Financiación del sector público. Estructura y dinámica
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Tema 11 Financiación del sector público. Estructura y dinámica Hacienda Pública I Grupo II Curso 2009-2010 1 Índice 1. Clasificación de los ingresos públicos 1.1. Según su grado de obligatoriedad. 1.2. Según su grado de contraprestación. 1.3. Según su grado de obligatoriedad y contraprestación. 2. La estructura de los impuestos 2.1. Elementos del impuesto 2.2. Clasificación de impuestos 3. Hipótesis explicativas de la evolución de los ingresos públicos 2 Índice 4. La estructura y evolución de los sistemas fiscales en España y en la OCDE 3 Bibliografía Costa y otros (2005). Corona y Díaz (2000). 4 1. Clasificación de los ingresos públicos 1.1. Según su grado de obligatoriedad Gratuitos: aportados por los individuos voluntariamente y sin contraprestación al sector público. Ejemplo: donaciones o herencias a favor del sector público. Contractuales: existe voluntariedad por parte de los individuos y contraprestación por parte del sector público. Ejemplo: ingresos por la venta de bienes y servicios, operaciones patrimoniales y financieras; rendimientos del capital mobiliario e inmobiliario. Obligatorios: a través de la coacción del Estado sobre los ciudadanos: Expropiaciones forzosas Poder penal (multas, sanciones) Poder fiscal (impuestos, tasas, contribuciones especiales) 5 1. Clasificación de los ingresos públicos 1.2. Según su grado de contraprestación Ingresos en los que no está determinada una contraprestación Ejemplo: IRPF, IVA, Impuesto de Sociedades. Ingresos en los que está implícita una contraprestación. Ejemplo: cotizaciones sociales (sistema de salud, derechos de pensión). 6 1. Clasificación de los ingresos públicos 1.3. Según su grado de obligatoriedad y contraprestación 1) Impuestos 2) Impuestos afectados 3) Tasas 4) Contribuciones especiales 5) Precios públicos 6) Venta de bienes 7) Recargos y multas 8) Ingresos patrimoniales 9) Venta de inversiones reales 10) Transferencias corrientes 11) Transferencias de capital 12) Activos financieros 13) Deuda pública 7 1. Clasificación de los ingresos públicos 1) Impuestos Recursos recaudados de forma coactiva que no implican contraprestación por parte del sector público. Se utilizan para financiar el conjunto del gasto público. Ejemplo: IRPF, IVA. 2) Impuestos afectados Se utilizan para financiar una actividad concreta relacionada con la actividad gravada. Existe una relación, indirecta, entre los recursos que aporta el contribuyente y los beneficios que recibe. Ejemplo: cotizaciones sociales (derecho a pensión). 8 1. Clasificación de los ingresos públicos 3) Tasas Ingresos de carácter coactivo con contraprestación directa por parte del sector público. Ejemplo: tasas por expedir el DNI, el pasaporte o un título académico. 4) Contribuciones especiales Pago obligatorio al sector público que responde al beneficio que obtiene un individuo por la realización de una inversión pública que se traduce en un mayor valor de sus propiedades. Ejemplo: utilizados habitualmente por las Corporaciones Locales para financiar obras de urbanización (alumbrado público, abastecimiento de aguas, saneamiento, pavimentación de calles, etc.). 9 1. Clasificación de los ingresos públicos 5) Precios públicos Ingresos de carácter voluntario y contractual que sirven para financiar servicios demandados de forma voluntaria por los ciudadanos y que podrían ser prestados por el sector privado. Es decir, los precios de los bienes y servicios producidos por el sector público. Ejemplo: precios por la entrada a polideportivos, parquímetros, tarifa del autobús. 6) Venta de bienes Ingresos voluntarios derivados de un contrato de compraventa donde un agente del sector privado adquiere bienes producidos por el Estado. Ejemplo: Venta de fotocopias, impresos, etc. 10 1. Clasificación de los ingresos públicos 7) Recargos y multas Ingresos de carácter coactivo derivados de penalizaciones impuestas por acciones u omisiones voluntarias o antijurídicas tipificadas en la legislación. 8) Ingresos patrimoniales Ingresos procedentes de activos reales o financieros que posee el sector público. Ejemplo: alquiler de un inmueble del sector público, intereses de cuentas bancarias, etc. 9) Venta de inversiones reales Ingresos que se obtienen de manera voluntaria y contractual por la venta de bienes de capital (edificios, terrenos, etc.). 