La Competencia del Tribunal Permanente de Revisión para emitir

La Competencia del Tribunal Permanente de Revisión para emitir
Opiniones Consultivas.
Desde que se pusiera en funcionamiento al Tribunal Permanente de
Revisión hace ya más de cuatro años –el 13 de agosto de 2004-, consecuencia
directa de la firma el 18 de febrero de 2002 del Protocolo de Olivos y su posterior
entrada en vigencia, puede afirmarse que el sistema de solución de controversias
del MERCOSUR ha registrado un notable avance en el camino hacia su
consolidación.
1. Evolución del sistema de solución de controversias.
Así, aún cuando trasciende el marco de esta exposición, viene al caso
hacer un pequeño repaso histórico de la evolución del sistema.
Los primeros pasos fueron dados simultáneamente con el nacimiento del
MERCOSUR y la firma del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991. En aquel
momento sólo se previó un sistema sencillo caracterizado –básicamente- por
negociaciones intergubernamentales directas, comprometiéndose los Estados
Parte a adoptar un sistema definitivo.
Artículo 1 del Anexo III del Tratado de Asunción:
“1. Las controversias que pudieren surgir entre los Estados Partes como
consecuencia de la aplicación del Tratado serán resueltas mediante negociaciones
directas.
En caso de no lograr una solución dichos Estados Partes someterán la controversia
a consideración del Grupo Mercado Común, el que luego de evaluar la situación
formulará en el lapso de sesenta (60) días las recomendaciones pertinentes a las
Partes para la solución del diferendo. A tal efecto, el Grupo Mercado Común podrá
establecer o convocar paneles de expertos o grupos de peritos con el objeto de
contar con asesoramiento técnico.
Si en el ámbito del Grupo Mercado Común tampoco se alcanza una solución, se
elevará la controversia al Consejo Mercado Común, para que adopte las
recomendaciones pertinentes.
2. Dentro de los ciento veinte (120) días de la entrada en vigor del Tratado, el
Grupo Mercado Común elevará a los Gobiernos de los Estados Partes una
propuesta de Sistema de Solución de Controversias que regirá durante el período
de transición.
3. Antes del 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes adoptarán un Sistema
Permanente de Solución de Controversias para el Mercado Común.”
Unos meses después, más precisamente el 17 de diciembre de 1991, se
suscribió el Protocolo de Brasilia. Esta iniciativa también provisoria -aunque se
prolongó hasta el año 2004 con la sustanciación de nueve diferendos entre los
Estados Parte sobre cuestiones de diversa índole-, constituyó el inicio formal de
un esquema procesal sencillo dominado por Tribunales Arbitrales Ad Hoc, que
reflejaba la influencia de los métodos utilizados en los arbitrajes internacionales de
tinte comercial.
Llegados al año 2002, Protocolo de Olivos mediante, cambia la estructura
del sistema de solución de controversias y se crea una instancia permanente, de
actuación y reunión ante la convocatoria concreta, que puede entender en primera
y única instancia o bien como tribunal de alzada a pedido de un Estado Parte
involucrado en una controversia concreta respecto de la aplicación del derecho en
un pronunciamiento anterior de un Tribunal Arbitral Ad Hoc.
Artículo 19 del Protocolo de Olivos:
“Los integrantes del Tribunal Permanente de Revisión, una vez que acepten su
designación, deberán estar disponibles de modo permanente para actuar cuando se
los convoque.”
Artículo 23 del Protocolo de Olivos:
“1. Las partes en una controversia, culminado el procedimiento establecido en los
artículos 4 y 5 de este Protocolo, podrán acordar expresamente someterse
directamente y en única instancia al Tribunal Permanente de Revisión, en cuyo
caso éste tendrá las mismas competencias que un Tribunal Arbitral Ad Hoc y
regirán, en lo pertinente, los artículos 9, 12, 13, 14, 15 y 16 del presente Protocolo.
