DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL REGLAMENTO

DECRETO SUPREMO QUE APRUEBA EL REGLAMENTO NACIONAL DE
LICENCIAS DE CONDUCIR
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA NORMATIVA
I.
GENERALIDADES
De conformidad con el artículo 23 de la Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre, corresponde al Ministerio de Transportes y Comunicaciones dictar los reglamentos
nacionales necesarios para la implementación de la referida ley, entre los cuales se encuentra el
Reglamento Nacional de Tránsito, el mismo que contiene las disposiciones sobre licencias de
conducir, cuya materia de regulación debe ser desagregada del referido reglamento;
El literal a) del artículo 16 de la citada Ley, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el
órgano rector a nivel nacional en materia de transporte y tránsito terrestre, encontrándose dentro
de sus competencias normativas la de dictar los reglamentos nacionales que sean necesarios
para el desarrollo del transporte y el ordenamiento del tránsito;
El literal g) del artículo 16 de la referida Ley establece que constituye una competencia de gestión
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones el mantener un sistema estándar de emisión de
licencias de conducir;
Mediante Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC se aprobó el Reglamento Nacional de Licencias
de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte Terrestre; el cual contiene
disposiciones normativas en materia de otorgamiento de licencias de conducir, acceso y
operación de Establecimientos de Salud y de Escuelas de Conductores.
El Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de
Transporte Terrestre no ha promovido la estandarización de los procesos de evaluación a nivel
nacional, a pesar de que la licencia de conducir tiene vigencia en todo el territorio del país.
Asimismo, el Reglamento contiene disposiciones específicas en materia de evaluaciones médicas
y psicológicas, sin contar con la aprobación del Ministerio de Salud.
Asimismo, en reiterados pronunciamientos, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
Protección de la Propiedad Intelectual ha declarado que múltiples disposiciones del Reglamento
Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte
Terrestre se constituyen en barreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad.
Por consiguiente, es necesario, elaborar un nuevo marco regulatorio que fomente la buena
formación y la adquisición gradual de experiencia en los conductores profesionales, además de
elevar el nivel de exigencia de las evaluaciones de conocimientos y habilidades en la conducción
para el otorgamiento de una licencia de conducir, el cual debe ser estándar a nivel nacional;
1
Por último, corresponde redefinir los roles de participación del sector público y privado en cuanto a
las funciones de certificación de los conocimientos y habilidades de la conducción, respetando las
inversiones realizadas, ejecutando las funciones asignadas por ley, procurando siempre cumplir el
objetivo central de la regulación en materia de licencias de conducir, a saber, la seguridad vial.
II.
BASE LEGAL
 Ley Nº 27791, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones.
 Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
 Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
 Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre.
 Ley Nº 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las
Escuelas de Conductores.
 Ley N° 29730, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
 Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de
Transporte Terrestre, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC.
 Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito – Código de Tránsito, aprobado
mediante Decreto Supremo Nº016-2009-MTC, y sus modificatorias.
 Reglamento Nacional de Administración del Transporte, aprobado mediante Decreto Supremo
Nº017-2009-MTC, y sus modificatorias.
III. SISTEMA DE EMISIÓN DE LICENCIAS DE CONDUCIR
Un sistema es un todo complejo cuyas partes o componentes están relacionadas de modo tal que
el objeto se comporta orgánicamente como una unidad y no como un simple conjunto de
elementos. Específicamente, un sistema concreto es un sistema cuyos componentes son objetos
concretos o cosas. Cada uno de los componentes de un sistema concreto influye sobre algunos
componentes del sistema (Bunge 1980).
Considerando ello, y en lo relativo al transporte terrestre de personas y mercancías en el Perú, el
Sistema de Emisión de Licencias es el conjunto de normas establecidas para regular el proceso y
procedimiento de emisión de licencias de conducir a nivel nacional, con la finalidad de mantener
un sistema estándar y de calidad, que a su vez garantice el adecuado licenciamiento de
conductores.
De acuerdo con lo establecido en el Reglamento Nacional de Tránsito, la licencia de conducir se
define como un documento habilitante que permite conducir un vehículo del servicio de
transporte de personas y/o mercancías.
De otro lado, el Reglamento Nacional de Licencias de Conducir vehículos automotores y no
motorizados de transporte terrestre1 - en adelante, Reglamento de Licencias, establece que la
1
Aprobado con Decreto Supremo No 040-2008 y modificatorias
2
licencia de conducir es otorgada por la autoridad competente que acredita la aptitud y autoriza a
su titular a conducir un vehículo a nivel nacional.
Desde el punto de vista constitucional, considerando la definición de licencia de conducir,
podemos advertir que su otorgamiento pone de relevancia dos bienes constitucionalmente
protegidos: el derecho a la libertad de tránsito (mediante el empleo de un vehículo automotor o no
motorizado) dentro del territorio nacional y los derechos a la salud, seguridad e integridad (en su
vertiente de seguridad vial).
Por un lado, preexiste a la regulación normativa de la licencia de conducir, la necesidad de
satisfacer el derecho constitucional a la libertad de tránsito. No obstante, al mismo tiempo, y de
forma concomitante al ejercicio de la libertad de tránsito por parte del interesado en obtener una
licencia de conducir, todos los demás ciudadanos (los demás conductores, los pasajeros, los
peatones, etc.) demandan del Estado el máximo grado de satisfacción de sus derechos a la
seguridad e integridad.
En la Teoría de los Derechos Fundamentales (ALEXY, 1997), se enseña que las normas
constitucionales sobre derechos fundamentales pueden revelarse en la forma de principios o
reglas.
Los primeros son concebidos como “normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor
medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes2. Por lo tanto, los
principios son mandatos de optimización, que están caracterizados por el hecho de que pueden
ser cumplidos de diferente grado y que la medida debida de su cumplimiento no sólo depende de
las posibilidades reales sino también de las jurídicas”3. En cambio, las reglas son normas que
“sólo pueden ser cumplidas o no. Si una regla es válida, entonces debe hacerse exactamente lo
que ella exige, ni más ni menos” (ALEXY, 1997.).
En ese orden de ideas, una norma-regla de derechos fundamentales debe ser obedecida y una
norma-principio de derechos fundamentales debe ser satisfecha en el sumo grado posible.
Trátese de una u otra categoría, no hay opción que valga para aceptar conductas o decisiones
que se constituyan en amenaza o en afectación de los derechos fundamentales o que siquiera
tiendan a no procurar su máximo disfrute, provengan estas de los Estados, de las Comunidades
Supranacionales, o de nuestros semejantes.
Ahora bien, frente a la aparente colisión entre los principios constitucionales (preexistencia de la
libertad individual de tránsito y protección de la seguridad y salud públicas) es importante tomar en
consideración que las libertades individuales no son absolutas, sino que se encuentran limitadas
por razones de interés público (la satisfacción máxima de las libertades de los demás
ciudadanos).
2
Las posibilidades jurídicas están vinculadas a situaciones de conflicto entre dos derechos, uno que se pretende tutelar y otro que puede verse
afectado con la protección del primero. Las posibilidades fácticas son dadas por el entorno social, el cual es de capital importancia para
cuantificar el grado de satisfacción del derecho.
3
ALEXY, Robert. Op. Cit., p. 86
3
Es por ello que debe concluirse que el otorgamiento de las licencias de conducir no puede
producirse de manera indiscriminada, con el fin de asegurar que cada persona individualmente
pueda conducirse (literalmente) en las vías públicas de la manera que mejor le parezca. Por el
contrario, la licencia de conducir debe ser emitida únicamente como resultado de un exigente
proceso de evaluación que minimice el riesgo que el conductor que la obtenga sea partícipe de
alguna afectación a los derechos fundamentales de los ciudadanos, mediante la ocurrencia –por
ejemplo- de algún accidente de tránsito.
En particular, y tal como se puede apreciar en la Ilustración 1, el Sistema de Emisión de
Licencias está conformado por las entidades gubernamentales y empresas privadas, quienes
participan en el proceso de otorgamiento de licencias de conducir, ejerciendo funciones de
ejecución, conducción y control.
Ilustración 1. Componentes del Sistema de emisión de licencias de conducir
Fuente: Reglamento de Licencias de Conducir de Vehículos Motorizados y no Motorizados
Elaboración propia
3.1.
Componentes de rectoría, dirección y control del Sistema de Emisión de Licencias de
Conducir
3.1.1. Ministerio de Transportes y Comunicaciones
La siguiente Tabla resume las competencias del MTC, según lo establecido en el Artículo 7
“Competencias Normativas y de Gestión” del Reglamento Nacional de Licencias.4
4
Modificado por el Decreto Supremo No 038-2010-MTC publicado el 28/07/2010
4
Tabla 1. MTC: competencias
Numeral
7.1.1
7.1.2
Alcance
Normativo
Competencias
a. Dictar las normas complementarias de carácter nacional
necesarias para la implementación del reglamento.
b. Interpretar las normas y principios contenidos en el
Reglamento.
Gestión
a. Administrar el Sistema Nacional de Conductores
b. Otorgar, modificar y/o renovar o disponer la conclusión de
las autorizaciones a los Establecimientos de Salud (examen
de aptitud psicosomática) y a las Escuelas de Conductores
c. Administrar el Registro Nacional de Escuelas de
Conductores.
d. Mantener un sistema estándar de emisión de licencias de
conducir, conforme a lo dispuesto en el presente
Reglamento y en las normas complementarias que se
dicten.
Fuente: Decreto Supremo No 040-2008 y modificatorias.
Además, es necesario señalar que, de conformidad con los literales a) y e) del artículo 16 de la
Ley Nº 27181, el Gobierno Central, a través del MTC, tiene la competencia de “otorgar
concesiones, permisos o autorizaciones para la prestación de los servicios de transporte bajo su
ámbito de competencia”
Queda claro entonces que la rectoría del sistema de emisión de licencias de conducir es de
competencia exclusiva del MTC; sin embargo, la gestión de los procesos de otorgamiento de
licencias así como su supervisión es una labor de naturaleza compartida con los Gobiernos
Regionales y las Municipalidades Provinciales (en el caso particular de las Licencias para la
conducción de clase B).
3.1.2. Gobiernos Regionales
La siguiente Tabla resume las competencias del MTC, según lo establecido en el Artículo 8
“Competencias de los Gobiernos Regionales” del Reglamento Nacional de Licencias, en el ámbito
de su jurisdicción regional.
Tabla 2. Gobiernos Regionales: competencias
Numeral
8.1
Alcance
Normativo
Competencias
Dictar las normas complementarias de carácter regional sin
contravenir lo establecido en el reglamento.
5
Numeral
8.2
7.2.3
Alcance
Gestión
Competencias
a. Emitir y otorgar, a través de la Dirección Regional de
Transporte Terrestre, la respectiva licencia de conducir de la
clase A
b. Conducir, a través de la DRTT, el proceso de evaluación para
el otorgamiento de la licencia de conducir de la clase A, o
suscribir convenios con otras entidades para dicha evaluación
c. Comunicar al Registro Nacional de Sanciones sobre las
licencias de conducir emitidas en su jurisdicción, así como las
sanciones que se impongan a los conductores titulares.
d. Autorizar a los Establecimientos de Salud encargados del
examen de aptitud psicosomática
Fiscalización5
a. Supervisar el fiel cumplimiento de las obligaciones previstas en
el presente Reglamento y normas complementarias
b. Detectar las infracciones a las normas previstas en el presente
Reglamento y normas complementarias e imponer y ejecutar
las sanciones que correspondan
c. Disponer la aplicación de medidas preventivas administrativas
que correspondan6
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
Las Direcciones Regionales de Transporte Terrestre - DRTT, como parte del Sistema de Emisión
de licencias de conducir, tienen como función “regular, supervisar y controlar el proceso de
otorgamiento de licencias de conducir, de acuerdo a la normatividad vigente” en el marco de sus
facultades para dirigir dicho proceso.
Se entiende entonces que esta facultad comprende la expedición de las licencias de conducir
(“controlar el proceso de otorgamiento”), y lo que la “normatividad vigente” defina como parte de
dicho proceso. Sin embargo, esta función no está explícitamente asignada en puridad a los
Gobiernos Regionales, sino que es compartida con el Gobierno Central.
En ese sentido, la atribución de otorgar autorizaciones o delegar sus funciones con relación al
proceso de emisión de licencias de conducir, emana del Reglamento Nacional de Licencias de
Conducir, el cual reserva al Gobierno Central la autorización de Escuelas de Conductores y a los
Gobiernos Regionales la autorización de Establecimientos de Salud y la delegación de la
evaluación teórica y práctica en Centros de Evaluación operados por terceros.
3.1.3. Municipalidades provinciales
La siguiente Tabla resume las competencias de las Municipalidades Provinciales, según lo
establecido en el Artículo 9 “Competencias de las Municipalidades Provinciales” del Reglamento
Nacional de Licencias.
5
6
Modificado por el Decreto Supremo No 038-2010-MTC publicado el 28/07/2010
En concordancia con la R.D. N° 599-2010-MTC-15 (Aprueban Directiva “Procedimiento Estándar de Emisión de Licencias de Conducir”)
6
Tabla 3. Municipalidades: competencias
Numeral
Alcance
Competencias
9.1
Normativo
Dictar las normas complementarias de carácter municipal necesarias
para la regulación de las licencias de conducir vehículos de la
categoría L de la clasificación vehicular del Reglamento Nacional de
Vehículos, dentro de su jurisdicción, sin contravenir lo establecido en
el reglamento.
9.2
Gestión7
a. Comunicar al Sistema Nacional de Conductores sobre la emisión
de licencias de conducir vehículos de la categoría L, así como al
Registro Nacional de Sanciones por Infracciones al Tránsito
Terrestre las sanciones que se impongan a los conductores por
infracciones al tránsito terrestre
b. Emitir y otorgar, dentro de su jurisdicción, la licencia de conducir
de la clase B, a los postulantes que hayan aprobado los
requisitos establecidos por la autoridad competente
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
3.2.
Proceso para el otorgamiento de licencias
Como ya se ha mencionado, el Sistema de emisión de Licencias está conformado por las
entidades gubernamentales y empresas privadas que participan en el proceso de otorgamiento
de licencias de conducir, ejerciendo funciones de ejecución, dirección y control, y rectoría.
En esa misma línea, en el marco de la regulación establecida, el trabajo conjunto y articulado de
dichos componentes dan lugar al proceso de otorgamiento de las licencias de conducir (ver
Ilustración 2).
Ilustración 2. Perú: Proceso de Emisión de Licencias de Conducir
Fuente: Reglamento de Licencias de Conducir de Vehículos Motorizados y no Motorizados
Elaboración propia
Dicho proceso comprende una secuencia de etapas, siendo la primera la mal denominada
“evaluación de la aptitud psicosomática del postulante”8, a cargo de un Establecimiento de Salud
7
Modificado por el Decreto Supremo No 038-2010-MTC publicado el 28/07/2010
7
debidamente autorizado para tal fin, luego del cual obtendrán un certificado que acredite su aptitud
médica y psicológica para la conducción de un vehículo de transporte terrestre.
Seguidamente, los postulantes deben pasar por una etapa formativa, a cargo de las Escuelas de
Conductores debidamente autorizadas, con la finalidad de adquirir todos los conocimientos
teóricos y habilidades prácticas, requeridos para para una conducción segura e idónea de
vehículos automotores de transporte terrestre.
Al respecto, y con la finalidad de acreditar que los conocimientos teóricos requeridos para la
conducción han sido adquiridos, los postulantes cuentan con dos alternativas para obtener la
certificación correspondiente: (i) aprobar el examen de normas de tránsito aplicado por un Centro
de Evaluación, o (ii) aprobar un programa de estudios para la categoría correspondiente a cargo
de una Escuela de Conductores9.
La tercera etapa consiste en la evaluación de conocimientos teóricos, de ser el caso, y prácticos
de manejo. Esta última evaluación –la de manejo- es insustituible y siempre a cargo de un Centro
de Evaluación.
Finalmente, el proceso concluye con el trámite y la emisión de la licencia por parte de la entidad
correspondiente (Dirección General de Transporte Terrestre, Dirección Regional de Transporte
Terrestre o Municipalidad Provincial).
Como se puede apreciar, cada componente del Sistema tiene a cargo la ejecución de cada una
de las etapas del proceso previo a la emisión de las licencias. A continuación, se detallan dichas
etapas:
3.2.1. Evaluación “psicosomática” (médica y psicológica) del postulante
Como se mencionó anteriormente, el proceso de emisión de licencias inicia con la evaluación
psicosomática del postulante, la cual está a cargo de los Establecimientos de Salud autorizados
por las entidades correspondientes: Dirección General de Transporte Terrestre (DGTT) del
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) o la Dirección Regional de Transporte
Terrestre correspondiente (DRTT).
Como se puede apreciar en la Tabla 4, esta evaluación comprende un conjunto de exámenes
médicos y psicológicos realizados a los postulantes o conductores, a fin de corroborar sus
aptitudes físicas y mentales para la conducción de vehículos automotores.
A su vez, permitirá identificar las deficiencias advertidas y las restricciones recomendadas para la
conducción de vehículos por parte de los postulantes, los cuales deberán ser emitidos conforme a
los resultados obtenidos en cada examen.
Decimos mal denominada por el empleo del término “psicosomática”, que según el Diccionario de la Real Academia Española se define de la
siguiente manera: “Que afecta a la psique o que implica o da lugar a una acción de la psique sobre el cuerpo o al contrario” (RAE, 2014). La
denominación correcta debiera ser “evaluación médica y psicológica del postulante”.
9
Escuela de conductores: personas jurídicas (asociaciones o empresas privadas) autorizadas por el Gobierno Regional para impartir los
conocimientos teóricos y prácticos a los postulantes a obtener una licencia de conducir
8
8
Así, los resultados de dichos exámenes se reflejan en el correspondiente “Certificado de Aptitud
Psicosomática”, otorgado únicamente por los Establecimientos de Salud autorizados.
Tabla 4. Evaluación psicosomática: alcances generales
Evaluación Psicosomática
Encargado
Establecimiento de Salud10
Requisito de naturaleza
jurídica
Personas jurídicas autorizadas por el MTC o por las
dependencias regionales con competencia en
transporte.
Se encargan de efectuar los exámenes médicos y
psicólogos, orientados a determinar la aptitud de un
postulante para conducir vehículos automotores de
transporte terrestre:
¿Qué hacen los
Establecimientos de Salud?
1. Medicina General
2. Oftalmología
3. Otorrinolaringología
4. Psicología General (psicometría)
5. Toxicológico
Resultado de la etapa
Certificado de Aptitud Psicosomática: documento
expedido por un establecimiento de salud autorizado que
acredita la aptitud psicosomática del postulante para
conducir vehículos automotores
Validez y vigencia del
El certificado es válido a nivel nacional y su vigencia es
certificado
de seis (6) meses para que el postulante pueda concluir
satisfactoriamente con todos los demás requisitos
establecidos en el presente Reglamento11
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
3.2.2. Formación de los postulantes
La segunda etapa del proceso de emisión de licencias comprende la formación de los
postulantes, la misma que está a cargo de las Escuelas de Conductores autorizadas, las cuales
tienen por objetivo dictar los cursos necesarios para el desarrollo de capacidades y conocimientos
teóricos y prácticos con la finalidad de propiciar la conducción segura y responsable de los
vehículos que circulan dentro del territorio nacional.12
El resultado de la aprobación satisfactoria de los cursos impartidos en dichas Escuelas se refleja
en el “Certificado de Profesionalización” correspondiente, el cual bajo la normativa vigente,
sustituye la evaluación teórica que deberían realizar los Centros de Evaluación.
10
Decreto Supremo Nº 063-2003-MTC que aprueba el Reglamento de Autorizaciones a Establecimientos de Salud, modificado por el Decreto
Supremo Nº 018-2007-MTC
11
Modificado por el Artículo 1 del Decreto Supremo N° 038-2010-MTC, publicado el 28 julio del 2010
12
Artículo 38 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir Vehículos Automotores y no Motorizados de transporte Terrestre – D.S. No
040-2008-MTC
9
En la Tabla 5 se presenta de manera resumida el alcance que comprende esta etapa del proceso
de otorgamiento de licencias.
Tabla 5. Formación teórica y práctica del postulante: alcances generales
Formación de conductores
Encargados
Escuelas de Conductores
Requisito de naturaleza
jurídica
Clases de Escuelas de
Conductores
Persona jurídica autorizada por la DGTT
Integrales: licencias para conducir vehículos motorizados de
transporte terrestre.
Licencias tipo:



A-II
A-III
B-II-c
Especializadas: licencias para conducir vehículos motorizados
de transporte terrestre.
Subclasificación:


¿Qué hacen las Escuelas
de Conductores?
Profesionales: sólo A-II y B-II-c
Profesionales especializados: sólo A-III
Las Escuelas de Conductores desarrollan las capacidades e
imparte los conocimientos teóricos y prácticos para la obtención
de licencias de conducir, con formación orientada a la
conducción segura y responsable.
Los cursos que dictan comprende las siguientes materias:
1. Normatividad de tránsito y seguridad vial
2. Capacitación de conductores del servicio de transporte de
personas y mercancías
3. Seguridad vial y sensibilización del infractor
4. Jornadas de reforzamiento en valores ciudadanos y
seguridad vial
Resultado de la etapa
Certificado de profesionalización: documento emitido por una
escuela de conductores autorizada que acredita que el alumno
ha aprobado el curso de acuerdo a los requerimientos de la
autoridad competente
10
Formación de conductores
Validez y vigencia del
certificado
Sólo los certificados de profesionalización emitidos por las
Escuelas de Conductores autorizadas por la autoridad
competente son válidos para acreditar la formación del
conductor, así como la suficiencia en lo referido a los
conocimientos teóricos para la conducción.
Los certificados no tendrán validez cuando:
1. carezcan de numeración correlativa o presente discordancia
con la realidad
2. presenten enmendaduras o borrones
3. los datos consignados no coincidan con la persona que lo
utilice
4. no precise la clase y categoría de licencia de conducir por la
que se ha recibido instrucción
5. no refleje lo ingresado en el Sistema Breve- T
El certificado tiene una vigencia de un año (para obtención,
revalidación, re-categorización o canje). Por ello, a su
vencimiento se requiere presentar adicionalmente un certificado
de curso de reforzamiento vigente.
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
3.2.3. Evaluación teórica y práctica de manejo
La evaluación teórica y práctica de manejo, a cargo de los Centros de Evaluación, comprende la
tercera etapa del proceso de emisión de licencias de conducir, convirtiéndola en la etapa más
importante previa al procedimiento administrativo de solicitud y otorgamiento de licencias.
Con la finalidad de alcanzar los objetivos establecidos en la Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre (ver Tabla 6), la evaluación de los postulantes en materia de conocimiento de normas
de tránsito y las destrezas prácticas en el manejo de vehículos automotores es una función
trascendental.
Tabla 6. Alineamiento del proceso de emisión de licencias de conducir con los objetivos de la Ley
General de Transporte
Objetivos
Satisfacción de las necesidades
de los usuarios
Cumplimiento
Licencia = Autorización para que una persona efectúe la
actividad de transporte y satisfaga sus necesidades o las
de terceros
Resguardo de las condiciones de
seguridad y salud
Evaluación psicosomática + Evaluación de conocimientos
y manejo = Reducción de riesgos de la actividad
(conductor apto)
11
Objetivos
Protección del ambiente y de la
comunidad en su conjunto
Cumplimiento
Formación + Evaluación = Salvaguardar el bienestar del
conjunto de personas que intervienen en el tránsito
(incluye bienes de su propiedad)
Elaboración propia
Es importante resaltar que, la evaluación de normas y de manejo es un componente importante
del aseguramiento de la protección de la vida de las personas, siendo esta tarea la función
suprema, primera, central y última del Estado. Así, en la Tabla 7 se presenta de manera resumida
el alcance que comprende esta etapa.
Tabla 7. Evaluación de conocimientos y de manejo: alcances generales
Evaluación de conocimientos y de manejo
Encargado
Centro de Evaluación
Requisito de naturaleza
jurídica
Dependencias regionales en transporte o personas jurídicas
en el marco de un proceso de participación de la inversión
privada
¿Qué hacen los centros de
evaluación?
Se encargan de la evaluación teórica y de manejo a los
postulantes a obtener una licencia de conducir13.
Los exámenes son los siguientes:
1. Conocimientos teóricos de las normas de tránsito
2. Práctico: manejo
Resultados
Registro de los resultados en el Sistema de la DGTT por parte
del Centro de Evaluación14
Validez de los Certificados de
aprobación
Validez máxima de tres (3) meses cada uno, para completar la
totalidad de los requisitos para obtener la licencia de conducir.
Al vencimiento: rendir y aprobar nuevamente el examen que
corresponda
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
Cabe precisar que, para obtener la licencia profesional, la evaluación teórica puede ser sustituida
por la presentación del Certificado de Profesionalización emitido por una Escuela de Conductores,
tal como se detallará más adelante.
13
14
Literal d) del artículo 3 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir – D.S. N° 040-2008-MTC
Numeral 8.1 del artículo 21 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir – D.S. No 040-2008-MTC
12
3.3.
Procedimiento de tramitación y emisión de licencias de conducir
Como se presentó en la Ilustración 2, la última etapa del proceso de otorgamiento de la Licencia
de conducir corresponde a la tramitación y la emisión de las licencias de conducir.
En ese sentido, para iniciar con este procedimiento, los postulantes a la obtención de la licencia de
conducir deben haber cumplido satisfactoriamente con las etapas anteriores ya que son requisitos
necesarios para iniciar la solicitud ante la entidad competente: Gobiernos Regionales a través de
la Dirección Regional de Transporte Terrestre, o Municipalidades Provinciales en el caso de las
Licencias para la conducción de vehículos de categoría L.
Como se puede apreciar en la Ilustración 3, este procedimiento comprende también una
secuencia de tres actividades de acuerdo con lo establecido en el Reglamento de Licencias, las
cuales son: i) presentación de la solicitud, ii) verificación de los requisitos y iii) expedición de la
licencia.
Ilustración 3. Procedimiento para el otorgamiento de licencias de conducir
Para resumir, es importante que se comprenda la diferencia entre los conceptos de sistema,
proceso y procedimiento de emisión de licencias de conducir con la finalidad de entender la
importancia y el alcance de los componentes y etapas que conforman cada uno de ellos:
 El Sistema de Emisión de Licencias de Conducir hace referencia a la organicidad estructural y
funcional de las entidades gubernamentales y no gubernamentales involucradas en el
otorgamiento de las licencias de conducir. Su ente rector es el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, el cual tiene la obligación de asegurar una estandarización en las fases del
proceso de otorgamiento de licencias de conducir.
 El Proceso de otorgamiento de licencias de conducir justamente comprende el desarrollo de
cada etapa o fase que debe aprobar satisfactoriamente el postulante a la obtención de una
licencia de conducir. El proceso inicia con la evaluación médica y psicológica, continúa con la
formación del conductor, luego la evaluación de conocimientos y habilidades en la
conducción, y finaliza con el trámite administrativo ante la autoridad competente encargada
de la expedición u otorgamiento de la licencia.
13
 El procedimiento de otorgamiento de licencias de conducir es la última etapa del proceso,
cuyo propósito es la acreditación de la culminación satisfactoria de todas las fases previas del
proceso, para la expedición física del título habilitante denominado licencia de conducir.
IV. EL SISTEMA DE EMISIÓN DE LICENCIAS Y LA SEGURIDAD VIAL
La definición de Seguridad Vial ha variado con el tiempo, dependiendo del enfoque con el que se
analice; sin embargo, es necesario contar con una definición que integre los esfuerzos
multisectoriales para lograr la reducción de los accidentes de tránsito.
Se entiende entonces, que la Seguridad Vial es la confluencia de condiciones por las que las vías
están libres de daños o riesgos que pueden ser causados por la movilidad de los vehículos, con la
finalidad de proteger a las personas y bienes, así como reducir la cantidad y severidad de los
accidentes de tránsito.
De otro lado, el Ministerio de Salud (MINSA, 2005) define la Seguridad Vial como “un proceso
integral donde se articulan y ejecutan políticas, estrategias, normas, procedimientos y actividades,
que tiene por finalidad proteger a los usuarios del sistema de tránsito y su medio ambiente, en el
marco del respeto a sus derechos fundamentales”15. (MINSA, 2005.)
Tomando en cuenta dicha definición, la Seguridad Vial es una responsabilidad compartida entre
organismos públicos y privados con la finalidad de definir estrategias que fortalezcan la
normatividad que rige el tránsito de vehículos automotores de transporte terrestre y su aplicación;
incluyendo además la participación de la sociedad civil. No obstante, la tarea de reducir los
siniestros de tránsito, implica la actividad de prevención, ya que la incidencia de los accidentes de
tránsito pueden minimizarse si se toman las medidas necesarias.
Se estima que el Perú, en el año 2010, contaba con un parque automotor de alrededor 3.2
millones de vehículos, siendo así el país con otros tres países de la región a saber: Chile,
Colombia y Argentina. No obstante, y tal como se puede apreciar en la Tabla 8, Perú fue el país
con la mayor tasa de mortalidad por accidentes de tránsito.
Tabla 8. Tasa de mortalidad por accidentes de tránsito versus parque automotor, 2013
Tasa de mortalidad por Parque automotor**
accidentes de tránsito*
(millones)
Perú
15.9
3.2
Chile
12.3
3.4
Colombia
15.6
7.2
Argentina
12.6
14.2
España
5.4
31.1
Reino Unido
3.7
35.2
Fuente: Global Status Report on Road Safety (OMS, Global Status Report on Road Safety, 2013)
País
* Por cada 100 000 habitantes
** Vehículos registrados. Incluye vehículos ligeros de 4 ruedas, motos de 2 y 3 ruedas, camiones pesados, buses y otros
15
Ministerio de Salud, 2005. “Políticas Municipales para la Promoción de la Seguridad Vial”
14
De acuerdo con la evaluación realizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la
región de América Latina y El Caribe (ALC) con relación a los avances en materia de seguridad
vial para el periodo 2010-2013 (BID, 2013), se concluye que en los últimos años esta región se ha
visto afectada por un alto índice de mortalidad causado por los accidentes de tránsito. Así, al 2013
se ha convertido en la primera causa de muerte, principalmente entre personas de 5 a 44 años.
Para el mismo año se estimó que la tasa anual promedio de accidentes de tránsito en la región es
17,2 por cada 100 000 habitantes, los cuales han producido más de 100,000 muertes al año, y
aproximadamente más de 5 millones de personas heridas.
Sobre el particular, como se puede apreciar en la Ilustración 4, durante el periodo 2005-2014 se
registró un comportamiento creciente de los accidentes de tránsito, pasando de 75,012 a 101,104,
lo cual representa un incremento del 35% (tomando como base el año 2005), y un promedio
anual de 87 000 accidentes de tránsito.
Ilustración 4. Perú: evolución de los accidentes de tránsito (miles) a nivel nacional
(2005-2014)
Fuente: MTC- Accidentes Declarados en las Unidades de la PNP
Elaboración propia
Por otro lado, en el plan de acción 2010-2015 de la Estrategia de Seguridad Vial para América
Latina y El Caribe (BID, 2010), se estima que, respecto de las pérdidas económicas registradas
como consecuencia de los accidentes de tránsito se encuentran entre, se estima que oscilan el
1% y 2% del PBI en algunos países de la región.
En ese mismo sentido, tal como se observa en la Ilustración 5, desde el año 2005 la evolución
del número de afectados se ha incrementado en una tasa mayor a la del número de accidentes,
con excepción del año 2014.
15
Ilustración 5. Perú: evolución comparativa de los accidentes de tránsito y número de afectados a
nivel nacional (2005-2014)
Fuente: MTC- Accidentes Declarados en las Unidades de la PNP
Elaboración propia
Como se puede apreciar en los gráficos anteriores, el incremento de los accidentes de tránsito
alcanza cifras preocupantes durante todo el periodo en mención, sobre todo por las
consecuencias que tienen en la vida de las personas afectadas. No obstante, es preciso conocer
cuál fue la principal causa de dichos accidentes a fin de establecer las medidas correspondientes.
