas.
Por lo anterior, concluyó que los Magistrados, Jueces y Consejeros guardan con el
Estado una relación de naturaleza administrativo–constitucional, que no es equiparable
a una relación laboral.
Sugirió no obstante, que en el proyecto de resolución se evite equiparar la figura
del Magistrado con la del patrón, pues la percepción de una remuneración por el
servicio prestado es incompatible con la figura del patrón.
En el mismo sentido coincidieron, en el tema relativo al régimen laboral que priva
para los Magistrados de un Poder Judicial Local, la señora Ministra y los señores
Ministros Sergio A. Valls Hernández, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José
Fernando Franco González Salas, Mariano Azuela Güitrón, Olga María Sánchez
Cordero de García Villegas y presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.
El señor Ministro José Fernando Franco González Salas añadió que en esa
ocasión se definiría el estatuto jurídico al que se encuentran sujetos los Magistrados de
un Tribunal Superior de Justicia, y manifestó su convencimiento de que darles el
carácter de trabajadores en el sentido en que se establece en el artículo 123 de la
Norma Fundamental del país, iría en contra de la propia función que tienen
encomendada.
Acotó además, que la inconformidad de los señores Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia del Estado de Baja California descansaba principalmente, en el
argumento de que sus percepciones se veían afectadas con la reforma, lo cual debía
ser analizado en función a que el estatuto jurídico que los había regido en ese aspecto,
había sido modificado, más no en atención a lo establecido por el artículo 123 de la
Constitución Federal.
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En el mismo sentido, el señor Ministro Mariano Azuela Güitrón manifestó que el
sistema que rige para los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales se encuentra
regido en la Norma Fundamental del país, en el artículo 116, fracción III, que señala que
el Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las
Constituciones respectivas, y los tribunales, añadió, actúan en razón de que se integran
por Magistrados; así es como se ejerce el Poder Judicial y se sustentan en el Capítulo
II, de la Constitución del Estado de Baja California.
Por su parte, el señor Ministro Juan N. Silva Meza manifestó que no compartía
el sentido del proyecto en este aspecto, pues en su opinión, a partir de una
interpretación armónica de los artículos 123 y 116 de la Constitución Federal y
fundamentalmente en la legislación secundaria, los Magistrados del Estado de Baja
California sí tienen el carácter de trabajadores y por tanto tienen derecho a tener las
prestaciones que se les negaron en función de la reforma a la Constitución del Estado,
en la que no se les reconoce tal carácter.
En el mismo sentido, el señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo consideró
que, contrario a lo propuesto en la consulta, el penúltimo párrafo del artículo 57 de la
Constitución local sí resulta contrario a lo que establece el Apartado B, del artículo 123,
de la Constitución Federal, específicamente en su fracción XIV, debido a que los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Baja California, en tanto
que son servidores públicos, deben ser considerados como trabajadores al servicio del
Estado, con independencia de que puedan ser señalados como de confianza.
De esta forma, la opinión de la mayoría de los señores Ministros que tomaron la
palabra en torno a este tema, fue en el sentido de que los Magistrados del Poder
Judicial del Estado de Baja California no pueden ser considerados como trabajadores al
servicio del Estado, en virtud de que no tienen una relación de subordinación salvo
aquella habida con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley.
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En tal virtud, consideraron, no se trata de trabajadores al servicio del Estado, sino
que se trata de titulares de uno de los Poderes que conforman al gobierno estatal; son
depositarios del Poder Judicial y en tal virtud, se adujo que un servidor público puede
no encontrarse dentro del ser trabajador al servicio del Estado.
En contra de lo anterior, los señores Ministros Silva Meza y Gudiño Pelayo
estimaron que los Magistrados de los Tribunales Superiores Locales sí tienen el
carácter de trabajadores al servicio del Estado, de conformidad con los artículos 116 y
123, apartado B, del propia Norma Fundamental.
La discusión de este tema continuó durante la sesión pública del 13 de enero,
durante la cual, en uso de la palabra, la señora Ministra Olga María Sánchez Cordero
de García Villegas manifestó que coincidía con la posición del señor Ministro Franco
González Salas y señaló que no existía un estatuto jurídico claro y preciso en el que se
ubicara la calidad laboral con la que desempeñan sus funciones los titulares de los
órganos que integran el Poder Judicial del Estado de Baja California.
