LA VERIFICACIÓN O INSPECCIÓN EN LOS SERVICIOS

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LA VERIFICACIÓN O INSPECCIÓN
EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS
MUNICIPALES
MIGUEL ALE:.JANDRO
LÓPEZ OLVERA
SUMARIO: Introducción. l. La división
de poderes o división de funciones. JI.
La función de verificación o inspección.
III. Funciones públicas y servicios
públicos. IV. Obligatoriedad de cumplir
con las normas juridicas. V. La visita
domiciliaria de verificación o inspección.
VI. Clasificación de las visitas
domiciliarias. VII. Visita domiciliaria:
acto de molestia. VIII. Visitas
domiciliarias y ordenes de cateo. IX.
Reflexión final: relevancia de la función
y problemática actual.
INTRODUCCIÓN
Una de las actividades más importantes que
tiene a su cargo el Estado, es la de verificación
o inspección. Esta actividad se refiere a la
vigilancia y comprobación, por parte del
Estado, del cumplimiento de las normas
jurídicas por parte de los particulares.
Es importante esta actividad, porque
si no existieran controles o mecanismos o
instancias, por parte del Estado, encargadas de
cerciorarse que los particulares han cumplido
o cumplen con obligaciones que les imponen
las normas jurídicas, se dejaría al libre albedrío
de las personas ese cumplimiento.
Por eso consideramos importante analizar
el tema de la verificación o inspección de los
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AlOA-
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servicios públicos municipales, pues dichas
actividades (los servicios públicos), también
son actividades que presta o desarrolla el
Estado por sus propios medios o por medio de
particulares, que pueden ser personas fisicas o
personas morales, y vigilar que se presten con
la adecuada calidad, entre otras obligaciones,
resulta de la mayor relevancia.
En ese sentido, iniciamos nuestro trabajo
con la explicación del principio de la división
de poderes o tambic~n denominado división
de funciones. Explicamos en que consiste
cada una de las funciones tradicionales que
desarrolla el Estado.
En un segundo apartado, analizamos
en que consiste la función de verificación o
inspección.
En un tercer apartado, explicamos la
diferencia entre función pública y servicio
público, que en muchas ocasiones, lo llegan
a confundir, en las propias normas jurídicas.
En el cuarto apartado, señalamos la
importancia y el fundamento de cumplir con
las normas jurídicas expedidas por diferentes
órganos del Estado.
En el quinto apartado nos referimos a la
visita domiciliaria de verificación o inspección
y su base constitucional.
En el sexto apartado, exponemos una
clasificación de las visitas domiciliarias.
En el séptimo apartado, explicamos
porqué la visita domisiliaria es un acto de
molestia.
En el octavo apartado señalamos los
requisitos que deben de cumplir las visitas
domiciliarias y que son las mismas que para
los ordenes de cateo.
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En el noveno apartado destacamos la
relevancia de la función de verificación y dos
problematicas actuales.
l. LA DIVISIÓN DE PODERES O DIVISIÓN
DE FUNCIONES
l. Aspectos generales
Tradicionalmente, el poder se ha dividido en
tres poderes o funciones que se consideraban
básicas para cumplir con los cometidos del
Estado: Legislativa, Ejecutiva y Judicial.
Lo que pasa, señalan Fix-Zamudio
y Valencia Carmona, es que cuando
hablamos de poderes en realidad nos
referimos a órganos del Estado. El
Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial
son los órganos principales que
desempeñan las funciones del Estado. 1
Desde
nuestras
primeras
leyes
fundamentales, el principio de la división de
poderes ha sido un pilar en la organización del
Estado mexicano. Así lo manifestaban también
los doctrinarios de principios del siglo pasado.
Por ejemplo, el constitucionalista Eduardo
Ruiz opinaba:
La
clasificación
natural
de
los
poderes
del
gobierno,
consiste, como hemos dicho, en
Legislativo,
Ejecutivo
y
Judicial.
El poder Legislativo es el poder de
hacer, deinterpretaryde derogar las leyes.
--.,.----=:---c::--'E"-'1
poder
Ejecutivo,
es
el
1 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Cannona, Salvador,
Derecho constitucional mexicano y comparado, México, Porrúa,
2005, 412.
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AlOA - OPERA PRIMA DE DERECHO AoMJNJSTRATNO - Orus
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que se encarga de que las leyes
sean
debidamente
ejecutadas.
El poder Judicial, es el poder
que interpreta y aplica la ley en el
caso particular de una controversia
o de un asunto en que se trate de
hacer
declaraciones
de
derecho 2
También la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
de 1917 consagró, en el artículo 49, dicho
principio. Incluso, nuestra Suprema Corte
de Justicia de la Nación (SCJN), desde sus
primeros pronunciamientos, señaló que "La
Constitución divide al Supremo Poder de la
Federación, para su ejercicio, en Legislativo,
Ejecutivo y Judicial". 3
La división de poderes, según la SCJN,
buscó dividir el ejercicio del poder entre diversos
órganos o entes que constitucionalmente se
encuentran a un mismo nivel, con el fin de
lograr los contrapesos necesarios que permitan
un equilibrio de fuerzas y un control recíproco,
es decir, ha señalado la propia SCJN, que en
nuestro régimen constitucional el poder se
divide, para su ejercicio, en tres funciones, la
legislativa, la ejecutiva o administrativa y la
judicial. 4
Asimismo, nuestro max1mo tribunal
también ha dejado en claro, desde sus primero
pronunciamientos, que
no
El principio de división de poderes
es absoluto y tiene numerosas
2 Derecho constitucional, 2a ed., México, Tipografia de
Aguilar e hijos, 1902, p. 189.