Al respecto, en la Ilustración 6 se muestra la evolución histórica de la distribución porcentual de
las causas de accidentes de tránsito ocurridos en el Perú. Como se puede apreciar, durante dicho
periodo la principal causa de los accidentes de tránsito se atribuye a fallas humanas del
conductor, el cual se encuentra en alrededor del 70%.
Ilustración 6. Perú: evolución histórica de la distribución de causas de accidentes de tránsito
(2005-2014)
Fuente: Policía Nacional del Perú
Elaboración propia
16
En particular, en el año 2014 el 73.4% de los accidentes de tránsito registrados fueron
ocasionados por fallas atribuibles al factor humano “conductor” (ver Ilustración 7), evidenciando
que el hecho de contar con una licencia de conducir, dadas las condiciones actuales, no garantiza
que el conductor posea las aptitudes necesarias para la conducción de un vehículo, poniendo en
riesgo su vida, la de los pasajeros y de los terceros no ocupantes.
Ilustración 7. Perú 2014: distribución de las causas de accidentes de tránsito a nivel nacional
Fuente: Policía Nacional del Perú
Elaboración propia
4.1.
La seguridad vial y la edad del conductor
En la Tabla 9 se aprecia que la cantidad de conductores que estuvieron involucrados en los
accidentes de tránsito registrados durante el 2014 asciende a 143,514, de los cuales aquellos con
edad entre 13 y 25 años concentran el 28.3% del total (hombres y mujeres). Resulta importante
enfatizar que los altos niveles de riesgo de accidentes, se presentan en los conductores jóvenes,
especialmente los hombres.
Tabla 9. Perú 2014: conductores involucrados en accidentes de tránsito según género y edad
Masculino
Femenino
Conductores
involucrados
13 a 18
19 a 25
26 a 60
60 a más
13 a 18
19 a 25
26 a 60
60 a más
Enero
11,654
1.5%
25.2%
57.8%
5.5%
0.2%
3.0%
6.2%
0.7%
Febrero
11,111
1.1%
25.9%
57.2%
5.7%
0.1%
3.3%
6.0%
0.8%
Marzo
12,444
1.9%
24.5%
59.6%
5.7%
0.3%
2.5%
5.0%
0.6%
Abril
12,636
1.3%
24.1%
60.1%
5.6%
0.1%
2.2%
5.8%
0.7%
Mayo
12,655
1.8%
22.9%
60.0%
6.7%
0.1%
2.1%
5.7%
0.6%
Junio
12,627
1.6%
22.9%
59.8%
6.5%
0.2%
2.4%
5.7%
0.9%
Julio
11,957
1.2%
23.1%
62.5%
5.9%
0.1%
1.7%
4.7%
0.7%
Mes
17
Masculino
Femenino
Conductores
involucrados
13 a 18
19 a 25
26 a 60
60 a más
13 a 18
19 a 25
26 a 60
60 a más
Agosto
11,580
1.1%
25.1%
59.0%
6.7%
0.2%
2.0%
5.3%
0.7%
Septiembre
12,227
1.3%
24.5%
59.5%
6.3%
0.1%
2.2%
5.5%
0.6%
Octubre
11,770
1.1%
26.8%
56.9%
6.8%
0.1%
2.4%
4.9%
1.1%
Noviembre
11,220
1.3%
24.1%
59.0%
6.3%
0.1%
3.0%
5.2%
1.0%
Diciembre
11,633
1.3%
24.2%
58.9%
6.3%
0.1%
2.4%
6.2%
0.6%
TOTAL
143,514
1.4%
24.4%
59.2%
6.2%
0.1%
2.4%
5.5%
0.7%
Mes
Fuente: Anuario de la PNP del 2014
Elaboración propia
Asimismo se destaca que los conductores entre 26 y 60 años de edad representan una mayor
proporción de los involucrados en los accidentes de tránsito (64.7%), mientras que los
conductores entre 13 y 25 años de edad concentran el segundo grupo importante de involucrados
en accidentes de tránsito en el 2014 con el 28.3% (ver Ilustración 8).
Si bien dentro de este segundo grupo existe un 1.5% de conductores con edad inferior a la edad
mínima requerida para la obtención de una licencia (18 años), la mayor proporción de jóvenes
(hasta 25 años) está conformada por los conductores de 19 a 25 años (26.7%). Por ello la
importancia de este capítulo, pues la edad del conductor, en particular aquella mínima requerida
para adquirir su licencia por primera vez, es un factor a tenerse en cuenta en el proceso de
otorgamiento de las licencias de conducir y su regulación.
Ilustración 8. Perú 2014: distribución de los conductores involucrados en accidentes de tránsito,
según rango de edad
Fuente: Anuario de la PNP del 2014
Elaboración propia
En ese mismo sentido, en la Tabla 10 se presenta la proporción de conductores involucrados en
accidentes de tránsito y el total de personas con licencias de conducir según edad.
18
Al respecto, se observa que, si bien la mayor cantidad de conductores involucrados en accidentes
de tránsito y personas con licencias de conducir está en el grupo de conductores con edad entre
26 y 60 años, el ratio de accidentabilidad es mucho mayor en los rangos de edad de 13-18 y 1925 (0.35 y 0.14, respectivamente), es decir, en los conductores jóvenes y que muy probablemente
hayan adquirido su licencia de conducir por primera vez.
Tabla 10. Perú 2014. Personas con licencia de conducir vigente y conductores involucrados en
accidentes, según edad
Edad de los
conductores
Personas con licencias
de conducir*(1)
Conductores involucrados en
accidentes** (2)
Ratio
(2)/(1)
Entre 13 y 18
6,347
2,191
0.35
Entre 19 a 25
281,753
38,490
0.14
Entre 26 y 60
2,182,716
92,904
0.04
260,341
9,929
0.04
2,731,157
143,514
0.05
más de 60
Total
Fuente: (*) DGTT-MTC al 31-dic-2014, (**) Anuario de la PNP del 2014
Elaboración propia
Con relación a este tema, la OCDE ha estimado que más de 8 500 jóvenes conductores de
vehículos de pasajeros fallecieron en accidentes de tránsito (OECD, 2006), convirtiéndose en la
principal causa de muerte entre los jóvenes de 15-24 años (Ilustración 9). Cabe precisar que
dicha estimación corresponde sólo a los conductores, no obstante, se asume que probablemente
se haya registrado otros muertos y heridos graves como consecuencia del accidente.
Ilustración 9. Países de la OCDE: causas de muertes, según grupos de edad (1997-2003)
Fuente: (OECD, 2006)16
16
OCDE, 2006. “Young drivers: The Road to Safety”. Summary document, figure 1.1, p. 27.
19
Asimismo, en los países en que se comienza a conducir a los 18 años sin supervisión, los índices
de muerte de conductores por millón de habitantes según diferentes grupos de edad, son
mayores en los rangos 18-20 y 21-24 años (ver Ilustración 10).
Ilustración 10. Países de la OCDE: muertes de conductores por millón de habitantes según
grupos de edad (2004)
Fuente: (OECD, 2006)17
Así también, el estudio concluye que, según la experiencia de diversos países, a medida que la
licencia de conducir se obtiene a mayor edad, la cantidad de conductores jóvenes involucrados en
accidentes se reduce, demostrando de esa manera que la edad, asociada con otros factores
como el consumo de alcohol, drogas, alta intensidad social, etc., es un factor importante en la
ocurrencia importante de accidentes de tránsito.
Adicionalmente, se menciona que durante el primer año de conducción, el riesgo de estar
implicado en un accidente se reduce si la edad en que se empieza a conducir aumenta. Una vez
más, este resultado demuestra que la edad es un factor importante a tener en cuenta en el diseño
de medidas orientadas a la reducción de accidentes de tránsito.
Por otro lado, diversos estudios realizados en países desarrollados concluyen que los riesgos de
accidentes durante el primer año después de la obtención de la licencia son altos, y que el grupo
de conductores de 16 y 17 años de edad son los más expuestos (Williams, 2003). Por otro lado,
estudios sobre conducción en Canadá, Cooper et al (1995) comprobaron, para el caso
canadiense, comprobó que, para conductores novatos entre los 16-55 años, todos con
17
OCDE, 2006. “Young drivers: The Road to Safety”. Figure 1.3, p. 30.
20
implicancias de accidentes mayores al inicio de la obtención de la licencia, el mayor riesgo inicial lo
tienen los conductores de 16 años (Cooper, Pinili, & Chen, 1995).
En esa misma línea, la Organización Mundial de la Salud (2004) ha señalado que los factores que
elevan el riesgo de sufrir accidentes de tránsito en los conductores jóvenes están acompañados
de otros tales como: características del vehículo (la mayoría de los jóvenes utilizan vehículos
prestados), características psicológicas (búsqueda de experiencias fuertes y exceso de
confianza), bajo control bajo los efectos del alcohol y la velocidad excesiva o inapropiada, siendo
este último el error más común entre los conductores jóvenes.18
Por su parte, la literatura relacionada con el comportamiento humano en la conducción de
vehículos (Caparrós) señala que se han realizado diversos estudios cuyos resultados han
aportado datos de gran interés relacionados con las variables: edad y experiencia en la
conducción.
Con relación a la variable edad, en el documento de investigación elaborado por Caparrós (sf), se
señala que la totalidad de estudios que han analizado esta variable han encontrado diferencias
entre conductores jóvenes y mayores respecto al grado de peligro percibido en situaciones de
tráfico: los jóvenes perciben menos peligro, mientras que los mayores perciben un nivel mayor del
mismo.
En particular, una de las metodologías utilizadas en dichos estudios consistió en mostrar
fotografías estáticas que presentaban distintas situaciones de tráfico a sujetos de distintas edades
y países, y los resultados concluyeron que los conductores jóvenes de 19 a 21 años evaluaban
como menos peligrosas que otros conductores de mediana edad comprendida entre los 35-45
años (Sivak, Soler, Trankle y Spagnhol, 1989).
Existe evidencia de que los conductores jóvenes subestiman los peligros del tráfico y sobrestiman
sus habilidades de conducción. Sobre este particular, se destaca que la mayor implicación en
accidentes de jóvenes frente a conductores de más edad es generada por dichos filtros cognitivos
que conllevan a una aceptación más elevada de maniobras arriesgadas en la tarea de
conducción (Rumar, 1985).
En suma, sobre la base de todo lo descrito, queda demostrado que el factor de la edad de los
conductores, asociado con otros factores sociales y de conducta, son condiciones importantes a
considerar para la implementación de un adecuado Sistema de Emisión de Licencias de conducir
con la finalidad de lograr la reducción de los accidentes de tránsito, principalmente en la población
más vulnerable: los jóvenes.
18
OMS (2004). “World report on road traffic injury prevention”
21
4.2.
La seguridad vial y la experiencia del conductor
El estudio de la OECD (2006) citado anteriormente, presenta diversas investigaciones sobre la
implicancia de la falta de experiencia de los conductores en la responsabilidad de los accidentes
de tránsito.
Así por ejemplo, para el caso británico analizado por Maycock et al (Maycock, Lockwood, &
Lester, The Accident Liability of Car Drivers, 1991), a partir de una muestra de 13 500
conductores, se determinó que la responsabilidad del accidente ajustada al kilometraje disminuye
según la edad en que se empieza a conducir sin supervisión, así como conforme se adquiere
experiencia. Posteriormente, Maycock y Forsyth (1997) concluyen que la falta de experiencia es la
causa más importante del alto índice de colisiones entre los jóvenes conductores novatos. Sus
resultados muestran que la disminución de la responsabilidad de las colisiones durante los
primeros años al volante está más asociada a la experiencia que a la edad.19
En un estudio posterior, Maycock (2002) demostró el impacto de la edad y la experiencia en los
accidentes y sus resultados fueron muy similares con relación a la incidencia de la experiencia
sobre los riesgos de accidentes de tránsitos en conductores jóvenes20.
Como se puede ver en la Ilustración 11, las líneas negras muestran el impacto de la edad en la
responsabilidad los accidentes de tránsito, la cual se reduce conforme mayor sea la edad del
conductor. No obstante, las líneas rojas muestran que al añadir la variable de la experiencia, la
responsabilidad se reduce aún más, principalmente en los conductores varones.
Ilustración 11. Edad, experiencia y género: responsabilidad en accidentes de tránsito en los
conductores jóvenes, Gran Bretaña (2002)
Fuente: Maycock (2002). En: “Young drivers: The Road to Safety”. Transport Research CentreOCDE, 2006
19
Maycock, G. y F. Forsyth (1997). Cohort Study of Learner and Novice Drivers. TRL Report No. 275, Transport Research Laboratory (TRL),
Crowthorne, R.U.
20
Maycock G. (2002b), "Estimating the Effects of Age and Experience on Accident Liability Using Stats 19 Data", en Behavioural Research in
Road Safety XII, Department for Transport, London
22
Así también, para el caso holandés (Vlakveld, 2004) se ha concluido que los conductores
que empezaron a conducir a los 18 años sufrieron un descenso en el riesgo de colisiones
aproximadamente un 66% a los 21 años. Si los conductores obtuvieran la licencia y comenzaran
a conducir a los 21 años su riesgo sería 25% menos que si hubiera comenzado a los 18 años (ver
Ilustración 12).
Ilustración 12. Edad y experiencia: accidentes por millón de kilómetros, Holanda (2003)
Fuente: Vlackved (2004). En: “Young drivers: The Road to Safety”. Transport Research
Centre-OCDE, 2006
En línea con los estudios anteriores, en la Ilustración 13 se presenta los resultados obtenidos por
Howard (2004) para el caso de Victoria, Australia, luego de analizar otros factores causantes de
los accidentes de tránsito, tal como el horario de conducción. Se demostró que a medida que
aumenta los meses de conducción y se adquiere experiencia, luego de obtenida la licencia (en
periodo de prueba), la cantidad de accidentes en plena noche (entre 10pm y 6am) se reduce
considerablemente.
23
Ilustración 13. Accidentes con consecuencias no fatales (heridos) durante la noche para
conductores en periodo de prueba, Australia (2004)
Fuente: Howard (2004). En: “Young drivers: The Road to Safety”. Transport
Research Centre-OCDE, 2006
Como se puede ver en las ilustraciones anteriores, la interacción entre los factores de experiencia
y edad, agravados por las diferencias de género, hace que los riesgos de los jóvenes conductores
se transformen en una situación única, aunque la experiencia tenga un impacto global mayor que
la edad en la reducción del riesgo.
En ese mismo sentido, la literatura referida en el numeral anterior, con relación a la importancia de
la variable “experiencia en la conducción”, señala que esta variable puede afectar, a priori, la
habilidad para percibir las situaciones de riesgo en tráfico.
Así, algunos resultados muestran que los conductores jóvenes experimentados pueden
reconocer rápidamente el potencial de peligro de una situación de tráfico (aquellos que se desvían
de un escenario habitual); por el contrario, los conductores mayores experimentados tienden a un
estilo de conducción defensivo.
Para el caso de los conductores jóvenes inexpertos, éstos comparten una tendencia a la
búsqueda de sensaciones, a pesar de no haber desarrollado las habilidades que les hagan
capaces de detectar situaciones de riesgo a causa de su falta de familiaridad. Por tanto, se
supone que son más proclives a mostrar errores de reconocimiento del potencial de peligro de las
situaciones de tráfico (Groeger y Chapman, 1996).
En el Perú, sobre la base de un universo de accidentes de tránsito ocurridos en las carreteras
desde el 2012 hasta agosto de 2015 en el Perú, la Unidad de Análisis Económico de la Dirección
General de Transporte Terrestre ha estimado un modelo probabilístico con el objetivo de evaluar
los factores que afectan la ocurrencia de accidentes fatales (accidentes con por lo menos 1
fallecido) en las carreteras del Perú.
24
Como resultado de dicho estudio, se ha encontrado evidencia que existen factores propios del
conductor y de su comportamiento que inciden en la probabilidad de ocurrencia de accidentes
fatales en las carreteras, tal es el caso de su experiencia acumulada. En efecto, los resultados
indican que por cada año que incrementa la experiencia del conductor, la probabilidad que este
participe en un accidente fatal disminuye en 0.13%.
Ilustración 14. Perú: resultados del modelo probabilístico de ocurrencia de accidentes de tránsito
fatales en carreteras (2012/ago-2015)
Marginal effects after probit
y = Pr(accfatal1) (predict)
= .13450466
variable
dy/dx
finsem~a*
madrug~a*
tarde*
noche*
antigu~d
pesobr~o
pesobr~2
expgen~l
distan~m
inspec~s
doblec~a*
supasf~o*
.0062674
.0771399
-.0047806
.0041442
.0010347
.005424
-.0001147
-.0013235
-.0000125
-.0131721
-.0341159
-.0862473
Std. Err.
.00977
.01547
.01252
.01253
.00051
.00123
.00003
.0008
.00009
.00316
.0106
.02875
z
0.64
4.99
-0.38
0.33
2.02
4.42
-3.42
-1.65
-0.14
-4.17
-3.22
-3.00
P>|z|
[
0.521
0.000
0.703
0.741
0.044
0.000
0.001
0.099
0.886
0.000
0.001
0.003
-.012878 .025412
.046824 .107456
-.029323 .019762
-.020421 .028709
.000028 .002041
.00302 .007828
-.00018 -.000049
-.002895 .000248
-.000183 .000159
-.019369 -.006975
-.054884 -.013348
-.142605 -.02989
95% C.I.
]
X
.328834
.189308
.248904
.253111
7.57774
12.1565
292.836
10.1816
64.2613
3.33514
.252585
.96021
(*) dy/dx is for discrete change of dummy variable from 0 to 1
Elaboración propia
Considerando este resultado y los encontrados en la literatura revisada en materia de causales de
accidentes de tránsito, se destaca la importancia de considerar la experiencia en la conducción
como factor relevante en el diseño del sistema de licencias de conducir. Es decir, y en línea con el
contenido de la quinta decisión de la Carta Iberoamericana sobre Licencias de Conducir (2009), la
obtención de licencias de categorías profesionales debería ser secuencial y progresiva,
considerando como factor esencial para la progresividad la experiencia en el manejo de vehículos
de menor categoría.
La literatura revisada también señala que, con relación a contribuir a la mejora de la seguridad vial
y reducir los accidentes de tránsito, es importante enfocarse en aquel grupo que concentra los
mayores índices de siniestralidad vial (conductores novatos) ya que los altos niveles de riesgo que
presentan constituyen un factor determinante en los costes económicos y sociales que conllevan.
Al respecto, el BID plantea determinados criterios de actuación en materia de seguridad vial para
la región de ALC, los cuales están enmarcadas en cinco pilares fundamentales de la Década de
Acción de la Seguridad Vial 2011-2020 (ver Ilustración 15).
25
Ilustración 15. Pilares fundamentales de la Década de Acción de la Seguridad Vial 2010-2012
Fuente: BID 2013, “Avances en seguridad vial en América Latina y el Caribe 2010-2012”
Elaboración propia
Por su parte, la OCDE propone que las campañas de seguridad vial se centren en el problema de
los conductores jóvenes y que incorporen medidas correctivas dirigidas a ellos, así como la
aplicación efectiva de medidas en áreas y horas en las que son más activos.
En esa misma línea, recomienda considerar seriamente aumentar la edad de conducir, en
particular en las zonas donde se empieza a conducir sin supervisión en una edad temprana, por lo
que es importante orientar a los jóvenes sobre las consecuencias de obtener la licencia enseguida
tengan la edad legal para hacerlo, para ello se deberá promover la accesibilidad a otros modos de
transporte.
26
V.
DEBILIDADES DEL SISTEMA DE LICENCIAS DE CONDUCIR DEL PERÚ
En este capítulo se presentan las debilidades del actual Sistema de Emisión de Licencias de
Conducir en el Perú en cuanto a las definiciones y al alcance de los componentes de ejecución
(Establecimientos de Salud, Escuelas de Conductores y Centros de Evaluación).
5.1.
De las (in)definiciones de sistema, proceso y procedimiento de otorgamiento de licencias
de conducir
La Comisión de Libre Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI elaboró en diciembre de 2014 un documento
denominado “Abogacía de la Competencia en el mercado del servicio de examen práctico de
manejo en la Región Lima”, en el cual concluyó que un “postulante que requiera obtener una
licencia de conducir debe de rendir el examen práctico de manejo, el cual puede ser realizado por
el propio Gobierno Regional o, de ser el caso, por un tercero autorizado por dicha autoridad.
Asimismo, el postulante solo puede rendir el examen práctico de manejo en la región a la cual
pertenece el domicilio consignado en su DNI, no pudiendo rendir el examen práctico de manejo
en una región distinta”.
De conformidad con el artículo 14 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir, las
personas interesadas en obtener una licencia de conducir, solo pueden presentar su solicitud para
su trámite y emisión ante la autoridad competente del lugar del domicilio que figure consignado en
el Documento Nacional de Identidad (DNI) o el declarado al momento de obtener el Carné de
Extranjería en el caso de ciudadanos extranjeros.
Ello ha derivado en que el INDECOPI infiera que la noción de “trámite” abarque no solo el
procedimiento administrativo de evaluación de la solicitud de otorgamiento de licencia de conducir,
sino también los pasos previos para la obtención de los requisitos exigidos en dicho
procedimiento.
Ciertamente, esta deducción del INDECOPI no es exclusivamente atribuible a ellos. Otras
entidades intervinientes en los procesos de otorgamiento de licencias de conducir también han
confundido las ideas de “proceso” con el “procedimiento” o trámite administrativo.
Por ejemplo, en el enlace web “http://www.touringperu.com.pe/centro_examenes_obtencion.html”,
correspondiente a la información para obtener licencia de conducir se consigna lo siguiente:
Aprobar exámen (sic) de manejo.
Depósito original del Banco de la Nación Cta. 01600 por el importe de S/. 24.50 (Derecho
de Emisión de Licencia de Conducir). Tributo al MTC.
NOTA:
 Para los usuarios que cuenten con carnet solicitante o asilado, deberán considerar lo
dispuesto en el artículo 13 - A del D.S. 040-2008-MTC y sus modificatorias, a excepción
del enciso b).
27
 Para los usuarios que cuenten con DNI en donde consigne dirección distinta al
departamento de Lima o país, deberán presentar un Certificado Domiciliario (emitido por
la Notaria, Juzgado de Paz, Municipalidad) o Certificado de Trabajo; más 01 fotocopia.
 Para los usuarios de nacionalidad extranjera deberán acreditar su domicilio presentando
un Certificado Domiciliario (emitido por la Notaria, Juzgado de Paz, Municipalidad) o
Certificado de Trabajo; más 01 fotocopia.
Lo señalado demuestra que la información que brinda el Touring y Automóvil Club del Perú para
los postulantes a la obtención de una licencia de conducir en Lima Metropolitana es errada, pues
exige a como condición previa para rendir las evaluaciones correspondientes, contar con domicilio
en Lima, precisándose que en caso ello no sea así se presente un certificado domiciliario o de
trabajo.
Pero esta confusión entre procedimiento (trámite) y proceso de otorgamiento de licencias de
conducir. Según la información levantada por la Dirección General de Transporte Terrestre en su
visita a las dependencias regionales en transporte de todo el país, a propósito de evaluar el
desempeño de los centros de evaluación, se advirtió que en, por lo menos cuatro gobiernos
regionales han fusionado los conceptos de evaluación y emisión de la licencia de conducir.
Así tenemos que en la región Arequipa, los postulantes pagan un único concepto por la
expedición de la licencia, ascendente a S/. 80.85. Lo mismo ocurre en Tacna, en donde los
postulantes pagan un único importe de S/. 89.81 por el otorgamiento de la licencia de conducir.
No obstante, ¿es correcto pagar por la emisión de la licencia de conducir si se desconocen ex
ante los resultados de las evaluaciones?
De manera semejante, en los dos centros de evaluación/emisión de la región Áncash, a saber
Chimbote y Huaraz, se pagan dos conceptos: derecho de trámite y derecho de expedición de la
licencia, por S/. 57.30 y S/. 24.50, respectivamente. No obstante, no se paga por un concepto
específico de evaluación, lo que implica que los costos administrativos desplegados por la
Administración en las evaluaciones ya están reflejados en los pagos por trámite o expedición de
licencia. No obstante, el trámite supone la simple verificación de los requisitos previstos en el
Reglamento (incluida la aprobación de las evaluaciones), y la expedición de la licencia es un costo
directamente atribuible. En ese sentido, corresponde preguntarnos igualmente, ¿es correcto que
un postulante pague por la emisión de la licencia de conducir si desconoce ex ante cuál será el
resultado de su evaluación?
Sobre el particular, el artículo 14 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir no establece
que todas las evaluaciones deban ser practicadas necesariamente en el centro de evaluación
ubicado en circunscripción territorial de la dependencia regional en la que el postulante solicita la
expedición de la licencia. No dispone expresamente que se efectúen en el mismo lugar, pero
tampoco permite literalmente que se efectúen en otro. Simplemente guarda silencio.
INDECOPI, así como otras entidades intervinientes en el proceso de otorgamiento de licencias de
conducir, han confundido las nociones de “procedimiento de expedición de licencias de conducir”
con el “proceso de otorgamiento de Licencias de Conducir”. En principio, cualquier actuación de
una entidad de gobierno o privada con autorización o delegación para realizar alguna actividad de
carácter formativo (escuela de conductores) o de evaluación (establecimiento de salud o centro de
28
evaluación) debe ser vinculante para todo el Sistema, cuyo ente rector es el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones.
El procedimiento de expedición de licencias sí es una prerrogativa exclusiva y específica de los
Gobiernos Regionales, pero ello no significa que cuenten con la potestad de exigir que cada
certificado obtenido como parte de las evaluaciones previas al procedimiento administrativo de
otorgamiento de licencias de conducir, sea obtenido dentro de su circunscripción territorial, salvo el
emitido por las Escuelas de Conductores, cuya limitación geográfica no procede del Reglamento
sino de la Ley Nº 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de
las Escuelas de Conductores21.
De otro lado, es pertinente señalar que cuando una persona residente en Lima Metropolitana –
como en cualquier región del país- solicita el otorgamiento de la licencia de conducir, lo hace con
pleno conocimiento de que dicho documento es vinculante para las autoridades de todo el país,
pues rige a nivel nacional, tal como se señala en el literal j) del artículo 3 del Reglamento Nacional
de Licencias de Conducir, según el cual la licencia de conducir es “un documento oficial otorgado
por la autoridad competente que acredita la aptitud y autoriza a su titular a conducir un vehículo
automotor o no motorizado de transporte terrestre a nivel nacional”.
Es por ello que resulta injustificado que la dependencia regional ante la cual el postulante solicita
la expedición de la licencia exija que la evaluación práctica de manejo se realice exclusivamente
en el centro de evaluación correspondiente a la circunscripción territorial, pero también resulta
ilegítimo que uno de los presupuestos de evaluación del postulante sea la verificación del
domicilio, pues independientemente de su residencia, la licencia lo habilitará para la conducción
en todo el territorio nacional.
No obstante, es posible que esta barrera de carácter operativo haya sido levantada por los
propios Centros de Evaluación, a efectos de evitar el comportamiento oportunista de algunos
postulantes, quienes frente al hecho de que el sistema de evaluación no es estándar a nivel
nacional, optan por rendir la evaluación en una dependencia distinta a la de su residencia para
evitar la rigurosidad de dicha evaluación (principalmente en el caso de Lima Metropolitana).
Ahora bien, la solución a este fenómeno no debe ser pues la prohibición del “golondrinaje”.
Primero, porque si los postulantes decidieran persistir en su comportamiento oportunista solo
necesitarían variar su domicilio ante RENIEC. Segundo, porque el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones tiene la labor inexcusable de asegurarse de mantener un Sistema Estándar de
Emisión de Licencias de Conducir a nivel nacional. Y tercero, porque establecer una prohibición
semejante supone que el Estado tolere que en algunas regiones, las evaluaciones son más laxas
que en otras, lo que transgrede absolutamente el interés público relacionado con la seguridad vial
y la estandarización en el proceso de otorgamiento de licencias de conducir.
21 Ley Nº 29005, Ley que establece los lineamientos generales para el funcionamiento de las Escuelas de Conductores
Artículo 5.“El Ministerio de Transportes y Comunicaciones se encarga de fijar el régimen de infracciones y sanciones de las Escuelas de Conductores en
relación con el régimen de acceso, la infraestructura, el equipamiento mínimo y el personal docente acordes con los reglamentos respectivos.
Igualmente, se encarga de supervisar que la capacitación se efectúe sobre la base de la residencia que indique el Documento
Nacional de Identidad (…).”
29
La solución consiste justamente en estandarizar verdaderamente las evaluaciones a nivel
nacional. Lográndose ello, carecería de objeto cualquier restricción legal vinculada al domicilio,
tanto para el otorgamiento de la licencia como para las evaluaciones.
Ahora bien, la falta de claridad en el Reglamento Nacional de Licencias de Conducir ha derivado
en que se confundan las nociones entre el Sistema de Emisión de Licencias de Conducir, el
proceso y el procedimiento de otorgamiento de licencias de conducir.
Es necesario precisar normativamente las diferencias conceptuales entre estos términos, tal como
se expuso en el capítulo III. Así, las definiciones correspondientes son:
 Sistema de Emisión de Licencias de Conducir.Es un sistema único, compuesto por las disposiciones que regulan el proceso de
otorgamiento de licencias de conducir. De conformidad con el literal g) del artículo 16, el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones es el ente encargado de su administración y de
velar por su estandarización.
Asimismo, de conformidad con el artículo 56 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, y la Matriz de Delimitación de Competencias, aprobada por Decreto Supremo Nº
019-2011-MTC, intervienen entidades gubernamentales de los otros niveles de gobierno en
el proceso de otorgamiento de licencias de conducir.
Forman parte del Sistema, asimismo, las personas jurídicas de carácter no gubernamental,
que se encargan de alguna de las fases del proceso de otorgamiento de licencias de
conducir.
 Proceso de otorgamiento de licencias de conducir.Comprende cada fase que debe aprobar exitosamente una persona natural interesada en
obtener una licencia de conducir: evaluación médica y psicológica, formación del conductor,
evaluación de conocimientos y habilidades en la conducción y trámite o procedimiento
administrativo.
La conducción, supervisión y evaluación del proceso se encuentra a cargo del Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, de conformidad con el numeral 2 del artículo 7 de la Ley Nº
29370, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
En el proceso participan las personas jurídicas de carácter no gubernamental en las fases de
evaluación y formación, y los Gobiernos Regionales o Locales como entidades que controlan
el proceso de otorgamiento de licencias de conducir y participan en la instrucción del
procedimiento administrativo (trámite de otorgamiento de licencias) en el ámbito de su
circunscripción territorial.
30
 Procedimiento de otorgamiento de licencias de conducir.Es la fase final del proceso de otorgamiento de licencias de conducir y se inicia con la
presentación de la solicitud para obtener una licencia de conducir ante el Gobierno Regional
(en caso de licencias de clase A) o la Municipalidad Provincial (en caso de licencias de clase
B) y concluye con su expedición.
En el procedimiento se acredita el cumplimiento y aprobación de todas las fases del proceso
de otorgamiento de licencias de conducir, de manera que los Gobiernos Regionales y las
Municipalidades Provinciales actúan como un último filtro, a modo de control de la actuación
de las demás entidades intervinientes en el proceso, de conformidad con la Matriz de
Delimitación de Competencias, aprobada por Decreto Supremo Nº 019-2011-MTC.
5.2.
De los requisitos mínimos para la obtención de las licencias de conducir de categorías no
profesionales y profesionales
Según lo establecido en el Reglamento de Licencias vigente, y tal como se aprecia en la Tabla
11, los requisitos mínimos para la obtención de una licencia de conducir de la clase A, en
particular para las categorías profesionales, no contemplan la experiencia del postulante en la
conducción de un vehículo.
Tabla 11. Requisitos mínimos para la obtención de licencias de conducir clase A
Clase
A
Categoría
Edad mínima (años)
I
II-a
II-b
III-a
III-b
III-c
18
21
21
24
24
27
Experiencia previa (años)
0
Nivel educativo mínimo
Secundaria completa
Certificado médico
Certificado de aptitud psicosomática
Examen teórico
Certificado de profesionalización
Prueba de manejo
Aprobar examen
Pago
Por derecho de tramitación
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
Por su parte, para el caso de las licencia de clase B, los requisitos mínimos se presentan en la
Tabla 12. Cabe precisar que los requisitos establecidos para esta clase de licencia, son muy
similares a los establecidos para la clase A.
