Dictamen C-130-94 Fondo Mutualidad

C-130-94
16 de agosto de 1994
Señora
Licda. Adriana Núñez Artiles
Presidente
Junta Directiva
Colegio de Periodistas de Costa Rica
S. D.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos es grato referirnos
al oficio Nº DFA-156-F-94, del 5 de abril del año en curso, mediante el cual la Fiscal de
esa Junta Directiva se dirige a este órgano superior consultivo técnico-jurídico,
solicitando su criterio sobre "la conveniencia y legalidad de que el Fondo de Mutualidad
pueda ser considerado autónomo en sus actividades como administrador de fondos del
Colegio de Periodistas". Sobre el punto objeto de consulta, nos permitimos manifestarle
lo siguiente:
I. ANTECEDENTES:
En relación con la referida petición, que fuera recibida el día 2 de mayo de 1994, esta
Procuraduría Adjunta le solicitó a la consultante, mediante oficio Nº PA-009-94 del día
30 del mismo mes, que se nos hiciera llegar el texto de las disposiciones reglamentarias
en ella invocadas y que, además, se refiriera al acuerdo de la Junta Directiva de ese
Colegio que, de manera específica, respaldaba su gestión consultiva. En respuesta a tal
requerimiento y a través de carta de 8 de junio (Nº JDCP-S-051), la Secretaria de esa
Junta hizo de nuestro conocimiento el acuerdo tomado por ese órgano corporativo, en
sesión del 7 de junio, que literalmente expresa:
"Artículo #4: ... Oficio PA-009 de la Procuraduría General de la República, donde
solicitan datos sobre el acuerdo de la Junta Directiva para informe del Fondo de
Mutualidad. Se acuerda contestar a la Procuraduría indicando que se resuelve dar
seguimiento a la discusión e iniciativa sobre el asunto del Fondo de Mutualidad
acordado en sesión #5- 94, del 21-2-94, artículo 1, confirmando la consulta a la
Procuraduría General de la República sobre la autonomía del Fondo frente a la Ley
Orgánica del Colegio de Periodistas. Se adjuntan los documentos solicitados por la
Procuraduría...".
En el ínterin, se recibió también una carta suscrita por la Presidente de dicho Fondo de
Mutualidad y fechada 19 de mayo, mediante el cual se pretendía formalizar una consulta
sobre el mismo tópico, para lo cual se adjuntaba el criterio respectivo del Lic. Roberto
Suñol Prego, actuando a la sazón como asesor legal de ese Fondo. Ciertamente, la
solicitud contenida en esa carta era inadmisible, al tenor de lo dispuesto en el numeral
4° de la Ley Orgánica de esta Procuraduría, que reserva a los jerarcas de las distintas
organizaciones públicas la legitimación para requerir nuestra intervención en el ámbito
consultivo; razón por la cual se dispuso agregar dicha documentación al expediente que
corresponde a la consulta formulada por la Junta Directiva del Colegio y como simple
antecedente de este pronunciamiento.
II. CARACTERISTICAS ORGANIZATIVAS DEL COLEGIO DE PERIODISTAS DE
COSTA RICA:
El Colegio de Periodistas, como Colegio Profesional que es, ingresa en la categoría que
la doctrina denomina "ente público no estatal" y, de conformidad con lo preceptuado en
el artículo 1º de la "Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica", Nº 4420
del 22 de setiembre de 1969 y sus reformas, dicho Colegio constituye una "corporación
integrada por los profesionales del periodismo, autorizados para ejercer su profesión
dentro del país ...".
La misma disposición establece los fines de esa corporación, de la siguiente manera:
"a) Respaldar y promover las ciencias de la comunicación colectiva; b) Defender los
intereses de los agremiados, individual y colectivamente; c) Apoyar, promover y
estimular la cultura y toda la actividad que tienda a la superación del pueblo de Costa
Rica; d) Gestionar o acordar, cuando sea posible, los auxilios o sistemas de asistencia
médico social pertinentes para proteger a sus miembros, cuando éstos se vean en
situaciones difíciles por razón de enfermedad, vejez o muerte de parientes cercanos; o
cuando sus familiares, por alguna de estas eventualidades, se vean abocados a
dificultades, entendiéndose por familiares, para efectos de esta ley, a esposa, hijos y
padres; e) Cooperar con todas las instituciones públicas de cultura, siempre que sea
posible, cuando éstas lo soliciten o la ley lo ordene; f) Mantener y estimular el espíritu
de unión de los periodistas profesionales; g) Contribuir a perfeccionar el régimen
republicano y democrático, defender la soberanía nacional y las instituciones de la
Nación; y h) Pronunciarse sobre problemas públicos, cuando así lo estime conveniente".
