Organización de los Servicios Veterinarios
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Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 1986, 5 (3), 569-585. Organización de los Servicios Veterinarios* Sir William M . H E N D E R S O N * * Resumen : Tras hacer una breve reseña histórica, estudia el ponente la actual organización de los Servicios Veterinarios en el mundo, analizando las respuestas recibidas de 52 países a un cuestionario que divulgó la OIE a sus Países Miembros. Revisa la estructura administrativa de los Servicios Veterinarios, los distintos campos de actuación, los recursos humanos y financieros, la evaluación de su eficacia y los medios de esta evaluación, y por último las perspectivas de su evolución. Para completar el cuestionario, utiliza el autor informaciones que proporcionan dos ponencias dedicadas respectivamente a la organización de los Servicios Veterinarios en Africa y en los países de Europa Oriental. A propósito de las normas recomendadas para los Servicios Veterinarios, en un manual de la FAO, cuya edición actualizada se está preparando, figura un capítulo de suma utilidad en este aspecto. Resulta imprescindible la actuación de los Servicios Veterinarios en pro de la salud animal, debiendo potenciarse su colaboración, que a menudo es inadecuada, con los Servicios de Producción animal. Los problemas se plantean de modo distinto en los países desarrollados y en los países en vía de desarrollo, pero un problema general es el de la insuficiencia de los créditos acordados a los Servicios Veterinarios. Por ello, deberán éstos justificar el mantenimiento o el desarrollo de su nivel de actividad practicando los más eficaces métodos de gestión, para lo que podrá ayudarles el análisis económico en términos de costo-beneficio. Y por último, la creación de un Grupo de trabajo permitiría de estudiar más pormenorizadamente, por región epidemiológica, los problemas que se exponen en esta ponencia. PALABRAS CLAVE : Análisis costo-beneficio - Comercio internacional Financiación - Métodos de evaluación - Producción animal - Recursos humanos Sanidad animal - Servicios veterinarios. INTRODUCCIÓN En el transcurso de los últimos años, un cierto número de Delegados ante la Ofi­ cina Internacional de Epizootias señalaron su preocupación ante la situación que enfrentan muchos Servicios Veterinarios nacionales. En una medida cada vez mayor se hace necesario justificar el papel de los Servicios Veterinarios para satisfa- a * Ponencia presentada en la 5 4 Sesión General de la OIE, París, 26-30 de Mayo de 1986 (Tema técnico II). Traducción de la ponencia original titulada: "Organisation of Veterinary Services". ** Yarnton Cottage, High Street, Streatley, Berkshire RG8 9 H Y , Gran Bretaña. — 570 — cer a la opinión pública y, lo que es más importante, para satisfacer a los Gobiernos en lo que concierne a su contribución a la economía nacional. En los países desar­ rollados, suele ser frecuente que se disminuya el apoyo a los Servicios Veterinarios, alégandose que las principales epizootias han sido ampliamente controladas o erra­ dicadas. En los países en vía de desarrollo, en los que la prosecución de la acción de los Servicios Veterinarios depende a menudo de la ayuda externa, suelen existir enérgicas presiones en favor de una reorganización, lo que no constituye necesaria­ mente la única solución posible para los problemas de la deficiencia de formación del personal, de vehículos, equipos y materiales insuficientes y de medios de mante­ nimiento inadecuados. La OIE, como Organización de los Servicios Veterinarios Gubernamentales, decidió que este tema debía discutirse a través de un intercambio de la experiencia de los Países Miembros, con el objetivo de determinar las modalidades que permi­ tan desarrollar los Servicios Veterinarios a través del mundo. LA HISTORIA DEL DESARROLLO D E LOS SERVICIOS VETERINARIOS En este trabajo de introducción, el espacio disponible para la historia nos obliga a limitarnos a un breve resumen. Existe un cierto número de situaciones diferentes que llevaron a la creación y a la consolidación de los Servicios Veterinarios, lo que se debió, en todos los casos, a las consecuencias negativas de las enfermedades ani­ males, en particular de las principales pestes. Por ejemplo : a) Antes del siglo XX, los ejércitos dependían para su propia movilidad de los caballos, y para alimentarse del ganado que llevaba, en muchos casos, a que se transportase a rebaños en los diferentes desplazamientos. Los problemas causados por las enfermedades de los animales, además de las heridas en las batallas conduje­ ron al desarrollo de cuerpos veterinarios del ejército. b) En los siglos XVIII y XIX, la peste bovina se transformó en el problema más grave que afectaba a la producción de ganado vacuno en Europa. Como consecuen­ cia de ello, se crearon las primeras escuelas de veterinaria en Europa Occidental, al igual que los primeros Servicios Veterinarios estatales. c) Las políticas de colonización de comienzos de siglo de los británicos, holan­ deses, franceses y portugueses llevaron a una introducción creciente de razas euro­ peas de ganado en los países tropicales. Ello condujo a que se creasen en muchos países de Africa, India y del Sudeste asiático Servicios Veterinarios basados en el modelo europeo. Los países que obtuvieron su independencia o que la conservaron adaptaron o crearon Servicios Veterinarios para satisfacer sus requerimientos específicos. d) En los países socialistas, la creación de sus propios Servicios Veterinarios, dirigidos por el Estado, se iniciaron en la Unión Soviética inmediatamente después de la Primera Guerra Mundial. Se declaró a las epizootias como un enemigo polí­ tico, económico y social del pueblo. Se decidió, entonces, que su control no podía estar en manos sólo de los veterinarios, sino que debían incluir todas las organiza­ ciones estatales, públicas y sociales. La devastación provocada por la Segunda Guerra Mundial, y las dificultades de la reconstrucción en los años de la posguerra proporcionaron un estímulo adicional para intentar disminuir el peso de las enfer­ medades en la producción