Por el contrario, la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y el señor
Ministro Juan N. Silva Meza, consideraron que los Jueces y Magistrados del Poder
Judicial local sí deben ser considerados en todo aquello que les sea aplicable, como
trabajadores para los efectos de la ley especial de la materia,3 pues desempeñan un
3
LEY DEL SERVICIO CIVIL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL
ESTADO, MUNICIPIOS E INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS DE BAJA CALIFORNIA
...
ARTÍCULO 2
(REFORMADO, P.O. 25 DE AGOSTO DE 2006)
ARTICULO 2.- Trabajador es la persona física que presta a las autoridades públicas un trabajo personal
subordinado consistente en un servicio material, intelectual, o de ambos géneros, independientemente
del grado de preparación técnica requerida, para cada profesión u oficio, en virtud del nombramiento que
le fuera expedido o por el hecho de figurar en las listas de raya de los trabajadores permanentes o
temporales.
Para los efectos de esta Ley, no se considerarán trabajadores:
I.- El Gobernador,
II.- Los Diputados;
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trabajo a cambio de una remuneración y no son en sí, depositarios de dicho Poder, sino
titulares de los órganos que lo conforman; añadió que la titularidad del Poder Judicial de
la entidad recae en el Tribunal Superior de Justicia del Estado.
La señora Ministra Luna Ramos comentó además, que los Magistrados, Jueces y
Consejeros del Poder Judicial de la entidad quedaban excluidos, con la reforma
impugnada, de cualquier prestación establecida para los trabajadores al servicio de los
Poderes del Estado, en la ley de la materia.
En uso de la palabra, el señor Ministro Genaro David Góngora Pimentel señaló
que la interpretación de quiénes son trabajadores de los Estados para los efectos del
artículo 116, fracción VI, y por ende para efectos del artículo 123, Apartados A o B,
debe partir de las características del concepto de trabajo, entre las que se encuentra la
subordinación, lo cual es aplicable para ambos apartados del artículo 123 y no sólo
para el A, toda vez que el principio de jerarquía que caracteriza las relaciones entre los
servidores públicos, es precisamente una manifestación de la subordinación que
respecto de los Jueces y Magistrados locales no opera; añadió que Jueces,
Magistrados y Ministros no se encuentran subordinados más que a la Constitución y a
las leyes a las cuales deben atender.
Por su parte, el señor Ministro ponente José Ramón Cossío Díaz, anunció que
sostendría su proyecto, pues no existían razones válidas para considerar a los titulares
de los órganos que integran los distintos Poderes Judiciales del país, como trabajadores
al servicio del Estado.
Señaló que cuando se habla de los Poderes de los Estados y del Federal, se
habla de funciones y no propiamente de los órganos en los que se deposita el ejercicio
III.- Los Magistrados, Jueces y Consejeros de la Judicatura del Poder Judicial del Estado, y
IV.- Los Presidentes Municipales, Síndicos Procuradores, Regidores y Consejeros Municipales.
Los servidores públicos mencionados en las fracciones anteriores, no tendrán derecho a las prestaciones
que se contienen en esta Ley.
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de tales funciones; desde esa perspectiva, consideró que los titulares de los órganos
que integran los Poderes Judiciales no cuentan con el carácter de trabajadores desde el
punto de vista jurídico.
Asimismo, añadió que atendería la sugerencia del señor Ministro Góngora
Pimentel y eliminaría del proyecto las relaciones establecidas entre las figuras del
Magistrado y el patrón.
Posteriormente, la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos manifestó
que se encontraba de acuerdo con el argumento expresado durante la sesión, relativo a
que no existe una relación de subordinación jerárquica respecto de los señores
juzgadores en general, pero que sí la hay entre éstos y la Constitución General de la
República y la ley; por ello, añadió, la inobservancia de dicha subordinación será causa
de responsabilidad.
De esta forma, por mayoría de 7 votos se determinó que los Magistrados del
Poder Judicial de Baja California no deben ser considerados como trabajadores en
virtud de que no tienen una relación de subordinación, salvo aquella habida con la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley.