3 Semanario Judicial de la Federación, Quinta época,
Pleno, México, SCJN, t. Vlll, p. 253.
4 Tesis aislada 2a. CXXVIII/200 1, Semanario
<Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena
Epoca, Segunda Sala, t. XIV, Agosto de 2001, p. 227.
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excepciones, pues no siempre el
Legislativo legisla, ni el Ejecutivo ejecuta,
ni el Judicial juzga, sino que, cada uno
de ellos, en su carácter de poderes
emanados de la voluntad popular,
ejecuta, autorizado por la Constitución,
actos que corresponden a los otros [... ]s
Esa había sido la concepción tradicional del
principio de la división de poderes en nuestro país
o también conocida como división de funciones.
Sin embargo, señala Miguel Carbonen: "En
la actualidad se entiende que dentro de un Estado
pueden haber funciones distintas a las anteriores
o tareas que deban ser llevadas a cabo por órganos
diferentes a los tradicionales". 6
También la SCJN ha manifestado su
criterio al señalar que
Con motivo de la evolución del
concepto de distribución del poder
publico se han introducido en el sistema
juridico mexicano, a través de diversas
reformas
constitucionales,
órganos
autónomos cuya actuación no está
sujeta ni atribuida a los depositarios
tradicionales del poder publico (Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los
que se les han encargado funciones
estatales específicas, con el fin de obtener
una mayor especialización, agilización,
control y transparencia para atender
eficazmente las demandas sociales;
sin que con ello se altere o destruya
---::-.JI"'ª'::-'t""r"'a""'dicional doctrina de la división
5 Semanario Judicial de la Federación, Pleno,
Quinta época, México, SCJN, t. XIX, p. 97.
6
Carbonen, Miguel, "Los órganos constitucionales
autónomos en la Constitución mexicana", en López Olvera,
Miguel Alejandro y Vocos Conesa, Juan Martín (coords),
Perspectivas del derecho público en el umbral del siglo XXI,
Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2003,
p. 121.
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de poderes, pues la circunstancia de
que los referidos organismos guarden
autonomia e independencia de los
poderes primarios, no significa que
no formen parte del Estado mexicano,
ya que su misión principal radica en
atender necesidades torales tanto
del Estado como de la sociedad en
general, conformándose como nuevos
organismos que se encuentran a la par
de los órganos tradicionales. Ahora bien,
aun cuando no existe algún precepto
constitucional que regule la existencia de
los órganos constitucionales autónomos,
éstos deben: a) estar establecidos
y configurados directamente en la
Constitución; b) mantener con los
otros órganos del Estado relaciones de
coordinación; e) contar con autonomía
e independencia funcional y financiera;
y, d) atender funciones coyunturales del
Estado que requieran ser eficazmente
atendidas en beneficio de la sociedad. 7
2. Función legislativa
La función legislativa, como cualquier otra
del Estado, puede serlo en sentido formal y
en sentido material; hablamos de función
formalmente legislativa cuando es ejercitada
por los órganos específicamente previstos por
la Constitución para tal efecto.
En nuestro sistema juridico, la función
formalmente legislativa es realizada por el
Congreso de la Unión en materias del orden
federal, según se desprende del texto de la
7 Tesis: P.jJ. 12/2008, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena época, Pleno, t. XXVII,
Febrero de 2008, p. 1871.
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propia Constitución federal; asimismo, en
materias del orden local, esta es realizada por
los Congresos locales.
La función materialmente legislativa
será, en cambio, con prescindencia del
órgano que la ejerza, la que produzca normas
jurídicas generales, abstractas, impersonales,
obligatorias y coercitivas.
3. Función administrativa
En prine1p10, la función administrativa
pertenece formalmente al órgano depositario
del Poder Ejecutivo, sin perjuicio de que los
depositarios de los otros poderes la ejerciten
materialmente.
Desde el punto de vista orgánico, la
función administrativa implica una estructura
orgánica; equivalente a aparato administrativo
o también conocida como administración
pública. Es decir, el conjunto de órganos, no
sólo los estatales tradicionales, sino también
los no estatales, encargados de la ejecución
concreta y práctica de los cometidos estatales.
La función administrativa tiene
por objeto la satisfacción de necesidades
públicas, distintas de las necesidades
de carácter general, suma de muchas
necesidades
individuales,
en
las
que podemos identificar o escindir
nuestra propia necesidad; el ejercicio
de la función administrativa implica el
cumplimiento del mandato legal con
miras al logro de los fines del Estado,
concretamente del bien público, del
establecimiento
y
mantenimiento
de la paz y del orden públicos. 8
8
Femández Ruiz, Jorge, Derecho administmtivo y
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Así, la función administrativa no está
sólo a cargo del órgano ejecutivo, sino que
también en cierta medida la realizan los
órganos legislativo, judicial y los órganos
constitucionales autónomos.
4. Función jurisdiccional
Dentro de la numeración primaria de las
funciones del Estado aparece la jurisdiccional,
la cual tiene por objeto iuris dictio, o sea,
declarar el derecho, aplicar la ley en caso de
controversias o conflictos suscitados entre
los particulares, entre éstos y los órganos del
Estado, así como en los surgidos entre los
órganos del estado, mediante la resolución
respectiva contenida generalmente en la
sentencia. 9
También se hace la distinción entre
la función formalmente jurisdiccional y la
materialmente jurisdiccional; a nivel federal,
la primera viene a ser la realizada mediante
los órganos depositarios del Poder Judicial
federal.
