El control el acto politico. Nuria Cleries

EL CONTROL DEL ACTO POLITICO
Desde que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956
separó el acto político del discrecional y lo configuró como perteneciente a un
orden diverso que el administrativo, se ha venido cuestionando, al igual que en
un inicio se hizo con la actividad discrecional de la administración, si los
tribunales de justicia deben o no controlar el acto político del Gobierno.
La Ley reguladora de la jurisdicción Contenciosa-administrativa de 1956
en su art. 2 b) excluye expresamente del control de estas jurisdicción en
conocimiento de “las cuestiones que se susciten en relación con los actos
políticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del Territorio
Nacional, relaciones internacionales, seguridad interior del Estado Y mando y
organización militar, sin perjuicio de las indemnizaciones que fueren
procedentes, cuya determinación sí corresponde a la Jurisdicción Contenciosoadministrativa”. Con este precepto el legislador renunciaba a definir que es un
acto político y se limitaba a elaborar un sistema de enumeración o lista
ejemplificativa, que incluía conceptos demasiado amplios e imprecisos, sin que
por otro lado prohibiera la inclusión de otros en su ámbito.
La indefinición legislativa provocó que se trasladara al Tribunal Supremo
la función de intentar definir el concepto y el ámbito de los llamados actos
políticos.
Posteriormente se restringió más el concepto: tan solo se considera que
un acto es político cuando proviene del Gobierno considerado este como el
Consejo de Ministros.
Con la entrada en vigor de la Constitución Española, parte de la doctrina
(García de Enterría, Garrido Falla), entendió que quedaba derogada la
exclusión del recurso contencioso-administrativo contra los actos políticos del
Gobierno, pues el artículo 24.1 de la Constitución proclama sin limitaciones el
derecho a la Jurisdicción, y el art. 9.1 el sometimiento de los ciudadanos y los
poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Para
estos autores los actos políticos se circunscriben a los actos de relación
internacional cumplidos por los órganos superiores en vista de las relaciones
internacionales, por un parte, y en segundo lugar, los actos que afectan a las
relaciones entre los organismos constitucionales del estado (ej. Disolución de
las Cortes, convocatoria elecciones). En el resto de las materias se entendía
que el control debía ser jurisdiccional, concluyendo que la categoría de “actos
públicos” era cuestionable e inútil.
No obstante, esta conclusión debe ser matizada, pues no cabe duda de
que junto a la justiciabilidad de la actuación del Gobierno, debe conjugarse el
respeto al sistema de división de poderes propio del Estado de Derecho. Como
dice Embid “Se trata de compatibilizar el mandato del control judicial, con la
protección que en un sistema de división de de poderes deben de tener los
ámbitos de competencia confiados a cada uno de ellos”. Debe reconocerse la
existencia de ámbitos reservados donde no puede haber inmisión de otros
poderes, pues de lo contrario puede producirse un deslizamiento del estado de
derecho hacia un Estado de vías judiciales. La jurisprudencia tanto del Tribunal
Constitucional como del Tribunal Supremo ha admitido pacíficamente la
existencia de actuaciones políticas del Gobierno no sometidas al control
jurisdiccional. En este sentido y entre otras la STS de 6.11.84 dice “Que al ser
el acto de que se trata un acto de Gobierno, este Tribunal no puede sustituirlo,
ordenándole lo que tiene que hacer, por respeto al principio de división de
poderes, pieza clave en el edificio constitucional”.
La Constitución separa la actuación de la Administración del Gobierno. El
Gobierno dirige la Administración que aparece configurada como una
organización instrumental al servicio de la voluntad política del órgano
legitimado democráticamente. El Gobierno como órgano constitucional es el
sujeto titular de unas funciones encomendadas por la Constitución en las que
predomina un principio de convivencia y de oportunidad política.
Cuando el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria y dicta actos
administrativos no cabe duda que estos son fiscalizables ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, pues en este ámbito los tribunales no solo
controlan su actuación, sino también el sometimiento de esta a los fines que la
justifican (art. 103 y 106 CE).