El siguiente tema que se dilucidó fue el relativo a la violación de la garantía de no
retroactividad de la ley aducida por la promovente, al argumentar que el artículo 57,
penúltimo párrafo, de la Constitución estatal se aplicó a los Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia de la entidad de manera retroactiva, con lo que vieron disminuidas
sus percepciones respecto de prestaciones devengadas con anterioridad a la entrada
en vigor de la reforma, y con ello, se violó en su perjuicio la garantía que salvaguarda el
principio de inmutabilidad e irreductibilidad salarial, plasmada en el artículo 116, fracción
III, último párrafo, de la Constitución General de la República.
Al no ser considerados trabajadores, los señores Magistrados del Poder Judicial
del Estado de Baja California, estimaron que se afectaban en su contra derechos
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propios de los trabajadores, tales como la prima vacacional, el aguinaldo y beneficios de
seguridad social.
En el proyecto de resolución se propuso resolver que el planteamiento de
retroactividad estaba referido a los derechos individuales de los Magistrados, lo cual no
es materia de estudio en la controversia constitucional. Además, se sustentó que el
principio de irreductibilidad salarial se refiere a la imposibilidad de disminuir
nominalmente los ingresos percibidos por los Magistrados de los Poderes Judiciales
locales, independientemente de las partidas que integran dicho ingreso.
Al respecto, los señores Ministros Genaro David Góngora Pimentel, Sergio
Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Sergio A. Valls Hernández,
José Fernando Franco González Salas, y presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,
coincidieron con el proyecto de resolución presentado por el señor Ministro José
Ramón Cossío Díaz, pues en éste se propuso resolver que la reforma a la Constitución
local no vulnera el principio de irretroactividad, toda vez que el interés jurídico de los
Magistrados del Poder Judicial de la entidad, como individuos, no puede ser materia de
controversia constitucional ya que no se identifica con el interés del propio Poder
Judicial; el hecho de que la norma impugnada no contemple a los Magistrados como
trabajadores, no afecta el funcionamiento del Poder Judicial como tal.
En uso de la palabra, el señor Ministro Mariano Azuela Güitrón opinó que el
artículo 57, penúltimo párrafo, de la Constitución local, por sí solo no es inconstitucional,
puesto que no revela de manera necesaria y forzosa que esta situación produzca un
atentado contra la irreductibilidad del salario.
Coincidió con el señor Ministro Azuela Güitrón, el señor Ministro presidente
Guillermo I. Ortiz Mayagoitia quien manifestó que el precepto impugnado, que
establece que los Magistrados del Poder Judicial local no serán considerados
trabajadores para efectos de la ley, no ordena por sí solo y en automático que se
reduzcan sus percepciones.
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Además, estimó que no es un requisito indispensable ser trabajador para acceder
a los beneficios de la seguridad social, pues los Magistrados pueden acceder a éstos a
través de otras figuras, como lo son los convenios entre las instituciones. El señor
Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo coincidió con lo manifestado por la señora
Ministra Luna Ramos y anunció que votaría en contra del proyecto en este tema.
Por el contrario, la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos se manifestó
en contra del proyecto, al estimar que el Tribunal Superior de Justicia del Estado de
Baja California sí puede alegar infracciones al principio de irretroactividad de la ley, en
los términos establecidos en la jurisprudencia de rubro:
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL, LAS PERSONAS DE DERECHO
PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE
FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY4
La señora Ministra señaló que en la tesis se establece que en casos en los que se
trate de conceptos que determinen seguridad jurídica en el otorgamiento de ciertos
derechos, y que si en el caso un titular de un órgano estima que se vulneran en
perjuicio de los integrantes de ese órgano sus derechos de forma retroactiva, es posible
impugnar la medida de que se trate en controversia constitucional.
En el mismo sentido se manifestó la señora Ministra Olga María Sánchez
Cordero de García Villegas, quien agregó que es necesario destacar que las reformas
que afectan los ingresos y prestaciones de los Magistrados, sí afectan el
funcionamiento del Tribunal Superior de Justicia del Estado, por lo que no puede
considerarse que se trata solo de derechos subjetivos que podrían ser defendidos por
otra vía.