En su sentido material, la función
jurisdiccional es ejercida no sólo por los
órganos depositarios del Poder Judicial, sino
también por los poderes Legislativo y Ejecutivo,
y por los órganos constitucionales autónomos.
ll. LA FUNCIÓN DE VERIFICACIÓN O
INSPECCIÓN
administración pública, México, Pornía, 2006, p. 54.
9
Fernández Ruiz, Jorge y López Olvera, Miguel
Alejandro, Derecho administrativo del estado de Hidalgo,
México, Porúa, 2009, 32.
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Con el transcurrir del tiempo, al lado de las
funciones tradicionales que desempeña el
Estado, han surgido otras, que en algunos
casos, como lo señalamos antes, son
ejercidas por órganos que no pertenecen a los
depositarios tradicionales del poder público.
Estas nuevas funciones se les denomina por
parte de la doctrina "emergentes". Una de estas
funciones, es la verificación o inspección. Se
trata de una función administrativa que queda
atribuida a los órganos del Poder Ejecutivo,
tanto federal como estatales y municipales.
Por función pública, explica
Jorge Fernández Ruiz, se entiende la
actividad esencial y mínima del Estado
contemporáneo, fundada en la idea de
soberanía, que conlleva el ejercicio de la
potestad, del imperio, de la autoridad,
vamos, de la soberanía del Estado, de
donde su carácter no delegable, cuya
realización atiende al interés público. 10
Se les denomina funciones a estas
actividades que realiza el Estado, porque este
último tiene el monopolio para realizarlas.
Las funciones monetaria, registra!, electoral,
de control, de verificación o inspección,
entre otras, no podrian ser realizadas por un
particular, pues traerla consecuencias muy
graves a la sociedad.
Así, señala José Bermejo Vera,
Se habla de función, facultad,
potestad o simple actividad de inspección,
para identificar un modo de actuar de
todas las Administraciones públicas,
caracterizado, básicamente, por la
imposición -generalmente forzosa-de
supervisiones o controles sobre cómo
10 Fernimdez Ruiz, Jorge, Seroicios públicos municipales,
México, INAP-UNAM, 2002, p. 87.
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se desarrollan ciertas actividades, qué
contenido tienen los documentos, cómo se
encuentran determinadas instalaciones,
equipamientos u objetos, cómo están los
productos, incluso en que condiciones
desempeñan su tarea algunas personas. 11
III. FUNCIONES PÚBLICAS Y SERVICIOS
PÚBLICOS
En México, el concepto de serv1c1o público
es muy discutible, debido a que no existe ni
en la CPEUM, ni en la legislación secundaria
una definición que permita delimitar que
actividades serian o no servicios públicos.
Encontramos, es cierto, definiciones de
reconocidos
doctrinarios,
sin
embargo,
tampoco existe consenso, pues unos toman
elementos que otros no contemplan y viceversa,
por lo cual, podemos afirmar que tampoco hay
consenso doctrinal. 12
11 Bermejo Vera, José, "Los principios ordenadores de la
facultad de inspección de las administraciones públicas", en
Hemández Mendible, Víctor (coord.), Derecho administrativo
iberoamericano. 100 autores en homenaje al postgrado en
Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés
Bello, Caracas, Ediciones Paredes, 2007, p. 553.
12 Sólo por poner un ejemplo, podemos mencionar la
definición de Federico Fabricio Santiago Sánchez, "Elementos
para delimitar los servicios públicos en México", en Cienfuegos
Salgado, David y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo (coords.),
Actualidad de los servicios públicos en Iberoamérica, México,
UNAM, 2008, p. 678, quien señala que son "Actividades
que tienen como objetivo la producción de satisfactores que
responden a necesidades de carácter general y que resultan
complejos e inalcanzables para la mayoria de los particulares
por sí mismos, por lo que se encuentran controladas por
el gobierno para garantizar el acceso indiscriminado de los
gobemados a ellos, evitar su interrupción discrecional y
aseguran la regularidad del financiamiento que requieren y la
calidad de los productos que generan."
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La jurisprudencia de los órganos del
Poder Judicial de la Federación también ha
destacado algunos aspectos del concepto
de servicio público. Por ejemplo, el Cuarto
Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito,
ha señalado que
Aunque la doctrina no ha llegado
a un consenso respecto del concepto
de servicio público, de las definiciones
más aceptadas es factible obtener las
siguientes notas caracteristicas: l. El
servicio público debe consistir en una
actividad prestacional, es decir, una
actividad que tiende a otorgar a otros
una ventaja, un bien, un beneficio,
etcétera, de cualquier naturaleza y,
por lo tanto, varia el ingreso de quien
la recibe o disminuye los gastos en
que pudiera incurrir en el supuesto
de no recibirlo. 2. Esta actividad es
asumida por la administración pública
de manera expresa y concreta, lo que
significa que es reservada en exclusiva
en cuanto a la dirección y organización
a un órgano estatal y que el ejercicio de
esa actividad requiere de autorización
previa del Estado expresada con un
acto de autoridad. En este sentido, las
actividades en las que se permite la
concurrencia de particulares sin esta
previa autorización no son servicios
públicos. 3. La administración pública
realiza la actividad de servicio público
en forma directa o indirecta, es decir,
valiéndose de la concesión, aunque la
legislación mexicana no es consistente
en la denominación que otorga a esta
figura juridica, puesto que en algunas
leyes administrativas se emplea el
término autorización, cuando se refiere
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AIDA- OPERA PRIMA DE DERECHO ADMINISTRATivo - OPus
No.
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a la prestación de un servicio público. 4.
El servicio público siempre debe tender
a la satisfacción del interés general. 5.
