Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción José Donayre Valle · Roger Guerra-García · Luis Sobrevilla Alcázar CP HB 853.P4 D89 Donayre Valle, José Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción / José Donayre Valle, Roger GuerraGarcía, Luis Sobrevilla Alcázar. -- Lima : Universidad Peruana Cayetano Heredia, 2012. 242 p. POBLACION / DEMOGRAFIA / EVOLUCION / GOBIERNO / PERU / POLITICA DE POBLACION / Guerra-García Cueva, Roger, Coaut. / Sobrevilla Alcázar, Luis A., Coaut Primera edición: Octubre 2012 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-12107 ISBN: 0000000000 © 2012 José Donayre Valle, Roger Guerra-García, Luis Sobrevilla Alcázar © 2012 Universidad Peruana Cayetano Heredia Av. Honorio Delgado 430, San Martín de Porras. Lima 31, Perú. Teléfono: 319-0000 anexo 2248 / 2331 [email protected] http://www.upch.edu.pe/rector/ceditorial Edición: Centro Editorial UPCH Cuidado de edición: Eunice Ruiz Leveau Diseño y diagramación: Jorge Valer B. Carátula: Isabel Perea de Sobrevilla, Alicia Infante, Jorge Valer B. Ilustraciones: Isabel Perea de Sobrevilla Impresión: Z y B impresores S.A.C. Mariano Valdarrago 224, San Miguel, Lima 32. [email protected] Cel: 993514681. Impreso en el Perú. Las opiniones, análisis e interpretaciones aquí expresadas son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista oficiales de UNFPA. A nuestras esposas, hijos, nietos y a las mujeres del Perú POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE POBLACIÓN EN EL PERÚ: DEL DEBATE A LA ACCIÓN Prólogo Agradecimientos Acrónimos y siglas Introducción 9 19 21 23 Primera parte: Evolución de la población del Perú 1. El primer crecimiento demográfico: de los inicios a Cajamarca 2. La despoblación: Conquista y Virreinato 3. Recuperación y crecimiento 4. La Independencia y la joven República 5. El Primer Censo Moderno 6. La fase de crecimiento y urbanización 26 31 35 36 37 39 Segunda parte: Crisis, debate y planteamientos 1. La explosión demográfica 41 2. Los nuevos métodos de planificación familiar 43 3. El debate sobre el acelerado crecimiento de la población y el desarrollo 50 3.1. El debate internacional 50 3.2. Las Naciones Unidas 56 La declaración de los Jefes de Estado La Organización Mundial de la Salud Las Conferencias Mundiales de Población La Conferencia Mundial de Población, Bucarest,1974 La Conferencia Internacional sobre Población, México, 1984 La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994 3.3. El debate en el Perú 66 3.4. Los medios de comunicación 81 La prensa durante el GRFA 1968–1980 Durante el segundo periodo de F. Belaúnde Terry, 1980–1985 Durante el primer periodo de A. García Pérez, 1985–1990 Durante la década de A. Fujimori, 1990–1999 Tercera parte: Del debate a la acción 1. La etapa inicial 107 1.1. El Centro de Estudios de Población y Desarrollo 109 1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia 117 Simposio sobre Población y Altitud, abril, 1965 Instituto de Estudios de Población (IEPO) Acta Herediana 1.3. Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas, 129 diciembre, 1965 1.4. Las primeras acciones en provisión de servicios de planificación 132 familiar 1.5. En el Ministerio de Salud 135 2. El gobierno militar: Negando el problema 137 2.1. La posterior evolución del CEPD 138 2.2. El plan de mediano plazo del GRFA 139 2.3. La Conferencia Mundial de Población, Bucarest, 1974 141 2.4. Los Lineamientos de Política de Población 144 2.5. La Asociación Multidisciplinaria de Estudios de Población 146 3. El retorno de la democracia 155 3.1. Segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry, 1980–1985156 3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planificación Familiar 157 3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS)159 3.4. El Consejo Nacional de Población 160 3.5. El sector privado 163 3.6. La Segunda Conferencia Internacional sobre Población, México, 1984 3.7. La Ley de Política de Población Cuarta parte: Los siguientes periodos de gobierno 166 167 1. Alan García Pérez, 1985–1990 169 2. Alberto Fujimori Fujimori, 1990–2000 172 La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994 3. Valentín Paniagua Corazao, 2000–2001 182 4 Alejandro Toledo Manrique, 2001–2006 183 5. Las Agencias Internacionales. 186 6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia 188 Quinta parte: Programas de población y cambios 192 en la fecundidad Bibliografía 199 Anexos Índice alfabético 204 234 Prólogo Actuando como testigos, estudiosos, y, a la vez, protagonistas y realizadores de los eventos, entidades e instituciones que se han creado para estudiar el problema poblacional en el Perú, y el desenvolvimiento de los planteamientos, políticas y programas sugeridos y desarrollados para enfrentar con acierto este desafío contemporáneo, los Dres. Donayre Valle, Guerra-García y Sobrevilla Alcázar nos presentan este valioso aporte para el desarrollo del país. En forma cronológica, los autores describen el crecimiento demográfico desde las primeras incursiones en el territorio sudamericano, provenientes de Panamá, acaecidas, según la información arqueológica, hace 12 a 10 siglos, subrayando que ya se encontraban grupos humanos dedicados a la agricultura en los valles costeños del norte del Perú 2500 años a.C. Las guerras de ocupación y conquista que siguieron, dirigidas a la integración de los Chancas, hacia el sur y de los Collas, hacia el altiplano, según los autores, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en una época en la que los enfrentamientos bélicos se decidían por la masividad de las fuerzas. Como su objetivo no era destruir, sino incorporarlas al Imperio, estas poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demográfica del Imperio para ampliar sus dominios. Los autores subrayan que en los 200 años entre la ascensión de Mama Ocllo y Manco Cápac y la expansión de Pachacutec debe haber ocurrido una gran expansión demográfica, facilitada por una alta fecundidad y una baja mortalidad infantil, en ausencia de enfermedades infecciosas que posteriormente harían estragos en la población con la llegada de las huestes españolas. La Conquista de América, desde la llegada de Cristóbal Colón en 1492, significó uno de los mayores desastres demográficos de la historia de la humanidad. Los autores subrayan que Matthew White, cronista de las peores atrocidades en el mundo, coloca a la Conquista de las Américas en el onceavo lugar de los episodios más letales ocurridos en el mundo, con 15 millones de muertes. 9 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Las estimaciones demográficas que se han hecho en el Perú están sujetas a supuestos que derivan de la ausencia de registros y del uso de diversas metodologías indirectas. También están afectadas por la falta de referentes precisos del ámbito geográfico que ocupó el Tahuantinsuyo. Las cifras que se han propuesto abarcan entre un estimado alto de 35 millones hasta uno que es 10 veces menor. Lo cierto es que, cualquiera que fuese la población del Imperio en el momento de la conquista y más precisamente cuando ocurrió la guerra fratricida entre Huáscar y Atahualpa y la captura de este último en Cajamarca, al promediar el año 1533 la población del Imperio había comenzado a disminuir. De allí en adelante, se inicia lo que Cook ha llamado «el colapso poblacional» o «la hecatombe poblacional andina». Las causas del descenso poblacional se explican por el incremento de la mortalidad, como por la afectación de la fecundidad. Se ha enfatizado en las implicancias de la mortalidad ocupacional, debida al sufrimiento de las masas andinas por el trabajo forzado en condición de explotación en los campos mineros y agrícolas. Más dramática fue, sin duda, la exposición a patógenos desconocidos transferidos por los conquistadores a poco de empezar su invasión en territorios epidemiológicamente vírgenes. Por otro lado, se afectó también la fecundidad por la ruptura de la cohesión familiar y comunitaria, como consecuencia de la segregación de los hombres adultos para dedicarlos al trabajo en otras comarcas, así como por la movilización de la población masculina para labores militares. Los autores concluyen que la evolución demográfica durante el Virreinato tiene bases empíricas concretas, ya que la organización colonial requería de información estadística periódica. Durante los 270 años que duró la Colonia, los recuentos se refieren a la población indígena y a la población total. La población indígena se había reducido a 1.3 millones para 1570, y a 400,000 hacia 1574, cuando sumados los españoles y mestizos llegaban a los 700,000. Se detiene el descenso en 1750, llegándose a una etapa de estabilización. A partir de ese momento, la población inicia un proceso de recuperación. La masiva reducción demográfica había tomado solo 50 años para reducir la población a una décima parte, pero requirió de 180 para llegar a un número que advirtiera el inicio de la recuperación demográfica. La eclosión de la Independencia no se acompañó de un proceso ordenado de organización que permitiera seguir con la evolución del proceso demográfico peruano. Recién en 1940, el Gobierno tomó conciencia de la necesidad de llevar adelante un recuento detallado de las condiciones 10 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar demográficas, sociales y económicas de la población peruana; y realizó el primer Censo de Población y Ocupación, operación que estuvo dirigida por el Dr. Alberto Arca Parró. Ello dio inicio a una serie de estudios de carácter analítico, que identificaron las bases demográficas para la planificación del desarrollo del país. El censo de 1940 alcanzó a registrar 6 millones 207 mil 967 habitantes. A ese total se agregó la población selvática estimada en 350 mil, por lo que la cifra oficial del censo ascendió a 7 millones 23 mil 111 habitantes. La población urbana alcanzaba el 35.39% y la rural llegaba al 64.61%. El censo de 1940 hizo evidente la recuperación de la tasa de fecundidad y la reducción de la de mortalidad, que resultaron en una tasa de crecimiento de 18%. Quedaron, así, establecidas las tres bases para la evolución demográfica del país: alta fecundidad, decreciente mortalidad y alto nivel de crecimiento. Se puede concluir que la evolución demográfica del Perú ha estado signada por la continua reducción de la mortalidad asociada a una disminución gradual de la fecundidad, logrando una tasa de crecimiento que actualmente se sitúa alrededor del 1.6%, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido en el patrón demográfico. Contribuyen a este fenómeno la modernización, el trasvase rural a las ciudades, la incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo, y la adjunción de los conceptos de planificación familiar y uso activo de medios anticonceptivos. Después de haber puntualizado los rasgos característicos del proceso de evolución demográfica de la población peruana, los autores dedican varios capítulos para discutir la perspectiva mundial frente al crecimiento poblacional y el debate suscitado por los métodos de planificación familiar. En la década de los años 50 del siglo pasado, economistas, demógrafos y políticos comienzan a llamar la atención por el crecimiento acelerado de la población en los países en vías de desarrollo, que contrastaba con el aparente equilibrio demográfico alcanzado por los países desarrollados, como resultado del proceso de industrialización y de los avances científicos logrados después de las dos grandes guerras mundiales. La nueva organización mundial, y el desarrollo de los conceptos de solidaridad y derechos humanos hicieron evidente la necesidad de que se establecieran mecanismos para ayudar a los países en desarrollo a resolver sus problemas sociales, y aliviar lo que podría ser un nocivo y desmesurado incremento de su tasa demográfica. 