Tabla 12. Requisitos mínimos para la obtención de licencias de conducir clase B
Clase
B
Categoría
I*
II-a
II-b
II-c
Edad mínima (años)
-
18
18
18
Experiencia previa (años)
0
31
Nivel educativo mínimo
Certificado médico
Examen teórico
Primaria completa
Certificado de aptitud psicosomática
Certificado de profesionalización
Prueba de manejo
Aprobar examen
Pago
Por derecho de tramitación
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
*Requisitos establecidos por las Municipalidades Provinciales correspondientes
Al respecto, en la Ilustración 16 se presenta de manera gráfica el actual proceso de otorgamiento
de licencias, el mismo que permite que la acumulación de horas académicas teórico-prácticas
supla la experiencia que deberían tener los postulantes en la conducción de un vehículo.
Ilustración 16. Proceso (directo) para la obtención de una licencia de conducir clase A
Fuente: Decreto Supremo N° 040-2008 y modificatorias.
Como se puede apreciar, estas condiciones no permiten garantizar que los conductores con una
licencia de conducir cuenten con la experiencia necesaria en la conducción de vehículos, la
misma que contribuiría a la reducción de los accidentes de tránsito en el país. Es decir, un
postulante joven de 24 años, sin experiencia alguna en la conducción de vehículos puede adquirir
una licencia profesional clase A categoría III-a, la cual le autoriza conducir vehículos automotores
de la categoría M3 destinados al transporte terrestre de pasajeros urbano o interurbano, poniendo
en riesgo su vida y la de sus pasajeros.
Cabe precisar que, la edad y experiencia del conductor son factores importantes en la
determinación de la responsabilidad de los accidentes de tránsito, tal como se detalló en la
32
sección IV. No obstante, el sistema vigente permite que una persona sin experiencia en la
conducción de vehículos obtenga directamente una licencia de conducir profesional, y por ende
conduzca un vehículo pesado por las carreteras.
Sumado a ello, para el caso de obtención de la licencia Clase “A” Categoría I por primera vez, el
contenido del artículo 25 del Decreto Supremo 040-2008-MTC establece como vigencia un
periodo de ocho años, hecho que muestra incongruencia con la problemática de los conductores
novatos expuesta en el capítulo IV.
5.3.
De los Establecimientos de Salud
Mediante Orden de Servicio Nº00801-2015-S, la Dirección General de Transporte Terrestre
encargó la realización de un estudio a fin de contar con un diagnóstico sobre la situación de los
Establecimientos de Salud autorizados a nivel nacional y proponer lineamientos que orienten la
reforma de su marco normativo e institucional.
Con fecha 24/03/2015 se presentaron los resultados del estudio en mención, cuyos principales
resultados se presentarán de manera resumida en la presente sección.
5.3.1. Condiciones de acceso y permanencia
El artículo 91° del Reglamento de Licencias, establece ciertas características mínimas para la
infraestructura y los recursos humanos necesarios para la realización de las pruebas
psicosomáticas, las mismas que se detallan a continuación:
 Condiciones de Infraestructura: Al respecto, el numeral 91.3 del Artículo en cuestión
señala de manera genérica que los Establecimientos deben “contar con ambientes
administrativos asistenciales, suficientes, amplios, debidamente amoblados y en buen
estado de mantenimiento e higiene (…)” (MTC, 2008).
Con relación a los ambientes administrativos, se especifica que los mismos lo configuran:
(i) la sala de recepción, archivo y cómputo, (ii) la sala de espera; y, (iii) los servicios
higiénicos; de otro lado, en el caso de los ambientes asistenciales, éstos consideran a: (i)
sala de otorrinolaringología, (ii) sala de oftalmología, (iii) sala de psicología, (iv) sala de
examen clínico o medicina general; y, (v) al laboratorio de examen toxicológico para
postulantes a las Licencias de Conducir Clase A Categorías II Profesional y III Profesional
Especializado.
En la Ilustración 17 se detalla el equipamiento necesario para la operación de las
referidas salas especializadas:
33
Ilustración 17. Equipamiento requerido para la implementación de salas especializadas
en Establecimientos de Salud
Fuente: Decreto Supremo N°040-2008-MTC.
Asimismo, las evaluaciones que se realicen con los equipos señalados en la Ilustración
17 deben ser consolidadas en archivos de fichas médicas en función de los postulantes
que hayan sido examinados por las diferentes especialidades; el cual debe permitir la
identificación del postulante por orden alfabético, número de ficha, fecha de examen,
entre otros.
Adicionalmente, el numeral 91.4.6 del Artículo 91° establece condiciones particulares para
el equipo de cómputo y la tenencia de impresora por parte del Establecimiento de Salud;
finalmente, se incluye la necesidad que dichos implementos cuenten con el respectivo
registro sanitario. 22
“91.4.6. Equipo de Cómputo
a) Computadora con las siguientes características
-Procesador: Pentium III
-Velocidad: 1,5 GHz.
-Memoria: 128 Mb.
-Disco Duro: 20 Gb;y,
-Acceso Permanente a internet con dirección de IP Pública Estática.”
22
34
 Condiciones de Recursos Humanos: Sobre el particular es preciso indicar que el
Reglamento de Licencias señala que el Establecimiento de Salud deberá contar con el
siguiente personal:
i)
ii)
iii)
Un conductor (administrador) del establecimiento.
Profesionales de la salud en las especialidades de otorrinolaringología,
oftalmología, psicología, medicina general y tecnología de laboratorio23; y,
Especialistas en cómputo y/o recepcionistas.
Así, una vez superadas las condiciones de acceso precisadas anteriormente, se sigue el
procedimiento señalado en la Ilustración 18 para la autorización del funcionamiento de
los Establecimientos de Salud.
Sobre el particular, es preciso indicar que dicha solicitud de autorización debe incluir, entre
otras:
 Un pliego conteniendo el staff médico de los especialistas, incluyendo a la información de
su inscripción en el respectivo colegio profesional.
 Un pliego conteniendo el equipamiento del establecimiento, especificando las marcas,
números de serie o cualquier dato que permita identificar el vehículo.
 Croquis a escala del establecimiento de salud
 Propuesta de horario de atención al público
 Declaración jurada firmada por el representante legal y el conductor del establecimiento
dando cuenta que el staff de médicos y equipamiento se encuentran a su disposición.
 Carta fianza bancaria por el importe de 10,000.00 (diez mil 00/100 dólares americanos).
Ilustración 18. Procedimiento para la autorización de permiso de Establecimiento de Salud
30 días
Fuente: (i) Decreto Supremo N°040-2008-MTC.
(ii) Trámite Único de Procesos Administrativos (TUPA) MTC.
23
Es preciso indicar que el Reglamento de Licencias señala que los tecnólogos de laboratorio pueden ser reemplazados por
Biólogos, Microbiólogos, Químico Farmacéuticos o por médicos especialistas en Patología o Hematología.
35
5.3.2. Condiciones de operación
De otro lado, con respecto a las condiciones de operación del servicio, el Artículo 101° del
Reglamento de Licencias señala que los establecimientos de salud, a fin de evaluar las aptitudes
psicosomáticas de los postulantes a la obtención de licencias de conducir, deben mantener las
condiciones de acceso que permitieron su autorización durante toda la vigencia de ésta.
Sobre el particular, cabe precisar que según el Artículo 103° del Reglamento de Licencias, los
Establecimientos de Salud pueden prescindir en su staff médico de profesionales en oftalmología
y/o otorrinolaringología, y de ciertos equipamientos médicos, cuando se cumplan las siguientes
condiciones:
“Artículo 103°.- Adecuación del Establecimiento de Salud
Los Establecimientos de Salud autorizados por la autoridad competente para la toma de los
exámenes de aptitud psicosomática podrán operar de la siguiente manera:
a) Los Establecimientos de Salud autorizados que cuenten con el equipamiento a que refiere los
literales f), g) y h) del numeral 91.4.2 y los literales e), f) y g) del numeral 91.4.3 del artículo 91 del
presente reglamento en equipos integrados, podrán solicitar a la autoridad competente
prescindir en su staff médico de los profesionales en oftalmología y/o otorrinolaringología, así
como del equipamiento señalado en los literales a), b), c), d) y e) del numeral 91.4.2 del artículo
91, debiendo realizarse las evaluaciones oftalmológicas y otorrinolaringológicas con el
equipamiento integrado a los postulantes y/o conductores de todas las categorías. En tal
supuesto, la responsabilidad de las evaluaciones otorrinolaringológicas y oftalmológicas que se
realicen con el equipamiento integrado estará a cargo del profesional en oftalmología o del
profesional en otorrinolaringología y, en los casos en que se prescinda de ambos, estará a cargo
del médico especialista en medicina general, siempre que éste cuente con experiencia
profesional acreditada por más de seis (06) años, computados a partir de su Colegiatura Médica
y acredite además tener estudios concluidos de diplomado, post grado o maestría en el campo
de la salud o contar con segunda especialización escolarizada o no escolarizada.
La responsabilidad de la evaluación psicológica que se realice con el equipamiento integrado
estará a cargo del profesional con especialidad en psicología.
En ambos casos, la operación de los equipos integrados estará a cargo del tecnólogo médico o
del médico responsable de la evaluación sensométrica.” (MTC, 2008)”
De lo anterior, se advierte que los Establecimientos de Salud que cuenten con los equipamientos
de oftalmología denominados campímetro, visiómetro y nictómetro en equipos integrados; así
como de los equipamientos de psicología denominados reactímetro, Test de Puntado de Lahy
Electromecánico y Test de Palanca de Lahy, también en equipos integrados, pueden solicitar la
exclusión de los médicos profesionales en oftalmología y otorrinolaringología.
Así, en caso se cumplan los supuestos señalados en el párrafo anterior, la responsabilidad de las
evaluaciones otorrinolaringológicas y oftalmológicas podrían ser realizadas por un médico
36
especialista en medicina general, los mismos que deberán contar con seis (06) años de
experiencia profesional.
5.3.3. Pruebas médicas y psicológicas de los postulantes
De acuerdo con lo señalado por (Livia, J. et.al., 2015), las pruebas psicológicas señaladas en la
Directiva Nº00624, que regula el procedimiento para la toma de exámenes de aptitud
psicosomática no permiten certificar la aptitud y actitud para conducir, a fin de prevenir y reducir la
accidentalidad, por los siguientes motivos:
 Con relación a la evaluación de la “organicidad”, los autores señalan es impreciso y ambiguo,
toda vez que el término “organicidad” no es un constructo válido en la psicología. Asimismo,
refieren que el Test de Bender (Escala de Adultos) o el Test de Benton Forma C. empleados
para su certificación no son los más adecuados, por los criterios técnicos que se precisan a
continuación:
“(…) Respecto del test Guestáltico Visomotor de Bender (TGVB) para adultos no tiene
adaptación en el país, la propuesta de uso en este grupo etario fue desarrollado por Pascall y
Sutell en 1951, el único estudio documentado en el Perú fue desarrollado en esquizofrénicos
en 1957 (Bambaren, 1956). El TGVB consiste en copiar nueve láminas no siendo considerada
como una escala, sucediendo lo mismo con el Test de Retención Visual de Benton, existiendo
una seria distorsión en la recomendación de su uso y calificación no respetando el manual
editado en español por TEA ediciones, que indica que para su correcta aplicación se deben de
mostrar las diez láminas, que el sujeto debe reproducir, de memoria o copiándolos. (…)”
 Con respecto a la evaluación de la inteligencia del conductor (Livia, J. et.al., 2015) señalan que
a la fecha no se conoce la versión abreviada del Test Rápido de Barranquilla (BARSIT)
referido en la Directiva Nº006 ; más aún, se indica que el Test BARSIT tiene por objetivo
evaluar escolares de habla hispana y adultos con nivel de instrucción primaria, asimismo, se
precisa que el test de Otis que se puede utilizar de manera alternativa al Test BARSIT, tiene
sus antecedentes en la segunda guerra mundial, siendo un estudio que data de 1974 la única
referencia de estudio en el Perú.
 Con relación a la evaluación de psicomotricidad, el estudio en cuestión indica lo siguiente:
“La psicomotricidad es un constructo relacionado al desarrollo psicológico de los niños, por otro
lado pretender evaluarlo en adultos con el subtest de laberintos de la Escala de Inteligencia
para Niños de Wechsler no es pertinente, más aun si es una prueba de coordinación
visomotora, rapidez y que evalúa la capacidad de planeamiento y previsión. (Bourges, 1980)”.
 Finalmente, cabe señalar que de acuerdo con lo establecido en la Directiva Nº006 la
psicopatología del postulante, es decir los desórdenes de la conducta o transtornos mentales,
debe ser evaluada con el Test de Figura Humana de Machover. Al respecto, (Livia, J. et.al.,
2015) refiere que el test en cuestión no deja lugar para interpretaciones normales ya que
24
Aprobada mediante Resolución Directoral Nº 13674-2007.
37
ningún rasgo del dibujo es interpretado como neutral o normal, sin poder discriminar la
gravedad de estos síntomas.
5.3.4. Sobreproducción de Certificados de Aptitud Psicosomática
Durante el período 2010 – 2014 se emitieron un total de 2’185,226 certificados a nivel nacional, lo
cual equivale a un incremento promedio anual del 65% en el referido indicador, tal como se
aprecia en la Ilustración 19.
Ilustración 19. Certificados de aptitud psicosomática emitidos a nivel nacional
(2010-2014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Asimismo, en la Ilustración 20 se puede ver que durante los meses de enero de cada año se
advierte un incremento significativo sobre el nivel promedio de certificados psicosomáticos
emitidos durante el año previo; así, por ejemplo, en el mes de enero de 2015 se observó un
crecimiento del 15.55% en el número de certificados de aptitud psicosomática respecto al mes de
diciembre del año 2014; mientras que durante el período enero – diciembre 2014, el crecimiento
mensual promedio de dicho indicador fue del orden del 1.56%.
38
Ilustración 20. Certificados emitidos (miles) por los Establecimientos de Salud
(ene-2012 a ene-2015)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
De acuerdo con lo presentado en la Ilustración 20, durante el período comprendido entre enero
2012 y enero 2015, es en este último mes donde se presentó la mayor cantidad de certificados
emitidos a nivel nacional. Sobre el particular, de acuerdo a lo presentado en la Ilustración 21,
durante los días lunes se presenta la mayor cantidad de certificados emitidos por los
Establecimientos de salud autorizados en el mes en mención.
Ilustración 21. Certificados emitidos por los Establecimientos de Salud por día
(Enero 2015)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
39
Al respecto, como fuera mencionado previamente, el Artículo 94° del Reglamento de Licencias
establece que los Establecimientos de Salud que soliciten la autorización respectiva a la autoridad
competente deben precisar el horario de atención en el cual realizarán las respectivas
evaluaciones. De esta manera, los Servicios Informáticos del MTC habilitados para la inscripción
de las Certificaciones Psicosomáticas sólo se encuentra habilitados durante los horarios de
atención indicados por los Establecimientos de Salud.
En tal sentido, el incremento en el número de Certificaciones emitidas durante los días lunes se
podría deber a que durante dichos días, los Establecimientos de Salud realizan la inscripción de
los resultados de aquellos exámenes evaluados durante los días en los cuales no cuentan con
autorización para su funcionamiento (sábados y/o domingos), configurándose de esta manera
una vulneración a la normativa vigente.
Con relación a la emisión de certificaciones de aptitud psicosomática, tal como se aprecia en la
Ilustración 22, existe una amplia diversidad en el número de certificaciones emitidas por los
Establecimientos de Salud. Así, durante el año 2014 ochenta y siete (87) Establecimientos
autorizados emitieron 77,419 certificados (10,26%), mientras que en siete (7) de ellos se logró
emitir 147,239 certificados (20%).
Ilustración 22. Establecimientos de Salud por cantidad de certificados emitidos (2014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
Asimismo, en la Tabla 13 se presenta el detalle de los Establecimientos de Salud que emitieron
más de 12,000 certificaciones durante el año 2014.
40
Tabla 13. Establecimientos de Salud que emitieron más de 12,000 certificados de aptitud
psicosomática en el año 2014
Establecimiento de Salud
N° de
Certificados
POLICLÍNICO SANTO TOMÁS DE AQUINO E.I.R.L.
41,120
CENTRO MÉDICO SAN PABLO-V S.A.C.
25,681
PSICOMÈDICOS DEL PERÚ S.A.
19,579
SERVIMEDIC MCHP EIRL
19,021
CENTRO MÉDICO SAN RAFAEL SCRL
17,600
NOVA MEDIC Y MJ S.A.C.
12,164
CENTRO MÉDICO PSICOMED S.A.C.
12,074
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
El 45.62% del total de Certificados emitidos a nivel nacional durante el período 2012 – 2014
fueron registrados por los Establecimientos de Salud de Lima, a los que le sigue el departamento
de Arequipa con el 9,01% de certificaciones emitidas y La Libertad con el 5,60% de
Certificaciones emitidas (ver Ilustración 23).
Ilustración 23. Certificados emitidos por Establecimientos de Salud autorizados por
departamento (2012-2014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
41
Resultados de las labores de Supervisión y Fiscalización
Respecto a las Infracciones cometidas por los Establecimientos de Salud, durante el período 2010
– 2014, la SUTRAN detectó un total de 3,246 Infracciones a lo establecido en el Reglamentos de
Licencias, de las cuales el 55,67% (1,807) corresponden a infracciones Graves, el 37,55% (1,219)
corresponden a infracciones Muy Graves, y el 6,78% (220) corresponden a infracciones Leves. La
Tabla 14 presenta el detalle de las Infracciones detectadas por la SUTRAN, desagregadas de
acuerdo al tipo de infracción cometida.
Tabla 14. Establecimientos de Salud que emitieron más de 12,000 certificados de aptitud
psicosomática en el año 2014
Gradualidad
Muy Graves
Grave
Leve
Sanción
Cancelación de la
autorización
Suspensión de la autorización
por sesenta (60) días
2010 2011 2012 2013
2014
TOTAL
%
71
232
216
256
444
1,219
37.55%
57
196
251
462
841
1,807
55.67%
Multa de 5 UIT
23
36
31
60
70
220
6.78%
TOTAL
151
464
498
778
1,355
3,246
100%
Fuente: SUTRAN.
5.4.
De las Escuelas de Conductores
En este apartado se presenta el diagnóstico de la situación de las Escuelas de Conductores
autorizadas a nivel nacional con la finalidad de definir los lineamientos que orienten la reforma de
su marco normativo e institucional.
Resulta necesario precisar que en el artículo 40 del Reglamento de Licencias vigente se señala
que las Escuelas de Conductores se clasifican en: i) Escuelas de Conductores Integrales, ii)
Escuelas de Conductores Profesionales y iii) Escuelas de Conductores Profesionales
Especializados, tal como se aprecia en Ilustración 24.
Ilustración 24. Clasificación de las Escuelas de Conducir
Fuente: Decreto Supremo N°040-2008-MTC.
42
Al respecto, de acuerdo con el artículo 41 del Reglamento de Licencias, las Escuelas Integrales
son aquellas autorizadas por el MTC para impartir los conocimientos teórico – prácticos a los
postulantes a una licencia de conducir de la Clase A, categorías II y III, y Clase B, categoría II-c.
Por su parte, las Escuelas Especializadas son aquellas que cuentan con autorización expedida
por el MTC para impartir los conocimientos teórico – prácticos a los postulantes a una licencia de
conducir de una determinada categoría. Así, las Escuelas Profesionales cuentan con autorización
para brindar únicamente instrucción para las licencias tipo A-II y clase B-II-c; mientras que las
Escuelas Profesionales Especializadas cuentan con autorización para brindar únicamente
instrucción a los postulantes a licencias tipo A-III.
Sobre el particular, tal como se aprecia en la Ilustración 25, a agosto de 2015 el MTC otorgó un
total de 296 autorizaciones a Escuelas a nivel nacional, de las cuales 256 (86.5%) mantienen su
autorización vigente. De éstas, 252 (98.4%) son Escuelas de Conductores Integrales, 3 (1.2%)
son Escuelas Profesionales y sólo 1 (0.4%) es Escuela Profesional Especializada.
Ilustración 25. Distribución de las Escuelas de Conductores según tipo
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
En esa misma línea, cabe precisar que el 27.7% de las Escuelas autorizadas por el MTC a nivel
nacional se concentran en Lima, seguido por Cusco (8%) y Junín (7%) (Ver Ilustración 26).
43
Ilustración 26. Escuelas de Conductores según región
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
Como se puede apreciar, la normativa vigente ha permitido el ingreso de 256 Escuelas de
Conductores al mercado nacional; no obstante, esta cantidad no refleja que la calidad de los
servicios de formación que se brindan en estas sea la idónea.
Por ello, a continuación se presenta las condiciones de acceso y permanencia establecidas para
acceder a este mercado, que a su vez nos permitirán conocer las debilidades que presentan
estos establecimientos en el cumplimiento de sus obligaciones.
5.4.1. Condiciones de acceso y permanencia
El artículo 43° del Reglamento de Licencias, establece las características mínimas para los
recursos humanos, la infraestructura y la flota vehicular necesarios para la correcta formación de
los postulantes a una licencia de conducir, las mismas que se detallan a continuación:
 Condiciones de Recursos Humanos: Al respecto, el numeral 43.2 del Artículo en
mención señala de manera genérica que las Escuelas de Conductores deben contar con
el siguiente personal:
i) Un director del establecimiento.
ii) Un instructor teórico de tránsito.
iii) Un instructor práctico de manejo.
iv) Un instructor teórico-práctico de mecánica.
v) Un instructor teórico-práctico en primeros auxilios.
vi) Un psicólogo
44
 Condiciones de Infraestructura: Al respecto, el numeral 43.3 del referido artículo señala
que las Escuelas de Conductores deben contar con infraestructura propia o de terceros
con los siguientes ambientes mínimos: (i) local adecuado para las clases teóricas, (ii) sala
de recepción e información, (iii) despacho del Director y personal administrativo, (iv)
servicios higiénicos, (v) taller para instrucción teórico-práctico de mecánica, (vi) sala de
entrevistas, exámenes médicos, psicosensométricos y otros fines; y (vii) circuito propio o
de terceros.
 Condiciones de Flota Vehicular: Al respecto, el numeral 43.4 del artículo en mención
establece que las Escuelas deberán contar con una flota vehicular que reúna las
siguientes características:
i) Un vehículo, propio o de terceros, por cada clase y categoría de licencia de conducir.
Para las categorías M2, M3, N2 y N3 se podrá sustituir con un simulador de manejo
hasta en un 50%.
ii) Los vehículos destinados al transporte de personas deberán tener una antigüedad
máxima de 15 años, mientras que los destinados al transporte de mercancías no
estarán sujetos a un plazo máximo de antigüedad, sólo deberán contar con el
respectivo Certificado de Inspección Técnica Vehicular.
iii) Los vehículos deberán estar operativos, en buen estado de funcionamiento
(cumplir con los requisitos y características técnicas que establece el Reglamento
Nacional de Vehículos y los establecidos por la DGTT). Tratándose del Simulador
de Manejo, éste deberá estar operativo y en buen estado de funcionamiento.
iv) Los vehículos deberán contar con certificado vigente del SOAT.
v) Póliza de seguro de responsabilidad civil extracontractual con coberturas similares
o mayores al SOAT, sin perjuicio de contar con esta última y cualquier otra que
pudiera tener.
En suma, una vez superadas las condiciones de acceso precisadas, se sigue el
procedimiento señalado en la Ilustración 27 para la autorización del funcionamiento de
las Escuelas de Conductores.
Sobre el particular, es preciso indicar que dicha solicitud de autorización debe incluir, entre
otras:
 Un pliego conteniendo los datos del director e instructores de la institución.
 El programa de estudios con el detalle de los cursos (horarios, número de horas
asignadas y los instructores responsables)
 Documento(s) que acredite(n) la propiedad, tenencia, alquiler o derecho de uso de la
infraestructura, en función al número de locales que tiene a su cargo
 Documento(s) que acrediten la disponibilidad de uso del equipamiento
psicosensométrico.
 Memoria Descriptiva de la ubicación y distribución del (los) inmueble (es) destinado(s)
al funcionamiento de la Escuela
 Relación de vehículos que conforman la flota vehicular, adjuntando fotocopia de las
tarjetas de propiedad, de los certificados de revisión o inspección vehicular, de los
certificados SOAT vigentes.
45
 En el caso del simulador de manejo deberá indicarse la marca, modelo, número de
serie y demás especificaciones técnicas, debiendo adjuntarse copia del comprobante
de pago que acredite su adquisición.
 Carta fianza bancaria por el importe de 10,000.00 (diez mil 00/100 dólares americanos).
Ilustración 27. Procedimiento para la autorización como Escuela de Conductores
Fuente: Decreto Supremo N°040-2008-MTC.
En esa misma línea, con relación a las condiciones de permanencia, en el artículo 62 del
Reglamento de Licencias se señalan que estas son las siguientes:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Mantener las condiciones de acceso con las que fue autorizada
Mantener vigente la personería jurídica
Mantener en su objeto social, la enseñanza y/o capacitación de los conductores
Mantener activo el RUC y como actividad principal la enseñanza y/o capacitación
Iniciar el servicio dentro de sesenta (60) días calendario de otorgada la autorización
No recaer en imposibilidad técnica para seguir operando como Escuela de Conductores por
carecer de recursos humanos, infraestructura, flota vehicular, equipamiento, pólizas de
seguro vigentes y/o carta fianza bancaria vigente
7. Renovar la carta fianza en el plazo establecido
Al respecto, y tal como se puede apreciar en la Ilustración 28, las condiciones de acceso
vigentes han permitido el ingreso al mercado de Escuelas de Conductores con infraestructura
inapropiada.
46
Ilustración 28. Lima: Escuelas de Conductores con infraestructura inapropiada, 2015.
Fuente: Dirección General de Transporte Terrestre
En suma, las condiciones de acceso y permanencia establecidas no han garantizado que
ingresen Escuelas de Conductores idóneas para la formación de los postulantes a conductores,
pues esto se refleja en la cantidad de accidentes de tránsito cuya causa se atribuye a fallas
humanas del conductor (más del 70%).
5.4.2. Las Escuelas de Conductores y la evaluación de conocimientos teóricos y de manejo:
incompatibilidad de incentivos
Del diagnóstico presentado en el numeral anterior sobre las condiciones de la formación impartida
a los postulantes a una licencia de conducir, se ha identificado que existen problemas de
información asimétrica en el segmento del mercado de Escuelas de Conductores,
específicamente, problemas de selección adversa y de riesgo moral.
El problema de selección adversa se produce de manera previa al otorgamiento de la autorización
a las Escuelas de Conductores por parte de la DGTT. En particular, el MTC no cuenta con
información respecto a las Escuelas del tipo bueno o malo, lo cual motiva la inclusión de diversas
exigencias cuyo cumplimiento es de obligatorio cumplimiento (condiciones de acceso), los cuales,
según la evaluación realizada por la DGTT, no han sido suficientes para poder evitar la
autorización del funcionamiento de Escuelas que emiten certificados sin haber realizado la
evaluación de conocimientos teóricos
El problema de riesgo moral se produce cuando, una vez emitidas las autorizaciones para las
Escuelas de Conductores, no se disponen de mecanismos de revelación de información del
esfuerzo de las Escuelas para el cumplimiento del marco normativo vigente. Por el contrario, la
regulación actual permite que las Escuelas emitan certificados que se constituyen en requisitos
para la obtención de la Licencia, certificados que no son validados posteriormente por el Centro
47
de Evaluación, condición que ha promovido un tráfico de certificados de profesionalización y en
consecuencia, el ingreso al mercado de malos conductores.
En particular, los precios de los Certificados de Profesionalización emitidos para obtener las
licencias de clase A categoría III-c son muy dispares. Como se puede apreciar en la Tabla 15, el
precio estimado por la Escuela de Conductores del SENATI para dicho certificado es de S/. 6,500,
del cual entenderse que dicha Escuela cumple con sus obligaciones de acuerdo con lo
establecido en la normativa vigente.
No obstante, existen escuelas en las cuales el precio del Certificado pueden llegar a costar S/.
1,000, muy por debajo del precio óptimo estimado por el SENATI. Esta cifra, refleja que dichas
escuelas no cumplen con las obligaciones establecidas en el Reglamento de Licencias, ya que
muchas de ellas ni siquiera cuentan con la infraestructura adecuada donde impartir los
conocimientos teórico-prácticos en la conducción.
Tabla 15. Precios de los Certificados de Profesionalización para obtener la licencia de conducir
tipo A-III emitidos en el 2014
Sucursales
Total
certificados
nuevos AIII
Total
certificados
revalidación AIII
332
205,290
430,869
Escuela de Capacitación y
Profesionalización S.A.C.
3
11,507
25,947
1,350
T-APRUEBO SAC
2
6,785
13,540
1,000
SENATI - Servicio Nacional de
Adiestramiento en Trabajo Industrial
1
100
722
6,500
Escuela de Conductores
TOTAL
Precios
Certificados
nuevos AIII 1/
Fuente: OTI – MTC.
1/. Información obtenida en visitas a las Escuelas
En ese sentido, la emisión indiscriminada de los Certificados de Profesionalización por parte de
las Escuelas de Conductores, que a su vez sustituyen la evaluación de conocimientos teóricos a
cargo de los Centros de Evaluación, contribuyen con la reducida calidad de conductores
profesionales en el mercado.
Ya que la Certificación de la evaluación teórica está delegada a las Escuelas de Conductores,
existe la posibilidad de que las escuelas emitan certificados que acreditan, falsamente, un
entrenamiento y una capacitación que no brindan. De ello se desprende que se han generado
incentivos perversos para la comercialización de los certificados.
Al respecto, la incompatibilidad de incentivos entre el Estado (formación de buenos conductores) y
las Escuelas de Conductores (maximización de beneficios), sumado con una falta de rigurosidad
de la formación del conductor, evaluaciones de manejo poco exigentes y una insuficiente
fiscalización, conlleva a que se otorguen licencias de conducir profesionales a postulantes que no
satisfacen las necesidades que demanda la industria, generando un alto déficit de conductores
profesionales (ver Ilustración 29).
48
Ilustración 29. Cadena de déficit de conductores profesionales
Sobre el particular, en la Tabla 16 se presenta estimación del déficit de conductores profesionales
con licencia clase A categoría III (a, b o c) a mayo de 2015. Como se puede apreciar, teniendo en
cuenta la cantidad de vehículos de categorías M3 y N3 (223,717), se estimó la cantidad de
conductores requerida por la industria (522,006), la misma que es mayor que la cantidad de
conductores con licencia AIII vigente (430,572), generando un déficit de 91,434 conductores
profesionales (17.5% de lo requerido).
Cabe precisar que esta estimación no considera que las empresas no sólo toman en cuenta que
los postulantes cuenten con la referida licencia, sino que además evalúan la experiencia en la
conducción de este tipo de vehículos, o similares, con la finalidad de reducir los riesgos de
accidentes que conlleva contratar a un conductor novato. Teniendo ello en cuenta, se estima que
este déficit se resultaría mayor.
Tabla 16. Déficit de conductores profesionales con licencia clase A categoría III (a, b o c), según
tipo de vehículo, mayo 2015
1
Característica
s
(categoría y
peso del
vehículo)
M3 > 6TM
2
N3
N
º
Total
Vehículos
(feb-15) *
Requerimiento
de conductores
**
(feb-2015)
Tipo de
licencia
47,160
110,040
AIIIa o AIIIc
176,557
411,966
AIIIb o AIIIc
223,717
522,006
Conductores
con licencia AIII
***
(may-15)
Déficit de
conductores con
licencia AIII
(may-15)
430,572
91,434
(17.5% de lo
requerido)
Fuente: (*) Registro vehicular – SUNARP, (***) Sistema Nacional de Conductores - OTI – MTC.
Elaboración propia.
(**) El requerimiento de conductores se calculó con los siguientes supuestos: (i) los vehículos son
empleados todos los días del año, (ii) un vehículo requiere de 2 conductores y (iii) un conductor
labora 6 días a la semana.
