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FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN
EL EXTERIOR, ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS
Autor: Ramón Ignacio NAVARRO FRANCH
FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN
EL EXTERIOR, ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS
“Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto
internacional ampliado de seguridad”
Agradecimientos
Al profesor Dr. D. Jordi Sellarés Serra por su implicación y comprometida dirección de
este trabajo.
A los Agregados del Interior D. Rafael Gassó (Países Bajos) y D. Alberto López
(México y Unidad de Cooperación Policial Internacional) por las dudas resueltas.
A Francisco Jesús Navarro Francia y José Cabrera Domínguez, quienes me han
permitido realizar este Master y acercarme a este mundo para mi apasionante.
A mi familia, por todo.
MEI 2007-2008
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR,
ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS
Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto internacional ampliado de
seguridad
ÍNDICE GENERAL…………………………………………………………………..Pág. 1
A) INTRODUCCIÓN……………………………………………………………………... 6
B) HIPÓTESIS DE TRABAJO……………………………………………………………9
C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN…………………………………………..10
Capítulo 1: LA DIPLOMACIA…………………………………………………..............10
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA………………………………….11
1.1.1
La diplomacia en la Antigüedad……………………………………………...11
1.1.2
La diplomacia permanente…………………………………………………...13
1.1.3 Francia impone su modelo…………………………………………………….14
1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática………………...16
1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO……………………………………17
1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO…………18
1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales………………………….…………..18
1.3.2. Diplomacia y política exterior………………………………………….……..19
1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO……………………………………….........20
1.4.1 Concepto……………………………………………………..………………….20
1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior………….…………22
1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR.
ESPECIFICIDAD DEL DERECHO ESPAÑOL………………….....................................22
1.5.1 Normativa aplicable en España……………………………………………….22
1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español……………………………………..25
1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español……………….…………………..27
1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA…………………………………………………………27
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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1.6.1 Forma original de ejercicio de la diplomacia…………………………………27
1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática…………………………………….28
1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas………………………………………………..30
1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas……………………………………….32
1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática…………………….. 35
1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas………………………………………. 38
A) El Jefe de la Misión…………………………………………….………….. 39
B) Demás miembros del personal diplomático…………………….…………. 41
C) Los miembros del personal administrativo y técnico…………….……….. 42
D) Personal de servicio………………………………………………..……….43
1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas…………………………….... 43
1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos…………………………………….. 45
1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR……46
1.7.1 Misiones especiales…………………………………………………………… 47
1.7.2 La diplomacia multilateral…………………………………………………... 48
1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del
Estado en el Exterior………………………………………………………………... 51
Capítulo 2: LA MISIÓN DIPLOMÁTICA ESPAÑOLA………………………………52
2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS……………………………………………. 53
2.1.1 Normativa aplicable…………………………………………………………… 53
2.1.2 Estructura orgánica……………………………………………………………. 54
2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas….................. 55
2.1.4 Principio de unidad de acción…………………………………………………..56
2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA………………………………..58
2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática…………………………………………….58
2.2.2 Áreas de actuación de la Misión Diplomática……………………....................59
a) Cancillería Diplomática……………………………………………………….60
b) Oficinas Sectoriales……………………………………………………………60
2.2.3 Clasificación de las oficinas sectoriales………………………………………61
2.2.4 Derecho español……………………………………………………………….69
1. Regulación…………………………………………………………………......69
2. Clasificación de las Oficinas Sectoriales en el derecho español……………...70
A) Profesor PAZ AGÜERAS…………………………………………..70
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B) Actualidad…………………………………………………………...71
2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR……………………………………………………….80
2.3.1 Regulación……………………………………………………………………….80
2.3.2 Definición………………………………………………………………………..81
2.3.3 Dependencia……………………………………………………………………..81
2.3.4 Funciones………………………………………………………………………..82
2.3.5 Estructura………………………………………………………………………..83
2.3.6 Instrucción 10/2006……………………………………………………………...86
2.3.7 Real Decreto 909/2008…………………………………………………………..87
2.3.8 Personal………………………………………………………………………….89
Capítulo 3: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL…………………………………… 91
3. 1 INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………… 92
3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN….. 92
3. 3 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS
……………………………………………………………………………………………. 95
3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas…………………………………………….. 95
3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”……………………… 96
3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD…………………. 99
3. 5 EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL:
INTERNACIONALIZACIÓN VS. TRANSNACIONALIZACIÓN…………………… 100
3. 6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN……………………………………………………………………… 104
3.6.1 La percepción de la amenaza………………………………………………… 104
3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques…………………………………. 105
3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional……………………….. 107
3.7 CONCEPCIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
…………………………………………………………………………………………….109
3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”…………………………………………109
3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?.......................................... 112
3.8 SEGURIDAD VS. DEFENSA………………………………………………………. 113
3.8.1 Introducción……………………………………………………………………113
3.8.2 Marco normativo………………………………………………………………114
3.8.3 Legislación estatal española…………………………………………………...117
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Capítulo 4: LA COOPERACIÓN POLICIAL………………………………………..119
4.1
LA
COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
EN
SEGURIDAD
COMO
FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL…………………………………..120
4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL. MODELOS DE COOPERACIÓN POLICIAL
INTERNACIONAL……………………………………………………………………….122
4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo……………123
4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea……………….126
A) Cooperación directa…………………………………………………………128
a) Equipos conjuntos……………………………………………………..128
b) Funcionarios de enlace………………………………………………...130
c) Formación……………………………………………………………...133
B) Cooperación transfronteriza…………………………………………………133
a) Comisarías conjuntas o comunes/CCPA´s……………………………..134
b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza………………….136
C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación………………………………..138
a) EUROPOL…………………………………………….………………..138
b) EUROJUST…………………………………………………………….139
c) CEPOL…………………………………………………………………140
D) Gestión de crisis……………………………………………………………..140
a) Misiones humanitarias y de rescate…………………………………....142
b) Misiones de mantenimiento de la paz…………………………………143
c) Misiones de gestión de crisis…………………………………………..143
4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español…………..144
4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR DE LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO
ELEMENTO DE COOPERACIÓN ……………………………………………………..147
D) CONCLUSIONES……………………………………………………………………156
E) ÍNDICE ANALÍTICO………………………………………………………………. 160
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F) BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………..162
1. OBRAS GENERALES…………………………………………………………………162
2. DISCURSOS PÚBLICOS……………………………………………………………...164
3.
ARTÍCULOS
DE
REVISTAS
O
CONTRIBUCIONES
A
LIBROS
COLECTIVOS……………………………………………………………………………164
4. PÁGINAS WEB…………………………………………………………………..........166
G) DOCUMENTACIÓN………………………………………………………………..168
1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA………………………………………………………….168
a) Leyes……………………………………………………………………………….168
b) Reales Decretos……………………………………………………………………168
c) Instrucciones y órdenes…………………………………………………………...170
2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL…………………………………………….........171
a) Tratados…………………………………………………………………………...171
b) Unión Europea……………………………………………………………………171
c) Organización de las Naciones Unidas……………………………………………172
A) Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, 26 de junio de 1945………..172
B) Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas…………….172
C) Resoluciones del Consejo de Seguridad…………………………………….173
D) Informes y opiniones jurídicas de la Secretaría General de la Organización de
las Naciones Unidas…………………………………………………………….173
E) Tribunal Internacional de Justicia………………………………………..…174
d) Organización del Tratado del Atlántico Norte………………………...………..174
e) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa……...………….174
f) Organización de Estados Americanos………………………………..…………..174
H) ANEXOS……………………………………………………………………………...175
Anexo 1: Cuadro-ejemplo de distribución de oficinas sectoriales en Misiones Diplomáticas
españolas…………………………………………………………………………………. 175
Anexo 2: Cuadro- Total oficinas sectoriales españolas en las Misiones Diplomáticas
españolas…………………………………………………………………………………..176
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FUNCIONARIOS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR EN EL EXTERIOR,
ESPECIALMENTE EN LAS EMBAJADAS
Policías en las embajadas españolas. Prueba de un concepto internacional
ampliado de seguridad
A) INTRODUCCIÓN
Cada día que la barbarie de la banda terrorista ETA nos despierta con un nuevo atentado
con víctimas, el telediario de las 15:00, sea la cadena televisiva que sea, empieza de
manera similar: - Buenas tardes, si pueden llamarse así…
Durante decenios, España y el resto de países de nuestro entorno, se han defendido
solos de los grupos terroristas denominados autóctonos (ETA, GRAPO, IRA…) y de la
proliferación de la droga en nuestras sociedades.
Desde el fin de la 2ª Guerra Mundial, los Estados democráticos se habían ido dando
cuenta de la necesidad de cooperar a nivel internacional para proporcionar la paz y la
seguridad internacional. Si bien, la reticencia a la cesión de competencias que afectan a
la seguridad interior de los Estados, dificultó este camino y mantuvo a los Estados
prácticamente aislados en la defensa de sus ciudadanos.
La revolución tecnológica, que trajo aparejada la mejora de las comunicaciones y de los
transportes, unida a la desaparición de la Unión Soviética, revolucionó la “estable”
situación de confrontación entre bloques y liberó hacia la conquista de un nuevo
mercado, a curtidas redes mafiosas que traspasaban fronteras cada vez con más
facilidad.
Si alguna idea positiva podemos sacar de los trágicos atentados del 11 de septiembre de
2001 en Nueva York, al hilo de los mencionados telediarios de las 15:00 horas, fue el
despertar de las sociedades democráticas a una clara realidad que será la primera
hipótesis de la que es objeto este trabajo: la globalización internacional ha traído
aparejada una merma en la seguridad interior de los Estados.
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Asimismo, el concepto de seguridad tradicional vinculado a la defensa militar, se vio
sobrepasado, al asentarse en nuestras sociedades un concepto multidimensional de la
misma que incluye diversos actores económicos, políticos, sociales y medioambientales,
además de la indispensable en defensa.
Ante estas nuevas amenazas surgidas en la sociedad internacional, los Estados
comenzaron a dar forma a esa petición teórica de cooperación internacional, que en el
ámbito de la seguridad se plasmó en modalidades de cooperación policial, diversas y
compatibles. En esta línea, el trabajo demostrará, como segunda hipótesis, como estas
nuevas amenazas y el concepto ampliado y multidimensional de seguridad han tenido
en los Estados una respuesta en forma de cooperación policial internacional.
De esta manera, ante el convencimiento de la necesidad de conocer los riesgos desde el
origen, para elaborar las correctas políticas de respuesta, y enmarcado en una clara
vocación de desarrollo del servicio exterior, se ha impulsado el despliegue operativo de
funcionarios del Ministerio del Interior en aquellos territorios de donde pueden proceder
mayores riesgos para España.
Como forma de aportar seguridad y protección tanto a la colonia española residente
como al resto del Estado, se han potenciado las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas y Representaciones Permanentes en el extranjero como primera e
imprescindible defensa de la seguridad interior de España (tercera hipótesis de trabajo).
La presente memoria, realizada desde el interés personal tanto de formación académica
como por mi orientación profesional, se ha estructurado en cuatro capítulos.
En el primero de ellos, titulado “la diplomacia”, se refleja como en un periodo de
coexistencia entre los Estados, la diplomacia surgió para gestionar los intereses de un
Estado en otro y acabó derivando en la constitución de las embajadas permanentes. A lo
largo del tiempo y tras diferentes etapas, variadas y complejas, la costumbre
internacional hizo que los diplomáticos fueran ampliando sus funciones a medida que la
interrelación entre los Estados ha sido más intensa y las necesidades de cooperación
crecientes.
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En el segundo capítulo, “la Misión Diplomática española”, se refleja la estructura actual
de una embajada en nuestro país, fruto de esta evolución histórica, con funciones
diversas y especializadas que han supuesto la creación de diversas oficinas sectoriales,
entre ellas las Consejerías de Interior.
El fenómeno resultante de la ruptura del bipolarismo de la Guerra Fría y la
globalización internacional es tratado en el tercer capítulo desde la óptica del cambio
que a la concepción de seguridad ha supuesto este mundo cada vez más
interrelacionado. La nueva concepción multidimensional de la seguridad, más allá de la
tradicional de defensa, hará necesario una prevención y respuesta policial eficiente para
evitar las nuevas amenazas.
Como colofón al presente trabajo, el cuarto capítulo refleja las respuestas que por parte
de los Estados se han dado, en el ámbito de la cooperación policial, para hacer frente a
estos peligros multidimensionales, lo que ha supuesto la creación de las Consejerías de
Interior, las cuales (desde una posición de transparencia y legalidad, claramente alejada
del secretismo de otras épocas) nacen con clara vocación de continuidad en el tiempo,
como imprescindible elemento de cooperación y con un claro horizonte de progresiva
potenciación, tanto en España, como en los Estados de nuestro entorno.
Para todo ello, y desde una perspectiva interdisciplinar en la que destacan los elementos
de Derecho, Historia y Relaciones Internacionales, en este trabajo se han empleado
diferentes fuentes de conocimiento: primarias de todo orden y difusión; secundarias
(libros, monografías, artículos…); entrevistas (no tan profusas como hubiera sido
deseable ante la comprensible sensibilidad de ciertos aspectos del trabajo) y por la
propia experiencia personal del investigador (varios intercambios como Inspector del
Cuerpo Nacional de Policía facilitados por el conocimiento de idiomas pero, sin
embargo, lejos de ser un experto en la práctica). Aunque este trabajo se ha circunscrito
al caso español, valga como muestra de un fenómeno internacional cuyo estudio podría
realizarse en un futuro a un análisis comparado mucho más ambicioso.
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B) HIPÓTESIS DE TRABAJO:
1. La globalización internacional ha traído consigo una merma en la
seguridad interior de los Estados.
2. El nuevo concepto multidimensional de la seguridad ha conducido hacia
una cooperación internacional en el ámbito policial, con clara vocación
de estabilidad y continuidad, como respuesta compartida a las amenazas
globales.
3. Las
Consejerías
del
Interior
en
el
extranjero
son
elemento
imprescindible para la defensa de la seguridad interior en España.
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C) CONTENIDO DE LA INVESTIGACIÓN
Capítulo 1: LA DIPLOMACIA
1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA
1.1.1 La diplomacia en la Antigüedad
1.1.2 La diplomacia permanente
1.1.3 Francia impone su modelo
1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática
1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO
1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO
1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales
1.3.2. Diplomacia y política exterior
1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO
1.4.1 Concepto
1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior
1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR. ESPECIFICIDAD DEL
DERECHO ESPAÑOL
1.5.1 Normativa aplicable en España
1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español
1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español
1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA
1.6.1 Forma original de ejercicio de la diplomacia
1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática
1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas
1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas
1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática
1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas
A) El Jefe de la Misión
B) Demás miembros del personal diplomático
C) Los miembros del personal administrativo y técnico
D) Personal de servicio
1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas
1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos
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1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR
1.7.1 Misiones especiales
1.7.2 La diplomacia multilateral
1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del
Estado en el Exterior
1.1
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DIPLOMACIA
La diplomacia, entendida como “la manera de conducir los asuntos exteriores de un sujeto
de Derecho Internacional utilizando medios pacíficos y principalmente la negociación”1 es
una costumbre codificada recientemente si tenemos en cuenta el contexto histórico global
en el que ha evolucionado.
Sin embargo, la necesidad esencial de ordenar las relaciones motivó que ya desde el origen
de la existencia de los pueblos, éstos tuvieran que entrar en contacto unos con otros, lo que
ha llevado a algunos autores a manifestar que la diplomacia nació cuando por primera vez
un jefe de tribu, con la finalidad de la resolución de un conflicto entre dos comunidades,
envió a un emisario con el fin de zanjar el asunto, o cuando dos jefes de tribus se reunieron
para discutir pacíficamente problemas comunes.2
1.1.1. La diplomacia en la Antigüedad
Estos grupos sociales, estas tribus primitivas, carecían de una autoridad superior que las
jerarquizase y que fuera capaz de imponerles su autoridad, por lo que CAHIER adopta esta
idea y asume la existencia de la diplomacia desde el momento en que se entablaban
negociaciones pacíficas entre estas tribus, ya que podrían considerarse en cierto sentido
como sujetos del Derecho de Gentes de la época3.
1
CAHIER, Ph.: Derecho Diplomático Contemporáneo, Ediciones Rialp, Madrid, 1965, p. 20
NUMELIN, R.: Les origines de la diplomatie, París, 1945, p. 16
3
CAHIER, Ph.: ídem, p. 21
2
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En la misma línea se ha admitido que la diplomacia “es tan antigua como los pueblos
mismos”4, siendo codificada esta idea en 1961 en el Preámbulo del Convenio de Viena
sobre Relaciones Diplomáticas, en su párrafo primero: “Teniendo presente que desde
antiguos tiempos los pueblos de todas las naciones han reconocido el estatuto de los
funcionarios diplomáticos”.
Desde entonces, su objetivo fundamental seguirá siendo el mismo: la obtención de las
mejores condiciones posibles para el país que representa el agente diplomático, por medio
de un método que, aún habiendo evolucionado, es substancialmente idéntico: la
negociación.5
Sin embargo, hasta el Renacimiento la diplomacia se manifiesta de forma ocasional, ad hoc,
careciendo de la continuidad y solemnidad adquirida con el paso de los siglos.
Ya en la Antigüedad, los enviados de un territorio a otro “se entiende que son
representantes de sus pueblos en cuyo nombre actúan y por ello deben ser tratados con
particular deferencia”6, desarrollándose numerosos escritos sobre la práctica de la
negociaciones diplomáticas (Código de Manú en la India, tratado entre Ramsés II y el rey
hitita Hattusili III en 1278 a.C…). Incluso puede entenderse como tal la negociación de
Moisés con el Faraón sobre la salida de los judíos de Egipto.7
En esta época son los griegos quienes, gracias principalmente a su tejido colonial con el
mundo heleno y con sus vecinos inmediatos, proporcionan a las relaciones una cierta
estabilidad de forma, sin llegar todavía a considerarse misiones permanentes, a través de las
uniones anfictiónicas y Ligas que implicaban reuniones plurilaterales para tratar cuestiones
de interés común, incluso en periodos regulares de tiempo.
El camino marcado por Grecia será continuado inicialmente por Roma y posteriormente por
los pueblos bárbaros que propiciaron la caída del Imperio Romano de Occidente.
4
REDSLOB, R.: Historie des grands principes du droit des gens depuis l´antiquité jusqu´à la veille de la
grande guerre, Arthur Rousseau, París, 1933, p. 78
5
GARCIA ARIAS, L.: Las antiguas y nuevas formas de diplomacia, Talleres de Octavio y Félez,
Zaragoza, 1962, p. 9
6
VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Ed. Tecnos, Madrid, 1987, p. 60
7
Sagrada Biblia, Libro del Éxodo, capítulos 7 al 12, Nacar-Colunga, Madrid, 1977.
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Progresivamente, las entidades políticas europeas van utilizando las misiones diplomáticas,
siempre con carácter temporal, siendo de entre ellas Bizancio y el Papado quienes tendrán
el mayor desarrollo institucional.
1.1.2. La diplomacia permanente
A mediados del siglo XV, la península itálica se encontraba dominada por cinco Estados
importantes: Venecia, Milán, Florencia, Nápoles y el Papado de Roma, encontrándose las
cinco en un relativo equilibrio de fuerzas en un ambiente de luchas, atentados e intrigas, sin
poder ninguna de las cinco avasallar a las restantes.
De esta manera, Venecia, la potencia marítima y comercial comprendió la utilidad que
suponía para su comercio estar al corriente de lo que sucedía en las demás ciudades o
Estados y estableció desde comienzos del siglo misiones diplomáticas permanentes en
Constantinopla y Roma, son los denominados oratores venecianos quienes a través de una
correspondencia regular proporcionaron a la República “toda suerte de informaciones
económicas y políticas”.8
Aun cuando documentalmente parece atribuible a Francesco SFORZA, duque de Milán, la
designación en 1450 del primer embajador permanente de la historia moderna, al acreditar a
NICODEMUS DEI PONTREMOLI ante el señor de Florencia, COSME DE MÉDICIS9; es
a Venecia a quien gran parte de la doctrina considera la antecesora del origen de las
misiones diplomáticas permanentes fundamentándose en que “es la única ciudad donde las
funciones diplomáticas fueron minuciosamente reglamentadas y donde comenzaron a
aparecer verdaderos diplomáticos en el sentido moderno de la palabra”.10
8
BUZZATI, G.C.: Diritto diplomatico veneziano del secolo XIII, Turín, 1898
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Madrid, 2007, p. 481
10
CAHIER, Ph: ídem, p. 25;
en la misma línea: VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 67, “es a Venecia a quien se debe la configuración y
la más completa organización de la nueva forma de diplomacia, sobre cuyo modelo se producirá su
desarrollo en etapas posteriores, de ahí que Venecia sea considerada como “escuela y prueba de
embajadores”, y la diplomacia permanente –y aún la diplomacia moderna en general- como creación
veneciana”.
También en la misma línea GANSHOF, F.L.: “Le Moyen Age”, en Histoire des relations internationals,
RENOUVIN (dirección), Hachette, París, 1953, pp. 276 y ss.
9
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La moda italiana, en palabras de Luis XI de Francia11, se generalizó entre las ciudades
italianas hasta expandirse fuera de la península itálica, siendo Fernando II de Aragón, el
primer soberano no italiano en acreditar un embajador permanente (Alfonso de Silva en
1464 en París). Todo ello gracias a la vinculación existente entre la Corona de Aragón y los
reinos de Sicilia y Nápoles.12
Esta diplomacia permanente no puede confundirse con aquellas misiones temporales que en
la época anterior se prolongaban en el tiempo, ya que aquí se envían con la finalidad de
mantener relaciones continuas y abarcar, en principio, toda clase de asuntos existentes.
Si bien, sí que es evidente que esta nueva diplomacia no surge ex novo, sino que “se va
perfilando sobre una situación fáctica que se revela útil y, además, no carece de
precedentes”.13
WECKMAN dirá que “la nueva diplomacia era una consecuencia natural de los nuevos
aspectos de la política, la cual, a su vez estuvo determinada por la nueva concepción del
Estado”14. Así, la diplomacia permanente surge en estrecha relación con el establecimiento
y consolidación del Estado moderno. Tras finalizar la Edad Media, la nueva sociedad
internacional establece las relaciones entre los Estados-nación surgidos de una forma
horizontal, mantenidas bajo el prisma superiorem non recognoscentes.
De esta forma la diplomacia permanente puede considerarse como un elemento más de la
cultura renacentista o, cuando menos, una consecuencia inevitable de la misma.15
1.1.3 Francia impone su modelo
Progresivamente esta nueva diplomacia se desarrolla bajo la influencia de la potencia
dominante en el continente, Francia, iniciándose a partir de la paz de Vervins de 1598 (que
11
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, cita, p. 67
KAMEN, H.: Imperio: La forja de España como potencia mundial, Aguilar, Madrid, 2003, pp. 57 y ss.,
sobre los inicios de la diplomacia española
13
VILARIÑO PINTOS, E: ídem, p. 65
14
WECKMANN, L. Les origines des missions diplomatiques permanentes, RGDIP, París, 1952
15
VILARIÑO PINTOS, E : ídem, p. 66
12
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pone fin a las guerras de religión del Renacimiento) y, sobre todo, desde los Tratados de
Westfalia de 1648, la etapa denominada de diplomacia tradicional o diplomacia clásica.
Desde este momento el agente diplomático se considera como observador permanente del
propio Estado en la vida interna e internacional del Estado ante el que está acreditado,
función que será utilizada para posibilitar la solución pacífica de controversias.
CAHIER considera que en este momento el agente diplomático es el representante de su
soberano, y no del Estado. Todo ello deducido de la concepción del Estado en este tiempo,
en el que éste se confunde con la persona del soberano, siendo un ejemplo de esta situación
la frase atribuida a Luis XIV de Francia al decir “El Estado soy yo”.
El agente en este momento toma parte en la vida activa del interior del Estado en el que
desarrolla su misión, pudiendo tomar parte por una u otra facción de las que se disputen el
poder, por lo que es considerado como un centro de espionaje y de intriga.
Destaca la ley que en 1653, en época de Cromwell, prohibía a los miembros del Parlamento
inglés hablar con diplomáticos extranjeros bajo pena de verse privados de su escaño.16
Paralelamente va emergiendo un derecho diplomático que encontrará su cristalización en el
Reglamento sobre los agentes diplomáticos aprobado en el Congreso de Viena de 1815.
Desde este momento los diplomáticos, considerados ya como funcionarios, como una parte
de la Administración del Estado, pueden considerarse como representantes de un Estado y
no de un soberano.
A lo largo del siglo XIX el papel desempeñado por los Jefes de las Misiones Diplomáticas
contribuirá a la solución pacífica de las controversias internacionales al favorecer con su
función el mutuo conocimiento de los Estados. Todo esto como complemento a la
progresiva sustitución de esta función de espionaje y subversión ejercida por los
embajadores en la etapa anterior por la de mero observador de la situación existente en el
país en el que se desarrolla la representación.
16
NICOLSON, H.: La diplomacia, México, 1948
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Estas condiciones suponen el desarrollo de una verdadera “Edad de Oro” para los
diplomáticos en la que gozarán de una gran independencia debido a la lentitud de las
comunicaciones y el ejercicio de la diplomacia en un reducido círculo, lo que se ha
denominado la diplomacia secreta. Diplomacia a la que sólo tienen acceso los diplomáticos,
entendido como personas de un mismo estrato social que comparten un espíritu de cuerpo
de élite a pesar de pertenecer a nacionalidades diferentes.
1.1.4 Nuevas formas de diplomacia. La diplomacia democrática
No será hasta el fin de la Primera Guerra Mundial cuando se entre en una nueva etapa para
la diplomacia, en la que se precipitan los acontecimientos que modificarán el orden
establecido.
El progreso científico y el desarrollo de los medios de comunicación y de transporte, unido
al desarrollo organizativo internacional harán que la opinión pública se convierta en “el
poder más tremendo que quizás haya sido jamás puesto en acción en la historia del género
humano”.17
La declaración de los Catorce Puntos de WILSON18, de enero de 1918, en el punto 1
constituirá el inicio de la decadencia de la diplomacia secreta al abogar por una diplomacia
franca y pública, considerando que a los pueblos no se les podía tratar como simples
objetos.
Esta obligación de establecimiento de una diplomacia abierta ha sido ampliamente matizada
por la doctrina refiriéndose a la necesidad de un control público de la actividad el Estado,
teniendo en cuenta la opinión pública nacional o internacional19, lo que sería un control de
resultado, pero no sobre la negociación en sí, ya que según PANIKKAR “La negociación es
esencialmente un método secreto: nada es más desastroso para ello que una publicidad mal
17
PEARSON, L.B.: Diplomacy in the nuclear age, Cambridge, 1959, p. 18
WILSON, W.: Discurso ante el Congreso de los EE.UU. de 8 de enero de 1918, los “Catorce Puntos de
Wilson”:
“Punto 1. Pactos de paz conocidos por todos, preparados abiertamente, de manera que en adelante no
haya alianzas particulares de ninguna especie entre las naciones, sino una diplomacia que proceda
siempre con franqueza y de manera pública”.
19
MILZA, P.: « Opinion publique et politique étrangère », en Opinion publique et politique extérieure, I,
1870-1915, Roma, 1981, pp. 676-687
18
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considerada y prácticamente toda la publicidad está mal concebida cuando las
negociaciones están teniendo lugar”20
Hoy día la diplomacia se manifiesta de forma simultánea mediante una diversidad de
formas debido a la adaptación a la realidad social surgida con la proliferación de
organizaciones internacionales y la creciente interdependencia de los Estados, lo que no ha
restado protagonismo al papel de la diplomacia permanente.
1.2 LAS FUENTES DE DERECHO DIPLOMÁTICO
Las normas de derecho diplomático pertenecerán, por tanto, a dos órdenes jurídicos
diferentes: el Derecho internacional y el Derecho interno de los Estados.21
En el primer caso, las reglas de Derecho internacional irán dirigidas a los sujetos de
Derecho Internacional como forma de obligarles a adoptar normas de conducta para con sus
propios órganos encargados de las relaciones exteriores y con respecto a órganos similares
de otros sujetos de derecho.
El derecho interno, en cambio irá dirigido a los órganos de las relaciones exteriores de los
Estados o de las Organizaciones internacionales, considerados como órganos del orden
jurídico interno de estos sujetos de Derecho internacional.
Ambos órdenes estarán íntimamente ligados por el hecho de la primacía del Derecho
internacional sobre el derecho interno.22
El derecho diplomático, evolucionando en paralelo al concepto de diplomacia, se ha visto
enriquecido por diversas fuentes que lo han ido perfilando, siendo éstas la costumbre, los
20
PANNIKAR, K.M.: The principles and practice of diplomacy, Asia Publishing House, Bombay, 1956,
p. 94
21
MARESCA, A.: La missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 27: “Uno studio sistematico
della disciplina giuridica della Missione diplomatica deve soffermarsi, innanzi tuto, sul sistema dell fonti
delle regolatrici dell´instituzione. A questo reguardo, si deve constatare che le norme relative ad una
Missione diplomatica appartengono a due categorie: norme di diritto internazionale e norme di diritto
interno”.
22
CAHIER, ídem : 47 y ss.
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tratados internacionales (bilaterales y multilaterales), las leyes internas de los Estados, la
Jurisprudencia y la doctrina.
1.3 LA DIPLOMACIA Y SU SITUACIÓN EN LA POLÍTICA DEL ESTADO
La diplomacia podría, por tanto, definirse como “la manera de conducir los asuntos
exteriores de un sujeto de Derecho internacional utilizando medios pacíficos y
principalmente la negociación”23
Deduciéndose de esta definición la existencia de dos elementos en el término diplomacia:
su situación el plano de las relaciones internacionales y la idea de la negociación.
Por su parte, VILARIÑO PINTOS define la diplomacia como “la actividad ejecutora de la
política exterior de un sujeto de derecho internacional, llevada a cabo por órganos y
personas debidamente representativos del mismo, ante otro u otros sujetos de derecho
internacional, para, por medio de la negociación, alcanzar, mantener o fortalecer
transaccionalmente la paz; ha de tener como finalidad última hacer posible, con tales
medios, la construcción o existencia de una comunidad internacional justa que, a través de
la cooperación, permita el pleno desarrollo de los pueblos”.24
1.3.1. Diplomacia y relaciones internacionales
La diplomacia se enmarca en el plano de las relaciones internacionales, entendidas éstas
como “aquellas relaciones entre individuos y colectividades humanas que en su génesis y su
eficacia no se agotan en el seno de una comunidad diferenciada y considerada como un
todo, que fundamentalmente (pero no exclusivamente) es la comunidad política o Estado,
sino que trascienden sus límites”.25
23
CAHIER, ídem, p. 19
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 90
25
TRUYOL, A.: La teoría de las relaciones internacionales como sociología: introducción al estudio de
las relaciones internacionales, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1973, p. 28
24
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En consecuencia, las relaciones internacionales pueden dividirse en dos grandes formas de
relaciones, las interestatales, es decir, las establecidas a través de los órganos de los sujetos
de derecho internacional; y las transnacionales, que son las desarrolladas entre sí por
individuos o grupos.
Dentro de las relaciones internacionales interestatales existen dos grandes grupos de
manifestaciones, las bélicas, las cuales tras haber tenido gran importancia en las relaciones
entre Estados han sido proscritas jurídicamente como instrumento de actuación; y las
pacíficas, calificadas como tal incluso aquellas actuaciones que en una situación previa a la
iniciación de hostilidades buscarán solucionar pacíficamente la controversia.
Es en este lugar donde las relaciones diplomáticas se individualizan de las demás relaciones
interestatales al configurarse como relaciones oficiales y formales de los Estados u otros
sujetos de Derecho internacional, a través de unos órganos específicos propios que actúan
en nombre del Estado y le es imputada su actuación.26
Para su establecimiento, las relaciones diplomáticas necesitarán de un acuerdo formal
recíproco.
En este aspecto, si bien no pude considerarse una obligación el mantener relaciones entre
Estados, sin embargo, hoy día es indudable la obligación que tienen los Estados de cooperar
entre sí (Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas que contiene
los “Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y a la
cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas). Siendo
una pieza clave de esta cooperación, aunque no estrictamente exigida desde el punto de
vista jurídico por aquel principio, las relaciones diplomáticas.27
1.3.2. Diplomacia y política exterior
La política exterior son los objetivos fijados por un sujeto de derecho internacional (en
adelante Estado) a alcanzar, hacia el exterior, en sus relaciones con otros sujetos en función
26
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, pp. 18 y ss.
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Madrid, 2007
27
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de sus intereses generales. Acción normalmente desarrollada por los órganos centrales de
las relaciones exteriores.
Por el contrario, la diplomacia es una de las formas que el Estado tiene de ejecutar esa
política exterior previamente determinada: aquella que se lleva a cabo a través del método
pacífico de la negociación.
Para explicar la diferencia entre una y otra la doctrina ha utilizado con frecuencia el símil de
considerar la política exterior como la estrategia en el orden militar y a la diplomacia como
la táctica, la cual depende de la estrategia a la que sirve.28
El término de “política exterior” fue definido por LÓPEZ NIETO como “la política
tendente a mantener las relaciones del Estado con los demás países miembros de la
Comunidad Internacional o con los órganos propios de ésta. A tal contenido debe añadirse
otros dos: uno que se refiere a la asistencia y protección que el Estado mantiene con sus
súbditos que se encuentran en el extranjero, es decir, la protección de los intereses
españoles y otro, que se manifiesta por la actividad que el Estado desarrolla fuera de sus
fronteras, de orden benéfico, cultural, etc.”.29
1.4 LA ACCIÓN EXTERIOR DEL ESTADO
1.4.1 Concepto
Esta acción ejercida por los Estados en su necesidad de cooperar con el resto de sujetos de
Derecho internacional, actuación imprescindible en la sociedad contemporánea, es lo que se
denomina la “acción exterior del Estado”.
Para REMIRO BROTÓNS, esta acción exterior ha de realizarse bajo una doble perspectiva,
la internacional y la interna. Los intereses comunes existentes en la sociedad internacional
han de condicionar la acción exterior de un Estado, como miembro que es de esta sociedad
28
29
LUNA, A.: Prólogo a la obra de Ferreira de Mello (VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 81)
LÓPEZ NIETO, F.: La Administración pública en España, Ariel, Madrid, 1989, pp. 224-225
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internacional. Es decir, se trata de una “acción regida por el internacionalismo de principios
y propósitos” 30.
Ad intra la acción exterior del Estado es regida por los distintos órganos del Estado que
conforman su estructura territorial, quedando sometidos a los principios de unidad de
acción, democracia y control.
La conquista de la democratización de la acción exterior del Estado tuvo una gran
resistencia en los pensadores del siglo XIX. Así John LOCKE31 estimaba que “el poder
federativo debía ser ejercido por el poder ejecutivo, siendo sobre él menor el control del
poder legislativo”; Jean Jacques ROUSSEAU32 advertía que “el ejercicio de la acción
exterior no conviene al pueblo”; TOCQUEVILLE33 afirmaba que “la política exterior no
reclama el empleo de casi ninguna de las cualidades que son propias de la democracia y
exige, por el contrario, el desarrollo de casi todas las que le faltan”.
Sin embargo estos postulados son superados a lo largo del siglo XX afirmando el profesor
REMIRO que “La democratización implica hacer efectivo el principio de la soberanía
popular en el ámbito de la política exterior del Estado hasta el límite en que la naturaleza lo
permita”.34
De esta manera, y tal y como se reflejó en el punto 1.1.4, la evolución del poder de la
opinión pública en las sociedades democráticas ha traído consigo una mayor transparencia
de la diplomacia y de la acción del Estado en política exterior.
30
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, pp. 747 y
ss.
31
LOCKE, J.: 2nd Treatise, pp. 145 y ss. Vid. COX, R.H.: Locke on war and peace, Oxford, 1960, pp.
125-127
32
ROUSSEAU, J.J.: Lettres écrites de la Montagne, 7eme lettre, en Ouvres complètes, III, París, 1964,
pp. 826-827
33
TOCQUEVILLE, A.: De la démocratie en Amérique, Union générale d´éditions, París, 1968, pp. 136137
34
REMIRO BROTÓNS, A.: La acción exterior del Estado, Ed. Tecnos, Madrid, 1984, p. 13 y ss.
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1.4.2 Órganos encargados del ejercicio de la Acción Exterior
Si bien la actuación de todos los órganos del Estado puede tener relevancia para el ejercicio
del Derecho internacional, los órganos que llevan el peso de las relaciones internacionales
son aquellos que son capaces de manifestar en el plano internacional la voluntad de un
Estado.
En ejercicio del principio de autoorganización los Estados son libres de estructurar sus
órganos para mejor cumplimiento de estos fines. Sin embargo, la práctica ha dado lugar a
una cierta normalización en el plano comparado que ha llevado incluso a la formación de
normas internacionales sobre la competencia de ciertos órganos para realizar ciertos actos y
sobre sus funciones, estructura, privilegios e inmunidades y protección reconocido por el
Derecho internacional.
Así puede establecerse una clasificación entre órganos centrales, como el Jefe de Estado, el
Jefe de Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores, y órganos periféricos, que ejercen sus
funciones fuera del territorio del Estado, bien sean de carácter permanente y contenido
general (Misiones Diplomáticas y Representaciones ante Organizaciones Internacionales), o
bien se trate del desempeño durante un tiempo determinado de mandatos concretos
(diplomacia ad hoc como, por ejemplo, las Misiones Especiales).
1.5 ADMINISTRACIÓN EXTERIOR Y SERVICIO EXTERIOR. ESPECIFICIDAD DEL
DERECHO ESPAÑOL
1.5.1 Normativa aplicable en España
La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE), supuso tras su aprobación en 1997, la primera vez que se acuñaba en España la
expresión Administración General del Estado en el Exterior.
Los primeros pasos del legislador español provienen de la elaboración del Libro Blanco del
Servicio Exterior del Estado, cuyas conclusiones fueron aprobadas por acuerdo del Consejo
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de Ministros de 24 de abril de 1987. Sus estudios sirvieron como base para la elaboración
del Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior
del Estado, el cual influiría en la fórmula organizativa adoptada años más tarde en la
LOFAGE.35
De esta forma se reconoce la consideración de la Administración Exterior del Estado como
de una de las llamadas “Administraciones Especiales”, al igual que la Militar, Justicia o
Hacienda.
Derivada de esta normativa se puede definir a la Administración Exterior del Estado como
el conjunto de órganos de la Administración del Estado a los que corresponde la ejecución
de la política exterior.
La doctrina ha consagrado la expresión “servicio exterior” para referirse a este conjunto
unitario de órganos, tanto centrales como periféricos, a los que compete la ejecución y
definición de la política exterior, cuya dirección última corresponde al Gobierno.
Este concepto abarcaría, por tanto, tanto al Ministerio de Asuntos Exteriores como a cada
uno de los departamentos ministeriales con proyección exterior, de la misma forma que la
Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio acuña el concepto de “Defensa Nacional” para acotar un
ámbito propio de la administración militar que abarca tanto la propiamente castrense como
los órganos civiles que la complementan.