animal y poder corregir así las insuficiencias alimenticias de la población humana. — 571 — Hay dos motivaciones comunes para estos enfoques : a) proteger y desarrollar la salud y la productividad de los rebaños de los dife­ rentes países, y b) promover los intercambios internacionales a través de una exportación de los animales o de sus productos que sea aceptada por los países importadores. En muchos países se han creado organizaciones autónomas, algunas de las cua­ les pertenecen exclusivamente al sector privado, con el objetivo mayor de mejorar la producción animal pero también la atención sanitaria de los animales. En los países desarrollados, el sector privado debe desempeñar un papel fundamental en las industrias relacionadas con la agricultura a través de la fabricación de máquinas, de equipos, de productos farmaceuticos y biológicos y de pesticidas. LA ORGANIZACIÓN D E LOS SERVICIOS VETERINARIOS. SITUACIÓN A C T U A L \ La distribución por parte del Director General del cuestionario sobre la organi­ zación de los Servicios Veterinarios en julio de 1985 llevó a que a fines de ese año 52 países lo hayan completado, y después de esa fecha ya no se aceptaron enmiendas ulteriores al documento de trabajo. Estos cuestionarios completados proporcionan informaciones adecuadas para toda Europa (salvo las Repúblicas de Europa de la URSS), los Estados Unidos de Norteamérica, Canadá, Japón, Australia y Nueva Zelandia; informaciones insuficientes sobre Africa, América del Sur y los países del sur e insulares del Sudeste asiático; informaciones muy insuficientes sobre el Oriente Medio, y también gran parte de Asia, incluyendo India y sus países vecinos, y los países del norte de Asia sudoriental. Sin embargo, se dispone de suficientes ejemplos para contar con una muestra representativa de la situación, tanto en lo referente a las organizaciones plenamente satisfactorias como a las que lo son en menor medida. Este documento de trabajo se limita a un análisis de los cuestionarios y a un resumen de las conclusiones que se pueden formular a partir del material presen­ tado. Se completa todo ello con un mínimo de recomendaciones para la discusión. Se han efectuado otros dos estudios que contribuyen en gran medida a la infor­ mación sobre las dos áreas geográficas cubiertas en forma deficiente debido a la falta de respuesta al cuestionario. El primero se ocupa de la organización de los Servicios Veterinarios de los países africanos (fundamentalmente los de idioma francés). Proporciona informaciones sobre 11 países de los que no se recibieron cuestionarios (2). El segundo se refiere a la organización de Servicios Veterinarios de los países socialistas y completa las informaciones sobre la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y sobre Bulgaria (5). Más adelante incluimos en este docu­ mento de trabajo breves resumenes de esos textos. Los siguientes países completaron y enviaron sus cuestionarios : Africa del Sur, Argelia, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Botswana, Burkina Faso, Canadá, Corea, Côte-d'Ivoire, Chile, Chipre, Checoslovaquia, Dinamarca, España, Estados Unidos de Norteamérica, Etiopia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungria, Indonesia, Irlanda, Italia, Japón, Kenia, Luxemburgo, Madagascar, Malawi, Malasia, Malí, Mauritania, Noruega, Nueva Zelandia, Oman, Países Bajos, Polonia, Reino Unido, República Democrática Alemana, República Federal de Alemania, Ruma­ nia, Sri Lanka, Sudán, Suecia, Suiza, Swazilandia, Taiwan, Uruguay, Vanuatu, Yugoslavia, Zimbabwe. — 572 DE LOS CUESTIONARIOS TOTAL RECIBIDO : 52 ANALISIS Organización La responsabilidad de los Servicios Veterinarios incumbe por lo general al Ministerio de Agricultura o equivalente : en el caso de Australia, por ejemplo, Departamento de Industria Primaria (Federal), en el de Canadá, Dirección de Salud Animal (Federal), en el de Côte-d'Ivoire y Mauritania, Ministerio de Desarrollo Rural. En por lo menos un cuarto de los Servicios analizados participaba un segundo Ministerio, por lo general el Ministerio de Salud, o una Autoridad local, para inspeccionar los productos de origen animal para el consumo humano o para el control de los productos veterinarios farmacéuticos y biológicos. Una quinta parte de los países que enviaron el cuestionario poseen una estruc­ tura federal y los Servicios Veterinarios disponen de una autonomía parcial o casi completa a nivel estatal o provincial. En un número reducido de países no federa­ les, los Servicios Veterinarios cuentan con un alto grado de responsabilidad, en par­ ticular en lo que concierne a toda amenaza contra la salud de su ganado. Aproximadamente la mitad de los Servicios Veterinarios examinados disponen de un cierto nivel de participación en la producción animal, y en todos los casos ello corresponde al marco del Ministerio de Agricultura. En sólo cuatro de estos países, el Director de los Servicios Veterinarios era responsable de la Producción animal. En otros cuatro países, el Director de los Servicios Veterinarios era responsable de los aspectos de reproducción de animales y de inseminación artificial. En dieciseis países, los Servicios Veterinarios participaban en la producción animal, sea directa­ mente, bajo las órdenes del Director de Producción animal o a través de un Jefe de Servicios Veterinarios que forma parte de la Dirección. No disponemos de informa­ ción sobre esas responsabilidades específicas debido a que un cierto número de países de idioma francés no nos enviaron el cuestionario. En este grupo de países, los Ser­ vicios Veterinarios tienen a cargo el mejoramiento de la producción animal (2, citado más adelante). Actividades de los Servicios Veterinarios Producción animal Dentro de la estructura organizativa del Ministerio de Agricultura, o equiva­ lente, en el marco de este documento de trabajo los dos componentes más impor­ tantes son los Servicios de Producción animal y los Servicios Veterinarios. En algu­ nos países se acepta que ambos están asociados en el objetivo de obtener la produc­ tividad óptima de la industria animal. En otros países existe una división tradicio­ nal entre la Producción animal y la Salud animal, lo que se relaciona probable­ mente con la organización de la educación superior. La articulación eficaz entre estas instancias de la organización no suele ser la regla general. Con frecuencia, la participación organizativa de los Servicios Veterinarios en la producción animal suele limitarse a una responsabilidad administrativa y ello sin mencionar la colabo­ ración que debería existir entre los funcionarios veterinarios y los encargados de la producción animal. La colaboración eficaz y permanente entre ambas disciplinas es esencial, si se considera que las enfermedades animales constituyen uno de los prin­ cipales obstáculos para la productividad animal. No se puede considerar en todos los casos que esta colaboración vaya de suyo. — 573 — El análisis de los cuestionarios sobre las actividades veterinarias bajo el punto « Producción Animal » en la Sección III del cuestionario señala : a) « Nula » 28 países b) Responsabilidad del Director de Producción animal, sea directamente (dos países) o a través de un Jefe de Servi­ cios Veterinarios (9 países) 11 países c) Responsabilidad del Director de Servicios Veterinarios 4 países d) Responsabilidad del Director de Servicios Veterinarios limi­ tada a la reproducción de animales y la IA 4 países e) Información imprecisa o controvertida que no permite la clasificación en una categoría, probablemente a) ó b) 5 países Vigilancia epizootiológica — Salud animal En los países en los que un cierto número de enfermedades fundamentales eran en el pasado enzoóticas, la vigilancia epizootiológica, en esa época, no suscitaba mucho interés. Afortunadamente, en la actualidad es posible aceptar que la vigilan­ cia epizootiológica y la salud animal son las principales actividades de los Servicios Veterinarios. La importancia de la vigilancia epizootiológica es cada vez mayor a medida que la situación global de la salud animal mejora. La cooperación de los criadores de ganado a través de sus organizaciones loca­ les, regionales o nacionales se convierte en una medida cada vez mayor en un ele­ mento constitutivo de los programas de salud animal. En algunos países desarrolla­ dos, esa cooperación puede ser financiera, lo que representa una novedad. Esta cooperación es citada por algunos países. Ello se distingue de una carga impuesta a algunos servicios, práctica cada vez más frecuente en la situación actual de restric­ ciones financieras. Importación/exportación Practicamente sin ninguna excepción, los países proporcionaron estadísticas acerca del personal o de los presupuestos relacionados con el control de las impor­ taciones y exportaciones. Aproximadamente la mitad de los países mencionaron las estaciones de cuarentena, los puestos de frontera o los controles en los puntos de entrada. A partir de las circunstancias conocidas en los países restantes, podemos considerar que se aplica en ellos algún nivel de control en lo concerniente a la entrada de animales vivos, o al menos de los que suponen una amenaza para la salud de los animales domésticos. Las reglamentaciones en cuanto a las importacio­ nes de productos de origen animal se basan por lo general en los mismos criterios. La vigilancia de los funcionarios aduaneros, que habitualmente dependen de un Ministerio diferente del Ministerio responsable de los Servicios Veterinarios, cum­ ple un papel importante en prevenir que los que ingresan al país introduzcan en él productos prohibidos de origen animal y en la detección de los productos falzamente descritos. Control de los productos biológicos Todos salvo cinco entre los 52 países señalaron la existencia de un control de los productos biológicos y, en sólo muy pocos casos, este control estaba a cargo de otras autoridades. — 574 — Control de los medicamentos veterinarios Todos, salvo cinco paises, señalaron la existencia de un control de los medica­ mentos veterinarios, pero entre ellos había uno que difería de los cinco anterior­ mente mencionados. Por lo tanto, sólo seis países no controlan los productos bioló­ gicos y farmaceuticos. En diez países, el control de los medicamentos era impuesto por autoridades diferentes de las responsables de los Servicios Veterinarios. Inspección de la carne y otros productos para el consumo humano Las inspecciones de alimentos están a cargo de diferentes Departamentos guber­ namentales, además de lo confiado a los Servicios Veterinarios que concierne fun­ damentalmente la inspección de la carne. Sin distinción entre estas diferentes auto­ ridades, las inspecciones de alimentos en veintisiete países incluian la carne, los hue­ vos, los productos lácteos y el pescado, aunque en uno de esos países la inspección se limitaba a los productos importados. La carne era inspeccionada en otros veinti­ cinco países, los huevos en otros cuatro, los productos lácteos en otros diez países y el pescado en otros dos. En lo concerniente a estos últimos tres productos, la carne, en cada caso, era inspeccionada (incluidos en la cifra anterior de veinticinco). En todos los países que respondieron al cuestionario, así, la inspección cárnica es habitual; casi tres cuartas partes de ellos incluían la inspección de los productos lácteos; casi dos tercios incluían los huevos y algo más de la mitad inspeccionaban el pescado. Parecería que existen algunas anomalías provocadas por las informacio­ nes incompletas, por ejemplo la ausencia de informaciones sobre la inspección de pescados en casos en los que suele existir un gran consumo de productos marinos. Laboratorios de investigación /diagnóstico Todos los países de la lista de 52 mencionados señalaron la existencia de un laboratorio veterinario en su organización. En la mayor parte de los casos, se pro­ porcionaron detalles sobre las cifras y categorías de personal. En un caso, el único indicio fue una referencia en la evaluación de su servicio al envío de muestras al laboratorio. La escala de la investigación y del servicio de diagnóstico oscilaba entre el pequeño laboratorio de diagnóstico y el instituto reconocido internacionalmente y de renombre, con una cadena de centros de investigación veterinaria