La principal consecuencia de esta situación es que aquellas Escuelas que sí presentan las
condiciones óptimas (de infraestructura y recursos humanos) para brindar un adecuado servicio
de formación a los postulantes a una licencia, tales como SENATI, tengan que salir del mercado
porque existe una competencia desleal en la entrega de Certificados de Profesionalización.
49
Ahora bien, de otro lado, la regulación actual sí establece una restricción legítima y necesaria, a
saber la incompatibilidad para operar como Centro de Evaluación y Escuela de Conductores, al
mismo tiempo.
Sobre el particular, INDECOPI en la Abogacía de la Competencia antes señalada considera que
esta restricción impide el desarrollo de sinergias en las actividades de formación y evaluación de
postulantes.
No obstante, discrepamos de la posición de INDECOPI, pues la principal motivación detrás del
impedimento para el ejercicio simultáneo de la función formativa y evaluadora de los conductores
de vehículos, se origina a partir de los diversos incentivos perversos que esta duplicidad de
funciones generaría en la relación informativa entre el organismo regulador (Estado) y la
institución autorizada (Escuela de Conductores).
Cabe precisar que esta posición fue remitida al Despacho Viceministerial de Transportes
mediante Memorando Nº 1947-2015-MTC/15 de fecha 11 de junio de 2015.
Así, el otorgamiento de autorizaciones para la prestación de ambas funciones inhibiría el
señalamiento entre las escuelas de conductores que realizan una labor formativa óptima en sus
alumnos, de aquellas que no efectúan una formación adecuada, toda vez que, de darse el caso,
no existirían incentivos para inducir un esfuerzo óptimo en la formación de estudiantes, lo cual
podría generar la certificación de postulantes de muy baja calidad25, o sin resguardar la
rigurosidad y exigencia de las evaluaciones que la importancia del transporte así demanda.
Por lo tanto, al diferenciar dichas funciones, una escuela de conductores que realice labores de
formación adecuadas, tendrá incentivos para diferenciarse de aquellas que no cuenten con la
misma rigurosidad, puesto que sus postulantes contarán con mayores índices de aprobación por
parte del centro de evaluación (equilibrio separador).
Asimismo, es preciso indicar que los problemas antes expuestos inhiben las posibles ganancias
de eficiencias generadas por las sinergias entre los Centros de Evaluación y las Escuelas de
Conductores. Así, una escuela que desee incrementar el número de certificados emitidos (Q*), no
tendrá que ajustar sus precios sobre costos (ganancias de eficiencia), puesto que lo podría hacer
únicamente reduciendo esfuerzo formativo u otorgando prioridades a los alumnos que provengan
de la propia escuela.
5.4.3. Sobreproducción de Certificados de Profesionalización
Como se detalló en el numeral anterior, existe una sobreproducción de certificados de
profesionalización motivado principalmente por la búsqueda de maximización de beneficios a bajo
costo por parte de las Escuelas.
25
Este mecanismo es analizado por la Teoría Económica como Signaling.
50
En efecto, existe evidencia que las Escuelas de Conductores han reducido su esfuerzo por la
calidad en la formación brindada al conductor con la finalidad de certificar a una mayor cantidad
de postulantes, y así obtener mayor rentabilidad en detrimento de la rigurosidad de su
preparación. Esa reducción del esfuerzo se refleja en la entrega indiscriminada de certificados de
profesionalización a un precio menor a su costo real.
Al respecto, durante el período 2010 – 2014 se emitieron un total de 327,667 certificados de
profesionalización a nivel nacional para obtener por primera vez o recategorizar la licencia
profesional AIII (ver Ilustración 30), presentando una tasa de crecimiento anual compuesto de
91%.
Ilustración 30. Certificados de profesionalización emitidos a nivel nacional para la obtener por
primera vez o recategorizar la licencia AIII (2010-2014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
En particular, el 31.1% (101,771) de los Certificados de profesionalización para obtener por
primera vez o recategorizar la licencia profesional AIII emitidos a nivel nacional durante el período
2010 – 2014 fueron registrados por las Escuelas de Conductores de Lima, al cual le siguen las
regiones de Arequipa con 14.3% (46,796) de certificaciones emitidas y La Libertad con el 9.3%
(30,444) de certificaciones emitidas (ver Ilustración 31).
51
Ilustración 31. Certificados emitidos por Escuela de Conductores autorizadas por región (20102014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Respecto a la emisión de certificaciones de profesionalización para la categoría profesional AIII,
como se aprecia en la Ilustración 32 existe una amplia diversidad en el número de certificaciones
emitidas por las Escuelas de Conductores. Así, durante el año 2014, del total de 228 Escuelas de
Conductores autorizadas, 183 (80%) emitieron entre 0 y 1000 certificados de profesionalización
para obtener por primera vez o por recategorización la licencia profesional AIII, haciendo un total
de 57,836 certificados. Mientras que en 5 (2%) de ellas se emitieron más de 5,000 certificados, los
cuales suman un total de 34,755 certificados (21%).
Ilustración 32. Escuelas de Conductores por cantidad de certificados emitidos para obtener una
nueva o recategorizar la licencia AIII (2014)
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones
52
Asimismo, en la Tabla 17 se presenta el detalle de las Escuelas de Conductores que emitieron
más de 5,000 certificaciones durante el año 2014 para obtener por primera vez o recategorizar la
licencia profesional AIII.
Tabla 17. Escuelas de Conductores que emitieron más de 5,000 certificados de
profesionalización para obtener por primera vez o recategorizar la licencia AIII, 2014
N° de
Certificados
Escuela de Conductores
ESCUELA PROFESIONAL DE CONDUCTORES RUTAS ANDINAS
S.A.C.
8,605
ESCUELA DE CONDUCTORES TU BREVETE-V S.A.C.
7,813
CONDUCTORES SEGUROS S.A.C.
7,073
PSICOMEDICAL CENTER E.I.R.L
5,998
CARRETERAS SEGURAS S.A.C.
5,266
Fuente: Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
Resultados de las labores de Supervisión y Fiscalización
Respecto a las Infracciones cometidas por las Escuelas de Conductores durante el período 2010
– 2014, la SUTRAN detectó un total de 4,371 infracciones a lo establecido en el Reglamento de
Licencias, de las cuales el 66.7% (2,917 infracciones) corresponden a infracciones Graves, el
27.7% (1,208 infracciones) corresponden a infracciones Muy Graves, y el 5.6% (246 infracciones)
corresponden a infracciones Leves. La Tabla 18 presenta el detalle de las infracciones detectadas
por la SUTRAN, desagregadas de acuerdo al tipo de infracción cometida y al año de infracción.
Tabla 18. Infracciones impuestas a las Escuelas de Conductores según tipo y año (2010 –2014)
Tipo
2010
2011
2012
2013
2014
Total
%
Leve
17
59
80
70
20
246
5.6%
Grave
15
134
386
788
1,594
2,917
66.7%
Muy grave
37
126
164
360
521
1,208
27.7%
Total
69
319
630
1218
2135
4,371
100.0%
Fuente: SUTRAN.
5.4.4. Exigencia de un circuito propio
La Ley N° 29005, Ley que Establece los Lineamientos Generales para el Funcionamiento de las
Escuelas de Conductores, regula la autorización y el funcionamiento de dichas entidades,
estableciendo como condición obligatoria para la obtención de las licencias de conducir
profesionales, la aprobación de los cursos impartidos por éstas escuelas. Igualmente, la citada
ley dispone que el MTC es el ente encargado de autorizar el funcionamiento de las Escuelas de
Conductores, de conformidad con las normas reglamentarias establecidas por dicha entidad.
53
En tal sentido, el Decreto Supremo N° 040-2008-MTC, que aprueba el Reglamento Nacional de
Licencias de Conducir Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte Terrestre, en
adelante el Reglamento, tiene por objeto, entre otros, regular las condiciones, requisitos y
procedimientos para la autorización y funcionamiento de las Escuelas de Conductores, dentro de
los lineamientos establecidos en la Ley Nº 29005.
En dicho contexto, el artículo 43 establece las condiciones de acceso para el funcionamiento de
una Escuela de Conductores. Específicamente, en el numeral 43.3 del referido artículo se
precisan las condiciones en materia de infraestructura, siendo una de ellas contar con un circuito
propio o de terceros para que el postulante realice sus prácticas de manejo.
Artículo 43.- Condiciones de Acceso
Las condiciones de acceso para el funcionamiento de una Escuela de Conductores se
clasifican en las siguientes:
43.3. Condiciones en Infraestructura
Contar con infraestructura propia o de terceros, que cuente con los siguientes ambientes
mínimos:
(…)
g) Un circuito propio o de terceros donde el postulante realizará las prácticas de manejo,
cuyas características especiales deben encontrarse conforme a lo establecido en el
Anexo I de la Resolución Directoral Nº 3634-2013-MTC/15 y en sus Normas
complementarias o modificatorias.
Para tal efecto, las personas jurídicas interesadas en solicitar una autorización como
Escuelas de Conductores deberán solicitar a la DGTT la conformidad del expediente
técnico sobre las características especiales del circuito de manejo, el cual deberá
contener la documentación y cumplir con la formalidad que establece la Resolución
Directoral Nº 3634-2013-MTC/15 y sus normas complementarias o modificatorias;
pagando el derecho de trámite correspondiente.
A partir de la aprobación del expediente técnico se deberá obtener la conformidad de
obra del circuito de manejo por parte de la municipalidad correspondiente dentro de los
nueve (9) meses siguientes contados a partir de la aprobación del expediente técnico, a
efectos de acreditar ante la DGTT que el circuito cumple con las características
especiales establecidas en el Anexo I de la Resolución Directoral Nº 3634-2013-MTC/15
y sus normas complementarias o modificatorias.
Para acreditar el cumplimiento de esta condición de acceso, es necesario efectuar un trámite
previo de aprobación del expediente técnico ante la DGTT. Finalmente, una vez que el circuito se
encuentra construido y obtiene la conformidad de obra por parte de la Municipalidad, la persona
jurídica interesada en obtener autorización como Escuela de Conductores debe presentar la copia
de conformidad de obra del circuito del manejo, expedida por la Municipalidad, según lo establece
el literal n) del artículo 51 del Reglamento.
Ahora bien, es pertinente señalar que las fórmulas normativas vigentes fueron incorporadas
recientemente mediante Decreto Supremo Nº 009-2015-MTC, publicado como consecuencia de
54
una necesidad de corregir las deficiencias normativas provocadas por la existencia de barreras
burocráticas ilegales, relacionadas con la exigencia de contar con un circuito de manejo.
El circuito de manejo como condición de acceso no fue declarado per se como barrera burocrática
ilegal, pero sí corrió dicha suerte la exigencia de presentar un estudio de ingeniería o expediente
técnico con las características técnicas aprobadas por Resolución Directoral Nº 3634-2013MTC/15, al haber sido incorporada mediante una norma de rango inferior a un decreto supremo.
Con la inclusión de la exigencia de presentar un expediente técnico en el Reglamento Nacional de
Licencias de Conducir, mediante Decreto Supremo, se superó la causa que originó la declaración
de la barrera burocrática ilegal, volviéndose lícito el requerimiento de contar con un expediente
técnico que demuestre que el circuito a ser construido contará con las características aprobadas
por la DGTT, de forma previa a la solicitud de otorgamiento de autorización para operar como
Escuela de Conductores, en cuyo momento el circuito deberá estar totalmente construido,
cumpliendo lo establecido en la Resolución Directoral Nº 3634-2013-MTC/15, lo cual se acreditará
con la conformidad de obra de la Municipalidad.
Ahora bien, dado que la exigencia de presentar un expediente técnico siempre fue barrera
burocrática por haber sido introducida mediante resolución directoral, y considerando que lo
accesorio sigue la suerte de lo principal, los plazos de adecuación establecidos en dichas
resoluciones no podrían ser exigibles a las Escuelas en funcionamiento.
En consecuencia, la primera disposición complementaria transitoria del Decreto Supremo Nº 0092015-MTC establece que “las Escuelas de Conductores autorizadas que a la fecha de entrada en
vigencia del presente Decreto Supremo no hubieren presentado el expediente técnico señalado
en el literal g) del numeral 43.3 del artículo 43 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir
Vehículos Automotores y No Motorizados de Transporte Terrestre, aprobado por Decreto
Supremo Nº 040-2008-MTC; o que, habiéndolo presentado, no hubieren obtenido la aprobación
de la Dirección General de Transporte Terrestre, podrán presentarlo hasta el 30 de noviembre de
2015. Asimismo, hasta el 31 de mayo del 2016, las Escuelas de Conductores autorizadas por la
Dirección General de Transporte Terrestre podrán presentar copia de la conformidad de obra del
circuito de manejo emitida por la municipalidad competente”.
Como se puede advertir, las deficiencias regulatorias han derivado: i) en la emisión de múltiples
resoluciones que declararon barrera burocrática el requisito del expediente técnico del circuito de
manejo, lo cual ha imposibilitado la instrumentalización de la obligación a la fecha; y ii) en la
regularización de las disposiciones normativas, mediante la aprobación de un nuevo decreto
supremo, que establece nuevos plazos para la presentación del expediente técnico y la
construcción de los circuitos de manejo. Estas condiciones recién serán susceptibles de
fiscalización a partir del 30 de noviembre de 2015 y el 31 de mayo de 2016, respectivamente,
respecto de las Escuelas en funcionamiento.
Como corolario, es importante agregar que no hay una sola Escuela autorizada que cuente con
un circuito de manejo que cumpla todas las características previstas en la Resolución Directoral
Nº 3634-2013-MTC/15.
55
5.5.
De los Centros de Evaluación
En este apartado se presenta el diagnóstico de la situación de los Centros de Evaluación
autorizados a nivel nacional con la finalidad de definir los lineamientos que orienten la reforma de
su marco normativo e institucional.
Para ello, la Dirección General de Transporte Terrestre realizó un trabajo de campo del 7 de junio
al 24 de julio del 2015 con la finalidad de realizar un diagnóstico de los procedimientos que se
llevan a cabo en los Centros de Evaluación de Conductores y en los Centros de Emisión de
Licencias a nivel nacional, el cual permite identificar las características del personal y de la
infraestructura de dichas instituciones, así como el nivel de satisfacción de los usuarios.
Al respecto, cabe precisar que dicho trabajo ha permitido identificar los procesos seguidos en los
Centros de Evaluación y de Emisión de Licencias tal como siguen:
1. Inscripción del postulante
2. Evaluación del postulante
3. Impresión de licencia
Sobre la inscripción del postulante, se identificó subprocesos que están orientados a brindar la
información necesaria a los postulantes para un correcto desarrollo del proceso de evaluación.
Estos subprocesos son: i) información sobre los requisitos, ii) recepción y revisión de documentos
y iii) programación de los exámenes teórico y práctico (ver Ilustración 33).
Ilustración 33. Subproceso de inscripción del postulante en los Centros de Evaluación
Fuente: Trabajo de campo
En relación con la evaluación del postulante se realiza en dos etapas: i) evaluación teórica y ii)
evaluación práctica de manejo (ver Ilustración 34).
56
Ilustración 34. Subprocesos de evaluación del postulante en los Centros de Evaluación
Fuente: Trabajo de campo
(*) La evaluación teórica sólo aplica para las licencias de la clase A, categoría I
Teniendo en cuenta estas precisiones, a continuación se presenta las características del proceso
de evaluación de los postulantes a una licencia de conducir en cada región, así como el principal
problema de la falta de precisión de la participación del sector privado como Centro de
Evaluación.
5.5.1. Disparidad en la evaluación de los postulantes a una licencia de conducir
Considérese la disparidad en la evaluación de los postulantes a una licencia de conducir como la
asimetría observable en el servicio brindado y las características vinculadas.
La asimetría implica diferencias en las horas efectivas de atención brindada; la duración del
examen de normas, la modalidad y el tiempo de espera de los resultados; el lapso promedio entre
la prueba teórica y el examen práctico; las características del circuito y el aforo; la duración del
examen de manejo, el tiempo de espera de los resultados y los costos del examen por categoría.
Al respecto, es necesario precisar que en todos los Gobiernos Regionales no existe una clara
diferencia entre los centros de evaluación de manejo y los centros de emisión de licencia, con
excepción de Lima y Trujillo. En el caso de Lima, a pesar de que la jurisdicción concierne al
Gobierno Regional y a la Municipalidad Metropolitana, ambos se encuentran bien diferenciados,
autorizando como Centro de Evaluación de Manejo al Touring y Automóvil Club del Perú, el cual
también opera en Trujillo en paralelo con otros dos centros de evaluación y un centro de emisión.
Así, a nivel nacional, 21 regiones (21; 87.5%) cuentan con centros de evaluación que también
funcionan como centros de emisión, la mayoría en el norte 11 (45.83%), mientras que 3 (10.71%),
sólo con uno de ellos (ver Tabla 19).
57
Tabla 19. Centros de evaluación de manejo y emisión de licencias, por región
1
Amazonas
Chachapoyas
Centros de
evaluación y emisión
0
2
Cajamarca
Cajamarca
1
0
0
3
La Libertad
Trujillo
0
3
1
4
Lambayeque
Chiclayo
1
0
0
Loreto
Iquitos
1
0
0
Piura
Piura
1
0
0
San Martín
Moyobamba
1
0
0
San Martín
Tarapoto
1
0
0
Tumbes
Tumbes
1
0
0
Ancash
Huaraz
1
0
0
Ancash
Chimbote
1
0
0
10
Huancavelica
Huancavelica
1
0
0
11
Huánuco
Huánuco
1
0
0
12
Ica
Ica
1
0
0
Junín
Huancayo
1
0
0
Junín
Satipo
0
1
0
Lima
Lima
1
0
2
Lima
1
0
0
1
0
0
Ucayali
Callao
Cerro de
Pasco
Pucallpa
0
1
0
17
Arequipa
Arequipa
1
0
0
18
Apurímac
Abancay
1
0
0
19
Ayacucho
Ayacucho
1
0
0
20
Cusco
1
0
0
1
0
0
1
0
0
5
Norte
Nº Gobierno Regional
6
7
8
13
14
Centro
9
15
Pasco
16
Ciudad
Centros de
evaluación
1
Centros de
emisión
0
Moquegua
23
Puno
Puno
1
0
0
24
Tacna
Tacna
1
0
0
21
Sur
22
Cusco
Puerto
Maldonado
Moquegua
Madre de Dios
Total
24
6
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
3
La disparidad en el servicio de evaluación a una licencia de conducir es un factor que se produce
desde que los postulantes ingresan a un Centro de Evaluación, presentándose diferencias en los
58
horarios de atención en las regiones norte, centro y sur. La duración promedio se calcula en 7
horas y 36 minutos, a nivel nacional; 8 horas y 21 minutos, en el norte; 7 horas y 20 minutos, en el
centro; 7 horas y 6 minutos, en el sur. No obstante, los horarios más prolongados son 12 horas
(Trujillo), en el norte y a nivel nacional; 9 horas y 30 minutos (Conchán), en el centro; 7 horas y 30
minutos (Ayacucho y Puerto Maldonado), en el sur (ver Ilustración 35).
Cabe precisar que de los 30 de centros de evaluación en el interior del país, 27 (90%) trabajan de
lunes a viernes y los 3 restantes (10%), que operan en Trujillo, trabajan de lunes a sábado.
Ilustración 35. Horas de atención efectiva de los Centros de Evaluación, por departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
Las modalidades disponibles para la rendición del examen de normas es otro aspecto en el que
se presentan diferencias a nivel nacional. Al respecto, ocho departamentos continúan aplicando la
evaluación escrita (26.67%): uno en el norte (12.5%), cinco en el centro (62.5%) y dos en el sur
(25%). De otro lado, veintidós departamentos aplican el examen virtual (73.33%): diez en el norte
(45.46%), ocho en el centro (36.36%) y cuatro en el sur (18.18%).
En relación con el tiempo de espera de resultados, a nivel nacional, en Iquitos (Loreto) este tiempo
es el más prolongado, extendiéndose hasta 1 día después del examen. A nivel regional, de
acuerdo con la modalidad, los resultados del examen escrito son entregados después de 24
horas, en el norte; 17 o 18 minutos, en el centro; 5 minutos, en el sur. Asimismo, los resultados de
la evaluación virtual son presentados en el lapso promedio de 7 u 8 minutos, en el norte; 1 minuto
–o de inmediato–, en el centro y sur (ver Ilustración 36).
Ilustración 36. Modalidades de la evaluación de normas y tiempo de espera de los resultados,
por
59
departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
Si el postulante aprueba la evaluación de normas de tránsito, la programación del examen de
manejo puede proceder de a partir del día siguiente –incluso de inmediato– o en un lapso máximo
de 12 días, según cada Gobierno Regional. En el norte la programación tarda hasta cuatro días
(Loreto); en el centro, hasta 12 días (Huánuco) y en el sur, alrededor de 1 día. A nivel nacional, el
período de programación del examen de manejo se calcula entre 1 y 2 días (ver Ilustración 37).
Ilustración 37. Periodo de programación del examen de manejo, por departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
60
La mayoría de centros de evaluación (25; 83.3%) cuenta con circuito de manejo con
infraestructura propia, de los cuales 18 (60%) diferencian el circuito de manejo de acuerdo con la
categoría (A-I, A-II, A-III) y 9 (30%) no realizan esta distinción, mientras que los 3 restantes (10%)
utilizan la vía pública para realizar la evaluación. Para esta prueba, sólo 5 centros de evaluación
(16.67%) cuentan con el servicio de alquiler de vehículos, los 25 restantes (83.33%) permiten al
usuario utilizar automóvil propio o de una entidad privada (ver Ilustración 38).
Ilustración 38. Característica del Circuito de Manejo
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
No obstante, si bien cuentan con un circuito, las condiciones de infraestructura son muy dispares
en cada región. En efecto, como se puede apreciar en la Ilustración 39, el circuito del centro de
evaluación San Gabriel ubicado en Trujillo presenta mejores condiciones para la toma de la
evaluación de manejo, a diferencia de la Dirección Regional de Transporte Terrestre de Tumbes,
cuyo circuito no cumple con las exigencias mínimas requeridas para estos establecimientos, tal
como se aprecia en la Ilustración 40.
61
Ilustración 39. Centro de Evaluación San Gabriel – Trujillo, 2015
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
Ilustración 40. Centro de Evaluación de la DRTT de Tumbes, 2015
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
En relación con los circuitos de manejo, el aforo varía de 1 a 5 vehículos, según el centro de
evaluación, siendo las regiones de mayor capacidad La Libertad (4, Trujillo), en el norte; Lima (25,
62
Conchán), en el centro; Cusco (5), en el sur. Sin embargo, Ancash prescinde de este servicio,
haciendo uso de la vía pública. El aforo vehicular promedio, a nivel nacional, varía entre 2 y 3 –al
igual que en el centro y el sur –; entre 1 y 2, en el norte (ver Ilustración 41).
Ilustración 41. Aforo del Circuito de Manejo, por departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
La prueba de manejo en sí tiene una duración promedio de más de 11 minutos, que varía por
región desde un mínimo de 5 (Moquegua y Tacna) hasta un máximo de casi 23 minutos (Satipo).
Según los registros de duración del examen práctico, los tiempos más prolongados corresponden
a La Libertad (11, 13 y 20 minutos), en el norte; Satipo (entre 22 y 23 minutos), en el centro;
Cusco y Puerto Maldonado (20 minutos), en el sur. A nivel nacional, la evaluación de manejo tiene
una duración promedio de entre 11 y 12 minutos (ver Ilustración 42).
63
Ilustración 42. Duración promedio de la evaluación de manejo, por departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
Los resultados de la evaluación de manejo suelen ser entregados al usuario al instante –o en
pocos minutos– en 22 centros de evaluación (78.57%) y al día siguiente, en los 6 restantes
(21.43%). En promedio, el lapso de espera se estima alrededor de 4 horas (ver Ilustración 43).
Ilustración 43. Tiempo de espera de resultados del examen de manejo, por departamento
Fuente: Encuesta a los centros de evaluación de manejo y emisión de licencias
Elaboración: Equipo económico DGTT
64
5.5.2. La sustitución de las funciones de los Centros de Evaluación
De acuerdo con el literal d) del artículo 3 del Reglamento de Licencias, el Centro de Evaluación es
“una entidad pública o privada encargada de la evaluación teórica y de manejo a los postulantes a
obtener una licencia de conducir”.
Asimismo, el numeral 1 del artículo 21 del Reglamento de Licencias establece que “los exámenes
de normas de tránsito y de manejo serán realizados en los Centros de Evaluación de las
Direcciones Regionales de Transporte Terrestre o de terceros autorizados por la autoridad
competente para emitir las licencias de conducir”.
Es preciso recordar que las Escuelas de Conductores, autorizadas por el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, tienen como objetivo la formación académica y de capacitación
para desarrollar las capacidades del postulante, a efectos de garantizar la formación de buenos
conductores. No obstante, estas Escuelas, a través del certificado de profesionalización (para
categorías profesionales) certifican los conocimientos teóricos del postulante, cumpliendo la
función pública de evaluación, asignada a los Centros de Evaluación.
Como se ha mencionado, la función que desempeñan los Centros de Evaluación es el penúltimo
eslabón de la cadena de otorgamiento de licencias de conducir (previo al inicio del procedimiento
de tramitación y expedición), como último filtro que garantiza el otorgamiento de las licencias a
conductores responsables.
En ese sentido, y teniendo en cuenta que el fin supremo del Estado es garantizar la seguridad y
vida de los ciudadanos, la forma en que operan estos centros, así como su acceso y gestión,
debe estar orientada a mejorar la calidad del servicio que brinda.
Al respecto, y en línea con los objetivos planteados en la Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre26, la evaluación de los postulantes en materia de conocimiento de normas de tránsito y
de manejo de vehículos automotores es una función pública trascendental y de especial atención,
ya que dependiendo del resultado obtenido, el postulante podrá, o no, iniciar el procedimiento
administrativo correspondiente.
Con ocasión del análisis del rol de las Escuelas de Conductores de certificar la profesionalización
de los conductores y su conocimiento en materia de normas de tránsito, los profesores DANÓS
ORDÓÑEZ y VIGNOLO CUEVA (2015), han señalado lo siguiente:
“(…) debemos dejar muy claro que la potestad pública o función de certificación de los
conocimientos de manejo de vehículos motorizados de transporte terrestre no es una actividad
que surge del mercado, sino una actividad que, en aras de los intereses colectivos priorizados (la
agilización del otorgamiento de licencias de conducir), ha sido extraída de la esfera pública del
MTC a fin de que las escuelas de conductores (sujetos privados) la ejerzan.
26
Ver tabla 6. Tres (03) objetivos principales que se establece en la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre: i) La satisfacción de las
necesidades de los usuarios, ii) el resguardo de las condiciones de seguridad y salud, iii) la protección del ambiente y de la comunidad en su
conjunto.
65
Al respecto, es importante precisar que la referida función de certificación, en tanto es potestad
pública, sigue siendo de titularidad del MTC. Es decir, lo único que se delega es el ejercicio de la
función pública de certificación más no la titularidad de la misma. Incluso, esta titularidad pública
también debe ser extendida a las actuaciones materiales de preparación educativa de los
aspirantes de conductores, siendo antiguas tareas públicas desprendidas del MTC, por tanto, no
pueden ser catalogadas como originales actividades del mercado”. (El resaltado es original).
Dado que el criterio de los autores está relacionado con la función de certificación que ejercen por
delegación o externalización en la actualidad las Escuelas de Conductores, y la evaluación de
conocimientos teóricos y de manejo supone una certificación del postulante por parte del Centro
de Evaluación, en ambos supuestos subyace la misma lógica jurídica, lo que permite concluir que
las actividades que se realizan en los Centros de Evaluación constituyen indefectiblemente
función pública.
Un detalle a tomar en consideración es que en el informe del Estudio Echecopar, los autores son
bastante críticos con el hecho de que las Escuelas de Conductores se encuentren autorizadas
para otorgar certificados de profesionalización. El texto del informe sobre este particular señala lo
siguiente: “La referida delegación de la función pública o incluso la llamada externalización de
tareas públicas, siempre requiere la previa existencia de una norma infra-legal que permia el
desprendimiento administrativo de estas últimas. En el presente caso, la delegación de
potestades de certificación en las escuelas de choferes (sic) autorizadas ha sido incorrecta,
puesto que se ha realizado a través de una norma infra-legal constituida por el Decreto Supremo
Nº 040-2008-MTC y no a través de una ley”27.
Ello confirma la naturaleza eminentemente pública de la labor de evaluar las aptitudes teóricas y
prácticas de un postulante a conductor de vehículos automotores. En efecto, a diferencia del
transporte terrestre como tal, la autorización para realizar actividades de transporte, lo que incluye
el otorgamiento de licencias de conducir, así como la evaluación de los requisitos y condiciones
de los solicitantes, no es una actividad que se encuentre abierta al mercado y a la libre iniciativa
privada.
En consecuencia, el “mercado de la evaluación práctica de manejo” no puede ser tratado como
cualquier otro mercado en el que el Estado deba promover únicamente la competencia y la
iniciativa privada, sin considerar que los centros de evaluación son entidades en las que el Estado
se soporta para el ejercicio de una función de titularidad pública.
Opinión que es concordante y pareciera estar basada en el análisis de CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, “La incidencia del fenómeno de la
externalización en la administración general del Estado. ¿Existe algún límite? En: Revista Documentación Administrativa No. 286-287, eneroagosto, 2010, pp. 326-327? Citada en el Informe del Estudio Echecopar: “Admitir que a través de una autorización administrativa un sujeto
privado puede ejercer funciones de inspección, control o certificación, sería tanto como afirmar que el ejercicio de potestades públicas es un
derecho previamente preexistente de éste. Parece evidente, como ha destacado Canals I Ametller que los particulares no ostentan ningún tipo
de derecho subjetivo para ejercer este tipo de funciones”.
27
66
5.5.3. La participación del sector privado como Centros de Evaluación
El hecho de que una actividad sea de naturaleza eminente pública, no obsta para que el Estado
recurra al sector privado por razones económicas, de financiamiento, de especialidad o técnicas,
para que este ejecute funciones verdaderamente públicas, por delegación o externalización. Un
claro ejemplo de ello es la utilización de asociaciones público-privadas en materia de servicios
públicos, infraestructura o innovación tecnológica, en cuyo caso es posible incluso el otorgamiento
mediante concesiones de un derecho de explotación económica28.
Las actividades de evaluación en materia de transporte, son ejercidas siempre en el marco de la
función pública, pero su externalización a terceros “radica en la imposibilidad de la Administración
para hacer frente a todas estas funciones ante la complejidad técnica que implican y la falta de
tecnología o de conocimiento experto en la Administración para las nuevas tareas de control de
riesgos. En todos estos casos, se recurre a los sujetos privados, no sólo para realizar actividades
de carácter técnico o de inspección, sino que también se les atribuye la facultad de extraer las
consecuencias jurídicas relevantes que de dicha inspección se derivan y con efectos sobre
terceros, normalmente a través de la emisión de certificaciones, lo que conlleva el ejercicio de
facultades de poder público”29.
De lo anterior se deduce que esta tarea puede ser externalizada al sector privado, por razones de
imposibilidad técnica o económica de la Administración, pero ello nunca altera su naturaleza y
titularidad pública.
Si ello es así, no cabe duda que la externalización de la función no puede producirse a partir del
otorgamiento de autorizaciones, sino de títulos habilitantes más apropiados, como la concesión.
La doctrina es pacífica al reconocer la diferencia entre autorizaciones (incluye “permisos” y
“licencias”) y concesiones. Por ejemplo, CALAFELL (1996) reconoce y puntualiza las mínimas
diferencias existentes entre “licencias”, “permisos” y “autorizaciones”. No obstante, cuando
contrasta estos títulos con la concesión de la autorización, utiliza indistintamente la expresión
“permiso o autorización”, al señalar que “(…) no existe concesión sino permiso o autorización
cuando existe para el particular una libertad de obrar cumpliendo con determinadas condiciones;
las autorizaciones no crean un nuevo derecho, mientras que las concesiones sí lo hacen nacer,
mediante la autorización se actualiza un derecho existente en potencia”.