11 1. Clasificación de los ingresos públicos 10) Transferencias corrientes Ingresos procedentes del propio sector público o del sector privado para financiar gastos públicos corrientes. Ejemplo: transferencias del Estado a las CC.AA. en materia de sanidad, participación en los ingresos del Estado, etc. 11) Transferencias de capital Ingresos procedentes, casi siempre, del sector público pero condicionados a financiar gastos de inversión. Ejemplo: recursos recibidos a través del Fondo de Cohesión europeo (infraestructuras). 12 1. Clasificación de los ingresos públicos 12) Activos financieros Ingresos procedentes de préstamos concedidos por el sector público a otras entidades. 13) Deuda pública Títulos de deuda que implican una relación contractual entre el Estado y el comprador (persona o entidad) que compra la deuda. 13 2. La estructura de los impuestos 2.1. Elementos del impuesto Sujeto activo Sujeto pasivo Objeto imponible Hecho imponible Base imponible Deuda tributaria Base liquidable Tipo impositivo Cuota íntegra Cuota líquida Cuota diferencial 2.2. Clasificación de los impuestos Según sujeto pasivo Según base imponible Según criterios recaudatorios Según tipo impositivo 14 Resumen. Elementos esenciales de un impuesto Sujeto activo Objeto imponible Sujeto pasivo Hecho imponible Base imponible - Deducciones de la base Base liquidable Aplicación del tipo impositivo Cuota íntegra - Deducciones en la cuota Cuota líquida - retenciones, ingresos a cuenta, pagos fraccionados Cuota diferencial + recargos, sanciones, intereses de demora Deuda tributaria 15 2. La estructura de los impuestos 2.1. Elementos del impuesto (1) Sujeto activo entidad con la capacidad y competencia para exigir el pago de los impuestos. En España, es el Estado y, por delegación, las Administraciones Territoriales (CC.AA. y Corporaciones Locales). (2) Sujeto pasivo persona física o jurídica obligada al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Ej: IRPF, personas físicas. IS, personas jurídicas. (3) Objeto imponible la capacidad económica sometida a gravamen (renta, consumo o riqueza). Ej: IRPF, renta. Impuesto de Patrimonio, riqueza. IVA, consumo. 16 2. La estructura de los impuestos (4) Hecho imponible circunstancia que origina la obligación tributaria según la ley. Ej: IRPF, obtención de renta. Impuesto de Patrimonio, propiedad de un patrimonio. IVA, consumo de un bien. (5) Base imponible la cuantificación económica del hecho imponible. Hay 3 métodos para calcular la base imponible: Método de estimación directa: a partir de datos reales consignados en documentos o en la propia contabilidad del sujeto pasivo. Ej: IRPF asalariado. Método objetivo o indiciario: a partir de unos parámetros o hechos representativos del hecho imponible gravado. Ej: IRPF autónomo. Método de estimación indirecta: reservado para circunstancias excepcionales (ej: negativa del sujeto pasivo a facilitar información), se vale de aproximaciones indirectas para determinar la base imponible. Ej: utilizar el beneficio medio del sector. 17 2. La estructura de los impuestos (6) Base liquidable resultado de aplicar a la base imponible las deducciones que establezca la ley en el impuesto Ej: IRPF, hay una deducción por hijos o por aportaciones a planes de pensiones complementarios. (7) Tipo de gravamen o tipo impositivo porcentaje que se aplica a la base liquidable para obtener la cuota íntegra. Puede establecerse de distintas formas: Impuestos unitarios: como una cuantía fija por unidad de base liquidable. Ej: el impuesto sobre hidrocarburos. Impuestos ad valorem: como un determinado porcentaje de la base liquidable. Impuestos proporcionales porcentaje fijo. Ej: IVA. Impuestos progresivos porcentaje que crece al aumentar la base liquidable. Ej: IRPF Impuestos regresivos porcentaje que disminuye al crecer la base. 18 2. La estructura de los impuestos (8) Cuota íntegra cantidad monetaria que representa el impuesto. Puede ser - Una cantidad fija. Ej: impuesto per cápita. - Resultado de multiplicar el tipo impositivo por la base liquidable. Ej: IRPF, IVA, IS. En relación al cálculo de la cuota íntegra debemos hablar de… … los tipos marginales … los tipos de tarifa … el error de salto 19 2. La estructura de los impuestos Conceptos relacionados con el tipo impositivo: Tipo medio: es el tipo impositivo que afecta a la totalidad de la base liquidable. Se define como el porcentaje que representa la cuota íntegra sobre la base liquidable, es decir, Tipo medio = 100 × cuota íntegra base liquidable Tipo marginal: es el tipo impositivo que afecta a la última unidad de la base liquidable. 