Al carecer de una Ley de Servicio Exterior, la normativa aplicable es el R.D. 632/1987 de 8
de mayo que en su artículo 1 recoge que “La Administración del Estado en el Exterior, a la
que corresponde la ejecución de la política del Gobierno, está constituida por los Órganos,
Servicios e Instituciones de la Administración del Estado que desempeñan sus funciones en
el extranjero o ante una organización internacional, cuya sede se encuentre en territorio
español”.
35
PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio de Asuntos
Exteriores (AA.EE.), 1999, pp. 9 y ss.
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Este sector de la Administración Pública tendrá, para el profesor PAZ AGÜERAS, una
serie de características que le individualizan con respecto a resto, estas son:
!
Sometimiento a un doble ordenamiento jurídico.
Los órganos que ejerzan funciones en el extranjero “deberán respetar las leyes y
reglamentos del Estado receptor” (art. 41.1 de la Convención de Viena sobre
Relaciones Diplomáticas)
!
Pluralidad de fuentes jurídicas en el ejercicio de sus funciones.
Abarcando los órganos competencias de carácter general, al proyectar hacia el
exterior la totalidad de los objetivos perseguidos por la Administración interna.
!
Ejercicio de las “Potestades implícitas”.36
Según Juan Miguel DE CUÉTARA estas “tienen su origen en el Derecho
Internacional y constituyen una excepción al principio nihil servandum quod non
escriptum, según el cual toda potestad administrativa ha de ser expresa ya que ante
el silencio de la ley la Administración carece de poderes propios”37
El profesor REMIRO BROTÓNS ahonda en esta idea al señalar que “desde un
punto de vista constitucional puede afirmarse que al Gobierno le está permitido en la
conducción de la Política Exterior todo lo que no le ha sido expresamente
prohibido”38
!
Menor grado de control.
!
Estatuto personal propio de los funcionarios a su servicio.
!
Limitaciones impuestas por el respeto a la soberanía del Estado de acogida
o Para apertura, creación o modificación de sus órganos
o En cuanto a la libre designación y traslados de personal
o De sus facultades de ejecución
o De auxilio administrativo
No juega aquí el principio de coordinación con las administraciones públicas
del país acogida consagrado en el art. 103 C.E. como sí lo hace en el interior
y proporciona cooperación entre órganos administrativos pertenecientes a
distintas administraciones del Estado
36
TIJ, dictamen de 11 de abril de 1949, Réparation des dommages subis aux services des Nations Unies,
Comte Bernadotte, Recueil, 1949, pp. 178-179, desarrolla la idea de las “potestades implícitas” de las
organizaciones internacionales.
37
DE LA CUÉTARA, J.M.: Las potestades administrativas, Tecnos, Madrid, 1986, p. 79
38
REMIRO BROTÓNS, A.: “El poder exterior del Estado”, en Revista de Documentación
Administrativa, n. 205/1985, pp. 53-91
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1.5.2 Órganos centrales en el Derecho español
El artículo 56. 1 de la Constitución Española concede al Rey la más alta representación en
las relaciones internacionales.
Al ser España una monarquía parlamentaria, esta representación conlleva que el Rey
formalice y solemnice decisiones en las que no ha participado. Siendo necesaria una
relación directa entre la Corona y el Gobierno (de ahí que siempre un Ministro acompañe al
Rey para “ratificar” lo que hace el Monarca con el visto bueno del Gobierno).
La Constitución Española otorga en su artículo 97 al Gobierno “la dirección de la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado…”.
Siendo en este aspecto el eje de toda actuación a desarrollar por el Gobierno el “principio
de unidad de acción” que marcará la actuación bajo la cual tendrán que dirigirse el resto de
órganos.
Por su parte, el Ministro de Asuntos Exteriores, tiene asignadas las funciones de
“promover, proyectar, dirigir y ejecutar la política exterior del Estado; concertar sus
relaciones con otros Estados y Entidades internacionales; defender y fomentar los intereses
españoles en el exterior y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de los
ciudadanos españoles en el extranjero”.39
El resto de departamentos ministeriales, en mayor o menor medida, tienen intereses y
objetivos sectoriales que se proyectan hacia el exterior.
Por ello en la actuación de todos los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera
del territorio nacional rige el principio de unidad de acción, con la finalidad de mantener
39
Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura orgánica básica del
Ministerio de Asuntos Exteriores
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una línea de consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno,
que es al que constitucionalmente le corresponde su dirección.40
La exposición de motivos del Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo define el principio de
unidad de acción (el cual ya había sido recogido en el Libro Blanco de Servicio Exterior),
recogiendo el artículo 1 que es a “la Administración del Estado en el Exterior, a la que
corresponde la ejecución de la política del Gobierno”.
El profesor de Derecho Internacional REMIRO BROTÓNS propone la solución de
“concebir un sistema comunicante de doble llave que, reconociendo la responsabilidad de
los distintos Departamentos Ministeriales en la elaboración, gestión y ejecución de
programas de actuaciones sectoriales, incluidos los de naturaleza convencional y de
participación en las Organizaciones Internacionales, permita al Ministerio de Asuntos
Exteriores cribarlos en función de los objetivos globales de la política española,
coordinarlos y encauzarlos hacia el exterior, donde las representaciones diplomáticas
españolas han de ser los centros preeminentes de irradiación y apoyo logístico”.41
Entre los administrativistas, el profesor Aurelio GUAITA opina que al Ministerio de
Asuntos Exteriores le corresponde “coordinar en el interior del país las distintas tareas que
afectan en una u otra forma a las relaciones internacionales” aunque por otra parte “la
preparación de estos trabajos corresponde a los distintos Departamentos “técnicos”…pues
hoy es imposible que el Ministerio de Asuntos Exteriores pueda ocuparse técnicamente de
cuantos servicios tienen una proyección exterior, lo que por otra parte hace aconsejable que
los Departamentos técnicos cuenten con personal idóneo para hacer la síntesis del trabajo
técnico y del internacional”.42
40
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 22-23
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, p. 750
42
GUAITA, A.: Derecho Administrativo Especial, Tomo I, Librería General, Zaragoza, 1962
41
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1.5.3 Órganos periféricos en el Derecho español
Estos órganos periféricos resultan imprescindibles como sistema de apoyo a la acción
exterior del Estado al corresponderles en gran medida la función de ejecutar la política
exterior del Gobierno.
Tanto aquellos que desempeñan su función con carácter permanente y competencias
generales como aquellos que lo realizan ad hoc, todos aquellos actúan fuera de las fronteras
del Estado y facilitan las relaciones con los otros Estados y con las Organizaciones
Internacionales.
Por el desempeño de su función en el exterior, estos órganos se verán sujetos a tres
ordenamientos jurídicos distintos, el del Estado al que pertenecen, el internacional y el del
Estado en el que actúan.43
La LOFAGE en 1997 establecerá en su artículo 36 que la Administración del Estado en el
Exterior está integrada por las:
a) Misiones Diplomáticas Permanentes o Especiales
b) Representaciones o Misiones Permanentes
c) Delegaciones
d) Oficinas Consulares
e) Instituciones y Organismos Públicos de la Administración General del Estado
cuya actuación se desarrolle en el exterior
1.6 LA MISIÓN DIPLOMÁTICA
1.6.1
Forma original de ejercicio de la diplomacia
El Tribunal de La Haya en 1980 al tratar el asunto del personal diplomático y consular de
los Estados Unidos en Teherán, respecto al régimen de las relaciones diplomáticas dirá que
se trata de “un edificio jurídico pacientemente construido por la Humanidad en el curso de
43
REMIRO BROTÓNS, A.: Derecho Internacional, Mc Graw-Hill, Madrid, 1997, pp. 758 y ss.
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los siglos, cuya salvaguarda es esencial para la seguridad y el bienestar de una comunidad
internacional compleja como la actual”.44
Esta evolución histórica, tratada en el primer apartado, ha ampliado las formas actuales de
ejercer la diplomacia siendo, sin embargo, la misión diplomática la forma más característica
y aún hoy, más efectiva de desarrollo de las relaciones internacionales entre los sujetos de
Derecho Internacional.
1.6.2 Establecimiento de la misión diplomática
El establecimiento de la misión diplomática entre los Estados interesados está regido por el
principio general del mutuo acuerdo entre el Estado acreditante y el Estado receptor.45
Pero para que este acuerdo sea efectivo deben cumplirse dos requisitos inexcusables, que la
entidad que envía la misión diplomática y aquella que la recibe posean personalidad jurídica
internacional; y que además, esos dos Estados o esos dos gobiernos de esos dos Estados se
hayan reconocido.46 Por tanto, tener relaciones diplomáticas supone automáticamente el
reconocimiento del Estado con el que se establecen estas relaciones.
Así, al igual que un Estado no tiene obligación jurídica de reconocer a otro Estado (ejemplo
actual la declaración unilateral de independencia de Kosovo el 17 de febrero de 2008,
habiendo sido reconocido por Estados como Estados Unidos, Reino Unido o Francia, pero a
la que se han opuesto frontalmente países como Rusia, China, Serbia o España), tampoco
existe entre los Estados el deber de mantener relaciones diplomáticas.
Sí es requisito previo para establecer relaciones entre Estados que ambos se hayan
reconocido, pero el reconocerse no implica automáticamente el establecimiento de
relaciones diplomáticas.
44
Sentencia CIJ, Recueil, 1980, p. 3. (I.C.J.Reports 1979, p. 19, Diplomatic and Consular staff in
Teheran, Judgement ICJ Reports 1980, pp. 30-43)
45
Siendo un ejemplo el Tratado de buena vecindad, amistad y cooperación entre el Reino de España, la
República Francesa y el Principado de Andorra de 1º de junio de 1993 (BOE de 30 de junio de 1993)
46
CAHIER, Ph.: ídem, p. 85
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Por ejemplo, el Principado de Andorra puede reconocer a Georgia como Estado
independiente pero no tener entre sí ninguna relación diplomática; o la situación tras la
declaración de independencia de las Repúblicas Bálticas en 1991, a las que España
reconoció, pero no abrió inicialmente embajadas ejerciendo respectivamente la
representación en Letonia la de Estocolmo (Suecia), en Estonia la de Helsinki (Finlandia) y
en Lituania la de Copenhague (Dinamarca).
La obligación de los Estados de cooperar entre si, enunciada en la Resolución 2625 (XXV)
de la Asamblea General de las Naciones Unidas no llega imponer la existencia de misiones
diplomáticas permanentes entre los Estados.
En esta materia, como dice el profesor PASTOR RIDRUEJO “ha preponderado la
concepción de la sociedad internacional como una sociedad de Estados soberanos
yuxtapuestos en que la cooperación tiene una base voluntaria”.47
Así el llamado derecho de legación, dependerá, no de obligaciones internacionales
recíprocas, sino del mutuo acuerdo entre las partes. Principio ya enunciado en la
Convención de La Habana de 1928, posteriormente consagrado en el artículo 2 de la
Convención de Viena de 1961 al decir que “el establecimiento de relaciones diplomáticas
entre los Estados y el envío de misiones permanentes se efectuará por consentimiento
mutuo”.
De este principio de consentimiento mutuo dependerá, una vez aceptado el establecimiento
de la misión:
!
El rango de ésta, el cual dependerá del que posea el jefe de la misión, siendo las
categorías reconocidas por el artículo 14 de la Convención de Viena:
o a) Embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Estado, y otros jefes
de misión de rango equivalente
o b) Enviados, ministros e internuncios acreditados ante los jefes de Estado
o c) Encargados de negocios acreditados ante los ministros de Relaciones
Exteriores
47
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 483
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!
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La posibilidad de establecer oficinas de la misión en localidades del Estado receptor
distintas de aquellas en las que radique la misión (art. 12)
!
La múltiple acreditación del jefe de la misión ante varios Estados (arts. 5 y 6)
!
El número de miembros de la misión (art. 11.1)
En España, el Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la
Administración Exterior del Estado, establece en su artículo 11 que “la creación,
modificación y supresión de una misión diplomática se realiza mediante Real Decreto a
iniciativa del Ministro de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministro para las
Administraciones Públicas”. Siempre y cuando se haya obtenido previamente el
consentimiento por parte del Gobierno del otro Estado tras haberse acordado por parte del
Gobierno español el establecimiento de relaciones diplomáticas con otros países, en lo que
es una competencia exclusiva del Gobierno.
1.6.3 Tipos de misiones diplomáticas
CAHIER realiza una clasificación de las misiones diplomáticas en dos grupos, las de tipo
clásico y las de nuevo tipo.48
Entre aquellas de tipo clásico, las subdivide en:
!
La embajada
Aquella dirigida por un embajador. Es misión de primera categoría según la
clasificación de los diplomáticos recogida en el Reglamento de Viena de 1815.49
!
La nunciatura
La creada por la Santa Sede y dirigida por un nuncio. También es de primera categoría.
48
49
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 98 a 101
Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815
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!
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La legación
Misión diplomática de segunda categoría dirigida por un ministro o ministro residente
!
La internunciatura
Corresponde en rango a la legación y está dirigida por un internuncio que representa a la
Santa Sede en los países que no hay nunciatura.
Tras la Segunda Guerra mundial el surgimiento de nuevos Estados llevó consigo la
multiplicación de las embajadas, bien por creación directa, bien por la elevación a tal rango
de anteriores legaciones, lo que ha supuesto en la actualidad la práctica desaparición de las
legaciones.
Todo ello, según el mismo autor, debido a la extensión del concepto de igualdad entre los
Estados y lo que denomina una probablemente exagerada susceptibilidad de los Estados
que hace que por motivos de prestigio sea necesario verse representado por tal país con el
mismo rango de embajada del que disfrutan sus vecinos.50
Entre las de nuevo tipo, refleja la siguiente subdivisión:
!
Los altos comisariados
Son aquellas misiones diplomáticas entre Estados que se encuentran ligados por
intereses muy estrechos, principalmente entre antiguas metrópolis y sus ex colonias,
como pude ser el caso de ciertos Estados de la Commonwealth con el Reino Unido o de
Francia con Estados que forman parte de su comunidad (en este caso son denominados
“Altos Representantes”).
Su consideración es semejante a los diplomáticos de tipo clásico.
!
Las delegaciones permanentes
Son las misiones diplomáticas de un Estado acreditadas ante una organización
internacional.
!
50
Las misiones de una organización internacional cerca de los Estados
CAHIER, Ph.: ídem, p. 99
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En este caso, son las misiones de una organización internacional acreditadas ante
Estados miembros de esa organización internacional a la que pertenecen, o ante Estados
no miembros.
Entre los diferentes tipos de misiones, éstas son las de más reciente creación.
Estas misiones de nuevo tipo, difieren entre ellas en razón del sujeto al que representan, en
vez de lo que ocurría en las de tipo clásico donde diferían en el grado de la misión.
1.6.4 Funciones de las misiones diplomáticas
La misión diplomática, cómo órgano periférico de las relaciones exteriores de un Estado
ante otro realizará una serie de actividades que variarán según la fluidez de las relaciones
que ambos mantengan.
El artículo 3 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas51, en su párrafo 1,
enumera las “funciones principales”, lo que no supone un numerus clausus, siendo las
siguientes:
a) Representar al Estado acreditante ante el Estado receptor
El carácter representativo de la misión conlleva la consecuencia de que el establecimiento
de relaciones diplomáticas implique el reconocimiento de Estados y que el mantenimiento
de estas suponga el reconocimiento de gobiernos.
Esto es, siguiendo a MARESCA, al comportar la afirmación de existencia del Estado
acreditante como miembro de la comunidad internacional, el hecho de participar en los
acontecimientos externos e internos del Estado receptor.52
51
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961
MARESCA, A.: La Missione Diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 150: “La stessa funzione di
“rappresentanza” consiste, altresì, nell´affermare – sempre informandosi all´accennato spirito di amicizia
internazionale, e rispettando i menzionati limiti posti dalla sovranità esterna dello Stato ospite –
l´esistenza del proprio Stato come membro della Comunità internazionale: la esposizione Della bandiera
nelle festività nazionali dello stresso Stato di appartenenza della Missione, i ricevimenti offerti in
occasione della festa nazionale dello Stato stresso, constituscono esempi, che si potrebbero multiplicare,
di siffata forma di rapresentanza”.
52
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b) Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus
nacionales, dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional
Se trata de proteger los intereses que el Estado acreditante pueda tener en el Estado
receptor, igual que sus nacionales, personas físicas o jurídicas.
Esta protección, a favor de los nacionales por un acto ilícito, se puede manifestar: en primer
lugar en el plano diplomático propiamente dicho y, en segundo lugar, planteando el asunto
en el plano internacional.
El Tribunal de La Haya precisa que en los casos de ejercicio de protección diplomática de
particulares, la responsabilidad internacional sigue siendo una relación de Estado a
Estado.53
Para el profesor PASTOR RIDRUEJO esta precisión entraña dos consecuencias para el
Derecho Internacional: el carácter discrecional de la protección diplomática, es decir, el
Estado no tiene obligación de ejercerla y su ejercicio depende de consideraciones de
oportunidad política; y la disponibilidad por el Estado de la reparación obtenida.54
c) Negociar con el Estado receptor
La negociación es una de las funciones más antiguas de la diplomacia, y si bien en la
actualidad la complicación de las cuestiones internacionales ha motivado la participación
cada vez mayor de funcionarios pertenecientes a Cuerpos especiales de la Administración
de los Estados acreditante y receptor, a la hora de firmar tratados; la misión diplomática
prepara las negociaciones y sus funcionarios participan en la Delegación gubernamental
negociadora.55
53
Sentencia C.I.J., Recueil, 1955, Caso Nottebohm, p. 24
PASTOR RIDUEJO, J.A.: ídem, p. 245-246
55
CAHIER, Ph.: ídem, p. 188
54
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d) Enterarse por todos los medios lícitos de las condiciones y la evolución de los
acontecimientos en el Estado receptor e informar sobre ello al Gobierno del Estado
acreditante
Es una de las funciones de mayor importancia, y su actividad debe consistir en: estudiar los
aspectos de la vida interna del Estado receptor; su política internacional; el desarrollo de las
cuestiones existentes entre ambos Estados y, ocasionalmente, puede ser fuente de
información para el Estado receptor, facilitándole los datos que este le solicite.56
Todas estas actividades han de realizarse por medios lícitos, rechazando medios tales como
el espionaje y la corrupción, práctica frecuente en siglos pasados.57
e) Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales
y científicas entre el Estado acreditante y el Estado receptor
Las misiones diplomáticas han de contribuir al desarrollo de las relaciones económicas,
culturales y científicas entre ambos Estados, así como promover una atmósfera amistosa
entre ambos y contribuir a la colaboración internacional.
Salvo la primera de estas funciones recogidas en el artículo 3, que es propiamente política
(representar al Estado acreditante ante el Estado receptor), el resto de funciones son
compartidas con los Consulados que ostentan funciones idénticas.58
El párrafo 2, del mismo artículo 3 del Convenio de Viena, especifica al respecto que:
“Ninguna disposición del presente Convenio se interpretará de modo que impida el
ejercicio de funciones consulares por la misión diplomática”.
56
CAHIER, Ph: ídem, p. 190
PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. I, París, 1899, pp. 489 y ss., cita un gran
número de ejemplos de pequeña y gran corrupción, en particular una oferta de tres millones de libras
hecha por Luis XIV al duque de Malborough, para que se mostrase favorable a ciertas tesis francesas a lo
largo de las negociaciones de paz. Oferta que, por otra parte, fue rechazada. (Aparece en CAHIER, Ph,:
ídem, p. 191).
58
Convenio de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963, artículo 5: Funciones consulares
57
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No consta, pues, específicamente, una función policial entre las encomendadas a las
misiones diplomáticas. Sin embargo, podría entenderse que tener policías en las embajadas
es una forma de proteger los “intereses” del Estado acreditante – en un amplio concepto de
“intereses”-, de fomentar las relaciones amistosas (aunque sea en ámbitos diferentes de los
recogidos) o de enterarse por medios lícitos de lo que ocurre en el Estado receptor que
pueda ser de su interés.
1.6.5 Principios que deben inspirar a la misión diplomática
En cuanto al Estado acreditante, el artículo 41.1 del Convenio de Viena marca dos límites
importantes al ejercicio de la misión diplomática, que son la no intervención en los asuntos
internos del Estado receptor y la sumisión de la misión diplomática y de los agentes
diplomáticos a la ley local.
!
No intervención en los asuntos internos del Estado receptor
Esta no intervención de los agentes diplomáticos había sido firmemente defendido por la
doctrina59 y en la práctica60 previamente a su codificación en el Convenio de Viena.
El principio de soberanía de los Estados, unido al principio de igualdad jurídica de estos,
derivan en este principio de no intervención. Puesto que los Estados iguales y soberanos en
su territorio, ningún Estado posee el derecho de ocuparse de lo que ocurre en el territorio de
otro.
Sin embargo, la aplicación en la práctica del principio de no intervención puede dar lugar a
dificultades al determinar cuándo una determinada actuación interfiere en los asuntos
internos del Estado receptor.
Para el profesor PASTOR RIDRUEJO pueden existir cuestiones que no sean de
“jurisdicción interna” en el sentido del artículo 2.7 de la Carta de las Naciones Unidas pero
59
CALVO, C.: Le droit International théorique et pratique, vol. VI, París, 1888, p. 232 : “La primera
obligación de un representante diplomático es no inmiscuirse en forma alguna en los asuntos internos del
país donde está acreditado”
60
Convenio de La Habana de 1928, artículo 12: “Los funcionarios diplomáticos no podrán inmiscuirse en
la política interior o exterior del Estado en que ejercen sus funciones”.
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que sí sean “asuntos internos” en el sentido del Convenio. Por lo que este principio,
recogido en el artículo 41.1 es de contenido más amplio.61
Así, el ejemplo de la protección de un nacional al que el Estado receptor le niega el derecho
a la justicia, supone el ejercicio de una función a la que está obligada la misión diplomática,
que se entromete en el Estado receptor al criticar su organización judicial.
Por el contrario, tal y como ha señalado CAHIER, “un jefe de misión no podría tomar
partido en una campaña electoral que se desarrolle en el Estado receptor, ni subvencionar
un partido político o inmiscuirse en querellas que dividan al Estado ni, naturalmente,
fomentar la inestabilidad o participar en maquinaciones encaminadas a derribar al gobierno
del Estado receptor”.62
Esta posible violación de las reglas por parte de los agentes diplomáticos pude originar la
posibilidad de que el agente en cuestión sea declarado persona non grata y expulsado el
país.
El artículo 41.2 del Convenio de Viena, con el fin de evitar al máximo posible la
intervención en los asuntos internos del Estado receptor dispone que: “Todos los asuntos
oficiales de que la misión esté encargada por el Estado acreditante han de ser tratados con el
Ministro de Relaciones Exteriores de ese Estado, o por el conducto de él, o con el
Ministerio que se haya convenido”.
Así sería necesario, por ejemplo, el consentimiento expreso del Estado receptor para que
una misión diplomática procediera a distribuir alimentos en una situación de catástrofe en el
Estado receptor, no pudiendo hacerlo por propia iniciativa sin haber solicitado autorización.
61
62
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 487
CAHIER, Ph.: ídem, p. 199
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!
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Sumisión de la misión diplomática y de los agentes diplomáticos a la ley local
Los agentes diplomáticos, a pesar de gozar de inmunidad de jurisdicción dentro de su
estatuto de privilegios e inmunidades, se hallan obligados a respetar la legislación del
Estado receptor.
Esta idea ha sido defendida tanto por la doctrina
“Los diplomáticos están obligados a respetar los Reglamentos de Policía que tienen
por objeto la seguridad y orden público”.63
Como por la práctica
Convenio de La Habana de 1928, artículo 4: “Deberán (los agentes diplomáticos)
ejercer sus atribuciones sin entrar en conflicto con las leyes del país donde estuvieren
acreditados”
La violación por parte de un agente diplomático de las leyes locales puede justificar por
parte del Estado receptor la petición al Estado acreditante de que retire dicho agente
considerado como persona non grata. Retirándose los privilegios e inmunidades
posteriormente si el Estado acreditante no lo retirase en el plazo de tiempo ofrecido por el
Estado receptor, pudiendo a partir de dicho momento ser detenido y juzgado.
A cambio, el Convenio de Viena impone al Estado receptor una serie de obligaciones con el
fin de que se establezcan las condiciones para la existencia de una íntima colaboración entre
el Estado acreditante y el Estado receptor.
De esta manera:
!
Art. 21.1: El Estado receptor deberá facilitar la adquisición en su territorio de
conformidad con sus propias leyes, por el Estado acreditante, de los locales
necesarios para la misión o ayudar a éste a obtener alojamiento de otra manera (lo
63
PRADIER-FODÉRÉ, P.: Cours de droit diplomatique, vol. II, París, 1899, p. 112
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que no quiere decir que se le regale o pague la residencia a los agentes
diplomáticos).
!
Art. 25: El Estado receptor dará toda clase de facilidades para el desempeño de las
funciones de la misión.
!
Art. 26: Sin perjuicio de sus leyes y reglamentos referentes a zonas de acceso
prohibido o reglamentado por razones de seguridad nacional, el Estado receptor
garantizará a todos los miembros de la misión la libertad de circulación y de tránsito
por su territorio.
Las autoridades del Estado receptor tendrán, por tanto, que autorizar a los funcionarios
acreditados en las misiones diplomáticas para que el desarrollo de las actividades en el
marco de sus funciones (por ejemplo, la de los Consejeros y Agregados de Interior) no se
consideren injerencias en asuntos internos.
1.6.6 Personal de las misiones diplomáticas
El Convenio de Viena de 1961, en su artículo 1 recoge las distintas categorías de personas
que forman parte de la misión diplomática, recapitulando las distinciones que la doctrina y
la práctica habían establecido con anterioridad.64
Anteriormente, la distinción más clásica era la establecida entre el personal oficial y el
personal no oficial, mencionándose a veces al personal no administrativo.
Entre la doctrina, sin embargo, no había uniformidad al establecer qué personas entraban en
cada categoría, lo que es de gran importancia atendiendo a que el régimen de privilegios e
inmunidades recogido en el estatuto del diplomático varía según la categoría a la que
pertenezca.65
64
MARESCA, A.: ídem, pp. 125 y ss; CALVO, C.: ídem, Vol III, p. 202; en Annuaire de l´Institut de
droit International, 1929, vol. II, pp. 217-219
65
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 110 y ss.
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Del artículo 1 del Convenio se desprende que forman parte de la misión diplomática las
siguientes categorías de personas: el jefe de la misión, los miembros del personal
diplomático, los miembros del personal administrativo y técnico y los miembros del
personal de servicio de la misión.
A) El jefe de la misión
Evolución de la figura:
Ya en 1815, el Congreso de Viena trató de determinar las diferentes clases de jefes de
misión con la finalidad de evitar los conflictos existentes entre Estados que habían existido
a lo largo del siglo XVIII a la hora de dilucidar quién debía ser considerado como más
importante y consecuentemente qué jefe de misión había de gozar preferencia sobre los
demás.
Los textos que fijaron la clasificación fueron el Reglamento de Viena de 19 de marzo de
1815 y el Protocolo de Aix-la-Chapelle de 21 de noviembre de 1818.66
La Convención de Viena de 1961 fijará en su artículo 14 una clasificación atendiendo a la
evolución histórica:
“Los jefes de la misión se dividen en tres clases:
a) Embajadores o nuncios acreditados ante los jefes de Estado y otros jefes de
misión de rango equivalente
b) Enviados, ministros o internuncios acreditados ante los jefes de Estado
c) Encargados de negocios acreditados ante los ministros de relaciones exteriores”
El artículo 19, añadirá una cuarta categoría al recoger el encargado de negocios ad interim
para el caso de que quede vacante el puesto de jefe de misión o por si no puede desempeñar
sus funciones.
66
Textos recogidos en CALVO, C.: Le droit international théorique et pratique, vol. III, París, 1888.
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La doctrina ha criticado el mantenimiento de subdivisiones en el articulado por atentar
contra el principio de igualdad jurídica.
Ya en 1958, en la fase previa de elaboración del Proyecto del articulado de la Comisión, el
delegado suizo manifestaba la idea que posteriormente defendería en la Conferencia de
Viena: “Es lamentable que, con motivo de esta codificación, no se haya tenido en cuenta el
movimiento general tendente a suprimir la distinción entre las dos primeras clases de
agentes diplomáticos acreditados cerca de los jefes de Estado, tendencia que, al eliminar
una discriminación que ya no justifican funciones idénticas, concuerda con el principio
general de igualdad de los Estados. Una reglamentación en este sentido habría acelerado
este movimiento y contribuido a soslayar los inconvenientes inherentes a todo periodo de
transición de un sistema a otro…”.67
CAHIER por su parte, tras afirmar que la distinción de los jefes de la misión en diferentes
clases “es completamente anacrónica e inútil, aboga por ir más allá y tras suprimir la
distinción adoptar el sistema instaurado por la Unión Soviética en 1918, aunque
abandonado después, en el que sólo se reflejaba una única categoría de diplomáticos,
bautizados con el nombre de “representantes plenipotenciarios”.68
El artículo 14. 2 de la misma Convención, consagra la práctica existente al disponer: “salvo
por lo que respecta a la precedencia y a la etiqueta, no se hará ninguna distinción entre los
jefes de la misión por razón de su clase”, lo que refleja el carácter artificial de la subdivisión
del artículo 1 en cuanto a los jefes de la misión.
Características:
Es la persona que dirige la misión diplomática y por consiguiente el superior jerárquico de
los restantes funcionarios.
67
Annuaire de la Commission du Droit International, 1958, vol. II, pp. 140-141
HRABAR, V.E.: « La condition juridique des agentes diplomatiques selon la législation soviétique et
les traités conclus par l´URSS. », en Revue du droit international, de sciences diplomatiques et politiques,
1928, pp. 346-368
68
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Se trata de un nombramiento discrecional del Estado acreditante sometido a la obtención
previa del placet o asentimiento del Estado receptor. Tal y como recoge el artículo 4 del
Convenio de Viena, en caso de negar el placet no tendrá que expresar los motivos.
Los jefes de misión suelen ser elegidos entre el personal diplomático, conociéndose entre la
doctrina como embajadores políticos a los jefes de Misión que no proceden de la carrera
diplomática.
El cuerpo diplomático de un Estado estará constituido por el conjunto de jefes de Misiones
diplomáticas y los agentes diplomáticos del mismo.69
B) Demás miembros del personal diplomático
Formarán, por tanto, parte del personal diplomático todas aquellas personas que hayan sido
acreditadas como tales ante el Estado receptor, independientemente de su condición de
funcionarios de carrera del Estado acreditante.
Así en una Misión diplomática convivirán los puestos puramente diplomáticos, ocupados
por funcionarios de la carrera diplomática (con las categorías de ministro, ministro
consejero, consejero y secretario), junto con los puestos de agregados, compuestos
normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior, como lo
son el agregado comercial, el de defensa, el cultural y el del Ministerio de Interior.
Ambos serán recogidos en la “lista diplomática” tal y como se publica periódicamente por
los diferentes Estados, que forman parte del Cuerpo diplomático y que gozan todos en la
misma medida del estatuto privilegiado dispuesto en el derecho diplomático.70 Sirva el
ejemplo de los distintos servicios de la embajada de Francia en Madrid la cual dispone de
diversos agentes diplomáticos adscritos sectorialmente a diversas oficinas sectoriales, entre
ellas la de “Seguridad Interior”, “Defensa”, “Aduanas”, “Prensa y Comunicación”…71
69
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 764
CAHIER, Ph.: ídem, p. 122
71
Embajada de Francia en España, página Web:
http://www.ambafrance-es.org/rubrique.php3?id_rubrique=74
70
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Los miembros del personal diplomático, tanto los adscritos a la carrera diplomática como
los agregados pertenecientes a otros Ministerios, podrán ser nombrados libremente sin
necesidad de placet, bastando que el Estado acreditante notifique el nombramiento al
Estado receptor (art. 7 y 10.1 a).
Sin embargo, el Estado tendrá siempre la última palabra al poder fijar el número máximo de
miembros componentes de la Misión y, tal y como dispone el art. 9.1 podrá declarar
persona non grata a cualquier miembro del personal diplomático nombrado por el Estado
receptor antes de su llegada, sin necesidad de explicar los motivos. En tal caso el Estado
acreditante debe retirar a la persona en cuestión o poner término a sus funciones en la
misión.
Salvo consentimiento del Estado receptor los miembros del personal diplomático habrán de
ostentar la nacionalidad del Estado acreditante. En caso de autorización por parte del
receptor, podrán ser nacionales del Estado receptor (consentimiento expreso exigido) o de
un tercer Estado (reservándose el Estado receptor el derecho de que le sean sometido a su
consentimiento el nombramiento).
Los agentes diplomáticos no podrán realizar en el Estado receptor ninguna actividad
profesional o comercial en provecho propio.
C) Los miembros del personal administrativo y técnico
Se trata de agentes ejecutivos que se caracterizan por no pertenecer al cuerpo diplomático y,
por tanto, no gozar del estatuto diplomático sin de un estatuto especial.
El canciller se encuentra al frente de dicho personal y desarrolla una función amplia dentro
de la Misión que va desde la puramente administrativa hasta encargado de la logística de la
sede diplomática.
Puede ser contratado por parte del Estado acreditante entre nacionales del Estado receptor o
de un tercer Estado sin necesidad de placet, dentro de los límites de personal que en su caso
hubiera impuesto el Estado receptor.
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Al igual que a los miembros del cuerpo diplomático, el Estado receptor puede declarar no
aceptable a cualquier miembro de dicho personal antes de su llegada (art. 9.1).
D) Personal de servicio
Lo componen los empleados en el servicio doméstico de la Misión y de la residencia del
jefe de la misma, tales como ordenanzas, conductores, jardineros y cocineros.
La nacionalidad puede ser la del Estado receptor o la de un tercer Estado.
1.6.7 La terminación de las funciones diplomáticas
La misión diplomática puede terminar sus funciones diplomáticas por hechos políticos de
distinta naturaleza que la Convención de Viena no reguló.
Tal y como refleja el profesor CAHIER “mientras que las causas de terminación de la
actividad de los agentes diplomáticos carece de efecto sobre la misión, por el contrario, las
causas de extinción de la misión ponen fin evidentemente a las funciones de los
diplomáticos”.72
Estas causas diversas pueden ser las siguientes:
!
Ruptura de relaciones diplomáticas
Acto inamistoso que ninguna regla prohíbe.
Por ejemplo la ruptura de relaciones diplomáticas entre España y Guatemala tras
el asalto a la embajada española en aquel país el 31 de enero de 1980.73
!
La guerra interrumpe ipso facto las relaciones diplomáticas, ya que éstas son
incompatibles con las hostilidades que se desarrollan entre los Estados
72
CAHIER, Ph.: ídem, p. 244 y ss.
ABELLÁN HONRUBIA, V (directora): Prácticas de Derecho Internacional Público, J.M.Bosch
Editor, Barcelona, 2005, pp. 354 y ss.
73
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Existe, sin embargo, la excepción surrealista de la guerra Irán-Iraq (1980-1988)
en la que ambos Estados mantuvieron abiertas sus embajadas en el otro país, a
pesar de estar en guerra.
!
Desaparición de la personalidad jurídica del Estado acreditante o del Estado
receptor
Como en los casos de Checoslovaquia (separada en dos nuevos Estados el 1º de
enero de 1993: República Checa y Eslovaquia) o de la República Federal
Socialista de Yugoslavia (transformada en 1992 en la nueva República Federal
de Yugoslavia, pero integrada sólo por Serbia y Montenegro, tras la
independencia de Eslovenia, Croacia, Macedonia y Bosnia-Herzegovina).
!
No reconocimiento del gobierno del Estado receptor por el Estado acreditante o
viceversa
!
Supresión de la misión diplomática normalmente por economía presupuestaria.
En este caso las relaciones pueden mantenerse al ser desempeñadas las
relaciones diplomáticas por la misión acreditada en otro Estado mediante el
régimen de acreditación múltiple.
La Convención de Viena sí que recoge algunas obligaciones al Estado receptor y de
enunciar derechos del Estado acreditante en algunos supuestos.
Así en su artículo 44 refleja la obligación del Estado receptor, en caso de conflicto armado
entre ambos Estados, de facilitar la salida del territorio de las personas que gozan de
privilegios e inmunidades y no sean nacionales del Estado receptor, así como los miembros
de su familia independientemente de su nacionalidad.
En caso de ruptura de relaciones diplomáticas el artículo 45 señala la obligación del Estado
receptor de respetar los locales, archivos y bienes de la Misión; y la posibilidad del Estado
acreditante de confiar a un tercer Estado la custodia de estos y la defensa de sus nacionales.
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1.6.8 Privilegios e inmunidades diplomáticos
La obligación del Estado receptor de facilitar la salida del personal diplomático en caso de
guerra deriva de la existencia de privilegios e inmunidades reconocidos en paralelo a la
evolución de la Misión diplomática para el mejor desempeño de sus funciones.
Se distinguen tanto los privilegios en inmunidades concedidos a la misión diplomática,
entendida como órgano institucional de las relaciones diplomáticas, y los que se otorgan a
las personas físicas que componen la misión.74
El Tribunal de La Haya, en el asunto del personal diplomático y consular de los Estados
Unidos de Teherán afirmará que “el principio de la inviolabilidad de las personas de los
agentes diplomáticos y de los locales de las misiones diplomáticas constituye uno de los
fundamentos mismos de este régimen establecido de larga data”75, sancionando a Irán por
no haber adoptado las medidas necesarias para evitar lo que era la previsible invasión de las
misiones diplomática y consular de Estados Unidos.
Así entre los privilegios e inmunidades de la misión diplomática nos encontramos con la
inviolabilidad de la sede, archivos, documentos y correspondencia; libertad de
comunicación; derecho a utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante, exenciones
fiscales y aduaneras; y la inmunidad de jurisdicción y ejecución.
En lo que respecta a las personas que integran la misión los privilegios de los que disfrutan
dependerán de la categoría que ostentan dentro de la misión, siendo el personal diplomático
quien disfruta de mayores privilegios: inviolabilidad personal, inviolabilidad de residencia,
documentación y correspondencia; inmunidad de jurisdicción; inmunidad fiscal; inmunidad
aduanera y exención de leyes sobre seguridad social.
74
75
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 490 y ss.
Sentencia C.I.J., Recueil, 1980, p. 40
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1.7 OTROS ÓRGANOS PERIFÉRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN EXTERIOR
Durante siglos la Misión diplomática, permanente y bilateral que acabamos de estudiar,
ocupó un lugar casi de monopolio en la conducción de las relaciones internacionales.
Tal y como refleja el profesor REMIRO BROTÓNS “Nuevas circunstancias han traído
nuevas formas de diplomacia, quebrando el cuasi exclusivismo disfrutado antaño por la
Misión diplomática y su autonomía de acción”.76
Varias son estas circunstancias:
a) El desarrollo de los medios de comunicación ha permitido a los órganos
centrales controlar el ejercicio de la acción exterior, su participación directa en
la misma (por ejemplo Conferencias en la cumbre) y la aparición de una
diplomacia ambulante.
b) La atención prestada por la opinión pública y por los mass media a la política
exterior
c) La multiplicación de los objetivos de acción exterior que ha supuesto la
imposibilidad de asunción exclusiva por parte de la diplomacia tradicional
d) La aparición del fenómeno de las Organizaciones internacionales que han
contribuido a la creación de misiones permanentes de los Estados ante las
mismas y de misiones de las propias Organizaciones ante Estados y otras
Organizaciones internacionales; asimismo, ha dado lugar a la creación de la
Diplomacia Parlamentaria, de carácter multilateral, que se manifiesta en el seno
de sus órganos canalizando la toma de decisiones.