11 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Esta situación, a principio de los años 60, avivó la discusión mundial sobre el tema poblacional y condujo a que el profesor Paul R. Ehrlich, profesor de la Universidad de Stanford, publicara su libro The population Bomb en 1968. A esta le siguieron una serie de publicaciones, sucesivos debates y discusiones en torno a lo que denominaron «explosión demográfica», que trasuntaba preocupación sobre el crecimiento de la población, y el paralelo crecimiento y mantenimiento de los medios necesarios para sustentar a esa población creciente. En medio de esta valoración de puntos de vista pesimistas y optimistas, sobre los efectos del crecimiento demográfico, la ciencia y la tecnología, se habían realizado, paralelamente, avances notables en la investigación de los factores que intervienen en la fecundidad y los mecanismos fisiológicos responsables de los mismos. Los autores presentan los métodos de planificación familiar desarrollados, y los esfuerzos organizativos mundiales, regionales y nacionales que se fueron delineando para enfrentar el problema poblacional. Subrayan cómo el deseo de limitar la fecundidad se hace evidente en todas las culturas y cómo los métodos anticonceptivos son tan antiguos como la religión. Los papiros egipcios, la Biblia, la literatura del Renacimiento, entre otros, están plagados de información relacionada al uso de piedras u otros artefactos precursores de los dispositivos intrauterinos, así como de materiales que actuaban como los modernos preservativos. Asimismo, los autores se refieren al debate internacional que ha sucitado el problema de la población. Al respecto, señalan que desde la publicación del libro de Erlich se ha planteado la posibilidad de que la población del mundo podría duplicarse en solo 37 años. Esta perspectiva ha definido ideológicamente dos visiones del futuro: una capitalista y otra socialista, reeditando la histórica discrepancia entre Malthus y Marx. Paralelamente, también se abrió la discrepancia entre los países socialistas y comunistas, y los Estados Unidos, que representaba el principal promotor para reducir el crecimiento poblacional en los países en vías de desarrollo. En Estados Unidos la posición a favor de la regulación de la fecundidad obtuvo apoyo en medios privados, y, a fines de los años 50, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) autorizó la utilización de recursos para las investigaciones en población y los Institutos Nacionales de Salud (NIH) facilitaron fondos para la investigación en contracepción. Fue, sobre todo, el presidente Kennedy, el primer presidente católico de EE.UU., el 12 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar que en 1963 «apoyó las acciones de información e investigación en fertilidad y reproducción humana a los países que lo solicitaron». Como respuesta, los líderes de los países socialistas y de la izquierda en general adoptaron una posición contraria. Sostenían que las políticas poblacionales eran parte del intento de dominación imperialista y que la explosión demográfica era una fuerza necesaria para la revolución popular. Estas posiciones tuvieron matices, algunos países comunistas y socialistas no solamente aceptaron, sino promovieron activamente la planificación familiar. Por ejemplo, el caso de China, donde se estableció una política de Estado de «un solo hijo». Esto generó el uso compulsivo del aborto y la práctica del infanticidio femenino para lograr el unigénito varón. En América Latina, dependiendo del tipo de política circunstancial operante se produjeron contradicciones, intentos y retrocesos en el establecimiento de las políticas poblacionales de cada país. En general, puede decirse que los regímenes de izquierda se oponían a los esfuerzos en planificación familiar, mientras que había sectores que intentaban avanzar por ese camino. Otro aspecto del debate ideológico, que también incidía en los intentos de organizar una política de planificación familiar, se centraba a nivel religioso. La aparición de la píldora anticonceptiva, los métodos hormonales y los DIU confrontó a la Iglesia Católica, más que a otras, con el dilema moral de si la utilización de métodos anticonceptivos significaba ir contra la ley natural y el inicio de la vida. Por algún tiempo obispos y algunos cardenales, consideraron que el uso de la píldora anticonceptiva podía ser un agente ideal para fundamentar un cambio de actitud como una variante, moralmente aceptable, del método del ritmo. El papa Pablo VI en 1964 convocó a una Comisión Papal sobre Población, Familia y Natalidad. Luego de 4 años de discusiones en su Encíclica «Humanae Vitae», de julio de 1968, reafirmó la tradicional posición de la Iglesia Católica en este campo, y condenó a todos los métodos artificiales de anticoncepción, permitiendo solo la abstinencia periódica, aún por tiempo prolongado, bajo ciertas circunstancias. Desde entonces, las autoridades de la Iglesia Católica ejercen una permanente presión para impedir el establecimiento o la ampliación de los programas de planificación familiar, no solo en el sector público, sino también en el privado, y hacen pública su oposición a través de los medios 13 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de comunicación. La Iglesia, que reconoce las implicaciones sociales del crecimiento de la población, se encuentra en una situación paradójica. Esta se ubica, en este contexto, del mismo lado de las corrientes políticas de extrema izquierda en las que prevalece el ateísmo o el agnosticismo. Por los años 70, se incrementaron los estudios y se desarrollaron modelos socio-demográficos hacia el desarrollo de posiciones más equilibradas y menos alarmistas de los efectos de la sobrepoblación en los países en desarrollo. Si bien existía un consenso sobre que el crecimiento de la población hace más difícil resolver los problemas de las naciones, se fue reconociendo el valor complementario de la planificación familiar y el desarrollo socioeconómico. Las controversias ideológicas no desaparecieron por completo, pero tomaron un carácter más académico. El debate llegó así a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y tanto las agencias relacionadas directamente con el tema como las reuniones periódicas globales incidieron con acciones específicas. Ya desde 1950, la ONU comenzó a realizar conferencias decenales sobre el tema de la población, y en 1960 los países miembros establecieron el actual Fondo de Población de las Naciones Unidas. En 1974, la ONU convocó a la Primera Conferencia Mundial sobre Población, que tuvo lugar en Bucarest, Rumanía, en agosto de ese año. La reunión de Bucarest significó un cambio en el debate sobre planificación familiar. Se pasó de ver a esta como una medida para asegurar la compatibilidad entre fecundidad y los propósitos del desarrollo, a un debate sobre las interrelaciones entre crecimiento poblacional y desarrollo. En 1994, la Conferencia Internacional sobre Población se desarrolló en El Cairo, y en ella se puso énfasis en el vínculo entre el crecimiento y las características de la población y el desarrollo económico y social. Al mismo tiempo, se establecían los derechos humanos individuales, entre los que se consideraba el derecho a la salud y en especial a la salud reproductiva, que incluía el derecho a la planificación familiar y a la terminación del embarazo en aquellos países en los que fuera permitido. A continuación, los autores se refieren a aspectos del debate poblacional en el Perú, a la creación de entes de estudio e investigación y a la participación que ha tenido el Estado peruano en el problema poblacional en las últimas décadas. 14 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Por casi una centuria, después de la Independencia, los intelectuales peruanos mostraron poca preocupación por el tema poblacional. Los autores consideran que Jorge Basadre, el gran historiador de la República, es el miembro de la inteligencia peruana, que con más perseverancia se ha referido al problema demográfico en el país. En su libro Historia de la República del Perú, dedica un extenso artículo a la población. Basadre también estudia la inmigración y la emigración, las razas, los idiomas, y el desarrollo de la población urbana. Los autores señalan que en una de sus últimas publicaciones Basadre se refirió a la explosión demográfica que ocurría en el Perú. Además, comentan puntuales contribuciones de Augusto Salazar Bondy, Emilio Romero, Juan Julio Wicht en el tema poblacional. Subrayan, en particular, la importancia de las disquisiciones de Wicht «quien tuvo habilidad para encausar de una mejor forma el debate y las posiciones sobre el problema demográfico en el Perú, afirmando que antes de la segunda guerra mundial no había conciencia de lo demográfico en nuestro país, y apenas existía en el resto del mundo. Cuando se produce la explosión demográfica en el Perú (décadas 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, financiada en dólares, y sesgada por una visión parcial y superficial del problema. Los estructuralistas de izquierda tienen razón en denunciarlo y situar la cuestión en su real contexto económico, social y político. Sin embargo, la izquierda estructuralista falla en oponerse a reconocer que, en el contexto de nuestro subdesarrollo, existe al fin y al cabo un real problema demográfico que requiere análisis y soluciones específicas dentro del esfuerzo total de reforma de la sociedad». Con respecto al papel de los medios de comunicación, afirman que estos, en los años que siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demográfico con la seriedad y profundidad que le correspondía, sino, más bien, enfatizando los aspectos conflictivos o sensacionalistas. Destacan con excepción el caso de la revista semanal Caretas, que consideran es la que mayor significación le ha concedido al tema, divulgando comentarios y análisis realizados en diversas partes del mundo, e informando acerca de los avances en las prácticas de planificación familiar. En 1969, Bonfiglio, Director de Informática del Consejo Nacional de Población, publicó 25 años de debate sobre temas de población en la prensa peruana, en esta obra incide en la actitud anticentralista y antimperialista del gobierno velasquista, la moderación en la segunda etapa de Morales Bermudez, y en general en una posición más conciliadora que acepta que el 15 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción problema poblacional es una variable que hay que considerar en los proyectos y planes de desarrollo nacional. El segundo gobierno de Belaunde inició una campaña de información sobre el control de la natalidad, y puso en marcha las acciones para formular y aprobar la Ley de Política Nacional de Población en 1985. Se ampliaron las campañas de planificación familiar manteniendo reserva sobre algunos de los procedimientos del control de la natalidad. Belaunde estableció en la Ley de Política de Población que «la esterilización no es un método de planificación familiar». El primer gobierno de Alan García puso en marcha el primer Programa Nacional de Población 1987-1990, avalado por el Secretario General de la Conferencia Episcopal. Durante su periodo, se intentó restituir la esterilización como método de planificación, pero esta iniciativa no tuvo acogida. En el periodo 1990-1999, bajo el gobierno de Alberto Fujimori, vivimos una etapa en la que el gobierno mostró una activa promoción de la planificación familiar, llegándose a declarar el año 1991 como «El año de la Planificación Familiar». Hubo entonces, distribución de anticonceptivos y preservativos en programas de natalidad con apoyo gubernamental. En su segundo periodo 1995-2000, Fujimori continuó con los programas de planificación familiar que encendieron, momentáneamente, una nueva polémica con la Iglesia sobre los métodos artificiales. El punto álgido se alcanzó cuando el gobierno implementó programas de Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria (AQV), decisión que es revisadas al detalle. Finalmente, los autores hacen un excelente resumen de las acciones específicas realizadas en el Perú en pro de lograr un conocimiento cabal de los mecanismos necesarios para enfrentar el problema poblacional. Resaltan, así, el rol que cumplió el Dr. Arca Parró: la creación del Centro de Estudios de Población y Desarrollo. El Dr. José Donayre Valle, autor principal de este texto, asumió la dirección de este centro. Asimismo, subrayan la contribución significativa del presidente Fernando Belaunde Terry, los aportes de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, del Instituto de Estudios de Población y del Rvdo. Padre J.J. Wicht. También presentan un recuento de los logros concretos alcanzados en los últimos cinco periodos presidenciales y ofrecen una visión panorámica del estado de la cuestión. 