2. En este supuesto los laudos del Tribunal Permanente de Revisión serán
obligatorios para los Estados partes en la controversia a partir de la recepción de
la respectiva notificación, no estarán sujetos a recurso de revisión y tendrán con
relación a las partes fuerza de cosa juzgada.”
Artículo 17 del Protocolo de Olivos:
“1. Cualquiera de las partes en la controversia podrá presentar un recurso de
revisión al Tribunal Permanente de Revisión, contra el laudo del Tribunal Arbitral
Ad Hoc en un plazo no superior a quince (15) días a partir de la notificación del
mismo.
2. El recurso estará limitado a las cuestiones de derecho tratadas en la
controversia y a las interpretaciones jurídicas desarrolladas en el laudo del
Tribunal Arbitral Ad Hoc.
3. Los laudos de los Tribunales Ad Hoc dictados en base a los principios ex aequo
et bono no serán susceptibles del recurso de revisión.
4. La Secretaría Administrativa del MERCOSUR tendrá a su cargo las gestiones
administrativas que le sean encomendadas para el desarrollo de los procedimientos
y mantendrá informados a los Estados partes en la controversia y al Grupo
Mercado Común.”
Pero se sumó también a este cambio la posibilidad de concurrir al Tribunal
Permanente de Revisión para solicitar opiniones consultivas.
Artículo 3 del Protocolo de Olivos:
“El Consejo del Mercado Común podrá establecer mecanismos relativos a la
solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión definiendo
su alcance y sus procedimientos.”
2. Análisis del sistema de Opiniones Consultivas del Tribunal Permanente de
Revisión.
En primer término corresponde establecer qué debe entenderse por
opiniones consultivas, su alcance y status jurídico.
Apelando a los modelos Europeo y de la Comunidad Andina de Naciones
como referencias de comparación y teniendo presente que no es correcto hablar
en el caso de las opiniones consultivas ni de recursos de prejudicialidad ni de
interpretaciones prejudiciales, puede sostenerse que éstas son: pronunciamientos
fundados del Tribunal Permanente de Revisión en torno a preguntas de carácter
jurídico respecto de la interpretación y aplicación de las normas MERCOSUR en
un caso concreto, con el objeto de resguardar su aplicación uniforme en el
territorio de los Estados Parte.
Ello surge del artículo 3 del Reglamento del Protocolo de Olivos que dice:
“1. Todos los Estados Partes del MERCOSUR actuando conjuntamente, el CMC, el
GMC o la Comisión de Comercio del MERCOSUR (en adelante CCM), podrán
solicitar opiniones consultivas sobre cualquier cuestión jurídica comprendida en el
Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto, los protocolos y acuerdos
celebrados en el marco del Tratado de Asunción, las Decisiones del CMC, las
Resoluciones del GMC y las Directivas de la CCM…”.
Y seguidamente el artículo 4 refiere:
“1. El TPR podrá emitir opiniones consultivas solicitadas por los Tribunales
Superiores de Justicia de los Estados Partes con jurisdicción nacional. En este caso,
las opiniones consultivas se referirán exclusivamente a la interpretación jurídica de
la normativa del MERCOSUR…”.
En cuanto al alcance, surge de los extractos citados que la interpretación
podrá solicitarse únicamente respecto del plexo normativo común, ya sea que se
trate de normativa originaria como lo es el Tratado de Asunción o de normativa
derivada de los órganos decisorios del MERCOSUR; quedando vedado al Tribunal
Permanente de Revisión toda opinión o intervención en torno a hechos o derecho
interno de los Estados Parte.
Por su parte, resulta necesario poner de manifiesto que conforme lo
establece el artículo 11 del Reglamento al Protocolo de Olivos establece que “Las
opiniones consultivas emitidas por el TPR no serán vinculantes ni obligatorias.”.