De esta manera dentro de las denominadas nuevas formas de diplomacia evolucionado
desde la exclusiva concepción de la Misión diplomática permanente y bilateral nos
encontramos con la diplomacia ad hoc, considerada como toda aquella acción exterior del
Estado que revista caracteres de representatividad, temporalidad y especificad de objetivos,
siendo este el caso de las Misiones especiales; y por otro lado la denominada diplomacia
multilateral.
76
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 766 y ss.
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1.7.1 Misiones especiales
La Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el 8 de diciembre de 1969, por su
Resolución 259 (XXIV), la Convención sobre misiones especiales, si bien entró en vigor el
21 de junio de 1985.
Las características de estas misiones son la temporalidad, la representatividad estatal, el
carácter específico de sus funciones y dependencia de consentimiento del Estado receptor
(art. 2 de la Convención).
En España, la LOFAGE recoge que las Misiones Diplomáticas Especiales tienen por objeto
ejercer la representación temporal del Reino de España ante un Estado, contando con su
consentimiento, para la realización de un cometido determinado.77
Las funciones a desarrollar serán concretas y específicas, y para ello, tras acuerdo entre
Estado acreditante y receptor, el nombramiento de las personas a participar lo realizará el
Estado enviante. En concreto en España su creación compete al Gobierno a iniciativa del
Ministerio de Asuntos Exteriores y a propuesta del Ministro encargado de la
Administración Pública (art. 11 del R.D. 632/1987).
La práctica diplomática utiliza estas Misiones para garantizar la representación en actos de
especial relevancia, como la toma de posesión de un Jefe de Estado extranjero o para
promover un evento de relevancia pública como, por ejemplo, el Fórum Universal de las
Culturas de Barcelona 2004.78
De esta manera los componentes de la Misión especial podrán ser personal diplomático,
personal administrativo y técnico y personal de servicio.
77
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 47
Real Decreto 1177/2003, de 12 de septiembre, por el que se designa Embajador en Misión Especial
para el Fórum Universal de las Culturas Barcelona 2004, a don Eugenio Bregolat y Obiols
78
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El Jefe de la Misión Diplomática Especial suele ser un alto cargo del Estado como el
Presidente del Congreso o del Senado o un miembro del Gobierno; y ostentará mientras
dure la misión el cargo de Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de España.
1.7.2 La diplomacia multilateral
Junto a la evolución de la diplomacia clásica surgió la necesidad, en ocasiones, del
concurso de varios Estados para restablecer la paz y reajustar la situación territorial
(Congreso de Westfalia en 1648, de Utrecht en 1713, de Viena en 1815…).
Tras la consolidación progresiva de este fenómeno se fueron creando a lo largo del siglo
XIX las primeras organizaciones internacionales (comisiones fluviales, uniones
administrativas), así como se fue consolidando este tipo de diplomacia en los grandes
congresos y conferencias del momento (Conferencia de Berlín de 1878, Conferencias de
Paz de La Haya de 1899 y 1907…).
El que fuera Secretario de Estado de los Estados Unidos, Dean RUSK, acuñó el término
diplomacia parlamentaria para designar a la técnica surgida de esta diplomacia
multilateral.79
De estas consideraciones se desprende que la diplomacia multilateral encuentra dos grandes
manifestaciones: la que tiene lugar a través de las conferencias internacionales y la que se
desarrolla mediante organizaciones internacionales.80
79
RUSK, D.: « Parliamentary Diplomacy: Debate vs. Negotiation », en World Affairs Interpreter, vol. 26,
núm: 2, 1955, pp. 121 y ss. En su exposición asigna a la diplomacia parlamentaria “cuatro rasgos: 1)
existencia de una organización permanente con amplios intereses, objetivos y responsabilidades
internacionales y con temas fijados en un orden del día para ser tratados en un tiempo determinado; 2) un
debate público desarrollado al alcance de los mass media, que lo difunden ampliamente en la opinión
pública mundial; 3) reglas de procedimiento que rigen el desarrollo de los debates y que son susceptibles
de manipulaciones tácticas para apoyar o para oponerse a un punto de vista; 4) conclusiones formales,
normalmente expresadas en resoluciones, que son aprobadas por mayoría de votos, simple o calificada”.
80
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: ídem, p. 506; CAHIER, Ph.: ídem, p. 497 y ss.
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Las conferencias internacionales
Las conferencias son reuniones de representantes de diferentes Estados, que va más allá de
una simple reunión de políticos o técnicos de diferentes países que intercambian ideas o
informaciones.
En la conferencia estos participantes se esfuerzan por resolver problemas de interés común,
allanar divergencias y establecer a través de libres discusiones y por vía de negociación,
normas jurídicas, sistemas de procedimiento, intervenciones, servicios comunes, etc.
CAHIER expone una definición de las conferencias internacionales entendidas como “toda
reunión de representantes de diferentes Estados u organismos internacionales que discuten
un problema y tratan, a través de la negociación, de encontrar solución a un punto
controvertido”.81
El derecho de legación de las organizaciones internacionales
A diferencia de lo que sucede con el Estado, no cabe afirmar que toda Organización
internacional es titular del derecho de legación, por lo que habrá que estar a lo que
determine su tratado constitutivo.
Se explica así que la Convención de Viena sobre la Representación de Estados en sus
relaciones con las Organizaciones internacionales de carácter universal (1975) supedite el
establecimiento de Misiones permanentes de Estados ante tales Organizaciones a que las
reglas internas de éstas lo permitan (art. 5).82
Por tanto, la manifestación del derecho de legación de una organización internacional se
desarrolla, al igual que el Estado, bajo su doble dimensión: pasiva, con el establecimiento
por sus Estados miembros y por terceros Estados de Misiones permanentes ante ella; y
activa, con el envío por parte de la Organización de Misiones ante los Estados o ante otras
Organizaciones.
81
82
CAHIER, Ph.: ídem, p. 500 y 501
REMIRO BROTÓNS, A.: ídem, p. 769 y ss.
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En su vertiente pasiva, la Misión permanente de un Estado ante una organización
internacional presenta numerosos elementos en común con la Misión diplomática.
Una de las principales diferencias es la relación triangular que se deriva al carecer la
Organización de un territorio propio entre el Estado que envía personal, la Organización
internacional y el Estado donde radica la sede de la organización.
El nombramiento de los miembros lo hará el Estado que envía, bastando respecto al Jefe de
la Misión con que dicho Estado transmita las correspondientes credenciales a la
Organización (arts. 9 y 10 de la Convención de 1975).
Los miembros de esta representación ante una organización interestatal estarán
estructurados como en el caso de la Misión permanente contando con personal diplomático,
personal administrativo y técnico, y personal de servicio.
El Estado de sede no podrá en principio decidir unilateralmente sobre el número de
miembros de la Misión, siendo necesario contar tanto con el Estado que envía como con la
Organización internacional y con el Estado anfitrión para la resolución de las controversias
al respecto.
La posibilidad de que el Estado anfitrión declare a alguna persona non grata será si como
tal se ha recogido en el acuerdo de sede. Si no fuera así, el Estado anfitrión no podrá
impedir la presencia de personas concretas, incluso si son consideradas como terroristas.83
En cuanto a su vertiente activa, en el ejercicio de sus competencias las Organizaciones
interestatales se han visto en la necesidad de enviar representantes y observadores ante
Estados y ante otras Organizaciones.
Sus miembros ostentarán el cargo de agentes de la Organización que envía, ejemplo
“coordinadores residentes” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
83
Dictamen del TIJ, de 1988, sobre el cierre de la Oficina de la Organización para la Liberación de
Palestina (OLP) en la ONU.
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(PNUD), o misiones de la Unión Europea. Sin embargo, no tienen la consideración de
verdaderas Misiones diplomáticas.
1.7.3 Las instituciones y organismos públicos de la Administración General del Estado
en el Exterior
Son unidades orgánicas sin carácter representativo, por lo que no están amparadas por el
Derecho Diplomático, recogidas en la LOFAGE como aquellas “establecidas con
autorización del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministerio de Asuntos
Exteriores, para el desempeño sin carácter representativo, de las actividades que tengan
encomendadas en el exterior”.
Pertenecen a la Administración General del Estado en el Exterior, siendo ejemplos, de estos
organismos el Instituto Cervantes, las Oficinas de Turismo, los centros de formación y
culturales de la Agencia Española de Cooperación Internacional o los servicios de Correos
en el Principado de Andorra. Y no pertenecen a esta categoría las Oficinas de las
Comunidades Autónomas en Bruselas, pertenecientes a otras Administraciones Públicas en
el Exterior.84
84
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 49
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Capítulo 2: LA MISIÓN DIPLOMÁTICA ESPAÑOLA
2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS
2.1.1 Normativa aplicable
2.1.2 Estructura orgánica
2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas
2.1.4 Principio de unidad de acción
2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA
2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática
2.2.2 Áreas de actuación de la Misión Diplomática
a) Cancillería Diplomática
b) Oficinas Sectoriales
2.2.3 Clasificación de las oficinas sectoriales
2.2.4 Derecho español
1. Regulación
2. Clasificación de las Oficinas Sectoriales en el derecho español
A) Profesor PAZ AGÜERAS
B) Actualidad
2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR
2.3.1 Regulación
2.3.2 Definición
2.3.3 Dependencia
2.3.4 Funciones
2.3.5 Estructura
2.3.6 Instrucción 10/2006
2.3.7 Real Decreto 909/2008
2.3.8 Personal
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2.1 ESTRUCTURA DE LAS EMBAJADAS:
2.1.1 Normativa aplicable:
Como se ha comentado en el capítulo anterior, España carece de una Ley de Servicio
Exterior que abarcase la organización tanto del Ministerio de Asuntos Exteriores como de
los organismos públicos de los departamentos ministeriales a los que se le atribuye alguna
función relacionada con la acción exterior del Estado, de la misma forma que sí que existe
la Ley Orgánica 6/1980 de 1 de julio y que acuña el concepto de “Defensa Nacional” para
acotar tanto a la organización propiamente castrense como a los órganos civiles que la
complementan.85
Los primeros pasos del legislador español provienen del Libro Blanco del Servicio Exterior
del Estado, aprobado el 24 de abril de 1987, cuyos estudios fueron la base del Real Decreto
632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración Exterior del Estado.
Años después, en 1997, se aprobó la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE), en la que por primera vez se acuñó en
España la expresión Administración General del Estado en el Exterior.
Es con la LOFAGE cuando se produce el encuadramiento de las Misiones diplomáticas
dentro de la Administración General del Estado, ya que antes eran simplemente órganos
periféricos especiales puesto que ni pertenecían a la Administración Central propiamente
dicha ni a lo que entonces se entendía por Administración Periférica.86
La LOFAGE distingue dos clases de Misiones diplomáticas dependiendo de la orientación
bilateral o multilateral que tenga.
85
PAZ AGÜERAS, J.M.: La Administración General del Estado en el Exterior, Ministerio AA.EE.,
1999, p. 14
86
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 29
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A las primeras las denomina Misiones Diplomáticas Permanentes que son las que
representan España ante otros Estados.
A las segundas las denomina Representaciones o Misiones Permanentes y son las que
representan a España ante una organización internacional.
Las Representaciones o Misiones Permanentes se denominan “Misiones Permanentes de
Observación” cuando, según la definición del Convenio de Viena de 1975 sobre la
representación de los Estados en sus relaciones con las Organizaciones Internacionales de
carácter universal, tengan “carácter representativo del Estado y hayan sido enviadas ante
una Organización Internacional por un Estado no miembro de la Organización”. Siendo un
ejemplo de esta figura la embajada española ante la Organización de Estados Americanos
que tiene su sede en Washington.
Al margen de esta clasificación legal hay que añadir que se aplica el término “Misión
Diplomática en régimen de acreditación múltiple” a aquellas Embajadas acreditadas ante
uno o varios Estados distintos del de residencia, que es el que acoge a la Misión
Diplomática.
La estructura de las Misiones Diplomáticas y de las Representaciones Permanentes es
básicamente la misma si bien existen diferencias atendiendo al Real Decreto de creación.
2.1.2 Estructura orgánica de las Misiones Diplomáticas
Las Misiones Diplomáticas son unidades orgánicas de estructura compleja, ejerciendo el
embajador funciones de dirección y coordinación de las distintas unidades administrativas
que la componen.
Entre estas se encuentran las Oficinas sectoriales que dependen funcionalmente de diversos
departamentos ministeriales, lo que no les otorga en Derecho Internacional un estatuto
diferenciado a la Embajada o Representación permanente a la que pertenecen.
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De esta manera la estructura orgánica básica de las Misiones Diplomáticas y
Representaciones Permanentes españolas sería la compuesta por:
!
Jefatura de la Misión
!
Cancillería Diplomática
!
Consejerías y Agregadurías Sectoriales
!
Cancillería Administrativa
Las dos primeras figuran en todas y cada una de las Misiones Diplomáticas españolas por lo
que conforman el núcleo duro irrenunciable, al poder darse el caso de no existencia de
Oficinas Sectoriales en una embajada.
La cuarta categoría la creó el R.D. 632/1987 en su artículo 15 al recoger “los servicios y
personal de carácter administrativo en una cancillería administrativa”. Se trata de una
unidad auxiliar de la Jefatura de la Misión y de la Cancillería Diplomática ya que los
servicios administrativos de la Embajada no están unificados y cada una de las Oficinas
sectoriales dispone de los suyos propios.87
2.1.3 Cuerpo diplomático formado por generalistas vs. especialistas
Como ya se explicó en el primero capítulo, dentro del cuerpo diplomático conviven los
funcionarios denominados “de carrera”, junto con los puestos de agregados, compuestos
normalmente por funcionarios de los distintos ministerios con proyección exterior
acreditados en las embajadas.
La aparición de estos funcionarios especializados en sectores concretos ha superado el
concepto tradicional de la diplomacia con las consiguientes reticencias de ciertos sectores.
87
R.D. 632/1987, Art. 15. 1: “Los Servicios de las Misiones Diplomáticas Permanentes se estructuran en
Oficinas Diplomáticas, que son: Cancillerías Diplomáticas y Consejerías y Agregadurías Sectoriales.”
Art. 15.4 “Los servicios y personal de carácter administrativo se articulan en la Cancillería
administrativa”.
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Así por ejemplo, es gráfica la crítica recogida por Beladíez: “A los diplomáticos que
pretenden especializarse convendría recordarles la pregunta de cierto rey a su heredero: ¿No
te da vergüenza tocar tan bien la lira?” 88
O también la manifestada por Ochoa (director adjunto de la Escuela Diplomática en 1985):
“Creo podría aventurarse la idea de que si la diplomacia ha subsistido hasta ahora es
precisamente porque fue un campo de generalistas, donde primaba más el conocimiento
general del mundo que el de sus sectores”89
La doctrina progresivamente ha ido aceptando esta dualidad, al menos en España, de
composición del cuerpo diplomático que ha derivado en una mayor participación en el
exterior de estos agentes diplomáticos miembros de las oficinas sectoriales de los
Departamentos ministeriales acreditados en las embajadas.90
Así, en una Misión Diplomática coexistirán como miembros del personal diplomático, junto
a los puestos puramente diplomáticos (ministro, ministro consejero, consejero y secretario),
que en el caso de España ocupan funcionarios de la carrera diplomática; los puestos de
consejeros y agregados, que suelen ocupar funcionarios procedentes de distintos
Ministerios o personal contratado.
2.1.4 Principio de unidad de acción
Principio definido por el profesor PAZ AGÜERAS como “el ordenamiento de las
actuaciones de los órganos del Estado que proyectan sus actividades fuera del territorio
nacional a la consecución de los objetivos perseguidos en política exterior por el Gobierno
al que constitucionalmente corresponde su dirección”. 91
88
BELADÍEZ, E.: Diplomacia y Diplomáticos, Prensa Española, Madrid, 1975, p. 47
OCHOA, M.A.: “Selección y perfeccionamiento del servicio exterior”, en Revista Documentación
Administrativa, nº 205, p. 168. Ponencia en las Jornadas de Estudio de sobre el Servicio Exterior del
Estado organizadas por el Ministerio de Asuntos Exteriores en julio de 1985 (director adjunto de la
Escuela Diplomática en ese momento).
90
DE LA DEHESA, G.: (Secretario General de Comercio en 1985), “Selección y perfeccionamiento del
servicio exterior”, en Revista Documentación Administrativa, nº 205, pp. 185 y 258: “Es cada vez más
difícil, por no decir imposible, que la administración en el exterior esté formada por funcionarios
generalistas, por muy buena que sea su formación en derecho internacional, muy amplia su cultura y muy
profundo su conocimiento de idiomas”.
91
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 23
89
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Una de las funciones principales de las Misiones Diplomáticas y Representaciones
Permanentes consistirá, por tanto, en la coordinación de las respectivas Consejerías
sectoriales con el fin de salvaguardar el ya mencionado principio de unidad de acción.
La evolución de la tecnología en el campo de las comunicaciones, así como los procesos de
integración regional, ha fomentado la proyección exterior de las oficinas sectoriales. Sin
embargo, las actuaciones de estas oficinas con el Estado receptor poseen una innegable
dimensión política que ha de estar armonizada con los objetivos de política exterior
establecidos por el Estado acreditante.
Con independencia de que contactos de una oficinal sectorial determinada pudieran mejorar
las relaciones en esa materia con el Estado receptor, esta actuación pudiera entrar en
conflicto con una política global del Estado orientada de otra manera o a otro nivel en sus
relaciones con ese Estado; es decir, esta actuación podría afectar a la imagen exterior del
Estado titular de la Oficina sectorial y tener consecuencias como la pérdida de prestigio en
las relaciones internacionales y el consiguiente perjuicio para otros objetivos nacionales.92
Además de las consecuencias políticas de las actuaciones independientes de las oficinas
sectoriales, en Derecho internacional destaca la llamada “doctrina del estoppel”, equivalente
a la institución civilista de “los actos propios”, centrada en las expectativas legítimas
creadas en terceros ante los actos propios desarrollados por una persona legitimada.
El profesor REMIRO BROTÓNS destaca que en esta doctrina “lo que interesa descubrir no
es la voluntad de obligarse de un sujeto sino las conclusiones que de sus actos y
comportamientos han podido sacar legítimamente los demás atendiendo a sus elementos
objetivos, así como evidenciar el perjuicio padecido por quienes actuaron bona fide en
consecuencia”.93
92
Ejemplo de esta actuación sería el caso de que la Consejería de Cultura de la Embajada española en
Teherán desarrollase una exposición de artistas iraníes dentro de la embajada española en un momento en
el que la Unión Europea le hubiera impuesto sanciones a este país. Por un lado, la actuación de la Oficina
sectorial habría fomentando el intercambio cultural entre ambos países, pero esa actuación habría entrado
en conflicto con unos objetivos de política nacional que no sólo perjudicarían a la actuación global de
España, sino que supondrían un desprestigio con respecto a los restantes miembros de la Unión Europea.
93
REMIRO BROTÓNS, A.: Manual de Derecho Internacional, McGraw Hill, Madrid, 1997, p. 179
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En este caso sería discutible hasta qué grado de obligación internacional podrían tener los
actos desarrollados por un Jefe de Misión, pareciendo claro que los actos de un Consejero
de Oficina no podrían confrontarse a la política exterior del Estado. Sin embargo esta
doctrina refleja el grado de controversia internacional que unas actuaciones inadecuadas por
parte de personal acreditado podrían generar en las relaciones internacionales.94
El derecho español, mediante el Real Decreto 632/1987, sobre organización de la
Administración del Estado en el exterior, en su artículo 8 dispondrá con claridad que
“Corresponde al los Jefes de la Misión Diplomática (…) la coordinación de todos los
órganos de la Administración del Estado en el exterior, al objeto de garantizar, de acuerdo
con el principio de unidad de acción, que sus actuaciones en el exterior sean acordes con las
directrices de política exterior definidas por el Gobierno”.
2.2 ORGANIZACIÓN DE LA MISIÓN DIPLOMÁTICA
2.2.1 Jefatura de la Misión Diplomática
En España, con la finalidad de fortalecer este principio de unidad de acción, Real Decreto
632/1987 articuló las facultades otorgadas al Jefe de la Misión Diplomática y de la
Representación Permanente para ejercer una tutela efectiva de las diferentes Oficinas
sectoriales situadas en el ámbito de su demarcación. Siendo estas las siguientes:
1.
Reconocimiento de que los Jefes de Misión representan al conjunto de la
Administración
2.
Atribución de las facultades de dirección y coordinación de todos los órganos de
la Administración en el Exterior
3.
Establecimiento de un sistema de control de los órganos subordinados como los
son las potestades sancionadoras
94
Las declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores de Noruega en el caso de la “Delimitación de la
Plataforma continental del mar de Norte” dejaron campo libre a las reivindicaciones danesas cortando
posibles reclamaciones futuras noruegas con base en esta “doctrina del estoppel”.
También el “Asunto del Estatuto Jurídico de Groenlandia Oriental”, sentencia del TPJI de 5 de abril de
1933, GONZÁLEZ CAMPOS, J. y otros, “Materiales de Prácticas de Derecho Internacional Público”,
Editorial Tecnos, 3ª edición, 2002, p. 48.
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Reconocimiento de que los Embajadores ejercen la Jefatura superior de todo el
personal de la Misión
5.
Sometimiento de los Jefes de las Oficinas Consulares a las instrucciones del Jefe
de la Misión, con excepción del ejercicio de sus funciones como notario o registrador civil
o en sus actividades relacionadas con la jurisdicción voluntaria
6.
Aplicación del principio de unidad de acción a las instituciones y organismos del
Estado en el Exterior
7.
Establecimiento de un procedimiento de comunicaciones que permite un mayor
control de las Consejerías y Agregadurías sectoriales por parte del Jefe de la Misión
Este último punto se hacía necesario por el numeroso flujo de mensajes que los avances
en las comunicaciones habían proporcionado entre los órganos de la Administración Central
y sus oficinas sectoriales, tanto mediante informaciones como mediante instrucciones,
saltándose lo que anteriormente había sido el medio tradicional de comunicación entre las
Embajadas y los distintos Departamentos Ministeriales, la valija diplomática, a la que
solamente tenía acceso directo el Jefe de la Misión.
2.2.2
Áreas de actuación de la Misión Diplomática
Cada Misión Diplomática permanente se configura sobre la base de una ordenación por
áreas de actuación y de una diversidad de categorías de los miembros que llevan a cabo la
actividad de la misma.
La estructura de la misión diplomática variará, tanto en función de la importancia del
Estado acreditante, como en función de la importancia del Estado receptor. Así como por la
limitación resultante de las posibilidades presupuestarias.
La organización de cada Misión dependerá de diversos factores, tales como los lazos
históricos entre los Estados acreditante y receptor; los intereses existentes; el tamaño y
poder político y económico de estos Estado; quedando en la discrecionalidad del Estado
acreditante la organización de sus Misiones Diplomáticas ante cada específica relación.
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a) Cancillería Diplomática
R.D. 632/1987, art. 15.2. La Cancillería Diplomática desarrolla predominantemente
funciones de naturaleza política y de representación en el Estado receptor.
Es una unidad administrativa de apoyo al Jefe de la Misión que estará integrada por
funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática cuyo número y categoría dependerá de
la Embajada bilateral o multilateral de que se trate.
La jefatura de “la cancillería”, así llamada al coordinar la actividad general de la misión,
corresponderá normalmente al agente diplomático de mayor categoría después del jefe de la
misión, normalmente el ministro consejero o el primer secretario.
Se trata del órgano principal de la misión. Es donde se reciben, preparan y envían los
documentos que entran dentro de la competencia del jefe de la misión; allí se coordina el
trabajo de las demás secciones de la misión, se custodian sus archivos, las claves, la caja y
los diferentes registros.95, 96
Además contará con el personal técnico y administrativo necesario, al frente del cual se
encontrará el más alto cargo administrativo de la misión diplomática, denominado canciller.
b) Las oficinas sectoriales
Las Oficinas sectoriales, que se constituyen en España como Consejerías o Agregadurías de
las Embajadas, se clasifican según el departamento ministerial al que funcionalmente
dependen.
Así, como ya se ha referenciado, dependiendo de los intereses concretos que el Estado
tenga con respecto al otro Estado establecerá más o menos oficinas sectoriales, no siendo,
por tanto, uniforme la distribución territorial de estas en cada una de las Embajadas.
95
CAHIER, Ph: Derecho Diplomático Contemporáneo, Rialp, Madrid, 1965, p. 102
MARESCA, A.: La Missione diplomatica, Guiffrè Editore, Milán, 1959, p. 80: “La Sezione od Ufficio
centrale e principale della Missione è la Cancelleria diplomatica; l´ufficio al quale ogni altro ufficio della
Rappresentanza stessa fa capo, e dal quale riceve coordinamento ed impulso…”
96
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2.2.3 Clasificación de las Oficinas Sectoriales
En la discrecionalidad de cada Estado quedará la organización de sus misiones diplomáticas
tal y como crea oportuno, siendo las oficinas más habituales en el derecho comparado las
siguientes:97
1. Oficina económica y comercial
2. Oficina cultural
3. Oficina de prensa
4. Oficina militar
5. Cancillería consular
6. Oficina laboral o para las migraciones
7. Otras: oficina de agricultura, oficina de turismo, oficina de interior
Dentro del margen de maniobra que el Estado tiene en la configuración de sus misiones, de
igual forma que un jefe de misión puede ser acreditado ante diferentes misiones, un agente
diplomático puede formar parte de varias misiones a la vez.
Por ejemplo, un consejero o agregado de interior acreditado en la embajada de la República
de El Salvador, desempeña también su labor ante Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa
Rica y Panamá, y en cada una de estas Embajadas está acreditado como consejero o
agregado encargado de la materia. Lo mismo sucede, entre otros ejemplos, en la Consejería
de Interior en Cuba, que tendrá acreditación ante la República Dominicana, Haití y Jamaica,
quedando todo ello reflejado en el Real Decreto 909/2008 de creación de las Consejerías de
Interior.98
97
CAHIER, Ph.: ídem, pp. 102 y ss.
VILARIÑO PINTOS, E.: Curso de Derecho Diplomático y Consular, Tecnos, Madrid, 2007, p. 179 y ss.
98
R.D. 908/2008, de 30 de mayo, (BOE núm. 143, de 13 de junio de 2008), por el que se crean las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra,
Argelia, (…), artículo 1.1:
i) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de Cuba, con
sede en La Habana y acreditación ante la República Dominicana, Haití y Jamaica
l) Consejería de Interior de la Misión Diplomática Permanente de España en la República de El
Salvador, con sede en San Salvador y acreditación ante Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y
Panamá
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1. OFICINA ECONÓMICA Y COMERCIAL
El desarrollo comercial entre los países motivo su creación y su dirección por parte de
personal técnico.
Siguiendo al profesor CAHIER, esta oficina desarrolla una triple función: de información,
de asistencia y de asesoramiento.99
El agregado comercial deberá conocer el sistema económico del Estado receptor y su
estructura, pero también desde el ángulo de las relaciones comerciales del Estado receptor
con los terceros Estados, ya que el examen de dicho comercio condiciona los intercambios
que el Estado acreditante pueda tener con el Estado receptor.
Tendrá también una función de asistencia al apoyar a la Misión en la preparación y
negociación de tratados de comercio.
Finalmente, se encargará de fomentar el desarrollo económico entre ambos Estados desde la
óptica de aconsejar a los industriales del Estado acreditante acerca de las posibilidades de
comercio con el Estado receptor, y sobre la elección de las mejores empresas y, por otra
parte, al asesorar a los industriales del Estado receptor sobre las mismas posibilidades de
comercio con el Estado acreditante.
Puede comportar la organización de misiones comerciales directas e inversas, generalmente
a instancia de las Cámaras de Comercio, ya sean las 88 oficiales en España o las españolas
en los países en que actúa la embajada, como por ejemplo la Cámara Oficial de Comercio
de España en Gran Bretaña.100
En esta labor suelen colaborar las diferentes oficinas de promoción de las exportaciones de
las Comunidades Autónomas, como es el caso en Cataluña de la agencia ACC1Ó.101
99
CAHIER, Ph.: ídem, p. 104
Spanish Chamber of Commerce in Great Britain, www.spanishchamber.co.uk
101
ACC1Ó, agencia del Departament d´Innovació, Universitats i Empresa de la Generalitat de
Catalunya, con la finalidad de mejora de las prestaciones de servicios y apoyo estratégico a la empresa
100
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La Oficina económica y comercial tiene, en algunos casos, desdoblada una “Oficina
financiera” cuya misión es estudiar la situación financiera local.
La labor de las oficinas comerciales en España es controlada por el Instituto Español de
Comercio Exterior (ICEX), organismo público del Ministerio de Industria, Comercio y
Turismo que tiene como finalidad fomentar la exportación de las empresas españolas y
facilitar su implantación internacional.102
Esta figura de coordinación y fomento existe en los países de nuestro entorno, como por
ejemplo, la labor desarrollada también en el Reino Unido por el U.K. Trade and
Investment.103
2. OFICINA CULTURAL
La creación de dicha Oficina data de los años que precedieron a la Segunda Guerra Mundial
y a la post guerra. La explicación a este surgimiento se produce por varias causas: la
aparición de un gran número de nuevos Estados, el acceso a la cultura de nuevos estratos
sociales a los que antes les era inaccesible y por la toma de conciencia de los Estados sobre
la influencia ejercida en el resto mediante la divulgación de la cultura nacional.
Así, la oficina cultural, con su agregado o consejero al frente, se ocupará de acercar y dar a
conocer la propia cultura del Estado acreditante en el Estado receptor, a través de la
organización en este Estado de manifestaciones de las diferentes áreas culturales,
establecimiento de instituciones y cursos de lengua, creación de centros de enseñanza,
promoción del intercambio de estudiantes, becas (tanto de intercambio como para atraer
catalana. ACC1Ó aglutina el Centre d´Innovació i Desenvolupament Empresarial (CÍDEM) y el
Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), página oficial http://www.acc10.cat/acc10/cat/
La red de promoción comercial catalana dispone de numerosas oficinas de apoyo a la empresa en el
exterior, entre otras Montreal , Buenos Aires, Miami, El Cairo, París, Londres, Berlín, Tokio, Sidney,
Dubai…
http://www.copca.cat/infoglueDeliverLive/ViewPage.action?siteNodeId=97&languageId=4&contentId=1
143
102
Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), www.icex.es
103
United Kingdom Trade and Investment, www.uktradeinvest.gov.uk/
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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estudiantes) como por ejemplo las becas Fulbright que ofrecen los Estados Unidos104 o las
del British Council del Reino Unido105…; así como de la preparación de convenios
culturales para facilitar el desarrollo de las relaciones entre ambos Estados.
3. OFICINA DE PRENSA
La importancia de los medios de comunicación como medios de transmisión y de formación
de la opinión pública propició la creación de estas oficinas tras la Primera Guerra Mundial.
La actividad de la oficina, dirigida por el consejero o agregado de prensa, se desenvuelve en
dos direcciones, hacia el interior o hacia el Estado acreditante; y hacia el exterior o hacia el
Estado receptor.
En cuanto a la actividad interior, el agregado de prensa es una fuente de información para la
misión diplomática y, por consiguiente, para el Estado acreditante. Así la oficina preparará
un boletín informativo en el que se recogerán las noticias y opiniones aparecidas en los
medios de comunicación social o en otras publicaciones o actos en el Estado receptor sobre
temas que tengan especial interés para la actividad de la misión.
De cara al exterior, la oficina de prensa es una fuente de información para la prensa local
acerca de la situación del Estado acreditante, para ello podrá editar otro boletín, usualmente
de distribución restringida, para dar información pertinente del Estado acreditante a los
medios de comunicación social y a aquellos ámbitos sectoriales del Estado receptor
correspondientes a la materia sobre la que tal información se refiera.
En algunos países existen agencias oficiales de prensa, aunque por lo general no destacan
por su credibilidad, casos de Corea del Norte, Irán, Cuba.
104
Becas Fulbright, enmarcadas en el Programa Fulbright de intercambio educativo entre Estados Unidos
y otros países, página oficial en España www.fulbright.es
105
Becas del British Council, para la promoción de las oportunidades educativas y las relaciones
culturales, página oficial www.britishcouncil.org
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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4. OFICINA MILITAR
La costumbre de agregar a la misión diplomática agregados militares se desarrolló a lo
largo del siglo XIX. Iniciada por Austria, Prusia y Rusia fue rápidamente imitada por los
demás Estados.106
La representación militar puede configurarse de forma varia en las Misiones diplomáticas,
bien de modo unitario como oficina de defensa, para el conjunto de los ejércitos del Estado
acreditante, bien de manera plural, existiendo entonces según la práctica de los Estados, una
oficina para cada uno de los ejércitos (militar propiamente dicha, naval y aérea) o una
militar (usualmente tierra y aire) y otra naval.107
Derivada de esta posible configuración al frente de la oficina militar se encontrará el
consejero o agregado de defensa en caso de ser conjunta, o los agregados específicos
correspondientes.
La delicada función a desempeñar por parte de los agregados militares dentro de las
misiones diplomáticas ha impuesto, con respecto al resto de los jefes de oficinas sectoriales,
un control más estricto en su nombramiento.
El artículo 7 del Convenio de Viena declara: “En el caso de los agregados militares, navales
o aéreos, el Estado receptor podrá exigir que se les sometan de antemano sus nombres para
su aprobación”.
Si bien este artículo no declara la aprobación como condición indispensable (como sí que
sucede en el nombramiento de los jefes de misión) sí que la práctica constante ha derivado
en que el Estado acreditante comunique al Estado receptor el nombre de la persona que
tiene la intención de nombrar agregado militar, naval o aéreo, y que espere su aceptación
antes de efectuar la designación. En los Estados receptores, por ello, se dispone de las listas
de agregados militares acreditados en su país.
106
107
BEAUVAIS, A.P.: Les attachés militaires, attachés navals, attachés de l´air, Pédone, París, 1937
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 180
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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En España, es tradicional la realización anual de una recepción pública a estos agregados
miltares acreditados en España por parte de Su Majestad el Rey, lo que da muestras del
conocimiento total que se dispone de las identidades de estas personas.108
Las funciones principales que el agregado militar desempeñará en la misión diplomática
serán las siguientes:
!
Observación:
Es el conocimiento e información de la situación militar del Estado receptor:
instituciones militares, características de los ejércitos, capacidad de actuación y de reacción,
de armamento, etc.
La práctica internacional ha supuesto, en numerosas ocasiones, la derivación de dichos
agregados a funciones de espionaje, enmarcándose en esta oficina sectorial el mayor
número de controversias sucedidas entre Estados acreditante y receptor y de expulsión de
diplomáticos.
Por ejemplo el 28 de abril de 2008, Rusia ordenó la expulsión de dos agregados
militares de la embajada de Estados Unidos en Moscú, sin llegar a ser declarados persona
non grata. A lo que accedió Estados Unidos quien el 22 de abril había expulsado a un
funcionario militar ruso de los Estados Unidos y a otro en noviembre de 2007.
Sin embargo, el 3 de febrero de 2006, el presidente de la República Bolivariana de
Venezuela, Sr. Chávez, anunció la expulsión del agregado militar estadounidense en
Caracas tras acusarlo de espionaje y declararlo persona non grata.
Teniendo en cuenta que entre las finalidades de las misiones diplomáticas se encuentran
la mejoría de las relaciones internacionales, el desarrollo de la colaboración entre Estados y
el establecimiento de un cierto clima de legalidad en esas relaciones, tal y como refleja el
108
Noticia publicada en la Web de la Casa Real sobre la recepción de S.M. El Rey Juan Carlos I a los
agregados de Defensa, Militares, Navales y Aéreos extranjeros acreditados ante España el pasado 21 de
mayo de 2008
http://www.casareal.es/noticias/news/20080521_recepcion_agregados_defensa_militares_navales_aereos
_extrajerosenespana-ides-idWeb.html
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profesor CAHIER, la función de dichas oficinas debe limitarse a la información legal y no
convertirse en centros de espionaje.109
A tal fin el agregado dispondrá de publicaciones oficiales, especializadas o no, junto a
su función de observación y las conversaciones privadas que pueda mantener.
!
Colaboración:
Con las autoridades militares del Estado receptor para un mejor conocimiento mutuo de
los respectivos Ejércitos.
Esta colaboración variará considerablemente dependiendo de las relaciones existentes
entre los dos Estados, pudiendo desembocar incluso en una estrecha colaboración conjunta
como en el caso de la Unión Europea (UE) y de la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN), o evitando suspicacias como ocurre en la observación de maniobras
militares o armamento realizadas en el seno de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE).
Destaca la organización y participación en maniobras conjuntas o promoviendo
contratos de material militar; así como el papel a desempeñar por el agregado militar a la
hora de conseguir la adecuada compenetración y articulación entre los Ejércitos de ambos
Estados en el caso de desarrollar misiones conjuntas de mantenimiento de la paz.
!
Representación en ocasiones en ceremonias del Estado receptor
!
Ejercer el papel de consejero del jefe de la misión
El papel de un técnico a la hora de tomar conciencia de la fuerza real de un Estado es
necesario al poder significar una importante baza durante el desarrollo de las negociaciones
entre ambos Estados.
109
CAHIER, Ph.: ídem, p. 106
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5. CANCILLERÍA CONSULAR
La Cancillería Consular, también llamada Sección Consular, es una oficina agregada a la
misión diplomática para el caso que no exista Consulado en la sede de la misión.
Esta oficina, sin ser una oficina consular en los términos del Convenio de Viena de 1963
sobre Relaciones Consulares, tiene la misma capacidad para realizar todas las funciones
consulares.
El jefe de la oficina gozará de estatus diplomático y no del consular, a pesar de que sus
funciones se limiten a la esfera consular.
El artículo 3 del Convenio de Viena de 1961, en su párrafo 2, recoge esta posibilidad al
recoger las funciones principales de una misión diplomática al disponer que “Ninguna
disposición de la presente Convención se interpretará de modo que impida el ejercicio de
funciones consulares por la misión”.
6. OFICINA LABORAL O PARA LAS MIGRACIONES
Existe en las misiones diplomáticas de aquellos Estados donde la política de inmigración o
emigración es de gran importancia.
El creciente interés en las cuestiones laborales y su vinculación con la migración de
personas han llevado a algunas Comunidades Autónomas españolas, como es el caso de
Cataluña a crear oficinas en este campo a pesar de no tener competencias.110
110
Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Le concede
la posibilidad de creación de oficinas en el exterior para la promoción del turismo (art. 171.b)) y para la
promoción de los intereses de Cataluña (art. 194)
El Gobierno convergente de la Generalitat de Catalunya abrió una Oficina de Inmigración en Casablanca
(Marruecos) el 24 de marzo de 2003 sin el placet del Gobierno que sucedía en nivel de competencias a la
abierta unos meses antes en Varsovia
(http://www.elmundo.es/papel/2003/01/15/catalunya/1312106.html). La posterior administración del
tripartito, en 2004, las cerró.