16 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Los doctores Donayre Valle, Guerra-García y Sobrevilla Alcázar pueden sentirse satisfechos de haber logrado un sesudo relato de la evolución del conocimiento sobre la población en el Perú, y de la creciente toma de conciencia sobre la existencia de un problema poblacional en nuestra patria, de los esfuerzos e intentos para definir la mejor forma de enfrentarlo, las posiciones adoptadas, los debates producidos y el logro de acercarnos a una posición en consonancia con los intereses del país. Todo este esfuerzo merece nuestra más sincera felicitación y reconocimiento. Dr. Javier Arias-Stella 17 Agradecimientos Numerosas personas han contribuido de diversas maneras en la gestación y preparación de este libro. Algunas de ellas son mencionadas en él, y reconocemos adicionalmente a otras que nos proporcionaron información o nos guiaron a las fuentes donde podríamos hallarla. Entre ellas, se encuentran Delicia Ferrando, María A. Bornek, Genny Martínez, Gloria Nichtawitz, Jaime Antezana, Magdalena Chu y Raúl Necochea. También, queremos mencionar especialmente a Giovanni Bonfiglio que nos ha permitido usar con amplitud su meticuloso trabajo analítico sobre las publicaciones de la prensa peruana durante las álgidas décadas de los años 70 y 90. Asimismo, no debemos dejar de mencionar que los eventos que reseñamos se dieron en una época en que muchos médicos, sociólogos, demógrafos, investigadores, administradores, funcionarios públicos y otros profesionales entregaron sus capacidades al trabajo en población; ello nos permitió desarrollar nuestras actividades. Así, las vivencias personales que relatamos fueron parte de un amplio conjunto de esfuerzos que permitieron el avance de la conciencia nacional. Entre estos, se encuentran Alberto Arca Parró y Carlos Muñoz T., directivos del CEPD, y los funcionarios Teresa Giunta de Stiglich y Washington Patiño Arca; Benjamín Samamé Pacheco, Alberto Insua, Francisco Codina y Edgar Flores del Ministerio de Trabajo; Javier Arias-Stella, Uriel García C., Juan Franco Ponce, Carlos Bazán y David Tejada, Ministros de Salud; Graciela Fernández Baca, Eduardo Mostajo y Delicia Ferrando del INEI; Octavio Mongrut M., Eduardo Valdivia Ponce, Horacio Tregear y Alfredo Guzmán del IPSS; Carlos E. Aramburú, Mario Torres, Sandra Vallenas, Patricia Mostajo y Marfil Francke del CNP; Alberto Hurtado, Alberto Cazorla, Fabiola LeónVelarde, Magdalena Chu, Carlos Cáceres, Giovanna Rodríguez, Víctor Díaz, Carlos Rojas y Emilia Garthner de la UPCH; Gunther Balarezo, Elsa Alcántara y Jorge Ortíz de AMIDEP; así como los asesores internacionales Ozzie Simmons, Walter Mertens, Ramón Daubón y Krishna Roy; y John W. Morse y Jonathan Fine, exfuncionarios de USAID en el área de Salud y Población. La relación es, sin duda, parcial y no incluye a muchas otras personas, particularmente a voluntarios y agentes de salud que trabajaron directamente con las mujeres y familias atendiendo sus postergadas necesidades, y sin cuya 19 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción dedicación el penoso desarrollo de políticas y programas no habría tenido los resultados que se reseñan al concluir este libro. A todos ellos también extendemos nuestro agradecimiento. Muchas personas participaron en nuestros periodos de formación y nos llevaron a adquirir conciencia sobre las implicaciones sociales, económicas, y particularmente médicas y de salud de los fenómenos demográficos —que luego pudimos aplicar en el Perú abriendo una prolongada etapa de esclarecimiento y acción. Algunos de ellos son Clifford Pease, Charles Lininger y Sheldon Segal del Population Council; Gregory Pincus, Ming Chue Chang y Celso Ramón García de la Fundación Worcester de Massachusetts; y John Rock del Free Hospital for Women de Boston. También, queremos agradecer a la Universidad Peruana Cayetano Heredia que ha incluido nuestra obra en su programa editorial y a quienes han sido responsables de su edición: la Dra. Cristina Guerra Giraldez, Directora del Centro Editorial, y Eunice Ruiz Leveau, Editora Académica. Estamos particularmente agradecidos a Isabel Perea de Sobrevilla por su invalorable trabajo en las ilustraciones. Del mismo modo, deseamos reconocer el trabajo secretarial de Grisel Valdivieso. Agradecemos, en forma especial, al Fondo de Población de las Naciones Unidas que ha financiado parcialmente esta publicación, a su Residente Representante, Sr. Esteban Caballero, y a su Analista de Programas, Dr. Walter Mendoza. Cabe mencionar que esta organización ha tenido gran influencia en la promoción de los estudios, el desarrollo de las políticas y la ejecución de acciones relacionadas con población en el Perú. Los autores 20 Acrónimos y siglas AECH AFP AMIDEP AP APPF APROPO APROSAMI AQV ATLF CADE CCRP CELADE CEPAL CEPD CIPD CNP/CONAPO DNEC DIU EUA FAO FDA FFAA FMI FNUAP/UNFPA GRFA IEPO IIA INEI INEN INP INPPARES IPPF IPSS Asociación de Estudiantes de la Universidad Cayetano Heredia Agencia Francesa de Prensa Asociacion Multidisciplinaria de Investigación y Docencia en Población Partido Acción Popular Asociación Peruana de Planificación Familiar Apoyo a Programas de Población Asociación de Profesionales para la Promoción de la Salud Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria Asociación de Trabajo Laico Familiar Conferencia Anual de Ejecutivos Corporación Centro Regional de Población Centro Latinoamericano de Demografía Comisión Económica para América latina Centro de Estudios de Población y Desarrollo Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo Consejo Nacional de Población Dirección Nacional de Estadística y Censos Dispositivo Intrauterino Estados Unidos de América Organización para la Agricultura y Alimentos Agencia Federal para Drogas y Alimentos Fuerzas Armadas Fondo Monetario Internacional Fondo de Población de las Naciones Unidas Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas Instituto de Estudios de Población Instituto de Investigaciones de la Altura Instituto Nacional de Estadística y Censos Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas Instituto Nacional de Planificación Instituto Peruano de Paternidad Responsable Federación Internacional de Planificación Familiar Instituto Peruano de Seguridad Social 21 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción IUSSP JHPIEGO MIT NIH ONU OMS ONG OPS PF PNUD PPC PRISMA PROFAMILIA PVPF PUCP SEDFRA SERH SFP SMI UNMSM UPCH USAID 22 Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población Johns Hopkins para la Educación Internacional en Ginecología y Obstetricia Instituto de Tecnología de Massachusetts Institutos Nacionales de Salud Organización de las Naciones Unidas Organización Mundial de la Salud Organizaciones No Gubernamentales Organización Panamericana de la Salud Planificación Familiar Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Partido Popular Cristiano Organización para Evaluación Sistemática y Meta– Análisis Proyecto Materno–Infantil Proyecto Privado Voluntario de Planificación Familiar Pontificia Universidad Católica del Perú Seminario sobre Dinámica de la Fecundidad en la Región Andina Servicio del Empleo y Recursos Humanos Proyecto Sector Privado, Planificacion Familiar Salud Materno–Infantil Universidad Nacional Mayor de San Marcos Universidad Peruana Cayetano Heredia Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional Introducción En los meses de verano, se anuncia en grandes titulares que Lima es una ciudad sedienta, donde le falta agua a gran parte de la población, sobre todo a la que vive en los pueblos jóvenes, los grandes asentamientos humanos que se ubican en las áreas periféricas de la ciudad. Además, son estos peruanos pobres, marginados y subempleados los que tienen que pág.ar los precios más elevados por el agua. Esta les llega por medio de camiones cisterna y ellos la almacenan en insalubres pozos individuales, y deben usarla con grandes limitaciones. Este fenómeno anual, así como la presencia de esta gran cantidad de migrantes en la capital y otras ciudades, generalmente desprovistos de luz, agua, desagüe y otros servicios, son algunas de las manifestaciones más visibles de los enormes problemas que ha creado en el país el crecimiento demográfico acelerado de las últimas décadas. Según el primer censo moderno de la población del país, 1940, la población de Lima era de 630 mil habitantes; y la del país, 6.2 millones. El último censo, 2007, evidencia que la población de Lima se ha multiplicado en más de doce veces, cerca de 8 millones de habitantes, y la del país se ha quintuplicado: 28.2 millones. Estas cifras dramáticas demuestran la magnitud del crecimiento demográfico, y las masivas migraciones a la capital y a las ciudades intermedias. Este proceso constituye un enorme reto para el desarrollo y avance del país, y, una vez reconocido, impulsó políticas y programas de población. En este libro, los autores revisamos el proceso demográfico peruano, y las políticas y programas de población a través de la historia, haciendo énfasis especial en las décadas en que nos ha tocado desempeñar algún papel protagónico en instituciones públicas y privadas. Hemos tenido la oportunidad de participar en los más importantes eventos ocurridos en el Perú relacionados a la población a partir de los inicios de la década de los 60. En esa década, nos reintegramos al país luego de estudios de posgrado en el extranjero, y formamos parte de uno de los equipos de investigación de endocrinología y reproducción de la Universidad Cayetano Heredia, lo que nos llevó a considerar los aspectos sociales que se relacionan con el crecimiento de la población. 23 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Mientras dos de nosotros salimos nuevamente del país para ocupar cargos en organismos internacionales especializados en población y planificación familiar, uno permaneció en el Perú y continuó trabajando en temas de población, aún cuando las condiciones se hicieron más inhóspitas en el largo periodo de la revolución de las Fuerzas Armadas. Cuando las circunstancias políticas se hicieron favorables y se reabrió la opción de desarrollar programas de población, los ausentes retornamos al país para incorporarnos a la acción operativa en cargos importantes en el sector público. Nuestro testimonio personal de varias décadas está plasmado en estas páginas. Es nuestra intención hacer un aporte al conocimiento de los temas tratados, y contribuir, de esta manera, a un mejor manejo de los problemas demográficos que sigue enfrentando el país y que tendrán una injerencia muy importante en su futuro. El libro comienza con un recuento del proceso demográfico desde los albores del poblamiento del país, analiza el crecimiento de la población hasta la llegada de los españoles, la hecatombe demográfica que siguió a la Conquista, y la lenta recuperación posterior, hasta el nuevo auge demográfico, que ocurrió ya bien entrada la época republicana. Se revisan, también, los comienzos de la conciencia del problema del crecimiento demográfico acelerado, y el lento desarrollo de los esfuerzos por organizar una respuesta en el contexto del debate nacional e internacional sobre las relaciones entre el crecimiento de la población y el desarrollo socioeconómico, y la aparición de los nuevos métodos de planificación familiar. Asimismo, se describe el desarrollo de las políticas y programas de población por los diferentes gobiernos desde los intentos iniciales durante el primer gobierno de Belaúnde y la negación del problema, y el desmantelamiento de los programas por el gobierno militar de Velasco, con lo que el crecimiento demográfico continúa y se pierde más de una década. La vuelta a la democracia con el segundo gobierno de Belaúnde permite el desarrollo y consolidación de las políticas y programas de población, pese a la oposición de los sectores conservadores, de la Iglesia Católica y de algunos grupos de izquierda. Este periodo culmina con la promulgación de la Ley de Política de Población, que da una base legal firme a los programas sectoriales de población y planificación familiar. Además, en este libro, se relata su evolución durante los gobiernos de Alan García y Fujimori, el retroceso que vuelve a sufrir durante los primeros años del gobierno de Toledo, y su recuperación posterior y continuación durante el segundo gobierno de García y el gobierno de Ollanta Humala. 