Bosques Nativos en la provincia de Misiones

Bosques Nativos en la
provincia de Misiones:
Avances y puntos pendientes
para su implementación efectiva
Manuel Jaramillo,
Coordinador Programa Selva Paranaense de Fundación Vida
Silvestre Argentina
Resumen ejecutivo
Con la intención de facilitar al lector la comprensión del estado actual
de implementación de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 es necesario realizar una
ajustada síntesis de las actuaciones realizadas en la provincia de Misiones
desde la promulgación de la mencionada ley.
En primer lugar es importante destacar que la discusión legislativa de la
Ley Nº 26.331, implicó una directa participación del actual gobernador
de la provincia de Misiones, Dr. Maurice Fabián Closs, quien en el año
2007 ejercía como Senador Nacional por la provincia. De hecho sus demandas junto a la de otros senadores de provincias con grandes extensiones de bosques nativos fueron una de las principales razones por las
cuales la Ley Nº 26.331 incorporó en su articulado el Fondo Nacional
para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos,
con la dimensión y características mencionada en su Capítulo II. Debido
a que el actual gobernador de la provincia de Misiones había sido partícipe de la discusión y redacción de una ley tan importante para la
conservación y el desarrollo sustentable era de esperar una fuerte dedicación del todo el Ejecutivo Provincial, a su cargo desde el año 2008. La
intención del presente artículo es poner a disposición del lector mayor
información para evaluar objetivamente el grado de cumplimiento de la
mencionada expectativa.
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I.Antecedentes
Desde noviembre de 20071 no fueron pocas las voces de diferentes
sectores –políticos, académicos, empresariales, profesionales y hasta
mediático– que anticiparon que por la experiencia legislativa previa,
por la normativa vigente y por las características naturales de la provincia, no sería dificultoso arribar rápidamente a la sanción de una
Ley Provincial de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de
Misiones.
El proceso se inició en la Provincia de Misiones a través de la
Subsecretaría de Ordenamiento Territorial Provincial (SOT), que había sido creada recientemente y estaba a cargo de la Arq. Lidia Bina
Viviana Rovira. Diferentes grupos sectoriales fueron convocados a una
reunión inicial de intercambio de opiniones, convocatoria de aportes
de antecedentes técnicos y presentación del esquema de trabajo propuesto por la SOT. A pocos meses de esa reunión otra convocatoria
fue realizada, en esta oportunidad para realizar aportes a un borrador
de decreto reglamentario de la Ley 26.331 que la entonces Secretaria
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, Romina Picolotti,
promovía y solicitaba a las provincias la revisión participativa por parte
de los sectores sobre los cuales la ley tendría implicancias positivas o
negativas. Este proceso no avanzó mas allá de la primera reunión de
aportes y al igual que ocurrió con la mayoría de los aportes realizados
a nivel naciona, los mismos fueron finalmente desestimados durante la
gestión del Dr. Homero Bibiloni en la redacción del Decreto 91/09 que
fue publicado el 16 de febrero de 2009 y reglamenta la implementación de la Ley 26.331.
Quince meses después de la publicación de la Ley de Bosques no parecían
ya existir escollos para que Misiones, junto con las demás provincias que
aún no lo habían hecho, avanzaran a paso firme en la elaboración participativa de un ordenamiento territorial de sus bosques nativos a partir del
análisis y respeto de los 10 criterios de sustentabilidad que clara y explícitamente la Ley Nacional define y solicita.
1
Momento en que fue sancionada la Ley de Protección de los Bosques Nativos.
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II. El proceso para la sanción de la Leyde Ordenamiento
Territorial de los Bosques Nativos de Misiones
Apoyándose en que la ley lo solicitaba, pero la reglamentación no lo
definía detalladamente, ningún proceso de participación ciudadana fue
convocado y liderado por la autoridad de aplicación provincial. Fueron
muchas y diversas las voces que se alzaron en relación a esta irregularidad. Las mismas provenían tanto del sector ambientalista, como del
productivo, el académico y el profesional. Todos preocupados porque el
Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de Misiones respondiera
a los presupuestos mínimos establecidos.
En este período Fundación Vida Silvestre (FVSA) rediseñó, a partir de una
publicación de la Red Agroforestal Chaco Argentina, una cartilla denominada “Aportes para un Ordenamiento Territorial Participativo”, de la cual
se distribuyeron más de 300 copias en la provincia de Misiones y el país.
Con la intención de cumplir en parte con la Ley Nº 26.331 y quizás poder habilitar nuevos permisos de desmonte, aunque sin poder acceder al
Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques
Nativos, el Gobernador de Misiones promulgó el Decreto Nº 2534, publicado el lunes 17 de marzo de 2009. Este decreto fue objetado por todo
el sector ambientalista. La FVSA publicó una gacetilla de prensa de amplia
difusión con el título “Un decreto Provincial que no respeta el espíritu de la Ley”2. No disponemos de información sobre si, a través de este
decreto, fueron entregados permisos de desmonte en Misiones.