El servicio público se presta conforme
a un régimen de derecho público,
especial y propio que lo particulariza
e identifica frente a otras actividades
administrativas y cuyas caracteristicas
son
su
generalidad,
uniformidad,
continuidad, regularidad, obligatoriedad
y subordinación a la administración
pública. Por lo tanto, no puede estar
sujeto a un reg¡men de derecho
privado en cuanto a su prestación. 13
Además de lo anterior, la propia CPEUM,
señala que serán servicios públicos, aquellas
actividades que señale el legislador en la ley
respectiva.
Es decir, en nuestro sistema jurídico
sólo los semcws públicos pueden ser
concesionados a los particulares, pero no las
funciones públicas. Por eso es importante
destacar que la verificación o inspección es una
función pública, cuyo monopolio esta a cargo
del Estado, a través de los órganos de los Poder
Ejecutivo federal, estatales y municipales; y de
los órganos constitucionales autónomos.
IV. OBLIGATORIEDAD DE CUMPLIR CON LAS
NORMAS JURÍDICAS
Desde los más remotos orígenes del hombre,
fue necesario que éste se agrupara para poder
enfrentar los problemas y conflictos que en la
13 Tesis XV.4o.8 A, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, Cuarto Tribunal Colegiado del
Décimo Quinto Circuito, t. XXII, Julio de 2005, p. 1538.
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vida se presentaran.
Giorgio del Vecchio nos dice que el hombre
es un ser social, y que éste no puede vivir más
que en sociedad.
Así, el hombre ha vivido desde su
existencia en grupos sociales, llámese clan,
familia, tribu, etcétera, pero siempre ha
tenido la necesidad de que su conducta
sea guiada por reglas que el mismo hombre
impone. Este conjunto de reglas que norman
la conducta del hombre en una sociedad
obedecen al nombre de "normas"; es decir, en
toda sociedad organizada existen una serie
de comportamientos o de conductas que se
consideran necesarios para la convivencia y
la consecución del fin de la misma; desde el
momento en que estas conductas adquieren el
carácter de obligatorias y su cumplimiento o
incumplimiento comporta unas determinadas
consecuencias, se puede hablar de normas
jurídicas.
Hans Kelsen afirma que "con la palabra
norma se alude a que algo deba ser o
producirse; especialmente, a que un hombre
deba comportarse de determinada manera".
De allí -afirma Galindo Garfias- que
formando parte el hombre, de los seres y de
las cosas que existen, que es .el mundo del ser,
se encuentra inserto en el plano superior del
mundo del deber ser.
Pues bien, ese ámbito del deber ser se
expresa por medio de normas; es decir, por
reglas de conducta que suponen un criterio de
valor, conforme al cual se exige o se permite la
realización de un acto y se prohíbe la ejecución
de otro.
La norma jurídica se presenta entonces
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No. 15
como una prescrípc10n de una conducta
o de un comportamiento obligatorio con
carácter imperativo, de tal manera que su
incumplimiento acarrea una consecuencia
jurídica negativa, que es la sanción.
En
ese
sentido,
afirma
Osvaldo
Guglielmino, que
el derecho y los sistemas juridicos
funcionan,
porque
se
consuman
espontáneamente. Esto significa lo
siguiente: si todo padre no alimentara
a sus hijos, si todo contribuyente
no pagaran sus pasajes, es decir, si
fuera necesario un pleito para que
cada uno de estos sujetos cumpla con
sus obligaciones el sistema estalla.
Es porque las reglas se respetan
espontáneamente en un enormisimo
porcentaje, es que tiene sentido el
propio derecho. Careceria el propio
derecho de sentido si no existiera una
consumación espontánea del derecho. 14
En cualquier caso, para asegurar este
carácter imperativo de la norma jurídica,
la coacción a través de la que se intenta
garantizar su cumplimiento ha de ser una
coacción organizada, con independencia de
que dicha sanción esté recogida en la misma
norma que tipifica un comportamiento o en
otra distinta.
En nuestro sistema jurídico las leyes,
además de ostentar en sus denominaciones
la palabra "ley", cuentan con características
propias que le son inherentes. Toda ley tiene
dos elementos: uno material, que alude a su
14 Guglielmino, Osvaldo, "La justicia federal en la
emergencia", en Miljiker, María Eva (Coord). El derecho
administrativo de la emergencia, 1, Buenos Aires, Fundación
de Derecho Administrativo, 2002, p. 28.
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contenido, en cuanto norma de derecho, y
un elemento formal, que alude a su forma,
a las solemnidades de su declaración (el
procedimiento legislativo, previsto en los
artículos 70, 71 y 72 constitucionales). El
elemento material se refiere al contenido de
la norma, su esencia misma, la hipótesis
que contiene, las relaciones que regula;
atendiendo a este elemento, la ley presenta las
características de bilateralidad, generalidad,
abstracción y obligatoriedad.
Respecto de la característica de la
obligatoriedad, podemos decir que la ley es
obligatoria o inviolable, pues en caso contrarío
dejaría de ser una manifestación del derecho
y perdería su fuerza normativa. Es obligatoria
porque cuenta con medios coercitivos para
imponerla. Esto se traduce en la inviolabilidad
de la norma, y su actividad aun en contra de la
voluntad de las personas, obliga a su respeto y
cumplimiento. 15
En nuestro sistema jurídico, el Código
Civil Federal vigente contiene en sus artículos
6, 16 10, 17 12 18 y 21 19 la característica de la
obligatoriedad de la ley.
Por ello, la finalidad de toda norma
jurídica es regular conductas, con objeto de
15 Toro Calero, Luis del, "La iniciativa y formación de
las leyes", Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de
Diputados, XLVIII Legislatura, 1973, p. 180.