Por su parte, el señor Ministro Juan N. Silva Meza, se manifestó en contra del
proyecto al considerar que al establecer en la reforma impugnada que el estatus legal
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de los Magistrados no es el de trabajadores, se provoca para éstos la pérdida de
beneficios a los que tienen derecho los trabajadores, relativos a la prima vacacional y el
aguinaldo.
Añadió que en este caso, en el supuesto de que los Magistrados, como titulares
de órganos que realizan la función del Poder Judicial de la entidad, vieran reducidas
sus percepciones, se afectaría en su perjuicio la garantía de irreductibilidad del salario,
establecida en el artículo 116, fracción III, de la Constitución General de la República.
De esta forma, se expresó intención de voto a favor del proyecto por mayoría de 7
votos, por la constitucionalidad del artículo 57, penúltimo párrafo de la Norma
Fundamental del Estado de Baja California.
En otro tema, la demandante adujo que resultaba inconstitucional la creación del
párrafo segundo del artículo 58 de la Constitución Local, 5 toda vez que establece que el
Congreso del Estado estará facultado para resolver soberana y discrecionalmente
respecto a los nombramientos, ratificación o no ratificación y remoción de los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, y que las determinaciones relativas a
estos aspectos, tendrán el carácter de definitivas e inatacables, por lo que no procederá
juicio, recurso o medio de defensa ordinario o extraordinario alguno en contra de tales
determinaciones.
5
CONSTITUCION POLITICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA
ARTÍCULO 58
...
(REFORMADO, P.O. 2 DE FEBRERO DE 2007)
El Congreso del Estado está facultado para resolver soberana y discrecionalmente respecto a los
nombramientos, ratificación o no ratificación y remoción de los Magistrados del Tribunal Superior de
Justicia. En los mismos términos resolverá sobre la designación y remoción de los integrantes del
Consejo de la Judicatura. Dichas resoluciones serán definitivas e inatacables, por lo que no procederá
juicio, recurso o medio de defensa ordinario o extraordinario alguno en contra de las mismas.
...
12
Expuso que el artículo 116, fracción III, penúltimo párrafo, de la Constitución
Federal, establece que los Magistrados una vez ratificados solo podrán ser privados de
sus cargos en los términos que determinen las constituciones y las leyes de
responsabilidad de servidores públicos de los Estados; por tanto, estimó que un
precepto que pretenda restringir a los Magistrados el derecho para defender su
permanencia en el puesto, resulta ilegal, toda vez que del precepto constitucional no se
deriva la facultad para poder limitar tal derecho de los Magistrados.
Afirmó que con dicha prohibición se reduce en gran medida la procedencia de
recursos, incluso del juicio de amparo, en contra de las decisiones del Congreso antes
referidas, pues en la redacción del artículo impugnado en el cual se incluyeron las
palabras “soberana y discrecionalmente”, se provee lo necesario para que se actualice
la causal de improcedencia a que se refiere el artículo 73, fracción VIII, de la Ley de
Amparo.
Adujo además, que en la reforma se omite considerar que la única ley que puede
prever causales de improcedencia en el juicio de garantías es la Ley de Amparo y la
Constitución Federal, por lo que el Congreso del Estado invadió competencias del
Congreso Federal y violó el artículo 73 del pacto nacional.
Al resolver el tema, el Tribunal en Pleno determinó por unanimidad de votos
declarar
inconstitucionales
las
expresiones
"soberana”
y
“discrecionalmente”,
contenidas en el párrafo segundo del artículo 58 de la Constitución Política de Baja
California, en razón de que se estimó que éstas darían lugar a dejar sin medios de
defensa en contra de las determinaciones tomadas por el Congreso del Estado, a los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Baja California.
Consideró que el sentido del término “soberanamente” implica que el Congreso del
Estado de Baja California puede nombrar, ratificar o remover a los Magistrados sin
tomar en consideración a otro órgano en momento alguno del proceso respectivo, pues
la decisión sería absoluta, lo cual contraviene el sentido del artículo 116, párrafo III, de
13
la Norma Fundamental del país y la interpretación que de dicho precepto ha hecho la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En ese sentido, se señaló que el Máximo Tribunal del país ha sostenido que los
procesos enunciados deben ajustarse a los requerimientos constitucionales de
motivación y fundamentación, por lo que en otros precedentes, ha considerado que el
nombramiento o la ratificación de los Magistrados constituyen actos de importante
trascendencia institucional y jurídica; en ese sentido, manifestó que es necesario que al
llevar a cabo dichos actos, los órganos competentes cumplan con las garantías de
fundamentación y motivación incluso de manera reforzada, es decir, que de ellas se
desprenda que realmente existe una consideración sustantiva, objetiva y razonable y no
meramente formal y carente de la normatividad aplicable.