20 2. La estructura de los impuestos En el caso de impuestos progresivos, existen 2 formas de aplicar los tipos impositivos (porcentajes): Tarifa continua: el porcentaje a aplicar depende de la cuantía de la base. Una vez que se determina el porcentaje se aplica a toda la base. Problema: el “error de salto” un pequeño incremento de renta puede implicar un incremento excesivamente grande en la cuota. Tarifa por tramos o escalones: la base liquidable se divide en tramos de renta y a cada tramo se le aplica un porcentaje más elevado. La cuota resultante se calcula aplicando cada porcentaje al tramo correspondiente y sumando las cantidades. 21 Ejemplo de cálculo del tipo medio y marginal Tramos 0-100 euros 101-200 euros 201 y más euros Porcentaje 10% 20% 30% El individuo tiene una renta de 300 euros Con tarifa continua El individuo paga el tipo impositivo del 30% Impuestos pagados = 300 x 30% = 90 euros Tipo medio = 100 x 90/300 = 30% Tipo marginal = 30% Con tarifa por tramos Impuestos pagados = 10% x 100 + 20% x 100 + 30% x 100 = 50 euros Tipo medio = 100 x 50/300= 16,6% Tipo marginal = 30% 22 Ejemplo de tarifa continua, tarifa por tramos y error de salto Impuesto sobre la renta Tramos 0-100 euros 101 ó más euros Porcentaje Renta disponible: 10% 20% - Con 100 euros: 90 euros - Con 101 euros: 80,8 euros Tarifa continua Individuo con 100 euros 10% x 100 = 10 euros Individuo con 101 euros 20% x 101 = 20,2 euros Salto de 10,2 euros de impuestos al incrementarse la renta un euro Error de salto Tarifa por escalones Individuo con 100 euros 10% x 100 = 10 euros Individuo con 101 euros ( 10% x 100 ) + (20% x 1 ) = 10,2 euros 23 2. La estructura de los impuestos (9) Cuota líquida resultado de aplicar (restar) a la cuota íntegra las bonificaciones y deducciones que establezca la ley. Representa la carga efectiva del impuesto soportada por el contribuyente. Ej: deducciones para la compra de vivienda. (10) Cuota diferencial resultado de restar a la cuota líquida las retenciones, pagos fraccionados e ingresos a cuenta. Ej: IRPF, las retenciones mensuales a lo largo del año se restan de la cuota líquida para obtener la cuota diferencial. (11) Deuda tributaria cantidad monetaria a ingresar a la Administración Pública en la liquidación del impuesto. Es la cuota diferencial más los posibles intereses de demora, recargos y sanciones. 24 Ejemplo de pago de IRPF Sujeto activo: Estado Sujeto pasivo: Persona física Hecho imponible: Renta Base imponible: 20.000 euros Reducción por renta del trabajo: - 5.000 euros Base liquidable: 15.000 euros Tipo impositivo: 20% Cuota íntegra: 3.000 euros (20% de 15.000 euros) Retenciones: -2.000 euros Cuota diferencial: 1.000 euros (a pagar) Recargos, etc: 0 euros Deuda tributaria: 1.000 euros 25 2. La estructura de los impuestos 2.2. Clasificación de los impuestos (A) Según el sujeto pasivo Personales se adaptan a la capacidad de pago del contribuyente al tener en cuenta sus circunstancias específicas. Ej: IRPF, IS. Reales recaen sobre objetos o actividades sin tener en cuenta las circunstancias específicas de los sujetos. Ej: IVA. 26 2. La estructura de los impuestos (B) Según la base imponible Impuestos sobre la renta generada (renta). Impuestos sobre la renta acumulada (riqueza). Impuestos que gravan la mera posesión de la riqueza (ej: IP) Impuestos que gravan la transmisión de la riqueza (ej: ISD) Impuestos sobre la renta gastada (consumo). Impuestos sobre el gasto personal. Impuestos generales sobre el consumo. Impuestos selectivos sobre el consumo. 