16 "La voluntad de los particulares no puede eximir de
la observancia de la ley, ni alterarla o modificarla".
17 "Contra la observancia de la ley no puede alegarse
desuso, costumbre o práctica en contrario".
18 "Las Leyes mexicanas rigen a todas las personas que
se encuentren en la República así como los actos y hechos
ocurridos en su territorio o jurisdicción y aquellos que se
sometan a dichas leyes [... ]".
19 "La ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento
[... ]".
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AIDA - OPERA PRIMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO - Oeus
No. 15
proteger los intereses de la sociedad, y para
cumplir con esa finalidad y con ese objeto, es
que se ha establecido la figura de la verificación
o inspección administrativa.
El artículo 16, párrafo décimo sexto
de la CPEUM, establece que "La autoridad
administrativa
podrá
practicar
visitas
domiciliarias únicamente para cerciorarse
de que se han cumplido los reglamentos
sanitarios y de policía[ ... ]."
Asimismo, el artículo 10, fracción VIII, de la
Ley de Transporte del Estado de Puebla, dispone
que "Los supervisores de la Secretaria tendrán las
siguientes atribuciones: VIII.- Vigilar y supervisar
el cumplimiento de las disposiciones relativas a
los itinerarios, bases y sitios autorizados".
V. LA VISITA DOMICILIARIA DE VERIFICACIÓN
O INSPECCIÓN
Visita domiciliaria
El texto original del articulo 16 de la
CPEUM, disponía en su segundo párrafo, que
La
autoridad
administrativa
podrá.. practicar visitas domiciliarias
únicamente para cerciorarse de que se
han cumplido los reglamentos sanitarios
y de policía; y exigir la exhibición de los
libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las
disposicioies (sic) fiscales, sujetándose en
estos casos, a las leyes respectivas y a las
formalidades prescriptas para los cateas.
En los debates del Constituyente de
1917, comenta José Ovalle Favela, el diputado
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Mercado solicitó que se precisara que las
visitas sólo podrán practicarse "cuando la ley
lo ordene y, además, que (las autoridades) no
puedan exigir más papeles que aquellos que
tienen exacta relación con el objeto de la visita.
En atención a esta observación, en el tercer
dictamen de la Comisión de Constitución se
agregó al texto del proyecto, que la autoridad
administrativa debía sujetarse "en estos casos
a las leyes respectivas y a las formalidades
prescritas para los cateos". 20
El texto vigente del artículo 16, párrafo
décimo sexto, de la CPEUM, dispone que
La
autoridad
administrativa
podrá practicar visitas domiciliarias
únicrunente para cerciorarse de que se
han cumplido los reglamentos sanitarios
y de policía; y exigir la exhibición de los
libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las
disposiciones fiscales, sujetándose en
estos casos, a las leyes respectivas y a las
formalidades prescritas para los cateos.
Según
el Diccionario de la Lengua
la palabra "visita" quiere decir
"Acción de visitar". Y visitar, en dos de sus
acepciones, quiere decir, la primera, "Ir a ver
a alguien en su casa por cortesía, atención,
amistad o cualquier otro motivo", y la segunda,
"Examinar los oficios públicos, y en ellos los
instrumentos o géneros que respectivamente
tocan a cada uno, para ver si están fieles o
según ley u ordenanza".
Y el término "visita domiciliaria", también
según el Diccionario de la Lengua Española,
Española,
20 Ovalle Favela, José, "Artículo 16", en Derechos
del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones,
México, H. Cámara de Diputados. LV Legislatura-Miguel
Ángel Porrúa-UNAM, 1994, t. III, p. 200.
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AlOA-
OPERA PRIMA DE DERECHO ADMINISTRATIVo- OPus No.
15
significa "La que se hace por el juez u otra
autoridad en casas sospechosas".
En nuestro sistema jurídico, la (mica
disposición legal que adopta el término
"visita domiciliaria" es el Código Fiscal de la
Federación, pues las demás leyes y reglamentos
utilizan los términos inspección, supervisión
y/ o verificación.
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 16 de la CPEUM, la visita domiciliaria
sería el género, y la especie son la inspección, 21
la supervisión y la verificación, que serían,
precisamente, el objeto de la visita.
Dependiendo de la naturaleza
del objeto de la visita y su regulación
en la ley, será visita de inspección,
visita de verificación o comprobación
de supuestos jurídicos, pero todos
estos supuestos se refieren a las
visitas
domiciliarias
enunciadas
en el artículo 16 constitucional."
Así, de acuerdo con lo dispuesto en el
Código Fiscal de la Federación, las visitas
domiciliarias consisten en la atribución que
tienen las autoridades fiscales con objeto de
comprobar la situación legal del contribuyente
respecto del cumplimiento de las disposiciones
fiscales.
!.a vjsjta de verificación administrativa
21 Así lo ha determinado el Pleno de la SCJN al señalar
que "la visita de inspección es una especie del género visita
domiciliaria". Véase Semanario Judicial de la Federación,
México, Séptima Época, Pleno, t. 175-180 Primera Parte, p.
201.
22 Dirección de Protección contra la violación del
Derecho de Autor, "La investigación administrativa sobre
presuntas infracciones en materia de derechos de autor",
Revista Mexicana del Derecho de Autor, México, año 1, núm. 2,
julio-septiembre, 2001, p. 13.
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Según el Diccionario de la Lengua Española, la
palabra "verificación" deriva del latín verificare,
que significa, "Comprobar o examinar la verdad de
algo".
Y la palabra administrativa, significa
"Perteneciente o relativo a la administración".