Gabino FRAGA (2000) enseña que: “La autorización, licencia o permiso, es un acto administrativo
por el cual se levanta o remueve un obstáculo o impedimento que la norma legal ha establecido
para el ejercicio de un derecho de un particular. En la generalidad de los casos en que la
legislación positiva ha adoptado el régimen de autorizaciones, licencias o permisos, hay un
derecho preexistente del particular, pero su ejercicio se encuentra restringido porque puede
28
Los mecanismos de contrataciones del Estado también son modalidades de participación de la inversión privada,
empleadas por razones de eficiencia o especializada. No obstante, no se produce una delegación de funciones.
29
CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, Op. Cit. Pp. 321-322. Consultada en el siguiente link web: http://revistasonline.inap.es/
index.php?journal=DA&page=article&op=viewFile&path%5B%5D=9673&path%5B%5D=9745
67
afectar la tranquilidad, la seguridad o la salubridad públicas o la economía del país, y sólo hasta
que se satisfacen determinados requisitos que dejan a salvo tales intereses es cuando la
Administración permite el ejercicio de aquel derecho previo”.
En contraposición, mediante la concesión se entrega a los particulares actividades típicamente
administrativas que por razones económicas, técnicas o hasta políticas, la Administración no
puede hacer (CALAFELL, 1996). De esa manera, se crea un nuevo derecho de explotación para
el administrado, inexistente hasta la decisión del Estado.
Siendo que la actividad de evaluación es típicamente administrativa o pública, el título habilitante
idóneo para retirarla de la esfera pública y transferir su gestión al sector privado es la concesión.
El numeral 1 del artículo 21 del Reglamento Nacional de Licencias de Conducir establece que la
gestión de los centros de evaluación le corresponde a las Direcciones Regionales de Transporte
de los Gobiernos Regionales o a “terceros autorizados por la autoridad competente para emitir las
licencias de conducir, bajo cualquiera de los mecanismos de promoción de la inversión privada o
contratación pública previstos en las leyes nacionales, para realizar esta actividad en su nombre,
los mismos que deberán cumplir con los requisitos establecidos en el presente Reglamento”.
La expresión “para realizar esta actividad en su nombre” permite colegir que el título habilitante
válido para transferir la gestión de los centros de evaluación al sector privado es la concesión. Ello
se confirma con la referencia a los “mecanismos de promoción de la inversión privada”. Por su
parte, el derogado Decreto Legislativo Nº 1012 (ahora derogado por el Decreto Legislativo Nº
1224) regulaba el mecanismo de promoción de inversión privada para la gestión de infraestructura
pública o de servicios públicos, a saber, la asociación público-privada. Asimismo, la Ley Nº 28059,
Ley Marco de la Inversión Privada Descentralizada (ahora derogada por el Decreto Legislativo Nº
1224) establecían las modalidades de promoción a ser utilizadas por los Gobiernos Regionales.
El numeral 11.1 del artículo 11 del Decreto Legislativo Nº 1224, al igual que el derogado Decreto
Legislativo Nº 1012, establece que las Asociaciones Público Privadas son “modalidades de
participación de la inversión privada, en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos,
tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear,
desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos bajo
los mecanismos contractuales permitidos por el marco legal vigente. Las Asociaciones Público
Privadas se originan por iniciativa estatal o iniciativa privada”.
Aunque la evaluación de conocimientos y habilidades en la conducción (manejo) no ha sido
calificada como servicio público mediante una norma con rango de ley, sí es posible vincular dicha
prestación con el concepto de desarrollo y operación de infraestructura pública, en tanto el tercero
encargado de la gestión del centro de evaluación tendría que: i) operar la infraestructura existente
en el Gobierno Regional; o ii) diseñar, construir nueva infraestructura propia y transferirla
conjuntamente con la devolución de la gestión de la actividad de la evaluación al finalizar la
concesión.
Considerando la naturaleza de la actividad, se puede concluir rotundamente que su transferencia
al sector privado debe producirse, en observancia de las disposiciones del Decreto Legislativo Nº
1224 mediante asociación público privada en la modalidad de concesión.
68
Sin perjuicio de ello, la realidad demuestra que la gestión de los centros de evaluación por parte
del sector privado, en particular en el ámbito de Lima Metropolitana, ha sido transferida por una
modalidad que adolece de cierta precariedad jurídica.
Al respecto, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones quedó facultado mediante Decreto
Supremo Nº 008-84-TC, para suscribir convenios con instituciones docentes que pudieran tomar
los exámenes de manejo. En tal sentido, para dichos efectos, el 26 de junio de 1984 se celebró el
convenio entre el MTC y el Touring y Automóvil Club del Perú. Posteriormente, mediante
Resolución Ministerial Nº 216-91-TC/15.15 se aprueba la celebración de un nuevo Convenio entre
el MTC y el Touring y Automóvil Club del Perú, el cual ha sido reiteradamente prorrogado
mediante sucesivas adendas, siendo la última de éstas suscrita con fecha 03 de abril de 2014,
acordándose ampliar la vigencia del Convenio hasta el 03 de abril de 2016.
Si bien originalmente el convenio fue un instrumento jurídico válido, las prórrogas efectuadas a
partir de la publicación del Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC, probablemente ejecutadas con la
finalidad de no afectar la continuidad en la gestión de la evaluación de conocimientos y
habilidades en la conducción en Lima Metropolitana, no guardan correlación con el marco jurídico
vigente.
5.6.
De los mecanismos de control de las deudas de los conductores con el Estado
Durante la vigencia de la licencia de conducir, el desempeño del titular debe ser óptimo, lo que
supone observar íntegramente las disposiciones del Código de Tránsito – Texto Único Ordenado
del Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC.
En el marco del Sistema de Control de Licencias de Conducir por Puntos, establecido en el
artículo 28 de la Ley Nº 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, se asigna un
determinado “puntaje” al infractor, según la gravedad de la falta. En caso el conductor supere los
cien (100) puntos, su licencia puede ser suspendida o cancelada, dependiendo de la (no)
reincidencia de su proceder.
En el caso de suspensión de licencias de conducir, por superar los cien (100) puntos, es aplicable
el artículo 315 del Reglamento Nacional de Tránsito, según el cual “la habilitación del conductor
estará condicionada a la aprobación de un Curso de Seguridad Vial y Sensibilización del Infractor
que incluirá un examen de perfil psicológico del conductor”.
69
Ilustración 44. Municipalidades provinciales según porcentaje de papeletas inscritas en el RNS
en estado pendiente de pago, años 2009 a setiembre de 2015
Sin perjuicio de reconocer la buena intención del legislador al establecer el Sistema de Control de
Licencias de Conducir por Puntos, es posible advertir que para el caso de las sanciones
pecuniarias la Administración no ha establecido un sistema eficiente para asegurar el cobro de las
multas impuestas, lo cual altera sustancialmente el rol disuasivo de la potestad sancionadora (ver
Ilustración 44).
Al respecto, según el numeral 3 del artículo 230 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, por el principio de razonabilidad de la potestad sancionadora, “las
autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa
para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción”. Aunque esta descripción
del principio de razonabilidad está asociada a la función preventiva/disuasiva de la potestad
sancionadora en materia de la cuantificación de sanciones y su graduación, es perfectamente
aplicable en materia de imposición efectiva, puesto que es absolutamente inútil contar con una
norma sustantiva que prevea multas óptimas si estas no son finalmente pagadas.
En aras de salvaguardar la ejecución del cobro de las multas impuestas por infracciones al Código
de Tránsito – Texto Único Ordenado del Reglamento Nacional de Tránsito, su artículo 343
establece lo siguiente:
“Artículo 343.- Inscripción de deudas en centrales de riesgo
Sin perjuicio de las acciones legales que correspondan, las autoridades competentes podrán
inscribir las sanciones pecuniarias firmes impuestas por la comisión de infracciones al tránsito
terrestre que se encuentren impagas, en las centrales de riesgo.”
El mecanismo legal de inscripción de las sanciones pecuniarias firmes en las centrales privadas
de riesgo se constituye en una respuesta bastante justificada frente a la problemática real referida
a los bajos niveles de cobro de multas. No obstante, a pesar de tratarse de una innovación
positiva, resulta ser insuficiente.
70
Para ilustrarlo, un conductor que no supera los cien (100) puntos firmes o no incurre en los
supuestos que habilitan a la Policía Nacional del Perú a aplicar la medida preventiva de retención
de licencia de conducir, conforme al numeral 1 del artículo 299 del Código de Tránsito, puede
decidir no pagar las multas y continuar conduciendo durante la vigencia de su licencia de
conducir, sin un nivel suficiente de enforcement que asegure la ejecutabilidad de las sanciones.
La situación se agrava si consideramos que esta persona puede obtener una licencia de
categoría superior vía recategorización o renovar su licencia mediante revalidación, sin haber
acreditado un buen desempeño (ha sido sancionada) ni saneado su situación jurídica con la
Administración (no ha pagado las multas impuestas)
Los requisitos para cada una de estas solicitudes se presentan en la siguiente Tabla:
Tabla 20. Requisitos para la revalidación y recategorización de las licencias de conducir
Solicitud
Revalidación30
Recategorización31
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Requisitos
Evaluación psicosomática
Examen de normas (reemplazado por la certificación de las
Escuelas de Conductores) o Curso de Reforzamiento
Pago por derecho de trámite
Evaluación psicosomática
Certificado de profesionalización
Pago por derecho de trámite
Aprobar el examen de manejo
Como se puede apreciar, no se han establecido requisitos vinculados al desempeño del
conductor durante la vigencia de la licencia para revalidar o recategorizar la licencia de conducir.
Ello sumado a la poca efectividad de la Administración en la ejecución de las sanciones, favorece
la elusión del pago de las multas por los infractores.
5.7.
De la regulación de los instructores de manejo
Como es sabido, las Escuelas de Conductores tienen como objetivo brindar conocimientos
teóricos y prácticos a los postulantes para obtener una licencia de conducir con la finalidad de
reducir los riesgos propios de la conducción de vehículos que circulan dentro del territorio
nacional.
Para cumplir con dicho objetivo, en el numeral 43.2 del Reglamento de Licencias vigente se
estableció como condición de acceso en recursos humanos para estas Escuelas contar con por lo
menos un instructor teórico de tránsito y un instructor práctico de manejo, los cuales deben ser
autorizados mediante resolución de la Escuela de Conductores y estar debidamente acreditados.
Al respecto, en el referido numeral se precisan los requisitos
instructores:
30
31
que deben cumplir dichos
Artículo 25 del Reglamento de Emisión de Licencias de Conducir – D.S. 040-2008-MTC y modificatorias
Artículo 25 del Reglamento de Emisión de Licencias de Conducir – D.S. 040-2008-MTC y modificatorias
71
"b) Un Instructor Teórico de Tránsito que cuente con título profesional o técnico o que haya
egresado de la Escuela de Oficiales o de las Escuelas Superior Técnica de la Policía Nacional
del Perú en situación de baja o retiro y con una experiencia en la enseñanza o dictado de cursos
vinculados al transporte y tránsito terrestre no menor de dos (2) años."
c) Un Instructor Práctico de Manejo que cuente con secundaria completa, titular de una licencia de
conducir de las clase A categoría III con una antigüedad no menor de tres (3) años, experiencia
en instrucción de manejo no menor de dos (2) años y que no se encuentre inhabilitado para
obtener licencia de conducir ni que su licencia haya sido retenida, suspendida o cancelada.”
Por su parte, el artículo 50 se detalla las obligaciones de los instructores, de los cuales cabe
destacar los literales a) “impartir eficazmente la enseñanza (…) para una conducción segura y
responsable” y h) “evaluar y calificar (…) sujetándose a los principios de transparencia,
honestidad, veracidad y rigor científico”.
Con relación a este tema, existen estudios internacionales que demuestran la importancia de los
instructores, en particular de los instructores de manejo, en la formación de los conductores.
En efecto, el Estudio de Requerimientos Mínimos para Instructores de Manejo en la Unión
Europea (2005) precisa que los instructores de manejo deben ser capaces de transmitir los
conocimientos y habilidades requeridas por sus alumnos para conducir de manera segura,
constituyéndose este expertise en seguridad como condición esencial para reducir las altas tasas
de accidentes producidos por conductores novatos32.
Los requerimientos mínimos que deben cumplir los instructores de manejo, de acuerdo con los
resultados del referido estudio, se presentan en la Ilustración 45:
Ilustración 45.
Requerimientos mínimos requeridos para los instructores de manejo
Fuente: Institut Gute Fahrt, junio 2005.
“EU MERIT Project: Minimun Requirements for Driving Instructor Training”
32
Institut Gute Fahrt, junio 2005. “EU MERIT Project: Minimun Requirements for Driving Instructor Training”
72
Asimismo, en un reporte elaborado por la Dirección General de Energía y Transporte (Bélgica,
2009) para la Unión Europea33 se señala que los modelos de formación del conductor se pueden
dividir en tres grupos: modelos tradicionales, periodo de aprendizaje pre-evaluación y experiencia
práctica post-evaluación. Como se puede apreciar en la Ilustración 46, estos modelos presentan
ciertas diferencias, principalmente en el énfasis que le ponen a determinadas variables.
Ilustración 46. Modelos de formación del conductor
(Unión Europea 2009)
Fuente: Directorate-General for Energy and Transport, Bélgica 2009 “Driver training and Traffic safety
education”
Elaboración propia
Sobre el particular, resulta importante resaltar los modelos que enfatizan la importancia del
instructor en el proceso de formación de los postulantes a una licencia de conducir.
Así por ejemplo, el modelo “escuela de manejo + evaluación”, implementado en la mayoría de los
países miembro de la UE, pone énfasis en el instructor, en la enseñanza profesional y
estructurada, ya que es el instructor quien transfiere sus conocimientos y habilidades al postulante
a una licencia. En este caso, si bien el tiempo de aprendizaje es corto, la efectividad depende de
los conocimientos y habilidades del instructor y cómo los utilizan para mostrar la manera correcta
de comportarse en distintas situaciones.
Por otro lado, el modelo “conducción acompañada” se basa en la idea de que el aprendizaje es
más eficaz cuando los objetivos son claros (formación en una escuela de conductores) y cuando
el alumno gana mucha experiencia (obligación mínima kilometraje). El postulante recibe la
retroalimentación del instructor, además de los comentarios recibidos durante la práctica. La
experiencia permite automatizar los aspectos perceptivo-motores de la conducción.
Finalmente el modelo de “dos fases” consiste en que el postulante adquiera primero un poco de
experiencia de conducción independiente y luego vuelva a la escuela de conductores para
evaluar esta experiencia y obtener retroalimentación del instructor. El potencial de aprendizaje
depende de la habilidad del instructor.
33
Directorate-General for Energy and Transport, Bélgica 2009 “Driver training and Traffic safety education”
73
Como se puede apreciar, estos modelos ponen énfasis en la importancia del instructor en la
formación del conductor, y son de aplicación en distintos países de la Unión Europea (ver Tabla
21).
Tabla 21. Modelos de formación del conductor en países de la Unión Europea (2009)
País
Modelo
Reino Unido Sólo evaluación
Mayoría
Escuela de conductores + evaluación
Francia
Conducción acompañada (pre-evaluación)
Irlanda
Sistema de licencias gradual
Alemania
Conducción acompañada (post-evaluación)
Austria
Dos fases
Fuente: Directorate-General for Energy and Transport, Bélgica
2009 “Driver training and Traffic safety education”
En el mismo documento se señala que la educación vial es una actividad compleja, donde los
objetivos son mucho más amplios que el conocimiento de las normas y habilidades de dominio
del vehículo. Para ello, es preciso un buen programa de educación y profesionales bien
capacitados como instructores y evaluadores (ver Ilustración 47). Al respecto, se precisa que los
instructores deben ser calificados y tener las habilidades y conocimientos necesarios.
Ilustración 47.
Pilares de la formación de conductores
Fuente: Directorate-General for Energy and Transport, Bélgica 2009
“Driver training and Traffic safety education”
En esa misma línea, la investigación relacionada con la educación de los instructores realizada
por Nils-Petter Gregersen (Swedish National Road and Transport Research Institute, 2005) señala
que la educación de los instructores es importante desde diferentes perspectivas. El instructor de
manejo debe conocer sobre seguridad vial, psicología, pedagogía, etc., a fin de satisfacer las
necesidades de los conductores novatos. La educación de los instructores es importante en vista
de que ellos deben encontrar las necesidades de los aprendices, convirtiéndose en el medio entre
los objetivos de la formación y las evaluaciones para la obtención de licencias.34
34
Nils-Petter Gregersen , Swedish National Road and Transport Research Institute en EU Minimum Requirements for Driving Instructor
Training (2005)
74
De todo lo antes expuesto, cabe destacar que, a pesar de la importancia de los instructores de
manejo en la formación de los conductores, el Sistema de Emisión de Licencias vigente no ha
contemplado una regulación más exhaustiva con relación a éstos ya que muchas Escuelas de
Conductores no cuentan con este capital humano suficiente y capacitado para transferir el
conocimiento a los postulantes a una licencia de conducir.
En ese sentido, resulta necesario establecer una regulación que permita la mitigación de los
efectos perversos (selección adversa y baja calidad) de la ausencia de regulación de los
instructores de manejo en la formación de los postulantes a una licencia de conducir.
VI. HACIA UN REORDENAMIENTO DEL SISTEMA DE EMISIÓN DE LICENCIAS DE
CONDUCIR
6.1.
Del otorgamiento de licencias de conducir
Sobre este aspecto, es pertinente reiterar lo analizado en la parte introductoria del capítulo III, en lo
referido a la naturaleza de la actividad de conducción de vehículos automotores, la cual podría
calificar como un instrumento del derecho a la libertad de tránsito, más su ejercicio debe
producirse de modo tal que no transgreda el cumplimiento de otros bienes constitucionalmente
protegidos, como el derecho a la salud y la protección de la seguridad pública.
Es por ello que el licenciamiento de las personas para conducir vehículos automotores de
transporte terrestre debe exigir el cumplimiento de determinados requisitos orientados a demostrar
la idoneidad del postulante a conductor.
6.1.1. Alternativas regulatorias
En atención a la problemática expuesta en la sección 5.2 y 5.6, a continuación se analizarán
alternativas regulatorias y se plantean las siguientes alternativas regulatorias:
 Eliminar la obtención directa de licencias de conducir profesionales
Siendo la edad y la experiencia componentes esenciales para la conducción segura y óptima de
vehículos automotores (contribuyen a la reducción de la probabilidad de accidentes fatales), como
se evidenció en el capítulo IV, es razonable esperar que la acreditación de un nivel suficiente de
experiencia y una edad razonable sean requisitos sine qua non para la obtención de la licencia de
conducir.
El Reglamento Nacional de Licencias de Conducir ha mostrado que existe cierta adecuación
entre la norma positiva y la edad esperada para la conducción de determinados vehículos
automotores. No obstante, ha dejado de lado la relevancia del componente experiencia para el
otorgamiento de licencias de conducir, en particular de categorías profesionales.
En efecto, como se demostró en la sección 5.2 del capítulo V, los requerimientos mínimos
exigidos no guardan vinculación alguna con la experiencia, pues para la obtención de una
licencia de conducir de categoría profesional (por ejemplo A-IIIa, A-IIIb o A-IIIc), se observa que el
requisito esperable “años de experiencia en categorías previas” ha sido sustituido por la formación
75
práctica de un número determinado de horas, acreditada mediante el certificado de
profesionalización de las Escuelas de Conductores.
En tal sentido, esta alternativa propone eliminar el procedimiento de obtención directa de licencias
de conducir de categorías profesionales, permitiendo que estas se obtengan únicamente
mediante el procedimiento de recategorización.
 Reducir el periodo de vigencia de la primera licencia de conducir
Según las cifras mostradas en el cuadro N°10 del capítulo III, la cantidad de conductores que
estuvieron involucrados en los accidentes de tránsito registrados durante el 2014 asciende a
143,514, de los cuales aquellos con edad entre 19 y 25 años concentran el 25% del total
(hombres y mujeres).
Ignorando esta realidad sobre la accidentabilidad, el contenido del artículo 25 del Decreto
Supremo 040-2008-MTC permite que una licencia de conducir de la Clase “A” Categoría I se
otorgue a un conductor novato por un periodo de ocho años.
En atención a problemática de la accidentabilidad ocasionada por los conductores novatos, en los
países que conforman la Unión Europea han establecido la exigencia de una licencia provisional
por un periodo en promedio de 2 años, la cual permite al “aprendiz” adquirir experiencia en la
conducción a fin de obtener una licencia definitiva.
Considerando la experiencia exitosa en la reducción de accidentes de tránsito en dichos países y
la evidencia encontrada en la literatura desarrollada sobre conductores novatos y su
accidentabilidad, se propone que la primera licencia que se otorgue a conductor sin experiencia
tenga una vigencia de 2 años.
 Establecer como requisito para la renovación y recategorización de la licencia una
constancia de no adeudo
Se ha demostrado que el Reglamento genera los incentivos para recategorizar o renovar sin
sanear previamente la situación jurídica del postulante en su licencia anterior.
Por consiguiente, es necesario prever como requisito para obtener la licencia de conducir por
recategorización o para renovar la licencia de conducir, la inexistencia de deudas por haber
incurrido en infracciones.
Esta medida no representa algún costo adicional para la sociedad, pues los pagos de las multas
no suponen que los infractores incurran en nuevos costos, pues estos más bien se encuentran en
deuda con la Administración. Por el contrario, la medida genera beneficios pues ordena la
situación jurídica de los conductores, de forma previa a la obtención de una nueva licencia o de su
renovación.
76
6.1.2. Análisis costo beneficio de cada alternativa
Tabla 22. Análisis costo-beneficio de las alternativas regulatorias para las Escuelas de
Conductores
Medida Regulatoria
Costos
Beneficios
1. Eliminar la obtención directa de
licencias
de
conducir
profesionales
 Reducción de la oferta de
conductores con licencia AII y
AIII.
 Disminuir la probabilidad de
ocurrencia de accidentes de
tránsito fatales.
 Reducción de ingresos de las
Escuelas
de
Conductores
debido a la eliminación de los
“cursos de profesionalización”
(obtención directa de la licencia
profesional)
2. Reducir el periodo de vigencia
de la primera licencia de
conducir
 Mayores gastos administrativos
por la emisión de licencias con
mayor frecuencia.
 Disminuir la probabilidad de
ocurrencia de accidentes de
tránsito fatales causados por
conductores novatos.
 Permite la revelación del grado
de esfuerzo en el cumplimiento
de las normas (“acción oculta”).
 Se promueve el pago de las
multas.
 Se ordena la situación jurídica
de los conductores infractores.
3. Establecer como requisito para
la renovación y recategorización
de la licencia una constancia de
no adeudo
6.1.3. Mejor alternativa regulatoria
De acuerdo con lo expuesto en la sección 6.1.1 y 6.1.2., la mejor alternativa regulatoria es la
implementación conjunta de las tres medidas planteadas.
6.2.
De los Establecimientos de Salud
6.2.1. Alternativas regulatorias
 Mantener el marco regulatorio implementado por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones en materia de Establecimientos de Salud
De acuerdo con lo señalado en el numeral 5.3 de la sección V del presente informe, el diagnóstico
elaborado respecto del funcionamiento de los establecimientos de salud da cuenta de la
existencia de cuatro problemas fundamentales en la operación de las mencionadas entidades:
 Las condiciones de acceso (infraestructura, recursos humanos y equipamiento) son poco
exigentes y altamente flexibles.
77
 Los protocolos de evaluación no cuentan con informes científicos que sustenten su
implementación y validen sus parámetros de evaluación.
 Débil capacidad sancionadora.
 Sobreproducción de certificados de aptitud psicosomática y falta de rigurosidad en las
evaluaciones.
La Ilustración 48 presenta de manera esquemática cómo se organizan las deficiencias antes
señaladas.
Ilustración 48. Funcionamiento de los Establecimientos de Salud
Asimismo, es preciso indicar que a pesar de que la existencia de asimetrías informativas entre el
Estado y los administrados es una condición inherente a la intervención de los Organismos
Competentes en materia regulatoria, en circunstancias en las cuales los agentes económicos
cuentan con incentivos que no se encuentran alineados con los objetivos del Estado, podría existir
la posibilidad de que éstos adopten comportamientos oportunistas que los desvíen del nivel
óptimo deseado por la sociedad (cuyos intereses son representados por los Organismos
Competentes), generándose distorsiones en los mercados.
En función del momento en el cual los agentes económicos toman las decisiones sobre sus
acciones, la literatura económica (J. Hirshleifer & John G. Riley, 1979) define a los problemas en
mención como problemas de información asimétrica en la modalidad de selección adversa o
riesgo moral.
El problema de selección adversa (Akerlof, 1970) se presenta cuando el principal no conoce ex
ante de información privada relevante sobre el tipo de agente al que se enfrenta (por ejemplo, de
tipo bueno o malo). De otro lado, el problema de riesgo moral (Laffont, J. and Martimort, D., 2002)
se refiere al problema que se genera cuando una vez establecido un contrato, ex post el agente
decide su acción, ya sea ésta oportunista o no.
78
A fin de facilitar la interpretación de tales resultados, las Ilustraciones 49 y 50 presentan
esquemáticamente la generación de problemas de selección adversa o riesgo moral, según sea
el caso:
Ilustración 49. Línea de tiempo selección adversa
Elaboración propia
Ilustración 50. Línea de tiempo riesgo moral
Elaboración propia
En tal sentido, al considerar las características propias de la operación de los Establecimientos de
Salud (Ilustración 48) y las definiciones antes señaladas (Ilustración 50), se advierte la
presencia de problemas de riesgo moral en el modelo regulatorio de Establecimientos de Salud.
Sobre este particular, la autoridad normativa (Ministerio de Transportes y Comunicaciones) diseña
un contrato que se sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos establecidos para el inicio de
operaciones de los Establecimientos de Salud (Condiciones de Acceso) y recomienda su
mantenimiento durante todo el periodo de operación (Condiciones de Permanencia).
Posteriormente, el Agente (Establecimiento de Salud) acepta o rechaza el contrato, pero en caso
sea aceptado, éste realiza un esfuerzo no verificable por cumplir con las condiciones iniciales del
contrato generándose un incentivo perverso que distorsiona los resultados del mercado,
representado en este caso por la sobreproducción de Certificados de Aptitud Psicosomática y la
baja rigurosidad de la evaluación.
No obstante lo anterior, las disposiciones establecidas en los Títulos XII y XIII del Decreto
Supremo Nº 040-2008-MTC y la Resolución Directoral N° 13674-2007-MTC/15, que conforman
conjuntamente las condiciones de acceso y permanencia, al no considerar la diversidad de
79
contingencias previstas por el posible comportamiento oportunista de los Establecimientos de
Salud, no han forjado compromisos creíbles de buen comportamiento en éstos, motivo por el cual
no resulta una alternativa viable para la subsanación de dicha problemática.
 Modificar desde el Ministerio de Transportes y Comunicaciones las disposiciones
establecidas en los Títulos XII y XIII del Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC y la
Resolución Directoral N° 13674-2007-MTC/15, y sus modificatorias.
En atención al problema de riesgo moral presente en la operación de los Establecimientos de
Salud, la cuestión que debe resolver el Estado a fin de eliminar las distorsiones del mercado
propiciadas por la debilidad del marco regulatorio implementado, es establecer un contrato óptimo
entre las dos partes en función de la información que tienen los agentes involucrados, a fin de
inducir el esfuerzo óptimo por parte de los Establecimientos de Salud a realizar las evaluaciones
de manera exhaustiva, en el marco de protocolos de evaluación sustentados y aprobados por las
autoridades en materia de salud pública en el Perú.
Al respecto, cabe señalar que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones no cuenta con los
atributos técnicos (especialistas médicos, psicólogos, etc.) para determinar de manera idónea las
condiciones de acceso y permanencia necesarias para operar un Establecimiento de Salud, así
como el tipo de evaluaciones requeridas (oftalmológicas, otorrinolaringológicas, clínicas, etc.) para
determinar la aptitud de los postulantes a la obtención de licencias de conducir.
Asimismo, es preciso indicar que la fiscalización y supervisión de las condiciones de acceso y la
evaluación médica viene siendo realizada por la SUTRAN, en cuya entidad tampoco se cuenta
con los profesionales adecuados para la verificación del correcto funcionamiento de equipamiento
médico ni de los procedimientos médicos llevados a cabo por los profesionales de la salud.
En tal sentido, este Ministerio no es la entidad idónea para el establecimiento de condiciones de
acceso y permanencia para los Establecimientos de Salud, ni para la verificación del correcto
procedimiento médico, puesto que carece de los profesionales adecuados para su
implementación y/o supervisión.
 Solicitar al Ministerio de Salud establezca las condiciones de acceso y permanencia de
los Establecimientos de Salud, así como las evaluaciones requeridas para la evaluación
de la aptitud médica y psicológica de los postulantes a licencias de conducir; e
involucrar a la Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD, en el procedimiento de
supervisión del correcto procedimiento médico.
De acuerdo con el artículo 2 de la Ley Nº 27657 – Ley del Ministerio de Salud, el Ministerio de
Salud, en adelante MINSA, es el ente rector de la Salud en el Perú, y tiene como finalidad:
“(…) lograr el desarrollo de la persona humana a través de la promoción, protección, recuperación
y rehabilitación de su salud y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno respeto de los
derechos fundamentales de la persona, desde su concepción hasta su muerte natural.”
Adicionalmente, el artículo 8 del Reglamento de la Ley del Ministerio de Salud, aprobado por
Decreto Supremo Nº 013-2002-SA, establece que el proceso de Promoción de la Salud tiene
80
como objetivo funcional general, lograr que las personas adquieran capacidades y desarrollen
actitudes, para su desarrollo físico, mental y social, para la construcción de entornos saludables y
para desarrollar una cultura de la salud basada en la familia como unidad básica de salud.
Así, en atención a sus funciones normativas, mediante Resolución Ministerial Nº 771-2004MINSA, se implementó, entre otras, la “Estrategia Sanitaria Nacional de Accidentes de Tránsito”,
denominada actualmente “Estrategia Nacional de Seguridad Vial y Cultura de Tránsito”, que tiene
por objetivo lograr la reducción del número de fallecidos y lesionados por accidentes de tránsito,
así como propiciar la modificación de conductas de riesgo entre los agentes que intervienen en el
tránsito terrestre.
De esta manera, tomando en consideración la importancia del Sistema de Licencias de Conducir
en la reducción de los accidentes de Tránsito, es preciso incorporar al Ministerio de Salud, por
intermedio de la “Estrategia Nacional de Seguridad Vial y Cultura de Tránsito”, a fin de
reconfigurar el contrato óptimo propuesto por el Estado y propiciar el esfuerzo óptimo por parte de
los Establecimientos de Salud.
Ilustración 51. Funcionamiento de los Establecimientos de Salud
 Establecer la obligación de contar con dispositivos que faciliten la fiscalización de los
procedimientos
La Ilustración Nº49 presenta de manera esquemática los insumos que proveían a los
establecimientos de salud de incentivos perversos que propiciaban la producción de los
certificados de salud necesarios para la obtención de una licencia de conducir.
En la práctica, la sobreproducción se origina en la falta de exhaustividad de las evaluaciones y, en
su extremo, en la venta de certificados sin la evaluación médica correspondiente.
Con relación al primer punto, de acuerdo con una muestra obtenida del total de evaluaciones
psicosomáticas realizadas durante los días 24 y 25 de Agosto del presente año, así como de las
81
empresas que durante esos días emitieron la mayor cantidad de certificados, se obtuvieron los
resultados que se muestran en las Tablas 23 y 24, respectivamente
Tabla 23. Exámenes médico psicosomáticos del 24 de agosto 2015
EMPRESAS 11:00 a.m. 03:00 p.m. 06:00 p.m.
Empresa 1
20
96
162
Empresa 2
24
77
170
Empresa 3
23
69
102
Fuente: MTC.
Tabla 24. Exámenes médico psicosomáticos del 25 de agosto 2015
EMPRESAS 09:30 a.m. 01:00 p.m. 06:00 p.m.
Empresa 1
1
65
139
Empresa 2
5
45
148
Empresa 3
6
32
73
Fuente: MTC.