o laboratorios de diagnóstico regionales. Las tres cuartas partes de los países poseían, además de un instituto central, laboratorios regionales, salvo en dos países en los que el servicio de laboratorio se basada exclusivamente en laboratorios regionales ubicados en Escuelas veterinarias e instituciones similares. Cinco países señalaron específicamente que no se requería ninguna asistencia por parte de las autoridades nacionales o internacionales. Por lo tanto, se com­ probó que la gran mayoría de los países (cuatro quintos) solicitaban periódicamente la asistencia de otros organismos. Otras actividades Menos de la mitad (21) de los países mencionados señalaron una responsabili­ dad por actividades diferentes de las arriba mencionadas. Las actividades mencio­ nadas abarcaban diversos ámbitos. La citada con mayor frecuencia era el bienestar animal (11); en segundo lugar, una actividad de supervisión relacionada, por ejem­ plo, con los productos químicos para la agricultura, los residuos químicos, los adi­ tivos alimenticios, y la radioactividad (9); y, en tercer lugar, 1 a 3 menciones de la — 575 — mejoría de los pastizales y de los recursos hídricos, la protección del medio ambiente, la destrucción de canales, el control de la contaminación provocada por los desperdicios de la cría de los cerdos, las enfermedades de los peces, el control de las vallas de las fronteras internacionales y la conservación de las especies. Cifras referentes al personal y a los presupuestos Cifras referentes al personal Sólo cuatro países no proporcionaron informaciones sobre las cifras referentes al personal, pero en la cuarta parte de los países la información era incompleta y difícil de interpretar. Dos tercios de los cuestionarios enviados proporcionaban la información requerida, pero el valor de algunas informaciones suministradas por los países de estructura federal era limitado. En dos casos, sin embargo, comunica­ ron tantos detalles sobre los estados o provincias como sobre las sedes federales. Estas estadísticas requieren que se conozcan en forma precisa los países en lo que concierne a la estructura y sistemas de producción animal, la población, la dimensión, el clima, sus estructuras políticas y económicas y su situación econó­ mica. De no ser así, no se pueden formular conclusiones sobre la adecuación o no del Servicio Veterinario. Existe una diferencia notable entre los Servicios Veterina­ rios oficiales de los países socialistas y los otros países. En los países socialistas no existe el ejercicio privado de la veterinaria y los Servicios estatales cuentan con gran cantidad de personal. Checoslovaquia, por ejemplo, cuenta con aproximadamente 3.000 veterinarios y otros graduados en las sedes y con aproximadamente 6.000 sobre el terreno. En Hungria las cifras son similares, y en Polonia las cifras ascien­ den aproximadamente a 8.500 y 10.500 respectivamente. Presupuestos La mitad de los países presentaron una ventilación conveniente de sus presu­ puestos, aunque, entre ellos, sólo aproximadamente la mitad de los que poseen una estructura federal incluyeron los presupuestos estatales o provinciales. La mitad de los países restantes comunicaron sólo el presupuesto total, sin ninguna ventilación y la otra mitad no proporcionó información alguna. Aproximadamente la mitad de los países mencionaron el porcentaje del presupuesto nacional representado por los Servicios de salud animal o por los Servicios Veterinarios en sentido amplio. Estos porcentajes variaban en forma considerable por esta y otras razones, por ejemplo nueve oscilaban entre 0,00014% y 0,08%, ocho entre 0 , 1 % y 0,8% y siete entre 1% y 4%. Un análisis de las ventilaciones de los presupuestos proporcionados reveló que los salarios representaban entre 13% y 99%, pero con dos tercios entre 40% y 75%. Esta gran oscilación no presentaba relaciones evidentes con ninguna de las categorizaciones usuales de los países. Una explicación posible podría ser que los países de los extremos no habían verificado sus estadísticas. Evaluación de los Servicios Veterinarios La eficacia de un Servicio Veterinario depende del apoyo financiero que recibe, de su organización y administración y de las condiciones generales del país, en par­ ticular en lo que concierne a los medios de comunicación, la estructura de la indus­ tria ganadera, y la disponibilidad de mano de obra calificada. Uno de los puntos más importantes del cuestionario es la « Evaluación de los Servicios Veterinarios ». Un análisis de las respuestas recibidas señala que 38 países — 576 — consideraban que en términos generales, su Servicio Veterinario era eficaz, y tres países no proporcionaron ninguna información, pero los elementos de juicio de que disponemos acerca de su situación justifican que se los incluya en esta clase, lo que hace un total de cuarenta y uno. Once consideraban que su Servicio era de un modo u otro insatisfactorio. La evaluación de las causas de su ineficacia es lo que indica donde y como se pueden mejorar y desarrollar los Servicios Veterinarios. La ima­ gen general que se deduce es la de : — Insuficientes vehículos y mantenimiento inadecuado. — Deficientes medios de comunicación. — Informaciones inadecuadas u tardías sobre los focos de enfermedad. — Muestras insuficientes presentadas para el diagnóstico. — Mano de obra con formación deficiente, tanto a nivel profesional como de sostén. — Un problema básico de subdesarrollo y de fondos inadecuados. Es sabido que en algunos países que han considerado que sus Servicios Veterina­ rios eran satisfactorios adolecen de los mismos defectos, en especial los que se rela­ cionan con el transporte y obtención de muestras. Aunque el número de vehículos puede ser razonablemente adecuado, la movilidad del servicio se ve trabada en forma considerable debido a la inadecuación de los fondos destinados para los cos­ tos de circulación y mantenimiento. Del mismo modo, la inadecuación de los fon­ dos limita los recursos requeridos para la obtención de muestras, su transporte al laboratorio y para su examen. Medios que permiten evaluar los Servicios Veterinarios Dieciseis países no mencionaron el