24 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Se concluye con una revisión y análisis de la coyuntura actual y los retos que aún enfrenta el país como consecuencia del crecimiento demográfico, que está claramente vinculado a la falta de educación, sobre todo de la mujer, a la carencia de servicios de salud, y a la pobreza. El crecimiento demográfico está también íntimamente vinculado con los problemas ecológicos, el calentamiento global, las crisis de agua y energía, y los problemas migratorios internos e internacionales. Deseamos un futuro mejor para nuestros hijos y nietos, y para nuestro país. Un conocimiento cabal y completo de nuestros problemas y de sus causas profundas es requisito indispensable para plantear las soluciones requeridas, esta obra constituye un aporte a dicho conocimiento. Los autores 25 Primera parte: Evolución de la población en el Perú 1. El primer crecimiento demográfico: De los inicios a Cajamarca Se ha establecido que la llegada de los primeros pobladores al territorio americano, provenientes de Asia a través del Estrecho de Behring, puede haberse producido hasta 22 siglos atrás. El poblamiento de las áreas del norte fue gradual y procedió en dirección sur. De este proceso, han quedado numerosas evidencias arqueológicas como centros de carácter ceremonial, algunos de los cuales han sido fechados por estudios con C-14 a edades aún anteriores, pero, en todo caso, están sometidos a discrepancia. Es también aceptado que las primeras incursiones en el territorio sudamericano, desde Panamá, ocurrieron entre 10 y 12 siglos atrás. En realidad, de acuerdo a información arqueológica, se ha determinado que la presencia de los primeros habitantes dataría de 10,000 años a.C. Asimismo, hay una extensa, pero discutida literatura que coloca la edad de ciertos complejos arqueológicos aún más antes de los 10,000 a.C. Se sabe que alrededor del 2500 a.C. ya habían grupos humanos dedicados a la agricultura y pesca en los valles costeños del norte del Perú. Por ejemplo, el complejo de Caral, al norte de Lima, en el valle del río Supe, ha sido fechado a 3000 a.C. con características que lo ubican en una era Precerámica. Un punto crucial para el desarrollo de estas comunidades fue la introducción del cultivo del maíz, y el desarrollo de la irrigación que les permitió una gradual organización social para la constitución de pueblos y ciudades. La primera de las grandes comunidades Preincaicas es la cultura Chavín, que se constituyó en la sierra norte y domino una amplia área del territorio hasta la costa. Julio C. Tello consideraba a esta cultura como la cuna de la civilización andina, hipótesis que es discutida por habérsele hallado raíces amazónicas que la ligan a Mesoamérica. El Reino de Chavín duró unos 500 años entre 950 a.C. y 450 de la misma era, y tuvo un gran componente de culto religioso–místico. El templo de Chavín de Huantar, que fue erigido en el centro del cosmos, constituye la más alta expresión religiosa de la cultura 26 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Chavín. Su declinación al final del primer milenio cristiano dio lugar a una serie de culturas, entre las que destacan las civilizaciones Mochica y Chimú en la costa, y Cajamarca y Chachapoyas en la sierra. La cultura Mochica se estableció en los valles costeños del río Moche, y se caracterizó por sus magnos proyectos de irrigación que transformaron el desierto y que sostuvieron la vida de cerca de 50,000 habitantes hacia el final del primer siglo cristiano. Los Chimú, en contraste, fueron grandes constructores de ciudades extensas, establecidas en las costas del norte del Perú y Ecuador, que florecieron entre 1150 y 1540. Por su parte, Chan Chan constituyó la más grande ciudad Prehispánica de Sudamérica tanto por su diseño como por su dimensión, que se calcula en 20 km2, y su población que llegaría, en su punto culminante, a los 100,000 habitantes. El relato sobre la emergencia de la población del Imperio Incaico ha tenido visos de fantasía y romanticismo histórico que la han convertido en una aceptada leyenda. El imaginario reconocido universalmente convoca la atención en la casi divina ascensión de Mama Ocllo y Manco Cápac de las aguas del Lago Titicaca para fundar el Imperio. Historias que adquieren visos más realistas se refieren a cuatro hermanos y cuatro hermanas, los Ayar, como los iniciadores de la genealogía imperial, personajes que provenieron de las inmediaciones del Lago Titicaca y que migraron a las tierras del Cuzco alrededor de los años de 1200 a.C., como refieren los cronistas españoles Bernabé Cobo y Juan de Betanzos. De los cuatro hermanos Ayar, después de una serie de luchas y disputas familiares, Ayar Manco resulta finalmente victorioso y emerge como el fundador de la monarquía Inca. En ese punto, el área de lo que hoy se conoce como el Cuzco estaba poblada por pequeños grupos aislados y la actual capital de la región tenía apenas unas cuantas chozas primitivas. De acuerdo con información arqueológica, se ha determinado que la presencia de los primeros habitantes del Perú dataría de10,000 a.C. El Imperio se estableció luego que declinaran las culturas Chavín, Huari y Tiahuanaco que lo precedieron, y de cuya extensión se sabe más que de la magnitud de su población. Luego, con Pachacutec, comienza un periodo de gran expansión: por un lado, se ocupó los territorios aledaños al Lago Titicaca, y, por otro lado, se integró a los Chinchas al Impertio. Esto implicó una sostenida campaña guerrera de conquista de varias décadas. También se reconoce a Pachacutec como un gran planificador urbano que establece al Cuzco y lo convierte de un señorío provincial a no solo la 27 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción sede del Imperio, sino en el centro del universo inca. Más allá de ello, se comporta como un gran organizador del territorio. Con una visión geográfica sorprendente, hace que del Cuzco partan los cuatro grandes caminos que integran a los cuatro suyos en una unidad social, cultural y espiritual que es el concepto integral del Tahuantinsuyo. A él se atribuye también la construcción del masivo complejo de Macchu Picchu. Cápac Yupanqui y Túpac Yupanqui realizan la gesta de la conquista interna bajo el mando de Pachacutec. Este último, considerado como el gran conquistador, duplica la extensión del Imperio enviando tropas hasta los territorios del actual Ecuador. Hay quienes lo han comparado, con justicia, con Alejandro el Grande y Gengis Khan. El Imperio se extendía a 32 grados de latitud en un territorio mayor que el que ocuparon la Dinastía Ming en China, la Rusia de Iván el Grande o el propio Imperio Otomano. La ocupación de este extenso territorio tiene carácter hegemónico: incorporó al Imperio a las culturas existentes con su cúpula gobernante, que se transformaron en vasallos. El crecimiento del territorio significó también una redistribución de fuerzas y poblaciones afines para ejercer el dominio político en las áreas conquistadas, estas eran incorporadas a una economía y planificación centralizada. En la formación del Imperio, hay una figura adicional que es la de Huayna Cápac. Se considera que él establece y consolida el gobierno y la administración del Imperio. Su aventura final, la conquista del norte, termina en un fracaso alrededor del 1520, cinco años después muere en la primera epidemia de viruela que asolara el incario. A su muerte, deja el destino del Imperio en las manos de sus hijos Huáscar y Atahualpa. El trágico desenlace de la lucha fratricida, que registra alrededor de 35,000 muertos en enfrentamientos, la victoria de Atahualpa, y su marcha victoriosa al Cuzco, interrumpida por una fatal parada en Cajamarca, constituyen un evento histórico que marca el inicio del sometimiento del Imperio a la voluntad de los conquistadores españoles. Esta evolución política tiene indudablemente un trasfondo de carácter demográfico y social que ha sido poco explorado. La asunción Inca de las aguas del Lago Titicaca se realiza no en un vacío demográfico, sino, por el contrario, cuando el territorio ya estaba ocupado en forma dispersa por los habitantes originales de lo que sería el Imperio. Hay referencias de que en la zona del Cuzco se encontraban menos de 200 pequeños grupos de habitantes, que luego se constituyeron en un señorío provincial bajo la familia imperial. 28 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Sin embargo, poco se sabe de lo que la primera expansión, que se dirigió al Lago Titicaca, significó en términos de incorporación de habitantes. Las guerras de ocupación y conquista que siguieron, particularmente las dirigidas a la integración de los Chancas hacia el sur y de los Collas hacia el altiplano, requirieron posiblemente de decenas de miles de soldados en una época en que los enfrentamientos bélicos se definían por la masividad de las fuerzas invasoras. Las enormes distancias que tenían que recorrer en sus conquistas constituye otro factor para la necesidad de ejércitos masivos que se dirigiesen simultáneamente a territorios lejanos. Al mismo tiempo, siendo el objetivo no la destrucción de la población objeto de la conquista guerrera, sino su incorporación e integración al Imperio, a su organización social, a sus reglamentaciones y a su absolutismo religioso, alcanzado el poder y la dominación militar del Imperio, estas poblaciones fueron sometidas al poder religioso y se asociaron al culto del Sol, lo que les dio carácter unitario. Por tanto, estas poblaciones incrementaron la fuerza y la potencia demográfica del Imperio, lo que le permitió ampliar rápidamente sus dominios. En esta línea de referencia, es necesario concluir que la población del Imperio debe haber sido considerable quizás desde los comienzos. En los 200 años entre la asunción de Mama Ocllo y Manco Cápac y la expansión de Pachacutec, debe haber ocurrido una gran expansión demográfica. Esta fue facilitada, al parecer, por una alta fecundidad y una baja mortalidad infantil en ausencia de las enfermedades infecciosas que posteriormente generarían estragos en la población, constituyendo una de las mayores consecuencias negativas de la llegada de los españoles. Es sabido que la calidad y cobertura de las mediciones o estimaciones que se han realizado es mayor cuando más cercanas están las fuentes a los años de la Conquista. Los datos demográficos que se han usado en esta publicación, tanto aquellos correspondientes a la etapa previa a la Conquista como posterior a ella, durante la Colonia y la fase republicana, proceden de publicaciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), particularmente de aquellas realizadas en conjunto con la Universidad Peruana Cayetano Heredia (1987), Varillas y Mostajo (1990), y su más reciente versión publicada en 2010 como volumen de una obra más amplia (Li, Varillas, Mostajo y Espejo). Métodos indirectos, desde los estudios de quipus, la organización social, la capacidad de sustento del sistema ecológico hasta los estudios de restos arqueológicos de ciudades, se suman a una serie de cálculos (Dobyns, 29 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Cook, Murra, Kroeber, Jeans, entre otros) que se basan en hechos y fuentes más objetivas. Entre ellas están modelos estructurados sobre las cifras de mortalidad por epidemias, algunas de las cuales habrían reducido la población a la mitad (Dobyns), proyecciones y extrapolaciones de población sobre la base de recuentos en ciudades y regiones, así como por diferenciales regionales y estimados de densidad poblacional, etc. Los resultados son disímiles, dado que el tratamiento de las diversas fuentes supone la utilización de supuestos y márgenes de error imprecisos. La mayoría de los autores recurren a establecer rangos entre cifras máximas y mínimas que en un panorama total señalan una mínima de 3 millones y una máxima de 32 millones. Sin embargo, la tendencia central se ubica entre 9 y 14 millones. Del mismo modo, los estudios arqueológico-sociales basados en el descubrimiento de restos de emplazamientos, establecimientos urbanos y complejas ciudades muestra a la vida Precolonial como una empresa basada en la agricultura y el intercambio comercial. Las ruinas de Caral proveen una imagen de activo intercambio entre una sociedad costeña dedicada a la actividad marina cercana a las playas y una sociedad establecida entre los valles interandinos dedicada a la agricultura. El abandono de estos complejos establecimientos sociales ha sorprendido a arqueólogos e historiadores por lo súbito de su ocurrencia y la integridad de sus estructuras. No se trataría de destrucción por invasores o guerras, sino de, quizás, un progresivo abandono. Se han propuesto dos explicaciones para este fenómeno. Una consiste en señalar la importante relación entre agricultura y fuentes de agua en aquellas comunidades de carácter primariamente agrícola establecidas alrededor o cerca de ríos y afluentes. Se asume que la pérdida de fuentes de agua por sequías prolongadas o repetidas, o por desviaciones o cambios en las corrientes habría determinado el éxodo de sus poblaciones a otros lugares más adaptables a sus fuentes de vida. Otra explicación, posiblemente más cercana a los años de la Conquista, estaría relacionada con los efectos de epidemias que fácilmente habrían podido eliminar comunidades compactas, en las cuales existiera contacto directo entre sus pobladores. Las epidemias de la Conquista, que han sido bien estudiadas en su trayecto y en sus efectos, se debieron a patógenos que la cultura Prehispánica no conocía. No obstante, también es posible que las sociedades Prehispánicas estuvieran sometidas a patógenos propios con efectos de similar letalidad. Al respecto, los ceramios hallados en diferentes localidades evidencian una frecuente ilustración de los síntomas visibles de algunos de estos posibles agentes. Estas representaciones harían plausible tal situación. 