De acuerdo con lo presentado en la Tabla 24, el día 24 de agosto del presente año una única
empresa (Empresa 1) realizó, desde las 3:00 pm hasta las 6:00 pm un total de sesenta y seis (66)
exámenes de aptitud psicosomática, es decir, logró evaluar a treinta y tres (33) postulantes por
hora, lo cual equivale a que cada evaluación durante dicho período duró, en promedio,
aproximadamente 2 minutos. La empresa 1, cuyo nombre no se precisa por razones de
reputación empresaria, cuenta con un único consultorio en Lima de seis ambientes, de acuerdo
con la consulta realizada a la Superintendencia Nacional de Salud, SUSALUD.
De lo anterior se advierte que la sobreproducción también acarrea fallas en el cumplimiento del
contrato por parte de los profesionales de la salud que laboran en los Establecimientos de Salud,
toda vez que son éstos los que se encargan de la evaluación.
Sobre el particular, es preciso indicar que la normativa actual contempla diversas obligatoriedades
para los médicos que intervienen en el proceso de evaluación; siendo la principal la infracción
tipificada con código B.1 en el Anexo del Reglamento de Licencias, que señala lo siguiente:
Tabla 25. Infracción B.1. Relacionada con los certificados de aptitud psicosomática
CÓDIGO
B.1
INFRACCIÒN
CALIFICACIÒN
Emitir certificados y/o informes de Muy Grave
aptitud psicosomática sin haber
evaluado al postulante y/o
conductor mediante todos los
exámenes que contempla el
presente reglamento o que a la
ficha médica no se encuentre
completamente llenada.
82
SANCIÒN
Cancelación de la
autorización
De otro lado, a fin de asegurar la participación o asistencia de los postulantes en el procedimiento
de evaluación médica, la normativa actual establece la obligatoriedad de registrar al postulante y
transmitir en tiempo real la totalidad del procedimiento de evaluación médica, tal y como se detalla
a continuación:
Tabla 26. Infracciones relacionadas con la transmisión en línea de los procedimientos de
evaluación médica
CÓDIGO
INFRACCIÒN
CALIFICACIÒN
SANCIÒN
B.26
Registrar a uno o más alumnos en Muy Grave
Cancelación
de
la
la asistencia del examen de aptitud
autorización
psicosomática sin que éste asista
B.28
No contar con el equipo de Grave
Suspensión
de
la
identificación biométrica o de video
autorización por sesenta
o que alguno de ellos no se
(60) días
encuentre en perfecto estado de
funcionamiento o no transmita la
información en tiempo real
conforme lo dispone el presente
Reglamento
o
la
norma
complementaria
B.29
No conservar el video o el registro Grave
Suspensión
de
la
de huella dactilar durante el plazo
autorización por sesenta
establecido por la autoridad
(60) días
competente
B.30
No identificar al postulante Leve
Multa de 5 UIT
utilizando medios tecnológicos que
incluyan necesariamente la
identificación
biométrica
del
postulante o el registro de su huella
dactilar al inicio y término de cada
evaluación conforme lo dispone el
Reglamento
Por consiguiente, la sobreproducción advertida en las Tablas 23 y 24, que confirma lo presentado
en el diagnóstico planteado en la sección 5.3 del presente informe, se realiza al margen de lo
establecido en la normativa vigente, por lo que es necesario fortalecer las herramientas de
fiscalización de la SUTRAN.
a. Con relación a los equipos de video y la transmisión en línea
Al respecto, es preciso indicar que en la Resolución Directoral N°4559-2011.MTC-15 se
establecen las características mínimas para la adquisición de equipos tecnológicos que servirán
para el cumplimiento de lo establecido en el Decreto Supremo N°040-2008-MTC.
Sin embargo, mediante Expediente Nº 000325-014/CEB-INDECOPI tramitado por la CLÍNICA
REAL FELIPE S.A.C., contra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones por presunta
imposición de barreras burocráticas.
83
De acuerdo con la Resolución No. 0632-2014/CEB-INDECOPI, de fecha 14/10/2014, la
Secretaría Técnica de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas del Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual – INDECOPI,
resuelve admitir a trámite la denuncia presentada por la recurrente contra el MTC por la
imposición de barreras burocráticas presuntamente ilegales y/o carentes de razonabilidad
consistentes en:
• La exigencia de cumplir con las especificaciones técnicas de los equipos de video para la
trasmisión en tiempo real de los postulantes, evaluaciones y/o dictado de clases, como
condición para operar como establecimiento de salud, materializada en el artículo 2º de la
Resolución Directoral Nº 4559-2011-MTC/15.
• La exigencia de registrar y trasmitir en tiempo real al MTC el ingreso y salida de los
postulantes por medio de equipos de video que capten un ángulo mínimo de 180 grados en
cada ambiente administrativo y las puertas de ingreso y salida de todos los ambientes,
materializada en el literal e) del numeral 104.1) del artículo 104 del Decreto Supremo No.
040-2008-MTC y efectivizada en el Acta de Verificación No. 01504271 emitida por la
Inspectoría de la SUTRAN.
Con relación al primer punto, es preciso indicar que barrera burocrática concerniente al
cumplimiento de las especificaciones técnicas de los equipos se sustenta en la presunta inversión
que se requeriría para poder hacer frente a dichas obligaciones. Asimismo, con relación a la
exigencia de transmitir en tiempo real al MTC el ingreso y salida de los postulantes por medio de
los equipos de video, se señala lo siguiente:
“la grabación de los exámenes médicos no garantiza de ninguna manera que estos garanticen
que el postulante reúne las condiciones físicas y mentales para la conducción segura de
vehículos automotores ya que la grabación de un acto médico no solo viola la intimidad de la
persona sino que es un acto irrelevante para poder medir la eficacia de cualquier examen
médico.”
Sobre el último punto, es preciso indicar que el Reglamento de Licencias establece la
obligatoriedad de captar los ambientes administrativos y las puertas de ingreso y salida de todos
los ambientes y dicha información se transmitida en línea al Ministerio de Transportes y
Comunicaciones donde se pueda ver el ingreso y salida de los postulantes, lo cual no viola la
intimidad de la persona ni tampoco busca medir la eficacia de un examen médico, sino más bien
sólo la presencia del postulante en el Establecimiento de Salud, así como de su ingreso a los
ambientes médicos correspondientes en cada etapa de la evaluación.
De otro lado, es importante señalar que la Dirección General de Transporte Terrestre del MTC ha
realizado una evaluación de los requisitos técnicos de los equipos de video, a fin de reducir los
montos de inversión necesarios para dar cumplimiento a los requisitos establecidos en la norma,
los mismos que se detallan en el Anexo 10.3 del presente documento.
84
b. Implementación de la obligatoriedad del Registro del postulante y médico interviniente
al inicio de la evaluación médica correspondiente, para la generación del resultado de
cada etapa de la intervención médica del postulante.
De manera complementaria a lo señalado en el literal a. es preciso fortalecer la disposición B.30
relativa a la obligatoriedad de la identificación biométrica antes y después de cada evaluación
médica. Para tal efecto, es preciso incorporar en el Sistema Nacional de Conductores, una
restricción técnica que impida el registro de los resultados de cada evaluación, y por consiguiente
del examen médico en su conjunto, si antes no se cuenta con la identificación dactilar del
postulante así como del médico interviniente en cada etapa del procedimiento.
6.2.2. Análisis costo beneficio de cada alternativa
Tabla 27. Análisis costo-beneficio de las alternativas regulatorias para los Establecimientos de
Salud
Medida Regulatoria
Costo
Beneficio
1. Mantener la Medida Regulatoria
actual
 Se mantienen los problemas de
relativos a la sobre producción y
a la baja exhaustividad de la
evaluación médica y psicológica.
2. Modificar desde el MTC las
disposiciones establecidas en
los Títulos XII y XIII del Decreto
Supremo Nº 040-2008-MTC y la
Resolución Directoral N° 136742007-MTC/15
 Se
generan
contratos
incompletos puesto que al no
tener
los
profesionales
especializados en dicha materia,
las condiciones de acceso y
permanencia no propician el
alineamiento de incentivos de
los Establecimientos a los del
Estado, particularmente en
materia
de
evaluación
exhaustiva de los postulantes a
licencias de conducir.
 La medida en cuestión no irroga
costo alguno para el Estado.
 A la fecha, ya se han
implementado los lineamientos
normativos, mediante los Títulos
XII y XIII del Decreto Supremo
Nº
040-2008-MTC
y
la
Resolución Directoral N° 136742007-MTC/15.
 La medida en cuestión no otorga
mayores beneficios al Estado.
3. Solicitar al Ministerio de Salud
establezca las condiciones de
acceso y permanencia de los
Establecimientos de Salud, así
como
las
evaluaciones
requeridas para la evaluación
de la aptitud médica y
psicológica de los postulantes a
licencias de conducir; e
involucrar a la Superintendencia
85
 Se encarga a la entidad
competente y especializada en
la materia, la elaboración de
todos los procedimientos de
evaluación médica y de los
requisitos de acceso y operación
de dichos establecimientos, a fin
de alinear tales requisitos al
resto
de
Instituciones
Prestadoras de Servicios de
Medida Regulatoria
Costo
Nacional de Salud - SUSALUD,
en el procedimiento de
supervisión
del
correcto
procedimiento médico.
4. Establecer la obligación de
contar con dispositivos que
faciliten la fiscalización de los
procedimientos.
 El identificador de huella dactilar
y el equipo de video se
requieren en la actualidad según
lo dispuesto por la normativa
vigente, por lo que no significan
costo adicional alguno para los
Establecimientos de Salud.
Beneficio
Salud. Asimismo, con la
inclusión de SUSALUD se
fortalece la labor fiscalizadora en
el extremo correspondiente a los
procedimientos
y
equipos
médicos.
 Por intermedio del ajuste en los
requisitos técnicos de los
equipos de video especificados
en el Anexo 10.3, se reduce el
monto de la inversión inicial por
parte de los administrados.
 La implementación de un
sistema de validación en línea,
fortalecerá la fiscalización debido
a que el registro del médico y
postulante se convertirá en
requisito indispensable para la
generación de un certificado
médico.
6.2.3. Mejor alternativa regulatoria
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, la alternativa regulatoria relativa 3, según la cual el
Ministerio de Salud establecería las condiciones de acceso y permanencia de los
Establecimientos de Salud, así como las evaluaciones requeridas para la evaluación de la
aptitud médica y psicológica de los postulantes a licencias de conducir; e involucrar a la
Superintendencia Nacional de Salud - SUSALUD, en el procedimiento de supervisión del
correcto procedimiento médico, se presenta como la alternativa que mayores beneficios al
Estado.
6.3.
De las Escuelas de Conductores
Como se vio en el numeral 5.4 de la sección V del presente informe, el Sistema de Emisión de
Licencias de Conducir vigente no ha conseguido el ingreso de Escuelas de Conductores idóneas
para la formación del postulante a una licencia de conducir, generando, por el contrario, asimetrías
de información entre éstas y el Estado.
En ese sentido, resulta necesario identificar y analizar alternativas regulatorias que permitan: i)
mitigar los efectos perversos de la asimetría de información, y ii) promover mecanismos de
competencia por calidad de servicio, tal como se presenta en el siguiente apartado.
86
6.3.1. Alternativas regulatorias
 Mantener el marco regulatorio establecido por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones en materia de Escuelas de Conductores
De acuerdo con el diagnóstico presentado en la sección V, relacionado con el funcionamiento de
las Escuelas de Conductores, las debilidades que presentan estas entidades son:
 Condiciones de Acceso (recursos humanos, infraestructura, flota vehicular y equipamiento)
poco exigentes y flexibles.
 Falta de rigurosidad en el desarrollo de los programas de estudio.
 Evaluación de conocimientos teóricos cuestionables.
 Débil capacidad sancionadora.
Al igual que en el caso de los Establecimientos de Salud, la confluencia de estas debilidades,
sumada a la débil labor de fiscalización y la incompatibilidad de incentivos entre el principal (MTC)
y los agentes (Escuelas de Conductores), abre paso a dos problemas fundamentales: i)
Sobreproducción de Certificados de Profesionalización y ii) Baja calidad en la formación de
los postulantes a una licencia de conducir, tal como se puede apreciar en la Ilustración 52.
Ilustración 52. Funcionamiento de las Escuelas de Conductores
Elaboración propia
Como se mencionó en el numeral 6.3, al existir asimetrías de información (selección adversa o
riesgo moral) entre el Estado y las Escuelas de Conductores, existe la posibilidad de que éstos
adopten comportamientos oportunistas generando distorsiones en este mercado.
Tal como se presentó en el referido numeral, los problemas de asimetría en la información en la
modalidad de selección adversa o riesgo moral dependerán del momento en el cual los agentes
económicos toman decisiones sobre sus acciones (J. Hirshleifer & John G. Riley, 1979). En el
primer caso, el principal no conoce ex ante de información privada relevante sobre el tipo de
87
agente al que se enfrenta (Akerlof, 1970); mientras que en el segundo, el agente decide su acción
ex post, es decir, una vez establecido un contrato (Laffont, J. and Martimort, D., 2002).
Sobre el particular, las debilidades que se señalaron anteriormente, dado el marco regulatorio
vigente con relación al funcionamiento de las Escuelas de Conductores, dan cuenta de la
presencia de problemas de riesgo moral (ver Ilustración 48).
Al respecto, cabe precisar que las condiciones de acceso establecidas para el inicio de
operaciones de las Escuelas de Conductores, así como las condiciones para su permanencia,
están definidos en un contrato diseñado por el MTC, en este caso en el Reglamento Nacional de
Licencias de Conducir. Así, si el Agente (Escuela de Conductores) acepta dicho contrato, además
de cumplir con las condiciones para el acceso, debe realizar un esfuerzo no verificable para
mantenerse en el mercado, generándose un incentivo perverso que distorsiona los resultados
esperados, representado en este caso por la sobreproducción de Certificados de
Profesionalización y la baja calidad de la formación de los postulantes a una licencia de conducir
(ver Ilustración 53).
En suma, si lo que se busca es subsanar dicha problemática, esta alternativa no resulta viable
pues las disposiciones establecidas en el Título IX del Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC no
han considerado compromisos posibles de cumplir al no considerar las contingencias del posible
comportamiento oportunista de las Escuelas de Conductores.
 Eliminar la obligatoriedad de asistir a una Escuela de Conductores, incluso en aquellos
casos en los cuales se postule a categorías profesionales.
Si bien, la normativa vigente establece que para el caso de la obtención de la licencia de clase A
categoría I el postulante no está obligado a asistir a una Escuela de Conductores, esta exigencia
sí se define para el caso de las categorías profesionales.
No obstante, esta alternativa propone que el postulante a una licencia de conducir profesional no
esté obligado a formarse en una Escuela de Conductores, siendo la evaluación de conocimientos
teóricos y de aptitudes o habilidades en la conducción el único filtro que garantice su idoneidad en
la conducción.
Al respecto, la legislación comparada demuestra que en algunos países no se requiere
necesariamente de la formación previa del conductor en una Escuela para la obtención del título
habilitante para la conducción.
Por ejemplo, en España, el artículo 41 del Reglamento Nacional de Conductores, aprobado por
Real Decreto 818/2009 establece lo siguiente:
“Artículo 41. De la enseñanza de la conducción.
1. El aprendizaje de la conducción se realizará en escuelas de conductores autorizadas conforme
a la normativa vigente.
2. En ningún caso podrá ser admitido a las pruebas de control de aptitudes y comportamientos en
circulación en vías abiertas al tráfico general necesarias para obtener el permiso de conducción
88
quien no haya realizado su formación de acuerdo con lo previsto en el apartado anterior, salvo que
haya sido titular de un permiso de categoría equivalente o superior.
3. Se exceptúa de lo dispuesto en los apartados anteriores al personal examinador encargado de
calificar las pruebas de control de aptitudes y comportamientos para la obtención de permisos y
licencias de conducción, de acuerdo con lo establecido en el anexo VIII.
4. Asimismo, se podrá realizar el aprendizaje en la conducción mediante la obtención de una
licencia de aprendizaje en los términos que se establezcan mediante Orden del Ministro del
Interior. La licencia de aprendizaje podrá otorgarse por una sola vez, siempre que el solicitante
designe a la persona que habrá de acompañarle durante el aprendizaje y que estará, en su caso,
a cargo del doble mando del vehículo”.
Sobre el particular, la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior de España (2011)
explica lo siguiente:
“La enseñanza de la conducción de vehículos a motor tiene una importancia decisiva para la
mejora de la seguridad vial, y ello determina que los poderes públicos procuren que ese
aprendizaje ofrezca las máximas garantías.
Las escuelas particulares de conductores, también denominadas comúnmente "autoescuelas", no
son el único medio para aprender a conducir vehículos a motor, aunque sí sea el más utilizado.
Dado que ningún aspirante a conductor puede ser obligado a acudir a un centro privado para
recibir las enseñanzas correspondientes se ofrecen alternativas.
Teóricamente, el aprendizaje de la conducción puede realizarse de tres formas distintas:
a) Acudiendo a una escuela particular de conductores.
b) A través de un centro o escuela oficial, a cargo de funcionarios públicos, y mediante el pago de
unas tasas.
c) Libremente, por los propios medios del aspirante, en determinadas condiciones.
En el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado
de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en su artículo 60, se
establece que enseñanza de los conocimientos y técnica necesarios para la conducción, así como
el posterior perfeccionamiento y renovación de conocimientos, se ejercerán por centros de
formación oficiales o privados.
En cualquier caso, todo centro de reconocimiento o de enseñanza, sea oficial o privado,
necesitará de autorización previa para desarrollar su actividad. Tras la reforma en la Ley sobre
Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial introducida por la Ley 25/2009, de 22
de diciembre, por de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la
Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (también denominada Ley
Ómnibus), tiene validez en todo el territorio nacional.
En España, al no existir en la actualidad centros oficiales, salvo las Escuelas y organismos
militares, las Direcciones Generales de la Guardia Civil y de la Policía facultados para expedir
permisos de conducción posteriormente canjeables por los ordinarios, la opción queda reducida a
la escuela particular de conductores o al aprendizaje libre.
De hecho, el artículo 41 del Real Decreto 818/2009, de 9 de mayo, por el que se prueba el
Reglamento General de Conductores, al tratar de la enseñanza de la conducción establece que
se realizará en escuelas de conductores autorizadas conforme a la normativa vigente, no
pudiendo ser admitidos a las pruebas de control de aptitudes y comportamientos en vías abiertas
89
al tráfico general para obtener el permiso de conducción quien no haya realizado su formación de
esta forma con dos únicas excepciones: el personal examinador encargado de la calificación de
las pruebas de control de aptitudes y comportamientos y quienes realicen su aprendizaje
obteniendo una licencia de aprendizaje.
De ese artículo se desprende la admisión de aspirantes a las pruebas de control de conocimientos
que no hayan realizado su formación en una escuela particular de conductores que se da con una
relativa frecuencia. Por la propia naturaleza de las manobras a realizar en las pruebas de control
de aptitudes y comportamientos en circuito cerrado es mucho menos frecuente que se presenten
alumnos por libre sin haber recibido formación en una escuela particular de conductores”.
Tal como se aprecia, en España se encuentra plenamente extendida la formación de un
conductor en una autoescuela, al haberse constituido en la mejor opción para aprobar las
evaluaciones requeridas para la obtención de la licencia de conducir.
En un escenario óptimo, en el cual la evaluación teórica y práctica fuera lo suficientemente
rigurosa para otorgar licencias de conducir solo a quien cumple con la integridad de los requisitos,
aun sin establecerse la obligatoriedad de la formación de conductores en una escuela, los
postulantes tenderían a prepararse en las escuelas de conductores del tipo “bueno”, disipándose
en el corto o mediano plazo los problemas de selección adversa por asimetría informativa entre
escuelas y postulantes. En consecuencia, los postulantes acudirían a las mejores escuelas, en
aras de aprobar las evaluaciones.
No obstante, la suma de: i) certificación de los conocimientos de los conductores por parte de las
escuelas, ii) deficiencia en la fiscalización y iii) falta de estandarización en la evaluación, ha
derivado irremediablemente en que los postulantes consideren el curso en una escuela como un
trámite burocrático adicional, más que una etapa importante en su preparación como conductor.
Ahora bien, como se puede apreciar, ninguno de los tres factores detonantes del mal desempeño
de las escuelas es la obligatoriedad de asistencia a ellas. Si las Escuelas dejaran de certificar los
conocimientos, fueran fiscalizadas eficientemente y las evaluaciones fueran rigurosas, sería
irrelevante si la norma previera o no la obligatoriedad de la capacitación. Ello pues el sistema
incentivaría a los postulantes a acudir necesariamente a una buena escuela para obtener la mejor
preparación posible para la aprobación de las evaluaciones.
Sin perjuicio de ello, es pertinente señalar que desde el punto de vista legal, no es una opción
reglamentaria válida eliminar la obligatoriedad de la participación de las Escuelas de Conductores,
como requisito sine qua non para el otorgamiento de licencias de conducir a conductores
profesionales. Ello, de conformidad con el artículo 1 de la Ley Nº 29005, Ley que establece los
lineamientos generales para el funcionamiento de las escuelas de conductores, que prevé:
“Artículo 1º.- Del objeto de la Ley
El objeto de la Ley es regular la autorización y el funcionamiento de las Escuelas de
Conductores de vehículos motorizados para transporte terrestre y establecer, como
condición obligatoria para la obtención de licencias de conducir en las clases y
categorías profesionales, la aprobación de los cursos correspondientes, impartidos por
dichas escuelas, conforme al currículo establecido en las normas reglamentarias
respectivas”.
90
Afortunadamente, la (no) obligatoriedad no resulta ser un aspecto determinante para la buena
formación de conductores, a diferencia de los demás factores antes señalados, es decir, ambas
opciones legislativas son equivalentes.
Dado que no es posible modificar las condiciones legislativas mediante decreto supremo, esta
alternativa es jurídicamente inviable.
 Eliminar la sustituibilidad de la evaluación de conocimientos teóricos por el Certificado
de Profesionalización emitido por las Escuelas de Conductores
Tal como se analizó en la sección 5.5.2 del capítulo V, la función de evaluar los conocimientos en
la conducción, al igual que la evaluación de las habilidades prácticas de manejo, es de titularidad
eminentemente pública.
Asimismo, se precisó que el “mercado de la evaluación práctica de manejo” no puede ser tratado
como cualquier otro mercado en el que el Estado deba promover únicamente la competencia y la
iniciativa privada, sin considerar que los centros de evaluación son entidades en las que el Estado
se soporta para el ejercicio de una función de titularidad pública.
De otro lado, sin perjuicio de la falta de sustento jurídico para sustituir la función de evaluación de
conocimientos y su delegación a las escuelas de conductores, es pertinente considerar que desde
una perspectiva técnica no es recomendable delegar en estas la certificación de los
conocimientos de los postulantes.
Así lo demuestra la quinta decisión de la Carta Iberoamericana sobre Licencias de Conducir
(2009), según la cual los países miembros deberán “proponer que para garantizar que la
calificación de las pruebas prácticas se realiza de forma rigurosa, se adopten las siguientes
medidas: i) debe ser la Administración la que cuide, directamente o a través de una Empresa
Pública, de la realización y calificación de las pruebas, ii) las Autoescuelas o Centros Privados
de Formación pueden preparar, pero en ningún caso calificar las pruebas o certificar la
capacidad de los alumnos, y iii) los examinadores deberán recibir una formación suficiente para
desarrollar con objetividad y corrección su trabajo, que debe ser evaluado de forma constante”.
 Programa complementario con empresas del sector
En la sección 5.4.2 del capítulo V se demostró la existencia de un déficit de conductores
profesionales, al cual habría que agregarle que dentro de los conductores con licencia se
encuentran todos aquellos que la industria no considera empleables, por su débil formación o la
falta de desarrollo de capacidades.
Es por ello que, de forma complementaria a la formación en las escuelas de conductores, es
posible introducir un mecanismo que genere incentivos para el incremento de la oferta laboral de
conducción, que genere beneficios tanto para los alumnos-postulantes como para las empresas
de transporte. Dicho mecanismo es el establecimiento de un programa, en el cual los alumnos
puedan realizar su formación complementaria, después de haber culminado su capacitación en la
91
Escuela, de manera que puedan adquirir experiencia en situaciones reales propias de la
conducción profesional.
Este mecanismo genera ventajas para los alumnos pues promueve su captación laboral, y el
establecimiento de relaciones laborales. Ello, sin duda también favorece a las empresas, pues
facilita la localización de posibles conductores, que cumplan sus expectativas, pues también
participarán en el desarrollo de las habilidades de estos.
Los costos de esta alternativa no son significativos, pues no se produce un incremento serio de
los riesgos derivados de la conducción, ya que no existen diferencias apreciables del factor
experiencia entre un conductor recién licenciado y otro que haya culminado su formación en una
escuela de conductores.
Tampoco existirían mayores riesgos de carácter jurídico, frente a un eventual siniestro, pues la
reglamentación del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito, no excluye de compensación a
los accidentes en que interviene un conductor que no cuenta con licencia de conducir de la
categoría correspondiente. En el caso de responsabilidad civil extracontractual, el Reglamento
deberá incorporar necesariamente la obligatoriedad de contar con seguros de este tipo, el cual
deberá garantizar una cobertura para los supuestos en que el vehículo se encuentre siendo
conducido por un conductor en formación. Para mitigar el riesgo, se asigna reglas de
responsabilidad administrativa a la empresa de transportes, la cual deberá asignar un monitor o
supervisor del alumno-postulante.
 Establecer topes máximos de emisión de certificados considerando la capacidad
operativa de las Escuelas de Conductores y fiscalizar su cumplimiento
Como se vio en el numeral 5.4.3 de este informe, existe una sobreproducción de Certificados de
profesionalización emitidos por las Escuelas de conductores.
Con la finalidad de promover mecanismos de competencia por calidad, esta alternativa contribuirá
a minimizar la conducta oportunista de las Escuelas de Conductores consistente en la expedición
indiscriminada de certificados en detrimento de la calidad (en extremo, sin formación).
TOPE:
- El sistema nacional de conductores debería estar programado de manera tal que impida la
emisión de certificados una vez alcanzado el tope establecido.
- Este mecanismo contribuiría a la disuasión de la “venta” de certificados pues la Escuela de
Conductores no podrá “ahorrar” insumos (recursos humanos, infraestructura, flota vehicular)
destinados a la “formación” de otro postulante.
- El riesgo derivado de un probable desempeño deficiente de las Escuelas de Conductores se
restringe a un número máximo de alumnos.
 Complementar la formación del conductor en el circuito cerrado con la formación de vía
pública
La tercera decisión adoptada en la Carta Iberoamericana sobre Licencias de Conducir (2009),
dispone que los países “deberán proponer que para obtener una licencia de conducir, antes de
92
circular en prácticas por las vías públicas abiertas al tránsito, el aspirante deba demostrar que
tiene un dominio suficiente del vehículo superando las pruebas que se determinen en un circuito
cerrado”.35
Aunque esta recomendación es directamente aplicable para la función de evaluación, es
perfectamente extensible para la formación de conductores. En este caso, corresponde asignar a
la Escuela de Conductores el deber de verificar que sus alumnos se encuentren plenamente
capacitados en el dominio del vehículo, de forma previa a la conducción de este en la vía pública.
Los costos de esta medida se encuentran relacionados con el riesgo de la conducción en la vía
pública. No obstante, este es mitigado con la acreditación del dominio del vehículo. Asimismo,
frente a la eventualidad de algún accidente, esta medida puede complementarse con un seguro
de responsabilidad civil extracontractual, con cobertura en los supuestos en que no se cuente con
licencia de conducir.
Los beneficios de esta alternativa compensan y superan los costos pues permiten al alumno
recrear escenarios cotidianos de conducción profesional. Asimismo, lo preparan mejor para una
evaluación que podría incluir este componente. Cuantitativamente, esta medida representa un
incremento de horas efectivas de práctica de conducción, es decir, experiencia, factor
determinante para la existencia de una oferta de buenos conductores.
 Creación de una Escuela Pública de Conductores de Alto Nivel, a fin de formar
conductores profesionales.
Se ha acreditado de forma suficiente la existencia de fallas de mercado en la actividad de
formación de conductores, así como los problemas de sobreproducción de certificados, como
consecuencia del sacrificio en la calidad en aras de ganar o mantener un nivel de participación en
el mercado, mediante una competencia destructiva en precios, lo cual ciertamente bajo el
esquema regulatorio actual no garantiza una adecuada formación de con ductores.
En ese sentido, podría considerarse como una opción regulatoria la asunción por parte del Estado
de la gestión de la actividad de formación de conductores, ya sea en sustitución del sector privado
o de forma complementaria a este.
No obstante, al existir oferta privada suficiente (y hasta excesiva), no se justificaría la participación
del sector público. Al respecto, la Constitución Política del Perú consagra el principio de
subsidiariedad, en el segundo párrafo del artículo 60 de la Constitución, el cual señala que “sólo
autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional”.
El principio de subsidiariedad no debe entenderse desde una óptica puramente economicista,
sino que se constituye en expresión del respeto al derecho fundamental al libre desarrollo
35
Carta Iberoamericana sobre licencias de conducir, 2009. VIII Encuentro de Responsables de tránsito y seguridad vial
celebrado en Santiago de Chile los días 15 al 17 de junio de 2009. Consultado en el siguiente
link:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/72AF9E91DC70D69905257E0A00612554/$FILE/CARTA_IB
EROAMERICANA_SOBRE_LICENCIAS_DE_CONDUCIR.pdf
93
individual, el cual no podrá ser ejercido si el Estado destina sus esfuerzos a la realización de
actividades que pueden perfectamente ser reservadas a la ciudadanía. Sobre el particular, el
PNUD (2010) sostiene lo siguiente:
“Subsidiariedad del Estado como medio de desarrollo humano
La subsidiariedad es un criterio de organización de la actividad pública según el cual el Estado no
debe hacer lo que puede hacer el sector privado o la sociedad y, dentro del Estado, el nivel más alto
de gobierno no debe hacer lo que puede hacer un gobierno sub nacional (regional o municipal).
Es un criterio colocado a nivel de principio que da un orden de prelación para las acciones, basado
en metas de eficiencia o de equidad, es en consecuencia, un principio ordenador de las acciones y
funciones principalmente estatales.
En esa medida, en casos en los que niveles sub-nacionales del Estado, o distintas instancias de la
sociedad civil o sector privado operen con eficacia, la ausencia de una acción estatal centralizada
podría ser beneficiosa para el desarrollo humano. Y, más aún, lo sería porque la participación de la
sociedad en la realización de las acciones conducentes al desarrollo humano constituye, aparte de
un medio importante, un componente esencial del desarrollo humano.
En otros términos, un Estado que fuera eficaz en crear oportunidades para la población, pero que en
esa labor asumiera para sí funciones que podrían ser igualmente o mejor realizadas por instancias
de menor nivel del propio Estado, por diversos grupos sociales o por el sector privado, no lograría
promover el máximo desarrollo humano posible.
La participación social es, pues, parte indesligable del logro de un mayor desarrollo humano y tiene
que estar estrechamente ligada y coordinada con las acciones del Estado, para lo cual se requiere
de relaciones tanto de cooperación como de exigencia entre sociedad y Estado”.
Como puede apreciarse, la subsidiariedad se manifiesta horizontal y verticalmente. La primera
expresión de este principio, la más conocida, consiste en la abstención de participación
económica del Estado cuando la ciudadanía puede hacerlo; la segunda versión de subsidiariedad
implica restringir la actuación de los estratos estatales más altos o de alcance nacional, cuando los
órganos públicos de nivel más bajo o de alcance local pueden hacerlo.
Sobre las dos expresiones del principio de subsidiariedad, el Tribunal Constitucional (TC) señala
que “a través de ambos sentidos, el principio de subsidiariedad se constituye en un elemento de
vital importancia para el Estado democrático de derecho, ubicándose entre la esfera de la
descentralización institucional y la autonomía de lo social, en cuanto principio que inspira un
proceso de socialización de los poderes públicos. Consecuentemente, el principio de
subsidiariedad surge en el constitucionalismo moderno como una técnica decididamente útil para
lograr la pacificación social o la resolución de los conflictos mediante el respeto absoluto de los
derechos y libertades individuales, y tiene como fin la reestructuración del equilibrio entre lo
público y lo privado según una adecuada flexibilización que acentúa la concepción democrática
del ordenamiento estatal”36.
