Administración Municipal
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Administración Municipal Administración Municipal 1 Directorio 2 Directorio Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Lic. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES Lic. Cesar Ignacio Romero Jacobo COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Martínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL Teodoro Arias García Omar Valencia Domínguez APOYO TECNICO INSTITUCIONAL. INSTITUCIÓN RESPONSABLE DE LA SERIE: LOCALLIS S.C. COORDINACIÓN GENERAL: Raúl I. Solis Barrueta DISEÑO EDITORIAL: León Felipe Gual Bojalil DESARROLLO TEMATICO Y PEDAGOGICO: Arturo Pontifes Martínez APOYO TECNICO José Octavio Acosta Arévalo Jaime Netzáhuatl Jiménez Ana Delia García Ortiz Braulio Olvera de León Erika Patricia Ledezma Barragán Teresa López López María Elena Acosta Arévalo Primera edición 2010 •Secretaría de Desarrollo Social •Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio •Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F. La Serie La Administración Municipal Paso a Paso, forma parte del Programa Nacional de Formación de Servidores Públicos Locales”, auspiciado por el Gobierno Federal con recursos del Banco Mundial, de acuerdo a la donación IDF Grant No. TF091989 No de Contrato: 10 - 7 – FI- H – 003 – Y – 0 – 10, otorgado a la SEDESOL. Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social. Impreso en México/Printed in México Administración Municipal Contenido Administración municipal................................................................................................................................ 5 Introducción...................................................................................................................................................... 5 Objetivo general............................................................................................................................................... 5 Mapa de contenido.......................................................................................................................................... 6 Año Cero........................................................................................................................................................... 7 Introducción...................................................................................................................................................... 7 Objetivos........................................................................................................................................................... 7 Desarrollo Institucional.................................................................................................................................... 7 ¿Qué es una estructura orgánica?...................................................................................................................... 8 Descripción narrativa de una Estructura Orgánica........................................................................................ 10 Ejercicio para el año cero................................................................................................................................. 11 Año uno............................................................................................................................................................. 12 Introducción...................................................................................................................................................... 12 Objetivos........................................................................................................................................................... 12 Marco normativo de la administración municipal......................................................................................... 12 Variantes organizativas de las administraciones municipales...................................................................... 12 Reglas de organización de la administración centralizada............................................................................ 14 Reglas de la administración por delegación................................................................................................... 15 Reglas de organización de la administración desconcentrada...................................................................... 16 Reglas de organización de la administración descentralizada...................................................................... 17 Reglas de organización de la administración por concesión......................................................................... 18 Ejercicio año uno.............................................................................................................................................. 21 Año dos............................................................................................................................................................. 22 Organización de la administración municipal................................................................................................ 22 Administración Municipal 3 4 Estructura Orgánica......................................................................................................................................... 22 Procesos básicos de la Administración Municipal......................................................................................... 24 Gobernación...................................................................................................................................................... 24 Reglamentación Municipal.............................................................................................................................. 24 Hacienda Pública Municipal............................................................................................................................ 24 Administración de Recursos Institucionales.................................................................................................. 25 Planeación del Desarrollo Económico............................................................................................................. 25 Fomento Económico........................................................................................................................................ 25 Administración del Desarrollo Urbano............................................................................................................ 25 Servicios Públicos............................................................................................................................................. 26 Desarrollo Social............................................................................................................................................... 26 Asistencia Social............................................................................................................................................... 26 Desarrollo Cultural........................................................................................................................................... 26 Desarrollo Político............................................................................................................................................ 26 Seguridad Pública............................................................................................................................................. 26 Protección Civil................................................................................................................................................. 27 Protección Ambiental....................................................................................................................................... 27 Ejercicio año dos............................................................................................................................................... 27 Año tres............................................................................................................................................................. 29 Introducción..................................................................................................................................................... 29 Objetivos........................................................................................................................................................... 29 Trabajadores de Confianza.............................................................................................................................. 30 Legislación en materia de Servicios de Carrera............................................................................................. 30 Trabajadores de base........................................................................................................................................ 31 Otro tipo de personal al servicio del municipio............................................................................................. 32 Solución de controversias entre los ayuntamientos y sus trabajadores...................................................... 32 Aspectos disciplinarios de la relación laboral................................................................................................. 34 Ejercicios para el año tres................................................................................................................................ 35 Administración Municipal Administración Municipal Introducción En este tema se tratan las generalidades de la organización administrativa de los ayuntamientos, señalando las principales formas de organización administrativa aplicadas en los municipios mexicanos. Se incluyen recomendaciones para la adecuación de estructuras orgánicas a partir de una valoración de necesidades e identificación de áreas de oportunidad y se dedica un apartado completo al análisis del régimen laboral de los servidores públicos municipales y al alcance de sus responsabilidades administrativas. Objetivo general Comparar las distintas formas de organización administrativa que pueden existir en la administración municipal y ejemplificar los casos en que operan en sus distintas modalidades Objetivos específicos Ponderar las alternativas de diseño de una estructura organizacional acorde con los requerimientos del desarrollo municipal Identificar el tipo de instancias, órganos y entidades de la administración pública en sus modalidades centralizada y descentralizada Conocer el alcance del régimen laboral y de responsabilidades de los servidores públicos Administración Municipal 5 Mapa de contenidos ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN MARCO NORMATIVO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL QUE ES UNA 6 ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. ESTRUCTURA ORGÁNICA EJERCICIO PARA EL AÑO CERO MUNICIPAL ESTRUCTURA ORGÁNICA LA ADMINISTRACIÓN PROCESOS BÁSICOS DE LA MUNICIPAL ADMINISTRACIÓN VARIANTES MUNICIPAL ORGANIZATIVAS DE LAS GOBERNACIÓN ADMINISTRACIONES REGLAMENTACIÓN MUNICIPALES 18 MUNICIPAL REGLAS DE ORGANIZACIÓN HACIENDA PÚBLICA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL CENTRALIZADA ADMINISTRACIÓN DE REGLAS DE LA RECURSOS INSTITUCIONALES ADMINISTRACIÓN POR PLANEACIÓN DEL DELEGACIÓN DESARROLLO ECONÓMICO REGLAS DE ORGANIZACIÓN FOMENTO ECONÓMICO DE LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN DEL DESCONCENTRADA DESARROLLO URBANO REGLAS DE ORGANIZACIÓN SERVICIOS PÚBLICOS DE LA ADMINISTRACIÓN DESARROLLO SOCIAL DESCENTRALIZADA ASISTENCIA SOCIAL REGLAS DE ORGANIZACIÓN DESARROLLO CULTURAL DE LA ADMINISTRACIÓN DESARROLLO POLÍTICO POR CONCESIÓN SEGURIDAD PÚBLICA EJERCICIO AÑO UNO PROTECCIÓN CIVIL PROTECCIÓN AMBIENTAL EJERCICIO AÑO DOS Administración Municipal TRABAJADORES DE CONFIANZA: LEGISLACIÓN EN MATERIA DE SERVICIOS DE CARRERA. TRABAJADORES DE BASE: OTRO TIPO DE PERSONAL AL SERVICIO DEL MUNICIPIO SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE LOS AYUNTAMIENTOS Y SUS TRABAJADORES ASPECTOS DISCIPLINARIOS DE LA RELACIÓN LABORAL EJERCICIOS PARA EL AÑO TRES Año Cero vinculación y extensión con otras municipalidades, estados del país y del extranjero. Desarrollo Rural: Gestión de programas estatales y federales de apoyo al sector rural, equipamiento de cascos urbanos de colonias ejidales, caminos vecinales, introducción de servicios públicos, urbanización, gestión de regularización de la tenencia de la tierra urbana; medio ambiente, organización de productores, etcétera. Protección ambiental: Participación del municipio en programas de protección al ambiente y equilibrio ecológico, de conformidad con la distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno. Desarrollo Político: Gestión de las necesidades de representación de la comunidad ante otras autoridades, relaciones públicas con grupos organizados de la comunidad, apoyo jurídico, mediación de conflictos vecinales, reglamentación municipal y cultura cívica, gestión del protocolo de gobierno, participación democrática de la ciudadanía en programas municipales, organización de la junta local de reclutamiento, etcétera. Seguridad Pública: Organización de programas de seguridad preventiva, protección ciudadana, apoyos a la formación de ciudadanía, imagen policial, tránsito, educación vial, servicios a la comunidad, organización de ciudadanos vigilantes, sistema de denuncias, coordinación con otras policías, juzgados cívicos municipales, programas de control de adicciones, profesionalización policial, sistemas vecinales de comunicación y enlace con la policía, etcétera. Objetivos Ubicar las diversas formas de estructura orgánica para la administración municipal Desarrollo Institucional Organización del cabildo y distribución de competencias entre sus comisiones y cargos edilicios; organización de la estructura funcional de la administración del municipio, organización de la estructura de puestos y perfiles de desempeño (estructura ocupacional). Sistematización de métodos, sistemas y procedimientos de operación de las áreas sustantivas municipales y de las materias que tienen a su cargo. Sistematización de métodos, sistemas y procedimientos para la planeación, programación, organización, administración, control, evaluación y gestión de los recursos financieros, materiales, servicios generales y personal con los que opera la administración municipal. Introducción A partir de la información recopilada en la campaña y mediante el procesamiento de las propuestas realizadas en dicho proceso, la autoridad municipal electa está en condiciones de realizar un planeamiento de la organización que deba impulsarse en el municipio, con una sola pero importante prevención. Si después del análisis de necesidades efectuado la actual estructura resulta pertinente y no requiere modificaciones, es importante que no se afecte con cambios innecesarios. Para llegar a este punto de decisión, el Presidente Municipal electo debe realizar por sí o por encomienda, la realización de un estudio de congruencia de la estructura orgánica, con relación a distintos referentes obtenidos y valorados durante su campaña y de conformidad con su plataforma política y las estrategias que pretenda establecer e impulsar en el Plan Municipal de Desarrollo. En todo caso, es importante que se determinen oportunidades de desarrollo por las distintas materias que involucran el progreso de un municipio, tales como: Desarrollo económico: Auspicio de actividades del sector primario y comercio, incremento de servicios para la sociedad municipal, apoyo a la productividad con infraestructura y servicios públicos, reglamentación idónea, vinculación con programas estatales y federales, capacitación para el trabajo, etcétera Desarrollo Social: Gestión de servicios educativos, salud familiar y pública, cultura, recreación, deportes, esparcimiento, integración familiar, blindaje contra adicciones, provisión de servicios públicos, equipamiento, mantenimiento de infraestructura, comunicación social, asistencia social, programas de atención a grupos marginados, gestión de programas estatales y federales, organización comunitaria, etcétera. Desarrollo Urbano: Provisión de planes, programas, reglamentación, administración y operación de obras y servicios públicos vinculados al desarrollo estructural y funcional de los centros de población, involucrando los distintos componentes del ámbito urbano: suelo, infraestructura, equipamiento, servicios públicos, mobiliario urbano, servicios catastrales, vivienda, medio ambiente, tránsito, imagen urbana, recuperación de áreas, centros históricos, propiedad inmobiliaria municipal, sitios y monumentos, etcétera. Desarrollo Cultural: Auspicio y preservación de valores Reglamentación y normalización de la administración culturales en sus distintas expresiones y manifestaciones municipal, de sus sistemas, métodos y procedimientos. de la vida municipal: equipamiento cultural, organización Establecimiento de planes y programas de desarrollo y operación de casas de la cultura, formación y auspicio institucional: de grupos culturales, talleres de actividades vinculadas, Modernización administrativa gestión de programas con otras instancias de gobierno y Mejoramiento de la calidad de servicios al ciudadano Administración Municipal 7 Gobierno electrónico Simplificación de trámites Comunicación social Consulta de información municipal (transparencia) Profesionalización de servidores públicos Programas de participación ciudadana Otros 8 La formación de escenarios para las oportunidades organizacionales combinadas o para aquellas que deban atenderse en forma específica, tendrán que plantearse en por lo menos los siguientes supuestos, en un plano de corto y mediano plazo: Para planear las áreas de la administración municipal, debe tenerse presente que su gestión deberá estar alineada a los objetivos de desarrollo que les correspondan. En lo que concierne a la gestión de los recursos humanos En el material de consulta se puede ensayar la identificación de la administración municipal, la identificación de áreas de y construcción de objetivos de desarrollo para distintas oportunidad para el desarrollo institucional puede centrarse materias del gobierno y de la administración municipal.1 en aspectos diversos: Normalización de la organización y procesos del área de Que es una estructura orgánica administración de recursos humanos de la administración Es una división de las áreas u órganos en las que se divide municipal. el trabajo de una organización. Planeación de la estructura de puestos, perfiles y Su parte fundamental es la llamada Unidad Orgánica, misma requerimientos de profesionalización que se identifica como el conjunto de Objetivos, funciones, Sistemas de reclutamiento, selección e inducción especialidades, puestos, personas, recursos, sistemas y Normalización de promociones y ascensos procedimientos, entre otros componentes, para desarrollar Racionalización del sistema de sueldos y compensaciones una especialidad o un conjunto de asuntos propios de una Profesionalización planificada y sistemática organización. Acreditación o certificación de competencias de La Unidad orgánica es al mismo tiempo Unidad de desempeño especialidad, Unidad de gestión, Unidad de Responsabilidad, Programas de previsión social Unidad de Mando sobre los asuntos de su competencia, Evaluación del desempeño Unidad que tiene a su cargo programas, Unidad de costos, La identificación de oportunidades tendrá que organizarse y Unidad que tiene una jerarquía determinada por sus por prioridades, previo examen de la viabilidad de sus responsabilidades dentro de la organización. cometidos. La estructura orgánica está integrada por distintas unidades En este sentido las oportunidades tienen que organizarse que se integran en una lógica de división del trabajo bajo en una especie de mapa de relaciones múltiples, de tal criterios tales como: manera que unas a otras se fortalezcan y tengan viabilidad Ramas de especialidad y jerarquías en cuanto a su abasto de recursos como a su gestión a cargo Participación de su especialidad en el proceso general de la de las área de la administración municipal, de esta manera organización se tendrá una mejor visión de los escenarios que tendrán Relaciones de coordinación y roles de participación en que incluirse en el Plan Municipal de Desarrollo. programas y proyectos La organización que existe deberá examinarse en cuanto Servicios y apoyos en cadenas productivas (insumo, a sus áreas, funciones y recursos disponibles para verificar proceso, cliente, producto). si están en capacidad de llevar adelante las áreas de Roles de autoridad técnica, funcional, administrativa y oportunidad identificadas, sin descuidar o descompensar legal, entre otros. sus funciones normales para las que fueron creadas. En función del tipo de división del trabajo una estructura En caso contrario, se está en posibilidad de realizar el orgánica se integra en modalidades de interacción de estudio de los cambios requeridos a efecto de determinarlos, sus unidades, de conformidad con diversos modelos cuantificarlos y valorar su pertinencia y alcances reales. de relaciones jerárquicas, coordinación, centralización, En este sentido se requiere hacer una prospectiva de descentralización, procesos internos, procesos sujetos a organización, materias, funciones, responsabilidades y maquila externa, etcétera. recursos mínimos de operación de las áreas existentes y Lo anterior da lugar a una arquitectura variada de la modificables de la administración municipal. organización. En la página siguiente se ilustran algunas de Solo en esta medida es viable determinar cambios en la estas modalidades. estructura del municipio, así como la creación, fusión o supresión de alguna o varias de sus áreas. En todo caso, lo no justificable es crear áreas para crear posiciones o cargos sin la debida planeación de su actividad institucional. Administración Municipal ESTRUCTURA POR EJE PRINCIPAL DE GESTIÓN Servicio 1 Servicio 2 SISTEMA DE INFORMACIÓN Servicio 3 Servicio 4 ESTRUCTURA TIPO PIRAMIDAL ESTRUCTURA HORIZONTAL (SIN JERARQUÍAS) 9 Coordinador ESTRUCTURA POR ROLES DE GESTIÓN FUNCIONES Función 1 Función 2 Función 3 Función 4 Función 5 Función 6 Función 7 UNIDADES UNIDAD 1 XX XX XX XX UNIDAD 2 XX XX UNIDAD 3 XX UNIDAD 4 XX XX XX UNIDAD 5 XX XX XX ESTRUCTURA POR PROCESOS UNIDAD 1 UNIDAD 2 Administración Municipal UNIDAD 3 Para efectos de una descripción estándar, se retoma como referencia el modelo de organización piramidal ESTRUCTURA TIPO PIRAMIDAL 10 Descripción narrativa de una Estructura Orgánica Por lo general se recurre a una numeración por índices y subíndices de la manera siguiente: Para la Unidad de mayor jerarquía se asigna el número 1 Para la siguiente Unidad en jerarquía se asigna el número 2 y a su siguiente subordinada se le da el número 2.1 y si estas a su vez tienen otra unidad a su cargo, a ésta última se le asigna el número 2.1.1 y así sucesivamente Presidencia 1 Secretaría del Ayuntamiento 2 Unidad de asuntos jurídicos 2.1 Departamento de asuntos contenciosos 2.1.1 Oficina de gestoría administrativa 2.1.1.1 Oficina de gestoría judicial 2.1.1.2 Departamento de estudios y proyectos 2.1.2 Oficina de partes y notificaciones 2.1.2.1 La estructura orgánica debe ser reflejo de una organización consistente para atender tanto los cometidos que por ley corresponden al municipio, como para la gestión de los objetivos estratégicos que se hayan definido en el Plan Municipal de Desarrollo. Ninguna unidad orgánica del municipio puede quedar aislada o trabajar por su cuenta, por consiguiente, la distribución de funciones, sin duplicidades ni excesivas subdivisiones es uno de los elementos clave para lograr una buena distribución del trabajo. Es recomendable que el diseño de la estructura se fundamente en los procesos que se desarrollan en la administración, así como en una adecuada coordinación de las especialidades que la integran. Por lo general en el municipio se parte de una estructura por especialidades, de ahí que en sus siguientes peldaños puedan atenderse modelos de gestión por procesos. Es recomendable que la subdivisión de unidades orgánicas no incurra en una excesiva subdivisión de áreas, para lo cual, puede diseñarse una escala de puestos de tipo profesional y técnico que tengan categorías adecuadas, de tal manera que no sea un pretexto crear puestos de mando para ofrecer mejores retribuciones a personas que no tendrán en realidad las responsabilidades y alcances de un puesto de mando. La Unidad orgánica es un componente de organización y gestión del trabajo, por tanto, su diseño y existencia deberá justificarse bajo principios de un análisis riguroso de su especialidad y de la justificación de sus roles y aportaciones de bienes y servicios para el conjunto de la administración municipal. En caso de que algunas funciones no puedan dejar de ejecutarse, pero no justifiquen la creación de una Unidad Orgánica, pueden atenderse por puestos de tipo profesional y técnico adscritos al órgano de mayor jerarquía en la rama de especialidad que corresponda. Es importante que toda la estructura orgánica se formalice en Reglamento Interior de la Administración Municipal, y en el Manual General de Organización que a su vez contenga el organigrama oficial, general y/o específico de la administración municipal. Administración Municipal Se recomienda no crear puestos de mando sin que cuenten con una Unidad Orgánica a su cargo, ya que esto compromete a crear otras subunidades de compromiso, antes que de trabajo. Algunos procesos administrativos del municipio están consolidados en áreas concentradoras, por tanto es importante que la administración de los recursos no se ejerza de manera aislada o bajo criterios diferenciados. Es recomendable que la estructura orgánica sea compacta, funcional y con buenas líneas de colaboración y coordinación. Mucho de esto se logra cuando se establecen reglas clara para el buen funcionamiento de las áreas y sus puestos de trabajo. Se recomienda que, para efectos de ilustrar los alcances de una estructura orgánica hasta sus puestos se consulte el siguiente material “Modelo de estructuras orgánica y ocupacional para municipios de tipo urbano básico”, contenido en la matriz de archivos de este curso Ejercicio para el año cero Ejercicio de aprendizaje: Diseñe la estructura de organización de la Instancia Municipal de la Mujer, procurando que se defina como una Dirección de área, con unidades departamentales propias y que no duplique sus funciones con ninguna otras dependencia u organismo de la administración del municipio, especialmente evitar duplicidades con el DIF municipal. El Diseño incluye el organigrama de la Instancia Municipal de la Mujer, desarrollado hasta nivel de departamentos. La descripción de funciones puede considerar entre a cinco y diez funciones para cada unidad orgánica. Sin excepción todas las funciones que se redacten deben iniciar con un verbo en infinitivo y no deben duplicarse. Para este trabajo puede consultar la Guía para Iniciar y Fortalecer una Instancia Municipal de las Mujeres. Instituto Nacional de la Mujer, disponible en la siguiente dirección electrónica: h tt p : / / c e d o c . i n m u j e r e s . g o b . m x / d o c u m e n t o s _ download/100843.pdf Administración Municipal 11 Año uno Introducción En el primer año de la gestión municipal, el trabajo a realizar con respecto a la organización de la administración pública se destina esencialmente a la adecuación de cambios de funcionarios y el perfil de las áreas que haya determinado la autoridad municipal, con base en las estrategias y compromisos del Plan Municipal de Desarrollo. En este apartado se incluyen los temas correspondientes a la normalización de la administración municipal y a la identificación de los principios de organización y funcionamiento para las diversas modalidades de administración que operan en los municipios de México Se recomienda, en todos los casos, realizar las consultas a los materiales de lectura y audiovisuales que se anotan en distintas partes de las lecturas, al igual que los ejercicio correspondientes. Los temas se han organizado en textos breves que procuran llevar al lector a reflexiones y a la necesidad de localizar los ejemplos y ejercicios sugeridos. 12 Objetivos Comprender la importancia del marco normativo de la administración municipal que le da sustento y legalidad a sus actos de gobierno y gestión de bienes y servicios. Distinguir con precisión las características de la administración centralizada del municipio de otras formas de organización como la desconcentrada y la descentralizada. parte de autoridades jurisdiccionales, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. De otra manera, al no tener el servidor público que emita un acto impugnado por un particular u otra autoridad, la adscripción o nombramiento debido para una toma de decisiones o la imposición de una obligación, puede ser declarado nulo de pleno derecho. En consecuencia, la organización administrativa del municipio debe tener carácter oficial en el momento en que sus autoridades y puestos de mando y responsabilidad ejerzan sus funciones. En el caso de una queja o controversia de un particular ante la administración del municipio, esta debe enunciar el acto impugnado y señalar a la autoridad que lo ha emitido. De no estar formalizada la estructura de organización, en automático se generaría un vacio de representación y se anularía sin remedio los efectos del acto impugnado. En otros casos análogos lo que ocurriría sería una negativa al cumplimiento de las resoluciones del Cabildo por falta de competencia de los funcionarios municipales o lo que es lo mismo por la no definición de sus ámbitos de competencia. En estos casos la única solución posible sería que en lugar de emitir los actos desde un puesto funcionarial del municipio, se emita de manera personal por parte del propio presidente municipal. De lo anterior resulta claramente la necesidad de reglamentar la organización y funcionamiento de la administración del municipio para efectos de dar plena formalidad a sus autoridades y delimitar con precisión el alcance de las materias que les corresponden. Marco normativo de la administración municipal La administración municipal se formaliza mediante Variantes organizativas de las administraciones diversos medios jurídicos y administrativos, por lo cual es municipales imprescindible que su diseño y distribución de funciones A continuación se realizará una localización de distintas entre sus diferentes áreas, quede perfectamente establecida formas de administración para algunos municipios y sus dependencias, órganos e instancias de diversa naturaleza en su organigrama general. Asimismo, es menester que la estructura de puestos esté administrativa y, en su caso, jurídica. debidamente sancionada en un Catálogo y en una plantilla De conformidad con el Reglamento Interior de la de personal con las categorías salariales correspondientes a Administración Municipal del Municipio de León, Guanajuato en su artículo 3, “La Administración Pública cada tipo de puesto. Ningún acto jurídico y administrativo de la administración Municipal se conforma por: municipal tiene validez oficial si la autoridad que lo ejecuta I. La Administración Centralizada: Constituida por las no tiene la investidura o nombramiento que corresponda Dependencias, órganos y unidades administrativas que presupuestal, operativa y funcionalmente dependen en la estructura organizacional del municipio. Esto debe ser así en la medida que los servidores públicos directamente del Ayuntamiento, por conducto del únicamente están autorizados a llevar a cabo aquellos Presidente Municipal, así como por los órganos autónomos actos que les han sido consignados como parte de sus municipales; y, responsabilidades en el desempeño de un puesto de II. La Administración Paramunicipal: Que se integra por las Entidades creadas por el Ayuntamiento, a las que les carácter público. A esto se suma el principio del control y revisión de los confiere independencia funcional y patrimonio propio, actos de las autoridades administrativas, que puede ser para el cumplimiento de las atribuciones que el mismo les requerido por el propio ayuntamiento o impuesto por encomiende.” Administración Municipal Adicionada a esta clasificación se agrega el caso de algunas instancias que, aun con su peculiaridad con la que se denominan, forman parte de la administración señalada en el inciso I del artículo 3. El mismo reglamento las define de la manera siguiente: “Artículo 177.- Los Órganos Autónomos Municipales son aquellos que formando parte de la Administración Pública Centralizada, gozan de autonomía para el desarrollo y cumplimiento de las funciones sustantivas que la Ley o los Reglamentos les confieren.” 2 “Artículo 178.- Tienen el carácter de Órganos Autónomos Municipales las siguientes Unidades Administrativas: I. La Unidad Municipal de Acceso a la Información Pública; II. Los Juzgados Administrativos Municipales; III. La Defensoría de Oficio en materia Administrativa; y IV. Las demás unidades administrativas que la ley o el Ayuntamiento establezcan, con ese carácter.” Siguiendo el caso del municipio de León, su Reglamento Interior de la Administración consigna diferentes Entidades, entendidas estas de la manera siguiente: “Los organismos descentralizados, empresas de participación municipal, fideicomisos públicos municipales, comisiones, patronatos y comités, creados por el Ayuntamiento bajo la naturaleza jurídica de un ente paramunicipal”3 Las entidades señaladas que dan muestra de la diversidad de figuras organizativas en un mismo municipio son las siguientes: Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) Patronato de Bomberos de León, Gto. Fideicomiso de Desarrollo de la Microempresa Rural (FIDEMIR) Fideicomiso de Desarrollo Rural (FIDER) Instituto Municipal de la Mujer Instituto Municipal de Vivienda de León Sistema de Desarrollo Integral de la Familia en el Municipio de León Gto. Instituto Municipal de la Juventud Comisión Municipal de Deporte y Cultura Física de León Guanajuato Fideicomiso de Administración de Pipas Municipales Patronato de la Feria Estatal de León y Parque Ecológico Fideicomiso Ciudad Industrial Fideicomiso Promoción Turística Consejo de Centro Histórico Consejo de ciudades Hermanas Consejo de Economía Instituto Cultural de León Patronato de Explora Patronato del Parque Ecológico Metropolitano de León, Gto. Patronato del Parque Zoológico de León Sistema Integral de Aseo Público (SIAP-LEON) Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León Guanajuato Fideicomiso de Obras por Cooperación (FIDOC) Fideicomiso de Obras por Cooperación (FIDOC) Fideicomiso de Becas para los hijos de los miembros de los cuerpos de Seguridad Fideicomiso de Obras Públicas En lo que corresponde a instancias de colaboración y participación vecinal en el mismo Reglamento, se identifican en forma genérica los Comités y consejos consultivos ciudadanos: “Artículo 183.- Los comités ciudadanos y los consejos consultivos son órganos auxiliares que, sin formar parte de la administración pública municipal, fungen como auxiliares de la misma para el diseño, logro y difusión de los programas y acciones municipales.” “Artículo 184.- Los Consejos Consultivos son grupos integrados por particulares y servidores públicos, cuya finalidad es servir como órgano de consulta para la toma de decisiones y elaboración de estrategias en temas y funciones específicas de la Administración pública. Su integración y funcionamiento se establecerá en el reglamento o acuerdo de Ayuntamiento que los constituya”. Al elenco organizativo anterior, se adiciona el caso de los órganos desconcentrados, reportados en el Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal Directa del H. Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora: “Artículo 6. El Ayuntamiento, para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, podrá contar con órganos administrativos desconcentrados que le estarán jerárquicamente subordinados y cuyos titulares tendrán, entre otras, las atribuciones señaladas en el artículo 83 de la Ley Municipal.” En algunos municipios se ha constituido una instancia con autonomía técnica en sus decisiones pero que forma parte de la administración municipal, tal es el caso del Tribunal Municipal de Responsabilidades Administrativas del Municipio de Querétaro, que tiene como propósito substancias y resolver los asuntos concernientes al régimen de responsabilidades de los servidores públicos municipales en dicho municipio.4 Otro ejemplo de una instancia con competencias especiales, en este caso en materia laboral, y con antecedentes más antiguos, es el del Tribunal de Arbitraje del Municipio de Puebla, creado por la Ley de los Trabajadores al Servicio del Ayuntamiento, el cual goza de pleno reconocimiento jurídico, según se deriva de disposiciones emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. (COMPETENCIA 146/90)5 Completa la lista anterior, aunque no la agota, los Consejos constituidos por el Ayuntamiento, integrados con Administración Municipal 13 14 autoridades municipales y representantes de la sociedad local. En este sentido se registra el caso del Estado de México, con la siguiente disposición de su Ley Orgánica Municipal: “Artículo 81.- Cada Ayuntamiento constituirá un consejo municipal de protección civil que encabezará el presidente municipal, con funciones de órgano de consulta y participación de los sectores público, social y privado para la prevención y adopción de acuerdos, ejecución de acciones y en general, de todas las actividades necesarias para la Atención inmediata y eficaz de los asuntos relacionados con situaciones de emergencia, desastre, o calamidad pública que afecten a la población”6 “Artículo 113 A.- Los ayuntamientos promoverán la constitución de comités ciudadanos de control y vigilancia, los que serán responsables de supervisar la obra pública estatal y municipal.” En esa misma Ley se consignan otros Comités o Comisiones con participación del Municipio: “Artículo 82.- La comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal, se integrará con ciudadanos distinguidos del municipio representativos de los sectores público, social y privado, así como de las organizaciones sociales del municipio también podrán incorporarse a miembros de los consejos de Participación Ciudadana.” Pautas generales establecidas en el Marco normativo de la administración municipal El ayuntamiento es la única autoridad que puede autorizar la creación de dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración municipal7 La administración centralizada está subordinada al Presidente Municipal. La administración descentralizada se considera auxiliar del Presidente Municipal, por consiguiente debe estar coordinada y en congruencia con el Plan de Desarrollo Municipal y los Programas de la administración centralizada. El régimen laboral de los servidores públicos está inscrito en la Legislación burocrática que expida la propia legislatura de cada entidad federativa. El nombramiento de funcionarios titulares de dependencias, órganos desconcentrados, órganos de administración de entidades y funcionarios de tribunales, entre otros, se sujeta a los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica Municipal. En la mayor parte de los casos los nombramientos son determinados o propuestos por el Presidente Municipal. El ayuntamiento tiene la facultad de reglamentar la organización y funcionamiento de las entidades municipales. El nombramiento que respalda a los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración municipal es el documento probatorio de su competencia, junto con las funciones que tenga asignada la instancia o unidad administrativa que represente o encabece. Reglas de organización de la administración centralizada La administración centralizada, como su nombre lo indica, está subordinada al Presidente Municipal, en su carácter de jefe de gobierno y jefe de administración. Existen funciones que forman parte de las atribuciones primarias del gobierno, como son las de Mando, Policía y coerción, reglamentación municipal y aplicación de sus efectos, hacienda municipal, regulación del desarrollo urbano, prestación de servicios públicos, provisión de obras públicas y gestión de programas de desarrollo social, entre otras. Todas estas funciones se agrupan necesariamente en el tramo de control del Presidente Municipal y constituyen las materias principales de la administración local. En términos generales, en la administración municipal las materias primarias se atienden desde dependencias que pueden tener rangos distintos, según la escala siguiente: Secretarias Municipales Direcciones Generales Direcciones de Área Unidades Departamentales Las entidades u organismos de la administración Oficinas Municipales centralizada municipal, tienen personalidad jurídica y La mayor parte de las Leyes orgánicas municipales de las patrimonio propios, aunque se sujetan a una especie de entidades federativas regulan las principales dependencias sectorización o control por parte de las dependencias afines y establecen requisitos para su titularidad y normas que a su materia. establecen sus atribuciones. Entre estas dependencias Administración Municipal destacan la Secretaría del Ayuntamiento, La Tesorería Se advierte también que conforme a lo dispuesto en Municipal, la Oficialía Mayor y la Dirección General de la fracción II del artículo 115 constitucional, que en su Seguridad Pública y Tránsito. Las demás dependencias texto señala: “Los ayuntamientos tendrán facultades para pueden ser creadas y normadas por medio de acuerdos de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal cabildo o por el Reglamento Interior de la Administración que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los Municipal. bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares La organización del municipio, por lo general, se define y disposiciones administrativas de observancia general en los primeros niveles o rangos departamentales, es dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen decir, desde Secretarías, hasta Direcciones de área, según la administración pública municipal, regulen las materias, la escala expuesta con anterioridad. Las demás unidades procedimientos, funciones y servicios públicos de su administrativas tienen sus funciones asignadas en competencia y aseguren la participación ciudadana y Manuales generales y específicos de organización, en su vecinal. carácter de disposiciones administrativas, cuya aprobación corresponde al Presidente Municipal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior La naturaleza jurídica de las dependencias de la será establecer: administración centralizada es la de un órgano o unidad a) Las bases generales de la administración pública administrativa dependiente directa de las decisiones del municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo Presidente Municipal. En consecuencia, sus competencias los medios de impugnación y los órganos para dirimir las están circunscritas al principio de delegación y autorización controversias entre dicha administración y los particulares, superior de sus actos y toma de decisiones. con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, No pueden iniciar controversias o querellas jurídicas por audiencia y legalidad…” iniciativa propia, sino por conducto de la instancia que Los ayuntamientos deben respetar y cumplir las bases tenga la representación jurídica del municipio. generales que la legislación estatal establezca para regular Dependen del presupuesto que les asigne la Tesorería la organización de sus respectivas administraciones Municipal u órgano facultado para ello y están sujetos a públicas, incluida la de crear las dependencias que la misma las normas, sistemas y procedimientos que determine la establezca y sujetar los nombramientos de funcionarios al presidencia municipal para su programación, ejecución, procedimiento que ahí se prevea. control y evaluación. Todos los funcionarios de la administración municipal son Reglas de la administración por delegación designados y se sujetan al régimen burocrático vigente en el estado, con categorías de confianza, al tener funciones que involucran el interés institucional del municipio. Los titulares de las dependencias municipales tienen obligaciones de rendición de informes de sus avances programáticos y del ejercicio del presupuesto, debiendo comparecer, cuando sean requeridos, ante las comisiones del ayuntamiento. Los funcionarios de la administración centralizada pueden ser removidos libremente por parte del Presidente Municipal. La estructura de organización, referida a la existencia, denominación, funciones y responsabilidades de las dependencias en sus primeros niveles jerárquicos, solamente pueden modificarse por acuerdo de cabildo y mediante la reforma del ordenamiento reglamentario La administración centralizada trabaja también por o disposición administrativa que le da fundamento8, en delegación de funciones que transmite a un órgano o este caso, el Reglamento Interior de la Administración instancia subordinada, para que provea bienes, servicios Municipal y el Manual de Organización correspondiente, y realice gestiones a nombre y en representación de una con esta medida, se garantiza que sea el ayuntamiento dependencia de primer nivel o rango. quien tenga la autoridad de aprobar dichos cambios y con Se crean entonces órganos delegados o delegaciones esto evitar una posible discrecionalidad, que centralicen en administrativas9, las cuales tienen como características las demasía el ejercicio del poder de decisión gubernativa en siguientes: un solo cargo. Administración Municipal 15 16 Se fundamentan en la atribución que tienen los titulares de las dependencias de la administración pública, delegar en unidades subordinadas el trabajo y las funciones que competan a la dependencia a su cargo. Dependen jerárquicamente de la dependencia que las constituye mediante acuerdo con la Presidencia Municipal. Se ubican en lugares distintos a la sede de la dependencia, generalmente en puntos del territorio municipal que requieren la presencia de una autoridad en la materia que le corresponde o para la prestación de bienes y servicios que deban proveerse de la manera más próxima a los habitantes en distintos puntos del territorio municipal. Los bienes y servicios que proveen son de idéntica naturaleza y se sujetan a las mismas reglas que operan en la dependencia a la que se encuentra adscrita la delegación. No tienen autonomía en el manejo de su presupuesto, el cual es administrado por parte de la dependencia. Operan con procedimientos autorizados por la dependencia, su toma de decisiones está restringida a lo que ahí se dispone, generalmente en asuntos relacionados con autorizaciones propias de los bienes y servicios a su cargo. No tienen atribuciones para interpretar el parecer institucional del titular de una dependencia sobre asuntos trascendentes de los bienes y servicios de la misma. Su personal ocupa puestos equivalentes a los que existen en la administración centralizada, por consiguiente no están sujetos a regímenes laborales especiales. La responsabilidad de la delegación además de aquella vinculada con la prestación de bienes y servicios a nombre de su dependencia, se extiende al adecuado funcionamiento de las instalaciones, equipo y aplicación de los recursos asignados para su operación. A continuación, se menciona como ejemplo el caso de una delegación administrativa del municipio de Netzahualcóyotl, del estado de México: “A raíz del aumento de la población y las necesidades de la misma, en 1969 se toma la decisión de inaugurar la primera oficina dependiente del Gobierno Municipal. En 1975, a iniciativa del entonces presidente municipal Eleazar García Rodríguez, quedó constituida formalmente la delegación “Carlos Hank González” y en medio de una gran fiesta popular fue inaugurado el edificio que hasta la actualidad alberga a las oficinas de gobierno municipal. Conocida como “La Bola”, debido a la forma de su estructura, es punto de referencia y testigo silencioso de la transformación paulatina pero constante de una comunidad con muchas necesidades, con grandes deseos de superación y de trabajar en torno a sus autoridades; la delegación es además un lugar donde las familias se reúnen los fines de semana.” 10 Reglas de organización desconcentrada de la administración FORMAS DE ADMINISTRACION ADMON CENTRALIZADA ADMON POR DELEGACION ADMON DESCONCENTRADA ENCOMIENDAS CON TOMA DE DECISIONES Y MANEJO PROPIO DE PRESUPUESTO La administración desconcentrada aparece como una forma de organización que gana más margen de acción en la toma de decisiones y manejo de los asuntos que atiende, al mismo tiempo que puede realizar actos y tomar medidas con respecto a sus programas y presupuestos sin tener que consultar al titular de la dependencia de la cual se desprende funcionalmente. Se emplea como una forma de desarrollo de materias especializadas de la administración municipal que requieren autonomía técnica en sus procesos, pero que debe permanecer vinculada a la personalidad jurídica del municipio, con todas las obligaciones de coordinación y rendición de cuentas que poseen sus dependencias. La desconcentración administrativa permite alinear recursos, programas y acciones en instancias dedicadas exclusivamente a la materia que les han sido asignadas, con la posibilidad de potencializar sus capacidades avanzando en el perfeccionamiento de sus funciones y la atención de los pormenores de la propia materia que se le encomienda. Sus características constituidas y de operación son las siguientes: Se fundamentan en la atribución que tiene el Presidente Municipal para proveer los arreglos necesarios para el adecuado funcionamiento de la administración pública. Se crea mediante acuerdo del Presidente Municipal y se adscriben de manera funcional a la dependencia que guarda relación con la especialidad que se le asigna al órgano desconcentrado. No tiene personalidad jurídica propia ni la capacidad para generar recursos propios; por el contrario, depende en este rubro de la misma personalidad jurídica tribuida al gobierno municipal. Administración Municipal Depende jerárquicamente de la dependencia que las adscribe, en lo concerniente a la coordinación de sus acciones con las políticas y programas que aquella encabeza y determina; sin embargo, el órgano desconcentrado tiene atribuciones para manejar sus propios programas con mayor capacidad de decisión en cuanto a su presupuesto y un manejo interno de la organización que no es decidido por parte del Titular de la dependencia. Por lo general, se ubican en lugares distintos a la sede de la dependencia, de conformidad con la naturaleza de la materia que tiene encomendadas y las funciones que realiza. Los bienes y servicios que generan son regulados de conformidad con disposiciones generales, expedidas por el ayuntamiento y por disposiciones administrativas del titular del órgano desconcentrado y, no necesariamente, por las disposiciones emitidos por el Titular de la dependencia de adscripción. Tienen prerrogativas de manejo propio de su presupuesto, el cual está sustentado en el Programa Operativo Anual de la dependencia. Operan con procedimientos propios, generados y autorizados por las propias áreas del órgano desconcentrado y su Titular. Con relación a los asuntos que corresponden en estricto sentido a la especialidad del órgano desconcentrado, y según su Acuerdo de creación, pueden tener atribuciones para interpretar el parecer institucional de la administración municipal en dicho campo. Su personal ocupa puestos equivalentes a los que existen en la administración centralizada, por consiguiente no están sujetos a regímenes laborales especiales. La responsabilidad del órgano desconcentrado, además de aquella vinculada con la prestación de bienes y servicios a nombre de su dependencia, se extiende al adecuado funcionamiento de las instalaciones, equipo y aplicación de los recursos asignados para su operación. Reglas de organización descentralizada de la administración FORMAS DE ADMINISTRACION ADMON CENTRALIZADA ADMON DESCONCENTRADA ADMON DESCENTRALIZADA ACTO LEGAL QUE CREA UN ORGANO CON PERSONALIDAD Y PATRIMONIO Y AUTOADMINISTRACION Como un paso más del desprendimiento funcional y formal de una instancia que gana para sí más capacidad de manejo y decisiones propias, se encuentra la forma de organización descentralizada. La descentralizada constituye una administración con capacidades propias para asumir sus fines organizativos, toma de decisiones, manejo de su patrimonio e independencia en la operación de sus procesos, así como la orientación de sus provisiones y servicios en atención a los fines para los que fue constituida. Una de sus características especiales es su creación mediante un acto legal emitido por una autoridad con competencia establecida para dichos fines en el marco legislativo vigente. En algunos casos, el propio ayuntamiento puede constituir organismos descentralizados mediante Acuerdo del pleno, como ocurre en el caso de los municipios del estado de Guanajuato, referido en su Ley Orgánica Municipal, en los artículos transcritos a continuación:11 “Artículo 125. El Ayuntamiento aprobará por mayoría calificada la creación, modificación o extinción de las entidades paramunicipales. Las atribuciones de las entidades paramunicipales no deberán exceder las que para el Ayuntamiento señale la Ley y se especificarán en el acuerdo de creación, mismo que deberá publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. En caso de extinción, el acuerdo correspondiente fijará la forma y términos de la liquidación.” “Artículo 125 A. Las entidades paramunicipales deberán sujetarse al Plan de Gobierno Municipal y a los programas que deriven del mismo.” “Artículo 125 B. Los órganos de gobierno o de administración de las entidades paramunicipales, deberán dictar las medidas administrativas conducentes para contribuir en el control interno de las mismas.” “Artículo 126. El Ayuntamiento, por conducto del presidente municipal, coordinará y supervisará las acciones que realicen las entidades paramunicipales, vigilando que cumplan con la función para la que fueron creadas.” “Artículo 128. La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno, que será un consejo directivo o su equivalente, designado por el Ayuntamiento en los términos del acuerdo y reglamento respectivo. El consejo directivo o su equivalente, elegirá de entre sus miembros a su presidente y, en su caso, designará al director general y demás personal necesario para el cumplimiento de sus funciones. Las sesiones del consejo directivo o su equivalente serán públicas, con las excepciones previstas en la Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Guanajuato.” Administración Municipal 17 18 En otros casos, como ocurre con el Estado de México, la creación de organismos municipales descentralizados solo puede ocurrir mediante acto del poder legislativo, en los términos de los artículos siguientes, de su Ley Orgánica Municipal:12 “Artículo 31.- Son atribuciones de los ayuntamientos: IV. Proponer, en su caso, a la Legislatura local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos municipales descentralizados para la prestación y operación, cuando proceda de los servicios públicos;” “Artículo 123.- Los ayuntamientos están facultados para constituir con cargo a la hacienda pública municipal, organismos públicos descentralizados con la aprobación de la Legislatura del Estado, así como aportar recursos de su propiedad en la integración del capital social de empresas paramunicipales y fideicomisos. Los ayuntamientos podrán crear organismos públicos descentralizados para: a) La atención del desarrollo de la mujer; b) De la cultura física y deporte; c) Otros que consideren convenientes.” Las características más relevantes de la forma de administración descentralizada presentan lo siguiente: Se fundamentan en un proyecto formulado por la Presidencia Municipal para sustentar y justificar su creación. La aprobación del proyecto corresponde al Cabildo en primera instancia; en los casos que proceda la aprobación directa por parte del Cabildo el mismo proyecto servirá de antecedente para la creación del organismo descentralizado que se trate. En el caso de requerirse la aprobación del organismo por parte de la legislatura del estado, el proyecto, una vez aprobado por el cabildo, se remitirá a dicha representación para los efectos conducentes. Adquiere por su carácter descentralizado una personalidad jurídica y patrimonio propios, además de tener por sí misma un órgano superior de administración. El organismo descentralizado podrá percibir una partida presupuestal o subsidio para su operación, con cargo al presupuesto de egresos del municipio; de manera adicional, de conformidad con su naturaleza jurídica que lo caracterice (organismo, empresa paramunicipal, fideicomiso u otra modalidad), podrá generar recursos propios, mediante la comercialización de sus bienes o servicios o mediante la facultad para percibir ingresos de fuentes diversas. De conformidad con la reglamentación que los regula, el organismo descentralizado podrá quedar encuadrado en alguno de los sectores que encabecen las dependencias de la administración centralizada del municipio, como es el caso del Municipio de León, Guanajuato (Ver artículos 2, 6, y 180) del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato. http://www.leon.gob.mx/transparencia/sistemas/archi- vos/legislacion/REGLAMENTOINTERIORDELAADMINI STRACIONPUBLICAMUNICIPALDELEON,GUANAJUAT O_429.pdf No dependen de manera directa o indirecta de ningún funcionario de la administración municipal. Sus actos resolutivos se realizan en el seno de un Consejo o Comité de Administración que constituye su instancia máxima de autoridad. Tiene domicilio propio y un registro fiscal independiente a la de cualquier otra instancia del municipio. Tiene obligaciones legales, fiscales y administrativas como cualquier persona de derecho público. Sus programas, presupuestos, resultados y contabilidad por el ejercicio de sus recursos están sujetos a controles de legalidad, fiscalización y rendición de cuentas a cargo de las instancias de control del propio ayuntamiento, así como de otras instancias estatales y federales que sean competentes para dicho efecto. Los bienes y servicios que generan son regulados de conformidad con reglamentos municipales y disposiciones generales, expedidas por el ayuntamiento y por disposiciones propias del mismo organismo. Operan con procedimientos propios, generados y autorizados por su órgano de administración y Dirección General. No deben someter a la aprobación del cabildo sus programas ni la distribución del presupuesto para la operación de los mismos. Su personal ocupa puestos equivalentes propios por los que pueden estar sujetos a regímenes laborales dentro la legislación burocrática del Estado o quedar inscritos en el régimen laboral general de los trabajadores en la República Mexicana. Reglas de organización de la administración por concesión La administración por concesión ocurre cuando el ayuntamiento, después de estudios detallados de su capacidad y situación económica y financiera, determina que es pertinente ofrecer a licitación la operación e servicios públicos bajo la figura jurídica de la concesión. Según el Diccionario Jurídico Mexicano, la Concesión administrativa “es el acto administrativo, a través del cual, la administración pública concedente, otorga a los particulares, concesionarios el derecho para explotar un bien propiedad del Estado o para explotar un servicio público.”13 Por su parte, el Código Municipal de Coahuila, la define y caracteriza de conformidad con lo señalado en los siguientes artículos:14 “Artículo 234.- La concesión de un servicio público es el acto administrativo contractual y reglamentario mediante el cual el funcionamiento de un servicio público es confiado temporalmente a personas físicas o morales, que asume Administración Municipal todas las responsabilidades del mismo y se remunera con VIII.- El concesionario estará obligado a otorgar garantía a los ingresos que percibe de los usuarios del servicio con- favor del concedente, a fin de asegurar el cumplimiento de cedido.” todas y cada una de las obligaciones que adquiera, confor“Artículo 235.- La concesión de servicios públicos a cargo me a lo previsto en este código, y en las cláusulas del condel municipio, sólo podrá otorgarse mediante acuerdo del trato de concesión. La clase y monto de la garantía serán Ayuntamiento, por el Presidente Municipal, a personas fí- fijadas por el concedente, quien está facultado para exigir sicas o morales de nacionalidad mexicana. El capital social que ésta se amplíe cuando, a su juicio, resulte insuficiente. de éstas últimas deberá estar representado por acciones IX.- El concesionario está obligado a prestar el servicio de nominativas. modo eficaz, uniforme y continuo a todas las personas fíEn igualdad de condiciones, habrán de preferirse las per- sicas o morales que lo soliciten, así como a las entidades sonas físicas o morales radicadas física y legalmente en el públicas que también lo requieran, conforme a las tarifas Estado de Coahuila. que, en su caso, establezcan por reglamento o en el conLas concesiones, podrán incluir la ejecución de las obras de trato respectivo. infraestructura necesarias para la prestación de los servi- Cuando los servicios concesionados se brinden a entidades cios públicos concesionados.. públicas será necesario que éstas los reciban para la prestaLos contratos de concesión contendrán las normas básicas ción directa o indirecta de servicios al público en general. que establece este capítulo así como las disposiciones re- X.- Se fijarán las condiciones bajo las cuales podrán los glamentarias y especificas que procedan en cada caso.” usuarios utilizar los servicios. “Artículo 236.- Los contratos de concesión se sujetarán a XI.- Se determinarán las tarifas, forma de modificarlas y las las bases y disposiciones siguientes: contraprestaciones, que deba cumplir el beneficiario. I.- Se otorgarán mediante licitación pública, previa publica- XII.- Se establecerá el procedimiento administrativo para ción efectiva de la convocatoria y de las bases respectivas, oír al concesionario y a todo interesado, en los asuntos que las cuales deberán ser puestas a disposición de los interesa- importen reclamaciones o afectación de los derechos que dos a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, genere la concesión o el servicio público. hasta siete días naturales previos al acto de presentación XIII.- El cumplimiento de las obligaciones y condiciones de de las propuestas técnica y económica. Las bases deberán las concesiones otorgadas, estará sometido a la vigilancia incluir criterios que aseguren por parte de los licitantes las del concedente. mejores condiciones en cuanto a economía, calidad, efi- XIV.- Las concesiones, para su validez, se otorgarán por esciencia, capacidad técnica, servicio, financiamiento, garan- crito, en el que se harán constar las obligaciones del contías y demás condiciones o requisitos análogos. cesionario y las modalidades que el concedente establezca II.- Serán por tiempo determinado. El concedente estable- para su explotación.” cerá el tiempo de vigencia en forma tal que, durante ese De conformidad con el ejemplo anterior, la concesión oculapso, pueda el concesionario amortizar totalmente las in- rre como una administración por encomienda y sujeta a un versiones que debe hacer en razón directa del servicio de régimen especial de contratación del acto de concesión, su que se trate. duración, condiciones, propósitos, efectos, responsabilidaIII.- Determinarán con precisión la masa de bienes que de- des, derechos y obligaciones de concedentes y concesioberá afectarse a la prestación del servicio. narios, así como la sujeción de los actos de la concesión a IV.- En caso de que el Ayuntamiento asigne al concesiona- regulaciones establecidas no por el concesionario, sino por rio el uso de bienes municipales, al concluir la concesión los la autoridad pública. mismos volverán de inmediato a la posesión del Municipio; En la actualidad la mayor parte de los servicios públicos cualquier resistencia al cumplimiento de esta disposición son susceptibles de concesionarse, con excepción de la motivará el empleo de los medios de apremio que proce- seguridad pública y servicios que estén involucrados con dan, incluyendo la fuerza pública. el ejercicio de la autoridad de mando, policía y coerción V.- El costo de la prestación del servicio público será por que tiene atribuido el gobierno del municipio. (Ejemplo de cuenta del concesionario. esta afirmación es el concesiona miento de los servicios de VI.- La infraestructura y las instalaciones que use o cons- Agua Potable en distintos municipios de América Latina. truya el concesionario se ajustarán a las disposiciones de Ver el caso de la Ciudad de Guayaquil, Ecuador, publicado ley y al contrato de concesión correspondiente. en: http://www.ecapag.gov.ec/SoloPortalECAPAG/deVII.- Los concesionarios estarán obligados a conservar en fault.asp?idl=32) buenas condiciones el equipo, obras e instalaciones afec- Es importante considerar que la regla general de una admitadas al servicio público, así como a renovar y modernizar nistración por concesión es el estricto cumplimiento de los el equipo necesario para su prestación, conforme a los más términos, condiciones y reglas de prestación del servicio, recientes adelantos técnicos. Administración Municipal 19 20 ADMON POR COLABORACION así como el apego a las normas que establecen y regulan contraloria/docs/actaobrapublica_vigilancia.pdf tarifas, cuotas y derechos por la contraprestación de los Comités Municipales para el Desarrollo Rural Municipal. mismos, al igual que el estricto cumplimiento de las obliga- http://www.tonala.gob.mx/portal/gobierno/reglamenciones fiscales del concesionario. tos/reglamento_interno_del_consejo_municipal_de_deEn la forma administrativa de Concesión, el ayuntamiento sarrollo_rural_sustentable_de_tonala_ jalisco.pdf no tiene injerencia directa en la organización que disponga Consejos de Desarrollo Municipal el concesionario, así como tampoco asume responsabilidad http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MICHOAalguna de la relación laboral que sostenga con los trabaja- CAN/Municipios/Uruapan/UruapanReg12.pdf dores que se desempeñen en el servicio concesionado. Comités municipales de protección civil La autoridad municipal no pierde ni merma en sus facul- http://www.municipiopozarica.gob.mx/content/ tades de reglamentación del servicio, ni en el ejercicio de view/439/141/ supervisión del cumplimiento de los términos y efectos del Ejercicio de aprendizaje: contrato de concesión, para lo cual puede invocar y aplicar Diseñe la estructura de organización de la Instancia Mulas diferentes garantías y medios coactivos que se establez- nicipal de la Mujer, procurando que se defina como una can para asegurar su cumplimiento. Dirección de área, con unidades departamentales propias Reglas de organización de la administración por colabora- y que no duplique sus funciones con ninguna otras depención dencia u organismo de la administración del municipio, esLa administración por colaboración es uno de los medios pecialmente evitar duplicidades con el DIF municipal. de gestión de obras, y la provisión de bienes y servicios El Diseño incluye el organigrama de la Instancia Municipal mediante formulas de participación vecinal, aprovechando de la Mujer, desarrollado hasta nivel de departamentos. las capacidades de concurrencia, formación de consensos La descripción de funciones puede considerar entre a cinco y, sobre todo, de aportación de recursos, mano de obra y y diez funciones para cada unidad orgánica. otros medios técnicos y humanos que contribuyan a la ges- Sin excepción todas las funciones que se redacten deben tión de asuntos municipales. iniciar con un verbo en infinitivo y no deben duplicarse. En nuestro país es notable el uso de esta modalidad, tanto Para este trabajo puede consultar la Guía para Iniciar y Fordesde el ayuntamiento, como desde los programas estata- talecer una Instancia Municipal de las Mujeres. Instituto les y federales que se transfieren u operan en el ámbito de Nacional de la Mujer, disponible en la siguiente dirección las comunidades municipales. electrónica: Por lo general en este tipo de administración se trabaja me- http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_downdiante la creación de Comités mixtos, donde participan au- load/100843.pdf toridades municipales y miembros de la comunidad local, el origen de proceso lo determina alguna disposición legal o reglamentaría, así como algún Programa que disponga de una oferta materializable de bieCOMITES DE CONSEJOS DE H. AYUNTAMIENTO nes, provisiones y servicios públiOBRAS COLABORACION cos. COMITES COPLADEM En el Comité se analizan y disINSTITUCIONALES cuten prioridades, se proponen ADMON PRESIDENCIA CENTRALIZADA estrategias para la realización de MUNICIPAL los fines comprometidos o las OBRAS Y SERVICIOS TESORERIA COMANDANCIA DE SECRETARIA prestaciones a las que se puede PUBLICOS MUNICIPAL POLICIA MUNICIPAL acceder, así como los medios para ADMON POR su materialización, además de esCONCESION tablecerse las reglas de operación, ADMON POR DELEGACIONES DELEGACION MUNICIPALES normas de control, seguimiento y evaluación. ADMON POR CASA DE LA A continuación se dan distintos DESCONCENTRACION CULTURA ejemplos de este tipo de organización administrativa: DIF ADMON POR DESCENTRALIZACION Comités vecinales para Control y MUNICIPAL supervisión de obras públicas http://www.edomex.gob.mx/ Administración Municipal Ejercicio año uno Ejercicio de aprendizaje: De la consulta del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, analice si es correcto caracterizar a la Unidad Municipal de Acceso a la Información Pública como un órgano autónomo, sin más caracterización que la que aparece en su artículo 177. Para llegar a un juicio necesita consultar acerca del término autonomía aplicable al concepto de órganos autónomos. (Puede localizar en la WEB, la dirección electrónica del Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Tomo I) Investigue también consulte si está disponible el Acuerdo de Creación de la referida Unidad. Explique en un máximo de una cuartilla si es viable la denominación “Órgano Autónomo”, o en realidad se trata de una dependencia municipal, un órgano desconcentrado o una entidad paramunicipal. En su caso, proponga la denominación más adecuada para dicha Unidad. Ejercicio: Analice pros y contras y determine bajo cual forma de administración constituiría los siguientes órganos de la administración municipal: Órgano propuesto Constituida como Pros Instancia Municipal de la mujer Unidad de acceso a la información Casa de la cultura Juzgado calificador municipal Instituto Municipal de acceso a la información Comisión de festejos y efemérides municipales Administración Municipal Contras 21 Año dos Durante el segundo año de la administración municipal es recomendable que se completen todos los instrumentos reglamentarios y administrativos que norman y regulan la organización y funcionamiento de la administración municipal. En este sentido, este apartado se destina a la revisión de los principales instrumentos administrativos empleados para sistematizar la organización, procesos de trabajo y pautas de operación de una administración municipal Se recomienda, en todos los casos, realizar las consultas a los materiales de lectura y audiovisuales que se anotan en distintas partes de las lecturas, al igual que los ejercicio correspondientes. Los temas se han organizado en textos breves que procuran llevar al lector a reflexiones y a la necesidad de localizar los ejemplos y ejercicios sugeridos. 22 Objetivos para el año dos Examinar y adecuar diversos instrumentos organizacionales y de sistematización administrativa a las necesidades que presenten distintos municipios en materias comunes a su estructura orgánica, funciones y principales sistemas de operación. Identificar y razonar el funcionamiento de los principales procesos administrativos a cargo del gobierno municipal y sus dependencias, en apego a las regulaciones existentes para dicho fin. Organización de la administración municipal De manera previa a la exposición de los rasgos característicos de una administración municipal, es necesario destacar algunos principios generales de organización. 1. La organización deberá respetar el ámbito de competencias y la atención de materias propias del municipio. 2. El tamaño de la organización deberá ser racional y proporcionado al tipo de necesidades del gobierno municipal y al volumen de sus recursos. 3. Lo más importante es la provisión de bienes y servicios, por tanto es imprescindible que la mayor parte de los recursos se consuma en dichas materia y no en funciones administrativas. 4. Una organización compacta puede dar buenos resultados si es profesional. 5. No deben duplicarse áreas ni funciones; da mejores resultados fusionar áreas y coordinar trabajos de una misma cadena productiva. 6. Algunas dependencias municipales tienen atribuciones establecidas en la Ley Orgánica Municipal o equivalente, las cuales deberán respetarse. 7. La misión de la administración municipal es brindar la mayor satisfacción posible a las necesidades de la comunidad, por tanto no deberán ponderarse más las áreas administrativas que las de obras y servicios. 8. Deberán respetarse las normas propias de la jerarquización de áreas y de los principios de la coordinación administrativa 9. Todos los órganos que compartan un mismo nivel tienen igual jerarquía, por lo cual la estructura ocupacional deberá procurar que los salarios se encuentren en alineamiento a las categorías que correspondan a los puestos de mando, puestos profesionales puestos técnicos y puestos operativos. 10. La organización tendrá que formalizarse en el Reglamento y manuales correspondientes A continuación se ofrece al lector una descripción de una estructura tipo para municipios urbanos que puede tomarse como base para el análisis de otras administraciones municipales. En ella se muestra un desglose hasta unidades departamentales, de manera que pueda apreciarse el mayor alcance posible.15 Estructura Orgánica Presidencia Municipal Secretaría Particular Secretaría Técnica Unidad Departamental de Comunicación Social Coordinación de Asesores Contraloría Municipal (Nivel Staff) Dirección de Auditoría Municipal Departamento de Auditoría de Obra Pública Departamento de Auditoría Financiera Secretaría del Ayuntamiento Coordinación de Vinculación de Autoridades Auxiliares Dirección de Gobierno Interior Departamento de Audiencia Pública Departamento de Análisis de Asuntos de Gobierno Interior Departamento de Alcaidía Municipal Oficialía de Registro Civil Dirección de Asuntos Jurídicos Departamento de Análisis y Asuntos Jurídicos Departamento de Gestoría Jurídica Municipal Dirección de Protección Civil Departamento de Organización del Sistema Municipal de Protección Civil Departamento de Operativos de Protección Civil Dirección General de Desarrollo Económico Departamento de Promoción y Fomento de Proyectos Departamento de Desarrollo Rural Departamento de Desarrollo Comercial Administración Municipal Departamento de Desarrollo Turístico Dirección General de Desarrollo Social Departamento de Organización para el Desarrollo Social Departamento de Deporte y Recreación Municipal Departamento de Vinculación y Seguimiento de Programas de Desarrollo Social Coordinados Dirección General de Desarrollo Urbano Departamento de Estudios y Proyectos de Desarrollo Urbano Departamento de Normalización Urbana Departamento de Licencias y Uso del Suelo Urbano Departamento de Administración Inmobiliaria Municipal Departamento de Verificación Urbanística Departamento de Ecología Municipal Unidad de Catastro Municipal Tesorería Municipal Dirección de Ingresos Municipales Departamento de Control Ingresos Municipales Departamento de Coordinación Fiscal Dirección de Pagos y Contabilidad Departamento de Contabilidad Caja Municipal Oficialía Mayor Dirección de Administración de Personal Departamento de Administración de Personal Departamento de Capacitación y Desarrollo Dirección de Recursos Materiales y Servicios Generales Departamento de Recursos Materiales Departamento de Servicios Generales La organización anterior abarca las principales funciones por tipo de desarrollo, respaldo al equipamiento e infraestructura y separación de áreas de obras y servicios públicos y separación de las funciones de ingreso, gasto y administración de recursos institucionales. Los Sectores que devienen de la estructura señalada son los siguientes:16 Gobierno Interior: Secretaría del Ayuntamiento Dirección General de Servicios Públicos Municipales Desarrollo Económico: Dirección General de Desarrollo Departamento de Estudios y Proyectos de Servicios Económico Públicos Desarrollo Social: Dirección General de Desarrollo Social Departamento de Normatividad y Procedimientos de Desarrollo Urbano: Dirección General de Desarrollo Urbano, Control de Calidad Dirección General de Obras Públicas, y Dirección General Departamento de Operación de Servicios Públicos Seguridad Pública: Secretaría del Ayuntamiento y Dirección Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito General de Seguridad Pública y Tránsito Comandancia General de Protección, Vigilancia y Servicios Planeación y gestión de recursos institucionales: Tesorería a la Ciudadanía Municipal y Oficialía Mayor Departamento de Planeación de Servicios de Seguridad Control y Evaluación del desempeño institucional: Pública Contraloría Municipal Departamento del Sistema de Información Otras estructurar orgánicas incluyen la descripción Departamento de Comunicaciones de las funciones de órganos desconcentrados y las Departamento de Administración Policial líneas de sectorización o coordinación con organismos Departamento de Apoyo a la Logística descentralizados, como es el caso de los Sistemas de Comandancias Municipales de Policía Agua Potable, Casas de la Cultura, Institutos de la Mujer, Comandancia General de Tránsito y Vialidad Institutos de la Juventud y el Deporte, Sistema para el Departamento de Control Vehicular e Infracciones Desarrollo Integral de la Familia, Unidad de Acceso a la Departamento de Normatividad y Procedimientos de Información, Ventanillas Únicas, etcétera. Control de Calidad Una visión a detalle de una organización municipal extensa Departamento de Administración del Servicio de Tránsito y especializada puede consultarse en el Portal Electrónico del Municipio de Puebla. Dirección de Planeación Para la formalización de una estructura orgánica municipal Departamento de Planeación del Desarrollo Municipal El Manual de organización es el instrumento idóneo, ya Departamento de Administración y Control del que posee el carácter de disposición administrativa, que le Presupuesto permite desarrollar la descripción detallada de la estructura Dirección General de Obras Públicas Departamento de Planeación de Obras Públicas Departamento de Normas Técnicas para Obras Públicas Departamento de Administración de la Obra Pública Departamento de Construcción y Mantenimiento de Obras Públicas Administración Municipal 23 24 orgánica y de las funciones propias de la administración municipal. Su utilidad es debida a que se convierte en una especie de guía temática acerca de la manera en que se dividen, entre varias instancias, las materias y funciones propias de la administración municipal, con sus respectivas unidades orgánicas, y perfiles de la responsabilidad que tiene cada una al interior de la administración del municipio. La dimensión de la administración municipal es otro de los aspectos verificables en un Manual de Organización, ya que permite desglosar hasta la unidad orgánica más específica toda la administración. A continuación se presentan diversos Manuales de Organización que pueden consultarse a efecto de conocer al detalle las funciones de distintas áreas de las administraciones municipales en nuestro país. Manual de organización de la administración pública. Presidencia municipal de Matamoros, Coahuila. 20062009, En: http://www.resi.org.mx/ipm/manual_organiza/ documentos_manual_organiza/MANUAL%20DE%20 ORGANIZACION%202006-2009.MATAMOROS.pdf Manual General de Organización del Municipio de Isla Mujeres, Quintana Roo. En: http://www.islamujeres.gob.mx/transparencia/ Documentos/Normatividad/presidencia.pdf Manual de Organización de la Administración Pública del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo. En: h tt p : / / w w w . c a n c u n . g o b . m x / c a n c u n / i n d e x . php?option=com_content&task=view&id=93&Itemid= Manual de la Coordinación Municipal de Educación del Municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México. En: h tt p : / / w w w . t l a l n e p a n t l a . g o b . m x / D e s c a r g a s / Manuales/14COOREDUCACION/MANUAL_DEORG.pdf Fomento Económico Administración del Desarrollo Urbano Obras Públicas Servicios Públicos Desarrollo Social Asistencia Social Desarrollo Cultural Desarrollo Político Seguridad Pública Protección Civil Protección ambiental Gobernación En este sistema operan los siguientes procesos: Representación del interés público en el Cabildo, mediante el trabajo de Presidente Municipal, Síndicos y Regidores. Gestión de problemas sociales, mediante procedimientos de representación y negociación política.17 Toma de decisiones en Cabildo. Expedición y ejecución de Acuerdos de Cabildo. Gestión del territorio municipal y autoridades auxiliares.18 Relaciones intergubernamentales y sistema de seguimiento de convenios de coordinación y colaboración con otros gobiernos. Audiencia Pública y comunicación Institucional. Manejo del protocolo oficial del cabildo. Operación del calendario cívico municipal. Reglamentación Municipal La reglamentación se desarrolla mediante los siguientes procesos. Análisis y diagnóstico de necesidades reglamentarias del municipio. Integración de iniciativas reglamentarias. Presentación, análisis, dictamen, aprobación, expedición, publicación y entrada en vigor de reglamentos. Difusión de reglamentos. Procesos básicos de la Administración Municipal Describir la operación de la administración municipal Preparación de procedimientos de supervisión de la resulta una tarea compleja, sobre todo si se atiende a la aplicación de reglamentos y ejecución de los actos de diversidad con la que puede presentarse en municipios con autoridad previstos.19 perfiles de desarrollo institucional diferentes. Sin embargo, para tener una visión completa del trabajo de Hacienda Pública Municipal los ayuntamientos y de su administración pública, puede En esta función se desarrollan distintos procesos para recurrirse a un análisis condensado de sus procesos más la obtención, capitalización e inversión de recursos hacendarios y financieros en uso de la facultad tributaria representativos. Para efectos de esta revisión es necesario partir de del ayuntamiento y de la llamada libertad hacendaria en los siguientes Sistemas de gestión de los procesos el manejo de sus presupuestos de egresos. Incide también en la función hacendaria el sistema de registro y control municipales: contable del manejo de sus recursos, así como el sistema Gobernación de fiscalización y rendición de cuentas aplicable a los Reglamentación Municipal mismos. Hacienda Pública Municipal Los principales procesos de la función hacendaria de los Administración de Recursos Institucionales municipios son los siguientes: Planeación del Desarrollo Económico Administración Municipal Recaudación de contribuciones propias.20 Recuperación de participaciones federales y, en su caso, estatales. Recuperación de créditos fiscales mediante procedimientos coactivos. Medición, facturación, cobranza y recuperación de derechos por concepto de la prestación de servicios públicos. Administración financiera en bancos. Evaluación financiera de proyectos. Planeación, programación y presupuestación del gasto. Integración de presupuestos Registro del patrimonio municipal. Control de inventarios de bienes muebles e inmuebles. Administración del patrimonio inmobiliario municipal.21 Asistencia a contribuyentes. Administración de Recursos Institucionales Los recursos institucionales con los que opera la administración municipal son los relativos a personal, materiales, y servicios generales, los cuales se administran mediante procedimientos unificados, generalmente a cargo de una Dirección de Administración u Oficialía Mayor. Entre los procesos que se desarrollan en esta materia se encuentran: En materia de recursos humanos Reclutamiento, Selección, Contratación e inducción de personal. Planeación y Administración de la estructura ocupacional (Catálogos de puestos).22 Control de personal e incidencias de desempeño laboral. Gestión de las relaciones laborales. Administración de sueldos, prestaciones y obligaciones fiscales. Capacitación y desarrollo. Retiro y baja del personal. En materia de recursos materiales Adquisición de materiales e insumos operativos. Licitación y contratación de suministros. Control de inventarios de almacén. Control de suministros altas y bajas por requisiciones de bienes y materiales. Manejo físico y resguardo de bienes materiales. En materia de servicios generales23 Control de oficialía de partes. Control vehicular y combustible. Servicios de instalaciones, mantenimiento y reparaciones. Operación de servicios de intendencia y jardinería. destacan entre sus procesos los siguientes: Consulta para la formulación del Plan Municipal de Desarrollo. Estudios de prospectiva municipal. Gestión de proyectos de desarrollo municipal. Programación, presupuestación e integración de programas operativos anuales. Evaluación de políticas públicas. Gestión de programas intergubernamentales. Fomento Económico Aun y cuando los municipios de nuestro país no cuentan con los recursos suficientes para constituir fondos y mecanismos de respaldo financiero a los sectores activos de su economía, se identifican algunos procesos que pueden tener impactos positivos en el desarrollo de sus comunidades: Organización de sujetos pertenecientes a los distintos sectores económicos del municipio. Gestión de información sobre alternativas de financiamiento para proyectos. Vinculación de productores, industriales, comerciantes y prestadores de servicios con el mercado municipal. Mejoramiento de la infraestructura y equipamiento municipal. Reglamentación municipal proactiva. Administración del Desarrollo Urbano En materia de desarrollo urbano el municipio tiene facultades para su planeación, regulación y administración, con lo que sus sistemas de gestión deben desarrollar por lo menos los siguientes procesos: Planeación de centros de población. Administración de declaratorias vigentes, relacionadas con usos, destinos, reservas y protección ambiental en el ámbito urbano municipal. Aplicación de reglamentos urbanísticos. Control de licencias de uso, lotificación, fraccionamiento, construcción, obra pública, reparaciones, remodelación y rehabilitación de equipamiento urbano, entre otras. Administración del Catastro Municipal. Gestión de proyectos de desarrollo urbano. Regularización de la tenencia de la tierra urbana. Obras Públicas En lo concerniente a las obras públicas se destacan los diferentes sistemas de administración, por lo cual se dividen Planeación del Desarrollo Económico los procesos en dos grandes rubros: En este sistema de gestión municipal se trabaja con Obras por operación directa sistemas de información programática y presupuestal, así Planeación, proyección, programación y presupuestación como con el seguimiento del Plan Municipal de Desarrollo; de la obra pública. Administración Municipal 25 Administración de la obra pública. 26 crear los apoyos y capacidades sociales y humanas para paliar la situación de marginalidad que enfrentan. Obras por contratos Los procesos de mayor relevancia en este rubro son: Planeación de la obra pública. Trabajo social y ubicación de capacidades reales de sujetos Formulación de bases técnicas de contratación. de asistencia social. Licitación de obras. Operación de servicios de asistencia social conforme a los Control y supervisión de contratos de obra pública. programas de los sistemas municipal, estatal y nacional Entrega – recepción de obras públicas. “DIF”. Coordinación con instituciones del sector salud e instancias Servicios Públicos promotoras de programas de desarrollo social para la En materia de servicios públicos, la principal obligación canalización de personas susceptibles de incorporarse a del ayuntamiento es que se satisfagan las necesidades dicha oferta programática. de la comunidad con relación a los bienes y provisiones Generación de capacidades sociales y humanas. resultantes de dichos servicios. Los procesos generales que Evaluación de programas de asistencia social. se desarrollan en todos los servicios tienen relación con su marco normativo, su operación técnica, financiamiento y Desarrollo Cultural25 contratación de los mismos, y su cuidado y mantenimiento, En esta materia, el municipio se convierte en un baluarte de entre otros. la conservación de la cultura local, tradiciones y expresiones Planeación de los requerimientos de servicios públicos. artísticas y regionalismos propios del municipio. Los 24 Concesionamiento de servicios públicos. procesos que desarrollan tienen relación con los aspectos Actualización del marco normativo de los servicios siguientes: públicos. Catalogación de los valores, expresiones y obras culturales Planeación de ciclos operativos e ingeniería de los servicios generadas en el municipio. públicos. Organización de la comunidad para la preservación de Sistemas de contratación y recuperación de derechos por valores culturales. contraprestación de servicios públicos. Prestación de servicios de cultura, arte y recreación. Vinculación con el sector educativo, municipal, estatal y Desarrollo Social federal Los programas de desarrollo social se gestionan en la Organización de eventos culturales. actualidad con una concurrencia de programas municipales, Administración del equipamiento de bienes culturales del estatales y federales, siendo estos últimos los de mayor municipio. relevancia para el municipio, en este rubro se identifican como primordiales los procesos siguientes: Desarrollo Político Gestión de la participación del municipio en los programas Desatacan en esta fase del desarrollo integral del municipio, estatales y federales las acciones de fomento a la cultura y valores de la Integración de Comités y órganos de colaboración municipal democracia, la prestación de servicios culturales vinculados conforme a las reglas de operación de los programas a la vida cívica y preservación de la historia municipal, así Tramitación de procedimientos operativos ante autoridades como la observancia y celebración del calendario cívico. estatales y federales responsables de programas de Los procesos más representativos en este tipo de desarrollo desarrollo social son los siguientes: Seguimiento de la provisión de bienes, insumos y servicios Organización de la junta municipal de reclutamiento para para las comunidades del municipio la formación cívica y militar de los jóvenes. Generación de reportes e informe del avance y resultados Organización y gestión del proceso electoral de autoridades de los programas municipalizados auxiliares del ayuntamiento. Vinculación con la oferta de programas estatales y federales Asistencia Social en materia de cultura de la democracia. La asistencia social se entiende como la atención directa Vinculación con el sector educativo. a población marginal o en situaciones de riesgo por Gestión del calendario cívico y preservación del ceremonial condiciones de pobreza extrema, desamparo familiar o oficial. social y por minusvalías que le impiden un ejercicio de capacidades de auto sostenimiento. Incluye además un Seguridad Pública conjunto de programas institucionales que se orientan a Las funciones que caracterizan a la seguridad pública en el Administración Municipal municipio están relacionadas con el ejercicio del mando de la autoridad municipal, la policía, como materia preventiva de la comisión de delitos e infracciones y cuidado del orden público, y la presentación de infractores y presuntos delincuentes ante la autoridad ministerial, además de otros servicios de resguardo de bienes y servicios que llevan a cabo las autoridades policiales. En lo que toca a sus procesos pueden identificarse los siguientes. Planeación de servicios conforme a la incidencia de faltas y comisión de delitos en el ámbito municipal. Organización y programación de acciones de vigilancia preventiva Organización y estrategias de servicios de reacción inmediata Organización y planeación de servicios de aseguramiento del orden público Supervisión del cumplimiento de ordenamientos disciplinarios de la corporación Imposición del régimen disciplinario y reconocimiento de méritos en el servicio Planeación y control de operaciones policiales con apego al principio de legalidad y respeto a las garantías individuales Administración del tránsito vehicular y peatonal en el municipio Aseguramiento de bienes institucionales del municipio Coordinación con otras corporaciones policiales Protección Civil Esta materia tiene un ciclo operativo que parte de la información acerca de los riesgos a la seguridad civil de los centros de población municipal, la planeación de operaciones preventivas y de resguardo ante eventos catastróficos o de alto impacto en el orden público y condiciones físicas del entorno municipal, así como las acciones de recuperación del orden y el restablecimiento de las situaciones que enfrentaron riesgos a su más próxima condición a la que reportaban en su estado original. Los procesos de la protección civil también se alinean a la lógica antes expuesta. Catalogación de riesgos en el territorio municipal. Formulación de planes de contingencia por etapas: prevención, resguardo, emergencia, atención de contingencias y recuperación. Formulación de planes de organización de la comunidad ante situaciones de riesgo y desastres. Ejecución de programa de operaciones durante la manifestación de situaciones de riesgo. Ejecución de programas de recuperación y rehabilitación de las condiciones afectadas a un estado de reposición. Protección ambiental Finalmente, de acuerdo con la lista de sistemas de gestión municipal, se incluye el rubro de la protección al medio ambiente, en la cual el ayuntamiento tiene competencias propias únicamente en el ámbito urbano y en aquellas materias que no están reservadas por la legislación aplicable, a otras autoridades del estado y la federación. Sus procesos centrales son los siguientes: Actualización y perfeccionamiento de las normas de manejo ambiental aplicables en contaminantes regulados por municipios. Ejecución de medios coactivos de supervisión y control de la emisión de contaminantes regulados por el municipio. Formulación de inventarios de fuentes contaminantes en el municipio y clasificar sus efectos y riesgos. Gestión de los programas de servicios públicos ambientales. Difusión de la cultura del cuidado del medio ambiente. Control de actividades de poda, reforestación, y control de fauna nociva. Vinculación con autoridades ambientales del estado y la federación. Ejercicio año dos Analice la actual estructura orgánica de su municipio y proceda a resolver las siguientes preguntas: Todas las dependencias deberían tener el rango de Secretarías, o si ya lo tienen, deberían regresar a un rango menor, por ejemplo de Direcciones Generales. En caso de que existan, emita su juicio sobre las subdirecciones de área, ¿Por qué se justifican o, en caso contrario, porque no se justifican? ¿Sería deseable que se procediera a fusionar dos o más áreas? Argumente en contra si no es el caso Identifique cuales serían las áreas susceptibles de fusionarse y exponga un argumento que lo justifique. Si tuviera la oportunidad de recomendar a la autoridad municipal la supresión de una dependencia existente, ¿cual elegiría y porque? Si tuviera la oportunidad de recomendar a la autoridad municipal la creación de una dependencia municipal, ¿Cuál sería y porque? En cuales casos es recomendable constituir un órgano desconcentrado, a diferencia de uno descentralizado. ¿Entre cuales dependencias de la actual organización se presenta una visible duplicidad de funciones? ¿Cuales son las medidas que deberían llevarse a cabo para mejorar la coordinación y colaboración entre las dependencias municipales? Elabore un nuevo organigrama con sus propuestas Establezca los vínculos de control y seguimiento de las dependencias resultantes con las Comisiones del Cabildo. A partir de la entrevista que se hace al Director de la Administración Municipal 27 Empresa Aguas de Barcelona, concesionaria del Servicio de Agua Potable de Saltillo, contenida en la siguiente dirección electrónica: http://www.agua.org.mx/index.php?option=com_content&view=article&id=1922:comentarios-de-la-asociacion-deusuarios-del-agua-de-saltillo-auas-a-la-entrevista-con-el-ing-a&catid=316&Itemid=155 Determine en una cuartilla, dividida en dos columnas de cinco a diez pros y contras del concesionamiento del servicio de agua potable en los municipios de México, atendiendo los argumentos que se presentan en dicha nota. 28 Administración Municipal Año tres Introducción En este tema se hace énfasis en la revisión del perfil de los servidores públicos municipales y de las responsabilidades que se les atribuyen como parte del sistema de normas que regulan el desempeño de puestos en la administración municipal. Los servidores públicos son responsables en general por sus actos, omisiones y por diversas conductas que pueden contravenir los principios de actuación de las autoridades municipales, todo ello en virtud del régimen jurídico laboral que les corresponde. En este apartado se tratan las generalidades de dicho régimen y sus efectos legales. Se recomienda, en todos los casos, realizar las consultas a los materiales de lectura y audiovisuales que se anotan en distintas partes de las lecturas, al igual que los ejercicio correspondientes. Los temas se han organizado en textos breves que procuran llevar al lector a reflexiones y a la necesidad de localizar los ejemplos y ejercicios sugeridos. en una legislación municipal, señalan como responsable directo de la administración municipal y de la gestión de su presupuesto al presidente municipal. Además de fungir como titular de la relación laboral entre el ayuntamiento y sus trabajadores. Las Autoridades auxiliares del Municipio, no tienen una relación jurídica laboral con el ayuntamiento, en tanto que sus cargos son de naturaleza honoraria, en este supuesto entran Delegados, ayudantes, síndicos territoriales (Sinaloa), Presidentes de Juntas Municipales, entre otros. Aun cuando son cargos de elección vecinal instituidos por la Legislación orgánica municipal, no tienen atribuciones de decisión administrativa, aunque son responsables de la gestión de la seguridad pública y de diversos asuntos de representación de su comunidad ante el ayuntamiento. Régimen burocrático Existen nombramientos y condiciones generales de trabajo Derecho de asociación para trabajadores de base Régimen General Existen contratos individuales y contratos colectivos de trabajo Derecho de asociación para trabajadores que no sean de confianza Trabajadores de base / Trabajadores de planta / confianza confianza Revisión de condiciones de Negociación de salarios y trabajo prestaciones Objetivos Examinar y categorizar las normas legales vigentes para la regulación de las relaciones laborales entre los ayuntamientos y sus trabajadores a partir del análisis de la Al no tener una relación laboral directa con el ayuntamiento, legislación vigente en varias entidades federativas. no son subordinados de ninguna autoridad política ni de Categorizar los tipos de responsabilidad de los servidores algún otro servidor público municipal. públicos municipales con base en la legislación aplicable en El régimen laboral que se establece para los municipios la materia. de nuestro país es de interés público y se encuadra en las El artículo 115 de la Constitución Política Mexicana señala previsiones del apartado B del artículo 123 Constitucional, lo siguiente: motivo por el que se considera un régimen burocrático, Fracción VIII...”Las relaciones de trabajo entre los lo cual significa que se aplican normas especiales para municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes trabajadores al servicio del Estado. que expidan las legislaturas de los estados con base en lo Existen algunas diferencias entre el régimen burocrático y dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus el régimen general, entre ellas destacan las siguientes: disposiciones reglamentarias”. De la comparación anterior se evidencia que el concepto De conformidad con este ordenamiento, se entiende que central del régimen burocrático es el hecho de considerar en cada entidad federativa existe una Ley que regula al servidor público como trabajador que presta sus las relaciones de trabajo entre los ayuntamientos y sus servicios y no necesariamente su trabajo, como objeto de trabajadores, por lo cual en alineamiento a la jerarquía negociación. de las normas jurídicas, esta ley es la que rige en primera Por el contrario, el Estado y sus órganos crean plazas y instancia dichas relaciones, enseguida los instrumentos puestos para proveer servicios. Dichas plazas y puestos son previstos por la misma, como son las Condiciones cubiertas por prestadores de servicios. Generales de Trabajo, y posteriormente los reglamentos Por tanto, se considera trabajador al servicio de los municipios, y disposiciones administrativas que complementan dicho a toda persona que preste sus servicios intelectuales, marco normativo. físicos, o de ambos géneros, a la administración municipal, Los cargos de elección popular que forman parte del mediante designación legal, en virtud de nombramiento o Cabildo no tienen una jerarquía ni subordinación entre por figurar en las listas de raya o nóminas de pago de los sí, ya que los tres forman parte del cabildo con diferentes trabajadores temporales. representaciones. Los trabajadores se clasifican en dos tipos: trabajadores de Sin embargo el régimen de sus atribuciones establecidas base, con todos los derechos que señala le Ley burocrática Administración Municipal 29 estatal, y trabajadores de confianza, con derechos restringidos y limitaciones para asociarse en sindicatos. Los servidores públicos adscritos a funciones de seguridad pública, tránsito y protección civil, están adscritos a un régimen especial establecido en la fracción XIII del apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.26 Para los trabajadores de base se reconoce la plenitud de los derechos que establece la legislación laboral, mientras que los de confianza tienen garantías y algunos derechos restringidos. El punto de partida para la distinción entre los trabajadores al servicio del estado son los artículos 4 y 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que mencionan la existencia de trabajadores de base y de trabajadores de confianza. 30 Trabajadores de Confianza En las entidades federativas la legislación burocrática reconoce como trabajadores de confianza, en los términos siguientes: “La categoría de trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones desempeñadas y no de la designación que se dé al puesto. Son funciones de confianza las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general, así como todas aquellas que por su naturaleza se definan como tales en los catálogos o tabuladores generales de puestos” 27 Legislación en materia de Servicios de Carrera En materia de las regulaciones generales de desempeño, se han expedido en algunos estados los llamados servicios de carrera, en los cuales se les otorga a los trabajadores de confianza una especie de protección institucional al consentir que asuman reglas de desempeño, mediante las cuales puedan demostrar su competencia y puedan ser removidos de sus puestos únicamente por no cumplir los requisitos de dichas normas de desempeño. Aun y cuando las leyes de servicios de carrera no son estrictamente normas laborales, se consciente que provean medios de protección a los trabajadores de confianza. Otras definiciones para trabajadores de este régimen, se basan en el enunciado de puestos: “Son trabajadores de confianza aquéllos que realizan funciones de: I. Dirección, en los cargos de directores generales, directores de área, directores adjuntos y jefes de departamento que tengan esas funciones; II. Inspección, vigilancia y fiscalización, así como el personal técnico que, en forma exclusiva y permanente, esté desempeñando tales funciones; III. Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad legal de determinar su aplicación o destino. Queda excluido el personal de apoyo; IV. Auditoría, a nivel de auditores y subauditores, así como el personal técnico que, en forma exclusiva y permanente, desempeñe tales funciones, siempre que presupuestalmente dependa de las contralorías o de las áreas de auditoría; V. Control directo de adquisiciones, cuando tengan la representación de la entidad pública de que se trate, con facultades para tomar decisiones sobre las adquisiciones y compras, así como el personal técnico que, en forma exclusiva y permanente, esté encargado de apoyar estas decisiones; VI. Investigación científica, siempre que implique facultades para determinar el sentido y la forma de investigación que se lleve; y VII. Control de almacén, autorización de ingreso o salida de bienes o valores y su destino; o la alta y baja en inventarios”. 28 Los trabajadores de confianza solo tienen derecho a las medidas protectoras del salario y a los beneficios de la seguridad social, pero no gozan de los otros derechos que tienen los trabajadores de base, como el de la inamovilidad en el empleo, la posibilidad de asociarse en sindicatos, las promociones escalafonarias, la representación de otros trabajadores, y la indemnización por causa de despido injustificado. Se deduce que los trabajadores de confianza pueden ser separados de su puesto por causas de responsabilidad previstas en la Ley en dicha materia, que ocasiones perdidas graves, equiparables a las que se prevén en la Ley burocrática del Estado y por la pérdida de confianza declarada sobre hechos y situaciones demostrables, en su caso, ante la autoridad laboral.29 Los trabajadores de confianza en el marco de las Leyes de Servicio Público de Carrera, tienen reconocidos algunos derechos, entre estos destacan: 30 I. Recibir el nombramiento como servidor público de carrera, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la presente ley; II. Ocupar una de las plazas establecidas en el Catálogo General de Puestos; III. Ser considerado de manera prioritaria para ocupar una plaza vacante, en caso de supresión de su plaza por la eliminación de la unidad administrativa a la que se encontraba adscrito; IV. Gozar de los derechos derivados de la permanencia y desarrollo del sistema; V. Recibir las remuneraciones que disponga el tabulador; VI. Tener información referente a su expediente personal de servidor público de carrera; Administración Municipal V.- Evitar actos de imprudencia o negligencia que pongan en peligro su propia seguridad, la de sus compañeros de labores y la del centro de trabajo; VI.- Guardar los secretos que son propios de la dependencia respectiva y de las funciones que requieran de sigilo, según la índole del servicio público de que se trate; VII.- Concurrir a los cursos de capacitación y adiestramiento que se organicen por las entidades o dependencias públicas respectivas; VIII.- No suspender o abandonar el trabajo, sin previo consentimiento del titular de la dependencia o su representante; IX.- Guardar para con sus superiores y compañeros de trabajo la consideración y respeto debidos; X.- No hacer propaganda, rifas, ventas, colectas o cualquier otra actividad ajena al trabajo, dentro de los edificios o lugares de labores, excepto las comunicaciones o informaciones de carácter sindical; XI.- Custodiar con esmero la documentación e informes que reciban por razones de su empleo, cargo o comisión, evitando la destrucción, sustracción, ocultamiento o utilización indebida de aquellos; XII.- No desempeñar otro empleo, cargo o comisión oficial o particular, que sean incompatibles con los horarios y ejecución de sus labores; XIII.- Someterse periódicamente a exámenes médicos, Trabajadores de base Son trabajadores de base aquellos que no son de confianza tendientes a comprobar si padecen alguna incapacidad y después de seis meses obtienen nombramiento definitivo, o enfermedad contagiosa, cuando lo determinen los por lo cual adquieren el derecho de permanencia en el superiores de la entidad o dependencia respectiva; XIV.- Dar aviso oportuno a su jefe inmediato de las causas empleo que les reserva la Ley. Los trabajadores de base tienen además de los derechos justificadas que les impidan asistir a su trabajo; tratándose de la seguridad social y de las medidas protectoras del de enfermedad, entregar al titular de la dependencia salario, las que determina la legislación burocrática, a la incapacidad médica dentro de las setenta y dos horas saber: permanencia en el empleo, Jornada laboral regulada siguientes al primer día de inasistencia; y días de descanso; derechos de protección la maternidad, XV.- No realizar campañas partidistas dentro del horario de permisos y licencias; derechos de paternidad responsable, trabajo; vacaciones, prestaciones, derecho de asociación, y los XVI.- Informar al titular de su área de trabajo sobre las demás que establezcan sus condiciones generales de enfermedades contagiosas que padezcan, tan pronto tengan conocimiento de las mismas; trabajo. Son obligaciones de los trabajadores de base las XVII.- Comunicar a su titular o jefe inmediato, las averías o deficiencias que adviertan en su maquinaria, equipo o siguientes: I.- Desempeñar el trabajo con la intensidad, esmero y útiles de trabajo; eficiencia apropiados, sujetándose a la subordinación de XVIII.- Restituir los materiales no usados y conservar en sus jefes inmediatos y a los reglamentos respectivos. Las buen estado la maquinaria, equipo, instrumentos y útiles actividades deberán desempeñarse conforme al trabajo y de trabajo que se les hayan proporcionado para el buen desempeño de sus labores en los horarios establecidos; II.- Cumplir fielmente todas las obligaciones que se La inamovilidad de un trabajador de base ocurre en términos de un supuesto jurídico de haber cumplido con contemplen en las condiciones generales de trabajo; III.- Ser respetuosos y atentos con el público, observando sus obligaciones, pero también se concede siempre y cuando no se incurra en alguna de las faltas graves que prevé buena conducta; IV.- Asistir puntualmente a sus labores respetando los la legislación burocrática. Causas de terminación de la relación laboral por cese, cuando horarios establecidos; el trabajador: Administración Municipal VII. Solicitar licencias con o sin goce de sueldo según corresponda; VIII. Ser evaluado en su desempeño y profesionalización de forma imparcial y objetiva; IX. Participar en los procesos de promoción; X. Participar en los cursos de actualización y especialización; XI. Recurrir e impugnar los dictámenes que considere le causen algún agravio; y XII. Las demás que le confiera la presente ley. Son trabajadores de confianza en el municipio, los titulares de las dependencias municipales, que ocupan puestos directivos en la administración municipal y son designados de manera directa por el Presidente Municipal, con o sin la aprobación del Cabildo y los titulares de unidades de mando medio de la administración municipal, ocupantes de puestos de coordinación y supervisión de áreas y equipos de trabajo. También pueden reconocerse otro tipo de servidores públicos, en el régimen de personal de confianza, como es el caso de los inspectores, supervisores, auditores ambientales, peritos, jueces de registro civil, y visitadores, que actúan en razón de una representación de autoridad del municipio. 31 32 I.- Incurra en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, amagos, injurias o malos tratos contra sus jefes, compañeros o familiares de unos u otros durante el servicio, salvo que medie provocación o legítima defensa; si son tan graves que hagan imposible la relación de trabajo; II.- Tenga más de tres inasistencias consecutivas, en un período de treinta días, sin mediar permiso por escrito del titular de su área de trabajo o causa justificada; III.- Sin previo aviso preste sus servicios para otro patrón o dependencia o cuando siendo para la misma u otra institución pública de gobierno, exista incompatibilidad de horarios u otra causa suficiente que así lo amerite; IV.- Abandone el servicio en horas hábiles de la jornada de trabajo; V.- Ocasione daños intencionales en los edificios, instrumentos, maquinaria, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo; o bien, cause dichos daños por negligencia, que sea causa de perjuicio a la institución pública de que se trate; VI.- Cometa actos inmorales durante el trabajo; VII.- Divulgue los secretos o la reserva en los asuntos de su conocimiento, con motivo de su trabajo, que requieran del sigilo o discreción por razón del servicio público; VIII.- Desobedezca a sus superiores sobre el trabajo encomendado durante las horas de labores; IX.- Desempeñe el trabajo durante las horas de servicio en estado de embriaguez o bajo los efectos de alguna droga o enervante, salvo que en estos dos últimos casos exista prescripción médica; X.- Deje de cumplir las condiciones generales de trabajo de la institución pública de gobierno; XI.- Pierda la libertad como resultado de prisión decretada en sentencia ejecutoria; XII.- Se niegue a trabajar u observar y cumplir las medidas preventivas de seguridad e higiene a fin de evitar los riesgos de trabajo; XIII.- Mediante engaños, presentando documentos o testimonios falsos o cualquier otra circunstancia, logre que se le otorgue nombramiento o se le contrate en determinado puesto, sin tener los conocimientos o aptitudes necesarios; y XIV.- Realice actos u omisiones cuya gravedad y consecuencias sean análogas a las causales anteriores en lo que al servicio se refiere. Los trabajadores de base son todos aquellos que no se encuentran en puestos de mando ni cumplen funciones que tengan que ver con la toma de decisiones, manejo de recursos, programas, presupuestos y acciones que representen el interés institucional del municipio, ni aquellas que se reservan para los trabajadores de confianza. Se considera trabajador de base al personal profesional, cuya formación les permite ejercer un empleo municipal haciendo uso de su patente o cédula de profesión, expedida por autoridad competente, también es de base el personal técnico, cuyas funciones se realizan mediante la aplicación de conocimientos técnicos en oficio o actividad semiprofesional. Se incluye en esta lista el personal de apoyo administrativo y operativo, personal que se desempeña bajo instrucciones y supervisión directa de puestos de mando y cuya actividad se circunscribe a la operación de procesos y rutinas de trabajo del municipio. Otro tipo de personal al servicio del municipio Completan la estructura ocupacional del ayuntamiento, los trabajadores contratados por obra determinada o por lista de raya, así como otros prestadores de servicios contratados por el régimen de honorarios profesionales y alumnos y pasantes que cubren horas de servicio social. Cabe señalar que otros cargos de comités de colaboración y demás consejos de participación ciudadana no tienen una relación laboral con el ayuntamiento. De conformidad con el tipo de puesto, los servidores públicos tienen diferentes responsabilidades, no obstante, todos son sujetos de las siguientes normas: Condiciones Generales de Trabajo y Reglamentos Interiores de las mismas Condiciones Obligaciones establecidas en la legislación laboral vigente y, en su caso en la Ley del Servicio Público de Carrera Obligaciones establecidas en la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado y los municipios Obligaciones establecidas en los códigos de ética vigentes en el municipio Solución de controversias entre los ayuntamientos y sus trabajadores La mayor parte de las entidades federativas han constituido tribunales de lo contencioso en materia laboral para dirimir controversias entre trabajadores y poderes públicos. El procedimiento para el ejercicio de este medio de justicia laboral está instituido en la legislación burocrática vigente, el cual presenta el siguiente perfil: Presentación del procedimiento contencioso por escrito ante el tribunal, quien debe subsanar su contenido en caso de error Cumplimiento de requisitos de forma en matera de identificación del demandante Plazos establecidos para la recepción, resolución, notificación y ejecución de acuerdos Mecanismos de reuniones conciliatorias Derecho a la presentación y admisión de pruebas Derecho de audiencia Obligación de la carga de la prueba en la autoridad municipal Administración Municipal en casos de: Faltas de asistencia del trabajador; Causa del cese de la relación de trabajo, Constancia de haber dado aviso por escrito al trabajador de la fecha y causa de su despido, Duración de la jornada de trabajo y Terminación de la relación laboral. Derecho al procesamiento de demandas y excepciones por parte del demandado Análisis y discusión de contenido de expedientes y resolución y dictado de fallo del tribunal Notificación del laudo a las partes Ejecución de las resoluciones del tribunal RELACION LABORAL POR NOMBRAMIENTO EMPLEO OCUPACION DE UNA PLAZA DESEMPEÑO DE ACTIVIDADES DEL PUESTO EN LOS GOBIERNOS RESPONSABILIDAD PUBLICA POR MANDATO SERVIDOR TODO AQUEL PUBLICO CARGO QUE EJERCE FEDERAL, ESTATAL O MUNICIPAL OCUPACION TEMPORAL DEL CARGO ENCOMIENDA TEMPORAL COMISION ASIGNACION POR AUTORIDAD COMPETENTE PUEDE SUSPENDERSE O REVOCARSE PERFIL DEL DEBER SER DE UN SERVIDOR PUBLICO PERFIL INSTITUCIONAL PERFIL DE SERVICIO PUBLICO PERFIL PROFESIONAL PERFIL DE LA MORAL PÚBLICA VALORES DE REFERENCIA PRINCIPIOS DE DESEMPEÑO PRINCIPIOS DE PROFESIONALIZACION VALORES DE MORAL PUBLICA NACIONALISMO LEGALIDAD ESPECIALIZACION TRATO IGUALITARIO AL CIUDADANO SUBORDINACION A LA LEY RESPETO A LA AUTORIDAD TECNICA HUMANISMO CONCIENCIA DE LA TEMPORALIDAD DEL PUESTO PREMINENCIA DEL INTERES PÚBLICO RESPETO AL DERECHO DE PETICIÓN OBLIGATORIEDAD DE LA CAPACITACIÓN EFICIENCIA CREATIVIDAD PROFESIONALISMO HONRADEZ TRABAJO EN EQUIPO JUSTICIA REPUBLICANISMO DEMOCRACIA RESPETO A GARANTIAS INDIVIDUALES RESPONSABILIDAD PUBLICA LEGALIDAD LAICISISMO DILIGENCIA RESPETO A LA AUTORIDAD PREDOMINIO DEL INTERES PUBLICO NULIDAD DEL ABUSO DE AUTORIDAD OBSERVANCIA DE PLANES Y PROGRAMAS CAPACIDAD CERTIFICADA PERFIL PROPIO DEL PUESTO RESPONSABILIDAD POR ACTOS U OMISIONES PREPARACION OBJETIVA DE DECISIONES IMAGEN PUBLICA DISCRECIÓN CONOCIMIENTOS ETICA EN EL SERVICIO IMPARCIALIDAD LEALTAD EXPERIENCIA APTITUDES HABILIDADES BUEN TRATO DIGNIDAD PUBLICA REPUTACION HONESTIDAD RESPETO A SI MISMO REQUISITOS ESPECIFICOS PULCRITUD ORDEN Administración Municipal 33 34 Aspectos disciplinarios de la relación laboral La ocupación de cargos y puestos públicos es motivo de un seguimiento en el desempeño y comportamiento institucional de quienes los ocupan, por consiguiente existe un régimen disciplinario de la función pública, normado por la Ley de Responsabilidades y por diversas disposiciones establecidas en La ley de Transparencia, en códigos penales y administrativos, así como en diversos ordenamientos legales que obligan al servidor público a la rendición de cuentas ante instancias del propio poder ejecutivo o ante otros poderes del estado. El principal revisor de la actuación del servidor público es el ciudadano y el usuario público. Ante éste no puede ocultarse negligencias, omisiones o errores, en consecuencia, el ciudadano es el interlocutor y razón de ser más importante del servicio público. Su buen trato es norma obligada para un buen desempeño público. A pesar de este deber, el servidor público tiene obligaciones legales para asegurar que lo anterior se cumpla, estas obligaciones están consignadas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la Ley de Transparencia y los Códigos penales y administrativos que regulan su actuación legal. En materia del servicio público, todos los actos que desempeñen los trabajadores al servicio del estado y funcionarios de toda categoría y tipo de nombramiento tienen responsabilidades exigibles ante la Ley. La responsabilidad es aquella que adquiere el servidor público por los efectos de su desempeño o de sus omisiones. La responsabilidad puede imputarse por haber ejecutado una orden o por el simple cumplimiento u omisión de sus labores consignadas en su nombramiento y/o en el marco legal vigente. En éste sentido, puede haber responsabilidades directas o indirectas; individuales o mancomunadas, indivisibles o solidarias, personales o institucionales; de desempeño o de omisión; y de primeras y segundas instancias o de última instancia. Todas estas responsabilidades involucran a servidores públicos como obligados a responder por las mismas, generalmente bajo términos de una revisión de sus actos u omisiones, aplicándoles un dictamen y, en su caso, los correspondientes apremios o sanciones. De acuerdo con las afectaciones producidas por el acto u omisión en el desempeño del servidor público las responsabilidades pueden tener el carácter siguiente: Responsabilidades de naturaleza administrativa (circunscritas al manejo de los recursos y medios a su cargo, y a la revisión de sus deberes y obligaciones previstas en su puesto y consignadas en su desempeño)31 Responsabilidades de naturaleza penal, cuando se presuma y compruebe que ha incurrido en alguno de los delitos consignados en el Código Penal vigente. 32 Responsabilidad de naturaleza civil, cuando se afecte con hechos, acciones u omisiones, provocadas por un servidor público, los bienes patrimoniales, o relaciones pactadas entre particulares o de éstos con la autoridad pública. Responsabilidades de naturaleza política, cuando se acredite que el servidor público incurrió en conductas contrarias a las normas de desempeño público en el ejercicio de un cargo de elección popular. Responsabilidad de naturaleza social, que se reconocen cuando un servidor público afecta bienes socialmente protegidos o cuando desconoce los apremios y observaciones emitidas por las Comisiones Nacional y Estatales de los Derechos Humanos.33 Para cada tipo de responsabilidad varia su procedimiento de denuncia, imputación, descargo o confirmación por dictamen o resolución de autoridades competentes. Las sanciones que pueden imponerse en materia administrativa son las siguientes: -Apercibimiento privado o público -Amonestación privada o pública -Suspensión -Destitución del puesto -Sanción económica, cuando se cause daño patrimonial o se obtenga un lucro -Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público Quienes resulten sancionados tienen derecho a promover el recurso de revocación ante la autoridad que dictó la resolución, y el recurso que corresponda ante el tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. En lo que concierne a las responsabilidades de tipo penal, su gestión o demanda se realiza ante la Procuraduría de Justicia estatal o la General de la República, según sea el origen del delito del fuero común o federal y sus sanciones se vinculan directamente a lo que establezca el Código Penal correspondiente. Algunos de los delitos contra la función pública son los siguientes: Ejercicio indebido o abandono de funciones públicas Abuso de autoridad o Incumplimiento del deber legal Coalición Cohecho Peculado Exacción ilegal (cuando se exija por sí o por medio de otro, dinero, valores, servicios o cualquier otra cosa o en mayor cantidad que la señalada por la Ley) Intimidación Tráfico de influencia Enriquecimiento ilícito Usurpación de funciones Administración Municipal Variación de nombre o domicilio La imposición de las sanciones es este caso corresponde al poder judicial y a sus jueces, por lo cual el servidor público puede ser sometido a penas de privación de la libertad, restitución de bienes o reparación de daños, entre otras. Ejercicios para el año tres Ejercicio de aprendizaje: De conformidad con la lectura y los distintos tipos de responsabilidades, identifique en el Código Penal de su Estado, cuales son los delitos contra la función pública e identifique las conductas de las autoridades municipales que pudieran generar una responsabilidad de tipo penal. Ejercicio de aprendizaje: Consulte la página de la Comisión de Derechos Humanos de su Estado u otra de su preferencia y localice y analice tres casos en que hayan emitido recomendaciones por violación a garantías individuales por parte de autoridades municipales Ejercicio de aprendizaje: Consulte la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y enuncie cinco casos en que procedería fincar responsabilidades a alguna autoridad municipal. Ejercicio de aprendizaje: Investigue de manera libre en la WEB si se ha presentado un caso de juicio político en contra de una autoridad municipal, y de no ser así cuales son los principales argumentos para no proceder en contras de los indiciados. 1 6 Pasos para organizar eficazmente y profesionalizar los recursos humanos en las administraciones municipales. En: http://www.inafed.gob.mx/work/resources/libros_en_linea/6_Pasos.pdf 2 Aun y cuando este Reglamento utilice el término autónomo, se advierte que no la denominación técnica correcta, ya que el propio artículo 177 que los define los encuadra como parte de la administración centralizada, lo cual significa que no necesariamente tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, lo que les daría el carácter de descentralización o autonomía que caracteriza a tales figuras organizativas. 3 Artículo 2, Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato. En: http://www.leon.gob.mx/transparencia/sistemas/archivos/legislacion/ REGLAMENTOINTERIORDELAADMINISTRACIONPUBLICAMUNICIPALDELEON,GUANAJUATO_429.pdf 4 Tribunal Municipal de Responsabilidades Administrativas del Municipio de Querétaro, Acuerdo de creación, publicado en: http://www.mqro.gob.mx/TribunalMunicipal2007/interiorcontenido.php?archivo=tmramj 5 Competencia. tribunal de arbitraje del municipio de puebla. a él y no a la junta local corresponde conocer de los conflictos de trabajo entre dicho municipio y sus servidores, aunque estos sean de confianza. De acuerdo con el artículo 115, último párrafo, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes locales con base en lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, cuyo apartado b estatuye en sus fracciones VIII, IX, X, XI y demás relativas, los derechos de los servidores de base, y en las fracciones XI Y XIV, principalmente, los derechos de los servidores de confianza, instituyendo un tribunal jurisdiccional para dirimir los conflictos individuales, sin que en este aspecto excluya a los de confianza. por tanto, la demanda planteada por un servidor de confianza al municipio de puebla en contra de este, con motivo de la relación del servicio, debe ser conocida y resuelta por el tribunal de arbitraje de dicho municipio y no por la junta local de conciliación y arbitraje, aunque la Ley de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento del Municipio de Puebla los excluya por no ser de base, en virtud de que de los preceptos constitucionales mencionados no se desprende tal distinción, máxime si se toma en cuenta que una cosa es la competencia del tribunal que es lo que se dirime, y otra lo procedente o fundado de la acción deducida. Competencia 146/90. Junta especial numero tres de la Local de Conciliación y Arbitraje y Tribunal de Arbitraje, ambos del estado de Puebla. 12 de noviembre de 1990. 5 votos. Ponente: Carlos García Vázquez. Secretario: Ernesto Aguilar Gutiérrez. Semanario Judicial de la Federación, Octava época, Tomo VI, julio-diciembre de 1990, Primera parte, p. 219. Publicada en: http://info4.juridicas.unam.mx/const/tes/8/21/10290.htm 6 Ley Orgánica Municipal del Estado de México. En: http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/sap/Actividad/legislacion/leyes/pdf/leyorgmunedomex.pdf 7 Cumpliendo, en su caso, los requisitos establecidos en las respectivas Leyes Orgánicas, sobre todo cuando se requiere la autorización de la Legislatura local para la creación de entidades, en el ámbito de la administración municipal descentralizada. Administración Municipal 35 8 Ver Acuerdo No. 60, mediante el cual el H. Ayuntamiento de Netzahualcóyotl, México, aprueba y autoriza nuevas áreas de la estructura de la administración pública municipal. Publicado en: (página 4) http://www.neza.gob. mx/doctos/gacetas_new/Gaceta%20No%206%20ENERO.pdf 9 Las Delegaciones administrativas son distintas a las Delegaciones Municipales que existen en algunas entidades federativas, como el Estado de México, con el carácter de órganos de colaboración y participación comunitaria. En este caso las delegaciones municipales, forman parte de las autoridades auxiliares del Ayuntamiento. Ver la manera en que se cita a las delegaciones municipales en el Reglamento Interior de la Administración Municipal del Municipio de Ecatepec de Morelos. En: http://www.ecatepec.gob.mx/Reglamentos/1REGLAMENTO%20DE%20LA%20ADMINISTRACION%20PUBLICA%20MUNICIPAL%20DE%20 ECATEPEC.pdf 10 Portal electrónico del Municipio de Netzahualcóyotl, sección Mapa del Municipio “Zona Norte, Antecedentes”, ubicado en la siguiente dirección de la WEB. http://www.neza.gob.mx/zonanorte.php 11 Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato. En: http://www.congresogto.gob.mx/legislacion/Leyes/acrobat/OMEstado2.pdf 12 Ley Orgánica Municipal del Estado de México. En: http://www.cddiputados.gob.mx/POLEMEX/sap/Actividad/legislacion/leyes/pdf/leyorgmunedomex.pdf 13 Diccionario Jurídico Mexicano. Tomo II, pág. 185. Publicado en: http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1169/8.pdf 14 Código Municipal para el Estado de Coahuila, publicado en: fiscal%202004/principal_codigo_municipal.htm http://www.sfcoahuila.gob.mx/compendio%20 15 Pontifes Martínez Arturo. Modelo de estructuras orgánica y ocupacional para municipios de tipo urbano básico, Mimeo. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal y Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. México. 2002. 16 Las funciones completas de esta estructura orgánica, incluidas las de sus respectivos puestos, puede consultarse en el archivo adjunto a este apartado. 17 Ver video sobre problema de la basura en un municipio en: http://www.youtube.com/watch?v=02815u7ja00 36 18 Ver noticia de Capacitación de autoridades auxiliares del Ayuntamiento de Toluca, Estado de México, en: http://www.noticiasdetoluca.com.mx/wordpress/index.php/2010/01/15/capacita-ayuntamiento-de-toluca-a-lasautoridades-auxiliares/ 19 Noticia sobre la creación de una instancia municipal para atención de menores infractores. Video. http://www.youtube.com/watch?v=iNzKLybiKCg 20 Plática en materia de Ingresos Municipales. Video. http://www.youtube.com/watch?v=4n4iORK-ng8 21 En esta materia es pertinente revisar las disposiciones en materia de administración de bienes que tiene el Reglamento del Patrimonio Inmobiliario del Municipio de Aguascalientes, disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.ags.gob.mx/transparencia/art.9/secc1/municipal/REGLAMENTO%20DEL%20PATRIMONIO%20INMOBILIARIO%20 DEL%20MUNICIPIO%20DE%20AGUASCALIENTES(05oct).pdf 22 Ejemplo de un Catálogo Municipal de Puestos sintético en sus categorías salariales. Ver: http://www. pueblacapital.gob.mx/wb/pue/catalogo_puestos 23 Ejemplo de servicios de un Departamento de Servicios Generales en Zapotlán, Jalisco. En: http://www.zapotlan.gob.mx/Pagina.aspx?id=2802cb21-e604-4f1d-8ad2-31a7eade776b 24 Inconformidad manifestada en un proceso de licitación. Video: http://www.youtube.com/watch?v=AhbIy5SAzdk 25 Para la mejor comprensión de estos procesos se recomienda consultar el catálogo de servicios que ofrece la Casa de la Cultura del Municipio de San Joaquín, Querétaro. En: http://www.sanjoaquin.gob.mx/index.php?option=com_ content&view=article&id=33:casa-municipal-de-la-cultura&catid=2:h-ayuntamiento-2006-2009&Itemid=8 26 Lo anterior da lugar a que se expidan normas específicas que regulen la contratación y desempeño de las policías municipales, como aquí se ejemplifica con el “Reglamento relativo a la regulación del régimen laboral de los integrantes de la Institución Policial Municipal y de la prestación de Seguridad Social del Municipio de Apodaca, Nuevo León. Publicada en: http://www.e-apodaca.gob.mx/transparencia/i/rrrl.pdf 27 Ley de los trabajadores al servicio de las instituciones públicas del estado de San Luis Potosí, Articulo 10. 28 Ley del Servicio Civil del Estado de Zacatecas. Artículo 5 29 En la práctica el personal de confianza es susceptible de ser removido sin que medien las causas a las que Administración Municipal se alude. Ver Video: http://www.youtube.com/watch?v=LtOjr6REouE&feature=related 30 Ley del Servicio Profesional de Carrera del Estado y Municipios de Zacatecas, Artículo 23 31 Se recomienda consultar la nota periodística que se adjunta en el siguiente archivo, a efecto de analizar la argumentación pública con la que se presenta una noticia de inhabilitación de un funcionario municipal. En: http://www.desdelared.com.mx/2010/politica/0406-inhabilita-mos.html 32 En este segmento se incluye una noticia del Caso del ex alcalde de San Lucar. Aun y cuando corresponde a un caso de un Municipio español, se aprecian los efectos de la responsabilidad administrativa de las autoridades municipales, aun al haber dejado su cargo. Ver nota en: http://www.youtube.com/results?search_query=personal+ de+confianza&aq=f 33 Para ver los supuestos de violaciones a derechos humanos cometidas por autoridades municipales y las recomendaciones que, al respecto, expiden comisiones de derechos humanos, consultar la siguiente Página de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Nuevo León: http://www.cedhnl.org.mx/SECCIONES/propgral/ recomendaciones15.html 37 Administración Municipal 38 Administración Municipal