tema. Veintinueve países basaron su evaluación en índices tradicionales y fidedignos, como por ejemplo el desarrollo favorable de la situación sanitaria del ganado, un incremento de los programas específicos de control de las enfermedades, un incre­ mento de la demanda dirigida a sus servicios en nuevas actividades y, en algunos casos, un aumento de los fondos disponibles. Un punto muy significativo fue que no se señaló con la frecuencia con la que hubiese debido hacerse que, lamentable­ mente, no se había efectuado ninguna evaluación basada en nungún método de análisis económico. Siete países describieron la utilización de diferentes modalidades de evaluación formal, con una búsqueda concomitante de una gestión más eficaz. Se señala a los diferentes países la necesidad de recurrir a ese tipo de enfoque, cada vez más necesario para permitir la supervivencia de Servicios Veterinarios efi­ caces, en circunstancias en las que tantos Gobiernos enfrentan severos problemas financieros. En ese marco, la supervivencia debe basarse en una mayor productivi­ dad ya que los medios financieros disminuyen. Paradójicamente, la intensidad de los factores que provocan esta situación tiende a manifestarse también en los países desarrollados. En la planificación de los programas para el control de enfermedades, un ele­ mento esencial para la buena gestión y la toma eficaz de decisiones está represen­ tado por un análisis de costo/beneficio. Aunque los economistas han estudiado la relación entre costos y beneficios en el ámbito de los trabajos y servicios públicos, sólo en las últimas dos décadas este tipo de análisis ha comenzado a aplicarse al evaluarse la.justificación de la financiación de programas para el control de las enfermedades animales. — 577 — Existen diferentes enfoques en lo concerniente al logro de una mayor eficacia de la gestión, pero muchos de estos principios son similares. En general, se pueden resumir las respuestas presentadas en relación con el tema del siguiente modo : — Desarrollar una estructura que permita una operación eficiente, con una ges­ tión, planificación y preparación de presupuestos eficaz, acompañado, todo ello, por la posibilidad de una evaluación sencilla. — Los elementos claves pueden entonces resumirse así : Gestion Planificación Preparación de presupuestos Ejecución Información Evaluación Asignación de recursos Prioridades Proyectos y programas - Flexibilidad Circunstancias nuevas Programas en curso que deben : — ser llevados a cabo — ser abandonados Cambios de responsabilidades Cambios de legislación (en el país y en el extranjero) Emergencias : — enfermedades — inundaciones — sequía — financieras — y otras Comunicación Comunicaciones e información El éxito de este bosquejo de la gestión y de las operaciones depende de las bue­ nas comunicaciones y del almacenamiento y utilización de las informaciones. La demanda más importante es la del almacenamiento y de la obtención de la informa­ ción. Las comunicaciones también son importantes y existen sistemas que permiten satisfacer esta necesidad ; sin embargo, las primeras inversiones deberían consa­ grarse sin duda a la computadorización de datos. Evaluación Es esencial que esto se realice dentro del propio Servicio Veterinario y del Minis­ terio ante el cual éste es responsable. Existe una tendencia creciente a ascender en la estructura gubernamental y a efectuar las comprobaciones de cuentas en niveles de responsabilidad cada vez más elevados. Salvo en circunstancias excepcionales, es probable que ello sea improductivo debido a la demanda excesiva de tiempo de tra­ bajo así planteada al personal. La condición esencial La primera condición esencial en todo servicio es la de que la Administración sepa quién hace qué, dónde, cómo y con qué costo. — 578 Perspectivas de desarrollo de los Servicios Veterinarios Se debe formular una distinción entre la evolución de los Servicios Veterinarios en los países desarrollados y en los países en vía de desarrollo. Como se trata de una situación dinámica, se deben tener en cuenta las etapas de transición. Polak y Borkovec (5) describen en forma precisa el desarrollo a través de esas etapas interme­ dias. Este informe se ocupa de las diferentes etapas de la evolución de los Servicios Veterinarios en los países socialistas, desde el modelo tradicional asociado con las enfermedades animales hasta el modelo más reciente asociado con la salud animal y las responsabilidades de la salud pública veterinaria. La primera etapa que se ha completado en la mayor parte de los países desarrol­ lados reside en la eliminación de las principales dificultades planteadas a la produc­ ción animal, es decir en la erradicación de las enfermedades más importantes. Una vez que se consolide la primera etapa, es posible ocuparse de la eliminación de las fuentes de infección y de la utilización de los desperdicios y subproductos como fuente suplementaria de la alimentación animal, todo ello bajo control veteri­ nario. Esto se aplica a las canales impugnadas, desperdicios de los mataderos y sub­ productos que no son siempre utilizados. La tercera etapa es la participación en la intensificación de la producción ani­ mal, liberada de los problemas planteados por las enfermedades enzoóticas y epi­ zoóticas. Ello requiere une modificación de la actitud de los veterinarios que debe­ rían reconocer en mayor medida la importancia de un enfoque multifactorial en el contexto de una gestión eficaz. En ese marco, se hace más fácil el logro de la cuarta etapa, es decir la mejoría de la calidad de los productos de origen animal, la mejor satisfacción de la demanda de los consumidores, y la verificación de que no se superen los límites fijados en lo concerniente a la presencia de residuos tóxicos o potencialmente tóxicos. En lo que concierne a las demandas de los consumidores, en muchos países desarrollados existe una inquietud creciente por el bienestar de los animales a través de todas las etapas de la producción ; ello concierne no sólo los sistemas de produc­ cion de tipo intensivo, sino también las condiciones ofrecidas a los animales durante el transporte, en los mercados, antes