De esta forma, se concluyó que la expresión “soberana y discrecionalmente” de la
norma impugnada origina un estado de inseguridad jurídica al establecer que las
decisiones del Congreso Local tendrán ese carácter, cuando constitucionalmente es
sabido que las mismas no pueden ser tomadas sin una debida fundamentación y
motivación.
Posteriormente, durante la sesión del 15 de enero de 2009, el señor Ministro
ponente, José Ramón Cossío Díaz, informó al Tribunal en Pleno que los ingresos de
los señores Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Baja California en el año
de 2007, se vieron disminuidos en términos reales con respecto del año 2006; lo
anterior como consecuencia de no ser considerados ya en la Norma Fundamental del
Estado de Baja California, como trabajadores para los efectos de las prestaciones
previstas para quienes sí están considerados como tales, como lo son la prima
vacacional, aguinaldo y beneficios de seguridad social.
No obstante que fue consenso general de los señores Ministros que hicieron uso
de la palabra, que lo anterior demostraba que la garantía de irreductibilidad del salario
fue vulnerada en perjuicio de los Magistrados, se determinó por mayoría de 10 votos
14
que no es posible tener como acto reclamado tal hecho en la controversia
constitucional, entre otras consideraciones, por que no fue reclamado en el escrito
inicial; el Consejo de la Judicatura del Estado, que fue la autoridad que en los hechos
pagó de menos a los Magistrados, no fue señalada como autoridad en el escrito de
demanda, además de que forma parte del mismo Poder Judicial que el Tribunal
Superior de Justicia y ello trastocaría la normatividad en materia de controversias
constitucionales.
Por otro lado, se discutió si el acto señalado afectó en su aplicación a los señores
Magistrados, lo cual llevaría a la reposición del procedimiento; se determinó que no era
posible votar tal cuestión en virtud de que técnicamente no era viable que se
determinara, como se hizo previamente, que la norma impugnada era constitucional, y
determinar que por vía de consecuencia dicha norma generaba un acto de aplicación
inconstitucional.
En ese sentido, se manifestó que los Magistrados del Poder Judicial de la entidad
podrían interponer en contra de la afectación a sus emolumentos reales, las acciones
correspondientes.
En otro tema, el Poder Judicial del Estado de Baja California adujo que los
Magistrados que actualmente conforman el Tribunal Superior de Justicia ya fueron
ratificados en dicho cargo, con lo que arribaron a la inamovilidad judicial, no obstante, la
disposición contenida en el artículo 58, párrafo séptimo, inciso b), de la Constitución del
Estado de Baja California, que prescribe el retiro de los Magistrados del referido órgano
jurisdiccional al cumplir quince años en el cargo, no resulta aplicable a los mismos,
porque las reglas que deben considerarse para el supuesto del retiro en el cargo son
las disposiciones que estaban vigentes en el momento que se expidió el nombramiento
de cada Magistrado en particular. De otra forma, se estaría reconociendo una aplicación
retroactiva de la ley en perjuicio de los Magistrados que ya gozan de la inamovilidad en
el cargo, en el Tribunal Superior de Justicia del Estado.
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Por lo anterior, la actora señaló que el artículo 94, penúltimo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación durarán 15 años en el cargo, pero que esta
regulación que no es aplicable a los Magistrados que sirven a los Poderes Judiciales de
los Estados, por no consignarse nada en ese sentido. En ese sentido, estimó que no es
posible hacer una aplicación extensiva de esa disposición por analogía, dado que los
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia se equiparan homólogamente a
los Magistrados de Circuito, pero no a los Ministros el Máximo Tribunal del país.