30 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Más aun, el abandono de ciudades y asentamientos puede también ser explicado por un efecto de sobrepoblación local que hubiera desbordado la capacidad de sustento del lugar, particularmente si se trataba de un establecimiento de carácter agrícola. La confluencia de trastornos en el abastecimiento de agua, la producción de alimentos o insumos comerciables y el crecimiento de la población podría haber ocasionado una crisis que no pudo resolverse sin el éxodo hacia mejores condiciones de vida. En el cosmos andino, ello constituiría una situación similar a la lógica de la migración interna e internacional de nuestra época en busca de alternativas de vida y fuentes de trabajo. Sin que los trastornos indicados para las fuentes de agua pudieran haber llegado a un punto crítico, un crecimiento poblacional acelerado y desproporcionado a las condiciones del lugar podría haber llevado a estas comunidades a una crisis por rebasar su capacidad de sustento. La construcción de los grandes monumentos Prehispánicos y la existencia de abundante mano de obra es otra de las incógnitas a nivel del estudio poblacional. Es aceptado que la construcción monumental, en las condiciones en que se realizó en el inmenso Imperio, habría requerido de grandes volúmenes de trabajadores. Ello es evidente en el caso de Macchu Picchu, que en el cenit de su constitución como centro poblado llegó a alcanzar los 100,000 habitantes en un área en la que hoy viven solo 20,000. La conformación de algunos de estos monumentos, como el caso de las Líneas de Nazca, parece indicar que pueden haber constituido elaborados instrumentos de política como medios para dar ocupación a un amplio y creciente capital humano. Si esto fuere así, se podría inferir que el Imperio podría haber tenido un exceso importante de mano de obra compatible con un proceso de sobrepoblación relativa. 2. La despoblación: Conquista y Virreinato La magnitud de la hecatombe demográfica producida por la Conquista de América —desde la llegada de Cristóbal Colón en 1492, que abarco desde las Indias Orientales, el Caribe, México, América Central y el Imperio Incaico— no puede calibrarse adecuadamente, si no es comparada con otros eventos de alta letalidad. Al hacerlo, la Conquista de América resalta como uno de los mayores desastres en la historia de la humanidad. En una obra reciente, Matthew White (2011) coloca a la Conquista de las Américas en el onceavo lugar de los sucesos más letales de la historia de la humanidad (15 millones de muertes), detrás de la Segunda Guerra Mundial (66 millones), 31 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción las guerras de Gengis Khan (40 millones), la revolución de Mao Zedong en China (40 millones), las hambrunas de India durante el coloniaje británico (27 millones), la caída de la Dinastía Yuan en China (25 millones), y en similar posición con la Primera Guerra Mundial (15 millones) o la trata de esclavos de África a manos de los colonizadores europeos (16 millones). Más concretamente, en lo que respecta al Perú, las estimaciones que se han hecho de la población del Incanato están sujetas a diversos grados de supuestos que se derivan de la ausencia de registros, lo que ha originado el uso de metodologías indirectas de diversa calidad y poco compatibles entre sí. Por tanto, sujetas a muchas reservas y observaciones. Sin embargo, también están afectadas por la falta de referentes geográficos exactos sobre la delimitación precisa del Tahuantinsuyo. Este, en su expansión mayor, abarcaba desde el sur de Colombia hasta la mitad de Chile, el territorio de Bolivia y las áreas septentrionales de Argentina. Estas condiciones, añadidas a las tendencias particulares de los varios autores, explican la enorme divergencia de las cifras que han sido propuestas y que abarcan entre un estimado alto de 35 millones hasta uno que es diez veces menor. Cualquiera que fuese la población del Imperio al momento de la Conquista, y más precisamente antes de la tragedia de la guerra fratricida entre Huáscar y Atahualpa, y la captura de este en Cajamarca por los taimados aventureros de Pizarro, la población del Imperio había comenzado a declinar a partir de 1520, en mucho, debido a las guerras de expansión a los territorios Chancas. De allí en adelante, se inicia el desplome demográfico sobre el cual han escrito muchos autores. Se le ha calificado como un «colapso poblacional» (Cook) o la «hecatombe poblacional andina». Si se aceptan como más validas las metodologías complementarias utilizadas por Cook, quien basa sus cálculos en evidencias o estimaciones indirectas —usando desde datos arqueológicos hasta la capacidad de sustento de la sociedad andina entre otras—, en 1520 la población del Imperio era de 9 millones de habitantes. Dicha cifra tiene visos más realistas que aquellas que llegan hasta los controvertidos 35 millones. En las siguientes décadas, hasta 1570, el descenso es cataclísmico hasta llegar a 1.3 millones en el relativamente corto tiempo de 50 años. Es decir, una reducción de casi el 95% de la población original, descenso que fue muy acelerado hasta 1550 y más moderado hasta 1600. Las causas que se han señalado para explicar un descenso tan pronunciado son múltiples y están interrelacionadas. Ellas se refieren tanto a cambios que determinaron un incremento de la mortalidad como a otros que afectaron a la fecundidad. 32 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Entre los primeros, la mortalidad de carácter ocupacional ha recibido la mayor atención debido al sufrimiento de las masas andinas por el trabajo forzado, en condiciones de explotación y en labores conducentes al agotamiento físico, particularmente en la explotación minera y agrícola. A ello se añade la violencia de la Conquista que puso a la población en un estado de guerra permanente, y que incluyó las confrontaciones entre grupos étnicos nativos una vez que la estructura social y de gobierno comenzó a descomponerse en ausencia de la autoridad unificadora del Imperio. Igualmente dramática fue la exposición a patógenos desconocidos transferidos por los conquistadores a poco de empezar la invasión de los territorios epidemiológicamente vírgenes. La población estaba biológicamente inerme, sin defensas naturales ni terapias autóctonas, frente a estos agentes desconocidos. Fueron principalmente afectadas las poblaciones de la costa y la sierra baja. Por razones no muy bien explicadas, las poblaciones de ciudades localizadas en mayores niveles de altitud, que eran las más pobladas del Imperio, fueron providencialmente las menos afectadas. Ya en 1518 hacían su aparición patógenos provenientes de América Central, pero la primera gran epidemia de viruela se inicia en la Hispaniola entre 1524 y 1526, se extiende rápidamente a través de México y Centroamérica hacia el sur, y esta enfermedad es la que termina con la vida de Huayna Cápac y su primogénito. A ella se suceden variadas ondas epidémicas que contribuyen al decrecimiento de la población en aproximadamente un millón de habitantes hasta 1570 y de allí en adelante continuaron durante más de un siglo. A ello hay que agregar el proceso de desnutrición que afecto a la población indígena, en parte por la ya señalada desorganización de los efectivos sistemas prevalentes en el modelo de administración incaico, así como por los efectos de la explotación de la fuerza de trabajo. Además de esto y de efectos similarmente negativos, están las condiciones que directamente o indirectamente afectaron a la fecundidad. Si bien el desarrollo poblacional en el Imperio estuvo caracterizado por una fecundidad relativamente alta, como se ha indicado anteriormente, la transformación de la sociedad inca por la dominancia de la cultura que trajeron los conquistadores tuvo un efecto considerable sobre la fecundidad. El hecho más evidente en este sentido es la ruptura de la cohesión familiar y comunitaria con motivo de la segregación de los hombres adultos para dedicarlos al trabajo en áreas de explotación en otras comarcas, así como la movilización de la población masculina para labores de carácter militar. 33 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Resaltan, en este sentido, el ejercicio de la mita, las entradas y las reparticiones que fracturaron las unidades sociales. Otro grupo de condiciones sociales impuestas a los pobladores del Imperio, que tuvieron efectos negativos sobre la fecundidad, están reunidas bajo los conceptos de «transformación» y «reestructuración social». La pérdida de los basamentos sociales andinos y la imposición de un modelo de organización social proveniente de experiencias europeas inéditas para los locales rompieron los patrones de interacción andinos. Ejemplos más evidentes son la concentración de poblaciones en ciudades creadas para los efectos de la dominación, la imposición del poder español y su armazón económica. Para ello, se fundaron numerosas ciudades en la costa en respuesta a las necesidades del comercio marítimo, en contraste, con las ciudades de menor rango que correspondía al modelo prevalente en la población del Imperio. La intrusión de estos modelos inéditos de organización social tuvo, al mismo tiempo, consecuencias demográficas, económicas y sociales, y profundos efectos psicológicos de naturaleza individual y colectiva, que han sido calificados como un estado de «desgano vital». Es decir, una situación adicional de anomia colectiva que podría ser un factor determinante en el descenso de la fecundidad. El análisis de la evolución demográfica durante el Virreinato tiene bases empíricas más concretas, ya que la organización colonial requería de información estadística precisa y periódica. Como apunta Arca Parró —en Sinopsis histórica de los Censos en el Perú (Ministerio de Hacienda. Dirección Nacional de Estadística 1994), luego publicado independientemente en la revista Historia dirigida por Jorge Basadre (Arca Parró 1944)—, así, como otros autores, mientras los recuentos de la etapa Prehispánica a través del uso de los quipus por los quipucamayocs tenían como objetivo primario, más allá de la compilación de estadísticas de producción y abastecimiento, la apreciación de las circunstancias de la población y la resolución de los problemas que la afectaban; para la Corona, servían para establecer el tamaño, localización y la distribución de la población sujeta a tributos. Las fuentes primordiales para el estudio de la población en la Colonia son los registros parroquiales de nacimiento, bautismo, matrimonio y defunción que revelan el rol de la Iglesia como mecanismo de información estadística. Además de sus funciones en la imposición de la nueva doctrina y sus acciones de catequización conocidas, la Iglesia realizó las llamadas «visitas» de inspección dirigidas a obtener datos acerca del volumen de 34 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar la población indígena. Los primeros recuentos de esa naturaleza fueron realizados alrededor de 1570 por el Virrey Toledo y más tarde por el Duque de la Palata en 1683. Hay que anotar que, debido a que el objetivo tenía un carácter tributario, las «visitas» se enfocaban esencialmente en los varones en edad productiva, dejando de lado a quienes estatutariamente no estaban afectos a tributos como los mestizos y otros grupos que escaparon conscientemente al régimen español y que fueron relativamente importantes. De lo que se trata es de indicar que estos mecanismos de recopilación de datos poblacionales, por su naturaleza, tuvieron un carácter incompleto y sesgado. Siendo así, y dadas las condiciones del proceso de colonización, la población del imperio colonizado cambio drásticamente en el curso de los 270 años que duro la Colonia. Es importante anotar que los recuentos se refieren a población indígena, y a población total que gradualmente incluía a españoles allí afincados y a los resultantes del mestizaje, así como a esclavos y libertos. La población indígena original, que se había reducido a 1.3 millones para 1570, continuó su merma demográfica hasta 1574 cuando llega a 400,000. Por su parte, los españoles y mestizos elevan el número de su población a alrededor de 700,000. A partir de este momento, la población detiene gradualmente su rápida involución, sucediéndose una etapa de estabilización hacia 1750 cuando alcanzó su punto más bajo. 3. Recuperación y crecimiento En una tercera etapa, la población inicia un lento proceso de recuperación. Así, cerca a 1800, casi al final de la Colonia, la población total del Perú había llegado a 1,150 millones, y la población indígena bordeaba los 600,000 habitantes, de acuerdo con la enumeración realizada entre 1791 y 1795 a la que se le refiere como el censo de 1793. No debe pasar desapercibido el hecho de que estas cifras ya evidencian el acelerado proceso de mestizaje. Mientras que hacia 1530 la población total del Imperio, estimada en 9 millones de habitantes, estaba representada exclusivamente por la población indígena, el censo de 1793 revelaba que esta solo bordeaba el 56% de la población total, los mestizos constituían el 23%, los españoles el 13%, y esclavos y libertos se repartían en el restante 8%. Estas cifras representan el resultado de casi tres siglos de coloniaje durante los cuales no solo la organización social, la estructura productiva y el carácter cultural del Imperio habían cambiado, sino también sus contornos y dimensiones. 