de su sacrificio y en los mataderos. Estos problemas inquietan en una medida cada vez mayor a los Servicios Veterina­ rios. Un País Miembro resume en forma precisa la situación actual en la Comunidad Económica Europea : Las presiones económicas tendientes a disminuir las subvenciones a la agricul­ tura alentarán la búsqueda de una mayor eficacia en las empresas que sobrevivi­ rán. Del mismo modo, una mayor preocupación general en lo referente al bien­ estar animal y a los problemas del medio ambiente afectará a la industria. El interés creciente de los consumidores por los aspectos ligados a la salud de los productos alimenticios puede suscitar una modificación de los hábitos alimenti­ cios, con una disminución del consumo de los productos de origen animal y un mayor control de los residuos perjudiciales presentes en la carne y en los pro­ ductos lácteos. Todos estos factores permitirán cambiar la orientación de los Servicios Veterinarios en los próximos años e incrementarán la necesidad de una eficaz gestión de sus recursos. — 579 En los países en vía de desarrollo, la situación exige en la gran mayoría de los casos que se incremente la producción alimenticia, sea de origen animal, sea de ori­ gen vegetal. En el caso de la producción animal, se deben superar dos problemas principales. Uno es el de proporcionar los diferentes elementos requeridos para los animales, es decir zonas de pastoreo, fuentes suplementarias de alimentación, agua, medios de manutención, etc. El otro es de disminuir el peso de las enfermedades animales, del parasitismo, de la deficiencia mineral y de carencias del medio ambiente. Doce países no respondieron en cuanto a las perspectivas de desarrollo, veintiun países respondieron pero en forma bastante limitada y diecinueve lo hicieron en forma relativamente detallada. Los once países que consideraron que sus Servicios Veterinarios eran insatisfactorios respondieron a esta parte del cuestionario, y veintinueve otros países señala­ ron que era posible efectuar progresos o que las necesidades futuras requerirían un enfoque diferente. Considerando que el principal problema es el de la necesidad de aumentar el presupuesto de los Servicios Veterinarios, los puntos siguientes fueron los citados con mayor frecuencia como los requeridos para lograr un servicio más eficaz en el futuro. 1. Perfeccionamiento de los servicios de diagnóstico a través de un mayor número de laboratorios. 2. Un mayor número de vehículos y equipos. 3. Perfeccionar la formación del personal, poniendo el acento en dos elementos diferentes : a) Programas de formación para el personal actual. b) Más personal, con una formación eficaz. 4. Reorganización de los Servicios Veterinarios para satisfacer con mayor efica­ cia las necesidades presentes y futuras. 5. A partir de la necesidad de presentar del mejor modo posible los requeri­ mientos ante los Servicios Veterinarios, los siguientes puntos son importantes : a) Una evaluación costo/beneficio de la eficacia de los Servicios Veterina­ rios. b) La necesidad de mejorar la legislación para lograr una mayor eficacia. c) Un elemento importante de la evaluación costo/beneficio reside en la absoluta necesidad de impedir la entrada de enfermedades exóticas en el país. d) Otro elemento importante de la misma es la evaluación de la significa­ ción socio-política-económica de las actividades veterinarias y la eficiencia de los Servicios responsables. 6. Las prioridades específicas concernientes a algunos países : a) Allí donde existe un número creciente de grandes unidades de produc­ ción animal, una mayor preocupación y aplicación de la medicina preventiva. b) Allí donde se han controlado las principales epizootias, una mayor participación de los Servicios Veterinarios en la epizootiología de las enfermedades infecciosas de los animales. c) Un mayor acento en la eficacia de la lucha contra las enfermedades de los peces, dada la importancia creciente de la producción en ese sector. — 580 NORMAS RECOMENDADAS PARA LOS SERVICIOS VETERINARIOS En 1975, la FAO publicó un « Manual sobre las normas de los Servicios Veteri­ narios, la higiene e inspección de la carne, la evaluación post-mortem de los anima­ les en los mataderos y la creación de zonas libres de enfermedades específicas ». En diferentes reuniones se había formulado la opinión de que la FAO, en colaboración con la OMS, la OIE y otras organizaciones interesadas deberían preparar un código unificado de principios estandar que rigen la salud animal y la higiene cárnica para orientar a los países en vía de desarrollo, en particular para permitirles un mayor acceso al comercio internacional. En el capítulo sobre las Normas de los Servicios Veterinarios, este manual proporciona un amplio catálogo de los deberes, responsa­ bilidades, poder y recursos requeridos para el correcto funcionamento de un Servi­ cio Veterinario. Se está preparando un manual revisado que señala las necesidades actuales y futuras, teniendo en cuenta los cambios de las condiciones sociales, eco­ nómicas, sanitarias, ecológicas y tecnológicas. Otros documentos importantes son el Código Zoosanitario Internacional de la OIE y el documento de la OMS sobre los Programas de Salud Pública Veterinaria. Estas publicaciones presentan criterios que permiten evaluar en forma eficaz la organización de los Servicios Veterinarios. Es importante señalar que no existe una solución única, y que se deben tener en cuenta las condiciones diferentes de cada país. Existen sin embargo problemas adicionales de política y gestión que se deben analizar. Por ejemplo : a) La autoridad del Servicio Veterinario y el status jerárquico de su Director. b) Relacionado con a) ¿ Centralización o decentralización ? Particularmente importante es la situación en un sistema de Gobierno federal. c) i Unificación o separación con los Servicios de Producción animal ? d) La extensión de las responsabilidades de los Servicios Veterinarios a : — actividades de las que se lo excluye en algunos países, por ejemplo inspección cárnica e inspección de otros alimentos de origen animal, incluyendo no sólo la patología sino también la higiene, los