Esta ausencia de imperium u obligatoriedad, aún cuando puede
considerarse su punto débil y llevar a situaciones no deseadas como el
desconocimiento de un pronunciamiento por parte del solicitante, no le quitan la
importancia ni el valor jurídico emergente del hecho de que para que el Tribunal
Permanente de Revisión pueda expresarse –previamente- deben transitarse
determinados procedimientos y buscado acuerdos (tal es el caso de las opiniones
requeridas por los Estados Parte que requieren del consenso) que permiten
presuponer con la provisoriedad del caso que la Opinión Consultiva emitida será
debidamente aplicada al caso concreto.
Seguidamente, habrá que establecer quiénes son los sujetos activos que
pueden requerir estos pronunciamientos del Tribunal Permanente de Revisión y
cuáles son las formas a observar.
Tal como lo establecen los artículos 3 y 4 del Reglamento del Protocolo de
Olivos que antes citara, sólo pueden solicitar opiniones consultivas los Estados
Partes y los órganos decisorios del MERCOSUR (Consejo Mercado Común Grupo
Mercado Común y Comisión de Comercio del MERCOSUR). Aunque también se
sumó luego al listado de sujetos activos el Parlamento del MERCOSUR, conforme
lo prevé el artículo 13 del Protocolo Constitutivo (Dec.CMC nº23/05): “El
Parlamento podrá solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión.”
Finalmente, debe hacerse un breve relato del procedimiento que debe
observar el Tribunal Permanente de Revisión ante la solicitud de una opinión
consultiva. Aquí conviene resaltar que el régimen genérico del cual se desprenden
luego otros más concretos o específicos para solicitar las opiniones consultivas se
encuentra regulado en el Reglamento del Protocolo de Olivos.
Así lo prevé el artículo 5 del referido Reglamento:
“…la solicitud de opiniones consultivas se presentará por escrito, formulándose en
términos precisos la cuestión respecto de la cual se realiza la consulta y las razones
que la motivan, indicando las normas del MERCOSUR vinculadas a la petición.
Asimismo deberá acompañarse, si correspondiere, toda la documentación que
pueda contribuir a su dilucidación.”.
En estos supuestos el Tribunal Permanente de Revisión se integra con todos
sus miembros, quienes de común acuerdo designan al Árbitro que actuará como
relator.
El artículo 6 del Reglamento expresa:
“1. Para emitir opiniones consultivas, el TPR estará integrado por todos sus
miembros…
3. Los miembros del TPR decidirán, de común acuerdo, quién de ellos tomará a su
cargo la tarea de coordinar la redacción de la respuesta a la consulta. En caso de
no llegarse a un acuerdo al respecto, el Presidente del TPR designará por sorteo al
árbitro que desempeñará esta tarea…”.
Recibida la solicitud de opinión consultiva el Tribunal, ya constituido y
designado el relator, deberá evaluar su admisibilidad.
El artículo 12 del Reglamento prevé:
“El TPR no admitirá solicitudes de opiniones consultivas, cuando:
a. resulten improcedentes de acuerdo con los Artículos 1 a 3 del presente
Reglamento;
b. se encuentre en curso cualquier procedimiento de solución de controversias sobre
la misma cuestión.”
Aceptada la solicitud, el Tribunal cuenta con un plazo de 45 días para emitir
su respuesta. Este pronunciamiento debe fundarse en la normativa MERCOSUR
(originaria y derivada) y puede adoptarse por mayoría, caso en el que a diferencia
de los demás pronunciamientos que puede emitir, deberá dejar debida constancia
de los votos en disidencia si los hubiere.
El artículo 7 del Reglamento refiere “1. El TPR se expedirá por escrito dentro del
plazo de cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la recepción de la solicitud de
Opinión Consultiva…”. Y el artículo 9 continúa “1. Las opiniones consultivas se
fundarán en la normativa mencionada en el artículo 34 del Protocolo de Olivos y deberán
contener:.. c. el dictamen del TPR con la opinión de la mayoría y las opiniones en
disidencia, si las hubiera.”.