35 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Establecido el dominio del régimen español en el curso de dos siglos, se redujo la violencia de la Conquista y la de los enfrentamientos de grupos étnicos. Además, impuesta la nueva organización social y económica, la población indígena tuvo que adaptarse a los cambios y funcionar dentro de ellos, reorganizando su vida comunitaria y familiar a lo largo de varias generaciones. Ello debe haber contribuido a cierta estabilidad personal y seguridad familiar aún cuando las condiciones económicas y laborales no hayan llegado a ser óptimas, ya que las formas de producción continuaban exigiendo la explotación minera y agrícola, que implicaban la mita y el yanaconaje, tanto como la ocupación en lugares alejados y la disrupción de la vida familiar. El reacomodo de la población nativa a las nuevas condiciones de vida debe haber influido en la recuperación gradual de la fecundidad en las generaciones ulteriores. Por otro lado, los graves efectos iniciales de las epidemias fueron reduciéndose en parte por el desarrollo gradual de resistencia inmunológica de los nativos, así como por un mayor control sanitario, mejores condiciones de higiene y medidas de prevención del contagio. Esto con el objeto de preservar la capacidad de la fuerza de trabajo, factor ya esencial en la explotación de los recursos naturales que constituyó el principal objetivo de la administración colonial. La influencia de estos factores, tanto sobre el comportamiento de la mortalidad como sobre la fecundidad, explicaría la suave curva de recuperación demográfica que se inicia alrededor de 1750, momento en que termina la debacle demográfica que sucedió a la Conquista. Había tomado solo 50 años reducir a la población nativa casi a su décima parte, pero se necesitó de 180 para llegar a un punto en que se advirtiera el inicio de la recuperación demográfica. 4. La Independencia y la joven República La conmoción de la Independencia no se acompañó de un proceso ordenado de organización que permitiera seguir el continuum demográfico con metodologías y técnicas diferentes de las utilizadas durante los recuentos coloniales. Solo en 1836 se pudo compendiar cifras de varios orígenes que abarcaron todo el territorio; a dicho conteo se le conoce como el «Primer Censo Republicano». Este determinó que el total de la población llegaba a 1’373,736 habitantes cifra que, comparada con la del recuento de 1793, indica una tasa de 36 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar crecimiento de apenas 0.6% anual. Es decir, que en los 40 años que mediaron entre el inicio de la recuperación demográfica y las primeras dos décadas de la República, no hubo mayor diferencia en cuanto a la evolución de la población. Posteriormente, otra recopilación similar, en 1850, señaló que la densidad demográfica del Perú superaba ligeramente los 2 millones de habitantes (2’001,123); mientras que un primer censo en 1862 registraba 2,481,936, y, para 1876, cuando el país enfrentaba una etapa de serias dificultades que terminarían en la Guerra del Pacifico, la población de la República llegaba a 2,699,106. El análisis de estas cifras determinaba que en ese momento la tasa bruta de natalidad era de 44.6% y la de mortalidad de 32.5%, dando como resultado una tasa de crecimiento natural de 12,1%. Es de destacar que los niveles de natalidad, así detectados constituyen un retorno a patrones de fecundidad prevalentes durante la época imperial y una definida recuperación desde la época colonial. Esta parece haber continuado hasta el discutido recuento de 1896 que detectó una población de 4’609,881 habitantes. 5. El Primer Censo Moderno, 1940 Habían pasado 64 años desde el censo de 1876 cuando el gobierno peruano tomó conciencia de la necesidad de realizar un recuento detallado de las condiciones demográficas, sociales y económicas de la población peruana. Ante esta preocupación, se realizó el primer Censo de Población y Ocupación en 1940, operación que estuvo a cargo de Alberto Arca Parró. Este evento da inicio a una serie de estudios de carácter analítico que enfocan las bases demográficas para la planificación del desarrollo del país, que habían estado ausentes por más de seis décadas y explica lo incierto de la evolución del país en esos tiempos. 20 años después, se realizó otro importante censo en 1961, a pesar de la propuesta del mismo Arca Parró, en la Comisión de Población de la ONU, para que los países se comprometieran a realizar censos decenales, propuesta que fue adoptada por unanimidad. Aún con los defectos que se han señalado y las dificultades que crearon algunos aspectos de su metodología para emprender análisis de carácter comparativo, el censo de 1940 marca el inicio de los estudios demográficos en el Perú sobre bases concretas. La enumeración alcanzó a registrar 6’207,967 habitantes, es decir, dos veces y media más que la población detectada en 1876 con una omisión calculada en 465,144 (7.5%), lo que daría un total de 6’673,111. Sin embargo, se agregó una población selvática estimada de 350,000, cifra que era a todas luces exagerada, aparentemente para satisfacer 37 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción el deseo del gobierno de entonces de superar los 7 millones, con lo cual la cifra oficial ascendió a 7’023,111. Se ha calculado que una cifra de 6’500,000 habría sido más realista. Es importante señalar que el censo determinó una proporción mayor para la población rural sobre la urbana, bajo la compleja definición adoptada para el censo. Mientras esta alcanzaba al 35.39 %, la población rural la superaba, llegando a ser el 64.61% del total. No obstante, en la publicación oficial del censo, Arca Parró ya llamaba la atención sobre el inicio de un desplazamiento de dirección rural-urbana, que posteriormente caracterizaría a la evolución demográfica del país, adquiriendo una enorme importancia en las décadas siguientes. Una de las innovaciones del censo estuvo constituida por la determinación de los niveles de población por zonas de altitud. El 34.28% de la población habitaba entre el nivel del mar y los 1,750 m, y desde ese punto hasta los 4,000 m la población constituía el 63.99% del total. Esto llevó a Arca Parró a señalar a esta área como el «reservorio del potencial humano del Perú», al que Jorge Basadre se referiría, posteriormente, como «el cimiento profundo de la vida nacional». Sin duda, ello fue consecuencia de su alta fecundidad y, por tanto, factor determinante en la posterior evolución demográfica del país. De similar importancia, el censo de 1940 revela una pirámide de población de amplia base en la que predominan los menores de 19 años. Arca Parró señala las demandas que significa una población no productiva que constituye el 51.57% del total, frente a una población adulta productiva que apenas llegaba al 42.02%. Es evidente, entonces, que el censo de 1940, aparte de sus problemas, consiguió ser un sustancial punto de referencia para el estudio de la población del Perú, que en las siguientes décadas adquiriría una gran importancia en los esfuerzos de planificación del desarrollo. Los méritos del censo son aún mayores si se tiene en cuenta que el siguiente censo, realizado en 1961, significó un retraso de 21 años más, lo que quiere decir que en el lapso entre el recuento de 1876 y el de 1961 mediaron nada menos que 85 años que, en ausencia del de 1940, habrían impedido contemplar con seguridad los retos del desarrollo del país en críticas circunstancias. 38 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 6. La fase de crecimiento y urbanización El censo de 1940 evidenciaba la recuperación de la tasa de fecundidad, establecida alrededor del 45%, que se estima no había variado desde el censo de 1876, y que a partir de allí alcanzaría niveles aún mayores, resultando en una segunda y más marcada expansión demográfica. Esta estaba ligada a la reducción de la mortalidad que se dio gradualmente a lo largo del mismo periodo, de 32.5 a 25%, que resultó en una tasa de crecimiento de 18% para 1940. Así, se habían sentado las tres bases para la evolución demográfica del país. Es decir, una alta fecundidad, decreciente mortalidad, y, como consecuencia, un alto nivel de crecimiento, características que por 21 años, hasta el siguiente censo de 1961, quedarían sin identificarse adecuadamente. Dicho censo detectó una población de 10’217,500 —población mayor en 50% a la censada en 1940— con tasas de natalidad de 46.5% y de mortalidad de 18.0%, lo cual significa que en el termino de 21 años se había dado un incremento notable de la fecundidad concomitantemente con una reducción aún más marcada de la mortalidad y el resultante incremento de la tasa de crecimiento del 18 al 28.5%. Asimismo, mientras que en el censo de 1940 se estableció que la población urbana constituía el 35.4% del total, el de 1961 indicaba que esta había escalado hasta llegar al 47.4% en un movimiento sostenido que presagiaba el cambio del país de una composición predominantemente rural a una de carácter esencialmente urbano. Dicha condición llegó a detectarse claramente en el siguiente censo, 1972, cuando la población urbana alcanzó el 59.4% del total. El censo de 1981, precedido por el de 1972, no hizo sino ratificar la conducta de los tres factores señalados con una tendencia hacia la reducción de la fecundidad, iniciada probablemente ya antes del censo de 1961, llegando a 37%, una continuada caída de la mortalidad hasta 11%, y una ligera reducción de la tasa de crecimiento al 26.0%, ocasionada por la lenta reducción de la tasa de fecundidad. En síntesis, el carácter de la población peruana en el curso de dos décadas, hasta 1982, fue su persistente alto crecimiento demográfico, que afectaría considerablemente sus perspectivas de desarrollo. 39 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción De allí hasta el presente, otros estudios censales y de encuestas de variada naturaleza demuestran que la evolución demográfica del Perú ha estado signada por la continuada reducción de la mortalidad, seguida —en forma retrasada— por la reducción gradual de la fecundidad, y la consecuente disminución en el tiempo de la tasa de crecimiento —actualmente, se sitúa alrededor del 1.6 %—, lo que constituye un cambio lento, pero sostenido de su patrón demográfico. Contribuyeron en este pausado fenómeno, que en nuestro país toma más de cuatro décadas, la modernización determinada por el trasvase de la población rural a las ciudades, y la evolución de un lento proceso de modernización —que incluye la incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo, la reducción del tamaño de las familias que se adaptan a las condiciones de vida en las ciudades, la sobrevivencia de los infantes y la incorporación del concepto de «planificación familiar» con el uso activo de métodos anticonceptivos . 