El Tribunal en Pleno resolvió por unanimidad de votos, que el artículo 58 de la
Constitución Política de Baja California, no viola el principio de inamovilidad de los
Magistrados del Poder Judicial Local, toda vez que el establecimiento de medios de
evaluación permanente busca la excelencia en el desempeño de las funciones
inherentes; además, el establecimiento de un periodo de 15 años para el desarrollo del
cargo, la ratificación después de 6 años de iniciada la función y la edad máxima de 70
años para el desempeño del cargo, no vulneran en modo alguno la Norma Fundamental
del país.
Por otro lado, se determinó que los artículos 64 y 65 de la Constitución del Estado
de Baja California, son inconstitucionales, al preverse en éstos que el nombramiento de
3 de los Consejeros de la Judicatura del Estado sería facultad del Poder Legislativo de
la entidad; se estableció que lo anterior implicaba la vulneración del principio de
independencia del Poder Judicial local, al posibilitar la injerencia de otro Poder en sus
determinaciones y representar la mayoría en el cuerpo de Consejeros, aquellos
nombrados por el Legislativo local.
La discusión del asunto continuó en la sesión del Tribunal en Pleno del 19 de
enero de 2009, y en ésta, se analizaron los temas relativos a las nuevas bases
establecidas para el funcionamiento del Consejo de la Judicatura Local y los principios
de autonomía e independencia que deben prevalecer en el Poder Judicial de la entidad.
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Al respecto, en las reformas a la Norma Fundamental del Estado de Baja
California estableció una reducción del número de integrantes del Consejo de la
Judicatura local de 7 a 5, 3 de los cuales, debían ser nombrados por el Congreso de la
entidad.
En el proyecto de resolución se propuso declarar inconstitucional el artículo 65,
fracción III, de la Constitución estatal, en virtud de que la mayoría de Consejeros electos
por el Congreso local prevista en el precepto, podría incidir en las decisiones del
Consejo y comprometer la independencia y autonomía del Poder Judicial de la entidad
a manos de los otros dos Poderes del Estado, en particular del Legislativo.
Los señores Ministros del Máximo Tribunal consideraron en sus intervenciones,
que la mayoría de los Consejeros que integran un Consejo de la Judicatura deben
provenir de los Tribunales Superiores de Justicia a fin de salvaguardar los principios de
independencia y autonomía del Poder Judicial.
Se concluyó que los Consejos de la Judicatura deben estar subordinados a los
Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, y que su relevancia estriba en la toma
de decisiones en materia administrativa, no obstante, su papel es prestar apoyo a la
función jurisdiccional realizada por los Tribunales Superiores de Justicia.
En el precepto impugnado, en su fracción VIII, establece además, que las
decisiones del Consejo de la Judicatura del Estado en relación al nombramiento,
ratificación y/o remoción de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de la
entidad, serían inatacables, lo cual fue considerado por unanimidad de los señores
Ministros del Máximo Tribunal del país, como un precepto inconstitucional, en razón de
que las funciones del Consejo de la Judicatura no deben afectar en absoluto las
decisiones jurisdiccionales de los Tribunales Superiores de Justicia, pues de lo contrario
se trastocaría el derecho constitucional de los gobernados a ser juzgados por tribunales
autónomos e independientes.
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Además, se discutió el contenido del artículo 63 de la Constitución del Estado, que
establece que los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia deberán escoger a su
personal de las listas que ponga a su disposición el Consejo de la Judicatura, es decir,
a los Secretarios de Estudio y Cuenta de los propios Magistrados.
Al respecto, en el proyecto de resolución se propuso determinar que la norma era
inconstitucional, lo que en las primeras consideraciones se consideró correcto; no
obstante, se señaló que en el ámbito Federal, así es como se establece en la
normatividad, por lo que había que discutir aún más ese punto, pues podría emitirse un
criterio que afectara a lo establecido en el orden Federal.
En uso de la palabra el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández comentó la
extraordinaria relevancia que alcanzó este asunto en virtud de los temas discutidos, en
los cuales seguramente surgirían criterios que marcarán lineamientos para los Poderes
Judiciales locales e incluso para el Federal.
El 20 de enero de 2009 continuó la discusión relativa al artículo 63 de la
Constitución del Estado de Baja California, que establece que los Magistrados del
Tribunal Superior de Justicia deben escoger a los Secretarios de Estudio y Cuenta de
las listas puestas a su disposición por el Consejo de la Judicatura.