Así, en el ámbito del derecho, la verificación
administrativa consiste en comprobar por parte
de la autoridad administrativa competente,
que los particulares realizan sus actividades o
prestan los servicios públicos que les han sido
concesionados o autorizados, con apego a la
normativa vigente.
La fracción XXXVI, del artículo 2 de la Ley de
Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal,
define a la verificación como:
El acto administrativo por medio
del cual la autoridad, a través de los
servidores públicos autorizados para
tales efectos, inspecciona las actividades
que se realizan en los Establecimientos
Mercantiles y comprueba el cumplimiento
de las disposiciones jurídicas aplicables.
Asimismo, la fracción XIII, del artículo 2,
del Reglamento de Verificación Administrativa
para el Distrito Federal, dispone que por visita de
verificación se entiende la "Diligencia de carácter
administrativo que ordena la autoridad competente
con el objeto de comprobar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias respecto
de las actividades reguladas que se realicen en
establecimientos".
La visita de inspección administrativa
La palabra inspección, que deriva del latín
inspectfo, -ónis, en dos de sus acepciones,
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AlOA - OPERA PRIMA DE DEREcHo ADMINISTRATIVO - OPus No. 15
significa, "acción y efecto de inspeccionar" y
"Examen que hace el juez por si mismo, y en
ocasiones con asistencia de los interesados
y de peritos o testigos, de un lugar o de una
cosa, para hacer constar en acta o diligencia
los resultados de sus observaciones".
Y la palabra inspeccionar, significa
"Examinar, reconocer atentamente". Por su
parte, la palabra examinar significa "Inquirir,
investigar, escudriñar con diligencia y cuidado
algo".
VI. CLASIFICACIÓN DE LAS VISITAS
DOMICILIARIAS
Como
señalamos
anteriormente,
la
autoridad administrativa puede ordenar la
inspección, 23 supervisión yjo verificación de
bienes, personas, vehículos, documentos,
establecimientos, etcétera, "con objeto de
compro bar el cumplimiento de las disposiciones
legales" 24 y/ o reglamentarias.
De acuerdo con lo establecido por las
diferentes leyes federales y locales en materia
administrativa, se puede clasificar a las visitas
23 Por ejemplo, el articulo 6, fracción VIII, de la Ley de
Aeropuertos, establece que la Secretaria de Comunicaciones
y Transportes, tiene la facultad de 11Vigilar, supervisar,
inspeccionar y verificar aeródromos civiles".
24 El articulo 69 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, establece que "Las dependencias
podrán, de conformidad con las disposiciones
aplicables, verificar bienes, personas y vehículos de
transporte con el objeto de comprobar el cumplimiento
de las disposiciones legales, para lo cual se deberán
cumplir, en lo conducente, las formalidades previstas
para las visitas de verificación". El articulo l 05 de la Ley
de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal
establece exactamente lo mismo que el articulo 69 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
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domiciliarias de verificación o inspecc10n
administrativa, de la siguiente manera:
l. Visita de verificación objetiva25
Se refiere la facultad que tiene la autoridad
administrativa paracomprobarel cumplimiento
de requisitos normativos objetivos, es decir, la
atribución de comprobar requisitos que son
medibles, como por ejemplo, el cumplimento de
horarios en los establecimientos mercantiles.
Otro ejemplo, contenido en el artículo
3.4 del Código Administrativo del Estado de
México, es el que se refiere a la facultad de la
Secretaría de Educación, Cultura y Bienestar
Social, para verificar, a través de auditorías,
revisiones e inspecciones que los servicios
educativos que presten los particulares en
la entidad, cuenten con autorización o con
reconocimiento de validez de estudios.
2. Visita de verificación subjetiva26
Se refiere a la facultad que tiene la autoridad
para comprobar el cumplimiento de requisitos
subjetivos; es decir, a la atribución de la
administración pública para comprobar el
cumplimiento de la normativa, de acuerdo al
criterio del servidor público que realiza la visita
domiciliaria de verificación y/ o inspección.
25 Según el Diccionario de la Lengua Española, la
palabra objetivo, significa "Perteneciente o relativo al objeto en
sí mismo, con independencia de la propia manera de pensar o
de sentir".
26 Según el Diccionario de la Lengua Española, la
palabra subjetivo, significa "Perteneciente o relativo a nuestro
modo de pensar o de sentir, y no al objeto en si mismo".
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Por ejemplo, el artículo 5 de la Ley Federal
de Radio y Televisión, dispone que:
La radio y la televisión, tienen
la función social de contribuir al
fortalecimiento de la integración nacional
y el mejoramiento de las formas de
convivencia humana. Al efecto, a través
de
sus
l.
transmisiones, procurarán:
Afirmar el respeto a los
principios de la moral social, la dignidad
humana y los vinculas familiares;
II. Evitar influencias nocivas
o
perturbadoras
al
desarrollo
armónico de la niñez y la juventud;
III. Contribuir a elevar el nivel
cultural del pueblo y a conservar
las caracteristicas nacionales, las
costumbres del pais y sus tradiciones,
la propiedad del idioma y a exaltar los
valores de la nacionalidad mexicana.
IV. Fortalecer las convicciones
democráticas, la unidad nacional y la
amistad y cooperación internacionales.
Y el artículo 4 de la Ley antes citada,
establece que "La radio y la televisión
constituyen una actividad de interés público,
por lo tanto el Estado deberá protegerla y
vigilarla para el debido cumplimiento de su
función social".
Es decir, que conforme a estas
disposiciones, la autoridad administrativa
puede verificar el cumplimiento de estas
disposiciones normativas.