Como se puede apreciar, el Colegio fue creado para cumplir dos clases de funciones
claramente diferenciadas: una de carácter público, relacionada con todas las actuaciones
que realiza en beneficio de la colectividad (*), y otra de carácter gremial, consistente en
diversos actos y servicios que puede desarrollar en defensa y beneficio de los intereses
exclusivos de sus miembros, como en especial lo establecen los incisos b) y d) del
transcrito numeral 1º de la Ley (**).
Las corporaciones (públicas o privadas) poseen determinadas
características
organizativas que derivan de la naturaleza asociativa que les es propia. Así, a diferencia
de los entes institucionales --que se organizan bajo el principio burocrático--, en los
corporativos prevalece el principio representativo. Por ello, en estos últimos se confía su
dirección suprema a la asamblea general de sus miembros (que actúa en forma
extraordinaria y periódica), y su dirección subordinada y administración está en un
cuerpo directivo, designado por dicha asamblea, que funciona en forma normal y
continua (en este sentido, véase a Eduardo Ortiz Ortiz, "Lecciones de Derecho
Administrativo", tesis # 10). En conformidad con el artículo 6º de la Ley, la Asamblea
General del Colegio de Periodistas está constituida por la totalidad de los miembros del
mismo. En su calidad de jerarca de la corporación, no sólo le corresponde designar a la
Junta Directiva, sino también conocer en última instancia de todos los asuntos de
interés corporativo y las demás atribuciones que le confiere el artículo 12 de la Ley. Es,
en suma, "el órgano superior del Colegio de Periodistas de Costa Rica" (artículo 1º del
"Reglamento de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica", Decreto
Ejecutivo Nº 14931-C y sus reformas).
La Junta Directiva, por su parte, goza de las atribuciones que le asigna el numeral 11 de
la Ley, dentro de las que destacan las de convocar a la Asamblea y rendir ante ella el
informe anual de labores y los proyectos de presupuesto. De la lectura de los artículos
13 y siguientes de la Ley, se desprende que dicha Junta administra, en términos
generales y bajo la dirección de la Asamblea, los intereses de la entidad y sus bienes en
particular; correspondiéndole a su Presidente la representación del Colegio.
El artículo 2º del Reglamento mencionado establece, por otro lado, que dicho cuerpo
directivo "es el órgano encargado de cumplir con los fines que establece la Ley
Orgánica y de ejecutar los acuerdos de la asamblea general, salvo lo dispuesto en los
incisos g) y h) del artículo 1° de la citada ley, que son atribuciones exclusivas de la
asamblea general".
III. NATURALEZA DE SU "FONDO DE MUTUALIDAD":
La Asamblea General del Colegio, como jerarca que es del mismo, goza de una potestad
organizatoria. En ejercicio de la misma y sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos
promulgados al efecto por el Poder Ejecutivo, puede organizar la entidad mediante
reglamentos autónomos de organización y servicio y, por esta vía, crear órganos
internos y distribuir internamente las competencias propias del Colegio, así como
establecer servicios sin potestades de imperio. En cuanto a estos últimos se refiere, en
nuestro ordenamiento jurídico se entienden autorizados cuando se haya indicado
normativamente el sujeto y el fin de los mismos; caso en el cual, el ente encargado
podrá prestarlos de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la
actividad (artículos 12.1, 59.2 y 103.1 de la Ley General de la Administración Pública).
La Asamblea General del Colegio de Periodistas de Costa Rica, con base en dicha
potestad organizatoria y en atención a los fines de protección gremial establecidos en
los incisos b) y d) del artículo 1º de su Ley Orgánica, arriba transcrito, creó un servicio
de asistencia social y financiera bajo el esquema de mutualidad.