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Tendrá como funciones: estudiar las condiciones del mercado de trabajo, preparar tratados
relativos a las migraciones, inspeccionar el trato recibido por los trabajadores nacionales,
etc.
Asimismo informará a los trabajadores locales sobre la posibilidad de emigrar al Estado
acreditante.111
7. OTRAS: Encargadas de las materias propias de su departamento
!
Oficina de agricultura
!
Oficina de turismo
!
Oficina de interior
2.2.4 Derecho español
1. Regulación.
El Libro Blanco del Servicio Exterior de 1986 recogió la doble dependencia de las Oficinas
Sectoriales, por una parte dependencia orgánica del Jefe de la Misión y por otra,
dependencia funcional de los ministerios sectoriales.
El Real Decreto 632/1987 recoge esta idea en su artículo 15.2: “Se consideran Consejerías y
Agregadurías Sectoriales las Oficinas que, sin estar integradas en la Cancillería
Diplomática, desarrollan fundamentalmente tareas especializadas de carácter técnico”.
Las Agregadurías y Consejerías Sectoriales mantendrán su actual dependencia funcional de
los Ministerios con competencia sectorial a los que corresponde su organización interna y
dotación presupuestaria, así como su inspección técnica y control, sin perjuicio de lo
establecido en el artículo 8 y de las competencias que corresponden al Ministro de las
Administraciones Públicas en materia organizativa.
111
CAHIER, Ph.: ídem, p. 109
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Asimismo, recoge esta doble dependencia el artículo 10 al fijar el sistema de
comunicaciones:
1. Las comunicaciones entre las Misiones Diplomáticas (…) y los órganos de la
Administración Central se canalizarán a través del Ministerio de Asuntos Exteriores. No
obstante, por razones de celeridad y eficacia en la gestión, las Consejerías y Agregadurías
sectoriales podrán comunicarse directamente con los Departamentos Ministeriales de los
que dependan funcionalmente, o con los componentes en la materia de que se trate, y éstos
con aquéllas, debiendo en tales casos trasladares simultáneamente la comunicación de que
se trate al Jefe de la Misión Diplomática, (…)
Posteriormente la LOFAGE vino a confirmar la integración orgánica de las Oficinas
sectoriales en las embajadas y representaciones permanentes; y otorgó al Embajador en su
artículo 6.4 “las funciones de dirección de la Administración General del Estado en el
Exterior y de coordinación de todos los órganos y unidades administrativas que la
integren”.
2. Clasificación de las Oficinas sectoriales en el Derecho español
A) La práctica española ha propiciado la creación de las siguientes oficinas sectoriales
recogidas en 1999 por el profesor PAZ AGÜERAS en las siguientes:112
!
Ministerio de la Presidencia
Consejerías de Información
!
Ministerio de Asuntos Exteriores
Consejerías y Agregadurías Culturales
Oficinas Técnicas de Cooperación
!
Ministerio de Defensa
Consejerías y Agregadurías de Defensa
Agregadurías de Adquisiciones y Cooperación
!
112
Ministerio de Economía y Hacienda
PAZ AGÜERAS, J.M.: ídem, p. 36 y ss.
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Consejerías y Agregadurías Económicas y Comerciales
Consejerías de Hacienda
Consejerías de Turismo
!
Ministerio de Educación y Cultura
Consejerías de Educación y Ciencia
!
Ministerio de Agricultura
Consejerías de Agricultura, Pesca y Alimentación
!
Ministerio de Industria
Consejerías de Industria
!
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
Consejerías Laborales y de Asuntos Sociales
En 2006 el legislador publicó el Real Decreto 1.300/2006, de 10 de noviembre (BOE nº
280, de 23 de noviembre de 2006), sobre Organización y Funciones de las Consejerías de
Interior en las Misiones Diplomáticas de España, que consolidaba formalmente una práctica
ya existente.
B) Oficinas sectoriales en las misiones diplomáticas en la actualidad
La práctica legislativa ha derivado a la siguiente clasificación actual al cambiar la
denominación del algún Ministerio:
!
Ministerio de la Presidencia
Consejerías de Información
Dependen del Ministerio de la Presidencia a través de
la Secretaría de Estado de Comunicación.
Son instrumentos de apoyo a la acción del Estado
centrados en el terreno informativo y de creación de
imagen; siendo sus misiones fundamentales “comunicar con rapidez y concisión las
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informaciones y comentarios relativos al Gobierno y a España o a sus intereses que
aparezcan en los medios de comunicación del país sede” y “comunicar a los medios del país
de destino y a los corresponsales españoles allí acreditados, las informaciones relativas al
Estado, al Gobierno o a cuanto afecte a España”.113
!
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Consejerías y Agregadurías Culturales
Su coordinación responde a la Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas.
Tendrán como función “ejercer las competencias del Ministerio de Asuntos Exteriores en lo
concerniente a la política cultural y científica española mediante la elaboración, propuesta y
aplicación de la misma en los siguientes ámbitos: 1º. Relaciones culturales institucionales
de España con el exterior, 2º. Acción cultural con el exterior y 3º. Relaciones científicas y
de medio ambiente internacionales”.
La proliferación de órganos con competencias culturales en el exterior hará necesario su
coordinación con el “Instituto Cervantes” y con los Centros Culturales y Centros de
Formación dependientes de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID).
Oficinas Técnicas de Cooperación
Las Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC) gestionan, controlan y hacen el seguimiento
de los proyectos y programas de cooperación para el desarrollo que competen a la AECID.
Tienen como funciones: gestionar actividades de la cooperación española, controlar
proyectos bilaterales, detectar proyectos de coinversión, apoyar a instituciones españolas en
el desarrollo de proyectos de cooperación y gestionar los recursos económicos a petición de
113
Mapa procedente de la página Web del Ministerio de Presidencia www.lamoncloa.es
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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la institución que los promueva. Así, por ejemplo, la Oficina Técnica Comercial en
Guatemala se encarga de controlar que efectivamente se destina a la exploración
arqueológica en Tikal la ayuda española destinada al efecto.
Destaca la OTC de Jerusalén, la cual por Orden AEX/3132/2003, de 10 de Octubre, ve
ampliada su competencia territorial “a todos los Territorios Palestinos y en el Reino
Hachemita de Jordania”.
Caso excepcional dentro de nuestra legislación al no depender de una Misión Diplomática
permanente sino del Consulado General de España en Jerusalén, existente desde tiempos
del Imperio Otomano, que no exige exequatur para nombrar al Cónsul General, fórmula
utilizada por los países que, como España, no reconocen la anexión territorial por parte de
Israel de los Territorios Ocupados.114
!
Ministerio de Defensa
Consejerías y Agregadurías de Defensa
El Real Decreto 959/2005, de 29 de julio por el que se regulan las Agregadurías de Defensa
(derogación del Real Decreto 916/2002, de 6 de septiembre, que regulaba las Consejerías de
Defensa115) establece su condición de órgano técnico de las Misiones Diplomáticas de
España que se articulan como oficinas sectoriales (art. 1).
114
Página Web del Jerusalem Center for Public Affairs:
http://www.jcpa.org/JCPA/Templates/ShowPage.asp?DBID=1&LNGID=1&TMID=111&FID=382&PID
=0&IID=1825 : Apartado An Unclear status: “The exequatur means that the government allows this
person to fulfill his consular functions. The consuls stationed in Jerusalem do not apply for an exequatur
because their countries don't want to recognize Israeli sovereignty over West or East Jerusalem”
115
En cuanto a la distinción entre “Consejeros” y “Agregados” de Defensa, el R.D. 959/2005, (BOE,
núm.: 211, de 3 de septiembre de 2005), extiende el término de Agregado con carácter general en el
ámbito de las Misiones Diplomáticas de España, en vez del de Consejero, al considerar en su exposición
de motivos que “arraiga en la más honda tradición de los usos diplomáticos y militares en el ámbito
internacional”. Sin embargo, mantiene el uso de la denominación de Consejero de Defensa en las
Representaciones Permanentes ante las organizaciones internacionales de las que España forma parte.
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
El artículo 4 regula las funciones de los Agregados de Defensa, consistiendo estas en:
a)
Asesorar e informar al Jefe de la Misión
b)
Proporcionar información a los órganos superiores del Ministerio de Defensa
sobre las actividades o campos de su interés
c)
Relacionarse con autoridades de defensa del Estado receptor
d)
Prestar apoyo a actividades del Ministerio de Defensa en el Estado receptor
e)
Apoyar a las delegaciones militares españolas enviadas al país de acreditación
La Dirección General de Política de Defensa coordinará los planes periódicos a los que se
acogerán las actividades de los Agregados de Defensa.
En caso de que sea necesario podrán nombrarse Agregados específicos bajo las
denominaciones Agregado Militar, Agregado Naval, Agregado Aéreo y Agregado
Financiero y de Armamento.
En las Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales
podrán existir los puestos de Consejeros de Defensa, quienes tendrán las mismas
dependencias y funciones previstas para los Agregados de Defensa.
Este Real Decreto ha sido desarrollado en Orden DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre
organización y funcionamiento de las Agregadurías de Defensa.
Agregadurías de Adquisiciones y Cooperación
El derogado R.D. 757/1990, por el que se regulaban las Agregadurías de Defensa, recogía
este Agregado dependiente de la Secretaría de Estado para la Defensa.
La Orden Ministerial 783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de
las Agregadurías de Defensa, desarrollo del Real Decreto 959/2005 denomina a los
Agregados dependientes del Secretario de Estado para la Defensa como Agregado
Financiero y de Armamento (art. 3º. 1. b)).116
116
Orden Ministerial DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de las
Agregadurías de Defensa.
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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Este Agregado tendrá como función principal estar al corriente de las novedades técnicas en
armamento, comunicaciones y logística para poder ofrecer a las autoridades de Defensa la
opción por la mejor infraestructura militar posible.
!
Ministerio de Economía y Hacienda
Consejerías de Finanzas
Tal y como refleja el Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y
provisión de puestos de trabajo de las Consejerías de Finanzas, el proceso de globalización
económica mundial exige “el conocimiento directo y permanente (…) de la realidad
económica, normativa y práctica administrativa de los países con los que se mantienen
lazos económicos particularmente importantes”.117
Con esta finalidad justifica la necesidad de existencia de órganos o personal cualificado en
el exterior en materia económica, dependiendo las Consejerías de Finanzas de la Secretaría
General Técnica para desarrollar las funciones encomendadas en materia tributaria,
aduanera, presupuestaria y de contabilidad pública.
Estas Consejerías de Finanzas existen tanto en Misiones Diplomáticas permanentes, así es,
por ejemplo, en la Embajada en Washington; como en Representaciones Permanentes ante
organizaciones internacionales, como es el caso ante la Unión Europea.
Artículo TERCERO, 1º b) Las Áreas Específicas estarán asignadas a los Agregados Específicos que, en
el caso de constituirse, recibirán la denominación de Agregado Militar, si atiende al ámbito de las
competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército de Tierra; Agregado Naval, si atiende al ámbito de
las competencias del Jefe de Estado Mayor de la Armada; Agregado Aéreo, si atiende al ámbito de las
competencias del Jefe de Estado Mayor del Ejército del Aire; y, Agregado Financiero y de Armamento, si
atiende al ámbito de las competencias del Secretario de Estado de Defensa. En las Agregadurías donde
exista un Agregado Adjunto de Defensa, éste sería también el Agregado específico del Ejército a que
pertenezca.
117
Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo
de las Consejerías de Finanzas en las Misiones Diplomáticas de España. Exposición de Motivos, párrafo
2º
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!
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Ministerio de Industria, Turismo y Comercio
Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio
Se encuentran reguladas en el Real Decreto 2827/1998, de 23 de diciembre, de funciones y
provisión de puestos de trabajo de las Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio
en las Misiones Diplomáticas de España.
Sus funciones se orientarán a la consecución de tres objetivos fundamentales: desarrollo de
la política económica y comercial, promoción comercial en el marco de la política de apoyo
a la internacionalización de la empresa y labor de información y asistencia a los operadores
económicos españoles.
Para el desarrollo de sus actividades las Oficinas están encuadradas en el Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio, a través de la Secretaría de Estado de Comercio.
En dicha estructura administrativa, corresponde a la Dirección General de Comercio e
Inversiones la gestión económico-financiera y técnica de las Oficinas Económicas y
Comerciales en el Exterior, mientras por su parte el Instituto Español de Comercio Exterior
(ICEX), a quien corresponde el fomento del comercio y la exportación dentro de la política
económica del Gobierno, realiza sus actividades en el exterior a través de las mismas.
La Red de Oficinas Económicas y Comerciales de España en el Exterior consta actualmente
de 95 oficinas, desplegadas en 77 países.
Consejerías de Turismo
Las Consejerías de Turismo se encuentran actualmente reguladas por el Real Decreto
810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión de puestos de trabajo de
las Consejerías de Turismo en las Misiones Diplomáticas de España.
Como órganos técnicos especializados de las Misiones Diplomáticas su objetivo esencial
será el desarrollo del turismo entre los Estados acreditante y receptor (art. 1.1)
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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Dependerán de la Secretaría General de Turismo y del Instituto de Turismo de España “sin
perjuicio de las facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las Misiones
Diplomáticas” (art. 1.2).
!
Ministerio de Educación, Política Social y Deporte
Consejerías de Educación
Su regulación se recoge en el Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se
regula la Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior.118
Dependen directamente de la Subsecretaría del Ministerio y tienen como misiones asesorar
al Jefe de la Misión, promover y gestionar la acción educativa en el exterior (la cual se
encuentra regulada en el Real Decreto 1027/1993, de 25 de junio, por el que se regula la
acción educativa de España en el exterior).
Con la reestructuración del Gobierno al inicio de la segunda legislatura del mandato del Sr.
Rodríguez Zapatero, mediante Real Decreto 432/2008, de 12 de abril, el Gobierno procedió
a la reestructuración del Ministerio de Educación y Ciencia en dos nuevos Ministerios, el de
Educación, Política Social y Deporte, y el de Ciencia e Innovación, manteniendo las
Consejerías de Educación la dependencia de la Subdirección General de Cooperación
Internacional, adscrita al Ministerio de Educación, Política Social y Deporte.119
118
Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, publicado en BOE, núm.: 262, de 1º de noviembre de 2002
Oficinas de Educación, fuente página Web del Ministerio de Educación, Política Social y Deporte,
www.mepsyd.es
Consejerías. El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente en 17 países a través de
las Consejerías de Educación en Alemania, Andorra, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Bulgaria,
China, Estados Unidos, Francia, Italia, Marruecos, Méjico, Polonia, Portugal, Reino Unido y Suiza.
Además existen dos consejerías encargadas de las relaciones con organizaciones internacionales: La
Consejería de Educación en la Delegación Permanente de España ante la OCDE, la UNESCO y el
Consejo de Europa y la Consejería de Educación y en la Representación Permanente de España ante la
Unión Europea.
Agregadurías:
Las Agregadurías de Educación son oficinas de representación del Ministerio de Educación, Política
Social y Deporte de España que dependen orgánicamente de las Consejerías y están presentes en ciudades
o países donde no existe una Consejería de Educación: Canadá, Colombia, Eslovaquia, Estados Unidos
(Los Ángeles, Miami, Nueva York), Hungría, la República Checa, Río de Janeiro, Rumanía y Rusia.
Asesorías:
El Ministerio de Educación, Política Social y Deporte también destina Asesores Técnicos Docentes a
ciudades donde no hay Consejería ni Agregaduría para dirigir Centros de Recursos o estar al frente de
119
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MEI 2007-2008
!
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
Consejerías de Trabajo y de Asuntos Sociales
El Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración del
Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior120, modifica el nombre de las
antiguas Consejerías Laborales y de Asuntos Sociales en la denominación actual.
Desarrollarán funciones de carácter institucional, informativo y asistencial en el marco de
las competencias de su Ministerio.
Las Consejerías de Trabajo y Asuntos Sociales, como por ejemplo la desplegada en la
embajada de México, han ido extendiendo su campo de actuación e incrementando sus
funciones, compartiendo la atención prioritaria a los emigrantes españoles con la relación
con los organismos e instituciones competentes en el Estado de destino, así como con
empresarios, sindicatos y entes de participación.121
!
Ministerio de Medio Ambiente, y de Medio Rural y Marino
Consejerías de Medio Ambiente
El ejecutivo, mediante el Real Decreto 1525/2007, de 16 de noviembre adaptándose al
nuevo sentir de los problemas derivados del cambio climático, creó las Consejerías de
oficinas de educación: Australia (Adelaida, Melbourne y Sydney), Austria (Viena), Brasil (Belém, Belo
Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Porto Alegre, Río de Janeiro, Salvador de Bahía y Sao Paulo), Canadá
(Edmonton), Costa Rica (San José), Dinamarca (Copenhague), Estados Unidos (Albuquerque, Atlanta,
Austin, Baton Rouge, Bloomington, Boston, Boston, Chicago, Chicago, Columbia, Hartford, Houston,
Indianápolis, Lincoln, Nashville, Olimpia, Provo, Sacramento, Salt Lake City, San Francisco, Seattle,
Storrs y Tallahasee), Francia (Montpellier), Grecia (Atenas), Países Bajos (Ámsterdam), Irlanda (Dublín),
Marruecos (Agadir, Casablanca, Fez, Tánger y Tetuán), Nueva Zelanda (Auckland), Portugal (Oporto),
Reino Unido (Edimburgo y Manchester), Suecia (Estocolmo).
Direcciones de Programa
En Guinea Ecuatorial y Turquía el Ministerio de Educación, Política Social y Deporte está presente a
través de una Dirección de Programa.
120
Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, publicado en BOE, núm. 176, de 24 de julio de 2003.
121
Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración del Ministerio de
Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior. Exposición de motivos, párrafo 4º.
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Medio Ambiente en las Representaciones Permanentes de España ante Naciones Unidas
(NN.UU., sede en Nueva York), ante el Programa de Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA, sede en Nairobi) y ante la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE, sede en París). La cual se une al trabajo realizado por la
Consejería de Medio Ambiente en la Representación Permanente de España ante la Unión
Europea.
Las Consejerías de Medio Ambiente dependerán de la Subsecretaría de Medio Ambiente, a
quien le corresponderá definir sus programas de actuación y organización.
Consejerías de Agricultura, Pesca y Alimentación
El Real Decreto 1.396/2003, de 17 de noviembre regula las Consejerías de Agricultura,
Pesca y Alimentación de las Misiones Diplomáticas de España.
Sus funciones serán las de apoyo en el exterior de las funciones correspondientes a las
competencias encomendadas al Ministerio en el que se encuentran adscritas y colaborar en
la consecución de los logros generales de la misión diplomática.
Básicamente, en el apoyo a la pesca por parte de los buques españoles y su protección en
caso de apresamientos (por ejemplo como el sufrido el 9 de junio de 2007 por parte del
bacaladero español “Bahía de Guipúzcoa” por parte de una patrullera noruega tras una
inspección).122
La reestructuración de abril de 2008 derivó en la absorción de las competencias del anterior
Ministerio de Medio Ambiente en el actual.
!
Ministerio del Interior:
Consejerías de Interior
Desarrolladas en el punto 2.3
122
Noticia confirmada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 12 de junio de 2007:
http://www.eleconomista.es/empresas-finanzas/noticias/227791/06/07/MAPA-confirma-apresamientobuque-en-Noruega-y-confia-en-solucion-amistosa.html
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2.3 CONSEJERÍAS DE INTERIOR
2.3.1 Regulación
La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad123, en su
artículo 12.1, apartado A) f), atribuye al Cuerpo Nacional de Policía la función de
“colaborar y prestar auxilio a las Policías de otros países, conforme a lo establecido en los
Tratados o Acuerdos Internacionales sobre las Leyes, bajo la superior dirección del
Ministro del Interior”.
El Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura
básica del Ministerio del Interior124, creado con la finalidad de acrecentar la coordinación
operativa entre el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil, instauró el mando único
para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado al englobar ambos cuerpos en la
Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.
El artículo 3 del Real Decreto, atribuye al Cuerpo Nacional de Policía “la colaboración y
prestación de auxilio a las policías de otros países, en cumplimiento de las funciones que le
atribuye la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de
conformidad con los criterios que al respecto establezca la Secretaría de Estado de
Seguridad”. (párrafo A) 1. f)).
Asimismo supuso la creación de una nueva Dirección General de Relaciones
Internacionales y Extranjería, dependiente de la Secretaría de Estado del Ministerio del
Interior, integrada por dos Subdirecciones Generales:
!
De Cooperación Internacional, dedicada a definir las acciones y programas de
actuación de los órganos técnicos del Ministerio del Interior existentes en las Misiones
Diplomáticas, su organización interna y dotación presupuestaria (arts. 5.1.a) y 5.2.a))
123
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (BOE, núm.: 63, de 14 de
marzo de 1986).
124
R.D. 991/2008, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura básica del Ministerio del
Interior (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2008).
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!
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De Relaciones Internacionales, Inmigración y Extranjería, para coordinar las
líneas de actuación del Departamento en el seno del Consejo de la Unión Europea, efectuar
el seguimiento de las decisiones comunitarias que afecten al Ministerio del Interior y, en
especial, respecto a las actividades de carácter internacional en las materias de inmigración
y extranjería.
Con la finalidad de cubrir la laguna existente en cuanto a la regulación de la estructura y
funciones de las Consejerías de Interior, que ya venían operando en diversos países, así
como con la finalidad de potenciar el despliegue territorial en determinados países donde la
cooperación en materia de interior es prioritaria, se publicó el Real Decreto 1300/2006, de
10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las Consejerías de Interior en las
Misiones Diplomáticas de España125.
2.3.2 Definición
En ellas se define a estas Consejerías como los órganos técnicos de las Misiones
Diplomáticas Permanentes del Reino de España en el marco de las competencias del
Ministerio del Interior, todo ello bajo la dirección y coordinación del Jefe de la Misión (art.
1).
En las Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales,
cuyos objetivos o ámbito de actuación estén directamente relacionados con las
competencias del Ministerio del Interior, podrán existir con las mismas condiciones.
2.3.3 Dependencia
El artículo 2 refuerza la dependencia de estas Consejerías de la Subdirección General de
Cooperación Policial Internacional, quien definirá las acciones y programas, su
organización interna y dotación presupuestaria, así como su inspección técnica y control.
125
R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las Consejerías de Interior en
las Misiones Diplomáticas de España (BOE, núm.: 280, de 23 de noviembre de 2006).
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Todo ello sin perjuicio de las relaciones de coordinación e información con la Dirección
General de la Policía y de la Guardia Civil, ni de la facultad de coordinación y dirección del
Jefe de la Misión.
Al igual que sucede con las Misiones Diplomáticas, su creación o supresión se realizan
mediante Real Decreto, siendo en este caso a iniciativa conjunta de los Ministros de Interior
y de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y a propuesta del Ministro de Administraciones
Públicas.
La acreditación de los Consejeros y Agregados, como miembros del cuerpo diplomáticos, la
realizará el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación a propuesta del Ministro del
Interior. (art. 3)
2.3.4 Funciones
Las funciones de las Consejerías de Interior se enmarcarán en las propias correspondientes
al Ministerio del Interior y, sin perjuicio de las encomendadas a otros órganos de las
Misiones Diplomáticas126, serán las siguientes: (art. 4)
a)
Asesoramiento y asistencia técnica al Jefe de la Misión y colaborar en el fomento
de las relaciones en el Estado receptor
b)
Apoyo a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de otros países
c)
Relacionarse con las autoridades de seguridad e interior del Estado receptor y
promover la cooperación bilateral en las materias: seguridad ciudadana, ejercicio
de los derechos fundamentales, protección civil, policía de circulación y seguridad
vial, instituciones penitenciarias y desarrollo de procesos electorales
d)
Proporcionar información a los órganos superiores del Ministerio del Interior y al
Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA) en lo referente a las
materias: lucha contra el terrorismo, tráfico de drogas y crimen organizado, que
puedan afectar a la seguridad de España
e)
Colaborar en la representación de España en materia de seguridad e interior
126
Pudiera darse el caso que, a la hora de cumplir con sus respectivas funciones de proporcionar
información a sus respectivos departamentos, coincidiesen en su labor Agregados de Interior (R.D.
1300/2006, art. 4, d)) y Agregados de Defensa (R.D. 959/2005, art. 4, b))
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f)
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Apoyo a las actividades de los órganos superiores y directivos del Ministerio del
Interior en el Estado receptor
g)
Apoyo a los funcionarios del Ministerio desplazados al país de destino
h)
Colaborar con el Jefe de la Misión, en cuanto a la representación ante Estados y
Organizaciones Internacionales, en las materias propias del Ministerio del Interior
i)
Servir de enlace según normativa OIPC-INTERPOL, EUROPOL y demás órganos
de cooperación policial internacional, prestando la asistencia precisa para la
ejecución de comisiones rogatorias internacionales, órdenes de detención,
procedimientos de extradición, etc.
2.3.5 Estructura
Al frente de cada Consejería habrá un Consejero que ostentará la Jefatura de la misma,
quien será nombrado por el procedimiento de libre designación por parte del Ministro del
Interior, previa convocatoria pública entre miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado.127
Tendrá a su cargo la gestión económica y coordinación de los servicios administrativos de
la Consejería.
Al Consejero le asistirán en su función los Agregados de Interior, quienes si el servicio lo
exige podrán ser destinados en ciudades distintas a la sede de la respectiva Embajada.128
En el caso de existir Agregados de Interior en Misiones donde no exista Consejero de
Interior, la dependencia directa será del Jefe de la Misión y realizará las funciones
127
Nombramiento. R.D. 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y Funciones de las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, artículo 6.2: “(…).El nombramiento se
producirá, por el procedimiento de libre designación, previa convocatoria pública entre miembros de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el Estado.
Art. 6.3: Excepcionalmente y mediante resolución motivada, los Consejeros de Interior en las
Representaciones Permanentes de España ante las Organizaciones Internacionales Multilaterales podrán
ser nombrados entre funcionarios procedentes de otros Cuerpos Superiores de la Administración General
del Estado”. En este último caso, por tanto, altos cargos no adscritos al Ministerio del Interior podrían
desempeñar esta función de Consejero.
128
Sería, por ejemplo, el caso de un agregado de interior destinado en Tolouse, que podría hacer uso de
las instalaciones que el Consulado de España tiene en esta ciudad.
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asignadas por el Consejero a cuya demarcación corresponda dicho Estado, en un sistema
similar al de la acreditación múltiple.
Con la finalidad de facilitar la cooperación y el intercambio de información ante
Instituciones internacionales, cuerpos policiales extranjeros o foros internacionales de
carácter policial podrán nombrarse Oficiales de Enlace pertenecientes a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado.
Dichos Oficiales de Enlace estarán integrados, como Agregados, en la Consejería
correspondiente y sujetos a las funciones de coordinación que le corresponden al Consejero.
Los requisitos exigidos en el Real Decreto para estos funcionarios es encontrarse en la
situación de servicio activo, antigüedad mínima de cinco años, conocimiento suficiente del
idioma o idiomas necesarios y la pertenencia a la Escala Superior de Oficiales o de
Oficiales129 de la Guardia Civil130, o a las Escalas Superior o Ejecutiva del Cuerpo Nacional
de Policía131. En la convocatoria podrán exigirse requisitos adicionales en función de la
naturaleza y situación del puesto de trabajo.
El artículo 8º regula la permanencia en el exterior y las convocatorias y fija el tiempo de
permanencia en el extranjero en un mínimo de dos y un máximo de cinco años.
De forma excepcional, podrá acortarla o prorrogarla el Secretario de Estado de Seguridad,
oída la Comisión de Destinos en el Exterior, por causas debidamente justificadas, bien sean
de carácter personal o por motivos de servicio.
129
El Real Decreto 1894/2008, de 14 de noviembre, (BOE, núm.: 276, de 15 de noviembre de 2008) en su
artículo único modifica el Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, e incluye a la Escala de Oficiales
de la Guardia Civil, junto a las ya recogidas Escala Superior de Oficiales del mismo cuerpo y Escala
Superior y Escala Ejecutiva del Cuerpo Nacional de Policía, como habilitados para ejercer la función de
Consejero en la Consejerías de Interior.
130
La Escala Superior de Oficiales de la Guardia Civil comprende los empleos de Teniente a General. La
Escala de Oficiales de la Guardia Civil, de Alférez a Teniente Coronel.
http://www.guardiacivil.es/quesomos/organizacion/personal/formacion/ingreso/carrera.jsp#ofic_sup
131
Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, (BOE, núm.: 291, de 5 de diciembre de 1987), art. 5: Uno.
El Cuerpo Nacional de Policía está formado por cuatro Escalas: Superior, Ejecutiva, de Subinspección y
Básica: a) La Escala Superior comprende dos categorías, la de Comisario Principal y la de Comisario,
b) La Escala Ejecutiva comprende dos categorías, la de Inspector-Jefe y la de Inspector….
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El primer cuatrimestre de cada año se producirá la convocatoria ordinaria de provisión de
vacantes en las Consejerías de Interior que hayan de cubrirse durante ese año, pudiendo
realizarse las convocatorias extraordinarias que sean necesarias.
Estas convocatorias serán públicas incluyendo los puestos a proveer, las características de
los destinos, la sede, la localidad y país del puesto de trabajo, las fechas previstas para la
toma de posesión, así como los requisitos específicos que se requieran para el desempeño
de cada uno de los puestos.
La Comisión de Destinos en el Exterior132, funciona como órgano colegiado consultivo
del Ministerio del Interior responsable del asesoramiento y del análisis, de la valoración y
de las propuestas de resolución de las convocatorias para la provisión de puestos en las
Consejerías de Interior.
Esta Comisión tiene como principal función la de elevar al Ministro del Interior una
propuesta no vinculante sobre: la resolución de las respectivas convocatorias de puestos de
trabajo en las Consejerías de Interior, la clasificación de puestos de trabajo en el exterior
(que, en su caso, se elevará a los órganos competentes para su aprobación) y la concesión
de prórrogas y ceses de los funcionarios destinados en el exterior.
El titular de la Secretaría de Estado de Seguridad convocará cuando sea preciso el
denominado Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior133 con la finalidad de debatir y
coordinar aspectos generales que afecten al funcionamiento, organización y régimen de
actuación a seguir por las Consejerías de Interior.
Podrán existir en las Consejerías asesores técnicos y personal administrativo de apoyo, bajo
la dependencia directa del Consejero o, en su caso, del Agregado de Interior. Estos asesores
132
R.D. 1300/2006, artículo 9º regula la Comisión de Destinos en el Exterior, la cual estará formada por:
a) Presidente: el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad; b) Vocales: los titulares de los siguientes
órganos directivos: Subsecretaría de Interior, Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil,
Director General de Relaciones Internacionales y Extranjería y Director del Gabinete del Ministro o
aquellas personas en quienes deleguen con nivel no inferior a Subdirector General; c) Secretario: el titular
de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.
133
R.D. 1300/2006, art. 10º En el Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior participarán representantes
de la Secretaría de Estado de Seguridad, de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, de la
Subsecretaría, de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería, del Gabinete del
Ministro, del Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista y los Consejeros de Interior que se estime
oportuno en razón de la materia o del territorio.
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técnicos podrán ser destinados a ciudades distintas de la sede de la respectiva Embajada,
previa comunicación al Estado receptor.134
El presente Real Decreto será de aplicación también para los Consejeros de Interior de las
Representaciones Permanentes de España, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan
derivarse de la normativa específica de la respectiva Representación y de las características
de las representaciones internacionales de que se trate.135
2.3.6 Instrucción 10/2006
La Secretaría de Estado de Seguridad ha procedido al desarrollo del Real Decreto
mediante Instrucción nº 10/2006, de 30 de noviembre, sobre normas de funcionamiento de
las Consejerías y Agregadurías de Interior. Desarrollo normativo autorizado expresamente
en la Disposición Final primera del Real Decreto 1300/2006.136
Dicha Instrucción tiene por objeto regular las relaciones de dependencia funcional de las
Consejerías de Interior respecto de la Subdirección General de Cooperación Internacional
de la Secretaría de Estado, y la coordinación con las respectivas Unidades competentes en
materia internacional del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil.
La Instrucción reafirma la función de la Subdirección General de Cooperación Internacional
como la competente para:
!
La planificación del despliegue de las Consejerías y Agregadurías de Interior, y
para elevar al Secretario de Estado las propuestas de creación, modificación o supresión de
las mismas, así como su dotación de personal (Norma 2ª)
134
En este caso se presupone, al igual que en el caso de los agregados destinados en ciudades distintas a
la sede de la Embajada, que utilizarán las instalaciones del Consulado local correspondiente y mantendrán
una estrecha actividad con el Cónsul.
135
R.D. 1300/2006, art. 12º
136
R.D. 1300/2006, D.F. 1ª. Desarrollo del Real Decreto. 1. Se autoriza a los Ministros de Interior y de
Asuntos Exteriores y de Cooperación para mediante orden, en el ámbito de sus competencias, desarrollar
lo previsto en este Real Decreto. 2. Se autoriza al Secretario de Estado de Seguridad para dictar
instrucciones, generales o particulares, de funcionamiento de las Consejerías de Interior.
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!
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Para presentarle a la Comisión de Destinos en el Exterior la relación de candidatos
idóneos para cubrir cada vacante tras convocatoria pública para la provisión de vacantes a
través de los respectivos Cuerpos de Seguridad del Estado (Norma 3ª)
!
Como centralizadora de las solicitudes de información que se dirijan a las
Consejerías procedentes de otros Órganos del Ministerio del Interior137 y como órgano con
competencia para requerir directamente a las Consejerías de Interior cuanta información
estime oportuna y encomendar las gestiones necesarias (Norma 4ª)
Asimismo podrá requerir a los funcionarios acreditados la realización de asistencias a
eventos dentro del país de acreditación o desplazamientos para asistir a reuniones de
coordinación, seminarios o acciones formativas.
En su actividad se verá apoyada por las unidades de coordinación internacional tanto del
Cuerpo Nacional de Policía como de la Guardia Civil.
Para facilitar la operatividad, la Instrucción permite a las Unidades Centrales de los dos
Cuerpos de Seguridad del Estado dirigirse directamente a las Consejerías o Agregadurías de
Interior para solicitar su intervención, sin perjuicio del informe que de su actuación deberán
estos remitir a la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.
2.3.7 Real Decreto 909/2008
El Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, creó las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil,
Chile, China, Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia,
India, Israel, Italia, Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal,
Turquía y Venezuela.
137
Instrucción núm. 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas
de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior, norma 4ª : “A su vez, las Consejerías
comunicarán de propia iniciativa cualquier circunstancia, información o noticia, que relacionada con su
actividad, deba ser de conocimiento inmediato del Secretario de Estado de Seguridad, a través del Centro
Permanente de Información y Comunicación (CEPIC)”
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Tal y como figura en el Preámbulo del Real Decreto, España ya poseía Agregados en
aquellos países donde la criminalidad tiene repercusión en nuestro país o donde la
importancia de la colonia extranjera residente en España o española en el país de destino lo
hacían aconsejable.
Con la finalidad de adaptarse a la nueva criminalidad internacional y a la coordinación entre
las Fuerzas de Seguridad del Estado y sus servicios operativos con los servicios policiales
de otros países, se reestructuró el despliegue en el exterior en materia de seguridad, lo que
promovió, como ya se ha visto, la publicación del Real Decreto 1300/2006, de 10 de
noviembre de Organización y funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas de España.
El presente Real Decreto 909/2008 tiene como objetivo fundamental la potenciación del
despliegue en las áreas geográficas específicas:
!
Donde la esfera del terrorismo internacional de carácter islamista tiene raigambre
!
En zonas que son origen o tránsito de la inmigración ilegal que afecta a España
!
Donde la actividad de organizaciones criminales en materia de tráfico de
estupefacientes y otros delitos graves lo hacen necesario
Asimismo la medida trata de mejorar la coordinación entre los servicios policiales de
España y de los países de asentamiento de la Consejería.
En este camino, la dependencia de las Consejerías de Interior de la Secretaría de Estado de
Seguridad, servirá para su coordinación con otros departamentos del Ministerio del Interior,
tales como el Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA) y el Centro de
Inteligencia contra el Crimen Organizado (CICO).138
En el artículo 1.1 del Real Decreto 909/2008 se establecen, además de la creación de las
respectivas Consejerías, la zona en la que se encuentran acreditadas para el desempeño de
sus funciones encontrándose la mayoría con el ámbito geográfico coincidente con el de la
Misión Diplomática (la acreditada ante la República Francesa, con despliegue sólo en este
138
Creados respectivamente por Orden del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 (CNCA) y por
Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre (CICO) se tratarán más profundamente en el capítulo 4.2.1 al
hablar de la cooperación policial en el interior del Estado
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país), con otras acreditadas ante varias Misiones Diplomáticas españolas (la Consejería de
Interior acreditada ante Argentina, con sede en Buenos Aires, realizará también sus
funciones como acreditada ante Paraguay y Uruguay, donde existen Misiones), como el
caso del Consejero de Interior acreditado en Italia, que lo estará también ante Malta (donde
existe Misión Diplomática permanente), como ante San Marino (donde no hay Misión
Diplomática, ejerciendo su representación el residente en Roma).
El artículo 1.2 resume, nuevamente, la dependencia de las Consejerías de Interior, las cuales
lo hacen funcional, administrativa y presupuestariamente del Ministerio del Interior, a
través de la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional, integrada en la
Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería de la Secretaría de Estado de
Seguridad, sin perjuicio de las facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las
Misiones Diplomáticas.139
2.3.8 Personal
Los Consejeros, Agregados y Oficiales de Enlace de las Consejerías de Interior, formarán
parte del cuerpo diplomático acreditado en la Misión, por lo que gozarán de sus privilegios
e inmunidades.
A diferencia de los Jefes de Misión no es necesario placet del Estado receptor, si bien, éste
en cualquier momento puede considerar a un miembro de la Misión como persona non
grata.
Su nombramiento lo realiza el Ministro del Interior, previa consulta al Ministerio de
Asuntos Exteriores y de Cooperación, tras lo cual será este Ministerio quien proceda a
acreditarlos ante el Estado receptor u organización de que se trate (mediante una carta de
gabinete que acredita su condición de agente diplomático).