El proyecto proponía declarar inconstitucional el precepto al considerar que
vulneraba los principios de autonomía e independencia del Poder Judicial de la entidad,
al ser nombrados los funcionarios judiciales enunciados de entre los listados por un
Consejo de la Judicatura integrado por mayoría de Consejeros nombrados por el Poder
Legislativo.
En la consulta se consideró además, que la imposición de la obligación de seguir
el procedimiento señalado para nombrar Secretarios de Estudio y Cuenta, atentaba
contra la autonomía e independencia del Poder Judicial local, pues el Consejo es un
órgano de carácter administrativo que no puede imponer a los Magistrados de los
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Tribunales Superiores de Justicia la forma de nombrar a tales funcionarios, los cuales
deben contar con la plena confianza de los señores Magistrados y no ser de base.
En ese sentido, una mayoría de 7 señores Ministros votó a favor de la propuesta,
en razón, principalmente, a que estimaron que los Secretarios de Estudio y Cuenta
deben contar con la absoluta confianza de los Magistrados y destacarse por su
capacidad, entrega al trabajo y lealtad; con ello, señalaron, se salvaguarda la garantía
de procurar una justicia pronta y eficaz a la población, para lo cual debe existir empatía
y confianza con los citados funcionarios judiciales.
Al
no
alcanzar
la
mayoría
necesaria
de
8
votos
para
declarar
la
inconstitucionalidad del precepto, la controversia constitucional fue desestimada en este
tema.
De esta forma, concluyó la discusión de este asunto en el cual se resolvieron entre
otras cuestiones, las siguientes:
Declarar la inconstitucionalidad del artículo 58 de la Constitución Política del
•
Estado Libre y Soberano de Baja California, el cual establecía la facultad del Congreso
de la entidad para resolver discrecional y soberanamente, respecto a los
nombramientos, ratificación y remoción de los Magistrados del Tribunal Superior de
Justicia, así como sobre la designación y remoción de los integrantes del Consejo de la
Judicatura; además, en el precepto se establecía que dichas resoluciones serían
definitivas e inatacables, por lo que no procederá juicio, recurso o medio de defensa
ordinario o extraordinario alguno en contra de las mismas.
•
Se consideró que el precepto conlleva un conflicto presentado entre el
Consejo de la Judicatura Local y el Tribunal Superior del Estado, toda vez
que las resoluciones tomadas con respecto al nombramiento, ratificación y
remoción de los Magistrados locales, se tienen como inatacables. Los
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Consejos de la Judicatura Locales deben observar subordinación con los
Tribunales Superiores de Justicia de los Estados.
•
Se determinó que el artículo 58 de la Constitución Política de Baja California,
no viola el principio de inamovilidad de los Magistrados del Poder Judicial
Local, toda vez que el establecimiento de medios de evaluación
permanente busca la excelencia en el desempeño de las funciones
inherentes. Además, el establecimiento de un periodo de 15 años para el
desarrollo del cargo, la ratificación después de 6 años de iniciada la función
y la edad máxima de 70 años para el desempeño del cargo, no vulneran en
modo alguno la Norma Fundamental del país.
•
Se determinó que la reforma a la Constitución Local que estableció la
integración del Consejo de la Judicatura del Estado por 5 miembros, en
lugar de los 7 que la integraban anteriormente, y que 3 de éstos fueran
nombrados por el Poder Legislativo de la entidad, representa la vulneración
del principio de independencia del Poder Judicial de la entidad, toda vez
que posibilita la injerencia de otro Poder en sus determinaciones, al
constituirse como mayoría en el cuerpo de Consejeros, aquellos nombrados
por el Legislativo local; por tal motivo, se determinó que los artículos 64 y
65 de la Constitución Local, son inconstitucionales.
Posteriormente, el 22 de enero de 2009 el Tribunal en Pleno resolvió el amparo en
revisión 341/2008, relacionado con la temática de la controversia constitucional
32/2007; el proyecto corrió a cargo de la ponencia del señor Ministro José Fernando
Franco González Salas.
De igual forma, se analizó la constitucionalidad del decreto 274 emitido por el
Congreso del Estado de Baja California, publicado el 2 de febrero de 2007, mediante el
cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de la entidad.