Mediante acuerdo adoptado por la Asamblea General Extraordinaria celebrada el 10 de
diciembre de 1982, se aprobó el "Estatuto del Fondo de Mutualidad del Colegio de
Periodistas", el cual regula la prestación de dicho servicio. Su artículo 1º, según consta
de la documentación aportada por la Junta Directiva del Colegio, dispone: "Se crea el
Fondo de Mutualidad para los miembros del Colegio de Periodistas de Costa Rica para
la ayuda mutua (solidaria) de carácter social, cultural y económica, para el desarrollo y
dignificación del periodista, de acuerdo con las condiciones de este Estatuto y con base
en la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica". Dicho Fondo se alimenta
tanto del aporte de los colegiados, como de otras fuentes: un porcentaje de los ingresos
producidos por el Timbre colegial, las utilidades que genere la operación del plan de
inversión del mismo Fondo y cualquier liberalidad que se acuerde en su favor (artículo
8º del Estatuto). Para la administración del Fondo, cuyos recursos deben destinarse a
proporcionar los beneficios que dispone el numeral 7º del Estatuto, se crea una "Junta
Administradora". Esta última "tendrá a su cargo la administración, inversión y
utilización de los fondos recaudados" (art. 11) y sus miembros serán designados por la
Junta Directiva del Colegio (art. 4º). En el mismo Estatuto se consagran a favor de la
misma Junta Directiva, además, potestades de vigilancia sobre la operación del Fondo,
v. gr.: su contabilidad se llevará "bajo la supervisión de la Junta Directiva del Colegio
de Periodistas" (art. 13) y la Junta Administradora deberá informarle trimestralmente "la
situación del Fondo" (art. 14), amén de que la reglamentación del Estatuto debe ser
aprobada por la Junta Directiva (art. 20).
A partir de todo lo anterior, debemos a continuación determinar los alcances que debe
reconocérsele a la "autonomía" que reglamentariamente se le concede al "Fondo". El
artículo 2º del Estatuto dispone: "El Fondo gozará de plena autonomía en lo
administrativo, en lo técnico y en lo que concierne a sus planes y programas".
Por su parte, el numeral 2º del "Reglamento del Estatuto del Fondo de Mutualidad del
Colegio de Periodistas de Costa Rica", según fuera aprobado por la Junta Directiva del
Colegio en sesión 30-83 del 1 de agosto de 1983, establece: "El Fondo, para ejercer su
autonomía administrativa, contará con los servicios administrativos y técnicos propios y
podrá contratar las asesorías que estime convenientes.
Mantendrá asimismo una constante relación con la Junta Directiva del Colegio de
Periodistas de Costa Rica, para obtener la información necesaria y así programar sus
actividades".
Tres aclaraciones preliminares se imponen:
a) El Fondo como tal, no es un centro ideal de acción e imputación normativa y, por
tanto, no es predicable respecto de él atributos propios de las figuras organizativas, tales
como la "autonomía". Se trata, más bien, de un patrimonio afectado a determinadas
finalidades; por ello, la redacción de las disposiciones transcritas resulta poco técnica y
debemos entenderlas referidas a la organización que administra dicho patrimonio: su
Junta Administradora.
b) Por otro lado, debemos desde ya dejar claramente determinado que dicha Junta no
goza de una personalidad jurídica propia y distinta de la del Colegio de Periodistas. No
es un sujeto de Derecho, sino un simple órgano del Colegio como ente y, además,
órgano interno de creación reglamentaria (***).
c) En virtud de esta última circunstancia, también resulta poco feliz hablar de
"autonomía" en este contexto. Se trata de un atributo que sólo puede estar referido a
entidades descentralizadas y nunca a su órganos o departamentos administrativos de
ellas, toda vez que se traduce en una desvinculación jerárquica producto de la nueva
personificación pública.
Lo que cabría, entonces, es determinar la naturaleza de la Junta Administradora del
Fondo y su ubicación en relación con los restantes órganos que componen el Colegio de
Periodistas. Antes de ello, sin embargo, debemos advertir que llama la atención de este
Despacho que en la especie no se haya recurrido a la instancia interna donde podría
haberse dilucidado el punto objeto de la presente consulta: la Asamblea General. Como
jerarca que es del Colegio y superior, tanto de la Junta Directiva como de la Junta
Administradora del Fondo, es el órgano llamado a regular reglamentariamente las
relaciones entre ellas, así como dirimir conflictos concretos de competencia o de
cualquier otra índole que surjan entre las mismas (artículos 59.3, 71 y 102.f de la Ley
General de la Administración Pública). En tal virtud, lo que a continuación se dirá, lo
es sin perjuicio de las disposiciones que en un futuro adopte eventualmente la Asamblea
General, relativo al punto en discordia; disposiciones que, desde luego, deberán ser
respetuosas del régimen de legalidad al que está vinculada.
Hecha la anterior advertencia, debemos afirmar que indudablemente la Junta
Administradora constituye un órgano jerárquicamente subordinado a la Junta Directiva.