Como es lógico, emitida la opinión consultiva el procedimiento se dará por
concluido, aunque la Reglamentación reconoce dos supuestos más que exceden el
marco competencial del Tribunal.
El artículo 10 del Reglamento establece:
“1.- El procedimiento consultivo finalizará con:
a. la emisión de las opiniones consultivas;
b. la comunicación al peticionante de que las opiniones consultivas no serán
emitidas por alguna causa fundada, tal como la carencia de los elementos
necesarios para el pronunciamiento del TPR;
c. el inicio de un procedimiento de solución de controversias sobre la misma
cuestión. En este caso, el procedimiento consultivo deberá ser finalizado por el TPR
sin más trámite.”
Finalmente, es de destacar que la metodología escogida por la norma
MERCOSUR para el trámite de las solicitudes de opiniones consultivas, así como
las comunicaciones y demás actuaciones del Tribunal Permanente de Revisión, se
caracteriza por su modernidad. Esta modernidad se ve representada por el
reconocimiento y autorización expresa de la utilización de medios de comunicación
a distancia tales como el fax o el correo electrónico, sin que sea obligatorio que el
Tribunal se reúna para expedirse (facultad reservada a los árbitros).
Así lo establece el párrafo 2 del mencionado artículo 7 del Reglamento:
“…2. A los efectos de emitir opiniones consultivas, el TPR funcionará mediante el
intercambio de comunicaciones a distancia, tales como fax y correo electrónico. En
caso de que el TPR estime necesario reunirse, informará previamente a los Estados
Partes a los efectos de que éstos prevean los fondos necesarios para asegurar su
funcionamiento.”.
En consecuencia, si se tiene en cuenta al ámbito en el que nos encontramos
hoy debatiendo y discutiendo ideas tendientes a generar aportes positivos al
sistema de solución de controversias del MERCOSUR, particularmente al de las
solicitudes de opiniones consultivas, resulta acertado recomendar la generación de
vías de comunicación por los medios mencionados entre los Superiores Tribunales
de Justicia de los Estados Parte y el Tribunal Permanente de Revisión –
particularmente con su Secretaría permanente-, con el objeto de facilitar, agilizar y
mejorar el procedimiento, así como optimizar el rendimiento y cumplimiento de los
plazos impuestos para emitir la respuesta.
3. Opiniones Consultivas solicitadas por los Superiores Tribunales de Justicia.
En estos supuestos, es necesario dejar en claro que la primera condición de
viabilidad de una solicitud de opinión consultiva al Tribunal Permanente de
Revisión se ve representada por el hecho de que debe derivar de un proceso
judicial jurisdiccional en trámite; es decir que debe tratarse de una consulta actual
y vigente. Y el otro requisito que determinará la procedencia o no de la consulta es
que el Superior Tribunal de Justicia de que se trate la estime admisible.
Estos requisitos, así como el alcance de las opiniones consultivas, surgen
de la letra del artículo 4 del Reglamento del Procedimiento para la solicitud de
Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisión por los Tribunales de
Justicia de los Estados Partes del MERCOSUR:
“…Las opiniones consultivas solicitadas se referirán exclusivamente a la interpretación
jurídica del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y
acuerdos celebrados en el ámbito del Tratado de Asunción, de las Decisiones del CMC, de
las Resoluciones del GMC y de las Directivas de la CCM.
Las Opiniones consultivas solicitadas deberán estar necesariamente vinculadas a causas
en trámite en el Poder Judicial o instancias jurisdiccionales contencioso-administrativas
del Estado Parte solicitante.”.
Pero hasta aquí me he referido únicamente a los requisitos de admisibilidad
desde la óptica del Tribunal Permanente de Revisión y no de los Superiores
Tribunales de Justicia.