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3. Visita de verificación técnica27
Se refiere a la facultad que tiene la autoridad para
comprobar el cumplimiento de requisitos técnicos.
Por ejemplo, el artículo 44, fracción III, del
Reglamento del Transporte Público y Servicios
Conexos del Estado de México, dispone
que "En el otorgamiento de permisios para
transporte de carga, se observará lo siguiente:
III. La autoridad de transporte verifcará si el
vehículo presentado cumple con las normas
técnicas aplicables[ ... ]".
Los artículos 93 y 94 de la Lay Federal de
Radio y Televisión, disponen que:
Artículo 93. La Secretaría de
Comunicaciones
y
Transportes,
para cumplir con las funciones y
atribuciones que esta ley le señala,
podrá practicar las visitas de
inspección que considere pertinentes.
Artículo 94. Las visitas de
inspección técnica de dichas estaciones
tendrán por objeto comprobar que
su operación se ajuste a la potencia,
frecuencia,
ubicación,
normas
de
ingeniería y demás requisitos fijados
en la concesión o el permiso, en la ley
y los reglamento, o para determinar si
su servicio es satisfactorio y se presta
con las especificaciones señaladas.
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 24, fracción XIV, de la Ley Federal
de Protección al Consumidor, la Procuraduría
Federal del Consumidor tiene la facultad de
Vigilar y verificar el cumplimiento
de las disposiciones contenidas en esta
- -27-Según
- -el Diccionario de la Lengua Española, la palabra
técnico, significa "Persona que posee los conocimientos
especiales de una ciencia o arte".
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AlOA- ÜPERA PRIMA DE DERECHO ADMINISTRATIVO - ÜPUS
No. 15
ley y, en el ámbito de su competencia,
las de la Ley Federal sobre Metrología
y Normalización, así como de las
normas oficiales mexicanas y demás
disposiciones aplicables, y en su
caso determinar los criterios para
la verificación de su cumplimiento;
En este punto, cabe destacar que a la
fecha, están vigentes alrededor de 1600 normas
oficiales mexicanas, expedidas por diferentes
dependencias y órganos de la administración
pública federal.
Del análisis del texto de las mismas,
sólo una minoría prevé específicamente
el procedimiento para la evaluación de la
conformidad que exige la Ley Federal de
Metrología y Normalización para verificar
su cumplimiento. Asimismo y siendo
conservadores, no existen más de 30
publicaciones en el Diario Oficial de la
Federación relativas a los procedimientos
para la evaluación de la conformidad
que sean independientes del texto
de las normas oficiales mexicanas. 28
Además del anterior problema, la Ley
Federal de Protección al Consumidor no
especifica si la Procuraduría Federal del
Consumidor, al verificar el cumplimiento
de tales normas, debe ajustarse a sus
procedimientos para la evaluación de la
conformidad.
La
no
previsión
de
los
procedimientos
de
la
evaluación
de la conformidad en las normas
oficiales mexicanas, o la omisión de
su publicación separadamente en el
28 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México,
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 4.
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Diario Oficial de la Federación, por
parte de las dependencias, es decir,
de las secretarias de la administración
pública federal, impide que se pueda
realizar debidamente la evaluación de
la conformidad y, consecuentemente,
verificar su cumplimiento. Por obvias
razones, la no existencia de dichos
procedimientos entorpece la eficacia
de las normas oficiales mexicanas.
Es necesario subrayar que las
dependencias sólo están facultadas
para llevar a cabo la evaluación de la
conformidad de las normas oficiales
mexicanas de su competencia y materia.
Independientemente
de
si
la PROFECO
debe
ajustarse
al
procedimiento para la evaluación de la
conformidad establecido en cada norma
oficial mexicana, debido a la inminente
probabilidad de que los verificadores
de dicho órgano no cuenten con los
conocimientos
técnicos
y
pericia
necesaria, se corre el riesgo de que la
verificación del cumplimiento de las
NOM'S se realice inadecuadamente. Esta
situación puede traer como consecuencia,
primero, que se violen los derechos
de las personas a las que la norma
es obligatoria y, consecuentemente,
sobre las que recae el acto de visita, y,
segundo, que se afecten los derechos de
los consumidores, ya que al estar mal
hecha la visita no permite que haya
un grado suficiente de confiabilidad de
que los productos que se les dan y los
servicios que se les prestan tienen la
_ _ _¡;cca¡¡.na.tl.li!J.d¡¡ad y¡ o calidad con que se ofertan. 29
29 Meade Hervert, Oliver, "Criticas a la evaluación
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México,
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No. 15
Al respecto, Oliver Meade Hervert comenta
que "las normas oficiales mexicanas imponen
obligaciones con un alto contenido técnico,
por lo que para la correcta comprobación de
su cumplimiento, es esencial la existencia de
parámetros que la guíen". 30
VII. VISITA DOMICILIARIA: ACTO DE MOLESTIA
La visita domiciliaria implica un acto de molestia
para las personas verificadas o inspeccionadas
por parte de la autoridad administrativa. Por
ello, la visita domiciliaria debe revestir ciertas
formalidades que respeten los derechos de las
personas que sufren esa molestia, la cual se
causa en aras del interés público.
El sólo hecho de que se practique
la visita domiciliaria para verificar a las
personas, sus bienes, sus documentos,
etcétera, para determinar el cumplimiento
o incumplimiento de las disposiciones de la
normativa administrativa, constituye "un acto
de molestia para aquél a quien va dirigida y en
consecuencia afecta su esfera jurídica". 31
El párrafo primero del artículo 16 de la
CPEUM, señala que "Nadie puede ser molestado
en su persona, familia, domicilio, papeles o
posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde
y motive la causa legal del procedimiento".