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Las reformas que se llevaron a cabo implicaron la modificación del procedimiento
para nombrar, ratificar y remover a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, se
efectuaron modificaciones en torno a la inamovilidad de los Magistrados, se cambiaron
reglas relativas a la otrora calidad de trabajadores de los Magistrados y su régimen de
seguridad social; se establecieron nuevas bases para el funcionamiento del Consejo de
la Judicatura Local, se fijaron nuevas bases relativas a la autonomía e independencia
del Poder Judicial y se establecieron nuevas reglas con relación al juicio político entre
otras.
Los quejosos adujeron que la reforma al artículo 57 de la Constitución Local
violaba en su perjuicio el derecho a la seguridad social establecida en el artículo 123,
apartado B), fracción XIV, de la Constitución Federal, toda vez que establece que los
Jueces y Magistrados del Poder Judicial Local no tienen el carácter de trabajadores, lo
que en consecuencia coarta su derecho a acceder a la seguridad social.
Este tema fue resuelto en su momento en la controversia constitucional 32/2007,
en la cual se determinó que el precepto impugnado es constitucional en razón de que
es facultad de cada Estado, proporcionar o no la seguridad social a los juzgadores de
los Poderes Judiciales Locales, toda vez que aun cuando no se trata de trabajadores al
carecer de una sujeción o dependencia con otro servidor público del mismo Poder
Judicial, no dejan de realizar un trabajo personal a cambio de una remuneración.
Los quejosos argumentaron además, que el artículo 58, párrafo tercero, de la
Constitución Política de Baja California, que establece mecanismos para evaluar
permanentemente a los juzgadores de la entidad de forma periódica cada 5 años, es
violatorio de la Constitución Política del Estado, en virtud de que vulnera el principio de
seguridad jurídica, toda vez que los criterios de evaluación deben estar contenidos en la
propia Constitución y no en una norma inferior.
En el proyecto se propuso que era suficiente con que se hiciera la reserva de la
ley para cumplir con el principio señalado, por lo que el argumento resultaba infundado.
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Además, los quejosos argumentaron que se violaba en su perjuicio el principio de
irretroactividad consagrado en la Norma Fundamental del país, pues en la reforma a la
Constitución Local se estableció una duración de 15 años para desempeñar el cargo de
Juez en el Poder Judicial Local, norma en la que se incluye a los juzgadores que
desempeñan actualmente el cargo.
Al respecto, se determinó durante la sesión que el argumento era inoperante por
no existir un agravio personal y directo en perjuicio de los quejosos; se trata de una
norma heteroaplicativa que tendría que ser impugnada al momento de su aplicación.
De esta forma, se resolvió revocar el amparo concedido a los quejosos en virtud
de que se estimó fundado el agravio hecho valer por la autoridad recurrente.
Además de lo anterior, los Jueces se quejaron de que el artículo 94 de la
Constitución Local, que omite incluirlos dentro de la figura del fuero constitucional ante
la persecución de un posible delito, y por tanto podrán ser procesados penalmente, con
lo que en su concepto, se violenta el principio de igualdad establecido en el artículo 1
de la Constitución Federal, toda vez que ellos realizan una función similar a la que
realizan los Magistrados locales, a los que sí se les consideró dentro de la figura
enunciada.
El Máximo Tribunal del país resolvió que los Jueces del Poder Judicial del Estado
de Baja California no pueden gozar de fuero constitucional como sucede con los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, porque la Constitución Federal no
reconoce esa inmunidad procesal; se señaló que los Magistrados cuentan con una
calidad de órgano terminal en materia jurisdiccional local y son los depositarios del
Poder Judicial Estatal, lo cual no acontece con los Jueces, pues constitucionalmente se
ha establecido que no requieren de esa protección para desarrollar su función.
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Por lo anterior, se resolvió declarar inoperantes dichos argumentos en razón de
que el fuero no constituye un derecho individual ni es tutelable a través del juicio de
amparo.
De esta forma, llegamos al final de esta crónica y hacemos votos por que haya
sido de su agrado.
Esperamos contar con su atención próximamente para seguir los pormenores de
otro interesante asunto resuelto por el Máximo Tribunal del País.
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