Recordemos que existe una relación de tal índole, cuando dos órganos desempeñen
funciones de la misma naturaleza y la competencia de uno (el superior) abarque la del
otro (el inferior) por razón del territorio y la materia. Ya ha quedado definido que la
Junta Directiva es la administradora general, bajo la dirección de la Asamblea, de los
intereses de la entidad y de sus bienes en particular; correspondiéndole a su Presidente
la representación del Colegio. Conforme a lo ya dicho, el artículo 2º del reglamento
ejecutivo de la Ley Orgánica (cuyas normas prevalecen sobre la reglamentación interna
del Colegio, según dispone el artículo 6º de la Ley General de la Administración
Pública) tal Junta Directiva es el órgano encargado de cumplir con los fines
corporativos que establece el artículo 1º de la Ley Orgánica, lo que incluye la gestión
global de los servicios de asistenciales y de promoción social en favor de los
agremiados. En virtud de ello, la Junta Administradora del Fondo tiene una competencia
especial –la administración del Fondo de Mutualidad en particular--, que queda
abarcada por la competencia genérica de la Junta Directiva.
Una razón más para considerar a la Junta Administradora como órgano jerárquicamente
subordinado a la Junta Directiva, la proporciona la disposición contenida en el artículo
105.2 de la Ley General de la Administración Pública. Según el mismo, la existencia de
potestades jerárquicas distintas de la de mando podrán darse sin que exista la jerarquía,
pero su presencia hará presumir ésta. Como veíamos, dichas potestades existen en la
especie: vigilancia, nombramiento, reglamentación, etc.
Es por todo lo anterior que, a lo sumo, a la Junta Administradora del Fondo se le puede
reconocer --a partir de las normas reglamentarias arriba reproducidas-- el carácter de
órgano desconcentrado de la Junta Directiva del Colegio. La desconcentración, que
tiene los alcances indicados en el artículo 83 de la Ley General de la Administración
Pública, no supone la desaparición del vínculo jerárquico sino únicamente una
"distorsión" del mismo "que se traduce, precisamente, en la imposibilidad del
superior para modificar, suspender, dejar sin efecto y condicionar el ejercicio de su
actividad" (Jaime Ponce Cumplido, "La desconcentración administrativa", Santiago
de Chile, Editorial Jurídica de Chile, 1965, p. 89). Sea, aunque los actos propios de la
competencia específica de la Junta Administradora del Fondo no pueden ser
revocados o anulados (de oficio o en virtud de recurso administrativo) por la Junta
Directiva del Colegio, quedan subsistentes --en favor de la misma Junta Directiva-las restantes potestades que el artículo 102 de la Ley General de la Administración
Pública le concede al superior jerárquico, así como la potestad de dirección (artículo
99.2 iusibidem).
Para concluir, debemos ser enfáticos en cuanto al hecho de que ni la Junta
Administradora del Fondo de Mutualidad ni miembro alguno de la misma, ostenta la
personería colegial. En razón de lo anterior, carecen de título de representación alguna
para actuar en el marco de relaciones intersubjetivas en nombre de la Corporación. Ello
supone, v. gr., que les está vedado contratar, girar contra cuentas corrientes, acudir a los
tribunales de justicia, etc., por sí mismos, sino que tendrán que recurrir a la Junta
Directiva paraque sus miembros, en ejercicio de las potestades que les confieren los
numerales 13 y siguientes de la Ley Orgánica, provean lo correspondiente. También
conviene aclarar que la Junta Administradora del Fondo debe remitir su presupuesto
anual a la Junta Directiva, con el propósito de que ésta lo incluya en el proyecto de
presupuesto general de la corporación, para su aprobación final por parte de la
Asamblea General; lo anterior, a la luz de las potestades que, en materia financiera, le
confiere a dicho cuerpo directivo el inciso c) del artículo 11 de la Ley Orgánica. IV.
CONCLUSIONES:
A la luz de los fines de protección gremial propios del Colegio de Periodistas de Costa
Rica, según lo indicado en los incisos b) y d) del artículo 1º de la Ley N° 4420, su
Asamblea General organizó un servicio de asistencia social y financiera en favor de sus
miembros, bajo el esquema de mutualidad; y, para la administración del Fondo que al
efecto se creó, se instituyó una "Junta Administradora del Fondo de Mutualidad". Del
análisis de la regulación contenida en dicha ley y su reglamento ejecutivo, así como de
las disposiciones correspondientes de la Ley General de la Administración Pública, se
desprende que dicha Junta Administradora es un órgano interno del Colegio,
encargado de la administración de los recursos económicos que integran el Fondo
mencionado. En su funcionamiento, se encuentra jerárquicamente subordinada a la
Junta Directiva del Colegio; en razón de lo cual, la "autonomía" que le concede las
normas internas de la corporación, a lo sumo puede interpretarse como su adscripción
a un régimen de desconcentración.