139
Facultades de dirección y coordinación de los Jefes de las Misiones Diplomáticas atribuidas en el
artículo 37 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado, y los artículos 8 y 9 del Real Decreto 632/1987, de 8 de mayo, sobre organización de
la Administración del Estado en el Exterior
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La existencia de un status diplomático, titular de privilegios e inmunidades, tiene su razón
de ser en el interés recíproco de los sujetos de derecho internacional directamente afectados,
pero también en el de la sociedad internacional en su conjunto.140
Ya en el preámbulo del Convenio de Viena de 1961 se reconoce que las inmunidades y
privilegios se conceden “no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el
desempeño eficaz de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los
Estados”. Se trata del principio ne impediatur legatio, de suma importancia para la
interpretación de la Convención.141
Todo ello refrendado en diversas resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas
al manifestar que “el respeto de los principios y de las normas del derecho internacional que
rigen las relaciones diplomáticas y consulares, constituye un requisito básico para la marcha
normal de las relaciones entre los Estados y para la realización de los propósitos y
principios de la Carta de las Naciones Unidas”, considerando la trasgresión de la
inviolabilidad de las misiones y de los representantes diplomáticos y consulares como “una
grave amenaza (…) para el mantenimiento de relaciones internacionales normales y
pacíficas, que son necesarias para la cooperación entre Estados”.142
Los Consejeros, Agregados y Oficiales de Enlace, al tener la consideración de agentes
diplomáticos, serán beneficiarios de este status diplomático, tanto en el ejercicio de sus
funciones actuando en el nombre del Estado, como respecto a su actuación como personas
particulares en el Estado receptor: inviolabilidad, inmunidad de jurisdicción, inmunidad
fiscal, inmunidad aduanera, exención de prestaciones personales y cargas militares, libertad
de tránsito, etc.143
140
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 239
PASTOR RIDRUEJO, J.A.: Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones
Internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, p. 491
142
RES/A 35/168 de 15 de diciembre de 1980; 42/154 de 07 de diciembre de 1987; 55/149 de 12 de
diciembre de 2000
143
VILARIÑO PINTOS, E.: ídem, p. 293
141
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CAPÍTULO 3: LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
3. 1 INTRODUCCIÓN
3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN
3. 3 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS
3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas
3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”
3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD
3. 5 EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL:
INTERNACIONALIZACIÓN VS. TRANSNACIONALIZACIÓN
3. 6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN
3.6.1 La percepción de la amenaza
3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques
3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional
3.7 CONCEPCIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”
3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?
3.8 SEGURIDAD VS. DEFENSA
3.8.1 Introducción
3.8.2 Marco normativo
3.8.3 Legislación estatal española
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3.1 INTRODUCCIÓN
La práctica totalidad de la actividad del Estado, tanto en su ordenamiento como en sus
instituciones, se encuentra condicionada por el creciente fenómeno de la mundialización de
todos los factores de la vida de la relación humana.
Así lo ve el catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Málaga, Alejandro
RODRÍGUEZ CARRIÓN al considerar que “las fronteras de lo interno y de lo
internacional están cada vez más difuminadas, y cada día resulta más difícil encontrar
ámbitos en los que la soberanía estatal pueda legislar autárquicamente con independencia
de influencias exteriores”144
En campos como la “defensa” (tras la Segunda Guerra Mundial se reconoce el principio de
prohibición del uso de la fuerza, si bien sigue siendo necesaria la “legítima defensa” a
través de las Fuerzas Armadas) y la “seguridad” (que busca más prevenir y evitar
suspicacias entre países) esta realidad es especialmente relevante, no siendo posible para los
Estados ignorar la faceta internacional de su “seguridad” y su “defensa”.
3. 2 LA SOCIEDAD INTERNACIONAL EN LA ERA DE LA GLOBALIZACIÓN
La acción exterior del Estado encuentra su campo de actuación en el sistema político
internacional, siendo a la vez escenario de la acción exterior y el destinatario de dicha
acción. Es decir, es a la vez medio y fin.145
Esta sociedad actual en la que vivimos, conocida como la era de la globalización, y donde
esta acción exterior del Estado desempeña su función, tiene su origen en la pérdida del
referente político-militar del bipolarismo surgido tras la crisis del sistema soviético, y se
desarrolla en lo que ROSENAU ha definido como una situación de turbulencia, en el
144
RODRÍGUEZ CARRIÓN, A.J.: Lecciones de Derecho Internacional Público. Ed. Tecnos, Madrid,
2006, contraportada
145
VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política
exterior, EUB, 1995, p. 37
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sentido metafórico de la palabra, entendido como una situación de incertidumbre y de gran
conmoción. 146
Así la “agenda internacional”, definida como “un grupo de cuestiones (cluster of issues) en
torno al cual se organiza la actividad política” 147 es cada día más interdependiente en todas
sus manifestaciones.
Los flujos de inversión derivados de las deslocalizaciones de la globalización económica
pueden encontrarse relacionados con redes criminales (que utilizan la explotación de
personas para la producción y con enfrentamientos entre grupos de delincuencia organizada
por el control de la producción de un bien) y con ONG´s de buena voluntad (compuestas
por nacionales del país detentador del capital que tratan de realizar una actividad
humanitaria en el territorio donde se encuentra la producción del bien).
Tal y como ha descrito el historiador Geir LUNDESTAD “en los últimos años, el mundo ha
cambiado de forma espectacular y podría parecer que hemos entrado claramente en un
nuevo periodo que, a falta de un término mejor, llamamos el mundo de la posguerra fría.
Sin embargo (…) nos deja planteada la cuestión de saber cuánto es lo que en realidad ha
cambiado”.148
Los analistas de diversas disciplinas: politólogos, internacionalistas del derecho, analistas
financieros… han tratado las relaciones internacionales de forma diversa encontrándose
como idea común que nos encontramos en un mundo actual crecientemente
interdependiente, multipolar y complejo en constante evolución.
En palabras de la que fuera Primer Ministro de Noruega y posteriormente Directora General
de la Organización Mundial de la Salud, Dra. Gro Harlem BRUNDTLAND “A medida que
nos acercamos al próximo siglo, paz, democracia, medio ambiente y desarrollo deben ser
146
ROSENAU, J.: Thinking Theory Thoroughly, Westview Press., Boulder, 1999, p. 50
WHITE, B. y otros: Issues in World Politics, Palgraves, Nueva York, 2001, p. 2
148
LUNDESTAD, G.: Beyond the Cold War: New Dimensions in International Relations, Scandinavian
U.P., Oslo, 1993, p. 245
147
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los temas centrales de nuestra agenda. No son temas aislados. Están íntimamente
vinculados”.149
Por su parte, Zaki LAÏDI define como nuevo orden mundial “el momento en que las
consecuencias geopolíticas y culturales de la posguerra fría se encadenan con la aceleración
de los procesos de globalización económica, social y cultural”, como concepto al que han
tenido que hacer frente las Relaciones Internacionales durante las dos últimas décadas. 150
Siguiendo esta idea la profesora Esther BARBÉ
151
analiza el fenómeno de la complejidad
internacional y, si bien la clasifica en tres agendas diferenciadas siendo estas la agenda
militar, la agenda económica y la agenda global, establece una única agenda internacional
como resultado de todas ellas, cada vez más interdependiente y conexa en todas sus
manifestaciones.
En el tratamiento que realiza a la agenda militar de la sociedad internacional post-1989
identifica como idea la sustitución que se ha producido del estrecho concepto de seguridad
nacional, basado en la defensa del propio territorio con instrumentos militares, por un
concepto de seguridad global.
Concepto que llevará aparejado el interés por los temas que conforman la llamada agenda
global o nueva agenda de política mundial, conformando un “cajón de sastre” en el que
tienen cabida múltiples temas tales como:
!
El respeto de los derechos humanos, concebidos como derechos de la humanidad
!
Las amenazas medioambientales
!
La delincuencia transnacional, que genera grandes negocios como el tráfico de
armas o de estupefacientes y, tras ellos y en pleno desarrollo, la explotación
sexual de niños, ampliamente extendida en América Latina y en el sudeste asiático
!
Las hambrunas
!
Las enfermedades, como la malaria, la tuberculosis o el VIH/SIDA
!
Los desplazamientos de población
149
Report of the World Commission on Environment and Development: “Our common future”, (conocido
como “Informe Brundtland”), transmitted to the General Assembly as an Annex to document A/42/427.
150
LAÏDI, Z. y otros: Le Temps Mondial, Editions Complexe, Bruselas, 1997, p. 313
151
BARBE, E.: Relaciones internacionales, Ed. Tecnos, Madrid, 2007, pp. 306 y ss.
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Por los temas de esta agenda, Ulrich BECK ha caracterizado a la sociedad internacional de
nuestros días como sociedad de riesgo mundial. 152
3. 3 LA SEGURIDAD INTERNACIONAL Y LA CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS
3.3.1 La Carta de las Naciones Unidas
Con la derrota de las potencias del Eje en la Segunda Guerra Mundial a la vista, los países
vencedores, con la esperanza de que hechos similares no volvieran a producirse, firmaron
en San Francisco, el 26 de junio de 1945, la Carta de las Naciones Unidas, donde se
marcaban como propósito fundamental el mantenimiento de la paz y seguridad
internacionales para lo que marcaban como imprescindible la cooperación internacional. 153
Artículo 1: Los Propósitos de las Naciones Unidas son:
1.
Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas
colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz y para suprimir actos de
agresión u otros quebrantamientos de la paz; (….)
2.
Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al
principio de igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, (…)
3.
Realizar
la
cooperación
internacional
en
la
solución
de
problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y
estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin
hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión; y
4.
Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones para alcanzar estos
propósitos comunes.
En su artículo 2, los Estados establecieron unos principios fundamentales, con la finalidad
del cumplimiento de los propósitos emanados en el artículo 1, siendo estos los siguientes
1.
Principio de igualdad soberana de todos sus miembros
2.
Principio de buena fe
3.
Principio de arreglo pacífico de controversias
4.
Principio de abstención de la amenaza o del uso de la fuerza
152
153
BECK, U.: ¿Qué es la globalización?, Paidós, Barcelona, 1998, p. 65
CARTA DE NACIONES UNIDAS, San Francisco, 26 de junio de 1945, artículos 1 y 2
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5.
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Principio de apoyo mutuo a cualquier acción ejercida de conformidad a la Carta,
así como de abstenerse de apoyar al Estado contra el que se ejerza la acción preventiva o
coercitiva
6.
Principio por el que los Estados miembros se comprometen al cumplimiento de la
carta, incluso por parte de los no miembros
7.
Principio de no intervención en los asuntos de jurisdicción interna de un Estado.
La “seguridad internacional” encontraba por fin en la Carta de las Naciones Unidas una
defensa firme, si bien, el enfrentamiento entre bloques subsiguiente al fin de la Segunda
Guerra Mundial ralentizó la formación de un consenso al respecto.
3.3.2 Evolución del concepto de “seguridad internacional”
Paralelamente al desarrollo el bipolarismo y atendiendo a los distintos momentos históricos
que lo caracterizaron y que trajeron consigo diversas interpretaciones en la percepción de la
amenaza, los Estados fueron dando forma a la subjetiva concepción de “seguridad
internacional” que había sido recogida en 1945 en la Carta de las Naciones Unidas.
El enfrentamiento abierto desarrollado en la época de la guerra fría en su sentido estricto
(1947-1962), marcó la denominada “época de la disuasión” donde ambos bloques trataron
militarmente de imponerse al rival y donde se vivieron los momentos más tensos y de
posible conflicto mundial (crisis de los misiles en Cuba 1962).
A finales de los años 60, la percepción de la amenaza entre los contendientes se modifica de
forma progresiva y comienzan a producirse encuentros Este-Oeste que suponen un punto de
inflexión en el enfrentamiento y el abandono de la fase de “disuasión” y la entrada en la
“fase de distensión”.
De esta manera y fruto de esta lenta labor, la Asamblea General de las Naciones adoptó el
16 de diciembre de 1970, en pleno enfrentamiento entre bloques, la Resolución 2734
(XXV) sobre el fortalecimiento de la Seguridad Internacional, resolución que ha sido
ratificada en diversas ocasiones y sigue siendo válida actualmente, ya que para la mayoría
de la doctrina refleja el derecho internacional consuetudinario y, en gran medida, contiene
normas de ius cogens.
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En dicha Resolución, coincidiendo con el 25º Aniversario de la fundación de las Naciones
Unidas, y como figura en el preámbulo, se reafirma “la validez universal e incondicional de
los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.154
Con esta base se establecen unas reglas de conducta para asegurar la paz y la seguridad, y se
tratan asimismo, temas concretos como el desarme y la conexión internacional que tiene la
vulneración de los derechos humanos:
“Recomienda que todos los Estados contribuyan a los esfuerzos para asegurar la paz y
la seguridad de todas las naciones y establecer, de conformidad con la Carta, un sistema
eficaz de seguridad colectiva universal sin alianzas militares”155
“Afirma su creencia de que existe una estrecha relación entre el fortalecimiento de la
seguridad internacional, el desarme y el desarrollo económico de los países…”156
“Considera que la promoción de la cooperación internacional, incluida la cooperación
regional, subregional y bilateral entre los Estados (…) puede contribuir al fortalecimiento
de la seguridad internacional” 157
Cinco años después tras diversos encuentros bilaterales se firma en Finlandia en 1975 el
Acta de Helsinki, donde se establece que la noción de “seguridad” combina varios
elementos y establece como pilares:158
!
La existencia de unas reglas de conducta
!
Medidas de confianza mutua militar.
Se informa de maniobras militares al otro bloque y se evitan suspicacias relativas al
movimiento de tropas. Colaborando de esta manera la transparencia a disminuir la
percepción del peligro
154
A/RES/2734 (XXV) de 16 de diciembre de 1970, Declaración sobre el fortalecimiento de la seguridad
internacional
155
A/RES/2734 (XXV), párrafo 11
156
A/RES/2734 (XXV), párrafo 19
157
A/RES/2734 (XXV), párrafo 25
158
Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y la Cooperación en Europa, Helsinki (Finlandia), 1º de
agosto de 1975
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!
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Se establece la conexión entre diferentes dimensiones, no sólo la militar. Así se
desarrollan programas de cooperación en materia económica, científica, técnica y
medioambiental.
En el ámbito de la dimensión humana, los Estados de los dos bloques realizan compromisos
sobre derechos humanos y libertades fundamentales, y una cierta cooperación en ámbito
humanitario.
Los valores más importantes surgidos fueron, por tanto:
!
Las reglas de conducta
!
La transparencia que ayuda a disminuir la percepción de peligro
!
La conexión entre diferentes dimensiones, no sólo la militar
Hasta la caída del muro del Berlín esta fue la noción de “seguridad” imperante en el mundo.
Posteriormente la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE),
transformada posteriormente en la Organización para la Seguridad y Cooperación en
Europa (OSCE)159, liberada de las tensiones reinantes de la separación entre bloques
redefinió sus objetivos en la Carta de París de 1990 160, y sobre los principios del Acta Final
de Helsinki, estableció la entidad de seguridad regional más extensa del mundo (va desde
Vancouver, Canadá, hasta Vladivostok, Federación Rusa y está actualmente compuesta por
56 países) para afrontar los nuevos retos.
La OSCE está encargada de asentar la “seguridad” (en sentido amplio) sobre la base de la
democracia y el respeto a los derechos humanos.
“Para la OSCE, la seguridad engloba fronteras seguras, ausencia de amenazas militares, un
desarrollo ecológicamente sostenible, así como estabilidad política y económica, y la
protección de los derechos humanos. Este enfoque integral de la seguridad se muestra en los
esfuerzos de la OSCE contra la trata de personas, donde trabaja para fortalecer el Estado de
159
160
Cumbre de la CSCE en Budapest, diciembre de 1994
Cumbre de la CSCE en París, 21 de noviembre de 1990, Carta de París para una Nueva Europa
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derecho, protegiendo a las víctimas y a los testigos, y creando oportunidades económicas
para grupos vulnerables”.161
3. 4 LA POLÍTICA EXTERIOR DEL ESTADO Y LA SEGURIDAD
Por política exterior de un Estado, ya tratada en el capítulo 1.3.2 al diferenciarla de la
diplomacia, se entiende el conjunto de acciones ejercidas hacia el exterior de sus fronteras
por parte de un Estado, en relación con otros sujetos de derecho internacional, y
desarrolladas en función de los intereses generales de este Estado.
Por tanto la política exterior desarrollada por los Estados será la que determine el concepto
contemporáneo que abarca el concepto de seguridad internacional.
La creciente dimensión internacional de muchas de las actividades desempeñadas por el
Estado, al margen de las actividades propias de lo que sería el Ministerio de Asuntos
Exteriores, trajo consigo ciertas interferencias y roces entre departamentos, al relacionarse
directamente estos otros Ministerios con sus homólogos de otros Estados.
Esto supuso la crisis del enfoque tradicional de la política exterior del Estado que estaba
sometido, según MERLE, a cuatro grandes reglas: la primacía del ejecutivo y los privilegios
del soberano; la regla del monopolio; la profesionalización de la carrera; y la regla del
secreto.162
Las transformaciones internas del Estado y la propia evolución del sistema internacional
han llevado en la actualidad a los Estados ha tener que hacer frente a un entorno mucho más
complejo que el que tenían hace un siglo y medio.
Sin embargo, la pervivencia de una especialización del aparato del Estado dedicado a la
política exterior encuentra su justificación en dos principios163:
161
Página oficial de la OSCE: www.osce.org ¿Cuál es la razón de ser de la OSCE? - Seguridad
MERLE, M.: Sociologie des Relations Internationales, Daloz, París, 1982
163
VILANOVA, P.: ídem, pp. 15 y ss.
162
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!
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La necesidad de garantizar la cohesión política de la política exterior, para afrontar
tanto la diversidad de puntos de vista internos como de las amenazas implícitas o explícitas
del entorno internacional.
Se trata del principio de unidad de acción tratado y defendido en el punto 2.1.4 del presente
trabajo como elemento indispensable para el eficiente desarrollo de la política exterior.
!
La seguridad, ya que los gobiernos de los Estados suelen percibir la política
exterior como la respuesta idónea ante las amenazas originarias del plano internacional.
3. 5 EL ESTADO Y EL SISTEMA INTERNACIONAL:
INTERNACIONALIZACION VS. TRANSNACIONALIZACIÓN
La actividad del Estado hacia el exterior está sometida a los fenómenos de
internacionalización y transnacionalización.
Las políticas públicas se encuentran condicionadas por ellos en su totalidad: política
cultural, sanitaria, política exterior propiamente dicha, económica…véase la turbulencia
derivada de la crisis económica que se está sufriendo el presente momento en el mundo
occidental, tras su origen en los Estados Unidos y su transmisión al resto.164
Ambos conceptos de las relaciones internacionales, se diferencian al englobar lo
internacional las relaciones entre actores con estatus jurídico reconocido en la esfera
internacional y actores que pueden enfrentárseles con igual derecho; y remitir lo
transnacional a “una serie de fenómenos que se manifiestan en la escena internacional “a
través de” las fronteras de los Estados, “a través de” las normas del derecho internacional, y
“a pesar de” las convenciones diplomáticas y sus variadas disposiciones”. 165
Así, siguiendo al profesor Pere VILANOVA, quien cita a CHARPENTIER, FALK y
COLARD, el sistema internacional no puede ser descrito como un sistema ordenado o
estructurado, debido a las diferencias entre la vida política internacional y las partes o
subconjuntos que la forman; sino más bien como la resultante de tendencia contradictorias,
164
165
Otoño 2008
VILANOVA, P.: ídem, p. 37 y ss.
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agrupadas en dos polos: las tendencias al desorden y las tendencias a la estructuración y al
orden.
Entre la parte ordenada del sistema internacional entrarían los Estados y las
organizaciones internacionales, quienes coexisten con otros actores tales como las
organizaciones no gubernamentales, internacionales políticas o sindicales y empresas
multinacionales, que serían la parte desordenada o no regulada.
Estos actores se ubican bajo la denominada sociedad civil internacional concepto recogido
ya en la Memoria del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la labor de la
Organización de 1998 en donde recoge que “las Naciones Unidas son a la vez testigos del
nacimiento de una sociedad civil mundial y partícipes de él”. 166
En dicho documento alerta, así mismo, del riesgo de derivar hacia una “sociedad incivil” a
consecuencia de la transnacionalización de esta “sociedad civil”.
167
“La mundialización de las comunicaciones electrónicas ha contribuido a crear un
embrión de sociedad civil mundial cuya manifestación más evidente es el número cada vez
mayor de organizaciones no gubernamentales que se ocupan de cuestiones relacionadas con
el medio ambiente, el desarrollo y la Paz. Desgraciadamente, las mismas fuerzas que hacen
posible
la
emergencia
de
una
sociedad
civil
mundial
facilitan
también
la
transnacionalización de los elementos “inciviles””.
El profesor REMIRO BROTÓNS matiza que “aunque no se construyese el concepto de
sociedad civil internacional para englobar todas las relaciones transnacionales que no pasan
por el cauce tradicional del Estado, habría desde luego que integrarlas en la tradicional y
más amplia de la sociedad internacional.168
Este concepto hace referencia a la transnacionalización de la vida social, a la interacción de
individuos, pueblos y entidades diversas, que resulta de los contactos realizados más allá de
las fronteras de los Estados y al margen de los cauces tradicionales de las relaciones
internacionales. Es decir, la sociedad internacional no está sólo compuesta por sujetos de
166
A/53/1, de 27 de agosto de 1998, Memoria del Secretario General sobre la labor de la Organización,
párrafo 11
167
A/53/1, de 27 de agosto de 1998, párrafo 163
168
REMIRO BROTÓNS, A. y otros: Derecho Internacional, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007, p. 270
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derecho internacional, sino que hay otros entes, no sujetos -por no tener derechos y
obligaciones internacionales- pero que actúan en la sociedad internacional y, en algún caso,
tienen algún derecho o alguna obligación internacional. Son los actores internacionales.
La participación de las organizaciones de la sociedad civil en la vida internacional en un
sentido político ha sido potenciado desde la Secretaría de las Naciones Unidas (Informe Un
concepto más amplio de la libertad… de marzo de 2005)169 y su progresión ha traído
consigo una evidente repercusión el ámbito del Derecho Internacional al suponer un desafío
al modelo estatocéntrico del apartado “internacional” y por las complejidades crecientes del
entramado societario internacional.
Más allá de la actividad de las ONG´s y de las corporaciones transnacionales, el apartado
transnacional, propiamente dicho, se compone de un bloque abierto, heterogéneo y
sumamente complejo en el que se mueven desde los medios de comunicación de masas, las
estandarizaciones culturales, las ideologías y las religiones, hasta los fundamentalismos y el
terrorismo.
Esta complejidad del sistema internacional pone de manifiesto la limitación de movimientos
de los que dispone el Estado para garantizar la seguridad de sus ciudadanos al moverse en
el plano ordenado del sistema frente a otros actores que actúan de acuerdo a otras lógicas y
otros códigos de comportamiento.
Por tanto, el Estado habrá de optimizar y no descuidar las bazas con las que cuenta para
controlar y prevenir las derivaciones violentas que el sistema pudiera producir resultantes
de este comportamiento desordenado del sistema internacional, por ejemplo los terrorismos
fundamentalistas, caso extremo de actor transnacional.
Caso paradigmático de dicha confrontación entre actores lo refleja el secuestro de rehenes
norteamericanos en Irán entre 1979 y 1980 por parte de la derivación de varios actores al
margen del sistema ordenado, fundamentalismo religioso y/o terrorismo, al cual el Estado
afectado (Estados Unidos) encontraba difícil solución.
169
ANNAN, K.: In larger freedom: towards development, security and human rights for all, Report of
the Secretary-General, 21 de marzo de 2005
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Tras la caída del régimen del Sha de Persia como consecuencia de la revolución islámica, el
régimen fundamentalista orquestó el asalto a la embajada de Estados Unidos y secuestro de
decenas de diplomáticos de este país.
El conflicto, con una dimensión internacional (conflicto entre estados: Irán y Estados
Unidos) y transnacional (desafío del actor transnacional fundamentalismo y/o terrorismo
controlado por el Estado), duró más de un año al carecer Estados Unidos de una capacidad
de responder en planos similares a la acción del actor transnacional (siendo inviable para un
Estado democrático la adopción de una respuesta equivalente ante diplomáticos iraníes en
suelo norteamericano).
Siendo la única salida democrática posible el inicio de diálogo con los detentadores del
poder, inductores del secuestro, con el consiguiente éxito por parte de los agresores al
implicar esta negociación un cierto reconocimiento de su estatus.
Al final, en la sentencia del TIJ de 1980 170 que resolvió el caso, Irán fue responsable en un
primer momento por omisión (al no haber protegido la embajada y consulado de los
Estados Unidos cuando se produjeron las manifestaciones) y luego por atribución al Estado
del ilícito internacional continuado.
A consecuencia de ello, y de forma paralela, se creó por el Acuerdo de Argel de 1981 el
Tribunal Arbitral Irán-Estados Unidos171, por el que los individuos y empresas (actores de
derecho internacional, no sujetos) pudieron demandar internacionalmente a los Estados
parte y cobrar las indemnizaciones correspondientes.
Esta misma mecánica se ha generalizado en muchos países, como es el caso de los grupos
chíies en el Líbano (Hezbolá), convertidos en actores internacionales como terroristas y
como protoagentes estatales.
170
Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 24 de mayo de 1980, en el caso del Personal
Diplomático y Consular de los Estados Unidos en Teherán
171
Acuerdo de Argel de 1981 de creación del Tribunal Mixto de Reclamaciones entre Estados Unidos e
Irán para resolver los conflictos derivados de la toma del personal diplomático y consular en Teherán
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3.6 LAS AMENAZAS A LA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA EN LA ERA DE LA
GLOBALIZACIÓN
3.6.1 La percepción de la amenaza
El Estado democrático tendrá dentro de sus misiones la correcta identificación de las
amenazas que afectan tanto al cumplimiento de los mandatos derivados de la adscripción
estatal a la Carta de las Naciones Unidas como aquellas que afectan al libre ejercicio de las
libertades fundamentales por parte de sus ciudadanos, tanto en el interior como en el
exterior de su Estado.
Pero para ello, el Estado democrático no se encontrará sólo ante el problema derivado de la
existencia de este “salto” entre el funcionamiento del denominado orden lógico del sistema
internacional y su confrontación con la parte desordenada del sistema.
Para poder obtener una correcta percepción de la amenaza, de la que derivará la adopción
de las medidas preventivas o reactivas necesarias, el decisor (Estado) tendrá que estar
informado de la forma menos distorsionada posible en relación a la naturaleza del objeto de
la decisión.
Así lo cree AYACHE al decir que: “La percepción de las amenazas, que por lo demás
puede ser errónea por causas voluntarias o inducidas (véase como los servicios de
inteligencia han solido “hinchar” la amenaza soviética de forma deliberada durante
décadas), juega en la decisión de respuesta mucho más que las descripciones objetivas
ajustadas de dichas amenazas (a partir de diagnósticos llevados a cabo por terceras
personas, no involucrados en el proceso)172
Sirva el ejemplo de la comparativa entre asistir a un concierto en el Palacio de la Música de
Barcelona, con la posibilidad de disfrutar de la belleza y acústica del recinto, observar los
movimientos del cantante, la labor del equipo de figurantes, la observación de qué público
172
AYACHE, G.: « La décision en politique étrangère: qui décide quoi et comment », en
Cosmopolitiques-Forum International de politique, número 1, París, 1986
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asiste al acto…o de escuchar el concierto retransmitido por televisión desde el salón de
casa.
Los Estados deberán, pues, identificar indicios o elementos de la realidad amenazadora
desde el máximo número de perspectivas y con ellos deducir el peligro global que se le
cierne.
Bien está claro que ni el legislador, ni funcionarios estatales a su servicio, podrán estar en
todos y cada uno de los escenarios donde se desarrolla la política mundial. Por lo tanto
tendrá que articular los medios necesarios para, adaptándose a las limitaciones
presupuestarias que le son propias, encontrar fuentes de información de primera mano de
las amenazas que repercutirán en su seguridad.
3.6.2 La amenaza tras la ruptura de los bloques
Evaluada la complejidad ante la que se enfrenta el Estado al competir con actores diversos y
analizada la importancia de la percepción de la amenaza de forma correcta para evaluar la
correspondiente política de respuesta, falta estudiar en qué momento histórico se encuentra
la sociedad actual.
En 1947 da inicio el periodo conocido por los historiadores como “era fría” consecuencia
del enfrentamiento de los dos bloques antagónicos resultantes del fin de la Segunda Guerra
Mundial.
Durante cuatro décadas el mundo asistirá al juego de poder entre las dos superpotencias,
Estados Unidos y la Unión Soviética, teniendo como escenario la práctica totalidad del
territorio mundial: Europa, Corea, Cuba, Vietnam, Afganistán…
Este periodo conocido como de “bipolarismo”, tuvo oscilaciones en el riesgo de un gran
conflicto mundial, pero la amenaza derivada de este enfrentamiento era básicamente una
amenaza “militar” que, en cierta manera, orientó al mundo a un controlado equilibrio de
poderes.
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La crisis de la URSS durante los años 80, trajo de forma imprevista en 1989 la desaparición
no sólo de una de las Superpotencias que habían controlado el mundo, sino la crisis
profunda de un modelo de sociedad y un sistema teórico.
Sin embargo, la desaparición de la “gran amenaza” del mundo occidental trajo consigo la
“amenaza de la desaparición de la amenaza”.
En palabras del catedrático de Derecho Internacional de la Universidad de Zaragoza
Maximiliano BERNAD Y ÁLVAREZ DE EULATE: “Tras los últimos acontecimientos, la
bipolaridad ha desaparecido, esta vez de verdad, en la sociedad de los Estados. Y muchas
cosas dependían de una u otra forma de aquella situación, la vieja situación, para bien o
para mal. Ahora, a ciertos efectos, se percibe lo que gráficamente se ha descrito como la
amenaza de la desaparición de la amenaza. Serias consecuencias pueden en efecto
sobrevenir a la nueva situación”.173
Así, la desaparición de la tradicional amenaza: enfrentamiento entre dos sistemas globales
(ideológico, económico, social, cultural…) compuestos por dos bloques en los que el
aparato militar de cada uno eran el instrumento último de la amenaza (OTAN y Pacto de
Varsovia), fue sustituida por incertidumbres, potencialmente portadoras de nuevas
amenazas.
Un vasto territorio en el que las redes mafiosas habían afianzado su poder ante la incipiente
desaparición del control estatal durante los últimos decenios encontraron en la caída total
del sistema, un camino allanado para el despegue para la conquista de “nuevos territorios”.
Obteniendo de esta manera tanto el establecimiento de redes criminales en otros países
como la creación de Estados mafiosos en partes del antiguo territorio soviético, como es el
caso de Transnistria.
La revolución de las comunicaciones y los transportes trajo consigo el fenómeno de las
migraciones masivas y de las preocupaciones por problemas de ámbito global como el
calentamiento global.
173
BERNAD Y ÁLVAREZ DE EULATE, M.: El derecho internacional en la nueva situación, Real
Instituto de Estudios Europeos, Zaragoza, 1993, pp. 42 y ss.
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Por estas causas, la caída de la Unión Soviética, no supuso para la sociedad internacional un
sentimiento de mayor seguridad. La percepción de una amenaza controlada en los años
finales del enfrentamiento entre bloques fue sustituida por nuevas amenazas que
modificaron la concepción original de la “seguridad” y que orientarán las políticas estatales
a nuevas políticas de respuesta ante estas modernas amenazas.
3.6.3 Concepción actual de la amenaza multidimensional
Como consecuencia de los factores apuntados, la diversidad de amenazas surgidas a raíz de
las incertidumbres subsiguientes tras la desaparición del bloque soviético han sido
recogidas, por un grupo de expertos, en el Informe del Grupo de Alto Nivel convocado por
el Secretario General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio,
titulado: “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”174 .
Realizado tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y
Washington y del 11 de marzo de 2004 en Madrid, enuncia en su párrafo 16 que “los
Estados, al igual que las instituciones de seguridad colectiva, no se habían adaptado a los
cambios en la naturaleza de las amenazas”.
Posteriormente enuncia el gran cambio que ha supuesto la revolución tecnológica que “ha
cambiado radicalmente el mundo de las comunicaciones, el procesamiento de la
información, la salud y el transporte, ha borrado fronteras, modificado las corrientes
migratorias y permitido que la información se comparta en todo el mundo con una rapidez
inconcebible hace dos decenios”.175
Así enumera como amenazas que modificarán el concepto tradicional de seguridad las
siguientes:
!
El aumento de la pobreza en algunas partes, que acompaña la desigualdad general
de la población, y la desigualdad de ingresos en el interior muchos países pobres.
174
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, Informe del Grupo de alto nivel, convocado por el Secretario
General de las Naciones Unidas sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo más seguro: la
responsabilidad que compartimos
175
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 16
107/177
MEI 2007-2008
!
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
El aumento de la violencia de pandillas en las ciudades
(sirva de ejemplo el fenómeno de las maras en Centroamérica y en Los Ángeles).
!
La disminución de la esperanza de vida en África.
!
La inseguridad alimentaria.
!
Nuevas enfermedades infecciosas y rebrote de otras: VIH/SIDA y su escaso aporte
de recursos para el tratamiento por parte de los países desarrollados; la tuberculosis; la gripe
aviar (SARS).
!
La degradación del medio ambiente.
!
La escasa organización entre instituciones y Estados para afrontar de forma
integrada el desarrollo.
!
En cuanto a las armas nucleares, muestra su preocupación de cara a dos aspectos,
la preocupación de desarrollo de programas secretos, y el posible colapso del régimen del
Tratado de No Proliferación.
!
También muestra el problema de la proliferación de las armas radiológicas,
bacteriológicas y químicas.
!
El terrorismo, considera que florece en situaciones de desesperanza, humillación y
pobreza.
Asimismo, en su párrafo 164 enuncia dos factores nuevos a este fenómeno que ya
existía pero que exigen actualmente mayor urgencia para el control de esta amenaza: la red
Al-Qaida y la amenaza de los terrorismos de causar bajas masivas.
!
La delincuencia organizada transnacional176
En concreto en este punto lo afirma de esta manera: “La delincuencia organizada
transnacional es una amenaza para el Estado y la sociedad. Atenta contra la seguridad del
ser humano y la obligación fundamental del Estado de mantener el imperio de la ley. La
lucha contra la delincuencia no sólo reduce esa amenaza directa contra la seguridad del
Estado y el ser humano sino que constituye un paso necesario en la tarea de prevenir y
resolver los conflictos internos, combatir la proliferación de armamentos y prevenir el
terrorismo” 177
176
A/RES/55/25, de 15 de noviembre de 2000, Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional
177
A/RES/59/565, de 2 de diciembre de 2004, “Un mundo más seguro…”, párrafo 165
108/177
MEI 2007-2008
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Por su parte, los Estados elaboraron el Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005, en
cuyo párrafo 71 reconocen la transnacionalidad de las amenazas en la actual era de la
globalización y aboga por que se adopten medidas en diversos planos para hacerles frente.
Literalmente: “Reconocemos que vivimos en el mundo de la interdependencia y de la
globalización y que muchas de las amenazas actuales no distinguen fronteras nacionales,
están interrelacionadas y deben abordarse en los planos mundial, regional y nacional, de
conformidad con la Carta y el derecho internacional” 178
En su párrafo 72 reafirma la intención de caminar hacia un consenso en materia de
seguridad sobre la idea anterior: interrelación de las amenazas y cooperación.
“Reafirmamos nuestro compromiso de tratar de alcanzar un consenso en materia de
seguridad basado en el reconocimiento de que muchas de las amenazas están
interrelacionadas, el desarrollo, la paz, la seguridad y los derechos humanos se refuerzan
mutuamente, la mejor manera en que se puede proteger un Estado no es nunca actuando
completamente aislado, y todos los Estados necesitan un sistema de seguridad colectiva
eficaz y eficiente, de acuerdo con los principios y propósitos de la Carta” 179.
3.7 CONCEPCIÓN MULTIDIMENSIONAL DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
3.7.1 Concepción actual de la “seguridad”
Actualmente, como vemos, la seguridad se entiende en términos parecidos a la surgida tras
la estrategia de la distensión, si bien se han incorporado las nuevas amenazas derivadas de
las incertidumbres surgidas tras la caída del muro y la revolución tecnológica.
Es una noción eminentemente subjetiva, un concepto abierto e indeterminado que depende
de la percepción del sujeto de referencia sobre las amenazas y los riesgos.
178
A/RES/60/1, Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, Nueva York, 16 de septiembre de 2005,
apartado “Paz y seguridad colectiva”, párrafo 71, p. 22
179
A/RES/60/1, párrafo 72, p. 22
109/177
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Hoy, en el ámbito internacional y fruto de la lenta labor realizada en la Asamblea General
de las Naciones Unidas, existe consenso sobre la noción multidimensional de la seguridad,
en la que existen las siguientes dimensiones:
!
Dimensión militar.
!
Dimensión política.
Pasa por la estabilidad de los Estados, de los sistemas de Gobierno
!
Dimensión económica.
Consiste en la capacidad de los sujetos de acceder a los mercados de forma razonable
!
Dimensión social.
Percepción de la vulnerabilidad de la identidad cultural de los diferentes colectivos
humanos
!
Dimensión medioambiental.
Capacidad para mantener la biosfera
Tras la caída del muro en 1989, la OTAN hacía ya una reinterpretación de su enfoque y en
el Concepto Estratégico firmado en abril de 1999 en la sede de la Alianza
180
afirma en su
punto 25 estar comprometida con un enfoque amplio de la seguridad “que reconoce la
importancia de los actores políticos, económicos, sociales y medioambientales, además de
la dimensión indispensable de defensa”.
Esta noción multidimensional fue asimismo recogida en la Estrategia Europea de Seguridad
de la Unión Europea181 de 2003: “Una Europa segura en un mundo mejor”, donde
menciona específicamente que ninguna de las nuevas amenazas que afectan a la sociedad es
exclusivamente militar y que su control no puede ser realizado sólo con medios militares.
“Contrariamente a la situación de amenaza abrumadora y evidente de la época de la guerra
fría, ninguna de las nuevas amenazas es meramente militar, ni puede atajarse únicamente
con medios militares. Cada una de ellas requiere de una combinación de instrumentos:
!
La proliferación de armamento puede contenerse con el control de exportaciones y
combatirse con presiones políticas, económicas y de todo tipo, haciendo frente, al mismo
tiempo, a las causas subyacentes
180
The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the
meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999
181
Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003: Una Europa segura en un
mundo mejor
110/177
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!
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
La lucha contra el terrorismo puede requerir una combinación de medios de los
servicios de información, policiales, judiciales, militares y otros
!
En los Estados en descomposición pueden ser necesarios instrumentos militares
para reinstaurar el orden y medios humanitarios para hacer frente a crisis inmediatas
!
Los conflictos regionales requieren soluciones políticas, pero pueden ser
necesarios medios militares e intervenciones policiales eficaces en la fase posterior del
conflicto
!
La reconstrucción requiere instrumentos económicos y la gestión civil de las crisis
contribuye a restablecer el gobierno civil
La Unión Europea está especialmente preparada para responder a estas situaciones
multidimensionales.” 182
Dicha Estrategia Europea recoge el contexto de seguridad surgido tras la guerra fría el cual
ha derivado en una progresiva apertura de fronteras que ha traído aparejada una progresiva
vinculación entre los aspectos internos y externos de la seguridad.
“El contexto de seguridad a que ha dado lugar el fin de la guerra fría se caracteriza por una
apertura cada vez mayor de las fronteras que vincula indisolublemente los aspectos internos
y externos de la seguridad” 183.
La permeabilización del sistema ha aportado numerosos beneficios para los ciudadanos,
pero asimismo ha traído consigo mayores amenazas que en el pasado. Para defender su
seguridad y promover sus valores, la Unión Europea ha elaborado tres objetivos
estratégicos:184
!
Hacer frente a las amenazas
- “En esta época de globalización las amenazas lejanas pueden ser tan inquietantes como las
cercanas”: Menciona los riesgos de actividades nucleares y la operatividad mundial de
terroristas y delincuentes
- “La primera línea de defensa estará siempre en el extranjero. Las nuevas amenazas son
dinámicas”: Recoge que el concepto tradicional de autodefensa hasta el final de la guerra
fría se basaba en el peligro de invasión. Las nuevas amenazas han hecho tratar de
182
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 7
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, página 1
184
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, pp. 6 y ss.