27 2. La estructura de los impuestos (C) Según criterios recaudatorios o administrativos Directos gravan una manifestación directa de la capacidad de pago. Ej: IRPF, IP. Indirectos gravan una manifestación indirecta de la capacidad de pago, como el consumo. Ej: IVA. (D) Según el tipo impositivo Unitarios Ad valorem Impuestos proporcionales Impuestos progresivos Impuestos regresivos 28 Clasificación de los impuestos (resumen y ejemplos) Criterio Ejemplos en España Tipo IRPF, IP Personales Sujeto pasivo IVA, Imp. Especiales, Imp. Transmisiones patrimoniales. Reales IRPF, IS Renta generada Renta acumulada (riqueza) Base imponible Transmisión ISD, Imp. Transmisiones patrimoniales. Impuesto s/ el Gasto Personal Gasto personal Renta gastada (consumo) Monofásicos Fabricantes, mayoristas, minoristas Plurifásicos IVA, ITE General Especiales Recaudatorio o administrativo IP Propiedad Alcohol, Hidrocarburos, Tabaco IRPF, IP Directos Indirectos IVA, Imp. Especiales, Imp. Transmisiones patrimoniales. Unitarios Impuesto s/ Hidrocarburos. Proporcionales IS, IVA Tipo impositivo Ad valorem Progresivos IRPF, IP, ISD. Regresivos No hay en España. 29 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos Respecto a los ingresos patrimoniales 1ª Hipótesis (Schumpeter) Los ingresos procedentes de la propiedad pública y empresas públicas son un porcentaje pequeño de los ingresos totales el Estado moderno debe ser considerado un Estado fiscal, no un Estado patrimonial. Respecto a los ingresos impositivos 2ª Hipótesis (Seligman) La evolución de los sistemas fiscales en el mundo contemporáneo se ha caracterizado por la creciente importancia de los impuestos personales y directos. Sin embargo, esta atracción ha disminuido con el tiempo paralelamente a la pérdida de importancia de los impuestos sobre la propiedad. 30 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos 3ª Hipótesis (Brochier; Brochier y Tabatomni) Existe correspondencia entre desarrollo económico y estructura impositiva, pudiéndose diferenciar tres tipos o sistemas tributarios: Países desarrollados Predominio de los impuestos directos sobre la renta (progresivo) y sobre los beneficios empresariales. Imposición sobre el consumo a través de tributos específicos sobre gastos en consumo no necesario (alcohol, tabaco, gasolina, etc.) Papel secundario de los impuestos al comercio exterior. Países en desarrollo: mayor diversificación La imposición sobre renta y beneficios es importante, pero menos que en los países desarrollados y el impuesto sobre la renta es menos progresivo. La imposición sobre el consumo tiene mayor importancia, en particular, el impuesto sobre el volumen de venta. Los impuestos específicos también son relevantes. Los aranceles (impuestos sobre las importaciones) son importantes. 31 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos 3ª Hipótesis (Brochier; Brochier y Tabatomni) Países subdesarrollados Escasa importancia de los impuestos sobre la renta y los beneficios, con un importante grado de evasión y fraude. Gran importancia de los impuestos sobre el consumo, con dos variantes: a) Países exportadores de materias primas: gravar el comercio exterior tiene una importancia central. Se suele hacer a través de derechos de explotación de recursos naturales que pagan empresas extranjeras (ej: Chile) o impuestos sobre la exportación de los productos (ej: Bolivia). b) Países no exportadores de materias primas: los impuestos sobre el consumo son muy relevantes, existiendo un gran número de productos sometidos a imposición. La estructura tributaria es por tanto muy regresiva. 32 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos 4ª Hipótesis (Hinrichs) Es necesario distinguir entre impuestos antiguos y nuevos, porque se comportan de forma distinta según el nivel de desarrollo de la sociedad. Impuestos directos antiguos - Impuesto de capitación. - Impuestos de producto: - Impuestos sobre el producto de la tierra. - Impuestos sobre el producto de los edificios. - Impuestos sobre los beneficios industriales y comerciales. - Impuestos sobre los rendimientos del capital. - Impuestos sobre las rentas del trabajo. Impuestos directos modernos - Impuestos sobre la renta personal y los beneficios empresariales. - Impuestos sobre el patrimonio. 