Pero como dice la STC 45/90 de 15 de marzo “no toda la actuación del
Gobierno, cuyas funciones se enuncian en el artículo 97 del texto
constitucional, está sujeta al Derecho Administrativo. Es indudable, por
ejemplo, que no lo está, en general, la que se refiere a las relaciones con otros
órganos constitucionales, como son los actos que regula el Título V de la
Constitución, o la decisión de enviar a las Cortes un proyecto de ley, u otras
semejantes, a través de las cuales el Gobierno cumple la función de dirección
política que le atribuye el mencionado artículo 97 de la Constitución”. En
parecidos términos la STS de 2 de octubre de 1987 diferencia dentro de las
funciones del Gobierno recogidas en el artículo 97 CE entre la de “dirigir la
política interior y la de ejercer la función ejecutiva y potestad reglamentaria, con
la diferencia de que mientras las dos últimas están sujetas al control de los
Tribunales, de acuerdo con lo establecido en el art. 106.1 del mismo texto
constitucional, de su gestión política, como señala el artículo 108, el Gobierno
responde solidariamente ante el Congreso de los Diputados”.
El Gobierno dicta actos políticos cuando su actuación (en su contenido) no
está sujeta a ningún parámetro de legalidad, aún cuando si que lo esta en
cuanto al modo de producirse, pues estos deben respetar las leyes y
procedimientos. El acto político, en cuanto al fondo, está sujeto a un juicio
político de oportunidad y convivencia.
Ahora bien, como indica la STS de 2 de octubre de 1987 ello, “no significa
que las actividades del Gobierno que se sitúan fuera del control contenciosoadministrativo por ser ajenas al ámbito de aplicación del Derecho
Administrativo, estén exentas de sujección al Derecho y de todo control
jurisdiccional…”, en este sentido al artículo 9.1 CE es contundente y la
existencia de una misma Jurisdicción constitucional constituye un dato
relevante, La eventual existencia del acto político no puede significar en modo
alguno reconocer una zona de exención de responsabilidad y control.
En primer lugar el Gobierno es responsable políticamente ante el
Congreso de los Diputados (arts. 108 y 113 C.E.).
En segundo lugar, la propia Constitución ha creado una jurisdicción
constitucional que difiere en su naturaleza del control jurisdiccional ordinario de
legalidad de la actuación del Ejecutivo, para convertir al tribunal Constitucional
en garante de la permanente e inderogable sumisión de toda la actuación de
los poderes públicos (incluido naturalmente el Gobierno) a la Constitución.
El Tribunal Constitucional tiene atribuidas precisas competencias para
enjuiciar actuaciones gubernamentales que puedan haber sido realizadas en el
ejercicio de sus específicas funciones orgánico-constitucionales, como son el
control de productos normativos o el ejercicio correcto de sus competencias (ej.
si efectivamente se daba la urgencia, requisito indispensable para emanar
Decretos-Leyes). También conoce de los conflictos competenciales que surjan
en las relaciones entre el Estado y una Comunidad Autónoma o de estas entre
si (art. 60 LOTC). Por último, los derechos fundamentales encuentran siempre
protección a través del recurso de amparo.
En efecto, como dice Embid “en modo alguno cualquier construcción
sobre los actos políticos o de Gobierno considerar que el respeto a su
existencia y singularidad llevará inexorablemente consigo una inadmisibilidad
judicial del recurso planteado contra uno de esos actos si este ha violado un
derecho fundamental. No hay restricciones en el control judicial de las
violaciones a los derechos fundamentales, sea cual sea el poder público que
haya producido la violación. El carácter de acto de Gobierno no justifica la
inmunidad judicial cuando se ha producido la violación de un derecho
fundamental”. En este sentido la STC 25/90 dispone “nada que concierna a los
derechos fundamentales podrá ser ajeno a este Tribunal”.
Por último, y respecto al control jurisdiccional, tal como se recoge en el
Auto del Tribunal Supremo de 18 de enero de 1993 el reconocimiento de “que
nuestro sistema normativo admite la existencia objetiva de unos actos de
dirección política del Gobierno en principio inmunes al control jurisdiccional de
legalidad, aunque no a otros controles, como son los derivados de la
responsabilidad política o el tratamiento judicial de las indemnizaciones que
puedan originar, no excluye que la vigencia de los artículos 9 y 24.1 de la
Constitución nos obligue a asumir que el control cuando el legislador haya
definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos
previos a los que deben sujetarse dichos actos de dirección política, en cuyo
supuesto los Tribunales debemos aceptar el examen de las eventuales
extralimitaciones e incumplimiento de los requisitos previos en que hubiera
podido incurrir al tomar la decisión”.
En efecto, la existencia del acto político “no puede ser invocada como
fundamento de la inadmisibilidad (STS 22.1.93), pues siempre compete a la
jurisdicción contencioso-administrativa identificar si ele acto sometido a
enjuiciamiento tiene o no un contenido político, y en segundo lugar estudiar la
existencia de elementos reglados en el mismo, los cuales serán fiscalizables
por la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que estos siempre deben
ajustarse a una norma de derecho público”.