En tal sentido, el ya mencionado artículo 4 del Reglamento al Protocolo de
Olivos que continúa expresando: “ 2. El procedimiento para la solicitud de opiniones
consultivas al TPR previstas en el presente artículo será reglamentado una vez consultados
los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes.” y del artículo 1 del
Reglamento del Procedimiento para la solicitud de Opiniones Consultivas al
Tribunal Permanente de Revisión por los Tribunales de Justicia de los Estados
Partes del MERCOSUR: “1… Cada Tribunal Superior de Justicia de los Estados Partes,
en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, establecerá las reglas internas de
procedimiento para la solicitud de opiniones consultivas a que se refiere este Reglamento,
verificando la adecuación procesal de la solicitud.”.
La letra de estas normas MERCOSUR se ve reflejada en la Acordada
n°7.604/07 de la Corte Suprema de Justicia de la Re pública Oriental del Uruguay
(de 24 de agosto de 2007) y en la Acordada n°13/08 de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación Argentina (de 18 de junio de 2008), primeras
reglamentaciones internas en torno al procedimiento para la solicitud de opiniones
consultivas de este tipo que –por lo demás- reflejan la cabal aplicación del
principio de subsidiariedad en el proceso de integración del MERCOSUR.
Complementariamente, se destaca la adopción de la Acordada nº549 (el
11/11/200) por parte de la Corte Suprema de Justicia de la República del
Paraguay. Con ella se reglamentó el procedimiento interno para la tramitación de
solicitudes de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión;
procedimiento que será instrumentado por su Dirección de Asuntos
Internacionales (conforme Acordada nº533).
En definitiva, estos esfuerzos mancomunados no implican otra cosa más
que, aún cuando el propio sistema de solución de conflictos veda la posibilidad de
intervención o reclamación directa de los particulares al Tribunal Permanente de
Revisión, es posible advertir un haz de esperanzas con la apertura de una vía
indirecta pero muy concreta para que los particulares (personas físicas y jurídicas)
comiencen a tomar una mayor intervención en el sistema.
Por último, en cuanto al procedimiento, la Dec.CMC nº2/07 mediante la cual
se adoptó el Reglamento del Procedimiento para la Solicitud de Opiniones
Consultivas al Tribunal Permanente de Revisión por los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados Parte del MERCOSUR, no refleja mayores diferencias a la
mecánica mencionada en el punto anterior.
Sin embargo, corresponde destacar que ante un pedido de opinión
consultiva por un Superior Tribunal de Justicia, además de notificarse a los
restantes de dicha circunstancia, la totalidad de los Estados Parte pueden
presentar en un plazo perentorio, y con fines exclusivamente informativos, sus
eventuales consideraciones sobre el tema objeto de la solicitud de opinión
consultiva.
Lo dicho no implica que puedan cuestionar la validez, aceptación o rechazo
de tratamiento de la cuestión llevada a conocimiento del Tribunal Permanente de
Revisión. Su intervención está facultada únicamente a fin de acercar análisis o
comentarios relacionados en forma directa con la consulta jurídica realizada,
encaminados a lograr la buscada uniformidad de aplicación del derecho
MERCOSUR.
El artículo 9 expresa:
“Los Coordinadores Nacionales del GMC, podrán, en un plazo de quince días
contados a partir de la notificación de recepción de una solicitud de opinión
consultiva, conforme el Artículo 6, enviar al TPR, por intermedio de la ST,
únicamente con fines informativos, sus eventuales consideraciones sobre el tema
objeto de la solicitud de opinión consultiva.”.
4. La primera Opinión Consultiva del Tribunal Permanente de Revisión.
Si bien no me explayaré sobre esta cuestión por entender que al haber
formado parte del Tribunal que la emitió y ejercer actualmente la presidencia del
Tribunal Permanente de Revisión debo guardar la reserva de confidencialidad
impuesta por el artículo 32 del Reglamento del Protocolo de Olivos (declaración
jurada), me encuentro en condiciones de afirmar que se trata de un verdadero hito
en la historia del sistema de solución de controversias del MERCOSUR y del
propio Tribunal.