Como corolario de lo anterior, podemos afirmar que:
a) Si bien la Junta Directiva estaría impedida para anular o revocar --en forma oficiosa
o a instancia de parte-- los actos de la Junta Administradora del Fondo en ejercicio de su
competencia específica, goza de las restantes potestades que se derivan de la existencia
de una relación de jerarquía.
b) Las atribuciones de esa Junta Administradora deben interpretarse sin perjuicio de
las potestades que legal y reglamentariamente están encomendadas a la Junta
Directiva, como administradora general del ente gremial. En particular y por carecer
de personería, la Junta Administradora esta inhabilitada para intervenir en
relaciones intersubjetivas en representación del Colegio, por lo cual deberá recurrir a
la Junta Directiva para que sus miembros dispongan lo que corresponde. En el
mismo orden de ideas, debe señalarse que tal Junta Administradora está en la
obligación de remitir su presupuesto anual a la Junta Directiva, con el propósito de
que ésta lo incluya en el proyecto de presupuesto general de la corporación, para su
aprobación final por parte de la Asamblea General.
Las anteriores conclusiones se afirman sin perjuicio de que la Asamblea General, en
ejercicio de su potestad organizatoria, eventualmente disponga y regule en forma
diversa las atribuciones y relaciones de los órganos inferiores de la corporación; todo,
desde luego, con apego riguroso a los límites legales y reglamentarios a que sometida
dicha potestad. Asimismo, se aclara que el anterior análisis se funda en la premisa de
que el servicio se mantenga bajo la administración de las autoridades colegiales, puesto
que de recurrirse en el futuro a formas de organización propias del Derecho Privado, se
podría llegar a constituir una entidad mutual verdaderamente "autónoma".
De la señora Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Periodistas de costa Rica,
atentamente se suscribe,
Dr. Luis Antonio Sobrado González
PROCURADOR ADJUNTO
cc: Lic. Edith Alfaro Rodríguez, Presidente del Fondo de
Mutualidad del Colegio de Periodistas de Costa Rica
(*) Dentro de ellas, tenemos que tener en cuenta aquéllas que supongan el ejercicio de
potestades disciplinarias sobre sus agremiados, a cargo de su Tribunal de Honor según
los artículos 18 y siguientes de la Ley, para garantizar así su idoneidad profesional y la
estricta observancia de las normas sobre ética y decoro profesionales.
(**) Esta bifurcación de las funciones propias del Colegio está tradicionalmente
aparejada a todas las corporaciones profesionales de naturaleza pública. En relación al
Colegio de Abogados, puede consultarse lo dicho en su oportunidad por la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto Nº 493-93 de las 9:48 hrs. del
29 de enero de 1993. Resolución que, por lo demás, también resulta de interés para el
consultante, puesto que sentó con claridad que la adscripción a sistemas mutualistas
como el que nos ocupa en este pronunciamiento, debe ser de carácter voluntario y que el
incumplimiento de las obligaciones que derivan de tal incorporación, no puede acarrear
sanciones que vayan más allá de la afectación de los beneficios asociados a este régimen
voluntario de protección y promoción social.
(***) A estos efectos, cabe también precisar que --según la información suministrada
por el Colegio-- sus miembros no optaron por recurrir a formas organizativas del
Derecho Privado, sino que prefirieron mantener la administración del servicio mutual en
el seno del mismo ente gremial. Si se hubiera escogido la primera alternativa, la
organización habría estado dotada de una personalidad jurídica, que le permitiría actuar
en el tráfico jurídico con absoluta independencia en relación con las autoridades del
Colegio.
Artículo 83.- 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste
y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por
reglamento.
2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
a) Avocar competencia del inferior; y
b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes,
instrucciones o circulares del superior.
4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la
potestad de avocar la misma y a la inversa.
5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en
contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración
máxima serán de aplicación extendida en su favor.
Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:
a) Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las
funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como
de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente;
b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar
todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos;
c) Ejercer la potestad disciplinaria;
d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la
buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de
recurso administrativo;
e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en
casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras
no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones
señalados por esta ley; y
f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan
entre órganos inferiores.