A partir de estas demoras en el cumplimiento efectivo de la ley por parte de la Provincia de Misiones, personal técnico y jerárquico de la FVSA
mantuvo una reunión con el Gobernador de Misiones, Dr. Maurice Fabian
Closs. En la misma la fundación planteó su preocupación y la de todo el
sector ambientalista por las demoras incurridas en la provincia de Misiones
y por la falta de conducción de un proceso participativo. A la vez, remarcaron que la demora tendría implicancias negativas en la posibilidad de
la provincia de acceder a los fondos de compensación. Como respuesta
el Gobernador invitó a la FVSA a presentar una propuesta técnica para el
Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de Misiones.
Es importante mencionar que, a partir del pedido del Poder Ejecutivo
provincial, la FVSA solicitó información de base a diferentes referentes
2
Fuente: http://www.informatedigital.com.ar/ampliar3.php?id=23444&PHPSESSID=bf942222c
689c01893719e2757333397
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técnicos y políticos del (en ese entonces) Ministerio de Ecología, Recursos
Naturales y Turismo de la Provincia de Misiones y a la Subsecretaría de
Ordenamiento Territorial. No se obtuvo en ningún caso respuesta a los
mencionados pedidos de información de base cartográfica que reviste
carácter público. Un grave error de la institución fue cursar los pedidos de
manera informal a través de referentes institucionales con los cuales manteníamos contacto fluido. Por esta razón no se avanzó luego en reclamos
legales formales ante la falta de respuesta a solicitudes de información
pública.
No obstante esta situación y a partir de la información generada por
FVSA en proyectos anteriores, una consultora especializada desarrolló un
Sistema de Soporte de Decisiones en base SIG (Sistema de Información
Geográfica). Esta herramienta permitió evaluar objetivamente 9 de los 10
criterios de sustentabilidad encomendados en la Ley 26.331. No se pudo
evaluar el Criterio 10, relacionado con la territorialidad de las comunidades aborígenes, por carecer de información.
El resultado fue un mapa de categorización preliminar de áreas rojas,
amarillas y verdes y una propuesta de ordenamiento territorial sobre
la cobertura original de bosques en Misiones. El cruzamiento de ambos mapas permite identificar claramente áreas que actualmente se encuentran deforestadas pero que debieron ser clasificadas como rojas o
amarillas, facilitando de esa manera identificar áreas prioritarias para
la restauración forestal. Esta propuesta fue presentada en reuniones
participativas a una amplia cantidad de instituciones ambientalistas y
académicas, a la vez que a otras sectoriales productivas. Un anexo con
los comentarios de estas instituciones fue incluido en la documentación
entregada a las autoridades.
Independientemente de la información cartográfica de la propuesta, relacionada con la ubicación y superficie de las áreas de bosques a ser asignados a diferentes categorías, la misma ofrecía –a través de la posibilidad
de asignar distintos valores (pesos) a las variables que intervienen en las
formulas de cálculo– la posibilidad de arribar a diferentes salidas cartográficas luego de un proceso de discusión participativa de los valores de las
variables involucradas.
El 15 de octubre de 2009 esta propuesta metodológica fue entregada formalmente por mesa de entradas a la Honorable Cámara de Representantes
de la Provincia de Misiones, a la Subsecretaria de Ordenamiento Territorial
de Misiones y al Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables
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y Turismo de la Provincia. En ningún momento la FVSA recibió respuesta
formal o informal al respecto.
El 23 de Julio de 2010 tomó estado parlamentario el Proyecto de Ley
de Ordenamiento de la Provincia de Misiones (PE-8955-10). Luego de
su análisis, el 12 de agosto de 2010 la FVSA presenta formalmente una
nota con objeciones al proyecto de ley ante la Cámara de Representantes.
Principalmente porque el mismo se remitía a sintetizar la legislación vigente, asignar en algunos puestos especiales una mayor protección a los
Bosques Nativos, pero no indicaba en ningún caso el criterio utilizado para
analizar los 10 criterios de sustentabilidad claramente detallados en la Ley
26.331. Nuevamente ninguna respuesta formal o informal fue recibida.
Finalmente a fines de agosto de 2010 la Honorable Cámara de
Representantes convocó a una amplia variedad de actores a la presentación de Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos de Misiones. Obviamente esta no fue una instancia de participación, sino de información, principalmente por el escaso tiempo de anticipación en la invitación –en el caso de la FVSA solo de tres días– , por el
mecanismo de la reunión y por la enorme cantidad de participantes en un
espacio con comodidades reducidas para tal fin.