33 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos 4ª Hipótesis (Hinrichs) Impuestos indirectos antiguos - Peajes y fielatos. - Impuestos sobre consumos necesarios. - Monopolios fiscales: sal, aceite, tabaco,… Impuestos indirectos nuevos - Impuestos sobre el volumen de ventas. - Impuestos sobre consumos específicos y de lujo. Hinrichs elabora un perfil R-FIDO a lo largo del proceso de desarrollo de una sociedad extraer varias generalizaciones empíricas. 34 Perfil de la presión fiscal de acuerdo con Hinrichs Ingresos totales Presión fiscal Ingresos tributarios Directos modernos Indirectos modernos Impuestos al comercio exterior Indirectos antiguos Sociedad tradicional Sociedad moderna 35 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos Conclusiones (1) Las sociedades tradicionales obtienen sus ingresos fundamentalmente de impuestos directos antiguos (impuestos originarios sobre el patrimonio) cuyo peso disminuye a medida que la sociedad desarrolla. (2) Cuando la sociedad rompe con sus viejas tradiciones, los ingresos se apoyan fundamentalmente en los impuestos al comercio exterior. (3) En la 2ª etapa de la sociedad en transición, en la medida que lo permite el desarrollo de la economía monetaria y el crecimiento de la producción interior y de la producción interior y las transacciones. Los impuestos directos antiguos pierden peso y comienzan a aparecer los modernos en el agregado el ratio I.directo/I.indirecto cae por la pujanza de los indirectos. 36 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos (4) La sociedad moderna combina impuestos directos e indirectos, existiendo dos posibles modelos: Latino: preponderancia impuestos indirectos (e imposición indirecta del producto). Noroccidental: preponderacia impuestos directos (y personales). Cuestiones adicionales: - Más variedad en la estructura tributaria en países desarrollados que en países en vías de desarrollo. - Últimos años: incluso en países con estilo tributario noroccidental, tendencia a dar mayor peso a la imposición indirecta frente a la directa (que desincentivaría el trabajo, el ahorro, etc). aparición de nuevos impuestos: cotizaciones SS e impuestos medioambientales. 37 3. Hipótesis explicativas sobre la dinámica de los ingresos públicos Respecto a la utilización de la deuda pública 5ª Hipótesis (Schumpeter) La utilización de la deuda pública se ha asociado a dos dimensiones: gastos de guerra, inversiones a largo plazo y (en menor medida) estabilización macroeconómica (ej., actual crisis). deuda a c/p para gestionar la tesorería y la política monetaria y para financiar el déficit público. 38 4. Estructura y evolución de los sistemas fiscales La presión fiscal en España ha estado históricamente por debajo de la de la OCDE, pero ha convergido a partir de los 70. España está en el grupo de los países con menor presión fiscal de la Eurozona. La composición de los ingresos impositivos no es muy diferente a la de otros países de la UE. En los últimos 40 años: … ha aumentado el peso de los impuestos sobre el consumo, cotizaciones sociales e impuesto sobre la renta. … ha disminuído el peso de los impuestos específicos. 39 % Total Tributos/PIB 45 OECD Total OECD Europa EU 15 España 40 35 30 25 20 Históricamente por debajo. Convergencia desde finales de los 70 15 10 1965 1967 Fuente: OCDE. 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1990 2000 2002 2004 40 2006 Luxemburgo Países Bajos EU15 Italia Islandia Austria Noruega Finlandia Francia 0 41 Grecia Estados Unidos Japón 40 Suiza Irlanda Australia Eslovaquia Canadá Polonia Portugal Alemania España OCDE total Reino Unido 50 Hungría Chequia Nueva Zelanda Fuente: OCDE. Bélgica Dinamarca Suecia % 60 Ingresos por impuestos (como % del PIB) (2005) Países nórdicos Países mediterráneos e Irlanda EE.UU. y Japón 30 20 10 Fuente: OCDE. Directos Cotizaciones sociales Indirectos 42 Grecia EEUU Japón Suiza Irlanda Australia Eslovaquia Canadá Polonia Alemania Portugal España Reino Unido Hungría Chequia N. Zelanda Luxemburgo P. Bajos Italia Islandia Austria Noruega Finlandia Francia Bélgica Dinamarca Suecia Estructura impositiva en países de la OCDE (2005) 100% 80% 60% 40% 20% 0% Composición de los ingresos por tributos en España 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1990 2000 2002 Imposición personal sobre la renta Imposición sobre sociedades Contribuciones a la SS Impuestos sobre la Propiedad Impuestos generales sobre el consumo Impuestos específicos Fuente: OCDE. 2004 43 2006