En efecto, aquel 3 de abril de 2007, mediante Opinión Consultiva nº1/2007
en autos “Norte S.A. Imp. Exp. c/ Laboratorios Northia Sociedad Anónima,
Comercial, Industrial, Financiera, Inmobiliaria y Agropecuaria s/ Indemnización de
Daños y Perjuicios y Lucro Cesante”, se dejaron sentados criterios fundamentales
del derecho del MERCOSUR tales como su primacía frente al derecho interno de
los Estados Parte que no pueden dejar de destacarse, aún ante los
cuestionamientos de análisis académicos del caso y el reconocimiento de que las
futuras opiniones consultivas pueden mejorar el estilo y la forma.
Esta solicitud de opinión consultiva pionera, fue cursada por el Juzgado de
Primera Instancia en lo Civil y Comercial del Primer Turno de Asunción, República
del Paraguay y se refirió a la interpretación de las normas MERCOSUR e internas
de Argentina y Paraguay en torno a la competencia de los tribunales locales para
entender en un litigio en el marco de un proceso judicial de daños y perjuicios,
consecuencia de la rescisión de un contrato comercial que unía a una empresa
argentina y otra paraguaya.
5. Consideraciones finales.
En primer lugar, quiero agradecer nuevamente la posibilidad que se me ha
dado de compartir con ustedes un ámbito de reflexión y análisis de tan alto nivel
como este. También, destacar los grandes e importantes avances obtenidos en
torno al sistema de solución de controversias del MERCOSUR y, particularmente,
del Tribunal Permanente de Revisión. Lo que me permite afirmar que nos
encontramos transitando por el camino correcto para lograr la consolidación
definitiva del sistema y del propio Tribunal.
Ante ese panorama, la solicitud de opiniones consultivas por los Superiores
Tribunales de Justicia al Tribunal Permanente de Revisión se presenta como una
opción sumamente interesante y positiva, que ha posibilitado el inicio de un
diálogo y comunicación directa entre ambas instancias jurisdiccionales y el acceso
gradual de los ciudadanos de los Estados Partes a esta instancia internacional de
incidencia directa sobre las personas (físicas y jurídicas); aunque con las
limitaciones del caso.
Entre otras cosas, esto se ve reflejado en el temprano interés demostrado por
la Corte Suprema de Justicia de la República Oriental del Uruguay, luego seguido
por las de la República Argentina y la República del Paraguay, mediante las
reglamentaciones realizadas desde el ámbito local del procedimiento de solicitud
de opiniones consultivas.
No obstante, debe reconocerse que hay mucho por hacer. Así, no sólo debe
aumentarse el uso de esta herramienta y darse a conocer el sistema a la
ciudadanía, sino que para que su utilización sea efectiva tendremos que aunar
esfuerzos para mejorar y fortalecer los canales de comunicación entre los
Superiores Tribunales de Justicia y el Tribunal Permanente de Revisión,
principalmente con su Secretaría permanente.
En tal sentido, en observancia de la metodología de trabajo establecida por el
Reglamento del Protocolo de Olivos y el Reglamento para la Solicitud de
Opiniones Consultivas al Tribunal Permanente de Revisión por los Superiores
Tribunales de Justicia de los Estados Parte del MERCOSUR, deberían
establecerse los puntos focales que se encargarán de los trabajos operativos del
trámite de las solicitudes de opiniones consultivas en cada Superior Tribunal de
Justicia y formar una red de comunicación fluida y constante con la Secretaría del
Tribunal Permanente de Revisión.
Para ello, sería recomendable utilizar canales de comunicación eficientes y
modernos como lo es el correo electrónico y el fax –principalmente el primero-, lo
que favorecerá un ahorro considerable de recursos y tiempos.
Prof. Dr. João Grandino Rodas.
Presidente del Tribunal Permanente de
Revisión del MERCOSUR
Brasilia, 22 de noviembre de 2008.