En esa reunión los técnicos de la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial
mostraron la cartografía resultante, detallaron el proceso que permitió
arribar a ella y justificaron algunas de las consideraciones recibidas por
la FVSA y otras instituciones. Resulta anecdótico que en un momento de
la sesión el técnico a cargo haya exhibido simultáneamente la propuesta
cartográfica presentada por la FVSA y la que se derivaba del proyecto de
ley en cuestión y en reiteradas oportunidades resaltara su similitud.
Finalmente la Ley XVI Nº 105 fue sancionada sin modificaciones el 2 de
septiembre de 2010. En ella se definen, aproximadamente: 223.500 hectáreas en categoría roja; 967.000 hectáreas en categoría amarilla y 447.500
hectáreas en categoría verde. La propuesta de Ordenamiento Territorial
de los Bosques Nativos fue remitida para su revisión a la Secretaría de
Ambiente y Recursos Naturales de la Nación pero el ente nacional solicitó
ampliación de detalles que no fue respondido por la Provincia de Misiones
hasta enero de 2011, quedando de esa manera la Provincia excluida de
la partida presupuestaria asignada para las provincias que dispusieran de
ordenamiento territorial aprobado en 2010.
La ley provincial XV Nº105 se reglamentó a través del Decreto 67/2011 y
se promulgó en el Boletín Oficial el 14 de enero de 2011. Anexos a esa
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resolución definieron los contenidos mínimos que deben respetar los planes de Conservación, Usos Sustentable y Cambio de Usos del Suelo en la
provincia. De esta manera la provincia quedó habilitada para la recepción
de Fondos de la partida presupuestaria de ese año.
III.Los avances en la implementación de la Ley
de Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos de Misiones
La Resolución Nº 256/2009 –una reasignación presupuestaria de la
Secretaría de Ambiente de la Nación– fue una de las respuestas que diera
esta institución a las demandas de fondos por parte de las provincias. Al
no ser recursos del Fondo de la Ley Nº 26331, los mismos podían llegar
sin problemas a las provincias. El objetivo de los mismos era preparar a las
jurisdicciones provinciales para la implementación de los fondos que la ley
nacional pronto haría disponibles a las provincias que dispusieran de Leyes
de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos. En Misiones se financiaron 4 (cuatro) proyectos piloto por un monto total de $ 4.232.773. De
ese monto $ 2.868.853 fueron rendidos en el mes de octubre del 2012
a la Secretaría de Ambiente de la Nación. La provincia se encuentra a la
espera de la aprobación correspondiente para recibir los fondos del segundo año de ejecución de los proyectos, pero hasta el momento no se
ha accedido a información técnica detallada del tipo de acciones desarrolladas con ese dinero.
Aunque la Nación aún no ha constituido el Fondo Nacional para el
Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, desde 2011
viene asignando partidas presupuestarias especiales para la aplicación de
la mencionada ley en las provincias. A partir de una formula polinómica
discutida en el ámbito del COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente)
y en la cual la provincia de Misiones no logró poner en valor el diferencial
de biodiversidad, amenaza y ocupación a nivel provincial –prácticamente
la mitad de la provincia está cubierta por bosques–, se definieron los montos a asignar a cada provincia.
En el año 2011 se asignaron a Misiones $ 9.135.001. De éstos, se
destinaron a financiar Planes de Conservación o de Manejo Forestal
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Sustentable $ 6.270.447 y –según lo establece la Ley Nacional– se reservaron $2.864.554 para el fortalecimiento de la autoridad de aplicación
y la implementación de planes para grupos de comunidades aborígenes
y campesinas.
Con el primer monto se aprobó la implementación de 27 planes de conservación o desarrollo sustentable, sobre un total de más de 70 presentados. No se tuvo acceso a información sobre el uso dado por la provincia
de Misiones al monto reservado para su fortalecimiento y para la promoción de proyectos con pequeños productores.
Asimismo, la provincia decidió avanzar en la constitución de un fideicomiso provincial para la gestión de los fondos de la Ley de Bosques aprobado
el 18 de abril de 2012 por Decreto Provincial Nº 374/20123. En parte
por cuestiones administrativas relacionadas a la gestión del Fideicomiso
la disponibilidad de los fondos por partes de los propietarios se vio demorada hasta el 9 de noviembre de 2012. En ese contexto la autoridad
de aplicación solicitó a los responsables técnicos una adecuación de las
actividades, con el fin de absorber los efectos negativos de la inflación y
un nuevo cronograma, ya que el mismo tenía un retraso de 10 meses en
el inicio de su implementación.