183
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desmantelar, antes de que actúen y se extiendan, las redes terroristas y la delincuencia
organizada. “Nunca es demasiado pronto para prevenir los conflictos y las amenazas”.
!
Crear seguridad en los países vecinos
A Europa le interesan países limítrofes bien gobernados, para evitar delincuencia
organizada, sociedades disfuncionales y explosiones demográficas
!
Un orden internacional basado en un multilateralismo eficaz
“En un mundo de amenazas, mercados y medios de comunicación globales, nuestra
seguridad y nuestra prosperidad dependen cada vez más de la existencia de un sistema
multilateral eficaz” 185
A nivel mundial, en el Informe del Grupo de Expertos (Grupo de Alto Nivel) de 2004,
convocado por el Secretario General de las NN.UU. sobre las amenazas, los desafíos y el
cambio, recoge los cambios radicales que la sociedad internacional ha sufrido en pocos
años y que han supuesto la aparición de las amenazas que han derivado en la final
concepción multidimensional de la seguridad.
“…No hemos comprendido aún la totalidad de los efectos de esos cambios, que anuncian,
sin embargo, un clima diferente en materia de seguridad, con oportunidades sin precedentes
en materia de cooperación y con posibilidades nunca vistas de destrucción” 186.
3.7.2 ¿Seguridad interior vs. Seguridad internacional?
En resumen, el concepto de seguridad, producto de un lento consenso internacional, se ha
visto ampliado por la percepción de las nuevas amenazas introducidas en el ámbito
internacional tras el fin de la guerra fría y la revolución tecnológica, las cuales han afectado
de tal manera a la concepción del mundo que no permiten distinguir fronteras a la hora de
iniciar la defensa de los derechos de los ciudadanos.
Así el Estado, sujeto principal y casi único hasta hace poco tiempo del derecho
internacional y hegemónico garantista de la seguridad interior de su Estado, se ha visto
obligado a no quedarse aislado en la defensa y protección de los derechos de sus
185
186
Estrategia Europea de Seguridad de 2003, p. 9
A/59/565, de 2 de diciembre de 2004, párrafo 16, final
112/177
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ciudadanos, necesitando de la cooperación internacional con otros Estados y de la
potenciación fuera de sus fronteras de los servicios que históricamente sólo encontraban en
el interior del Estado la razón de su existir.
Bajo estas premisas encuentran la justificación de su potenciación las Consejerías de
Interior de las embajadas, de la mano de sus Consejeros y Agregados de Interior, así como
por los “oficiales de enlace” en sus adscripciones respectivas en policías de otros países o
instituciones, como eficaz respuesta del Estado ante la nueva situación internacional.
La permeabilidad de las sociedades, característica histórica de sociedades vinculadas con el
progreso, se ha visto acelerada en los últimos años por el mencionado avance de las
comunicaciones y el transporte, la revolución tecnológica y la creciente interdependencia
económica y monetaria.
La cara amable y beneficiosa que ha supuesto en las sociedades este progreso ha traído
como contrapartida una disminución del nivel de seguridad interior dentro de los Estados.
“La razón es muy simple: cuanto más permeable es una sociedad mayor es la probabilidad
de que delincuentes o grupos de delincuentes organizados procedentes de otras sociedades,
atraídos por la posibilidad de iniciar nuevas actividades criminales o extender otras ya
existentes, se infiltren en esa sociedad”. 187
3.8 SEGURIDAD CONTRA DEFENSA
3.8.1 Introducción
Hasta aquí hemos expuesto todo aquello que entraría en un concepto de seguridad
actualizado tras la caída del muro de Berlín, que se amplía para incluir la criminalidad
transfronteriza, las migraciones y el terrorismo internacional de actores no estatales que no
buscan crear sujetos de derecho internacional sino “dinamitar” la sociedad en su conjunto.
187
SIMANCAS CARRIÓN, M.G.: “La criminalidad organizada en la Unión Europea: Amenazas y
respuestas”, en Ciencia Policial, 2007, núm. 80, p. 134
113/177
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Sólo falta distinguirlo de un concepto relacionado pero de menor magnitud, incluido en el
de seguridad: la defensa.
Ambos conceptos, tratados frecuentemente como sinónimos en acuerdos y tratados, si bien
están claramente relacionados, tienen perspectivas distintas.
La noción de seguridad actual es, como se ha visto, una concepción multidimensional que
incluye las dimensiones militar, política, económica, social y medioambiental.
Por su parte la noción de “defensa” es una concepción igualmente subjetiva que en los
ordenamientos internos de los Estados ha recibido dos acepciones:
!
Desde una perspectiva organizativa se ha entendido como el conjunto de las
fuerzas armadas de un Estado
!
Desde una perspectiva funcional como la acción armada desarrollada en respuesta
a una agresión procedente del exterior del Estado
3.8.2 Marco normativo
Observando una perspectiva internacional del tratamiento del concepto, la regulación de la
fuerza armada sólo se entendía desde una perspectiva funcional (Carta de Naciones Unidas,
Tratado OTAN, Tratado de la Unión Europea Occidental…).
Tras el fin de la división Este-Oeste, con la consiguiente desaparición de la amenaza
soviética y de su brazo militar, el Pacto de Varsovia, la OTAN tenía que replantearse su
futuro.
En 1991 la OTAN en el afán por encontrar su sitio en el nuevo escenario define en el
artículo 20 sus misiones como:188
1.
Suministrar el fundamento para la estabilidad
2.
Servir de Foro Transatlántico para las consultas de los Aliados
3.
Disuadir y, en su caso, defenderse contra cualquier amenaza de agresión
188
The Alliance’s New Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating
in the meeting of the North Atlantic Council in London in July 1990
114/177
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4.
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Preservar el equilibrio estratégico en Europa
En los puntos 31 a 33 la OTAN trata las misiones de gestión de crisis si bien la misión de
Alianza va más orientada a la diplomacia.
En abril de 1999, se aprueba el nuevo Concepto Estratégico de la Alianza189, motivado por
las “modificaciones profundas de la situación política y de seguridad” que se habían
producido en el paisaje estratégico euroatlántico desde 1991 (punto 2).
En esta reinterpretación, los Estados miembros insisten en los objetivos del Preámbulo del
Tratado. Sin embargo, establecen una visión de la “seguridad” más allá del concepto de
“defensa” en la que considera que la Alianza puede verse afectada por problemas más allá
de la región Euro-Atlántica. Es decir, la OTAN actúa desde entonces en regiones alejadas
de Europa y Norteamérica, como es el caso de Afganistán.
Con el objetivo fundamental de salvaguardar la libertad y seguridad de todos sus miembros,
pero con esta visión amplia, establece como tareas fundamentales:
1.
Seguridad
2.
Consulta
3.
Disuasión y defensa
4.
Gestión de crisis
5.
Asociación, consistente en promover amplias relaciones con otros países (sin
expresarlo se refiere a la orientación hacia el Este de Europa)
Estableciendo, por tanto, una separación entre el concepto de “seguridad” y el de “defensa”,
que estaría incluido en la visión amplia del primero.
Los riesgos y las amenazas surgidas tras la quiebra del sistema comunista y la revolución
tecnológica llevaron a que organizaciones internacionales tradicionalmente vinculadas a la
defensa se comprometieran a realizar operaciones de gestión de crisis al margen de la
tradicional concepción de defensa (OTAN, Unión Africana).
189
The Alliance's Strategic Concept, Approved by the Heads of State and Government participating in the
meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999
115/177
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Sin embargo, la Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) evolucionada de la
Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) surgida en el Consejo Europeo de Colonia
de 1999190, no llevaba incorporada la concepción funcional de defensa y los contenidos de
esta IESD son únicamente la realización de acciones de gestiones de crisis desde una
concepción meramente organizativa.
Ambas ideas están vinculadas a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) del
Tratado de Maastrich191 de 1992. Con ese Tratado de la Unión Europea se pusieron en el
marco comunitario – pero sin cesión de competencias – aspectos en los que los Estados
miembros simplemente cooperan y se coordinan. Es lo que ocurre en los temas de justicia,
interior, seguridad común o exteriores, con las que se dice crear dos nuevos “pilares”
comunitarios. Sin embargo, no es así, al ser únicamente foros en los que los Estados
miembros pueden, si quieren, ponerse de acuerdo en acciones comunes.
Por tanto, el término “defensa” en la actualidad se encuentra sometido a tensiones diversas
debido a los distintos enfoques que los Estados encuentran en puntos conflictivos como:
!
La legítima defensa colectiva.
Abogada por los Estados Unidos como justificación al ataque contra Afganistán e Irak tras
los atentados de las Torres Gemelas en 2001 (estaría vinculada al artículo 51 de la Carta de
las Naciones Unidas, pues es la excepción a la prohibición del uso de la fuerza junto con las
decisiones del Consejo de Seguridad).
!
Como se entiende un ataque armado y cuándo se puede invocar.
Hasta qué punto las acciones cometidas por un grupo terrorista pueden considerarse un
ataque armado, tradicionalmente considerado como el realizado por una fuerza armada al
servicio de un Estado (ejército regular o paramilitar)
!
La Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos que incluye bajo el
concepto de “seguridad nacional” la lucha contra el terrorismo.
El ejemplo de esta ampliación semántica está en el hecho que tras los ataques del 11 de
septiembre de 2001, por primera vez en la Historia, los Estados Unidos solicitaron de la
190
Consejo Europeo celebrado en Colonia (Alemania) entre el 3 y 4 de junio de 1999: Adoptó la primera
estrategia común de la Unión Europea, referente a Rusia, así como declaraciones sobre Kosovo y sobre el
refuerzo de política común sobre seguridad y defensa. Se designó al Sr. Solana Madariaga Alto
Representante para la PESC y Secretario General del Consejo.
191
Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastrich (Holanda) el 7 de febrero de 1992
116/177
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OTAN la aplicación del artículo 6 de su Tratado constitutivo que garantiza la defensa
mutua.
3.8.3 Legislación estatal española
En España, la Ley Orgánica de la Defensa Nacional192 de 2005 establece como finalidad de
la política de defensa la protección de la sociedad española, de su Constitución y sus
valores democráticos; asimismo establece como objetivo la preservación de la paz y de la
seguridad internacional.
En el preámbulo de dicha Ley Orgánica se recoge la “seguridad” como un derecho básico y
una necesidad de las personas y las sociedades y, en el reto para lograr que sea efectiva,
especifica la “defensa” como uno de los medios necesarios para alcanzarla, junto con la
defensa de los derechos humanos, la lucha por la erradicación de la pobreza y la
cooperación al desarrollo, que también contribuyen a este fin.
En nuestro país, por tanto, se entienden como funciones propias de “defensa” aquellas de
naturaleza militar tradicionalmente desempeñadas por las Fuerzas Armadas (integradas en
el Ministerio de Defensa) con los objetivos de asegurar su propia seguridad y contribuir a la
paz y mejorar el orden internacional.
Por tanto, más allá de la concepción militar de la “defensa” quedan un conjunto
multidimensional de amenazas que necesitan de una respuesta eficaz y especializada por
parte del Estado para asegurar el resto de aspectos de la “seguridad” que afectan a los
ciudadanos.
Por ello, la “Defensa” es parte de la “Seguridad” y con ello no basta la actuación de las tres
armas de Tierra, Mar y Aire para garantizar la seguridad de España. El Ministerio del
Interior – valga la paradoja de ser de “Interior” (antes de Gobernación) y tener que
preocuparse de las amenazas “exteriores” – debe también actuar fuera de nuestras fronteras
para prevenir los peligros exteriores. En ese concepto ampliado y multidimensional de
seguridad.
192
Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional
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En todo este amplio campo de actuación desempeñarán su labor las Consejerías de Interior
del Ministerio de Interior en las embajadas, las cuales enmarcadas en la cooperación
internacional en materia de seguridad colaborarán en la eficiente consecución de la paz y
seguridad internacionales.
118/177
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Capítulo 4: LA COOPERACIÓN POLICIAL
4.1
LA
COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
EN
SEGURIDAD
COMO
FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL
4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL. MODELOS DE COOPERACIÓN POLICIAL
INTERNACIONAL
4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo
4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea
A) Cooperación directa
a) Equipos conjuntos
b) Funcionarios de enlace
c) Formación
B) Cooperación transfronteriza
a) Comisarías conjuntas o comunes/C.C.P.As
b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza
C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación
a) EUROPOL
b) EUROJUST
c) CEPOL
D) Gestión de crisis
a) Misiones humanitarias y de rescate
b) Misiones de mantenimiento de la paz
c) Misiones de gestión de crisis
4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español
4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR DE LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO
ELEMENTO DE COOPERACIÓN
119/177
MEI 2007-2008
4.1
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
LA
COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
EN
SEGURIDAD
COMO
FAVORECEDORA DE LA PAZ INTERNACIONAL
La cooperación internacional en materia de seguridad es un campo ampliamente tratado por
convenios internacionales y de suma actualidad. Cuando en torno a una política
determinada convergen los intereses de un grupo de actores del sistema político
internacional y esta posición se consolida, como es el caso a desarrollar, puede considerarse
como un régimen internacional.193
La idea básica es la de una actividad conjunta y coordinada entre dos Estados
(subsidiariamente, organizaciones internacionales) orientados para la consecución, hoy día,
de la actual concepción multidimensional de la seguridad. Por ello, en paralelo a la
evolución del concepto de seguridad de los últimos decenios, los compromisos de
cooperación internacional en materia de seguridad han ido adaptándose a los nuevos
tiempos.
Con base en la Carta de las Naciones Unidas, que ya abogaba por la cooperación
internacional como propósito para el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales
(artículo 1), los Estados han ratificado en numerosas acuerdos esta cooperación como
elemento necesario para conseguir este fin: la Resolución 2734 (XXV) de la Asamblea
General de Naciones Unidas, Acta Final de Helsinki de 1975, la Carta de Seguridad
Europea (Cumbre de la OSCE, Estambul, noviembre 1999), como se ha visto en el capítulo
anterior.
En el marco regional diversos han sido los acuerdos internacionales que analizan el
problema de la seguridad internacional en sus respectivas zonas de influencia. Por ejemplo,
en Europa se firmó la “Estrategia Europea de Seguridad” el 12 de diciembre de 2003, bajo
el título “Una Europa segura en un mundo mejor”. Esta Estrategia asume para Europa dos
retos fundamentales relativos a la seguridad:
193
VILANOVA, P.: El Estado y el sistema Internacional. Una aproximación al estudio de la política
exterior, EUB, 1995, p. 56
120/177
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1.
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
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La cooperación de los países del entorno inmediato
“Europa es una actor de envergadura mundial (…) que tiene que estar dispuesta a asumir su
responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad mundial y la construcción de un
mundo mejor”194
2.
Un multilateralismo eficaz como instrumento único para hacer frente a las
amenazas. Es la acción colectiva en el marco de organizaciones internacionales
preferentemente universales.
“En un mundo de amenazas, mercados y medios de comunicación globales, nuestra
prosperidad y nuestra seguridad dependen cada vez más de la existencia de un
multilateralismo eficaz. Nuestro objetivo es el desarrollo de una sociedad internacional más
fuerte, con instituciones internacionales que funcionen adecuadamente, y un orden
internacional basado en el Derecho”.195
Políticas similares se han adoptado también en:
América: Declaración sobre Seguridad de las Américas, 28 de octubre de 2003:
!
!
“Nuestra nueva concepción de seguridad en el Hemisferio es de alcance
multidimensional”196
!
“Nuestra cooperación para afrontar las amenazas tradicionales y las nuevas
amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad también se fundamenta en valores
compartidos y enfoques comunes reconocidos en el ámbito hemisférico”197
!
Estados Unidos: En The U.S. National Security Strategy de 2006 reconoce la
necesidad de cooperar para hacer frente a las amenazas globales.
“The challenges America faces are great, yet we have enormous power and influence to
address those challenges. The times require an ambitious national security strategy, yet one
recognizing the limits to what even a nation as powerful as the United States can achieve by
itself. Our national security strategy is idealistic about to goals, but realistic about means.
194
ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, Consejo Europeo de Bruselas de 12 de diciembre de
2003, Una Europa segura en un mundo mejor, Introducción, página 1
195
ESTRATEGIA EUROPEA DE SEGURIDAD, 2003: página 10
196
OEA/Ser.K/XXXVIII DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, Conferencia
Especial sobre Seguridad de la Organización de Estados Americanos (OEA), Ciudad de México, 27-28 de
octubre de 2003, artículo 2º
197
DECLARACIÓN SOBRE SEGURIDAD EN LAS AMÉRICAS, 2003, artículo 4º
121/177
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
There was a time when two oceans seemed to provide protection from problems in other
lands, leaving America to lead by example alone. That time has long since passed. America
cannot know peace, security, and prosperity by retreating from the world. America must
lead by deed as well as by example. This is how we plan to lead, and is the legacy we will
leave to those who fellow”.198
La cooperación internacional es actualmente una condición para la seguridad y el
desarrollo. No sólo queda, por tanto, en el campo de la voluntad de los Estados el colaborar
sino que es una exigencia para los mismos. Todo ello con el objetivo final del
mantenimiento de la paz y seguridad internacional recogido en la Carta de las Naciones
Unidas.
4.2 LA COOPERACIÓN POLICIAL
Con esta finalidad de cooperación emanada de los distintos tratados, y debido a esta
concepción multidimensional de la seguridad, la cooperación policial ha devenido
complemento indispensable para la consecución de la paz y seguridad internacional.
Distintos son los modelos de cooperación que a lo largo del tiempo han ido dando
cumplimiento al artículo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas desarrollando la
cooperación internacional en el ámbito policial.
Así destacan las cooperación bilaterales entre Estados199, las organizaciones internacionales
policiales de ámbito regional (EUROPOL, FRONTEX200, AQUAPOL201) o universal
198
The U.S. National Security Strategy, Seal of the President of the United States, March 2006, capítulo
XI, “Conclusion”, p. 54
199
Numerosos son los Convenios de cooperación en materia de lucha contra la delincuencia firmados
recientemente por España: Convenio con la República de Cabo Verde (ad referendum, Praia, 26 de junio
de 2006); Convenio con Rumanía (30 de marzo de 2006); Acuerdo con el Estado de Israel (ad
referendum, Jerusalén, 19 de abril de 2007); Aplicación provisional del Convenio con Chipre (Nicosia, 30
de abril de 2007).
Así como los Acuerdos firmados por España en materia de inmigración y que tienen como una de las
finalidades regular la inmigración y evitar el tráfico de personas y la explotación de trabajadores:
Aplicación Provisional de Convenio con la República de Mali (Madrid, 23 de enero de 2007); Aplicación
Provisional del Convenio con la República de Níger (Niamey, 10 de mayo de 2008).
200
FRONTEX: “Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores
de los Estados miembros de la Unión Europea-European Agency for the Management of operational
cooperation at the external borders of the Member Satates of the European Union”, creada por
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(INTERPOL), o la novedosa cooperación policial en las embajadas que debido a la
evolución del concepto de seguridad se ha hecho hueco en el tradicional derecho
diplomático para salvaguardar los derechos de los ciudadanos y facilitar la seguridad estatal
ante los nuevos riesgos transnacionales y colaborar con las obligaciones de la cooperación
internacional.
La exigencia de cooperación ha venido determinada por la necesidad de intensificar la
coordinación entre los diversos modelos de seguridad nacionales para tratar de conseguir el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. De forma indirecta, esto ha hecho
necesaria la mejora de coordinación en el interior de los Estados.
4.2.1 Cooperación policial internacional: Marco normativo europeo
La revolución tecnológica que supuso la mejora de las comunicaciones y de los transportes
y que trajo consigo numerosas consecuencias positivas para los ciudadanos ha traído
consigo, tal y como se ha explicado en el capítulo anterior, redes transnacionales de
delincuencia que han encontrado en las nuevas amenazas posibilidades ilimitadas de
negocio.
Además, la consecución de un espacio único sin controles fronterizos en el interior de la
Unión Europea ha comportado la aparición de un espacio criminal, igualmente único, libre
de fronteras interiores. Por tanto, en esta nueva situación son necesarias políticas
coordinadas para su control.
La multiplicación de las amenazas ha hecho necesario la adopción de diversos métodos
policiales de cooperación que pueden funcionar de forma complementaria. Métodos que
tratan de dar una solución global a los ataques a la seguridad.
Reglamento (C.E.) núm. 2007/2004 del Consejo (26-10-2004, D.O. L 349/25-11-2004). Con sede en
Varsovia (Polonia) se encarga de fortalecer la seguridad fronteriza garantizando la coordinación de las
acciones de los Estados miembros en la ejecución de las medidas comunitarias relativas a la gestión de las
fronteras exteriores. www.frontex.europa.eu
201
AQUAPOL es una organización policial de cooperación entre fuerzas policiales marítimas y portuarias
europeas. www.aquapol-police.com
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En nuestro espacio inmediato, en Europa, paralelo a la construcción de las Comunidades
Europeas se fue creando una lenta pero progresiva cooperación intergubernamental entre
los Estados. Es decir, junto a la integración supranacional en materias económicas, los
Estados miembros cooperan cada vez más entre sí en otros campos en los que no ceden el
ejercicio de sus competencias. Es el caso de los asuntos de exteriores, seguridad, justicia y,
también, interior (en el sentido de cuestiones policiales).
En el marco global, esta necesidad de coordinación policial no era nueva. En 1923 el
aumento de delitos propició la creación de la Comisión Internacional de Policía Criminal
transformada tras la 2ª Guerra Mundial en la actual Organización Internacional de Policía
Criminal (INTERPOL)202 como órgano de colaboración policial. En su seno se
desarrollaron diversas estructuras con las que se pudiera canalizar una cooperación regional
entre sus miembros y que condujo en 1966 a la creación en Roma de la Conferencia
Regional Europea de INTERPOL.
Sin embargo, INTERPOL dejó de ser una estructura adecuada para desarrollar una
cooperación policial entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas al no poder
siempre dar respuesta a sus problemas específicos.203 Esto llevará a los Estados Europeos a
la búsqueda de soluciones al margen de la organización universal.204
Así en 1975, comenzó con el denominado sistema TREVI un intercambio informal de
experiencias y expertos en los ámbitos de asilo, inmigración y cooperación policial y
judicial. Funcionó como una estructura de trabajo de carácter intergubernamental que fue
ampliando sus cometidos de forma paulatina, si bien sus resultados fueron escasos.205
202
INTERPOL, en la actualidad, es la organización policial con mayor número de países miembros, 187,
tiene la sede en Lyon (Francia) y su objetivo fundamental es facilitar la cooperación policial más allá de
las fronteras y proporcionar asistencia y ayuda a las organizaciones, autoridades o servicios cuya misión
sea la de combatir la delincuencia. Página Web oficial www.interpol.int
Otros documentos sobre INTERPOL: RAYON RAMOS, M.: “Organización internacional de Policía
Criminal”, en Ciencia Policial, 1998, número 42, pp. 111 y ss.; DÍAZ-PINTADO MORALEDA, P.:
“Situación actual de la cooperación policial europea”, en Ciencia Policial, 1998, número 43, p. 10
203
CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: La cooperación policial en la Unión Europea: Acervo Schengen y
EUROPOL, COLEX, Madrid, 2003, p.8
204
INTERPOL como estructura de cooperación policial continúa plenamente vigente desempeñando una
útil labor de cooperación policial internacional. La idiosincrasia propia europea de búsqueda de
soluciones comunes a problemas compartidos han aconsejado el desarrollo de un modelo de cooperación
mayor y más adecuado a los problemas comunes de los Estados miembros.
205
CARRERA HERNÁNDEZ, F.J.: ídem, pp. 10 y 11.
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En el marco comunitario, en paralelo, se produjeron cambios. La entrada en vigor en 1986
del Acta Única Europea206 que disponía la creación de un mercado interior basado en la
libre circulación de personas trajo consigo la abolición de fronteras interiores. Con el
Acuerdo de Schengen la cooperación intergubernamental fue necesaria para ofrecer
medidas compensatorias que garantizasen la seguridad en los Estados miembros.
Con la entrada en vigor el 1 de noviembre de 1993 del Tratado de la Unión Europea207, dos
nuevos Pilares se incorporaron a la construcción europea, la Política Exterior y de
Seguridad Común (PESC) y la Cooperación en los Asuntos de Justicia e Interior (JAI), si
bien estos pilares permanecieron en el marco de la cooperación intergubernamental como
consecuencia de las reticencias de los Estados a ceder competencias en estos ámbitos.
El Tratado de Ámsterdam de 1997208 introdujo importantes modificaciones, puso en pie un
espacio de libertad, de seguridad y justicia como objetivo de la Unión Europea al servicio
de la libre circulación de personas y quedaron comunitarizadas las materias de asilo,
inmigración y control de fronteras.209
Asimismo se incorporó al Tratado el Acuerdo Schengen210 firmado el 14 de junio de 1985
para la supresión gradual de las fronteras comunes.211
206
BOE núm. 288, de 2 de diciembre de 1986, entrada en vigor de la Ley Orgánica 4/1986, de 26 de
noviembre, por la que se autoriza la ratificación por España del Acta Única Europea, firmada en
Luxemburgo el 17 de febrero de 1986.
207
BOE núm. 11, de 13 de enero de 1994. Instrumento de ratificación de 29 de diciembre de 1992 del
Tratado de 7 de febrero de 1992 de la Unión Europea, firmado en Maastrich.
208
BOE núm. 301, de 17 de diciembre de 1998, Ley Orgánica 9/1998, de 16 de diciembre, por la que se
autoriza la ratificación por España del Tratado de Ámsterdam por el que se modifican el Tratado de la
Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos,
firmado en Ámsterdam el día 2 de octubre de 1997.
209
Apdo 2º T.U.E.: “…mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia,
en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto
al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la
delincuencia”.
210
BOE núm. 181 de 30 de junio de 1991 y BOE núm. 62 de 13 de marzo de 1997. Aplicado
provisionalmente desde su firma, entró en vigor el 2 de marzo de 1986.
211
Inicialmente firmado por cinco Estados fue progresivamente ampliándose. Forman parte de él 28
Estados, siendo actualmente requisito necesario de los Estados que pretendan incorporarse a la Unión
Europea abrazar el acervo comunitario en el que se encuentra incluido. Reino Unido e Irlanda, miembros
de la Unión Europea con anterioridad a esta obligación participan únicamente de forma parcial. Por otra
parte forman parte del Acuerdo: Noruega, Islandia y Suiza, países que no son miembros de la Unión
Europea.
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Lo acompañó el Sistema de Información Schengen (SIS), base de datos físicamente ubicada
en Estrasburgo que, en tiempo real, ofrece información a los cuerpos policiales de los
Estados miembros sobre personas buscadas y desaparecidas, extranjeros no admisibles,
personas bajo protección, vehículos robados, armas de fuego sustraídas…
Se incorporó asimismo el sistema SIRENE - Supplementary Information Request at the
National Entry como unidad complementaria de intercambio de información con conexión
permanente entre cada uno de los Estados parte del Acuerdo Schengen.
A nivel político se potenciaron los Planes de Acción. Es decir, grandes proyectos,
recomendaciones o medidas con las que enfrentar los principales desafíos.
Posteriormente el camino hacia la cooperación policial integral prosiguió su avance a
medida que los Estados comunitarios iban aceptando la cesión progresiva de las
competencias en otros campos. Hasta entonces las competencias estatales eran guardadas de
forma celosa.
Actualmente, tras esta evolución existen los siguientes modelos de cooperación policial en
el marco de la Unión Europea: equipos conjuntos de actuación, acciones formativas,
funcionarios de enlace, los Centros de Cooperación Policial y Aduanero, derechos de
vigilancia y persecución transfronteriza, EUROPOL, misiones de gestión de crisis de la
Unión Europea.
4.2.2 Cooperación policial operativa dentro de la Unión Europea
La necesidad de dar respuesta a las numerosas amenazas que afectan a la seguridad en esta
cada vez más unida Europa, justifica la existencia de funcionarios policiales desplazados
fuera de su territorio quienes, en colaboración con las autoridades locales, persiguen a una
criminalidad que no tiene problemas para pasar de un Estado a otro de la Unión.
En el artículo 29 del T.U.E. se prevén dos modalidades de cooperación policial entre los
Estados miembros:
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!
La cooperación directa
!
La cooperación a través de la Oficina Europea de Policía (EUROPOL)
Asimismo, la progresiva modificación del concepto de seguridad, unida a la voluntad de la
Unión Europea de convertirse en referente de seguridad en el espectro mundial ha traído
consigo la incorporación de las fuerzas policiales a las misiones de gestión de crisis
desarrolladas por ésta, bajo el exclusivo desarrollo de funciones civiles. Así pues, dentro de
la Unión Europea, las policías de los Estados miembros (dado que no existe actualmente
una agencia policial europea al estilo del Federal Bureau of Investigation (FBI)
212
, que
pudiera asumir directamente competencias operativas) cooperarán según las siguientes
opciones:
A) Cooperación directa
A. a) Equipos conjuntos
A. b) Funcionarios de enlace
A. c) Formación
B) Cooperación transfronteriza
B. a) Comisarías conjuntas o comunes/C.C.P.As
B. b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza
C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación
C. a) EUROPOL
C. b) EUROJUST
C. c) CEPOL
D) Gestión de crisis
D. a) Misiones humanitarias y de rescate
D. b) Misiones de mantenimiento de la paz
D. c) Misiones de gestión de crisis
212
A principios del siglo XX en Estados Unidos la necesidad de encontrar una respuesta efectiva a la
delincuencia y aprovechando la apertura de mentalidad de los norteamericanos gracias al desarrollo de las
comunicaciones (Era progresista) lograría vencer las reticencias iniciales derivadas de ser un Estado
Federal y propiciaría la creación del Federal Bureau of Investigation (F.B.I.), el cual se convertiría en la
primera agencia de seguridad de competencia estatal.
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A) Cooperación directa
El artículo 30 del T.U.E. hace referencia, de forma no exclusiva, a cuatro ámbitos
susceptibles de cooperación policial: a) la cooperación operativa para la prevención,
localización e investigación de hechos delictivos; b) el intercambio de información; c)
cooperación e iniciativas conjuntas en la formación de funcionarios policiales y d) la
evaluación común de técnicas especiales de investigación relacionadas con la detección de
formas graves de delincuencia internacional.
Ya el artículo 39 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, integrado por el
Tratado de Ámsterdam en el Acervo Comunitario213, dispone la asistencia entre los
servicios policiales.214
A. a) Equipos conjuntos
Dentro de esta denominación figuran una amplia variedad de actuaciones que pueden
derivar desde la simple solicitud de información por parte de las autoridades policiales de
un país a otro hasta el traslado de funcionarios policiales al territorio de otro Estado. Allí
tendrán la mera función de observadores y colaborarán con las autoridades policiales
locales bien en la investigación de un delito, bien en la prevención de la seguridad
ciudadana.
Así, por ejemplo, en el caso de la celebración de un evento de alto riesgo, como es el caso
del reciente partido de fútbol entre el Olympique de Marsella y el Atlético de Madrid,
celebrado en el estadio madrileño del Vicente Calderón el 1º de octubre de 2008, el cual ha
213
Gracias a un protocolo agregado al Tratado de Ámsterdam de 1997, las decisiones adoptadas desde
1985 por los miembros del espacio Schengen, así como las estructuras de trabajo creadas se incorporaron
al
Acervo
de
la
Unión
Europea
el
1º
de
mayo
de
1999.
Página:
http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/l33020.htm , Diario Oficial de la Unión Europea L 176 de 10 de julio
de 1999, rectificación: Diario Oficial L 9 de 13 de enero de 2000.
214
Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen, art. 39: “Las partes contratantes se comprometen a
que sus servicios de policía, respetando la legislación nacional y dentro de los límites de sus
competencias, se presten asistencia para prevenir e investigar hechos delictivos, siempre que el Derecho
nacional no reserve la solicitud a las autoridades judiciales y que la solicitud misma o su ejecución no
supongan la aplicación de medidas coactivas por parte de la Parte contratante requerida”.
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tenido gran eco mediático a raíz de los incidentes ocurridos215, se dio una doble
colaboración policial: inicialmente las autoridades policiales francesas suministraron
información sobre el desplazamiento de ultras radicales del equipo francés y, durante el
desplazamiento de los seguidores del Marsella y la celebración del partido, hubo policías
franceses, acreditados como observadores, acompañando a los ultras franceses con la
finalidad de ejercer de controladores y tratar de prevenir incidentes de orden público.
De esta manera se cumplían diversas acciones comunes y recomendaciones dictadas en el
seno de la Unión Europea relativas a medidas de prevención y lucha contra la violencia y
los desórdenes públicos en caso de competiciones deportivas.216
Se trata de una cooperación directa de naturaleza intergubernamental que no requiere la
creación de una estructura centralizada encargada de canalizar la cooperación. Es decir, no
hay funcionarios comunitarios encargados, sólo policías nacionales.
La creación de estos equipos conjuntos de investigación es con un fin determinado y por un
periodo limitado, e implica la presencia de autoridades policiales de distintos Estados
miembros en el territorio de cualquiera de los participantes en el equipo conjunto, si bien la
dirección recaerá en una autoridad nacional del Estado territorial y conforme a la
legislación de dicho Estado.217
Sin embargo, un ejemplo claro de la creciente cooperación policial es la adaptación de estas
novedosas estructuras a la internacionalización de la delincuencia. El atentado contra dos
guardias civiles sucedido en Capbretón, en territorio francés, por parte de miembros de la
banda terrorista ETA, ha supuesto que los equipos conjuntos de investigación que ya
existían entre Francia y España, se establezcan con una finalidad de permanencia en el
215
Noticias sobre los incidentes del partido:
http://es.uefa.com/uefa/keytopics/kind=512/newsid=761352.html ,
http://www.lavanguardia.es/lv24h/20081014/53559431711.html
216
Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y
el orden público; Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de
recomendaciones para la cooperación policial internacional y de medidas de prevención y lucha contra la
violencia y los desórdenes con los partidos de fútbol de dimensión internacional en los que se vea
afectado al menos un Estado miembro; Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la
seguridad en los partidos de fútbol de dimensión internacional.
217
Decisión marco del Consejo sobre equipos conjuntos de investigación, DO L 162 de 20 de junio de
2002, p. 1
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tiempo. De esta manera, en la Cumbre Hispano-Francesa celebrada el 10 de enero de 2008
en París (Francia), las autoridades de ambos países, Sr. Rodríguez Zapatero y Sr. Sarkozy,
acordaron la creación de un plan contra la droga en el campo policial, judicial y militar, así
como la creación de unidades conjuntas de investigación, análisis e intervención criminal y
financiera con carácter permanente.218
A. b) Funcionarios de enlace
Profundizando en esta cooperación directa entre los Estados miembros de la Unión Europea
y con el objeto de incrementar la eficacia de la cooperación policial se diseño la figura del
funcionario de enlace.
Esta figura implica la presencia, con carácter permanente, de un funcionario policial del
Estado de origen en el territorio de otro Estado miembro quien se encuentra representado
ante Cuerpos policiales extranjeros, organizaciones o foros internacionales de carácter
policial. De esta manera, cuando un Estado solicite la colaboración de otro Estado para el
desarrollo de una operación policial, lo hará a través de su funcionario de enlace, ya situado
en el territorio del Estado del que se solicita la colaboración.
Esta figura agiliza las solicitudes de información, ya que el funcionario conoce el idioma y
a las autoridades a las que debe solicitar la cooperación en el Estado de acogida, incluso los
procedimientos de dicho Estado.
Los Estados han tejido una extensa red de funcionarios de enlace teniendo en cuenta las
necesidades de cada Estado en la lucha delictiva, lo que se ha visto reforzado tanto por el
Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen como en diversas acciones comunes que han
fomentado esta figura.
El artículo 47 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen concede a los Estados la
facultad de “suscribir acuerdos bilaterales que permitan el destino provisional, por un
periodo de tiempo determinado o indeterminado, de funcionarios de enlace de una Parte
218
Noticia de prensa aparecida en el diario digital de EL PAIS el 11 de enero de 2008:
http://www.elpais.com/articulo/espana/Policias/Espana/Francia/formaran/grupos/estables/perseguir/ETA/
elpepunac/20080111elpepinac_5/Tes
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contratante en servicios de policía de la otra Parte contratante”. Asimismo establece que la
finalidad de estos funcionarios de enlace será la de “fomentar y acelerar la cooperación
policial” y tendrán como misión la de asesoramiento y ayuda careciendo de competencia
para ejecutar de forma autónoma medidas de policía.
Esta facultad se detalla aún más en la Acción común 97/339/JAI de 26 de mayo de 1997
sobre cooperación en el ámbito de la seguridad y el orden público, cuyo artículo 2 prevé el
envío de funcionarios de enlace temporalmente cuando se produzca la participación de
“grupos de cierta importancia en manifestaciones celebradas en otros Estados miembros”.
Su función es consultiva y asistencial exclusivamente.
Para armonizar los caracteres y principios básicos aplicables al establecimiento de estos
funcionarios de enlace el Consejo creó un marco de referencia relativo al desarrollo de
iniciativas concertadas sobre funcionarios de enlace para la prevención y la lucha de todas
las formas de delincuencia internacional.219
Tras entrada en vigor en 1999 del Convenio EUROPOL los funcionarios de enlace han
seguido desempeñando sus cometidos si bien han tenido que reexaminar sus funciones
teniendo en cuenta las competencias de EUROPOL.
El 27 de febrero de 2003 el Consejo, con el objetivo de mejorar la seguridad interior en los
países miembros de la Unión, dictó la Decisión 2003/170/JAI, relativa a la utilización
común de los oficiales de enlace destinados por las autoridades respectivas de los Estados
miembros. Lo que ya venía recogido como posibilidad en el artículo 47.4 del Convenio de
Aplicación del Acuerdo Schengen.220
En la práctica española, los directores generales de la Policía española y de la Policía
Nacional francesa firmaron el 08 de febrero de 2005 una “declaración común”
compartiendo oficiales de enlace en terceros países.
219
Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo sobre la base del art.
K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define un marco de orientación común para las
iniciativas de los Estados miembros sobre los funcionarios de enlace
220
Artículo 47.4 del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen: “Las partes contratantes podrán
acordar, en un marco bilateral o multilateral, que los funcionarios de enlace de una Parte contratante
destinados provisionalmente en terceros Estados representen también los intereses de una o varias de las
otras Partes contratantes”.
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Por ella y con la finalidad de fortalecer la cooperación bilateral en la lucha contra el
terrorismo, tráficos ilegales a gran escala, delincuencia organizada y redes de inmigración
ilegal, establecen un sistema de cooperación entre ambos que consiste básicamente en
compartir contactos y representar al otro país en caso de que uno de los dos Estados no
cuente con representación.
En la decisión se enumeran ciertos países y materias de aplicación experimental del acuerdo
como son Colombia y Venezuela para la lucha contra el tráfico de estupefacientes o
Rumanía en la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia organizada.
El 21 de septiembre de 2005, el Director General de la Policía firmó con el Presidente de la
Oficina Federal de Investigación Criminal de Alemania una declaración común
compartiendo oficiales de enlace alemanes y españoles en términos similares a la anterior.
La utilización mutua de los oficiales de enlace implica que en el caso de que sólo un país
cuente con representación, el oficial de enlace de ese país desempeñará la función de oficial
de enlace para el otro.