40 Segunda parte: Crisis, debate y planteamientos 1. La explosión demográfica La población mundial se mantuvo prácticamente estacionaria en cerca de 300 millones hasta fines del primer milenio, y, luego, creció lentamente, controlada por la alta mortalidad producto de la mala alimentación, las plagas y enfermedades, la falta de sanidad, y la pobreza generalizada, hasta llegar a 800 millones cerca de 1750 cuando el ritmo de crecimiento comenzó a acelerarse coincidiendo con los inicios de la revolución industrial. Así, en 1850 bordeaba los mil millones. El primer escritor que se preocupó por el desequilibrio entre el rápido crecimiento de la población y el lento aumento de la producción agrícola fue el reverendo Thomas Malthus, quien en 1798 publicó Ensayo sobre el Principio de la Población. En él propuso que el excesivo crecimiento de la población tendría que ser compensado por el aumento de la mortalidad por hambrunas y enfermedades, lo que podría prevenirse «a través del control voluntario de los nacimientos por medios virtuosos». Algunos años más tarde, Karl Marx presentaba una teoría opuesta, sosteniendo que el crecimiento excesivo de la población era un efecto del sistema económico capitalista que se aseguraba, así, de más trabajadores para la producción. Desde entonces, la polémica entre ambas posiciones se ha mantenido. En 1930, se llegó a dos mil millones, momento a partir del cual, coincidiendo con la revolución industrial, se acelera el crecimiento, y al promediar el siglo la marcha alcanza su mayor velocidad cuando la población comienza a crecer a tasas anuales de 1.7 a 2.1% en promedio. Sin embargo, algunos países del África y Centroamérica ya crecían a inusitadas tasas de 3 y 4%. Es en la década de los años 50 que se comienzan a sentir las voces de economistas, demógrafos y políticos que llaman la atención acerca del 41 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción acelerado crecimiento de la población de los países en desarrollo; en contraste con el equilibrio demográfico alcanzado por la mayor parte de los países desarrollados, a la sombra de los avances fomentados por la industrialización y los progresos científicos surgidos después de las dos guerras mundiales. El retorno de la paz mundial hace más evidente que el mundo desarrollado no podía continuar progresando sin atender a las necesidades de los países subdesarrollados, que, hasta entonces, habían servido esencialmente de proveedores de materias primas. El inicio de esta década marca la acelerada ampliación de los sistemas nacionales e internacionales. Estos fueron establecidos con el objetivo de proveer asistencia para el desarrollo. Esta era una responsabilidad fundamental de los países desarrollados, que veían peligrar sus sociedades por la presión demográfica que ocurría más allá de sus fronteras y podría resultar en corrientes migratorias desfavorables. Asimismo, sus inversiones de ultramar o externas podrían ser afectadas por demandas y desbordes de las poblaciones en creciente descontento. En este esfuerzo, se hizo patente que los recursos e insumos para el desarrollo, tanto los provenientes de los países desarrollados como aquellos provistos —en la medida de sus capacidades— por los países recipientes, serían insuficientes si las demandas impuestas por un excesivo crecimiento demográfico no eran reducidas. Al mismo tiempo que se manifiesta una sostenida tendencia al incremento de las tasas de fecundidad en los países en desarrollo, se logran marcadas reducciones de la mortalidad, con lo cual la magnitud de las tasas de crecimiento continúa aumentando. Así, según la ONU (1994), en el quinquenio 1950–1955 la tasa anual de crecimiento en los países desarrollados había alcanzado 1.28% y decrecía a 1.19, 0.90 y 0.86% en los siguientes dos quinquenios; mientras que los países en desarrollo, que habían llegado a 2.04 %, siguieron aumentando sus tasas a 2.35 y 2.54 % en el quinquenio 1965–1970, su punto más alto. Las diferencias por regiones entre países en desarrollo eran notables. Para el quinquenio 1950-1955, África alcanzó tasas de 2.22%, y América Latina se ubicaba en 2.70%, llegando a 2.78 en el siguiente quinquenio. Por su parte, África siguió incrementándose a tasas mayores hasta llegar al máximo de 2.93 % en el primer quinquenio de los 90. Por el contrario, América Latina comenzó un moderado descenso a partir del quinquenio 1970–1975. Desde el primer quinquenio hasta 1960–1965, la región asiática tuvo una tendencia al incremento con tasas que subieron de 1.89% a 2.44%. Sin embargo, luego de ello, como en el caso de Latinoamérica, se inició un decenso que fue aun más rápido en razón de la existencia de 42 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar políticas de población orientadas a corregir la prevalencia de alta fecundidad en los países de mayor población como China, la India, entre otros. Es decir, las condiciones demográficas prevalecientes en el mundo subdesarrollado durante las décadas de los años 50 y 60 encuadraban una expansión marcada de las tasas de crecimiento derivadas de una acelerada reducción de la mortalidad. Esto iba acompañado de persistentes tasas altas de fecundidad, que aún se incrementan brevemente antes de comenzar un descenso de menor cuantía que las tasas de mortalidad. Esta es la situación que en los principios de los años 60 da lugar a la mayor discusión mundial sobre el crecimiento de población y que corona en 1968 con la publicación del libro de Paul R. Ehrlich, profesor del Departamento de Ciencias Biológicas de la Universidad de Stanford, The Population Bomb. Ello da lugar a las predicciones más oscuras respecto a los efectos del acelerado crecimiento de la población. Como el propio Ehrlich manifiesta al iniciar su libro, ese título y la otra gráfica expresión: «The Population Explosion», en razón de las cifras citadas más arriba, ya habían sido utilizados en un folleto de la Fundación Hugh Moore en 1954. Esto revelaba que la preocupación sobre el crecimiento de la población ya había comenzado casi dos décadas antes de la publicación de Ehrlich, pero se había mantenido en algunos círculos de carácter intelectual. 2. Los nuevos métodos de planificación familiar «Gandhi tenía la conciencia del problema demográfico, y esperaba (aunque sin creer demasiado en ello), que podría resolverse propág.ando entre los recién casados la idea de la continencia sexual. En realidad, es poco probable que este problema encuentre una solución antes que los fisiólogos y los farmacólogos estén en condiciones de procurar a las masas asiáticas y africanas alguna píldora anticoncepcionista, que pueda administrarse como un comprimido de aspirina. En el espacio de una generación, el descubrimiento de una píldora semejante permitiría estabilizar la población mundial, esperémoslo, en una cifra fijada por debajo de cuatro mil millones» (Huxley 1956). Al iniciar su vida como nación independiente en 1947, ante el enorme problema del acelerado crecimiento demográfico, la India, bajo el gobierno de Nehru, fue el primer país en ofrecer servicios de planificación familiar a su población a través del Ministerio de Salud. Para este fin, se recurrió a los métodos tradicionales y se investigó el uso de unos «collares de fertilidad» con cuentas de colores, basados en el método del ritmo, los que pronto 43 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción fracasaron por su uso difícil y limitada efectividad. Durante la visita de una misión de los Estados Unidos a la India, la Ministra de Salud, princesa Raj Kumari Amrit Kar, le expresó a la comisionada de salud de Nueva York, Dra. Leona Baumgartner, la necesidad de nuevos métodos anticonceptivos diciéndole: «Si, sabemos que necesitamos ofrecer servicios de planificación familiar a nuestra población, ahora dígame que podemos ofrecerles», pues los programas no lograban tener acogida o éxito entre la población (Segal 2003). La píldora anticonceptiva, que en un artículo de 1956 Huxley consideraba «poco probable», fue aprobada por la Agencia Federal de Drogas y Alimentos (FDA) de los Estados Unidos para uso anticonceptivo por la mujer en 1960. A partir de la segunda mitad del siglo veinte, gracias a la ciencia e industria modernas, se pudo disponer a gran escala de nuevos métodos de planificación familiar modernos, efectivos, inocuos y de uso fácil, lo que ha permitido el desarrollo de programas muy exitosos, aquí ofrecemos una breve revisión de este tema. El deseo de limitar la fecundidad es evidente en todas las culturas y los métodos anticonceptivos son tan antiguos como la religión. Por ejemplo, los anticonceptivos vaginales se encuentran descritos en los papiros egipcios, y la interrupción del coito se encuentra en la Biblia. Asimismo, el uso del preservativo se describe en la literatura del Renacimiento y hoy se utiliza tanto para la anticoncepción como para la prevención de las enfermedades por transmisión sexual y del síndrome de inmunodeficiencia adquirida, sida. También, se encuentran en la literatura antigua algunas referencias al uso de pequeñas piedras en el útero de animales con fines anticonceptivos, práctica precursora de los dispositivos intrauterinos. Es con estos antecedentes que en el siglo XX se desarrollan métodos eficaces y modernos con base científica, y es también el avance de la ciencia y la tecnología lo que permite disponer de materiales modernos para los preservativos y los dispositivos intrauterinos. Del mismo modo, la síntesis química de productos con efecto hormonal permite el desarrollo de la píldora anticonceptiva y de otros métodos. Los métodos de barrera Se denomina como métodos de barrera al preservativo, el diafragma y otros dispositivos vaginales, y los espermicidas. Los preservativos primitivos se hallan descritos en la literatura del Renacimiento, y eran fundas de intestino animal. El nombre popular de condón se atribuye a un médico inglés, el Dr. Condom, quien habría fabricado 44 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar preservativos para el rey Carlos II de Inglaterra en el siglo XVII, aunque esta historia no ha podido comprobarse. Cuando se descubrió la vulcanización del látex, y más tarde, los materiales sintéticos como el poliuretano, los preservativos comenzaron a producirse en forma industrial, y prontamente ganaron gran difusión y uso. También, el uso del látex permitió diseñar diafragmas, copas cervicales y esponjas vaginales, que combinadas con espermicidas químicos modernos para uso de la mujer, hicieron más eficaces y fáciles de usar las barreras físicas que se usaban desde tiempos inmemoriales. El método del ritmo En la primera mitad del siglo pasado, basados en un mejor conocimiento del ciclo ovulatorio de la mujer, Ogino en el Japón y Knauss en Alemania proponen la abstención de las relaciones sexuales durante el período fértil como un método de prevención del embarazo. A este método se le conoce desde entonces como el método del ritmo, y se encuentra ampliamente difundido con el respaldo de la Iglesia Católica y algunos otros grupos religiosos, pese a su mayor incidencia de fallas. Con el fin de mejorar la eficacia del método del ritmo, el Dr. Billings propuso detectar los cambios en el moco del cuello del útero inducidos por los cambios hormonales que siguen a la ovulación. También, se ha propuesto la utilización diaria de termómetros muy sensibles que permiten una mejor detección de la ovulación, y además se ha desarrollado otros métodos simplificados para detectar los cambios hormonales relacionados a la ovulación para uso en el hogar. Estos refinamientos han mejorado la eficacia del método, la que pese a ello se mantiene baja, lo que refleja la variabilidad natural de la ovulación y la motivación de las parejas. Los métodos hormonales En la primera mitad del siglo pasado, los grandes descubrimientos sobre fisiología y bioquímica permitieron el desarrollo de varios métodos anticonceptivos basados en el uso de hormonas o sus derivados, entre ellos se cuentan la píldora, los inyectables, los implantes y métodos que permiten la absorción de las hormonas a través de las paredes de la vagina o de la piel. El primero de estos métodos, el más difundido y utilizado es la píldora anticonceptiva. 