36
Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de noviembre de 2003, recaída en el Expediente Nº 008-2003-AI/TC (Caso Más de 5000
ciudadanos vs. Decreto de Urgencia Nº 140-2001).
94
El profesor HUAPAYA (2011) señala que “la subsidiariedad correctamente entendida, implica que
el Estado asuma un rol de autoridad del sistema económico y, asimismo, retroceda en su ámbito
de actuación como empresario, dejando el mayor ámbito de libertad y alcance posible a la
iniciativa privada dentro del mercado, pero con sujeción a las reglas del ordenamiento público de
la economía, desde sus bases constitucionales”.
El TC agrega: “En ese orden de ideas, las acciones del Estado deben estar vinculadas al fomento,
estimulación, coordinación, complementación, integración o sustitución, en vía supletoria,
complementaria o de reemplazo, de la libre iniciativa privada. La subsidiariedad se manifiesta
como el acto accesorio o de perfeccionamiento en materia económica, que se justifica por la
inacción o defección de la iniciativa privada. […] Dentro del marco establecido por el principio de
subsidiariedad y en el ejercicio de su actividad económica, el Estado, tal y conforme lo dispone el
artículo 58°, asume roles sociales en áreas tales como el de la promoción del empleo, salud,
educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”37.
En efecto, la subsidiariedad no consiste, en una renuncia absoluta de la condición de agente
económico que tiene el Estado; representa más bien, una expresión del ius imperium. Y es en
ejercicio de dicha atribución, que el Estado se despoja de su condición de agente económico,
dejando que los particulares participen libremente en el mercado. No obstante, se reserva la
potestad de intervenir en el mercado para corregirlo mediante la regulación o de complementarlo
mediante el ejercicio de la actividad empresarial, cuando a pesar de no haber barreras de entrada,
los privados han decidido no ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado.
En el precedente de observancia obligatoria, aprobado por Resolución Nº 3134-2010/SC1INDECOPI (Caso Universidad Nacional del Altiplano – Puno), la Sala de Defensa de la
Competencia del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad
Intelectual – INDECOPI, estableció lo siguiente:
1. El principio de subsidiariedad estatal establece el grado de intervención del Estado en la vida
económica del país, constituyendo un límite al campo de acción estatal respecto de la libertad de los
ciudadanos para hacer empresa.
2. Esta limitación se aplica a toda actuación estatal que consista en la producción, distribución,
desarrollo o intercambio de productos o servicios de cualquier índole, con independencia de la
existencia o no de ánimo lucrativo y de la forma jurídica que adopte el Estado para prestar el bien o
servicio. No constituye actividad empresarial y se excluye de la limitación constitucional el ejercicio
de potestades de ius imperium y la prestación de servicios asistenciales.
3. Para ser lícita, la actividad empresarial estatal debe, en primer lugar, contar con una “ley expresa”
aprobada por el Congreso de la República que autorice su desarrollo. Asimismo, la ley debe
establecer de manera clara y patente que la empresa o entidad estatal se encuentra habilitada para
producir, distribuir, desarrollar o intercambiar bienes y servicios en determinada actividad, no
admitiéndose autorizaciones tácitas ni interpretaciones analógicas o extensivas de la habilitación.
37
Sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 11 de noviembre de 2003, recaída en el Expediente Nº 008-2003-AI/TC (Caso Más de 5000
ciudadanos vs. Decreto de Urgencia Nº 140-2001).
95
En segundo lugar, se debe analizar si la actividad empresarial cumple con ser subsidiaria, esto es, si
satisface las necesidades de un segmento de consumidores ante la inexistencia o insuficiencia de
oferta privada real o potencial. Este análisis requiere delimitar primero el mercado relevante en el
cual participa la empresa o entidad estatal, luego de lo cual se evaluará el carácter subsidiario de la
actividad empresarial bajo alguno de los tres siguientes escenarios:
(i)
Concurren con la empresa o entidad estatal dos o más empresas privadas no vinculadas: En
este escenario se presume que las condiciones de competencia son las adecuadas y la oferta
privada es suficiente. Por ello, la entidad o empresa estatal denunciada tiene la carga de
probar, de un lado, que los privados establecidos no pueden absorber la demanda que
liberaría en caso se retire y, de otro lado, que existen altas barreras a la entrada que impiden el
ingreso de nuevos proveedores con capacidad de satisfacer la demanda que se liberaría.
(ii) En el mercado relevante participan una empresa privada y una empresa estatal: En este
escenario no opera la presunción de oferta privada suficiente, por lo que para concluir que la
intervención estatal no es subsidiaria la autoridad –a partir de sus actuaciones de instrucción y
las pruebas aportadas por el denunciante– deberá constatar o que la empresa privada cuenta
con las condiciones para satisfacer la demanda que eventualmente se libere o que, en caso la
oferta establecida no sea suficiente, no existen barreras que limiten la entrada de competidores
potenciales.
(iii) Solo participa la empresa o entidad estatal: En este escenario no existe oferta privada, por lo
que se evaluará la presencia de barreras a la entrada. Si no existen barreras, lo más probable
es que el sector privado no se encuentra interesado en incursionar en dicho mercado,
concluyéndose –a diferencia de los dos primeros escenarios– que la empresa estatal cumple
un rol subsidiario. En caso se determine que existen barreras a la entrada significativas la
participación también será subsidiaria, salvo que se defina que la presencia de la empresa o
entidad estatal debe cesar al ser la barrera que desincentiva la entrada de los privados. Si al
realizar el análisis de subsidiariedad se detecta que las barreras a la entrada se encuentran
contenidas en instrumentos normativos que la Comisión de Eliminación de Barreras
Burocráticas se encuentra facultada a remover, la autoridad deberá remitir los actuados a la
referida Comisión para que analice la pertinencia de iniciar un procedimiento de oficio por
imposición de presuntas barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad. Si la
barrera que impide el acceso al mercado se encuentra contemplada en una disposición que la
Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas no se encuentra facultada a analizar, la
función que debe asumir la autoridad consiste en ejercer la “abogacía de la competencia” o
“promoción de la competencia”, conforme al artículo 25 literal g) del Decreto Legislativo 1044.
5. Como tercer requisito, la actividad empresarial del Estado debe cumplir un objetivo de alto interés
público o de manifiesta conveniencia nacional. La autoridad de competencia no puede discutir si la
actividad empresarial satisface un objetivo de tal naturaleza. En tal sentido, se limitará a comprobar
que la ley que autoriza la actividad señala la razón de interés público o conveniencia nacional que
sustentó su aprobación. Solo si la ley no precisa la justificación se incumplirá este requisito.
A modo de síntesis, el Anexo 1 de la citada resolución explica gráficamente el análisis de
subsidiariedad de la actividad empresarial:
96
Como se puede apreciar, la participación del Estado como agente económico en una actividad
propiamente comercial se encuentra restringida por su rol subsidiario, lo que supone: 1) Que no
haya oferta privada suficiente en ausencia de barreras a la entrada, 2) que el Congreso de la
República emita una ley autoritativa, 3) que la actividad sea de alto interés público o manifiesta
conveniencia nacional.
Respecto del tercer presupuesto, no cabe la menor duda que la formación de conductores es una
actividad necesaria y de alto interés público, pues está directamente vinculada con un problema
de salud pública. El segundo presupuesto está fuera del alcance del Poder Ejecutivo. No
obstante, aun asumiendo que el Congreso aprobara la “ley expresa” autoritativa, la actividad
tendría que ser subsidiaria, cumpliendo el primer presupuesto, la carencia de oferta privada. En
consecuencia, sería sumamente difícil justificar la participación del Estado en la actividad de
formación de conductores.
De otro lado, es pertinente considerar lo expresado por la Sala de Defensa de la Competencia en
el fundamento 46 de su Resolución: “(…) la actividad prestacional de bienes o servicios que
brinda el Estado, que incluye la producción, distribución, desarrollo e intercambio de productos y
servicios a favor de la ciudadanía, será empresarial en la medida que no corresponda al ejercicio
de funciones de ius imperium ni se identifique con la provisión obligatoria de servicios básicos
asistenciales”. Ello podría significar que en la prestación de servicios esenciales, como la
educación básica, el Estado puede participar directamente, sin que ello suponga una transgresión
al principio de subsidiariedad. Sería bastante discutible justificar que la actividad de formación de
conductores, pese a su relevancia social, califique como una prestación asistencial, al igual que la
salud o la educación básica.
97
Todo parece indicar que la relevancia de la formación de conductores legitima al Estado a
intervenir activamente sobre esta, pero ello no significa que el mecanismo más idóneo sea la
actividad empresarial o la actividad prestacional, al ser bastante cuestionable que la formación de
conductores califique como tal.
Por el contrario, una mejor regulación, focalizada en los aspectos centrales de la formación de
conductores, como la falta de compatibilidad de incentivos entre el Estado y las escuelas de
conductores, bastaría para fomentar un mejor desempeño de estas.
 Establecer la obligación de contar con dispositivos que faciliten la fiscalización de los
procedimientos
La sobreproducción de Certificados de Profesionalización precisada en la Sección 5.4.3 del
presente documento cuenta con dos insumos importantes: la falta de compatibilidad de incentivos
y una débil fiscalización.
Con respecto a las herramientas de fiscalización, es preciso indicar que en concordancia con los
argumentos vertidos en la Sección 6.2., correspondientes a los Establecimientos de Salud, el
empleo de herramientas digitales e informáticas en la fiscalización permitirá la reducción de los
excesos -y carencias- que afligen al sistema de fiscalización actual.
Para tal efecto, en las escuelas de conductores es necesaria la presencia de dispositivos de
identificación dactilar para asegurar la asistencia de los postulantes a las clases teóricas y a las
sesiones prácticas desarrolladas al interior del circuito de manejo o de la infraestructura cerrada a
la circulación vial. Asimismo, es preciso indicar que el empleo de estas tecnologías permitirá
supervisar que ambas modalidades formativas serán desarrolladas por los instructores teóricos y
prácticos previamente designados por las Escuelas de Conductores.
Adicionalmente, a fin de contar con información certera respecto al desarrollo de las clases
teóricas y prácticas, es necesario que las Escuelas de Conductores cuenten con equipos de video
para la transmisión en línea de este tipo de sesiones.
 Mantener la exigencia de una póliza de responsabilidad extracontractual para los
vehículos
Las pólizas de responsabilidad civil extracontractual para los vehículos otorgan una cobertura no
comprendida por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), puesto que de
conformidad con el literal c) del artículo 37 del Reglamento Nacional de Responsabilidad Civil y
SOAT, aprobado por Decreto Supremo Nº 024-2002-MTC, se encuentran excluidos de la
cobertura los accidentes que ocurren en lugares no abiertos al tránsito público.
A efectos de asegurar una cobertura para aquellos eventos que ocurran dentro de la
infraestructura vial o circuito cerrado a la circulación vial, es imprescindible que se exija contar con
una póliza de responsabilidad civil. La otra alternativa posible es dejar que los responsables
cumplan con sus obligaciones conforme lo establecen las normas del Código Civil. No obstante,
los seguros son alternativas menos costosas, pues asignan el riesgo de no poder responder
98
frente a siniestros a un tercero que se encuentra mejor preparado para soportarlo: la compañía de
seguros.
Ahora bien, la póliza de responsabilidad civil extracontractual podría alcanzar incluso a aquellos
eventos que se presenten fuera del circuito, que tengan como resultado la afectación de bienes no
corporales o de carácter personal.
 Eliminar la exigencia de una póliza de responsabilidad extracontractual para los
vehículos
La eliminación de la exigencia de la póliza de responsabilidad civil extracontractual derivaría en
asignar a los intervinientes en un evento dañoso dentro o fuera del circuito o infraestructura
cerrada a la circulación vial, el deber de responder conforme lo establece el Código Civil. La
capacidad de cumplimiento de obligación es incierta, pues depende de las posibilidades
financieras del responsable.
Esta medida no genera beneficio alguno. No obstante, sí es costosa, pues incrementa el riesgo de
falta de atención médica o cobertura por los daños personal, pues asigna toda la probabilidad de
cumplimiento a las condiciones individuales de cada persona que sea calificada como
responsable. Esto podría incrementar los costos, pues podría significar un mayor requerimiento
del empleo de los tribunales para asegurar la ejecución de las reglas de responsabilidad civil.
6.3.2. Análisis costo beneficio de cada alternativa
Tabla 28. Análisis costo-beneficio de las alternativas regulatorias para las Escuelas de Conductores
Medida Regulatoria
Costo
Beneficio
1. Mantener
el
marco  Se mantienen los problemas de  A la fecha, ya se han
regulatorio
establecido
relativos a la sobre producción y
implementado
los
por el Ministerio de
a la baja calidad en la formación
lineamientos
normativos,
Transportes
y
de los conductores.
mediante los Títulos XII y XIII
Comunicaciones
en
del Decreto Supremo Nº 040materia de Escuelas de
2008-MTC
Conductores
2. Eliminar la obligatoriedad  No es viable legalmente, en observancia de la Ley Nº 29005.
de asistir a una Escuela
de Conductores, incluso
en aquellos casos en los
cuales se postule a
categorías profesionales
3. Eliminar la sustituibilidad  Costo político por la posible  Se promueve la competencia
de la evaluación de
inconformidad de las Escuelas
por calidad entre las Escuelas,
conocimientos teóricos
de Conductores.
al
eliminarse
el
por el Certificado de
empoderamiento excesivo y la
Profesionalización emitido
incompatibilidad de incentivos.
por las Escuelas de
99
Medida Regulatoria
Costo
Beneficio
Conductores
4. Establecer
topes  Costo político por la posible  Se erradica la expedición de
máximos de emisión de
inconformidad de las Escuelas
certificados de alumnos no
certificados considerando
de Conductores.
capacitados realmente.
la capacidad operativa de
las
Escuelas
de
Conductores y fiscalizar
su cumplimiento
5. Establecer programa de  No
se
incrementa  Se
promueve
el
formación
significativamente el riesgo por
establecimiento de relaciones
complementaria
la conducción, puesto que entre
laborales entre alumnos y las
un conductor con licencia recién
empresas de transporte.
emitida y un alumno que ha
finalizado su programa de  Se contribuye a disminuir el
formación de conductores no
déficit de conductores.
hay diferencias apreciables.
6. Creación de una Escuela  No es viable legalmente, dado el rol subsidiario del Estado.
Pública de Alto Nivel, a fin
de formar conductores
profesionales
7. Establecer la obligación  El identificador de huella dactilar  Por intermedio del ajuste en
de contar con dispositivos
y el equipo de video se
los requisitos técnicos de los
que
faciliten
la
requieren en la actualidad
equipos
de
video
fiscalización
de
los
según lo dispuesto por la
especificados en el Anexo
procedimientos
normativa vigente, por lo que no
10.3, se reduce el monto de la
significan costo adicional alguno
inversión inicial por parte de los
para
las
Escuelas
de
administrados.
Conductores. (Artículo 47, literal  La implementación de un
w), del Reglamento Nacional de
sistema de validación en línea,
Licencias de Conducir)
fortalecerá la fiscalización
debido a que el registro de los
instructores teóricos y de
manejo, así como del
postulante, se convertirá en
requisito indispensable para el
cómputo de las horas lectivas
y de manejo.
8. Mantener la exigencia de  Costos derivados del contrato  Cobertura de eventos dañosos
una póliza de seguro
de seguro.
fuera y dentro del circuito.
extracontractual
 Mitigación del riesgo de
incumplimiento de las reglas
de responsabilidad civil.
9. Eliminar la exigencia de  Incremento de los costos de  Ahorro de costos para las
100
Medida Regulatoria
Costo
una póliza de seguro
extracontractual
recurrir a los tribunales para
asegurar la ejecución de las
reglas de responsabilidad civil.
Beneficio
Escuelas de Conductores.
 Riesgo de falta de asistencia
médica en los supuestos en que
el SOAT pierda su cobertura
(dentro del circuito o por encima
de
los
montos
de
compensación).
 Falta de compensación por
daños materiales.
6.3.3. Mejor alternativa regulatoria
Como se puede advertir, las alternativas viables legalmente son las signadas con los numerales 3,
4, 5, 7 y 8.
6.4.
De los Centros de Evaluación
6.4.1. Alternativas regulatorias
 Titularidad de la evaluación
Tal como se ha demostrado en el capítulo V, la evaluación de conocimientos y habilidades en la
conducción es una función inherente al Estado. Asimismo, su transferencia excepcional por
razones de imposibilidad técnica o económica al sector privado no puede producirse vía
autorización.
En ese sentido, es legalmente necesario precisar los roles del sector público y privado, señalando
que el Estado es el encargado de la función de evaluación y que cuenta con la potestad de
externalizar esta función al sector privado, únicamente mediante los títulos habilitantes
apropiados, a saber la asociación público-privada, al amparo del Decreto Legislativo Nº 1224.
 Recentralización de la función de evaluación
En la sección 5.5.1 del capítulo V se evidenció la grave disparidad del ejercicio de la evaluación en
los distintos centros operados por los Gobiernos Regionales.
A efectos de solucionar este problema, en aplicación del mandato previsto en el literal g) del
artículo 16 de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, que consagra como
competencia de gestión mantener un estándar de emisión de licencias de conducir, podría
pensarse que es necesario recentralizar la función de evaluación.
101
Sobre el particular, en el terreno de los hechos, no puede afirmarse que la labor del Touring y
Automóvil Club del Perú se encuentre libre de críticas, algunas fundadas como las señaladas por
INDECOPI en la Abogacía de la Competencia antes señalada.
Sin perjuicio de ello, es posible reconocer un mejor desempeño relativo del Touring y Automóvil
Club del Perú con relación a los demás centros de evaluación. Aunque, ello no significa
necesariamente que ello sea atribuible al Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
En el aspecto legal queda absolutamente claro, no obstante, que la recentralización de la función
de evaluación es inadmisible. Ello, en cumplimiento del principio de irreversibilidad, previsto en el
literal c) del artículo 4 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización. Asimismo, la Ley
Nº 29730, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en
el numeral 2 del artículo 7 reconoce como una función de competencia compartida el control del
proceso de otorgamiento de licencias de conducir.
Esta función es compartida precisamente con los Gobiernos Regionales, tal como se detalló en el
numeral 5.1 del capítulo V. Revertir esta competencia significaría abdicar de la descentralización
que, a pesar de sus bemoles, es un proceso de obligatorio cumplimiento y de orden
constitucional.
 Estandarización de las evaluaciones
Una alternativa jurídicamente viable, a diferencia de la anterior, es la de asumir el papel asignado
al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, como regulador del Sistema de Emisión de
Licencias de Conducir, estableciendo las normas y los protocolos de evaluación correspondientes,
a efectos de ser utilizados de forma estándar a nivel nacional.
Para asegurar tal efecto, es pertinente que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones se
encuentre suficientemente empoderado para verificar el cumplimiento de los estándares en
materia de equipamiento y de la forma de efectuar las evaluaciones, de manera permanente, a
modo de orientador y monitor de los procesos de otorgamiento de licencias de conducir a nivel
nacional.
Los costos derivados de esta medida radicarían en la posible tensión que se genere entre los
niveles de gobierno, además de los recursos financieros orientados a la verificación del
cumplimiento de las condiciones legales. No obstante, los beneficios compensan los costos, pues
además del cumplimiento del mandato previstos en la Ley General de Transporte y Tránsito
Terrestre, se asegura que los postulantes que finalmente aprueben las evaluaciones sean
aquellos merecedores, lo que repercute positivamente en la seguridad vial.
 Complementar la evaluación en un circuito cerrado con la evaluación en la vía pública
La diferencia entre un conductor que cuenta con una licencia de conducir recién emitida después
de aprobar un examen de manejo en un circuito cerrado y otro que ha aprobado su examen de
manejo en un circuito cerrado pero se encuentra esperando la entrega de su licencia de conducir
es nula.
102
De igual manera, conducir después de haber aprobado el examen de manejo con o sin licencia
para efectos prácticos es equivalente. Evidentemente, desde el punto de vista legal la situación
jurídica del conductor no es la misma. No obstante, desde una perspectiva de experiencia, el
riesgo al que la sociedad se expone por permitir a una persona conducir en la vía pública con una
licencia recién emitida es semejante al riesgo derivado de la conducción de una persona que ha
aprobado su examen en un circuito cerrado. En ambos casos, la experiencia del conductor en la
vía pública es igual.
No obstante, el esquema regulatorio actual, ha decidido transferir el riesgo del centro de
evaluación a la sociedad. Al efectuarse las evaluaciones únicamente en una infraestructura vial de
uso exclusivo, el centro de evaluación –y posteriormente la entidad que otorga la licencia de
conducir- no puede determinar cómo sería la performance del conductor en la vía pública, que es
lo que realmente interesa. No obstante, el centro de evaluación se despreocupa por ello, pues se
limita a evaluar el desempeño del conductor en una infraestructura vial de uso exclusivo,
acondicionada para efectos del examen. En consecuencia, la sociedad asume el riesgo por el
desempeño no cognoscible del conductor en la vía pública.
Sobre el particular, la tercera decisión adoptada en la Carta Iberoamericana sobre Licencias de
Conducir (2009), dispone que los países “deberán proponer que para obtener una licencia de
conducir, antes de circular en prácticas por las vías públicas abiertas al tránsito, el aspirante deba
demostrar que tiene un dominio suficiente del vehículo superando las pruebas que se determinen
en un circuito cerrado”.38
Como se puede apreciar, la infraestructura cerrada a la circulación vial no es útil per se para la
evaluación de las habilidades en la conducción, sino para demostrar el dominio del vehículo.
En ese sentido, la infraestructura cerrada a la circulación vial cumple un papel esencial como parte
del rol que debieran cumplir los centros de evaluación. No obstante, su utilidad es insuficiente, si la
evaluación no incluye una etapa de verificación de las habilidades en la vía pública.
 Titularidad de los vehículos destinados para la evaluación: No intervención del centro
de evaluación
Sin perjuicio de que una buena formación en una Escuela de Conductores, a lo cual se aspira con
el nuevo Reglamento, mitigue estos riesgos, no puede desconocerse la remanencia de un riesgo
propio de la inexperiencia del postulante.
Dado que la evaluación se efectuará necesariamente en un vehículo de la categoría a la que se
postula, es necesario que este cumpla con las disposiciones pertinentes del Reglamento Nacional
de Vehículos, aprobado por Decreto Supremo Nº 058-2003-MTC. Asimismo, a efectos de reducir
el riesgo remanente antes señalado, es preciso que se garantice cierta vinculación del vehículo
con el agente mejor preparado para asumir dicho riesgo.
38
Carta Iberoamericana sobre licencias de conducir, 2009. VIII Encuentro de Responsables de tránsito y seguridad vial
celebrado en Santiago de Chile los días 15 al 17 de junio de 2009. Consultado en el siguiente
link:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/72AF9E91DC70D69905257E0A00612554/$FILE/CARTA_IB
EROAMERICANA_SOBRE_LICENCIAS_DE_CONDUCIR.pdf
103
En caso el vehículo no se encuentre bajo el dominio del operador del Centro de Evaluación, la
respuesta por eventuales daños no cubiertos por el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito
(montos mayores a la compensación o siniestros dentro del Centro de Evaluación) sería azarosa,
puesto que el riesgo sería asumido por el postulante o el propietario del vehículo que es
conducido, cuya capacidad financiera de respuesta es un albur.
 Titularidad de los vehículos destinados para la evaluación: Bajo el dominio del Centro
de Evaluación
Por el contrario, en caso el Centro de Evaluación tuviera el dominio de los vehículos, este podría
obtener rentas de su explotación. Lógicamente, como contraparte, tendría que asumir los
eventuales costos derivados de su utilización.
Esta segunda opción es menos costosa que la anterior, pues el agente dedicado a la actividad de
evaluación cuenta con un respaldo financiero determinado, que le permitiría tener una mejor
capacidad de respuesta frente a la eventualidad de la ocurrencia de algún siniestro.
A efectos de implementar esta medida, el operador del Centro de Evaluación tendría que
contratar un seguro de responsabilidad civil extracontractual por cada vehículo, cuya cobertura
alcance a los supuestos de conducción sin licencia.
 Asignación al sector privado mediante competencia en el mercado
Esta alternativa no es jurídicamente viable, puesto que no existe un derecho preexistente a
operar, en un entorno de libre competencia, como centro de evaluación. Esta función como se
ha visto es de titularidad pública y su transferencia al sector privado tendría que proceder,
mediante una figura semejante a la concesión o asociación público privada.
 Asignación al sector privado mediante competencia ex ante
Como ya se ha señalado, en ocasiones, los organismos encargados de la evaluación, por
razones técnicas o económicos pueden externalizar esta función en el sector privado. Al ser
incompatible el libre acceso con la naturaleza de la actividad de la evaluación, lo apropiado es
que el Estado, si considera necesario transferir la gestión al sector privado, asigne a una o más
personas jurídicas, de manera tal que se pueda asegurar la cobertura de este servicio, en el
ámbito regional, considerando que esta función ha sido trasladada a los Gobiernos Regionales.
La adjudicación de la gestión del centro de evaluación debe efectuarse, considerando que quien
realice esta actividad ofrezca las mejores condiciones, en lo que respecta a infraestructura,
equipamiento y recursos humanos, de manera tal que se asegure la óptima calidad en las
evaluaciones.
104
Ello significa que la adjudicación no puede producirse por simple decisión administrativa, sino
mediante un proceso transparente que permita a la Administración efectuar una selección de
la(s) mejor(es) alternativa(s) de gestión.
Para ello, el criterio de selección debe considerar factores, que en conjunto, orienten al
adjudicatario al mejor desempeño posible en la gestión de la actividad de evaluación.
Entre estos factores se puede considerar: i) la prontitud para la puesta en marcha del centro de
evaluación, ii) las inversiones adicionales, iii) la calidad en las evaluaciones, entre otras. No
obstante, un factor especialmente relevante, considerando la heterogeneidad en la capacidad
de pago de los postulantes a licencias de conducir, es la retribución económica (tarifa) que
deben desembolsar aquellos, como contraprestación por acceder a la evaluación, cuya
realización inevitablemente genera costos (remuneraciones, mantenimiento, adquisición de
bienes, infraestructura, seguros, etc.).
De allí que sea trascendental la determinación de este factor de competencia como el primer
criterio de selección, teniendo en cuenta que el servicio de evaluación de conocimientos y
habilidades de manejo se caracteriza por tener una demanda teórica y conceptualmente
inelástica, es decir, la demanda por acceder a dicho servicio por parte de los postulantes a una
licencia de conducir, en particular, si esta es profesional, cambia proporcionalmente menos que
los cambios en los precios (tarifas). Asimismo, se trata de un servicio esencial para toda aquella
persona que desea obtener su licencia de conducir. El hecho de constituirse en un requisito sine
qua non determina que los incrementos tarifarios por acceder a la evaluación no disuaden al
postulante interesado en obtener una licencia de conducir.
Ello es perfectamente aplicable tanto para los conductores de vehículos particulares (no
profesionales), que consideran a la licencia de conducir como un título habilitante para el
ejercicio de su derecho de locomoción o libertad de tránsito dentro del territorio nacional, así
como para los conductores profesionales que, para continuar desempeñándose como tales,
requieren de periódicas revalidaciones (si alcanzaron la máxima categoría) o
recategorizaciones (que le permitan escalar a la máxima categoría).
Es así que considerando la inelasticidad del servicio de evaluación, y ante la imposibilidad de
fijar tarifas administrativamente, en aplicación del artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 757, Ley
Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, resulta indispensable que el adjudicatario
sea quien se comprometa con la Administración, mediante un contrato de asociación público
privada, a establecer una tarifa estable, que permita el acceso a todos los postulantes a
licencias de conducir. Precisamente, el mecanismo revelador de las propuestas tarifarias es un
proceso de selección en el cual el factor de competencia para determinar al ganador es la
menor tarifa ofertada.
Si no existiera un mecanismo de competencia por el mercado, el proveedor del servicio podría
fijar tarifas elevadas, absorbiendo el excedente del consumidor y a su vez generar ineficiencias
en este mercado.
En ese sentido, establecer este mecanismo de competencia, busca orientar al operador al logro
de dos (2) metas socialmente deseables:
105


Eficiencia productiva: Incentivar la combinación más eficiente de insumos (capital,
trabajo, etc.) a un volumen dado de producto.
Eficiencia Asignativa: Minimizar las posibles pérdidas de eficiencia social que se
generan.
6.4.2. Análisis costo beneficio de cada alternativa
Tabla 29. Análisis costo-beneficio de las alternativas regulatorias para los Centros de Evaluación
Medida Regulatoria
1. Titularidad
evaluación
pública
de
Costo
Beneficio
 Más que una alternativa, es una
imposición legal, además de ser
coherente con el papel del Estado.
la
2. Recentralización de la Evaluación
 No es viable legalmente, en aplicación de las normas de descentralización.
3. Estandarización
de
las
evaluaciones por parte del
Ministerio de Transportes y
Comunicaciones
4. Complementar la evaluación en
un circuito cerrado con la
evaluación en la vía pública
 Posibles tensiones entre niveles de
gobierno.
 Aseguramiento de la calidad de las
evaluaciones, lo que repercute
positivamente en la seguridad vial.
 El riesgo de conducir con licencia
recién expedida y sin licencia pero
con aprobación de un examen de
manejo en un circuito cerrado es
equivalente. Esta medida no
representa un costo adicional para
la sociedad.
 Incremento de riesgo por falta de
información respecto de la
capacidad financiera de respuesta
del propietario del vehículo.
 Falta
de
seguridad
del
cumplimiento del Reglamento
Nacional de Vehículos.
 Se fortalece la evaluación. Se
otorga la licencia de conducir
específicamente
cuando
se
comprueba un buen desempeño
del conductor en la vía pública.
5. Titularidad de los vehículos
destinados para la evaluación: No
intervención del centro de
evaluación
 Asegura el cumplimiento del
Reglamento
Nacional
de
Vehículos.
 Mitiga el riesgo de respuesta frente
a ocurrencia de siniestros.
 Incompatible con la función pública.
6. Titularidad de los vehículos
destinados para la evaluación:
Bajo el dominio del Centro de
Evaluación
7. Asignación al sector privado
mediante competencia en el
mercado.
8. Asignación al sector privado
mediante competencia ex ante.
 Gastos administrativos para la
selección de la mejor oferta.
 Riesgo de selección adversa. No
obstante, este es menor que el que
existiría si la asignación fuera
directa o discrecional.
106
 Eficiencia productiva: Incentivar la
combinación más eficiente de
insumos (capital, trabajo, etc.) a un
volumen dado de producto.
 Eficiencia Asignativa: Minimizar las
posibles pérdidas de eficiencia
social que se generan.
Medida Regulatoria
Costo
Beneficio
 Transparencia en el acceso.
 Elección de la mejor alternativa.
 Acceso al servicio mediante el
pago de una tarifa determinada
por competencia ex ante.
6.4.3. Mejor alternativa regulatoria
Como se puede advertir, las alternativas viables legalmente son las signadas con los numerales
1, 3, 4, 6 y 8.
6.5.
De la regulación de los instructores de manejo
Como se vio en el numeral 5.7 del presente informe, la normativa vigente no pone énfasis en la
importancia de los instructores de manejo en la formación de los postulantes a una licencia de
conducir.
En ese sentido, resulta necesario establecer alternativas regulatorias que permita, al igual que en
el caso de las Escuelas de Conductores: i) mitigar los efectos perversos de la asimetría de
información, y ii) promover mecanismos de competencia por calidad de servicio, tal como
se presenta a continuación:
6.5.1. Alternativas regulatorias
 Mantener las exigencias establecidas para los instructores de manejo de las Escuelas
de Conductores
De acuerdo con el diagnóstico presentado en la sección V, relacionado con la regulación de los
instructores de manejo de las Escuelas de Conductores, las debilidades que presenta el modelo
peruano son:
 Condiciones de Acceso poco exigentes para los instructores de manejo.
 Falta de rigurosidad en el cumplimiento de los programas de estudio.