Por tanto, no sorprende que la labor creciente de los oficiales de enlace, obligue a que el
Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre, sobre Organización y funciones de las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de España, en su artículo 7.5 regule la
situación de los oficiales de enlace.
Esta función tendrá que ser desempeñada por funcionarios de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado quienes serán acreditados ante servicios de Cuerpos policiales
extranjeros, organizaciones y foros internacionales de carácter policial para facilitar la
cooperación e intercambio de información entre esas instituciones internacionales y los
Cuerpos policiales españoles “sin perjuicio de las relaciones existentes entre esos
organismos extranjeros y otros Servicios o Administraciones Nacionales, sobre la base de
acuerdos o tratados existentes”.221
221
Real Decreto 1300/2006, artículo 7.5, párrafo 1º
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La dependencia de estos oficiales de enlace será doble, funcionalmente dependerán del
Cuerpo al que pertenezcan a efectos de mantener las relaciones adecuadas con su
corresponsal extranjero y, orgánicamente, estarán integrados como agregados en la
Consejería de Interior de la Misión Diplomática a la que corresponda su adscripción, por lo
que se encontrarán sujetos a las superiores funciones de coordinación que correspondan al
Consejero.
A. c) Formación
En esta cooperación directa se incluye también la formación de funcionarios policiales
europeos en otros Estados miembros como las Academias del Cuerpo Nacional de Policía
de Ávila en España o la de Bramshill en el Reino Unido, que colaboran en la formación de
policías extranjeros regularmente.
Se trata de intercambios periódicos de funcionarios con la doble función de formación de
especialistas y, también, de crear contactos entre los funcionarios para trabajar de forma
coordinada en el futuro.
B) Cooperación transfronteriza
El menoscabo a la seguridad que traía aparejada la desaparición de las fronteras
interiores derivada de la entrada en vigor de la libre circulación de personas y mercancías
trató de ser compensada por parte de los Estados admitiendo la posibilidad de regular la
cooperación policial en regiones fronterizas mediante acuerdos ministeriales.
Recogida en el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen la cooperación
transfronteriza, se trata de una forma de cooperación bilateral entre Estados miembros, con
la especificidad que su aplicación se realiza entre Estados limítrofes, especialmente con
objeto de coordinar la vigilancia en los territorios próximos a las fronteras comunes.
Esta cooperación podrá derivar en la presencia de funcionarios policiales de servicio en
el territorio de otro Estado miembro sin tener la condición de funcionarios de enlace por la
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especificidad del caso, ni tampoco por tener la condición de “observador” acompañando a
la policía del Estado en el que actúa.
El Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen recoge dentro de su Título III (Policía
y Seguridad), el capítulo I (Cooperación policial) donde específicamente se regula a partir
del artículo 39 el régimen jurídico de esta forma de cooperación policial, que ha dado lugar
a diversas figuras.
B. a) Comisarías conjuntas o comunes/ Centros de Cooperación Policial y
Aduanero (C.C.P.As.)
La entrada en vigor del Convenio de aplicación de Schengen, que tuvo lugar el 1º de
marzo de 1994, vino a confirmar una práctica que los Estados limítrofes aplicaban con
anterioridad. Así España había firmado diversos convenios de cooperación transfronteriza
con Francia y Portugal durante este periodo.222
El Convenio de aplicación de Schengen refuerza esta práctica y en artículo 39.4 dispone
“En las regiones fronterizas podrá regularse la cooperación mediante acuerdos entre los
Ministros competentes de las Partes contratantes”.
Todo esto motivó la celebración de dos acuerdos de España con Francia y Portugal por
los que se acordaba la creación de comisarías conjuntas o comunes definidas como
“oficinas destinadas a desarrollar, en la zona fronteriza, la cooperación… en materia de
policía”.
De esta manera se crearon en la frontera hispano-francesa, por acuerdo de 3 de junio de
1996 cuatro comisarías conjuntas desplegadas físicamente tanto en territorio español
(Canfranc-Somport-Urdos) como francés (Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du RoyLes, Biriatou-Irún) y en la frontera hispano-lusa por acuerdo de 13 de agosto de 1998 otras
222
Acuerdos bilaterales de España:
Con Francia, dos convenios: Convenio de 7 de julio de 1965 relativo a las oficinas de controles
nacionales yuxtapuestos y a los controles en carretera; Acuerdo de 8 de enero de 1988 relativo a la
readmisión de personas en frontera.
Con Portugal, cuatro convenios: Convenio de 7 de mayo de 1981 relativo a la yuxtaposición de controles
y al tráfico fronterizo; Protocolo sobre cooperación policial de 12 de diciembre de 1992; Convenio de 15
de febrero de 1993 relativo a la readmisión de personas en situación irregular; Acuerdo sobre controles
móviles de 17 de enero de 1994.
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cuatro comisarías conjuntas: Tuy-Valença do Minho, Caya-Elvas, Vila Real de Santo
Antônio/Ayamonte y Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro.
La comisaría conjunta se crea como una unidad operativa compuesta por personal
policial de ambos países, en el que se encuentran representados funcionarios de los diversos
cuerpos de policía, con carácter integral, con competencia en la zona con dos misiones
básicas:
!
Recogida y difusión de la información, por lo que se crea una sala de control
común que permita los contactos entre los servicios de policía de ambas partes
!
De enlace operativo, suministrando asistencia mutua en el marco de asuntos que
tengan prolongación en el Estado vecino en los casos de vigilancia y persecución
transfronteriza y asegurando la coordinación permanente de las patrullas de vigilancia
transfronteriza.
Los delitos en los que la comisaría conjunta ejercerá de núcleo de cooperación entre
ambos Estados son variados, centrándose principalmente en la inmigración irregular y el
tráfico de estupefacientes.
Posteriormente las “Comisarías Conjuntas” serán renombradas como Centros de
Cooperación Policial y Aduanero (CCPA´s) dentro de una finalidad de incremento de la
cooperación transfronteriza en la lucha contra la inmigración irregular y la delincuencia
trasnacional entre los servicios policiales y aduaneros.223
Destaca la inclusión desde septiembre de 2007 de la Policía Autonómica de Cataluña,
Mossos d´Esquadra, como servicio competente por la Parte española para la ejecución y
aplicación del convenio, en el ámbito de sus competencias.224
223
Acuerdo hispano-luso, hecho ad referendum en Évora el 19 de noviembre de 2005 (BOE num. 67, de
18 de marzo de 2008) y Convenio de Cooperación Transfronteriza en materia Policial y Aduanera entre el
Reino de España y la República Francesa de 28 de agosto de 2003, artículo 4: “Los centros de
cooperación policial y aduanera se instalarán en las Comisarías Comunes mencionadas en el artículo 1 del
Acuerdo entre el Reino de España y la República Francesa en la Zona Fronteriza Común, de 3 de junio de
1996”.
224
Resolución de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de 27
de septiembre de 2007.
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B. b) Derechos de vigilancia y persecución transfronteriza
Con la finalidad de que la acción policial no se viese dificultada por la nueva situación
derivada tras la libre circulación de personas y mercancías que permitía a los criminales
trasladarse sin controles de un Estado a otro, el Convenio de Aplicación del Acuerdo
Schengen (CAS) reguló en sus artículos 40 al 42 dos figuras que permiten la vigilancia o la
persecución de un delincuente realizado por las autoridades policiales del Estado donde se
inicia la vigilancia o persecución y que traspasan las fronteras propias entrando en el
territorio de otro Estado.
Así la vigilancia u observación transfronteriza, recogida en el artículo 40 CAS implica
la presencia de autoridades policiales de un Estado en el territorio de otro Estado miembro
para continuar la vigilancia, iniciada en el Estado de origen, de un hecho delictivo que
pueda dar lugar a extradición.
Para su realización es necesaria una solicitud previa de asistencia judicial. Sin embargo,
en casos particularmente urgentes los agentes estarán autorizados a iniciar la vigilancia
transfronteriza sin autorización del Estado territorial cuando se trate de determinados delitos
especialmente graves (art. 40.7 CAS) y con las siguientes condiciones: comunicación
inmediata del cruce de la frontera y transmisión sin demora de la solicitud de asistencia
judicial, debiendo cesar la vigilancia si el Estado territorial lo solicita o si tras cinco horas
de cruzar la frontera no se hubiere recibido autorización (art. 40.2).
Por otra parte una segunda figura, la persecución transfronteriza, se recoge en el
artículo 41 e implica la autorización del cruce de fronteras por las autoridades policiales de
un Estado miembro con objeto de continuar la persecución de un delincuente evadido o
hallado en flagrante delito en el Estado de origen.
Es una figura de cooperación policial en sentido estricto que no requiere solicitud de
asistencia judicial por parte del Estado afectado.
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Por otro lado, si bien la vigilancia transfronteriza no exige restricciones territoriales, el
derecho de persecución transfronteriza, conocido como persecución en caliente225, puede
realizarse de dos formas, debiendo optar cada Estado miembro por una de ellas: sin límites
de espacio ni de tiempo o en una zona o durante un periodo de tiempo que empezará a
contar desde el cruce de la frontera (art. 41.3).
España ha pactado con sus países limítrofes esta segunda modalidad226, habiendo
acordado con Francia que los agentes perseguidores sólo podrán penetrar hasta una
distancia de 10 kilómetros de la frontera; y con Portugal un derecho bilateral de persecución
transfronteriza que va hasta 50 kilómetros de la frontera común o durante un periodo de
tiempo no superior a dos horas.
La entrada en el país vecino deberá estar autorizada por las autoridades competentes,
pudiendo realizarse sin ésta en casos de urgencia cuando no haya sido posible advertir el
cruce de la frontera o cuando, aún habiéndose comunicado previamente, las autoridades
competentes no hayan podido personarse en el lugar con tiempo suficiente para reanudar la
persecución.
Los funcionarios desplazados no tendrán derecho a llevar a cabo la detención ni a
interrogar a los delincuentes siendo esta competencia exclusiva de las autoridades del país
donde se finalice la persecución, siendo por tanto necesario que a más tardar cuando se
cruce la frontera los agentes que realicen la persecución recurran a las autoridades
competentes del país en el que se realiza la persecución.
Ambas figuras, la vigilancia transfronteriza y la persecución en caliente podrán ser
realizadas por las autoridades policiales precisadas por cada Estado miembro, estando
limitado en España a los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil,
en el ejercicio de sus funciones de policía judicial, así como a los funcionarios de la
Administración de Aduanas tras habilitación recíproca con Francia y Portugal y en relación
a las materias propias de su competencia.
225
Sería parecido al derecho de persecución en caliente del Derecho del Mar
Acuerdos de persecución en caliente de España con Francia: declaración realizada tras la firma del
Acta de Adhesión de España; con Portugal, Acuerdo de la Albufeira de 30 de noviembre de 1998, BOE
de 18 de febrero de 2000
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C) EUROPOL y otros ejemplos de cooperación
C. a) EUROPOL
La Oficina Europea de Policía (EUROPOL), con sede en La Haya (Holanda) fue creada por
los Estados miembros de la Unión Europea en acto del Consejo de fecha 26 de julio de
1995227 en cumplimiento de lo acordado en el Tratado de la Unión Europea firmado en
Maastrich el 7 de febrero de 1992.
Su puesta en marca se vio precedida por la creación el 3 de enero de 1994 de una
estructura provisional materializada en la Unidad de Drogas de EUROPOL (UDE) formada
por funcionarios de enlace enviados por los Estados miembros limitados al análisis e
intercambio de información y datos.
EUROPOL se creó dentro de la estructura comunitaria como parte del Tercer Pilar
(Justicia e Interior) que trata de potenciar la mayor cooperación entre las fuerzas policiales
y aduaneras y otras autoridades competentes.
La entrada en vigor de EUROPOL fue retrasada hasta el 1º de julio de 1999, una vez
establecido el proceso de construcción del Espacio Europeo de Libertad, Seguridad y
Justicia, afianzado tras el Tratado de Ámsterdam (1997). Nació como un centro de apoyo a
las policías nacionales, a las que no sustituye, y tiene una clara vocación de crecer
progresivamente en competencias y funciones de cara a la coordinación policial y hacia un
posible futuro como fuerza policial operativa como viene recogido en el artículo 30 del
Tratado.
La Cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de Tampere (Finlandia) de 1999 fortaleció
de forma definitiva la función de EUROPOL como elemento clave de lucha contra el
crimen organizado internacional.
227
Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía, BOE núm. 232 de 28 de septiembre de
1998 y DO C 316 de 27 de noviembre de 1995.
Asimismo existe un Protocolo relativo a los privilegios e inmunidades de EUROPOL, los miembros de
sus órganos, sus directores adjuntos y sus agentes, Bruselas, 28 de noviembre de 2002 (BOE, núm. 40, de
15 de febrero de 2007).
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El objetivo principal de esta estructura europea es servir de instrumento de cooperación
policial en el seno de la Unión con vistas a la prevención y lucha contra el terrorismo, el
tráfico ilícito de estupefacientes y otras formas graves de delincuencia internacional.
EUROPOL se compone de funcionarios de enlace destacados por las respectivas
Unidades Nacionales, y que pueden proceder de distintos cuerpos policiales, quienes se
encargan de la transmisión de información entre las unidades nacionales creadas en cada
Estado y la unidad central de EUROPOL con sede en La Haya (Holanda).
Estos funcionarios de enlace en EUROPOL son un ejemplo de los oficiales de enlace
antes citados que desempeñan su función en organismos policiales extranjeros. En el caso
de España, se encuentran orgánicamente dependientes de la Consejería de Interior de la
embajada de Bruselas (Bélgica), con la condición de agregados, junto a los agregados
destinados en la misma que desempeñarán sus funciones propias y diferenciadas.
En el seno de la Unión Europea en concreto hay otros ejemplos de cooperación policial
como:
C. b) EUROJUST
En el camino de creación de un “espacio de libertad, seguridad y justicia”
auspiciado por el Tratado de Ámsterdam y reforzado en la Cumbre del Consejo Europeo en
Tampere (Finlandia) en octubre de 1999, mediante Decisión 2002/187/JAI del Consejo de
28 de febrero se creó la unidad EUROJUST como forma de luchar contra la delincuencia.
Así este órgano principalmente de cooperación judicial se configura como integrado
en la estructura de la Unión Europea, dotado de personalidad jurídica propia y compuesto
por “magistrados, fiscales o agentes de policía de competencia equivalente con la misión de
facilitar la adecuada coordinación de las fiscalías nacionales y en apoyar las investigaciones
penales en los casos de delincuencia organizada, en particular basándose en el análisis de
EUROPOL, así como en cooperar estrechamente con la red judicial europea, con objeto, en
particular, de simplificar la ejecución de comisiones rogatorias”.228
228
Ley 16/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro Nacional de EUROJUST y
las relaciones de este órgano con la Unión Europea
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C. c) Escuela de Policía Europea (CEPOL)
Tras el tantas veces mencionado Consejo de Tampere de 1999 una decisión del
Consejo229 le dio forma con objeto de desarrollar un “enfoque europeo” de los principales
problemas que se plantean desde el punto de vista de lucha contra la delincuencia.
Actualmente sus temas principales son cuestiones operativas como: la lucha antiterrorista,
la inmigración irregular, la lucha contra el crimen organizado, cuestiones deontológicas y
de gestión civil de crisis.230
El artículo 1.2 de la Decisión del Consejo por la que se crea CEPOL establece que esta
está constituida por una red que agrupa a los centros nacionales de formación de los
funcionarios de policía de rango superior de los Estados miembros. Los directores de esos
centros nacionales integran el Consejo de Gobierno de la Escuela. En España hay dos
representantes en el Consejo de Gobierno, un representando al Cuerpo Nacional de Policía
y otro a la Guardia Civil.
D) Gestión de crisis
La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) ha avanzado enormemente
desde que se lanzó durante el Consejo Europeo de Colonia de 1999.
Desde entonces los esfuerzos de la Unión Europea han ido dirigidos a dotarse
progresivamente de los recursos necesarios para desempeñar un papel de liderazgo en el
ámbito mundial y de esta manera contribuir, desde el exterior, a la mejor protección de sus
nacionales en el interior de la Unión.
El concepto multidimensional de seguridad ha ampliado el concepto de las
tradicionales misiones de paz, básicamente militares desempeñadas por las Naciones
229
Decisión 2000/820/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 22 de diciembre de 2000 (Diario Oficial
de las Comunidades Europeas 1336/1 de 30 de diciembre de 2000
230
DIAZ DE MERA Y GARCÍA DE CONSUEGRA, A.: “Hacia una policía europea”, en Ciencia
Policial, número 71, 2004, p. 35.
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Unidas, a nuevas misiones de gestión global de crisis y prevención de conflictos. En la
propia ONU el concepto ya sufrió una mutación hacia 1990-1991, al convertirse en
operaciones multifuncionales. Ya no sólo observaban un alto el fuego o se interponían entre
contendientes, sino que se encargaban de misiones como repatriar, desminar, organizar
elecciones, legislar, crear cárceles y administrar el territorio. Son las llamadas “operaciones
de Segunda generación” como las de Camboya, Timor Este o Kosovo, en el campo de las
Naciones Unidas.
La Resolución 1244 del Consejo de Seguridad, de fecha 10 de junio de 1999, por la
que se creó la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo
(UNMIK) articuló una actuación global sobre cuatro pilares: la Administración Pública
(encargada a la ONU), el Pilar de la Reconstrucción (encargado a la Unión Europea), el
Pilar Institucional (a la OSCE) y el Pilar Humanitario (al ACNUR). Mientras tanto, en
paralelo la cuestión militar estaba en manos de la OTAN y de Rusia a través de la KFOR.
Dentro de la ampliación de tareas de estas operaciones, la Organización para la
Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) aprobó en la Reunión de Estambul de 18 de
noviembre de 1999, la “Carta de Seguridad Europea” en el que reconocía la necesidad de
ampliar sus capacidades para la advertencia y prevención de conflictos, la gestión de crisis
y la rehabilitación del postconflicto, al tiempo que expresa el compromiso de crear unos
“equipos multidisciplinares de expertos civiles de despliegue rápido” en el que se incluirían
servicios de policía.
La creciente interdependencia de las amenazas ha ido derivando a la ampliación
progresiva del concepto de misiones de paz aceptándose la participación de componentes
civiles, principalmente policiales, como colaboradores con el contingente militar para el
desempeño de ciertas tareas de naturaleza civil.
En este contexto y desde la cumbre de Colonia, la Unión Europea fue diseñando las
bases de creación de un sistema propio de prevención de conflictos y gestión de crisis (hasta
ahora básicamente controlado por las Naciones Unidas) que abarcara las misiones que el
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Tratado de la Unión Europea define como Misiones Petersberg231, creándose el 22 de mayo
de 2000 el Comité para aspectos civiles de gestión de crisis (CIVCOM).232
Desde entonces las tradicionales misiones de mantenimiento de la paz han derivado en
un amplio abanico de misiones que amplían la intervención militar a una gestión del
conflicto pudiendo clasificarse tres tipos de misiones:233
a)
Misiones humanitarias y de rescate
b)
Misiones de mantenimiento de la paz
c)
Misiones de gestión de crisis
En ellas las capacidades civiles han adquirido progresivamente mayor importancia
como complemento a las militares dependiendo su número en función de la evolución de la
crisis.234
D. a) Misiones humanitarias y de rescate
Son misiones de intervención de corta duración para hacer frente a catástrofes
humanitarias de cualquier tipo.
En España, el Real Decreto 1123/2000 de 16 de junio (posteriormente modificado
por el R.D. 285/2006)235 reguló la creación e implantación de las Unidades de Apoyo ante
Desastres (UADs) dependientes del Ministerio del Interior.
231
Las denominadas misiones Petersberg tienen su origen en el consejo de Ministros de la Unión Europea
Occidental (UEO) celebrado en la localidad de Petersberg, cercana a Bonn (Alemania), en junio de 1992.
Con arreglo a dicha declaración los Estados miembros de la UEO, los países miembros deciden poner a
disposición de la UEO, pero también de la OTAN y de la Unión Europea, unidades militares procedentes
de todo el abanico de sus fuerzas convencionales.
232
DE MIGUEL BARTOLOME, A.: “Policías en misiones de paz”, en Ciencia Policial, número 55,
2000, pp. 73 y ss.
233
Tratado de Ámsterdam, artículo 17: “Las cuestiones a las que se refiere el presente artículo incluirán
misiones humanitarias y de rescate, misiones de mantenimiento de la paz y misiones en las que
intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de restablecimiento de la
paz”.
234
BAEZA LÓPEZ, J.C.: “La Policía en la gestión de crisis”, en Ciencia Policial, número 55, 2000, pp.
81 y ss.
235
R.D. 1123/2000 de 16 de junio de 2000 por el que se regula la creación e implantación de la Unidad de
Apoyo ante desastres (BOE de 30 de junio de 2000), modificado por el R.D. 285/2006, de 10 de marzo,
para ajustarlo a los requerimientos del Mecanismo de Cooperación de Protección Civil de la U.E.
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En este tipo de misión colaborarán funcionarios policiales especialistas de los
servicios de Guías Caninos, TEDAX-NRBQ236, subsuelo o Policía Científica son los más
adecuados para el desempeño de estas misiones.
D. b) Misiones de mantenimiento de la paz
Son misiones clásicas que van desde vigilar el alto el fuego y de los acuerdos
firmados con el consentimiento de las partes, a cada vez mayor amplitud de tareas.
En el aspecto policial es necesario el control de la policía local para evitar una
dejación de funciones al ser, con frecuencia, parte implicada en el conflicto interno.
Las actividades se desarrollarán encaminadas a la democratización y el respeto de
los derechos humanos.
D. c) Misiones de gestión de crisis
Son misiones de carácter complejo al ser quizá necesario el uso de la fuerza.
La primera fase corresponderá a los mandos militares entrando progresivamente las
capacidades civiles y policiales a hacerse cargo del conflicto.
Europa ha creado una “Fuerza de Gendarmería Europea”
237
constituida por las
fuerzas de policía de naturaleza militar estableciendo de facto una fase intermedia entre la
labor de pacificación de los militares y la llegada de las fuerzas policiales civiles.
El Cuartel General de la Fuerza se encuentra en Vicenza (Italia), si bien no tiene
fuerzas asignadas en permanencia. Está dotada de una capacidad de reacción rápida
aproximada de 800 personas en un periodo de 30 días.
236
TEDAX-NRBQ, apócope de Técnicos Especialistas en Desactivación de Artefactos Explosivos y en
riesgos Nucleares, Radiológicos, Biológicos y Químicos
237
La creación de la Fuerza de Gendarmería Europea (EUROGENDFOR) surge ante la propuesta
francesa realizada a los demás países que cuentan con fuerzas policiales de naturaleza militar, en la
cumbre informal de Ministros de Defensa celebrada en Roma en octubre de 2003. La componen Francia,
España, Italia, Portugal y los Países Bajos. Desde marzo de 2007 Polonia tiene la consideración de
“miembro asociado”. http://www.mde.es/contenido.jsp?id_nodo=4427&&&keyword=&auditoria=F
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En España la unificación de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil
ha facilitado el acceso a dicha fuerza de las Unidades de Intervención Policial del CNP.
Posteriormente las fuerzas civiles con una capacidad de implicación con la
población local distinta a las fuerzas militares, en un entorno ya pacificado en cuanto a
conflicto abierto, se implantarán en el territorio para colaborar en su reconducción a los
valores democráticos.
El camino hacia la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) surgida a raíz
de la firma del Tratado de reforma de la Unión Europea aprobado en Lisboa el 13 de
diciembre de 2007, supondrá (si acaba finalmente entrando en vigor) la ampliación del
desarrollo por parte de la Unión Europea de misiones de gestión de crisis cada vez más
complejas que supondrán un aporte cada vez mayor de contingente civiles (policías)
suficientemente preparados por parte de los Estados miembros para el desempeño de sus
funciones en el exterior.238
4.2.3 Cooperación policial en el interior de los Estados: Caso español
La transnacionalidad de la delincuencia ha traído aparejada la difuminación de la frontera
entre la política exterior y la política interior de los Estados en lo referente a la seguridad.
El Ministerio del Interior ya no sólo se preocupa de lo que ocurre en el interior de Estado,
sino que ha de buscar en el exterior el origen de las amenazas.
Con la finalidad de la consecución de este objetivo de coordinación internacional para dar
respuesta a las nuevas amenazas, en el interior de los Estados se ha avanzado hacia modelos
de cooperación policial que coordinen la actividad de las diversas estructuras policiales con
dos objetivos:
238
Ejemplo del creciente camino a la participación en este tipo de misiones es la participación en la
Misión de Observadores de la Unión Europea en Georgia (EUMM Georgia) desde septiembre de 2008
http://www.europapress.es/nacional/noticia-parten-georgia-diez-guardias-civiles-desarmados-actuarobservadores-mision-union-europea-20080925124741.html
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!
Mejorar la seguridad en el interior y evitar duplicidades
!
Establecer conductos únicos de respuesta ante el progresivo avance hacia la
coordinación policial internacional
En España, desde la reinstauración de la democracia había habido dos intentos políticos
claros de favorecer la coordinación de las estructuras de los dos cuerpos de seguridad del
Estado (el Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil), ambos sin obtener un resultado
satisfactorio: en 1983, con el Gabinete de Información y Operaciones Especiales; y en
1985, a través del Mando Unificado para la Lucha Antiterrorista (M.U.L.A.).
Los atentados islamistas del 11 de marzo de 2004 en Madrid, ocurridos menos de dos años
y medio después del 11 de septiembre de 2001 en las Torres Gemelas y el Pentágono,
aceleraron la creación de una nueva estructura en España con la finalidad de mejorar la
coordinación y la cooperación entre ambos cuerpos para combatir el terrorismo, el Comité
Ejecutivo para el Mando Unificado de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado,
CEMU (Orden del Ministerio del Interior 1251/2004 de 7 de mayo).
Esta estructura política, presidida por el Secretario de Estado de Seguridad, garantiza la
coordinación orgánica y operativa entre ambos cuerpos en el desarrollo de sus funciones
sobre cooperación policial internacional, seguridad ciudadana, información e investigación,
policía judicial, infraestructuras y material.239
Dependiente de aquel, el Consejo de Ministros aprobó el mismo mes la creación del Centro
Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA), en Orden de 28 de mayo de 2004,
constituyéndose como la primera unidad de acción coordinada de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado con el Centro Nacional de Inteligencia (CNI), para dar respuesta al
tratamiento integrado de la información estratégica relativa al terrorismo, tanto en su
proyección nacional como internacional.
239
Orden Int/1251/2004, aptdo. 3º: Funciones:
1. El Comité Ejecutivo, bajo la inmediata dirección y supervisión del Ministro del Interior, es responsable
de elaborar, ejecutar y supervisar los programas, procedimientos y servicios de actuación integrada del
Cuerpo Nacional de Policía y del Cuerpo de la Guardia Civil.
2. El Comité Ejecutivo garantiza la coordinación orgánica y operativa del Cuerpo Nacional de Policía y
del Cuerpo de la Guardia Civil en el desarrollo de sus funciones sobre cooperación policial internacional,
seguridad ciudadana, información e investigación, policía judicial, infraestructuras y material.
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El CNCA está inspirado en el Centro Conjunto de Análisis del Terrorismo (Joint Terrorism
Analysis, JATC240) británico. El JATC es la primera unidad de coordinación antiterrorista
que se creó en Europa (junio de 2003), como respuesta a los problemas de coordinación que
afectaban a los Servicios de Inteligencia británicos para hacer frente a las nuevas amenazas
del terrorismo global.241
La composición del CNCA es profesional, no política (como sí lo es el CEMU), con
dependencia directa del Ministerio del Interior y funcional del Comité Ejecutivo para el
Mando Unificado. La dirección (compuesta por un director y un vicedirector) será
desempeñada de forma alterna por un miembro del Cuerpo Nacional de Policía y otro de la
Guardia Civil.242
Las funciones específicas del CNCA son las de “Integrar, complementar y coordinar toda la
información procedente de las FCSE (Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado) y CNI
(Centro Nacional de Inteligencia), y cualesquiera otros órganos o instancias que se
consideren convenientes, estructuras europeas, internacionales, así como de los Centros
extranjeros asociados”.243
El Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura básica
del Ministerio del Interior, dio un paso más en la necesaria coordinación policial en el
interior mediante la creación de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil,
que refundía, mediante su supresión, la Dirección General de la Policía y la Dirección
General de la Guardia Civil.
El Preámbulo de dicho Real Decreto explica la finalidad de la nueva estructura para
“responder a la cada vez mayor relevancia de la actividad internacional del Departamento,
240
Página Web oficial del JATC http://www.mi5.gov.uk/output/Page63.html
GAJERO GRANDE, C.: “El CEMU y el CNCA: Estudio y perspectiva comparada”, en Ciencia
Policial, num. 82, mayo-junio 2007, pp. 25-49
242
Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de mayo de 2004 de creación del Centro Nacional de
Coordinación Antiterrorista (CNCA).
243
Apartado III del Acuerdo del Consejo de ministros del 28 de Mayo de 2004: “Integrar, complementar
y coordinar toda la información procedente de las FCSE y CNI, y cualesquiera otros órganos o instancias
que se consideren convenientes, estructuras europeas (por ejemplo, EUROPOL), internacionales (por
ejemplo, INTERPOL), así como de los Centros extranjeros asociados (por ejemplo, Joint Terrorism
Analysis Centre, JATC, británico o National Counterterrorism Center, NCTC, de los Estados Unidos).
241
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así como afrontar la necesidad de adecuar los medios disponibles a las nuevas formas de
delincuencia”.
La nueva Dirección General, que no implica alteraciones orgánicas ni funcionales en ambos
Cuerpos, conforma el mando único de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.244
Asimismo, y siguiendo el modelo del CNCA, el legislador creó en dicha restructuración el
Centro de Inteligencia contra el Crimen Organizado, CICO. A este nuevo centro le
corresponde la misión de elaboración de inteligencia estratégica en la lucha contra todo tipo
de delincuencia organizada y en caso de coincidencia de varias investigaciones, el
establecimiento de criterios de coordinación operativa entre los servicios actuantes.
El Real Decreto de 991/2006, introdujo un tercer cambio fundamental para la adaptación al
nuevo contexto de cooperación policial internacional al crear dentro del Ministerio del
Interior la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería para ajustar la
estructura del Departamento a las crecientes demandas en este ámbito “habida cuenta la
importancia que las relaciones internacionales tienen para hacer frente al fenómeno de la
inmigración y en general a todos los problemas de extranjería”.245
De esta manera el legislador español adoptaba en el interior la tendencia internacional
existente de coordinación y cooperación policial internacional.
4.3 LAS CONSEJERÍAS DE INTERIOR EN LAS MISIONES DIPLOMÁTICAS COMO
ELEMENTO DE COOPERACIÓN
Tras toda esta explicación, se entiende que como parte integrante de la acción
exterior del Estado al desempeñar su función en las Misiones Diplomáticas y
Representaciones Permanentes ante Organizaciones Internacionales, haya funcionarios
policiales (consejeros y agregados) destinados en las Consejerías de Interior.
244
Por modificaciones legislativas posteriores el legislador ha transcrito el Real Decreto 991/2006,
adaptado a las nuevas modificaciones en Real Decreto 1571/2007, de 30 de noviembre, por el que se
desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior; el cual ha sido a su vez modificado en
el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio del Interior.
245
Real Decreto 991/2006, Exposición de motivos, párrafo 10º.
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Con dependencia del Jefe de la Misión Diplomática, garante último de la unidad de
acción del Estado, son el primer (o último) instrumento de cooperación policial
internacional bajo la coordinación de la Secretaría de Estado de Seguridad y a través de los
programas de actuación de los órganos técnicos del Ministerio de Interior elaborados por la
Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería creada en 2006 y
coordinados por la Subdirección General de Cooperación Policial Internacional.
Asimismo habrán de mantener una relación de coordinación e información con la
Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil.246
El aumento de las amenazas a la seguridad, desde la visión multidimensional de ésta,
tratada ya en el capítulo anterior, aconseja el conocimiento de los riesgos desde su origen
para una mejor elaboración de las políticas de respuesta. Como parte integrante de la
cooperación policial internacional, han de desempeñar una función principal las Consejerías
de Interior, trabajando sobre el territorio desde donde puede venir la amenaza.
Las funciones de los consejeros (como responsables de la Consejería) y de los
agregados serán diversas (tratadas en el capítulo 2º del presente trabajo), pudiendo
resumirse como “todas aquellas orientadas a garantizar la seguridad y la protección de los
derechos de los ciudadanos de nuestro país, bien sea mediante la proporción de información
al Ministerio del Interior y al Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista o mediante la
colaboración con autoridades de otros países para la realización de operaciones conjuntas”.
Para ello, la dependencia de nuestros consejeros y agregados del Ministerio del Interior
(en clara separación funcional de los agregados del Ministerio de Defensa) facilitará la
relación con las autoridades correspondientes del Estado receptor y deberá servir para
establecer los contactos suficientes para agilizar la solicitudes de colaboración que surjan a
nivel recíproco entre ambos Estados (acreditante y acreditado).247
246
Instrucción 10/2006 de la Secretaría de Estado de Seguridad, de 30 de noviembre, sobre normas de
funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías de Interior.
247
La naturaleza civil de los Consejeros y Agregados, además de ser necesaria su cooperación con
instituciones paralelas de ámbito policial, ha de facilitar el acercamiento a estructuras sociales civiles que,
en ocasiones, serían reticentes ante la misma actividad si fuera desarrollada por agregados militares.
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Para el ejercicio de las funciones que les son propias colaborarán de forma estrecha con
organismos policiales desplegados en el territorio de acreditación de su Consejería, con
funcionarios españoles del Ministerio del Interior desplazados a este país, con las
autoridades del país de destino y con el Jefe de la Misión o Representación Permanente, al
que asesorarán en las materias propias del Ministerio del Interior con la finalidad de
fomentar las relaciones con el Estado receptor.
Beneficiándose del despliegue diplomático, las funciones que realizan los funcionarios
del Ministerio de Interior en estas Consejerías exceden la tradicional colaboración policial
desarrollada por otros organismos de cooperación al implicar no sólo la solución de
problemas concretos sino que, yendo un paso más allá, se engloban en una cooperación
bilateral con las autoridades del país receptor, en un juego paradiplomático que sirve,
siempre dentro de la legalidad, para agilizar formalismos y buscar soluciones eficaces a
problemas globales.
El día a día de la actividad de los respectivos consejeros y agregados irá principalmente
orientado al intercambio de información en el ámbito operativo entre ambos países. Todo
ello teniendo en cuenta que las prioridades que afectan a la seguridad tienen su origen de
forma diversa en los distintos territorios donde las Consejerías de Interior están
desplegadas, por lo que en cada una de ellas se orientará la actividad de los funcionarios de
forma prioritaria a aquellos aspectos que inciden principalmente en el interior de España.
Por ejemplo la actuación de la Consejería de Interior en Bogotá (Colombia) tendrá
como prioridad la lucha contra el tráfico de drogas, mientras que la Consejería de Interior
en Dakar (Senegal) previsiblemente orientará su actividad de forma principal en la lucha
contra la inmigración ilegal, y la de Islamabad (Pakistán) en la lucha contra el terrorismo
islamista.
El despliegue de los agregados, con conocimiento del idioma y de los procedimientos
propios del país, permitirá agilizar el intercambio de información; así como permitirá el
desarrollo de investigaciones en paralelo entre ambos países, siendo el agregado el enlace
entre los cuerpos policiales intervinientes.
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La diversidad de sistemas jurídicos en cada uno de los Estados de despliegue de las
Consejerías, convertirá la función de los funcionarios del Interior en imprescindible para
evitar demoras en procedimientos abiertos entre ambos Estados. Por ejemplo, en Holanda
rige el “principio de oportunidad” para perseguir delitos, con lo que no existe obligación de
perseguir un tráfico de drogas que únicamente pase por este país, si no es ni origen ni fin.
La labor de los agregados será fundamental para tratar de aunar esfuerzos e intereses
comunes entre ambos Estados aun cuando no exista una obligación específica.
La política exterior española está en el camino de potenciación de la acción exterior del
Estado, como se desprende del Acuerdo del Consejo de Ministros de 1º de septiembre de
2006248 por el que se aprueban medidas para la potenciación de la acción exterior del
Estado (que habrán de desembocar en un futuro próximo en la elaboración de la Ley para la
Acción y el Servicio Exterior del Estado) y la reciente regulación de las Consejerías de
Interior (Real Decreto 1300/2006, de 10 de noviembre) y el Real Decreto 909/2008, de 30
de mayo, de creación de 25 nuevas Consejerías de Interior en Misiones Diplomáticas
Permanentes.
En ellas tendrán que desarrollar sus funciones los consejeros y agregados del Ministerio
del Interior, explotando su naturaleza civil249 para dar la respuesta más eficiente a los
problemas derivados de la concepción multidimensional de la seguridad. Ya que, cada vez
con más frecuencia, la percepción de un riesgo proveniente del exterior aumenta en el
interior del Estado.
Podría pensarse que entre los consejeros y agregados de las Consejerías de Interior y los
funcionarios de enlace en organismos internacionales de carácter policial (INTERPOL,
EUROPOL, FRONTEX, AQUAPOL) que se encuentran adscritos a la Consejería del
Estado donde se ubica el organismo internacional con la categoría de agregados, podría
haber algún tipo de solapamiento de funciones.
248
Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de
Consejo de Ministros, por el que se aprueban medidas para la potenciación de la acción exterior del
Estado (BOE, núm.: 218, de 12 de septiembre de 2006).
249
Naturaleza civil en el sentido de miembros del Ministerio del Interior, aún cuando estén formado por
funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía (cuerpo de naturaleza civil) y/o del Cuerpo de la Guardia
Civil (cuerpo de naturaleza militar); con capacidad de acceder a fuentes de información y contactos
distintos de los que podrán acceder los funcionarios del Ministerio de Defensa, quienes mantendrán
contactos con sus homólogos militares.
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Sin embargo, esto no ocurre ya que estos organismos internacionales tienen
competencias tasadas, relativas a determinados delitos y no una competencia general. Es
decir, estos oficiales de enlace sólo se dedican al desarrollo de sus competencias concretas
y no a la cooperación policial general, como sí hacen los consejeros y agregados en las
Embajadas.
El desempeño del trabajo de los oficiales de enlace es en el ámbito multilateral del
organismo y la relación de estos funcionarios con policías de otros Estados sólo se da a
través de la Oficina Española integrada en ese organismo (dependiente de la Unidad de
Cooperación Policial Internacional de la Dirección General de la Policía y de la Guardia
Civil), que es la que se relaciona respectivamente con los funcionarios policiales adscritos a
la Oficina del Estado con el que interesa cooperar en ese organismo. Y sólo sobre unas
determinadas competencias. Esta forma limitada de cooperación restringe, por su
naturaleza, la capacidad de establecer canales de comunicación de estos funcionarios al
margen de la Oficina respectiva, por ejemplo con servicios de inteligencia de otros Estados.