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, pp. 4 y 5.
30 Meade Hervert, Oliver, "Críticas a la evaluación
de la conformidad y a la verificación del cumplimiento
de las normas oficiales mexicanas", La Barra, México,
Núm. 53, noviembre-diciembre, 2005, p. 3.
31 Semanario Judicial de la Federación, México,
Séptima Época, Tribunal Colegiado del Decimo Tercer
Circuito, t. 199-204 Sexta Parte, p. 167.
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Por ello, la visita domiciliaria debe
satisfacer, según el artículo 16 de la CPEUM,
las formalidades de los cateas, pues el
propio constituyente de 1917 quiso dar a la
privacidad de los individuos, un valor muy
elevado, que fue considerado tan alto, que se
incluyó la garantía de su tutela en el precepto
constitucional antes citado. 32
Es decir, "las visitas domiciliarias que
autoriza el artículo [16] constitucional,
deberán estar encaminadas a la vigilancia del
cumplimiento de reglamentos sanitarios y de
policía, lo que implica que debe tratarse de
reglamentos expedidos por el presidente de la
República en términos del artículo 89, fracción
I, de la Constitución Federal o, claro está, de
reglamento o leyes expedidos por el Congreso
de la Unión, o por los gobernadores o Congresos
Locales, conforme a las circunstancias de cada
caso". 33
VIII. VISITAS DOMICILIARIAS Y ORDENES DE
CATEO
El artículo 16, párrafo décimo sexto vigente,
de la CPEUM, establece que
La
podrá
autoridad
practicar
administrativa
visitas
domiciliarias
únicamente para cerciorarse de que se
han cumplido los reglamentos sanitarios
y de policía; y exigir la exhibición de los
32 ~emanario Judicial de la Federación, México,
Séptima Epoca, Primer Tribunal Colegiado en materia
Administrativa del Primer Circuito, t. 157-162 Sexta
Parte, p. 182.
33 Semanario Judicial de la Federación, México, Séptima
Época, Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa
del Primer Circuito, t. 54 Sexta Parte, p. 130.
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libros y papeles indispensables para
comprobar que se han acatado las
disposiciones fiscales, sujetándose en
estos casos, alas leyes respectivas y a las
formalidades prescritas para los cateas.
Asimismo, el artículo 16, párrafo décimo
primero vigente, de la CPEUM, establece que
En toda orden de cateo, que sólo
la autoridad judicial podrá expedir,
a solicitud del Ministerio Público,
se expresará el lugar que ha de
inspeccionarse, la persona o personas
que hayan de aprehenderse y los objetos
que se buscan, a lo que únicamente debe
limitarse la diligencia, levantándose al
concluirla, un acta circunstanciada, en
presencia de dos testigos propuestos
por el ocupante del lugar cateado
o en su ausencia o negativa, por la
autoridad que practique la diligencia.
En una interpretación hecha por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, en la quinta época, en una tesis
aislada, señaló que
Las
visitas
domiciliarias
practicadas
por
las
autoridades
administrativas, para cerciorase de
que se han cumplido los reglamentos
sanitarios y de policia, se sujetarán a las
leyes respectivas y a las formalidades
prescritas para los cateas, esto es: que
las órdenes se dicten precisamente por
escrito, que se exprese el objeto de la
inspección, a la que únicamente deberá
limitarse la diligencia; que se levante, al
concluirla, una acta circunstanciada,
en presencia de dos testigos propuestos
por el ocupante del lugar cateado, o, en
su ausencia o negativa, de la autoridad
que practique la diligencia; y si no
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se cumple con estos requisitos, debe
considerarse que la visita domiciliaria
está viciada por defectos que la
invalidan, y que, por tanto, no puede
ser fundamento legal del procedimiento
económicocoactivo derivado de ella. 34
IX. REFLEXIÓN FINAL: RELEVANCIA DE LA
FUNCIÓN Y PROBLEMÁTICA ACTUAL
l. Relevancia de la función
La función de verificación o inspección es
una de las actividades más importantes que
actualmente desempeña el Estado. Se trata,
de vigilar el cumplimiento, por parte de los
particulares, de las normas expedidas por los
órganos que desarrollan funciones formal y
materialmente legislativas o materialmente
legislativas.
Consideramos que es una de las
principales funciones a cargo del Estado, pues
de esta dependerá que los particlares cumplan
con las normas juridicas.
Las actividades que le corresponden al
Estado y que deja en manos de los particulares,
deben de ser constantemente vigiladas, para
que sean prestados o desarrollados conforme a
las disposiciones que establecen las diferentes
normas jurídicas aplicables.
34 Sema!'ario Judicial de la Federación, Segunda
Sala, Quinta Epoca, t. XLV, p. 3128.
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No. 15
2. Problemática actual
Observamos dos problemas importantes.
El primero es el bajo número de verificadores
o inspectores con los que actualmente cuenta
la administración pública. Consdierando las
actividades que las peronas que viven en los
municipios desarrollan en la actualidad, no hay
congruencia con el número de verificadores,
por eso, las personas relajan el cumplimiento
de las normas jurídicas.
Es necesario aumentar el número de
personas que realizan estas actividades de
verificación e inspección.
El segundo es que los verificadores
o inspectores no son especialistas en las
diferentes materias o areas en las cuales
tienen que realizar las verificaciones, además
de que al ser considerados como trabajadores
de confianza, la actividad que realizan, en
muchas ocasiones es deficiente, pues, como
explicamos antes, la verificación o inspección
es un acto de molestia que debe de respetar
estrictamente los derechos humanos y las
garantías de las personas verificadas o
inspeccionadas.
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