Del Presupuesto Nacional 2012 la provincia de Misiones tiene asignados
$10.888.700, de los cuales $ 7.622.090 corresponden a planes de particulares, y $3.266.610 a la autoridad de aplicación para su fortalecimiento
institucional y para la promoción de planes con pequeños productores y
comunidades aborígenes. Este financiamiento está pendiente de firma
por el Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, habiendo sido ya firmado por la Ministra de Ecología y Recursos Naturales
Renovables (MEyRNR) de Misiones. No se ha accedido hasta el momento
a información sobre los planes aprobados para el financiamiento de 2012,
ni al destino que dará la autoridad de aplicación a los fondos destinados
para su fortalecimiento y apoyo a pequeños productores y comunidades
aborígenes.
Es importante mencionar también que, con la finalidad de aumentar la
objetividad con la cual los diferentes departamentos del MEyRNR evalúan
los Estudios de Impacto Ambiental que acompañan pedidos de cambio
de uso del suelo y de uso sustentable acordes con la Ley XV Nº 105, la
Ministra de Ecología y Recursos Naturales Renovables firmó la Resolución
Nº 513/2012 el 8 de noviembre de 2012. La misma establece criterios de
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Boletín Oficial Nº 13230.
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evaluación, recomendaciones y exigencias dentro del marco normativo
de cada área del MEyRNR para la evaluación de los mencionados estudios de impacto ambiental. Un punto a resaltar es que el Plan de Acción
de Conservación del Yaguareté del Corredor Verde Misionero y las Áreas
Importantes para la Conservación de las Aves se encuentran incluidos en
la mencionada resolución.
Puntos positivos en la implementación de la Ley XVI Nº 105 en
Misiones
La constitución de un Fideicomiso para la gestión de los fondos permite que los mismos –una vez depositados por la Nación– se deriven
directamente a los beneficiarios de planes en el marco de la implementación de la ley, sin pasar por las cuentas del Estado. Esto agilizará a futuro la disponibilidad de fondos y permitirá recircular montos
no ejecutados en años anteriores.
La capacitación y consolidación del equipo del MEyRNR para la implementación efectiva de la ley a través de la gestión económica y la
revisión técnica de los planes.
El gran porcentaje de bosques (alrededor del 70%), que han quedado excluidos de la habilitación para el cambio de uso del suelo.
La ley a nivel nacional y provincial comienza a implementarse efectivamente y –aun con las demoras incurridas– todo hace prever que
pronto se logrará su aplicación plena y efectiva.
Puntos negativos en la implementación de la Ley XVI Nº 105 en
Misiones
La falta de participación ciudadana en el desarrollo de la ley y en
la zonificación de bosques.
La falta de análisis detallado de los 10 criterios de sustentabilidad.
Las demoras tanto en la sanción de la ley como en su implementación: fondos recibidos a principios de 2012 fueron derivados a
los propietarios en noviembre de ese año.
La falta de reconocimiento del COFEMA a los reclamos de la pro398
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vincia en relación a la revisión de la fórmula polinómica utilizada
para la asignación de los fondos nacionales a las provincias. La
misma debería reconocer la biodiversidad de los ambientes y su
ocupación. En cada reunión del COFEMA este reclamo ha quedado asentado.
La falta de asignación por parte del Estado Nacional de las partidas presupuestarias determinadas por la Ley 26.331 al Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los
Bosques Nativos (de haberse constituido este fondo Misiones
hubiera recibido aproximadamente $50.000.000 en lugar de los
$10.000.000 efectivamente recibidos), y la constitución de un fideicomiso nacional para la capitalización y gestión del fondo. En
cada reunión del COFEMA este reclamo a las autoridades nacionales ha quedado asentado.
La baja difusión, por parte del MEyRNR de las convocatorias para la
presentación de Planes de Conservación y Desarrollo Sustentable
en cada año de implementación.
La falta de comunicación sobre el destino de los fondos asignados
al fortalecimiento institucional de la Provincia. Esto es sumamente
preocupante principalmente por la falta de recursos humanos y
logísticos que el propio personal del MEyRNR argumenta tener –y
que se evidencia– para la gestión y control de las áreas naturales
protegidas y para las áreas bajo manejo forestal sustentable.
La falta de comunicación sobre el destino de los fondos asignados
para la promoción de planes de conservación y desarrollo sustentable en comunidades rurales y aborígenes. Esto resulta sumamente necesario para asegurar que los beneficios de la Ley sean
efectivos para todos los sectores.
Existe una continua trasferencia de responsabilidades. La Nación
argumenta que las provincias no implementan y por ello no puede ampliar la dotación presupuestaria y las provincias indican que
con los pocos recursos recibidos desde Nación no es posible asegurar la implementación efectiva de la norma. El resultado es que
todos salen perdiendo y sobre todo se pierden posibilidades de
promoción de la conservación y el desarrollo sustentable.
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