Por otra parte, las Consejerías y Agregadurías de Interior, integradas sectorialmente en
la Embajada de España, tienen una dependencia directa de la Secretaría de Estado de
Seguridad250. Las competencias en este caso, por oposición a los funcionarios de enlace,
son de ámbito general, participando en temas diversos tales como: comisiones rogatorias,
enlace directo entre unidades de ambos países, recopilación de información, informes de
delincuencia, organización de reuniones operativas… Asimismo, disponen de acreditación
ante los servicios de inteligencia extranjeros251. Como ejemplo de sus actividades diarias
destacan las operaciones conjuntas entre ambos Estados, que implican reuniones operativas
previas, seguimiento de la operación y recopilación posterior de la información de interés
para ambos Estados (sería el caso de una información conocida en España de que un
ciudadano español va a recoger droga en un país determinado para distribuirla por el sur de
Europa, a partir de la cual y a través de la función de los Agregados respectivos se
250
Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica
básica del Ministerio de Interior, artículo 2: “Corresponde al Secretario de Estado de Seguridad la
dirección, coordinación y supervisión de los órganos directivos independientes de la Secretaría de Estado,
bajo la inmediata autoridad del Ministro del Interior, para el ejercicio de las siguientes funciones:
apartado 1, d): La dirección y la coordinación de la cooperación policial internacional”.
251
Sin negar la posible coincidencia de intereses con agregados militares competentes en el
aseguramiento de la defensa nacional, la ampliamente explicada dimensión multidimensional de la
seguridad hará coincidir en numerosas ocasiones la labor de los servicios policiales (dependientes del
Ministerio del Interior) con otros servicios encuadrados en el ámbito de la inteligencia.
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establecería una operación conjunta para su detención en el otro Estado). De igual forma, en
el caso antes mencionado del partido de fútbol entre el Atlético de Madrid y el Olympique
de Marsella, además de los observadores ya mencionados que acompañan a la hinchada
visitante, también participarían los Agregados como eje de la cooperación policial relativa a
las informaciones aportadas entre ambos Estados, tanto previamente, como tras el partido.
De todas formas no existe una prohibición para hacer coincidir en una misma persona
ambas categorías, por ejemplo, la de Agregado de Interior en la Embajada Española en
Varsovia y de Oficial de enlace ante el FRONTEX, aprovechando que este organismo se
encuentra ubicado en esta ciudad. Sin embargo, el volumen de trabajo de ambos puestos no
hace aconsejable esta coincidencia.
Los funcionarios del Ministerio del Interior tendrán asimismo una misión
complementaria: La de dar protección y seguridad a los edificios y al jefe de la Misión
Diplomática. Para ello se desplazarán temporalmente funcionarios expertos en análisis de
riesgos252 para realizar un estudio de la ubicación de la misión diplomática y domicilio de
miembros de la Misión y conforme a este estudio, y en colaboración con el Consejero o
Agregado respectivo, se tratará de dar respuesta mediante la adscripción de personal de
seguridad de la embajada, compuesto por personal contratado en el país de destino bajo la
supervisión de funcionarios del Ministerio del Interior destinados de forma permanente en
la embajada con esta finalidad, distinta de las funciones para diplomáticas asignadas a los
consejeros y agregados de la Consejería de Interior.253 A diferencia de en las Consejerías de
Interior, donde pueden coincidir tanto miembros del Cuerpo Nacional de Policía como de la
Guardia Civil, la seguridad de cada una de las Misiones Diplomáticas corresponderá, por
motivos de eficacia, a uno de los dos cuerpos de seguridad, según reparto geográfico
decidido por la Secretaría de Estado de Seguridad.254,
252
Sección de Planificación del la Comisaría General de Seguridad Ciudadana (CGSC) del Cuerpo
Nacional de Policía: creada en 1980 como órgano técnico de la CGSC, adscrito a la Secretaría General,
con la finalidad de elaborar proyectos e informes de seguridad en edificios e instalaciones relevantes,
dispositivos policiales de seguridad de gran envergadura, planes de emergencia y evacuación e informes
de seguridad.
253
Esta función de seguridad será desempeñada, en el caso de que corresponda la seguridad al Cuerpo
Nacional de Policía, por miembros de la Escala Básica del Cuerpo Nacional de Policía (categorías de
policía y oficial de policía) y de la Escala de Subinspección (categoría de subinspector) como
coordinador.
254
Ejemplos de Misiones Diplomáticas donde la seguridad corresponde al Cuerpo Nacional de Policía:
Italia, Alemania, México, Venezuela…, ejemplos donde la seguridad corresponde al Cuerpo de la
Guardia Civil: Francia, Reino Unido…
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Motivos de extrema seguridad pueden llegar, incluso, al desalojo de una embajada,
como sucedió en la legación diplomática española en Bagdad el 5 de noviembre de 2003255,
donde se redujo al máximo la representación en este país permaneciendo únicamente
personal de seguridad. En estos casos excepcionales, el personal de seguridad se puede ver
reforzado por funcionarios especialistas enviados, de forma temporal, a dicha Misión
Diplomática.256
La coordinación directa de los miembros de los consejeros y agregados con el
Ministerio del Interior, especialmente con el CNCA y con el CICO, supone una nueva etapa
en la optimización del trabajo desarrollado en el exterior por los funcionarios del Ministerio
del Interior y su aplicación eficiente a las nuevas necesidades derivadas de la sociedad
internacional y su “consiguiente estrechamiento de fronteras” que ha traído al interior del
territorio español diversos problemas de delincuencia transnacional.
En una clara apuesta por la potenciación de la acción exterior de los funcionarios del
Ministerio del Interior el legislador publicó el Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, de
creación de 25 Consejerías de Interior257 con el objetivo fundamental de potenciar en áreas
geográficas determinadas la lucha contra tres fenómenos de delincuencia transnacional que
afectan a la seguridad interior (terrorismo internacional de carácter islamista, inmigración
ilegal y la actividad de las organizaciones criminales en materia de tráfico de
estupefacientes y otros delitos graves) ratificando la necesaria función de las Consejerías de
Interior del Ministerio del Interior y haciéndolas parte clave de la incipiente
reestructuración del servicio exterior español.
255
Artículo de prensa publicado en LA VANGUARDIA
http://hemeroteca.lavanguardia.es/preview/2003/11/05/pagina-3/34048272/pdf.html?search=bagdad
256
Son numerosas las ocasiones en que funcionarios miembros de grupos especiales de operaciones del
Cuerpo Nacional de Policía (GEO o GOES) son desplazados para reforzar la seguridad en Misiones
Diplomáticas en momentos de riesgo, como por ejemplo el 24 de marzo de 2007, cuando seis miembros
del GEO fueron desplazados a la embajada española en Kinshasa (Congo)
http://www.libertaddigital.com/mundo/espana-envia-a-seis-geo-a-proteger-la-embajada-en-kinshasa1276301910/
257
Real Decreto 909/2008, de 30 de mayo, por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas Permanentes de España en Alemania, Andorra, Argelia, Argentina, Brasil, Chile, China,
Colombia, Cuba, Ecuador, Estados Unidos de América, El Salvador, Francia, India, Israel, Italia,
Marruecos, México, Pakistán, Portugal, Reino Unido, Rusia, Senegal, Turquía y Venezuela; como se vio
ya al inicio del punto 2.3.7.
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El plan de futuro para el desarrollo progresivo de estas Consejerías de Interior es
que estén formadas de tal manera: Consejeros: Comisarios del CNP/Coroneles de la G.C.;
Agregados: Escala Ejecutiva del CNP/Comandantes de la G.C.; Oficiales de Enlace: Escala
Ejecutiva del CNP/Capitanes de la G.C.
En cada Consejería existirá, al menos un Agregado de Interior, pudiendo existir, o
no, la categoría de Consejero. Entre ambos cuerpos habrá un reparto de puestos, es decir, si
el Consejero es miembro del Cuerpo Nacional de Policía el Agregado lo será de la Guardia
Civil. Esto es así puesto que la Consejería lo es del Ministerio del Interior en el que ambos
cuerpos están integrados a través la Dirección General de Policía y de la Guardia Civil, y la
función que estos Consejeros y Agregados desempeñan es para todo el Ministerio del
Interior independientemente del Cuerpo que solicita la colaboración con el exterior.258
Esta clara apuesta por las Consejerías de Interior, embarcada en paralelo con la
progresiva e imparable globalización, continuará en los próximos años en una aún más
progresiva potenciación tanto en medios materiales como humanos, en el claro objetivo
fijado a nivel internacional de una progresiva cooperación policial.
El fenómeno de implantación de las Consejerías de Interior no es exclusivo
español259,260. Otros países de nuestro entorno han asumido con normalidad y transparencia
esta denominación alejado de los antiguos secretismos asociados a la diplomacia.261 El
desarrollo en paralelo del fenómeno en otros países ha sido definitivo para que los Estados
258
El día a día del agregado de interior (o consejero) lo realiza como miembro del Ministerio del Interior,
por lo que da servicio por igual a las peticiones de colaboración que recibe desde España, provengan de la
Guardia Civil o del Cuerpo Nacional de Policía.
259
Por parte de la República Francesa se recoge el término “Agregado de Seguridad Interior” en su
página web que especifica la existencia de 72 delegaciones distribuidas por el mundo, existiendo en la de
España un agregado de seguridad interior y ocho oficiales de enlace, http://www.ambafrancees.org/article.php3?id_article=206
260
Lista del cuerpo diplomático acreditado ante España, revisada el 3 de diciembre de 2008, adoptan esta
denominación de personal acreditado para Asuntos de Interior: Reino Unido (cinco diplomáticos) y Rusia
(un diplomático). Con la denominación de Asuntos de Seguridad figuran: Estados Unidos de América
(tres diplomáticos), Estados Unidos Mexicanos (un diplomático), Perú (un diplomático) y Rusia (un
segundo diplomático con esta denominación). Con la denominación de agregados de Policía acreditan
personal
diplomático
los
países
siguientes:
Perú,
Lituania,
Ecuador
y
Canadá.
http://www.maec.es/es/Embajadas%20y%20Consulados/Documents/ALISTA_dic08.pdf
261
Ejemplo del secretismo de la diplomacia y del espionaje, tantas veces tratado en novelas, es la obra de
FORSYTH, F.: Chacal, Plaza y Janés, Barcelona, 1972, p. 99: “Era posible que el correo destinado a
Poitiers fuese vigilado a aquellas alturas por la Policía de Seguridad italiana, pero R-3 (el policía francés)
tenía instrucciones de no pedir cooperación a los italianos”. La novela, ambientada en 1963, refleja la
existencia de una cooperación policial, exclusivamente a título personal, entre los policías de distintos
Estados.
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confíen en la operatividad de esta estructura y no observen en ellas un ataque a su
soberanía.
Nacidas de la necesidad de los Estados de hacer frente a las nuevas amenazas
surgidas por los cambios de la globalización, este desarrollo en paralelo ha supuesto la
definitiva consolidación de las Consejerías de Interior, como elemento idóneo de
cooperación policial internacional entre los Estados.
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D) CONCLUSIONES
La globalización internacional es un hecho tan innegable en el mundo que vivimos como
imparable en nuestro futuro próximo. Teniendo como paraguas esta realidad y con el
objetivo final de demostrar el efecto que la globalización ha tenido en las Consejerías de
Interior, primero afianzando una práctica enmarcada en la tradición diplomática y,
posteriormente, potenciándolas y convirtiéndolas en elemento indispensable para el
ejercicio de la política exterior, he llegado a las siguientes conclusiones:
1.
La globalización internacional ha traído consigo una merma en la seguridad
interior de los Estados
La revolución tecnológica, con el espectacular desarrollo de las comunicaciones y de los
transportes, además de haber convertido nuestra sociedad actual en una aldea global, ha
traído consigo numerosos efectos beneficiosos para la sociedad.
Por otro lado, la gran amenaza del siglo XX consistente en un enfrentamiento entre las dos
superpotencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, se terminó tras la desaparición de ésta
última.
Esos dos hechos que podrían haber traído bienestar y seguridad mundial, sin embargo, han
supuesto, la ruptura de la estable sociedad de bloques y han traído consigo la ampliación
del campo de actuación de potentes redes mafiosas hacia nuevos territorios entre los que se
incluyen España y el sur de Europa.
Asimismo las mejoras tecnológicas han facilitado tanto la labor de esta delincuencia
organizada, como otros riesgos para la seguridad tales como la expansión de ideas
fundamentalistas y de fenómenos migratorios de masas de proporciones suficientes como
para desestabilizar zonas concretas y como para que resulten atractivas al negocio de las
redes delincuenciales.
Estudiado el excepcional cambio que la globalización ha aportado a nuestra sociedad, tras
centrarnos en las consecuencias negativas que han venido acompañando a otros numerosos
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efectos beneficiosos (pero que no son objeto de este estudio), se ha confirmado que dichos
cambios ha supuesto en los últimos veinte años una merma en la seguridad interior de los
Estados.
Por ello, la multiplicación de las amenazas hace necesario el conocimiento en origen de
esos riesgos, para la elaboración de las correctas políticas de respuesta. Siendo necesario la
articulación de los mecanismos para conocer estas amenazas antes de que afecten en el
interior del Estado.
2.
El nuevo concepto multidimensional de la seguridad ha conducido hacia una
cooperación internacional en el ámbito policial, con clara vocación de estabilidad y
continuidad, como respuesta compartida a las amenazas globales.
La cooperación internacional emanada de la Carta de las Naciones Unidas, encontró en el
ámbito policial la resistencia de los Estados al tratar una competencia exclusiva de ámbito
estatal.
Progresivamente se fue dando forma a un concepto de “seguridad” que excedía el ámbito
tradicional de la “defensa”, mientras en Europa comenzaban a crearse tímidas estructuras de
cooperación policial.
La caída de la Unión Soviética supuso el empuje definitivo para la ampliación del concepto
de “seguridad”, mientras estructuras policiales de ámbito nacional comenzaban a cooperar a
nivel internacional con la finalidad de tratar de controlar las nuevas amenazas surgidas y el
aprovechamiento que los distintos fenómenos delincuenciales hacían con el uso de las
nuevas tecnologías (comunicaciones, transportes, capacidad mortífera de ciertos
armamentos…).
En nuestro entorno inmediato, la construcción de la Unión Europea ha supuesto la creación
de diversos modelos de cooperación policial tales como los funcionarios de enlace, equipos
conjuntos de investigación, EUROPOL o CEPOL, con la finalidad última de proporcionar
mayor seguridad a sus ciudadanos en el interior de los Estados ante las nuevas amenazas
que han supuesto la ampliación del concepto de “Seguridad”.
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La cooperación policial internacional es un fenómeno imparable y progresivo siendo cada
día mayor la voluntad de cooperación policial y los mecanismos para realizarla. En la
Unión Europea, esta evolución nos va a hacer asistir a medio plazo al objetivo ideal de la
existencia de una capacidad operativa policial en cualquier territorio de la Unión, para tener
una capacidad equivalente de actuación a la de los grupos delincuenciales internacionales.
3.
Las Consejerías de Interior son elemento imprescindible para la seguridad interior
de España
La Historia de la diplomacia, desde su origen hasta el siglo XX, ha ido evolucionado hasta
la expansión de sus oficinas sectoriales el pasado siglo, demostrando de esta manera que a
pesar de la creciente globalización, los medios de comunicación no han podido suplir el
trabajo desarrollado sobre el terreno.
De esta manera, al consolidarse una necesidad permanente de cooperación especializada en
el ámbito policial, estas nuevas estructuras de cooperación se han encajado en las
tradicionales representaciones de un Estado en otro, las Embajadas, así como en diversos
organismos internacionales con competencias en la materia.
Enmarcadas en una clara vocación de potenciación del servicio exterior español, las
Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas acaban de recibir su respaldo histórico
y definitivo en 2008 con la promulgación del Real Decreto 909/2008 de creación de 25
Consejerías.
El eficiente trabajo previamente desarrollado por funcionarios del Ministerio del Interior en
alguna de estas Embajadas ha convencido al legislador de la necesidad de estas estructuras
para iniciar desde el exterior la defensa del ciudadano en el interior.
La dirección estatal de los objetivos prioritarios en cada una de las Consejerías, así como la
centralización de la información generada en ellas, favorece la consecución de los más
amplios objetivos de la política exterior española y la seguridad interior.
Asimismo la transparencia en sus actividades, por oposición al pasado secretismo de los
espías desplegados en las Embajadas, contribuye a la cooperación entre los Estados y ha
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derivado en un modelo no exclusivo español, sino expansivo y de progresiva implantación
entre los países de nuestro entorno que se han dado cuenta de la utilidad práctica que esta
estructura puede tener en el cumplimiento de la seguridad global, sin que se considere por
los Estados que este despliegue en paralelo puede afectar a su soberanía, sino contribuir a
su seguridad.
Los objetivos prioritarios de estas Consejerías, hoy día centradas en la delincuencia
internacional, la inmigración ilegal y el terrorismo islamista, serán progresivamente
reconducidos ante las nuevas amenazas futuras.
Las actuales Consejerías desplegadas sobre el terreno son la punta de lanza ante un
progresivo despliegue, que si la economía lo permite, continuará en el futuro inmediato con
nuevos medios materiales y humanos.
El camino está marcado. El legislador ha apostado con claridad por esta eficiente e
indispensable estructura que enlaza la tradicional historia de la diplomacia con la creciente
cooperación policial internacional para la protección de la seguridad interior del Estado ante
la creciente globalización internacional.
Las Consejerías de Interior se sitúan como eje bisagra entre el despliegue diplomático y la
creciente cooperación internacional en el ámbito policial habiéndose ya convertido en una
indispensable estructura para que los clientes del Estado, los ciudadanos, destinatarios
finales del servicio del Estado, no vean menoscabada su seguridad ante los cambios de la
globalización.
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E) ÍNDICE ANALÍTICO
!
Acción exterior: pp. 20, 21, 27, 46, 53, 92, 147, 150, 153
!
Agenda global: p. 94
!
Agenda internacional: pp. 93, 94
!
Agregados de Interior: pp. 38, 61, 83, 85, 113, 152, 154
!
Amenaza de la desaparición de la amenaza: p. 106
!
Amenaza multidimensional: p. 107
!
AQUAPOL: pp. 122, 150
!
Bipolarismo: pp. 8, 92, 96, 105
!
Centro de Inteligencia Contra el Crimen Organizado (CICO): pp. 88, 147, 153
!
Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA): pp. 82, 88, 145 a 147, 153
!
CEPOL: pp. 140, 157
!
Comisión de Destinos en el Exterior: pp. 84 a 86
!
Comité Ejecutivo del Mando Unificado (CEMU): pp. 145, 146
!
Consejerías de Interior: pp. 61, 72, 80, 88, 133, 139, 149, 152
!
Consejeros de Interior: pp. 83, 85, 86, 88
!
Cooperación policial internacional: pp. 7, 81, 83, 87, 123, 145, 147, 148
!
Cooperación transfronteriza: pp. 133 a 135
!
Cuerpo diplomático: pp. 41 a 43, 55, 56, 82, 89
!
Cuerpo Nacional de Policía: pp. 8, 80, 84, 86, 87, 133, 137, 140, 145, 146, 152, 154
!
Defensa nacional: pp. 23, 53, 117
!
Derecho de legación: pp. 29, 49
!
Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería: pp. 80, 89, 147, 148
!
Diplomacia ad hoc: p. 22
!
Diplomacia multilateral: pp. 46, 48
!
Diplomacia permanente: pp. 13, 14, 17
!
Equipos conjuntos: pp. 126, 128, 129, 157
!
EUROJUST: p. 139
!
EUROPOL: pp. 122, 138, 146, 150
!
Exequatur: p. 73
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!
FRONTEX: pp. 122, 150, 152
!
Gestión de crisis: pp. 115, 126, 127, 140 a 144
!
Globalización: pp. 6, 8, 9, 75, 92 a 94, 104, 109, 111, 154 a 159
!
Grupo de Trabajo de Consejeros de Interior: p. 85
!
Guardia Civil: pp. 84, 86, 87, 137, 140, 144 a 146, 148, 152, 154
!
INTERPOL: pp. 83, 123, 124 150
!
Ley de Servicio Exterior: pp. 23, 53
!
Misiones especiales: pp. 22, 46, 47
!
Nuevo orden mundial: p. 94
!
Negociación: pp. 11, 12, 16, 18, 20
!
Oficiales de enlace: pp. 84, 89, 90, 113, 131 a 133, 139, 151, 154
!
Oficinas sectoriales: pp. 8, 41, 54 a 61, 65, 69 a 73, 158
!
Persecución transfronteriza: pp. 135 a 137
!
Placet: pp. 41, 42, 89
!
Política exterior: pp. 33, 49
!
Potestades implícitas: p. 24
!
Principio de unidad de acción: pp. 25, 26, 56 al 59, 100
!
Sección de Planificación: p. 152
!
Secretaría de Estado de Seguridad: pp. 89, 148, 151
!
Seguridad internacional: pp. 6, 95 a 97, 99, 109, 112, 117, 118, 120, 122, 123
!
SIRENE: p. 126
!
SIS: p. 126
!
Sistema comunicante de doble llave: p. 26
!
Sociedad civil internacional: p. 101
!
Sociedad de riesgo mundial: p. 105
!
Subdirección General de Cooperación Internacional: pp. 77, 81, 86 a 89, 148
!
Vigilancia transfronteriza: pp. 135 a 137
161/177
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KAMEN, H.: Imperio: La forja de España como potencia mundial, Aguilar, Madrid, 2003
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NICOLSON, H.: La diplomacia, México, 1948
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NUMELIN, R.: Les origines de la diplomatie, París, 1945
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WECKMANN, L. Les origines des missions diplomatiques permanentes, RGDIP, París,
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WHITE, B. y otros: Issues in World Politics, Palgraves, Nueva York, 2001
2. DISCURSOS PÚBLICOS
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“Catorce Puntos de Wilson”:
3. ARTÍCULOS DE REVISTAS O CONTRIBUCIONES A LIBROS COLECTIVOS
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pp. 53-62
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Catalunya, www.acc10.cat/acc10/cat/
AQUAPOL, www.aquapol-police.com
British Council, becas, www.britishcouncil.org
Boletín Oficial del Estado, www.boe.es
Casa Real, www.casareal.es
Consorci de Promoció Comercial de Catalunya (COPCA), www.copca.cat
Corte Internacional de Justicia, http://www.icj-cij.org/homepage/sp/summary.php
Cuerpo Nacional de Policía, www.policia.es
Embajada de Francia en España, www.ambafrance-es.org
Europa, “El portal de la Unión Europea”, www.europa.eu
EUROPOL, www.europol.europa.eu
Fulbright, becas, www.fulbright.es
Guardia Civil, www.guardiacivil.es
Federal Bureau of Investigation, www.fbi.gov
FRONTEX, www.frontex.europa.eu
Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX), www.icex.es
INTERPOL, www.interpol.int
Jerusalem Center for Public Affairs, www.jcpa.org/JCPA
Joint Terrorism Analysis, JATC, www.mi5.gov.uk
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, www.maec.es
Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, www.mepsyd.es
Ministerio de Defensa, www.mde.es
Ministerio del Interior, www.mir.es
Ministerio de la Presidencia, www.lamoncloa.es
National Counterterrorism Center, NCTC, www.nctc.gov
Organización de las Naciones Unidas, www.onu.org
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, www.osce.org
Organización del Tratado del Atlántico Norte, www.nato.int
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Real Instituto Elcano, www.realinstitutoelcano.org
Spanish Chamber of Commerce in Great Britain, www.spanishchamber.co.uk
United Kingdom Trade and Investment, www.uktradeinvest.gov.uk/
Universitat de Barcelona, www.ub.edu
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G) DOCUMENTACIÓN
1. LEGISLACIÓN ESPAÑOLA
a) Leyes
!
Constitución Española de 1978
!
Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de
la Defensa Nacional y la Organización Militar
!
Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
!
Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional
!
Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de Reforma del Estatuto de Autonomía de
Cataluña
!
Ley Orgánica 7/2007, de 2 de julio, de Modificación de las Leyes Orgánicas
13/1985, de 9 de diciembre, del Código Penal Militar, y 8/1998, de 2 de
diciembre, de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, y del Real
decreto-ley 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los
participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad
!
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado (LOFAGE)
!
Ley 11/2003, de 21 de mayo, reguladora de los equipos conjuntos de
investigación penal en el ámbito de la Unión Europea
!
Ley 6/2006, de 26 de mayo, por la que se regula el Estatuto de Miembro
Nacional de Eurojust y las relaciones de este órgano con la Unión Europea
b) Reales Decretos:
!
Real Decreto1485/1985, de 28 de agosto, por el que se determina la Estructura
orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores
!
Real Decreto 632/1987 de 8 de mayo sobre Organización de la Administración
Exterior
!
Real Decreto 1484/1987, de 4 de diciembre, sobre normas generales relativas a
Escalas, Categorías, personal facultativo y técnico, uniformes, distintivos y
armamento del Cuerpo Nacional de Policía
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!
Real Decreto 2827/1998, de 23 de diciembre, de funciones y provisión de
puestos de trabajo de las Consejerías y Agregadurías de Economía y Comercio
en las Misiones Diplomáticas de España.
!
Real Decreto 240/2000, de 18 de febrero, de organización, funciones y provisión
de puestos de trabajo de las Consejerías de Finanzas
!
Real Decreto 1123/2000 de 16 de junio de 2000 por el que se regula la creación
e implantación de la Unidad de Apoyo ante desastres, modificado por el R.D.
285/2006, de 10 de marzo, para ajustarlo a los requerimientos del Mecanismo de
Cooperación de Protección Civil de la U.E.
!
Real Decreto 1138/2002, de 31 de octubre, por el que se regula la
Administración del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en el exterior
!
Real Decreto 904/2003, de 11 de julio, por el que se regula la Administración
del Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales en el exterior
!
Real Decreto 1.396/2003, de 17 de noviembre regula las Consejerías de
Agricultura, Pesca y Alimentación de las Misiones Diplomáticas de España
!
Real Decreto 1177/2003, de 12 de septiembre, por el que se designa Embajador
en Misión Especial para el Fórum Universal de las Culturas Barcelona 2004, a
don Eugenio Bregolat y Obiols
!
Real Decreto 8/2004, de 5 de noviembre, sobre indemnizaciones a los
participantes en operaciones internacionales de paz y seguridad
!
Real Decreto 2394/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Protocolo
para la recuperación, traslado e inhumación de los restos mortales de los
miembros de las Fuerzas Armadas, Guardia Civil y Cuerpo Nacional de Policía,
fallecidos en operaciones fuera del territorio nacional
!
Real Decreto 959/2005, de 29 de julio, por el que se regulan las Agregadurías de
Defensa
!
Real Decreto 810/2006, de 30 de junio, de organización, funciones y provisión
de puestos de trabajo de las Consejerías de Turismo en las Misiones
Diplomáticas de España.
!
Real Decreto 991/2006, de 8 de septiembre, por el que se desarrolla la estructura
básica del Ministerio del Interior
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!
Real Decreto 1.300/2006, de 10 de noviembre (BOE núm. 280, de 23 de
noviembre de 2006), sobre Organización y Funciones de las Consejerías de
Interior en las Misiones Diplomáticas de España
!
Real Decreto 732/2007, de 8 de junio, por el que se establecen las normas
especiales sobre ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional
!
Real Decreto 1525/2007, de 16 de noviembre, creó las Consejerías de Medio
Ambiente en (…)
!
Decreto 432/2008, de 12 de abril, el Gobierno procedió a la reestructuración del
Ministerio de Educación y Ciencia en dos nuevos Ministerios
!
Real Decreto 908/2008, de 30 de mayo, (BOE núm. 143, de 13 de junio de
2008), por el que se crean las Consejerías de Interior en las Misiones
Diplomáticas Permanentes de España en (…)
!
Real Decreto 1894/2008, de 14 de noviembre (BOE núm. 276, de 15 de
noviembre de 2008), de modificación del R.D. 1.300/2006, sobre Organización
y Funciones de las Consejerías de Interior en las Misiones Diplomáticas de
España
c) Instrucciones y órdenes
!
Libro Blanco de la Administración Exterior del Estado, aprobado el 24 de abril
de 1987 por la Comisión Interministerial constituida el 7 de octubre de 1983
!
Orden AEX/3132/2003, de 10 de Octubre, por el que se amplia la competencia
territorial de las Oficinas Técnicas de Cooperación de la Agencia Española de
Cooperación Internacional, en diversas misiones diplomáticas permanentes de
España
!
Orden INT/1251/2004, de 7 de mayo, de creación del Mando Unificado de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (CEMU)
!
Orden del Consejo de Ministros, de 24 de mayo de 2004, de creación del Centro
Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA)
!
Instrucción núm. 10/2006, de 30 de noviembre, de la Secretaría de Estado de
Seguridad, sobre normas de funcionamiento de las Consejerías y Agregadurías
de Interior
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!
Orden AEC/2783/2006, de 7 de septiembre, por el que se dispone la publicación
del Acuerdo del Consejo de Ministros, por el que se aprueban medidas para la
potenciación de la acción exterior del Estado
!
Orden DEF/783/2007, de 22 de marzo, sobre organización y funcionamiento de
las Agregadurías de Defensa
!
Instrucción núm. 8/2007, de la Secretaría de Estado de Seguridad, relativa a la
concesión de ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional
2. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL
a) Tratados
!
Reglamento de Viena de 19 de marzo de 1815
!
Protocolo de Aix-la-Chapelle (o Protocolo de Aquisgrán) de 21 de noviembre de
1818
!
Convenio de La Habana sobre derecho de asilo, 20 de febrero de 1928
!
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, 18 de abril de 1961
!
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963
!
Convención de Nueva York sobre las Misiones Especiales, 16 de diciembre de
1969
!
Convenio de Viena sobre la representación de los Estados en sus relaciones con
las Organizaciones Internacionales de carácter universal, 14 de marzo de 1975
b) Unión Europea
!
Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen, 14 de junio de 1985
!
Acción común 96/002/JAI, de 14 de octubre de 1996, adoptada por el Consejo
sobre la base del art. K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se define
un marco de orientación común para las iniciativas de los Estados miembros
sobre los funcionarios de enlace
!
Acción Común 97/339/JAI, de 26 de mayo de 1997, sobre cooperación en el
ámbito de la seguridad y el orden público
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!
Decisión 2000/820/JAI del Consejo de la Unión Europea, de 22 de diciembre de
2000, sobre la creación de la Escuela de Policía Europea (CEPOL)
!
Resolución del Consejo, de 6 de diciembre de 2001, relativa a un manual de
recomendaciones para la cooperación policial internacional con los partidos de
fútbol de dimensión internacional
!
Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la seguridad en los
partidos de fútbol de dimensión internacional
!
Decisión marco del Consejo, de 20 de junio de 2002, sobre equipos conjuntos de
investigación
!
Decisión del Consejo 2003/170/JAI, relativa a la utilización común de los
oficiales de enlace
!
Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003, Una
Europa segura en un mundo mejor
c) Organización de las Naciones Unidas
A) Carta de las Naciones Unidas, San Francisco, 26 de junio de 1945
B) Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas
! Resolución 259 (XXIV) de la Asamblea General, Convención sobre
misiones especiales, de 8 de diciembre de 1969
! Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General, de 24 de octubre de
1970, declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las
relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad a la
Carta de las Naciones Unidas
! Resolución 2734 (XXV) de la Asamblea General, de 16 de diciembre de
1970, sobre el fortalecimiento de la Seguridad Internacional
! A/RES/35/168, de 15 de diciembre de 1980, consideración de medidas
eficaces para aumentar la protección y seguridad de las misiones y los
representantes diplomáticos y consulares
! A/RES/42/154, de 7 de diciembre de 1987, consideración de medidas
eficaces para aumentar la protección y la seguridad de las misiones y los
representantes diplomáticos y consulares
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! A/RES/53/97, de 8 de diciembre de 1998, relativa a medidas eficaces
para aumentar la protección y seguridad de las misiones y los representantes
diplomáticos y consulares
! A/RES/53/58, de 18 de febrero de 1999, examen amplio de toda la
cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos
! A/RES/55/2, de 8 de septiembre de 2000, Declaración del Milenio
! A/RES/55/25, de 15 de noviembre de 2000, Convención de las Naciones
Unidas contra la delincuencia organizada transnacional
! A/RES/55/149, de 12 de diciembre de 2000, consideración de medidas
eficaces para aumentar la protección y la seguridad de las misiones y los
representantes diplomáticos y consulares
! A/RES/60/1, de 16 de septiembre de 2005, Documento Final sobre la
Cumbre Mundial 2005
C) Resoluciones del Consejo de Seguridad
!
S/RES/1244 (1999), de 10 de junio de 1999, de creación de la Misión de
Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo
D) Informes y opiniones jurídicas de la Secretaría General de la Organización de
las Naciones Unidas
! Report of the World Commission on Environment and Development:
“Our common future”, (conocido como “Informe Brundtland”), transmitted to
the General Assembly as an Annex to document A/42/427.
! Memoria del Secretario General de las Naciones Unidas, sobre la labor
de la Organización, documento A/53/1, de 27 de agosto de 1998
! Informe del Secretario General de la Naciones Unidas, Aplicación de las
recomendaciones del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz y del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas,
documento A/55/97, de 1º de junio de 2001
! Informe del Grupo de alto nivel, convocado por el Secretario General de
la Naciones Unidas, sobre las amenazas, los desafíos y el cambio: Un mundo
más seguro: la responsabilidad que compartimos, documento A/59/565, de 2 de
diciembre de 2004
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! Informe del Secretario General de las Naciones Unidas, Un concepto más
amplio de libertad: Desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos,
Decisiones propuestas a los Jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de
2005
E) Tribunal Internacional de Justicia
! Sentencia del Tribunal Permanente de Justicia Internacional (TPJI) de 5
de abril de 1933, sobre el Estatuto Jurídico de Groenlandia Oriental (lo englobo
en este apartado como antecesor del TIJ)
! Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia, de 11 de abril de 1949,
Réparation des dommages subis aux services des Nations Unies, Comte
Bernadotte
!
Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 1955, Caso
Nottebohm
!
Sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, de 24 de mayo de 1980,
en el caso del Personal Diplomático y Consular de los Estados Unidos en
Teherán
! Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia, de 1988, sobre el cierre
de la Oficina de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) en la
ONU
d) Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN)
!
Concepto estratégico, Washington, 23 y 24 de abril de 1999
e) Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE)
!
Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y la Cooperación en Europa,
Helsinki (Finlandia), 1º de agosto de 1975
!
Carta
sobre
la
Seguridad
Europea,
Estambul,
noviembre
de
1999,
SUM.DOC/1/99
f) Organización de los Estados Americanos (OEA)
!
Declaración sobre Seguridad en las Américas, Ciudad de México, 28 de octubre
de 2003, documento: OEA/Ser.K/XXXVIII/CES/dec.1/03 rev.1
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H) ANEXOS:
ANEXO 1: EJEMPLO DE DISTRIBUCIÓN DE OFICINAS SECTORIALES EN
MISIONES DIPLOMÁTICAS ESPAÑOLAS
Oficinas
Sectoriales/Embajadas
Información
Culturales262
OTC-AECID263
Defensa
Finanzas
Economía y Comercio
Turismo
Educación y Ciencia
Agricultura, Pesca
Trabajo y AA.SS.
Interior
Argentina
Chile
Egipto
EE.UU.
Francia
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
-
X
X
X264
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Oficinas
Japón
Marruecos
Serbia
U.E.
Uruguay
Sectoriales/Embajadas
Bruselas265
Información
X
X
X
Culturales1
X
X
X
OTC-AECID
X
X
X
Defensa
X
X
Finanzas
X
Economía y Comercio
X
X
X
X
Turismo
X
Educación y Ciencia
X
X
Agricultura, Pesca
X
X
Trabajo y AA.SS.
X
X
X
Interior
X
X
Cuadro de elaboración propia
El presente cuadro no pretende ser exhaustivo, sino solamente dar una impresión global de la
importancia y representación de las Oficinas Sectoriales en las 120 Misiones Diplomáticas y
12 Representaciones Permanentes ante Organismos Internacionales de España.266
262
Oficinas Culturales o Centros Culturales
OTC-AECID: Oficinas Técnicas de la Cooperación española de la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo
264
Existe Agregaduría de Defensa, Agregaduría Militar, Agregaduría Naval, Agregaduría Aérea y
Agregaduría de Adquisiciones y Cooperación
265
Existen además las siguientes: Oficina económica del Presidente del Gobierno, Consejero de Asuntos
Jurídicos, Coordinador de Asuntos Parlamentarios, Consejero de Hacienda, Consejeros de Asuntos
Exteriores y de Cooperación, Consejero de Justicia, Embajador Representante en el Comité Político y de
Seguridad, Representante en el Comité Militar de la U.E., Consejero de Transportes, Consejero de
Fomento, Consejero de Investigación, Consejero de Industria, Consejero de Comercio, Consejero de
Administraciones Públicas, Consejero de Asuntos Autonómicos, Consejero de Sanidad y Consumo,
Consejero de Medio Ambiente, Consejero de Asuntos Económicos y Administrativos (Fuente: www.esue.org
266
Relación de Embajadores de España en el extranjero:
http://www.maec.es/es/Embajadas%20y%20Consulados/Documents/Embajadoresextranjero_4nov08.pdf
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Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
ANEXO 2: TOTAL DE OFICINAS SECTORIALES EN LAS MISIONES
DIPLOMÁTICAS ESPAÑOLAS267
Oficinas
Misiones
Representaciones
sectoriales
Diplomáticas
Permanentes
Información
18
2
Centros
17
Culturales
OTC
41
268
Defensa
34
4
Finanzas
2
4
Turismo
31
Educación
17
2
Agricultura,
2
Pesca y
Alimentación
Trabajo y
48
2
AA.SS.
Medio
14
6
Ambiente y
Medio Rural
y Marino
Interior
25
1
Fuente de consulta
www.lamoncloa.es
www.aecid.es/09cultural/02ccult/9.2.3.asp
www.aecid.es
www.mde.es/./contenido.jsp?id_nodo=4453&&&keyword=&auditoria=F
267
www.meh.es
www.tourspain.es
www.mapa.es/ministerio/pags/notexterior/
pdf/consejerias26_10_08.pdf
www.mtas.es
www.mapa.es/ministerio/pags/notexterior/
pdf/consejerias26_10_08.pdf
R.D. 909/2008, de 30 de mayo
El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación publica con regularidad el nombre de los
embajadores acreditados en las Misiones Diplomáticas españolas y en las Representaciones Permanentes
ante Organizaciones Internacionales, siendo en el listado de embajadores de noviembre de 2008,
respectivamente: 119 los acreditados ante embajadas y 12 los acreditados ante organizaciones
internacionales diversas: http://www.maec.es/es/EYC/Documents/Embajadoresextranjero_4nov08.pdf
268
España ha creado recientemente nuevas Consejerías de Defensa en Australia (Real Decreto 1180/2008,
de 11 de julio, BOE, núm: 181 de 28 de julio de 2008) y en la República Islámica de Mauritania (Real
Decreto 1202/2002, de 14 de septiembre, BOE, núm.: 233, de 28 de septiembre de 2007).
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MEI 2007-2008
Funcionarios del Ministerio del Interior en el exterior, especialmente en las embajadas
Ramón Ignacio Navarro Franch
Memoria final del Master en Estudios Internacionales de la Universitat de
Barcelona, Curso 2007-2008.
Dirigida por el profesor Dr. D. Jordi SELLARÉS SERRA.
Barcelona, diciembre de 2008.
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