 Débil capacidad sancionadora.
En la misma línea que los Establecimientos de Salud y las Escuelas de Conductores, la
confluencia de estas debilidades, sumada a la débil labor de fiscalización y la incompatibilidad de
incentivos entre el principal (MTC) y los agentes (Instructores de manejo a través de las Escuelas
de Conductores), abre paso a dos problemas fundamentales: i) Instructores de manejo no
capacitados y ii) Baja calidad en la formación de los postulantes a una licencia de conducir,
tal como se puede apreciar en la Ilustración 53.
107
Ilustración 53. Efectos de la ausencia de regulación de los instructores de manejo
Elaboración propia
Dichas asimetrías de información (selección adversa o riesgo moral) entre el Estado y las
Escuelas de Conductores (específicamente relacionado con sus recursos humanos: instructores
de manejo) dan lugar la posible existencia de comportamientos oportunistas generando
distorsiones en este mercado.
Como se mencionó anteriormente, el problema de selección adversa, para este caso, se presenta
cuando la parte menos informada (Estado) no puede distinguir la “buena” o “mala” calidad de los
instructores de manejo, lo que supone que es más probable es que ingrese el de “mala” calidad,
resultando en un problema aún mayor: servicios (formación) de diferente calidad sean vendidos al
mismo precio ya que el comprador (postulante) no puede discriminar entre unos y otros.
En suma, si lo que se busca es subsanar dicha problemática, esta alternativa no resulta viable
pues las disposiciones establecidas en el Título IX del Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC, con
relación a los instructores de manejo de las Escuelas de Conductores, no han considerado
compromisos posibles de cumplir y que reduzcan la posibilidad de comportamientos oportunistas
de las Escuelas de Conductores y de los instructores de manejo (no acreditados), que a su vez
reduzcan la posibilidad de la baja calidad de la formación de los postulantes a una licencia de
conducir.
 Creación de una Escuela de Instructores que forme y acredite a los instructores de
manejo
Esta alternativa propone la creación de una Escuela de Instructores que forme instructores
especialistas en la enseñanza y el desarrollo de capacidades, conocimientos, habilidades y
destrezas para la conducción de vehículos automotores de transporte terrestre, así como su
certificación.
108
6.5.2. Análisis costo beneficio de cada alternativa
Tabla 30. Análisis costo-beneficio de las alternativas regulatorias para los Instructores de manejo
Medida Regulatoria
Costo
Beneficio
1. Mantener
las
exigencias
establecidas
para
los
instructores de manejo de las
Escuelas de Conductores
Se mantienen los problemas de
relativos a la baja calidad de los
instructores de manejo y, en
consecuencia de la formación de
los conductores.
A la fecha, ya se han
implementado los lineamientos
normativos, mediante los Títulos
XII y XIII del Decreto Supremo Nº
040-2008-MTC
Aseguramiento de la calidad de
las formación de los postulantes,
lo que repercute positivamente en
la seguridad vial.
2. Creación de una Escuela de
Instructores que forme y
acredite a los instructores de
manejo
6.5.3. Mejor alternativa regulatoria
Como se puede observar la mejor alternativa corresponde a la implementación de las medida 2.
VII. RÉGIMEN SANCIONADOR
Como fuera precisado anteriormente, parte sustantiva del funcionamiento del diseño de
mecanismos (contratos) propuesto a fin de subsanar diversos problemas de información
advertidos en el funcionamiento y operación de las Escuelas de Conductores y los
Establecimientos de salud, subyace en la existencia de una institución encargada de la
fiscalización del cumplimiento de las condiciones de acceso y operación (es decir, del contrato)
por parte de dichas instituciones.
Para tal efecto, la correcta tipificación de las infracciones, el cálculo preciso de las sanciones
(pecuniarias o no pecuniarias) y la aplicación de un procedimiento administrativo sancionador
eficiente son los tres pilares fundamentales sobre los cuales se erige el enforcement adecuado
para el propiciar el cumplimiento de las normas.
Desde el trabajo seminal de Becker (1968), los aportes de la teoría económica para el cálculo
idóneo de las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de las normas se ha incrementado
rápidamente y ha alcanzado una preponderancia sustantiva para el cálculo de sanciones en la
industria de las telecomunicaciones, energía, y en menor medida, en el sector transportes.
Becker (1968) señala que las sanciones aplicables a la comisión de infracciones deben de
establecerse en función de: el número de las mismas, los gastos en detección y condena y la
probabilidad de detección. De esta manera, se define una función de pérdida social cuya
minimización permite obtener condiciones necesarias de optimalidad que se deben cumplir para
reducir la pérdida social generada por las infracciones, tomando como elemento disuasorio las
109
multas pecuniarias debido a las ventajas que éstas presentan en relación con otras medidas no
pecuniarias39.
Asimismo, Stigler (1970) plantea que existe una falta de incentivos para que los agentes privados
cumplan con las normas puesto que pueden conseguir más beneficios incumpliéndolas. Es decir,
es perfectamente coherente (i.e., racional) el despliegue de acciones oportunistas por parte de los
agentes económicos que busquen explotar las ganancias ilícitas o no considerar daños y
perjuicios que sus acciones ilegales pueden ocasionar.
El punto de partida del análisis económico aplicado al cumplimiento de las normas es que la idea
detrás del comportamiento ilícito de los agentes, que van desde los crímenes, robos y delitos
contra el patrimonio y la vida, existe una lógica económica, tal que evalúan los costos y beneficios
económicos de su conducta ilegal para decidir si incumplen o no con las nomas. Así, las
infracciones, delitos y violaciones a las normas son respuestas a incentivos económicos que se
producen en una situación donde el acto ilegal reporta mayores beneficios pecuniarios en relación
a los costos asociados a las infracciones.
A continuación se presenta formalmente el modelo económico sobre la base del cual se propone
el cálculo de las sanciones aplicables a las Escuelas de Conductores y Establecimientos de
Salud.
7.1.
Modelo Teórico
Cooter y Ullen (1998) realizan un análisis de la responsabilidad de los daños a partir de la
precaución tomada por las partes. De esta manera, identifican que tanto la víctima como el
victimario al tomar una precaución menor a la razonable para evitar el daño adquieren la
responsabilidad de este.
Ilustración 54. Relación víctima-victimario
Fuente: Cooter y Ullen (1998)
Asimismo, dichos autores realizan un análisis de disuasión de la conducta criminal dentro de una
lógica de optimización de beneficios por parte del victimario. Así, introducen la percepción de
39
La ventaja de la implementación de multas se debe a que permite conservar los recursos públicos (reduce los costos de encarcelamiento),
compensa a la sociedad proporcionalmente por el daño producido y simplifica la determinación de la sanción óptima.
110
severidad del castigo (y) y la probabilidad de ser atrapado (p) en el modelo como las variables
fundamentales en la decisión de cometer un crimen. En los resultados del modelo, los agentes
tomarán la decisión de cometer un crimen hasta que el castigo probable esperado en términos
marginales sea igual al beneficio esperado en términos marginales por infringir la norma.
Ilustración 55. Percepción de ser atrapado y óptimo
Fuente: Cooter y Ullen (1998)
Finalmente dichos autores reconocen la heterogeneidad de percepción de castigo entre los
agentes y las diferentes distribuciones de probabilidad entre la variedad de infracciones. De esta
manera, señalan la necesidad de considerar esta heterogeneidad para cada escenario al tomar
las medidas de disuasión de manera óptima.
Ilustración 56. Relación entre pena y delito
Fuente: Cooter y Ullen (1998)
Si bien este modelo lleva a cabo una modelación razonable del comportamiento infractor de los
agentes, no da cuenta de la existencia de un organismo supervisor que tiene como tarea detectar
e imponer multas. Por ello, consideramos, en segundo lugar, el modelo Polinsky y Shavell (2000),
quienes extienden el modelo anterior considerando el bienestar social en la función de
minimización e incluyen explícitamente la existencia de un organismo supervisor. El interés de
este es defender los intereses sociales de los usuarios mediante el uso de, por un lado, una multa
administrativa (que puede ser una sanción económica) y/o, por otro lado, elementos
sancionadores no pecuniarios (amonestación pública, suspensión de licencias o inhabilitación
111
permanente de las actividades de los agentes infractores). Así, su objetivo es maximizar los
beneficios esperados de todos los agentes en la sociedad, relacionando: beneficio ilícito o costo
evitado obtenido por la empresa por incumplir con la normativa, los daños producidos a la
sociedad debido al incumplimiento de la norma y el comportamiento de la empresa ante la
detección de la infracción.
El primer factor que se incluye en este modelo es el beneficio esperado de una empresa, la cual
depende del beneficio esperado por infringir las normas, los costos en los que incurre el
organismo supervisor y el valor de la multa. En concreto, en la misma línea que Gallardo y
Vásquez (2006), hacemos un conjunto de supuestos:
Las empresas pueden obtener un beneficio económico al cometer una infracción.
El organismo supervisor puede detectar la infracción con cierta probabilidad y luego imponerle
como sanción una multa administrativa (M) o el cierre de sus actividades durante un periodo de
tiempo dado (t)
El agente cometerá la infracción solo si los beneficios de incumplir la norma son mayores a los
beneficios de cumplirla, tal que
(1)
Donde Q es el nivel de actividad y p es la probabilidad de que el organismo supervisor detecte a la
empresa infractora
La empresa es neutral al riesgo, es decir, es indiferente ante las pérdidas económicas que implica
la multa administrativa con la cual puede ser sancionada por el organismo supervisor con
probabilidad p.
Este supuesto de neutralidad es importante toda vez que permite expresar el bienestar social
como la suma de las ganancias individuales obtenida por llevar a cabo una infracción menos el
valor neto de los daños generados a la sociedad y los costos del sistema administrativo para la
ejecución de norma. Asimismo, supongamos que las empresas difieren en las ganancias que
ellas obtienen por infringir las normas. En dicho caso, existirá un nivel de beneficio crítico B^0 por
encima del cual las empresas infringirán la norma si sus ganancias son superiores a dicho nivel.
Dicho beneficio crítico dependerá de la probabilidad de detección de infracciones, del valor de las
sanciones y de su criterio de imposición.
Dado esto, podemos comenzar a definir los componentes del modelo. En primer lugar, definimos
el perjuicio agregado a la sociedad. Este está dado, por un lado, por el costo esperado de imponer
las sanciones por el organismo supervisor, que incluyen los costos administrativos de suspensión
o clausura y los costos administrativos de aplicación de sanciones
Donde α es el costo administrativo por unidad de tiempo (t) que se suspende o clausura el
establecimiento y k es el costo administrativo en los que incurre el organismo supervisor para
aplicar las sanciones. No obstante, el cierre de una empresa implica no sólo una pérdida social en
términos del costo en el que incurre el organismo supervisor sino también por lo que deja de
112
percibir la empresa que ha sido suspendida o cerrada (λ) durante el tiempo que dure la penalidad.
Es decir, el costo social incluye también un factor tλ.
La incurrencia en estos costos no es determinística sino más bien probabilística. Esta probabilidad
es, en realidad el producto de dos componentes. En primer lugar, la probabilidad de que una
empresa afronte y pague la sanción depende de la probabilidad de detección que, a su vez, es
una función del esfuerzo del organismo fiscalizador, p(e), y la probabilidad de que la sanción sea
impuesta luego de un proceso posterior a la detección, q. Por tanto, el costo asociado a la
actividad del organismo supervisor, en términos probabilísticos, viene dado por
Si sumamos a esto el valor del daño a la sociedad, D, tenemos el perjuicio generado a la sociedad
a raíz de la infracción
Sin embargo, es necesario señalar que estos costos ocurren, como se mencionó, sólo para los
niveles de beneficio superiores a los de un umbral B^0 dado por
(2)
Así, el beneficio crítico para la empresa infractora debe ser igual al valor de la multa esperada más
el valor esperado de la pérdida privada asociada a la supervisión de actividades. Si denotamos
una función de distribución acumulada que mide la suma de los beneficios que incurren las
empresas hasta llegar al punto B^0, F(B^0 ), la masa restante es la suma de los beneficios
acumulados por encima del umbral (por la definición de función acumulada (Goldberg, 1991)
.Entonces, los valores anteriores se ponderan por dicho monto, resultando en
Finalmente agregamos un costo administrativo autónomo en los que incurre el organismo
supervisor para ejecutar la supervisión, dado por e. Si sumamos esto a la expresión anterior
obtenemos la función de perjuicio agregado a la sociedad dado por
(3)
En segundo lugar, definimos la utilidad esperada de las empresas que incurren en una infracción,
la cual difiere entre las distintas empresas. Asumimos que existe una función de probabilidad que
define la ganancia ilegal de las empresas, dada por f(B) y que se asume que cumple con los
supuestos clásicos de probabilidad (Goldberg, 1991).Dado ello, podemos obtener el valor
esperado de los beneficios ilícitos de las empresas de la misma manera como se define el valor
esperado de una variable continua, la cual está definida para los valores por encima del umbral
B^0 a partir del cual es atractivo infringir la ley
(4)
113
Dados estos tres componentes, podemos definir la función de pérdida social como la diferencia
entre los beneficios y los perjuicios asociados al comportamiento ilícito:
(5)
El organismo supervisor debe resolver el problema de maximizar el bienestar de la sociedad
eligiendo de manera óptima los instrumentos con los que cuenta para cumplir las normas: la
multa y el esfuerzo. Los resultados de la derivación del bienestar respecto de la multa óptima
(Ver Anexo 10.2.) tiene como elemento clave a:
Cuya condición de primer orden implica que la multa óptima se halla resolviendo
Si se asume que la probabilidad de detección p(e) y el tiempo de suspensión de actividades están
fijos en un horizonte corto de tiempo, la multa óptima es igual a
(6)
Tal que depende del valor del daño generado a los consumidores por las infracciones a las
normas cometidas por las empresas de transporte, B, y los costos administrativos (α y k) y de
probabilidades de detección y éxito de aplicar la sanción (p(e) y q).
Por su parte, la condición de segundo orden implica que cuando el supervisor utiliza la multa
como un instrumento sancionador, el bienestar de la sociedad se incrementa siempre que la
multa sea menor a la suma de, por un lado, el daño dividido entre la probabilidad de aplicar la
sanción, y, por otro lado, los costos administrativos. No obstante, multas excesivamente grandes
pueden no tener un efecto disuasivo en las empresas infractoras y, de hecho, es posible
mantener un nivel de bienestar social dado disminuyendo el valor de la multa.
Centrándonos en la condición de primer orden, es importante señalar que la multa óptima no será
disuasiva si los costos totales generados por la infracción son menores que el beneficio de la
empresa infractora. Este hecho puede ir en contra de la naturaleza de las actividades del
organismo supervisor si, como es de esperarse, el objeto es reducir al mínimo las infracciones
mediante la disuasión. Al respecto, Polinksy y Shavell (2000) establecen que si la multa se basa
en el daño producido por la infracción y si la agencia reguladora comete errores en la estimación
de los valores monetarios del daño y los beneficios ilícitos, podría ser rentable cometer
infracciones si los beneficios esperados exceden los costos esperados. En ese caso, la multa
basada en la responsabilidad asociada al daño podría ser poco disuasiva.
114
En industrias reguladas como la de telecomunicaciones y energía, los costos administrativos
pueden ser aproximados cuantitativamente a partir del aporte por regulación establecidos en la
Ley Marco de los Organismos Reguladores, no siendo este el caso para el Sector Transporte en
donde la SUTRAN no percibe de este tipo de aportes.
Adicionalmente, con respecto a los costos administrativos relativos a la suspensión de
autorizaciones ( ), es preciso indicar que la medida preventiva relativa a la suspensión de
operación no debería formar parte de la sanción pecuniaria, toda vez que su efecto es prevenir
que el daño real o potencial derivado de la conducta infractora se siga produciendo. De esta
manera, no retribuye al infractor con una penalidad por su acción, sino más bien restituye la
situación a su estado natural, es decir, en cumplimiento de la norma por parte de todos los
agentes económicos40.
En virtud a lo anteriormente expuesto, se propone, alternativamente, la siguiente metodología de
cálculo de las multas a las Infracciones cometidas por los Establecimientos de Salud, Escuelas de
Conductores y Centros de Evaluación:
Al respecto, es preciso indicar que se efectuado el agrupamiento de las infracciones en tres
grandes grupos: Informalidad, Incumplimiento de las Condiciones de Acceso y Operación, y
Negativa a presentar Información, las mismas que se califican como muy graves, graves y leves,
respectivamente.
Con relación al argumento
correspondiente a la probabilidad de detección, este se define
como el ratio entre el número de infracciones detectadas con relación al total de infracciones
cometidas. El denominador del cociente planteado es una variable no observable, puesto que no
es posible verificar con certeza el número de veces que tanto los establecimientos de salud, como
las escuelas de conductores y centros de evaluación han infringido la normativa vigente.
De acuerdo con la literatura económica, ante la imposibilidad material de recrear el referido
escenario contrafactual, es posible aproximar la probabilidad de detección con respecto al número
de potenciales infractores sobre los cuales la agencia fiscalizadora deberá focalizar su accionar,
tal y como se detalla a continuación.
Para calcular esta probabilidad de detección de manera desagregada, es preciso agrupar las
infracciones en diversos tipos
40
Por ejemplo, si un Establecimiento de Salud no cuenta con el correspondiente identificador de huella dactilar , los días que
se suspende autorización no deberían ser considerados como parte de la sanción, puesto que motiva únicamente a la
subsanación de la infracción por parte del agente, mas no intenta disuadir su comportamiento futuro.
115
Asimismo, si definimos:
La ecuación (8) puede reescribirse de la siguiente manera:
Si se asume que el número de infractores fiscalizables tiene una distribución uniforme entre los
grupos, es decir, la participación de los potenciales infractores con respecto al total de ellos es
constante para todos los grupos, se puede reescribir la ecuación anterior de la siguiente manera:
7.2.
Cálculo de las Sanciones Aplicables a las Infracciones cometidas por las Escuelas de
Conductores
7.2.1. Beneficio Ilícito/Costo Evitado
 Negativa a presentar Información
El beneficio ilícito relacionado con las variables relevantes para la información a ser transmitida
al Ministerio de Transportes y Comunicaciones acumula un total de S/. 6,963, tal y como se
detalla en la siguiente Tabla:
116
Tabla 31. Beneficio ilícito relacionado con las variables relevantes
Beneficio
Ilícito
Identificador
Biométrico
Precio
Grabador de
Video
Cámara
Switch (16
puertos)
S/. 700.00
S/. 1,700.00
S/. 200.00
S/. 998.00
S/. 665.00
4
1
4
1
1
S/. 2,800.00
S/. 1,700.00
Fuente: MTC. Elaboración propia.
S/. 800.00
S/. 998.00
S/. 665.00
Cantidad
TOTAL
Impresora
 Condiciones de Acceso y Permanencia:
Sobre el particular, es preciso indicar que en la actualidad las dos fuentes principales de
ingresos por parte de las Escuelas son la entrega de certificados nuevos y aquellos necesarios
para la obtención de revalidaciones de las licencias de conducir.
De esta manera, durante el año 2014 se emitieron un aproximado de 348,517 certificados
nuevos y 278,542 revalidaciones a nivel nacional. Por lo tanto, considerando precios
consultados en diversas actividades de cliente incógnito realizadas ante los referidos
establecimientos, se obtiene un ingreso promedio diario anual de S/.10,357.46, tal y como se
detalla a continuación:
Tabla 32. Ingreso promedio diario anual por categoría
VARIABLE
Número de Certificados (Nuevo y
recategorización)
Promedio de certificados emitidos
diariamente
Promedio de certificados emitidos por
Escuela
AI
AII
AIII
124,977
335,865
166,217
342
920
455
1
3
2
600
1500
3000
S/. 720.85
S/. 4,843.04
S/. 4,793.57
Precio de Certificado
Ingreso Promedio diario por Escuela
Fuente: MTC. Elaboración Propia
 Informalidad:
La informalidad acumula las infracciones tanto por negativa a presentar información así como
por el incumplimiento de las condiciones de acceso y permanencia, de esta manera, en
términos agregados el beneficio ilícito se calcula en S/. 17,320.46.
117
7.2.2. Probabilidad de detección
En aplicación de la ecuación (9) y tomando en consideración que la detección de la negativa a
presentar información es un evento cierto, es decir, cuenta con probabilidad de detección
equivalente a la unidad, las probabilidades de detección vienen dadas de la siguiente manera:
Tabla 33. Probabilidades de detección
PROBABILIDAD DE DETECCIÒN
Incumplimiento de condiciones de acceso y
permanencia
Negativa a presentar Información
PROBABILIDAD
DE DETECCIÓN
51.68%
100.00%
Informalidad
18.00%
Fuente: MTC. Elaboración propia
7.2.3. Multa Óptima
Sobre la base de los resultados obtenidos para el beneficio ilícito y la probabilidad de detección,
las multas óptimas aplicables a las infracciones por concepto de Informalidad, Negativa a
presentar Información e Incumplimiento de condiciones de acceso y permanencia vienen dadas
por:
Tabla 34. Multas óptimas aplicables a las infracciones por concepto de Informalidad, Negativa a
presentar Información e Incumplimiento de condiciones de acceso y permanencia
PROBABILIDAD DE DETECCIÒN
BENEFICIO ILÍCITO
Incumplimiento de condiciones de
acceso y permanencia
PROBABILIDAD
DE DETECCIÓN
MULTA
ÓPTIMA (UIT
S/.10,357.46.
51.68%
5 UIT
Información
S/. 6,963
100.00%
2 UIT
Informalidad
S/. 17,320.46
18.00%
25 UIT
Fuente: MTC. Elaboración propia.
7.3.
Cálculo de las Sanciones Aplicables a las Infracciones cometidas por los Establecimientos
de Salud
Siguiendo el procedimiento descrito en la Sección 3.2, a continuación se presenta de manera
resumida la forma de cálculo de las Sanciones cometidas por los Establecimientos de Salud
118
Tabla 35. M cálculo de las Sanciones cometidas por los Establecimientos de Salud
PROBABILIDAD DE
DETECCIÒN
PROBABILIDAD DE
DETECCIÓN
Incumplimiento
de
condiciones de acceso y
permanencia
Información
Informalidad
BENEFICIO
ILÍCITO
MULTA S/.
MULTA
UIT
89.75%
S/. 15,637.12
S/. 17,423.59
4.53
100.00%
S/. 814.85
S/. 814.85
0.21
42.66%
S/. 16,451.97
S/. 38,566.94
10.02
VIII. ANÁLISIS COSTO – BENEFICIO
Sobre la base del diagnóstico presentado en el capítulo IV de la presente Exposición de Motivos,
respecto de la relación entre el sistema de emisión de licencias y la seguridad vial, el Reglamento
propone la implementación de un conjunto de medidas orientadas a asegurar la adecuada
formación y evaluación de conductores de categorías profesionales y no profesionales.
Al respecto, y tal como se aprecia en la Ilustración 7, es necesario recordar que en el año 2014 el
73.4% de los accidentes de tránsito registrados fueron ocasionados por fallas atribuibles al factor
humano “conductor”, evidenciando que el hecho de contar con una licencia de conducir, según el
marco normativo vigente, no garantiza que el conductor posea las aptitudes necesarias para la
conducción de un vehículo, poniendo en riesgo su vida, la de los pasajeros y de los terceros no
ocupantes.
-
Otorgamiento de licencias de conducir de categorías profesionales por vía de
recategorización
Esta disposición vincula la profesionalización del conductor con la experiencia adquirida mediante
la conducción efectiva. No es suficiente con desarrollar una capacitación por requerimiento
mínimo de horas para obtener una licencia de conducir.
En ese sentido, los costos asociados a la implementación de esta medida son: i) reducción de la
oferta de conductores con licencia AII y AIII, y ii) reducción de los ingresos de las Escuelas de
Conductores debido a la eliminación de los “cursos de profesionalización”, los cuales, en el marco
de la normativa vigente, permiten que los postulantes que hayan aprobado dicho curso, obtengan
directamente una licencia profesional.
Sin embargo, esta medida repercute positivamente en la seguridad vial, puesto que contribuye a
disminuir la probabilidad de ocurrencia de accidentes de tránsito fatales.
Adicionalmente, en atención a la problemática de la accidentabilidad del país ocasionada por los
conductores novatos y sobre la base de la experiencia internacional exitosa, se propone que la
primera licencia que se otorgue a un conductor sin experiencia tenga una vigencia de 2 años.
Si bien se incrementarían los gastos administrativos por la emisión de licencias con mayor
frecuencia, esta medida contribuye a la reducción de la probabilidad de ocurrencia de accidentes
de tránsito fatales ocasionados por conductores novatos (sin experiencia), y a su vez permitiría
119
revelar el grado de esfuerzo de los conductores en el cumplimiento de las normas (“acción
oculta”).
Finalmente, estas medidas se complementan con la exigencia de la presentación de una
constancia de no adeudo por haber incurrido en infracciones. Al respecto, esta medida no
representa algún costo adicional para la sociedad, pues los pagos de las multas no suponen que
los infractores incurran en nuevos costos. Por el contrario, la medida genera beneficios pues
ordena la situación jurídica de los conductores, de forma previa a la obtención de una nueva
licencia o de su renovación.
-
Regulación de la evaluación médica y psicológica
El Reglamento reordena el diseño regulatorio, de modo que asegura que el Ministerio de Salud,
en su calidad de Autoridad Sanitaria Nacional, atienda el problema de seguridad vial como uno de
salud pública. De esta manera, la habilitación médica y psicológica para obtener una licencia de
conducir debe estar precedida de la aprobación de los documentos técnicos que establezca el
Ministerio de Salud.
Por su parte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones debe asegurar la integración de las
instituciones prestadoras de servicios de salud que cumplan con las condiciones establecidas por
el Ministerio de Salud al Sistema Nacional de Licencias de Conducir.
El beneficio que incorpora este tratamiento normativo está relacionado con la especialización en
las competencias de gestión, encargando a la entidad competente y especializada en la materia,
la elaboración de todos los procedimientos de evaluación médica y de los requisitos de acceso y
operación de dichos establecimientos, a fin de alinear tales requisitos al resto de Instituciones
Prestadoras de Servicios de Salud. Asimismo, con la inclusión de SUSALUD se fortalece la labor
fiscalizadora en el extremo correspondiente a los procedimientos y equipos médicos.
-
Regulación de la operación de las Escuelas de Conductores
El Reglamento asigna a las Escuelas de Conductores el papel reconocido en la Ley Nº 29005, a
saber, la formación de conductores.
El Reglamento persigue el fomento de la competencia por calidad entre Escuelas de
Conductores, lo cual se logra mediante el establecimiento de topes a la emisión de constancias de
finalización del programa de formación y esencialmente mediante la eliminación del
empoderamiento excesivo generado por el reconocimiento de la facultad de evaluar al postulante,
la cual es de titularidad pública.
Asimismo, establece condiciones de operación más realistas, de modo que se fomente la
capacitación personalizada de los conductores a través de la formación complementaria con
empresas del sector, generando beneficios para los alumnos pues promueve su captación
laboral, y el establecimiento de relaciones laborales. Ello, sin duda también favorece a las
empresas, pues facilita la localización de posibles conductores, que cumplan sus expectativas,
pues también participarán en el desarrollo de las habilidades de estos.
Es necesario precisar que los costos de esta alternativa no son significativos, pues no se produce
un incremento serio de los riesgos derivados de la conducción, ya que no existen diferencias
120
apreciables del factor experiencia entre un conductor recién licenciado y otro que haya culminado
su formación en una escuela de conductores.
Con la finalidad de contar con información certera respecto al desarrollo de las clases teóricas y
prácticas en las escuelas de conductores, es necesaria la presencia de dispositivos de
identificación dactilar y equipos de video para la transmisión en línea, lo cual contribuirá a su vez a
la reducción de los excesos – y carencias – del sistema de fiscalización actual, y se convertirá en
requisito indispensable para el cómputo de las horas lectivas y de manejo.
La exigencia de estos dispositivos no significa costo adicional alguno para las Escuelas de
Conductores, puesto que ya son requeridos para estas entidades, según lo dispuesto por la
normativa vigente. Todo lo contrario, teniendo en cuenta el ajuste de los requisitos técnicos de los
equipos de video especificados en el informe que sustenta la propuesta del nuevo Reglamento,
se reduciría el monto de la inversión inicial por parte de los administrados.
Adicionalmente, el Reglamento propone continuar exigiendo las pólizas de responsabilidad civil
extracontractual para los vehículos de propiedad de las Escuelas de Conductores, puesto que la
cobertura del SOAT no incluye los accidentes que ocurren en lugares no abiertos al tránsito
público.
En ese sentido, a efectos de asegurar una cobertura para aquellos eventos que ocurran dentro de
la infraestructura vial o circuito cerrado a la circulación vial, es imprescindible que se exija contar
con una póliza de responsabilidad civil, pues asignan el riesgo de no poder responder frente a
siniestros a un tercero que se encuentra mejor preparado para soportarlo: la compañía de
seguros.
Finalmente, como una medida complementaria a la función de las Escuelas de Conductores, el
Reglamento propone la creación de una Escuela de Instructores que forme y acredite a los
instructores especialistas en la enseñanza y el desarrollo de capacidades, conocimientos,
habilidades y destrezas para la conducción de vehículos automotores de transporte terrestre, así
como su certificación.
El beneficio de implementar esta medida, permite asegurar la calidad de la formación de los
postulantes, lo cual repercute positivamente en la seguridad vial.
-
Regulación de la función de evaluación
El Reglamento recupera íntegramente la función de evaluación, de titularidad pública.
Asimismo, reconoce la facultad del Ministerio de Transportes y Comunicaciones de verificar y
monitorear permanentemente el desempeño de los demás centros de evaluación, de modo que
se asegure la estandarización en las evaluaciones, lo cual tendrá un efecto positivo en el
aseguramiento de la calidad de las evaluaciones, lo que repercute positivamente en la seguridad
vial.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que bajo la normativa vigente conducir después de haber
aprobado el examen de manejo con o sin licencia para efectos prácticos es equivalente, el riesgo
al que la sociedad se expone por permitir a una persona conducir en la vía pública con una
licencia recién emitida es semejante al riesgo derivado de la conducción de una persona que ha
aprobado su examen en un circuito cerrado.
121
Al respecto, cabe precisar que la infraestructura cerrada a la circulación vial no es útil per se para
la evaluación de las habilidades en la conducción, sino para demostrar el dominio del vehículo,
por lo que su utilidad es insuficiente, si la evaluación no incluye una etapa de verificación de las
habilidades en la vía pública.
En ese sentido, en el Reglamento se propone complementar la evaluación en un circuito cerrado
con la evaluación en la vía pública, ya que de esta manera se fortalece la evaluación, al otorgar la
licencia de conducir específicamente cuando se comprueba un buen desempeño del conductor
en la vía pública.
De otro lado, el Reglamento contempla que la titularidad de los vehículos recaiga en los Centros
de Evaluación, quienes, como contraparte, tendrían que asumir los eventuales costos derivados
de su utilización. Esta segunda opción es menos costosa, pues el agente dedicado a la actividad
de evaluación cuenta con un respaldo financiero determinado, que le permitiría tener una mejor
capacidad de respuesta frente a la eventualidad de la ocurrencia de algún siniestro.
IX. IMPACTO SOBRE LA NORMATIVIDAD VIGENTE
El presente Decreto Supremo establece lo siguiente:
-
Reglamento Nacional de Licencias de Conducir:
o Aprueba el nuevo Reglamento Nacional de Licencias de Conducir.
o Deroga el Decreto Supremo Nº 040-2008-MTC.
-
Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC
o Modifica el numeral 1.12 del artículo 313.
o Modifica el artículo 315.
o Modifica el numeral 6 del artículo 322.
o Modifica el artículo 343.
-
Reglamento Nacional de Administración de Transporte, aprobado por Decreto Supremo Nº
017-2009-MTC
o
o
o
o
o
Elimina el numeral 31.6 del artículo 31
Modifica el numeral 71.4 del artículo 71.
Modifica los numerales 114.1.7 y 114.1.8 del artículo 114.
Modifica el último párrafo del numeral 114.2.5 del artículo 114.
Modifica el numeral 114.2.6 del artículo 114.
122