La denominada teoría de los actos separables se recoge en varias
sentencias del Tribunal Supremo, en las que después de declarar que el acto
enjuiciado tenía contenido político, y por tanto era ajeno al campo de la
jurisdicción contencioso-administrativa, se analiza la justificación del
procedimiento seguido y la competencia del órgano que lo emitió. De este
modo estas cuestiones se separan respecto del contenido y del fondo de la
cuestión (STS 30.7.87).
Por ello, y tal como de expone en la sentencia antes mencionada de 22 de
enero de 1993, “la más moderna corriente jurisprudencial y señaladamente en
Auto del Pleno de la Sala de 15.1.93 ha dado de los actos políticos una
interpretación distinta, ya que tras aprobarse la Constitución, y en especial
teniendo en cuenta lo previsto en los arts. 9.1 y 24, no puede admitirse en
nuestro Derecho que existan actos de los poderes públicos no sometidos al
ordenamiento jurídico y en consecuencia exentos del control jurisdiccional.
Desde luego ello no excluye que existan actos de los máximos órganos
constitucionales que tengan asimismo un máximo contenido político, los cuales
no son controlables respecto al fondo de la decisión en sede jurisdiccional, sino
ante la instancia política correspondiente. Pero en cuanto dichos actos
contengan elementos reglados establecidos por el ordenamiento jurídico, estos
elementos sí son susceptibles de control jurisdiccional” (STS 22.2.93).
Llegados a este punto, el anteproyecto de Ley reguladora de la
Jurisdicción contencioso-administrativa, en su artículo 3, c) dispone que “no
corresponde la jurisdicción contencioso-administrativa: el control de los actos
del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas
que se refieran a sus relaciones con otros órganos constitucionales y
estatutarios y los dictados en ejercicio de la función de dirección de la política
interior y exterior, sin prejuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes,
cuya determinación sí corresponde al orden jurisdiccional contenciosoadministrativo”
Cuando la jurisprudencia del tribunal Supremo, entendiendo que el
contenido del derecho fundamental recogido en el artículo 24.1 de la
constitución “ofrece una inicial apariencia de incompatibilidad con la existencia
de una parte de la actividad del Gobierno exenta de control jurisdiccional” y
cuando se ha abandonado “la cita del Artículo 2.b) de la Ley jurisdicción, como
si en él permaneciese latente el sentido elusivo desde la Administración frente
al control jurisdiccional de determinadas actuaciones de naturaleza plenamente
administrativa” (ATS 18.1.93), el anteproyecto de LJCA incorpora
expresamente una cláusula de inadmisibilidad en el control de los actos
políticos.
A la luz de las anteriores consideraciones, y en la línea de la más
moderna jurisprudencia, parece innecesario, y hasta perturbador, el tratamiento
de los actos políticos mediante una cláusula general de inadmisibilidad, que
implica “ab initio” el conocimiento del acto en cuestión por medio de los
tribunales, pues a estos siempre les corresponderá identificar si el acto
sometido a enjuiciamiento tiene o no un contenido político y el control de
aquellos elementos que puedan ser sometidos a un parámetro legal.
No incluir expresamente tal cláusula de inadmisibilidad no supone,
naturalmente, pregonar que todas las actuaciones de gobierno puedan ser
controladas judicialmente en su integridad, tanto en sus aspectos materiales o
de fondo como procedimentales y formales, pues como pauta la sentencia del
Tribunal constitucional de 15 de marzo de 1990 cuando el tribunal Supremo
inadmite un recurso “por considerarlo dirigido contra un acto de carácter
político, de aquellos que alude el artículo 2.b) de la Ley reguladora de la
Jurisdicción contencioso-administrativa”, La inadmisibilidad del recurso no se
fundamenta en este precepto, “sino por entender que se dirigía contra una
actuación (omisión) no sujeta al Derecho Administrativo y por ende,
insusceptible de control en esa vía judicial, conforme al artículo 106.1 de la
Constitución y el artículo 1 de Ley de la Jurisdicción
ContenciosoAdministrativa”.
BIBLIOGRAFIA
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Aportaciones a una cuestión abierta”, Revista Vasca de Administración Pública
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Alejandro Saiz Arnaiz, “Los actos políticos del Gobierno en la
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NURIA CLERIES
COMISION DE DERECHO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO