Los acuerdos de cielos abiertos, open skies en la terminología

Cielos abiertos y liberalización del transporte aéreo mundial:
Evolución y perspectivas
Pablo Martín Urbano
Universidad Autónoma de Madrid
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Los acuerdos de cielos abiertos, open skies en la terminología anglosajona, constituyen una
fórmula de flexibilización del modelo de regulación existente en la aviación comercial
desde finales de la segunda guerra mundial y hasta los años setenta, que implicará en
algunos países y áreas económicas procesos de liberalización tanto en los mercados
internos como externos.
1. La fase de regulación
De hecho, los acuerdos de cielos abiertos constituyen una traslación de la desregulación
doméstica en los Estados Unidos (EUA) al ámbito internacional contra el modelo de
acuerdos bilaterales surgidos de la Convención de Chicago de 1944 que todavía constituyen
hoy el marco jurídico de referencia para el transporte aéreo internacional. En las actas de
aquella Convención, donde se gesta la firma del Convenio sobre Aviación Civil
Internacional para un favorecer el desarrollo seguro a nivel mundial de la navegación
aérea, se definieron cinco libertades para la aviación civil: dos de carácter técnico referidas
al derecho de sobrevolar el territorio de un estado firmante y el de realizar un escala técnica
en el mismo, y otras tres de carácter comercial concretadas en el derecho acordado entre
dos estados miembros a desembarcar pasajeros o mercancías en el territorio de uno de ellos,
el derecho a embarcarlos y finalmente, el derecho acordado entre dos estados a realizar una
escala comercial adicional a la ruta principal entre ellos en territorio de un tercero.
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No obstante, mientras que las libertades de carácter técnico fueron objeto de un acuerdo
internacional, no ocurrió lo mismo con las libertades comerciales lo que implicó la
necesidad de negociar acuerdos comerciales bilaterales entre los gobiernos, Acuerdos de
Servicios Aéreos –Air Service Agreements-, que hoy estructuran buena parte de los
servicios internacionales de aviación civil. Se trata de acuerdos firmados por pares de
gobiernos bajo el principio de reciprocidad en los que se intercambian de forma igualitaria
derechos sobre capacidad, tarifas y frecuencia para rutas concretas.
El reconocimiento de la soberanía de los estados sobre su propio espacio aéreo que
implicaban las libertades técnicas propició la intervención de los gobiernos en el sector de
aviación civil al que se conferirá un carácter estratégico vinculado no solo a objetivos
económicas sino también de política exterior y defensa.
Al respecto, el transporte aéreo se verá implicado en el logro de fines relacionados con la
ordenación del territorio y el desarrollo regional, de garantías para la movilidad de los
ciudadanos asociado a obligaciones de servicio público y preservación de la seguridad, de
soporte de los intercambios internacionales y del comercio exterior con un papel de
proyección del prestigio nacional asociado a la política exterior e, incluso. en los países más
desarrollados, de impulsor del sector turístico y de la industria aeronáutica, ligada a razones
de defensa y desarrollo tecnológico.
Esa intervención se aplicará a través de una organización tanto interna como externa del
transporte aéreo ampliamente regulada donde rentabilidad financiera del sector se
subordinaba a la realización de los objetivos estratégicos.
La regulación se va a justificar mediante la teoría del monopolio natural de manera que se
considerará al transporte una actividad de rendimientos crecientes de escala, lo que en
términos neoclásicos suponía que la competencia había de conducir bien a la entente entre
empresas o al monopolio, que se va a aplicar bajo el control del Estado para evitar el abuso
de poder que, en caso contrario, podría generarse.
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Este modelo de regulación, basado en el monopolio o el duopolio administrado, se
mantendrá en la mayor parte de los países, incluyendo a los EUA, donde aún existiendo
operadores privados, sus actividades estaban totalmente controladas por la CAB (Civil
Aeronautic Board)
a quien desde su nacimiento en 1940 correspondía conceder los
derechos de tráfico (prácticamente propiedad de la compañía concesionaria y rara vez
concedidos a más de un operador) o autorizar cualquier eventual abandono de línea,
aprobar las tarifas, atribuir las subvenciones por los servicios no rentables, así como
controlar los acuerdos y fusiones entre compañías, estas últimas aprobadas por la CAB de
forma muy restrictiva.
Consecuentemente la competencia para captar a una creciente demanda asociada, entre otras
causas, a la elevación de capacidad adquisitiva de las rentas y al aumento de tiempo libre,
quedaba prácticamente restringida a la calidad de los servicios. Ello no va a impedir que
durante más de tres décadas de modelo regulador se asista a importantes reducciones de los
costes de producción y ganancias de productividad en la mayor parte de las compañías del
mundo, gracias a la existencia de un considerable progreso técnico (revolución del jet, del
jumbo-jet), de bajos costes de energía y de la mejora de la cualificación del factor trabajo,
quien se beneficiará del modelo regulador obteniendo importantes mejoras en las
condiciones laborales y salariales a través de la concertación a la que implícitamente
conducía el modelo ya que el regulador, determinante de los precios, había de recoger el
impacto de las mejoras a la hora de establecer las tarifas, todo lo cual favorecía el
crecimiento de la sindicación y mayor capacidad de demandas laborales (Cournanel, 2001).
2. La fase de desregulación
Este estado de cosas comienza a cuestionarse en la segunda mitad de los setenta, como
consecuencia de los efectos generales de la crisis económica de 1973 que, con sus secuelas
de recesión e inestabilidad macroeconómica, va a desencadenar un cambio en el papel
regulador del Estado en la economía a favor de un mayor protagonismo del mercado. Por
otra parte, dentro del sector, sometido a una caída de la demanda y un fuerte crecimiento
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del coste de sus inputs, no se van a producir grandes desarrollos tecnológicos (limitados a
mejoras en la eficiencia energética y la aviónica) que permitieran contrarrestar los
desequilibrios de sus resultados económicos, con lo que la vía del desarrollo tecnológico se
quebraba como vía de incremento de la productividad. Ello hacía necesario buscar otras
vías para mejorar la eficiencia económica en el sector, especialmente necesaria en un
contexto fuertemente recesivo, de creciente saturación de los corredores más rentables
(Atlántico Norte) y de competencia desigual del charter de menores gastos de explotación
y sometido a una explotación liberalizada en la práctica. La vía alternativa se va a encontrar
en la innovación en la gestión y las técnicas de explotación.
Será precisamente en los EUA, donde comience el cuestionamiento del modelo regulador
iniciado tibiamente ya desde 1975 con la liberalización de los vuelos chárter, o la posterior
modificación de la actitud restrictiva frente a las tarifas promocionales, o la valoración
positiva de la reducciones tarifarias en la concesión de una ruta e, incluso, la posibilidad de
utilizar otros aeropuertos en las ciudades con más de una instalación. La nueva política se
concreta primero en las cargas con la Air Cargo Desregulación (1977) y se traslada después
a los viajeros por la Airline Desregulatión Act (1978), eliminando progresivamente las
restricciones, salvo las meramente técnicas, para que las compañías pudieran establecer
libremente sus rutas sin obstáculos a la competencia, todos los cuales desaparecen por
completo desde 1983.
Estos cambios se van a sustentar en el cuestionamiento del modelo regulador frente al que
la denominada escuela de Chicago, encabezada por George j. Stigler (1971), oponía sus
argumentos sosteniendo que la regulación era una consecuencia de la lucha por el poder de
los diferentes grupos de interés que terminaban por capturar al regulador a favor de su
propia causa debido al funcionamiento de la democracia y al entorno de intereses
corporativos y grupos de presión en que se desenvuelve. A estos planteamientos se añadirá
después la idea de la contestabilidad de los mercados (Baumol, Panzar y Willig, 1982)
frente a la idea misma del monopolio, donde se supone que la eventual presencia de un
competidor potencial disciplinaría a las compañías en monopolio impulsándolas hacia una
gestión eficaz con una tarificación óptima, lo que exige otorgar credibilidad a la potencial
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entrada al mercado de nuevos competidores minimizando los costes irreversibles de
entrada.
Se consideraba que en el transporte aéreo se daban las condiciones requeridas para la
existencia de un gran número de entrantes potenciales ya que los costes irreversibles se
consideraban comparativamente bajos (existe un mercado de ocasión muy activo para los
aviones), aunque la práctica posterior descubriera que eran mayores de lo esperado como
demuestra la tendencia a la concentración en el sector tras la liberalización de manera que,
en la actualidad, la mayor parte del mercado norteamericano está controlado por menos
operadores que entonces tras sucesivos procesos de fusiones, adquisiciones y quiebras de
las antiguas compañías y los nuevos entrantes (compañías charter, regionales o de nueva
creación) sometidos a una intensa competencia donde terminarán imponiéndose las
empresas capaces de combinar economías de escala internas (aumento del número de
aparatos, de su capacidad y de su ocupación) y de economías de envergadura ligadas a la
red (extensión, longitud de la etapas, importancia de las ciudades servidas).
Para ello, la liberalización también va a suponer una readaptación de la gestión en las
empresas al nuevo entorno competitivo de manera que van a aparecer instrumentos más
complejos para la gestión económica y comercial en el sector. Se va a desarrollar una nueva
organización de las redes y del funcionamiento de las plataformas aeroportuarias,
suprimiendo las líneas directas servidas por aviones pequeños y transfiriendo estas líneas
secundarias a grandes aeropuertos de correspondencia, de manera que, sobre la base de una
fuerte coordinación horaria, las nuevas redes radiales de aporte y dispersión (hub and
spoke) facilitan la creación de gran cantidad de conexiones permitiendo minimizar los
costes de transporte gracias a la masificación de los flujos. También van a aparecer
sistemas informáticos de reserva capaces de manejar grandes bases de datos conteniendo
todas las informaciones necesarias para una gestión detallada de las operaciones de las
compañías (vuelos, tarifas, condiciones de transporte, itinerarios, rotación de equipajes,
controles de mantenimiento, disponibilidad de plazas, resultados de las agencias de viajes,
etc.), correspondiendo la propiedad de estos sistemas de reserva a las grandes compañías
aéreas que obtendrán buena parte de sus beneficios de los derechos de acceso facturados a
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otras compañías así como de la optimización de las ventas y de la reducción de costes que
así se procura (yield management).
Estas innovaciones permiten reducir por otra parte la mayor incertidumbre generada por la
competencia y comprimir sus gastos de explotación entre ellos, los costes salariales,
sometidos a importantes reducciones, y las condiciones laborales, objeto de una evidente
degradación (contracción de las plantillas, caída de los salarios reales, movilidad funcional,
contratación temporal, etc.) solo muy parcialmente compensado por tomas de participación
accionarial de los trabajadores, especialmente en el caso americano. Desde la perspectiva
de los usuarios, los beneficios se van a concretar en la bajada de las tarifas, aunque no en la
misma proporción según rutas, clases y tipos de cliente, llegando incluso a incrementarse
en algunas rutas de corto alcance, situación en que se encuentran casi la cuarta parte del
mercado interno, especialmente en los casos en que no operan compañías de bajas tarifas.
También se incrementarán las frecuencias especialmente en las rutas más atractivas
comercialmente, si bien se van a reducir o suprimir los servicios regulares hacia los
destinos menos rentables, a pesar de establecerse por ley un programa de servicios aéreos
esenciales para las áreas menos atractivas comercialmente que no ha contado con
financiación suficiente (Gámir y Ramos, 2002).
Tras la desregulación del mercado doméstico, el proceso norteamericano se va a extender a
otros mercados debido a que se va a erigir en el modelo de liberalización para otros
gobiernos favorables a la desintervención, caso por ejemplo, de Gran Bretaña, quien
efectuará su propia desregulación en paralelo a los EUA. Por otra parte, la liberalización
interna no va a satisfacer las necesidades de expansión de las grandes compañías aéreas
estadounidenses gestadas con la concentración, de manera que buscaran optimizar su
capacidad y maximizar su rentabilidad en el mercado mundial donde ha ido perdiendo
cuota de participación. Para ello, los norteamericanos irán negociando acuerdos bilaterales,
de diferente intensidad, con varios países (Alemania, Holanda, Bélgica, Reino Unido,
Australia, Israel, Jordania, Corea del Sur, Tailandia, Costa Rica, Jamaica, Austria, Noruega,
Islandia, Suiza, entre otros) para flexibilizar las reglas del mercado internacional,
especialmente en los grandes corredores, objetivo en el que se ha ido avanzando,
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especialmente en los últimos años de la década de los noventa, tras el cierre buena parte de
los procesos de desintervención en los mercados domésticos de otros países o áreas
económicas.
Entre ellos, cabe destacar el desarrollado en la Unión Europea iniciada en la práctica (1987)
con una década de diferencia respecto del proceso de EUA, aunque ya en 1984 se produjo
una cierta liberalización en el ámbito de los vuelos regionales. La desreglamentación
europea, impulsada por la Comisión, se realizó mediante tres paquetes de medidas que
profundizan sucesivamente en la apertura del mercado aéreo europeo.
El primer paquete (1988-1990) inicia la flexibilización en materia de precios, capacidad, y
acceso al mercado intracomunitario y especifica la aplicación de las normas generales de la
competencia al transporte aéreo, aspectos fundamentales a la hora de determinar la
competencia entre las compañías regulares operando en el modo, lo que no supuso una
transformación radical aunque va a propiciar la reacción de las compañías europeas tratando
de reforzar su posición en el mercado.
El segundo paquete (1990-1992), de carácter transitorio, amplía los márgenes anteriores
estableciendo ciertas garantías para las obligaciones de servicio público en ciertas rutas,
compensándose a las compañías por las pérdidas económicas que ello les origine. No
obstante la falta de recursos comunitarios para el pago de las compensaciones como
correspondería al carácter supranacional del mercado de transporte aéreo en la UE, ha
supuesto en algunos una aplicación selectiva por los estados a menudo a favor de los
intereses de sus compañías y en contra de las normas de la competencia, si bien es cierto que
en muchos otros casos la obligación de servicio público se ha concretado en espacios
periféricos e insulares. En cualquier caso, ello no ha impedido que se pierdan servicios
anteriormente existentes que articulaban las relaciones de territorios más periféricos bien con
sus respectivos centros o directamente con otras regiones.
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Finalmente, el tercer paquete (1993-1997) elimina totalmente las restricciones interiores
existentes estableciendo la apertura completa del cielo europeo, incluyendo Islandia y
Noruega, el 1 de abril de 1997.
Se destaca el carácter menos radical de la liberalización europea por razones políticas de
sostenimiento de las antiguas compañías de bandera nacionales, regentadotas hasta entonces
de los monopolios, si bien éstas han sido privatizadas (manteniéndose por parte de algunos
estados la acción de oro para defender los intereses nacionales) e, incluso, subvencionadas
para su reestructuración, como paso previo a la plena competencia de manera que los
gobiernos ya no pueden favorecer a sus respectivas compañías. Ello va a impulsar la
aplicación de las nuevas formas de gestión para enfrentar la competencia de los nuevos
entrantes, con el desarrollo de esquemas de explotación radiales, sistemas de información de
reservas y, finalmente, la participación en alianzas intraeuropeas e intercontinentales
compartiendo, según los casos, desde los programas de fidelización hasta las operaciones
comerciales o en las terminales, o bien la explotación en común de los vuelos, gracias a lo
cual pueden multiplicar el numero de destinos e itinerarios alternativos para sus clientes,
incrementar los niveles de ocupación con flujos de sus aliados, o reducir costes al
incrementar el volumen de producción y compartir compras y operaciones diversas (entre
otras mantenimiento, promoción, gestión o comercialización). Tales alianzas no hacen sino
anunciar un próximo proceso de concentración de las empresas del sector a la búsqueda de la
máxima eficiencia.
En términos laborales, la intensidad de las consecuencias ha sido comparativamente menores
que en los EEUU, con supresión de empleos menos traumáticas (uso de prejubilaciones o
bajas incentivadas) y con reducciones salariales de menor consideración, aunque habiéndose
registrado sustitución de empleo estable por empleo temporal, supresión de puestos
intermedios o subcontrataciones de servicios. También ha tenido lugar un menor uso de la
apertura del capital a los asalariados.
Para los usuarios, la reducción de tarifas en principio va a ser menor, limitada a los grandes
corredores y a un escaso volumen de plazas bastante opaco para no avezados si bien en los
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últimos años la bajada ha sido más generalizada; las rutas, en principio, tampoco incrementan
el numero de operadores, aunque en los últimos años las alternativas van a aumentarse con un
mayor número de competidores.
Entre los nuevos competidores, las emergentes compañías regionales, beneficiarias del
proceso por la protección recibida en pos de la cohesión territorial, van a tener un creciente
protagonismo con la implantación de centros regionales propios (hubs) para la prestación de
servicios marginales respecto de los esquemas radiales generales que funcionan según ese
mismo patrón a menor escala desde aeropuertos no saturados para un entorno territorial
mucho menor y con costes menores (por el tipo de aviones que explotan y la menor
saturación de los aeropuertos que operan con menores tiempos de espera). Su importancia es
creciente en cuanto a la participación en el mercado si bien pesa sobre ellas una acusación por
parte de los grandes operadores, cada vez menos veladas, de recibir ayudas públicas locales o
regionales que distorsionan la competencia.
También van a aparecer, siguiendo la estela americana, las compañías de bajo coste (lowcost) especializadas en servicios competitivos punto a punto entre aeropuertos secundarios
poco distantes, pero en la cercanía de grandes núcleos urbanos, servidos por aviones de baja
capacidad con tarifas reducidas gracias a sus menores costes derivados de: la reducción de
intermediarios y agencias, la supresión del servicio de catering gratuito a bordo, la mayor
utilización de flotas y plantillas, menor remuneración de tripulaciones, el uso de más asientos
por vuelo, las tasas más reducidas de aeropuerto, los bajos costes en las escalas-handing- y la
subcontración de algunos servicios. Su éxito va a atraer a las grandes compañías hacia este
segmento de producción. Respecto de ellas, sin embargo, se ha planteado algunas
interrogantes en cuanto a si su competencia mediante la reducción de costes no puede llevar a
afectar a la seguridad que es elemento menos visible para el usuario, como vienen insinuando
algunos sindicatos de pilotos y de mantenimiento considerando la baja duración de tiempo
dedicada a las rutinas de seguridad o la menor capacidad de los pilotos de estas compañías
para negarse a volar por motivos de seguridad, dada su precariedad laboral. Ciertamente las
normas de seguridad y mantenimiento en Europa son muy estrictas pero no han impedido
tristes episodios con aviones de Egipto o de Ucrania (casos, por otra parte, inexistentes entre
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las compañías comunitarias) ya que la certificación de que una compañía es segura la da su
país de matriculación y las inspecciones por las autoridades de otros estados son muy escasas.
También han recibido ayudas incompatibles con las normas de competencia como ha puesto
de manifiesto la decisión de la Comisión Europea de 2004 para obligar a la irlandesa Ryanair
a devolver la cuarta parte de las ayudas recibidas del aeropuerto belga de Charleroi.
3. Evolución futura
La falta de una política aérea común, situando los derechos aéreos del conjunto de la UE bajo
la gestión comunitaria, unida al rápido desarrollo de los acuerdos bilaterales del tipo “cielos
abiertos” suscritos entre varios estados miembros y los Estados Unidos, ha concedido una
enorme ventaja a las compañías norteamericanas tras la liberación definitiva, por cuanto éstas
últimas en virtud de la quinta libertad pueden realizar servicios de cabotaje dentro de la UE
mientras que ello no es posible para los Estados miembros de la Unión, ya que el gobierno de
EUA solo reconoce a cada compañía nacional y no a las compañías europeas.
El Tribunal de Justicia europeo en noviembre de 2002 dictaminó en relación con ocho
acuerdos bilaterales, siete de ellos del tipo cielos abiertos, firmados con Estados Unidos que
las disposiciones restrictivas de estos acuerdos son discriminatorias y, por tanto, contrarias al
Tratado CE, en particular las restricciones relativas a la nacionalidad de las compañías que
pueden designar los Estados de la UE. Cuatro de los nuevos miembros adheridos en mayo,
cuentan también con este tipo de acuerdos con EUA.
Todo ello implica renegociar el conjunto de acuerdos entre los países miembros y terceros ya
que su mantenimiento puede llevar a su impugnación ante el Tribunal de Luxemburgo por lo
que el Consejo ha mandatado a la Comisión para acordar con terceros la modificación de
todos sus acuerdos con los estados miembros quienes también pueden acordar
unilateralmente la renegociación (según un procedimiento único aprobado en 2004)
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adoptando las enmiendas para compatibilizarlos con la normativa comunitaria (COMISION
EUROPEA, 2004).
Estas negociaciones pueden ampliarse incluso a la reducción de las restricciones en materia
de propiedad de no nacionales reconocidas por la Convención de Chicago. De hecho, los
propietarios nacionales controlan en algunos casos más del 50% de las compañías; en el caso
de los Estados Unidos donde los propietarios extranjeros no pueden superar el 25% del total
de las acciones, mientras en la Unión Europea pueden llegar a un 49% de la propiedad. Pore
esta vía se reducen las posibilidades de fusión y compras para intentar mejorar sus
rendimientos económicos y consolidar estrategias transfronterizas, iniciadas por la política de
alianzas.
Cuadro1. Comparación de las líneas aéreas de EEUU y UE en 2002
ESTADOS UNIDOS
Todas las líneas
Cinco mayores
UNION EUROPEA
Todas las líneas
Cinco mayores
1062233
744440
830428
385720
100%
70%
100%
46%
Cifras en millones de RPK (ingresos por pasajero/km)
Fuente: Airline Business, 2003, tomado en COMISION EUROPEA (2004).
Especial importancia reviste en este contexto la negociación con EUA, iniciada en 2003, por
las asimetrías indicadas que se traducen, entre otros efectos, en un menor grado de
concentración a este lado del Atlántico como muestra el cuadro 1. En tal renegociación, la
UE se propone sustituir los actuales acuerdos de cielos abiertos por un acuerdo aéreo
transatlántico global que cubra aspectos tales como el acceso al mercado, la fijación de
tarifas, la seguridad, el medio ambiente así como la propiedad y el control de las compañías
aéreas y que, en suma, sustente una zona de libre comercio en el sector donde las compañías
de ambas partes puedan llevar a cabo operaciones de transporte en condiciones equitativas y
sin restricciones.
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Esta dinámica negociadora a ambos lados del Atlántico, donde se concentran dos tercios del
total de servicios de transporte en el mundo, necesariamente incidirá en la posición de
terceros países, incluso entre los más reacios a negociar, a pesar de estar amparados por la
Convención de Chicago frente a la conclusión de los acuerdos de cielos abiertos por la
reserva de los vuelos domésticos y las restricciones de propiedad y control a los no
nacionales.
Cabe esperar del proceso que potencie los mecanismos de consenso y organización para
que los nuevos procesos de concentración en el sector no nos sitúen al principio del
proceso, con la generación de ententes con un gran poder de mercado ahora no sometido la
gestión pública, y para que no se hurten a los ciudadanos de todos los países, incluidos los
más periféricos y atrasados, las ventajas de un mercado mundial globalizado y seguro en el
transporte aéreo.
Bibliografía
Auphan, É. (1997): “Le transport aérien”, en Marcadon, J., Auphan, É., Barré, A. y
Chesnais, M.: Les transports, Armand Colin Ed. París, págs. 61-87.
Baumol, W., Panzar, J. y Willig, R. (1982): Contestable Markets and the Theory of
Industry Structure, Harcout, Brace, Jovanovich, Nueva York.
COMISION EUROPEA (2004): Acuerdos aéreos internacionales, Dirección General de
Energía y Transporte, Bruselas.
Cournanel, A. (2001): Les mutations du transport aérien, Ed. L’Harmattan, París.
Gámir, A. y Ramos, D. (2002): Transporte aéreo y territorio, Ed. Ariel, Barcelona.
Stigler, G. J. (1971): “The Theory of Economic Regulation”, Bell Journal of Economics and
Menagement Science, primavera, págs. 3-21.
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