residuos y los agentes contaminantes ; — nuevas actividades, tal como se las analiza anteriormente con un respaldo financiero concomitante. SUPLEMENTOS AL CUESTIONARIO La organización de los Servicios Veterinarios en Africa En su informe sobre la organización de los Servicios Veterinarios en Africa, ela­ borado para la 54 Sesión General de la OIE, Cheneau (2) incluye un cierto número de países que no completaron el cuestionario de la OIE. Se citan datos interesantes y alentadores de Anteneh (1) sobre el incremento del personal en seis sobre siete países de Africa Occidental entre 1970 y 1979. En estos seis países se produjo un incremento global del 44% en todas las categorías de personal y un incremento glo­ bal del 68,5% en lo referente exclusivamente a los veterinarios y otros graduados (Chad, Malí, Niger, Benin, Togo y la República Centroafricana). Se dispone de información para períodos más breves en lo concerniente a la década de 1970 y se señalaron incrementos del personal en Senegal, Côte d'Ivoire y Camerún. a — 581 — Cheneau identifica un cierto número de limitaciones en su análisis de las presio­ nes que existen sobre los Servicios Veterinarios en Africa, entre las cuales las siguientes : a) Restricciones presupuestarias, la restricción más importante. En los países con recursos limitados, el pago de salarios que reciben un tratamiento prioritario en relación con los costos operativos desequilibra la asignación de los fondos disponi­ bles. b) Limitaciones políticas y económicas : las políticas gubernamentales tienden a favorecer más a los consumidores que a los productores. El nivel de vida de estos últimos, así, como también su influencia política, son inferiores. c) Limitaciones físicas y geográficas : una tendencia actual a la regresión climá­ tica que afecta el medio ambiente rural. d) Limitaciones de la producción de ganado, especialmente las de los nómades y transhumantes. e) Limitaciones tecnológicas, en particular la provisión y el mantenimiento de una cadena fría para productos biológicos. La organización de los Servicios Veterinarios en la Unión Soviética y en los países de Europa Oriental La información disponible a partir del cuestionario de la OIE ha sido comple­ tada por un informe comunicado a la OIE por Polak y Borkovec (5). En este docu­ mento ya nos hemos referido en diferentes oportunidades a ese informe. Podemos resumirlo del siguiente modo : En los países socialistas, los Servicios Veterinarios datan de su creación en 1919 en la URSS. Inicialmente se crearon pequeñas administraciones, inspecciones de veterinaria y organismos similares ligados al Ministerio de Agricultura y al Ministe­ rio de Salud. Después de la Segunda Guerra Mundial se puso el acento en el control de las principales enfermedades epizoóticas para incrementar la producción animal frente a la hambruna que afecta a la población humana. Se respaldó este objetivo a través de una presión política intensa. Esta política, al igual que otras políticas ulte­ riores que engloban el control de los productos farmacéuticos y biológicos, la utili­ zación de subproductos de origen animal, la nutrición animal, los problemas metabólicos, etc., contribuyeron a la consolidación de los Servicios Veterinarios. Se incluyen ejemplos de la organización de los Servicios Veterinarios en la URSS y en otros países socialistas. Ello corresponde al modelo general observado en la mayor parte de los países, pero con un número superior de veterinarios. Se describen cuatro etapas de desarrollo, paralelas a la evolución del Estado socialista. La sección final discute la adaptación del Servicio en su forma actual para que, en el mejor de los casos, se puedan satisfacer las necesidades futuras gracias a la utili­ zación de los progresos científicos y tecnológicos recientes. — 582 — CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Conclusiones En general, la situación de los Servicios Veterinarios puede dividirse en dos cate­ gorías : a) Los Servicios Veterinarios creados desde hace mucho tiempo, en particular los de los países desarrollados cuya eficacia ha eliminado en gran medida los pro­ blemas planteados por las enfermedades a la producción animal. Como consecuen­ cia de ello, existe una dificultad creciente para mantener sus niveles pasados de financiación. Esta situación se debe no sólo a los éxitos del pasado, sino también a la disminución de los recursos financieros. b) Los Servicios Veterinarios de muchos países en vía de desarrollo, algunos de los cuales son independientes desde hace relativamente poco tiempo y que, hasta el presente no cuentan con recursos suficientes para organizar un programa adecuado de control de las enfermedades animales. Este factor, a su vez, reduce la eficacia de su producción animal y limita sus posibilidades de acceso al comercio internacional tanto debido a la ausencia de excedentes exportables como al riesgo de transmisión de las enfermedades a través de los productos de origen animal. En todos los países existe una amenaza de la aparición de « nuevas » enferme­ dades o el riesgo de que agentes patógenos que hasta el presente eran relativamente benignos se hagan más virulentos y extiendan sus áreas de repartición. Otro factor importante está constituido por la presencia continua de las principales enfermeda­ des animales en demasiados países, en particular en los casos en los que la inestabi­ lidad política se acompaña con una insuficiencia de los recursos para el manteni­ miento de un Servicio Veterinario realmente eficaz. Estos hechos respaldan los argumentos en favor del mantenimiento del nivel actual de apoyo a la atención sanitaria animal en los países relativamente libres de las enfermedades. Estos países, por otra parte, deberían colaborar en la mejoría de la situación sanitaria animal de los países en vía de desarrollo. Por diversas causas, la eficacia de los Servicios Veterinarios de los diferentes países se ve amenazada por la ausencia de un respaldo financiero adecuado. En la actualidad, se reconoce en una medida cada vez mayor que, paralelamente al peso creciente de las limitaciones financieras, la competencia se intensifica en todos los niveles en lo concerniente a la distribución de fondos públicos. Por ello mismo, cada sector del servicio público se ve obligado a incrementar la eficacia de su ges­ tión, juzgada por los volúmenes de producción, lo que obliga, en muchos casos, a reducir el personal administrativo. Se debe justificar en forma precisa la razón de ser de cada servicio. En el caso del Servicio Veterinario, las ventajas de control, erradicación y prevención de las enfermedades animales se presentan muy a menudo, significativamente, en términos de beneficios económicos. Los servicios de los que depende la industria de producción animal importante también deben aprender y aplicar estas técnicas de gestión comercial. Existen muchas diferencias de detalle entre los diferentes países en lo que con­ cierne a la estructura organizativa básica de los Servicios Veterinarios. La situación global, sin embargo, es generalmente satisfactoria, y al parecer este aspecto no requiere una atención particular. Sin embargo, se puede cuestionar un punto especí­ fico, el de la eficacia de la organización en los casos en los que existe una casi auto- — 583 — nomía estatal, provincial o regional en el marco de un sistema federal. Se ha com­ probado que, debido a los estandares cambiantes de la eficacia de los diferentes ele­ mentos constitutivos de esa unidad, no siempre es posible lograr un control ade­ cuado de las enfermedades. Recomendaciones a) La OIE debería designar un Grupo de trabajo para estudiar en mayor detalle los diferentes elementos presentados en este documento. El objetivo reside en defi­ nir todas vías de acción posible que se podría emprender para mantener niveles ade­ cuados de apoyo para los Servicios Veterinarios bien organizados, y para obtener asistencia, nacional o internacional, para los Servicios Veterinarios más deficientes. b) Dada la importancia de la tarea, se debería analizar la posibilidad de subdividir los problemas mundiales en zonas o regiones basadas en fronteras epizootiológicas regionales y no en fronteras políticas. (Este enfoque, por ejemplo, contribuyó en gran medida al progreso logrado en América del Sur en el control de la fiebre aftosa.) c) El Grupo de trabajo debería presentar sus conclusiones a la OIE dentro de un lapso que permita discutir el tema en la 55 Sesión General de 1987. a * * * Anexo a 54 SESIÓN GENERAL DE LA OIE RESOLUCIÓN N° XIII ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS VETERINARIOS Previo examen de los informes de la organización de los Servicios Veterinarios que se presentaron en la 54 Sesión General ; a Considerando la necesidad de mejorar la producción mundial de productos ali­ menticios y el estado sanitario del ganado en el mundo entero en pro de las econo­ mías nacionales e internacionales ; Tomando constancia de que resulta indispensable reforzar al máximo los siste­ mas de vigilancia y control de las enfermedades, haciendo uso de los progresos tec­ nológicos, para incrementar la eficacia de los Servicios Veterinarios ; Reconociendo que los Servicios Veterinarios tienen responsabilidades cada vez de mayor importancia en la promoción de producciones pecuarias, seguridad de los alimentos de origen animal y facilidades para los intercambios internacionales ; Consciente de las imposiciones económicas que son un óbice para el correcto funcionamiento de los Servicios Veterinarios en el desarrollo de las producciones pecuarias, — 584 EL COMITÉ RESUELVE A. Que se recomiende a los Gobiernos de los Países Miembros que : 1. Organicen sus Servicios Veterinarios obrando de modo que los aludidos Servicios : a) se adapten a las prioridades nacionales ; b) funcionen con una eficacia óptima que pueda evaluarse ; c) desempeñen su misión de protección de la sanidad animal y de la salud pública en beneficio de la comunidad mundial. 2. Prevean para aplicación de los principios descritos más arriba : a) el reforzar los vínculos entre las actividades de producción ani­ mal, de industrialización de los productos pecuarios, de salud pública y sanidad animal así como la protección del medio ambiente conforme con las prioridades nacionales ; b) faciliten la aplicación y coordinación de las distintas actuaciones veterinarias, y conduzcan a optimizar el uso de los recursos humanos y técnicos a todos los niveles, recurriendo, en su caso, a una formación adecuada ; c) se organicen sistemas de informaciones apropiados para la ges­ tión de las actividades veterinarias que permitan a los países cumplir con sus obliga­ ciones internacionales en materia de protección de la sanidad animal y salud pública. B. Que se solicite al Director General de la OIE : 1. Que tome constancia de la propuesta del Banco Mundial, quien ofrece su ayuda para organizar seminarios sobre la « Organización de los Servicios Veterina­ rios ». 2. Que recabe, especialmente con la colaboración de las demás organizacio­ nes internacionales y entidades financieras, los medios para elaborar mejores siste­ mas de gestión de los Servicios Veterinarios. 3. Que prepare, con ayuda de un Grupo de trabajo, un informe sobre las gestiones emprendidas en concepto del epígrafe 2 anterior, debiendo presentarse el aludido informe en la próxima Sesión General del Comité. (Adoptada por el Comité internacional de la OIE el 30 de Mayo de 1986.) * * * BIBLIOGRAFIA 1. ANTENEH A. (1984). — Financing animal health services in some African countries. I.L.C.A., Addis Ababa. 2. CHENEAU Y. (1986). — L'organisation des Services Vétérinaires en Afrique. Rev. sci. tech. Off. int. Epiz., 1986, 5 (1), 57-105. 3. FAO (1975). — Manuel sur le Standard des Services Vétérinaires, l'Hygiène et l'Inspec- — 585 — tion de la Viande, le Jugement Post-Mortem des Animaux d'Abattoir et la Création de Zones indemnes de Maladies Spécifiques. Roma. 4. OIE (1982). — Código Zoosanitario Internacional. París. 5. POLAK L. & BORKOVEC L. (1985). — L'organisation des Services Vétérinaires des pays socialistes à l'égard du Service Vétérinaire étatique tchécoslovaque. Documento OIE. 6. OMS (1975). — La contribution vétérinaire à la pratique de la santé publique. Org. Mond. Santé, Sér. Rapp. techn. № 5 7 3 , Ginebra.