45 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción La píldora Margaret Sanger, una abnegada enfermera de salud pública de Nueva York, con el deseo de evitar la muerte de jóvenes mujeres víctimas de graves infecciones por abortos clandestinos, funda el movimiento de planificación familiar y las primeras clínicas dedicadas a este propósito. Asimismo, comienza una lucha decidida por legalizar el acceso de la mujer a métodos anticonceptivos, lo que logra con grandes esfuerzos y un arduo proceso legal. No satisfecha con esto, en 1951, Sanger visita la Fundación Worcester en Massachusetts y pide al biólogo Gregory Pincus que acometa la creación de un anticonceptivo eficaz y seguro. Para ello, aporta una donación con el apoyo financiero de Katherine McCormack. Con este aporte, Pincus y sus colaboradores, en base a los avances recientes en los conocimientos sobre el funcionamiento del sistema reproductivo humano, logran el desarrollo de un nuevo método hormonal, que combina un progestágeno sintético y un estrógeno en una píldora anticonceptiva. Esta la produce la compañía Searle con el nombre de Enovid, y en mayo de 1960 es aprobada por la Agencia Federal de Medicamentos de los Estados Unidos. La introducción y uso de la píldora revoluciona tanto la práctica médica como a la propia sociedad al hacer disponible a las parejas un método muy efectivo que no interfiere con la relación sexual y que da a la mujer el poder de controlar su fecundidad. Gracias a esto, el uso de la píldora determina cambios importantes en la conducta sexual, y no es exagerado decir que la píldora cambia a la medicina y la sociedad. A lo largo de las décadas, la píldora se ha convertido en un producto bien aceptado, de uso muy difundido y con numerosas formulaciones que incluyen mini píldoras con un solo componente hormonal progestacional a baja dosis, píldoras combinadas con diferentes componentes y formulas, y píldoras que se toman en forma continúa con supresión de la menstruación por varios meses. Además de las píldoras anticonceptivas que tienen como efecto predominante la supresión de la ovulación, se ha desarrollado también anticonceptivos orales que tienen como mecanismo la prevención o interferencia de la implantación. Entre estos se encuentra el mifepristone. 46 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Los inyectables El efecto progestacional y antiovulatorio de la hormona progesterona la hicieron pronto candidata a ser utilizada como anticonceptivo, lo que no resultó posible por su muy limitada absorción intestinal. Cuando se pudo disponer de un derivado eficaz de la progesterona, el acetato de medroxyprogesterona como inyectable de depósito, la depoprovera, este producto comenzó a ser usado como anticonceptivo. Elsimar Coutinho en Brasil y otros investigadores demostraron su uso eficaz como anticonceptivo inyectable, con un efecto que dura tres meses. Por estas bondades, la depoprovera fue pronto incorporada a los programas de planificación familiar. Poco después, se incorporó un producto similar inyectable de la casa farmacéutica Schering, con un efecto anticonceptivo de dos meses, la noretisterona fue estudiada en el Perú por Kesseru y Larrañaga, y por otros investigadores a nivel internacional. Tiempo después, se introdujeron también productos inyectables mensuales que tienen una composición similar a la de la píldora, puesto que asocian estrógenos y progestágenos inyectables. Los implantes Entre los años 70 y 80, Sheldon Segal y un grupo de investigadores del Population Council desarrollan un método anticonceptivo hormonal basado en la utilización de implantes subcutáneos de silástico. El silástico permite la liberación diaria de una pequeña dosis del progestágeno norgestrel. Asimismo, trabajan en el método conocido como «norplant», que consiste en cinco pequeños implantes de silástico rellenos de norgestrel que se colocan bajo la piel y tiene una alta eficacia, similar a la de los métodos quirúrgicos, y que se mantiene hasta por cinco años, cuando los implantes deben ser reemplazados. El norplant es estudiado en Chile por Héctor Croxatto y a nivel internacional por otros investigadores, y ha sido incorporado a los programas de planificación familiar en todo el mundo, incluyendo el Perú. También, como en los casos de la píldora y el DIU, posteriormente, se desarrollan nuevos implantes, con nuevos progestágenos, a los que se denomina «implanon» y «jadelle» ―que aunque aún son de uso limitado, amplían la disponibilidad de estos métodos. 47 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Los dispositivos intrauterinos Los primeros dispositivos intrauterinos modernos fueron pequeños anillos flexibles de plata que se utilizaron en forma limitada en Alemania y Japón en la década de los 30, a propuesta del ginecólogo Ernst Graffenberg y del Profesor Ota. En 1960, el ginecólogo Jack Lippes, en Estados Unidos, inventa un dispositivo de plástico premoldeado en forma de asa, que puede estirarse e introducirse fácilmente en el útero, donde recobra su forma y permanece ejerciendo un efecto anticonceptivo eficaz por varios años. En esta misma década, se experimenta con otros dispositivos intrauterinos: el Dr. Jaime Zipper, en Chile, diseña un anillo de nylon muy barato y de eficacia aceptable, por lo que se utiliza en Chile y Cuba. Una vez autorizados por las agencias de salud, los DIU se comienzan a usar en los programas de planificación familiar. Al igual que con la píldora, los nuevos dispositivos presentan variaciones, algunos dispositivos se cubren parcialmente con metal, como la T de cobre, y otros llevan un vástago de silástico con un componente hormonal, como la T con el progestágeno norgestrel. Hoy en día, la píldora, los dispositivos intrauterinos y los métodos quirúrgicos son los métodos anticonceptivos más utilizados en el mundo. Los métodos quirúrgicos Estos métodos, a los que también se ha llamado métodos de «Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria» (AQV) —que han despertado rechazo y oposición en muchos países, incluido el Perú— requieren de una pequeña operación quirúrgica para interrumpir el transporte del óvulo por las trompas hacia el útero en la mujer, o para impedir el transporte de los espermatozoides del testículo a las vesículas seminales en el varón. Aunque estas operaciones son reversibles, el éxito de las operaciones de recanalización es muy bajo, por lo que estos métodos pueden ser considerados permanentes. En la mujer, la operación más utilizada es la ligadura de las trompas de Falopio, esta puede hacerse mediante un procedimiento laparoscópico o por medio de una pequeña incisión en el bajo vientre a la que se denomina «mini laparotomía». Recientemente, se ha desarrollado una técnica no quirúrgica de inserción en las trompas, a través del útero, de unos pequeños tapones de plástico que las cierran de una manera permanente. 48 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar En el varón, la operación es la vasectomía, que puede hacerse con anestesia local, esta cierra los conductos deferentes, que son los que llevan los espermatozoides de los testículos a las vesículas seminales. Dicho procedimiento ha demostrado alta eficacia e inocuidad. Efectividad, aceptación e inocuidad de los métodos anticonceptivos La elección y el uso continuo de un método se encuentran fuertemente influidos por sus características, las que comprenden su efectividad, su aceptabilidad y su inocuidad. La efectividad de un método es su capacidad de prevenir el embarazo en forma confiable y segura, se expresa como la tasa de embarazo, la que se puede definir como la proporción de mujeres que tendrán un embarazo indeseado al término de un tiempo definido de uso del método. Si se observa a cien mujeres que hacen vida marital sin usar anticonceptivos, entre 80 a 85 quedaran embarazadas al cabo de 12 meses: la reducción del número de embarazos entre las mujeres que usan anticonceptivos es mayor cuanto más efectivo es el método. Entre los métodos modernos, los más efectivos son los quirúrgicos: la ligadura de las trompas y la vasectomía, solamente una entre mil a dos mil parejas que los usan tienen un embarazo indeseado por falla del método. Entre los métodos hormonales, los más efectivos son los implantes y los métodos inyectables, de 500 usuarias, 1 o 2 podrían embarazarse. En el caso de las mujeres que usan la píldora, de cada 100 usuarias, 2 o 3 pueden quedar embarazadas. Entre las mujeres que usan los dispositivos intrauterinos, se pueden dar entre 3 a 6 embarazos por falla del método por cada 100 usuarias. El preservativo tiene una tasa de embarazo de entre 2 a 12 casos por cada 100 usuarios; y el método del ritmo, entre 8 a 20 embarazos por cada cien parejas de usuarios. El tercer tema de interés en la valoración de los métodos anticonceptivos se refiere a su inocuidad. Este tema es muy importante, pues las encuestas demuestran que la selección de los métodos, así como la continuidad en su uso, están fuertemente influidas por las reacciones adversas. En general, puede decirse que los métodos anticonceptivos modernos son muy seguros, dado que no causan complicaciones mayores a las usuarias, como demuestran numerosos estudios epidemiológicos y la experiencia de más de 50 años con la píldora y el dispositivo intrauterino. 49 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción De otro lado, hay que considerar el riesgo de la anticoncepción en el contexto del embarazo indeseado, que es mucho mayor, pues, la mayoría de las veces, este lleva al aborto clandestino, con tremendos peligros y daños para la salud de la mujer (Hatcher et al. 2008). 3. El debate sobre el acelerado incremento de la población y el desarrollo 3.1. El debate internacional El primer libro de Ehrlich (1968) plantea la necesidad de establecer acciones de «control de población», luego de presentar un sombrío análisis del poco tiempo en que las tasas actuales de población podrían duplicarse en cualquier país, solo 37 años en el caso de la población total del mundo. Asimismo, señala los graves efectos del crecimiento de la población sobre la capacidad de producción, la demanda de alimentos y la salud del medio ambiente. La primera frase de su libro apunta a lo primero y afirma que «en realidad la batalla para alimentar a la humanidad ya se ha perdido». En la sección titulada «Un planeta agonizante», afirma que «en una visión de largo plazo el deterioro progresivo de nuestro medio ambiente puede causar mucho más muerte y miseria que cualquier falla en la ecuación población-alimentos». The Population Bomb resume uno de los planteamientos fundamentales del debate y da lugar a un intenso intercambio internacional frecuentemente virulento. A nivel ideológico, confronta la visión capitalista del mundo con la detentada por el socialismo, reeditándose la histórica discrepancia entre Malthus y Marx, a propósito de su Ensayo sobre el Principio de la Población publicado en 1798. Accesoria a esta arena de discusión es la discrepancia entre algunos países socialistas y comunistas y los Estados Unidos, que se convierte en el principal promotor de las medidas para reducir el crecimiento de la población en los países en desarrollo. En Estados Unidos, la posición a favor de la regulación de la fecundidad alcanza niveles de alta convicción en medios privados que, como la International Planned Parenthood Federation (IPPF), el Population Council, la Fundación Ford, el Population Crisis Committee y otros muchos, promueven la investigación en población, y particularmente el establecimiento de servicios de planificación familiar en los países en desarrollo más afectados por el crecimiento acelerado de sus poblaciones. Mientras los organismos privados señalados trabajaban activamente con sus congéneres de los países en 50 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar desarrollo, la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID) guardaba una cautelosa actitud y no permitía una abierta acción en este campo hasta 1963 cuando se permitió que la agencia utilizara recursos para investigación y los Institutos Nacionales de Salud (NIH) destinaran fondos para la investigación en contracepción. Fue al acceder al poder el Presidente Kennedy ―el primer presidente católico de EE.UU., en contraste con el Presidente Eisenhower, quien era protestante y negó la responsabilidad del gobierno en materia de control de natalidad― que se anunció en 1963 que «[se] apoyaría acciones de información a los países que lo solicitaran y que el gobierno podría apoyar la investigación en fertilidad y reproducción humana así como hacer los resultados accesibles para que cada cual haga su propio juicio». Posteriormente, el Presidente Lyndon Johnson ―tras asumir el gobierno en 1963, luego del asesinato del Presidente John Kennedy― opta por una abierta política en pro del control de población y llega a expresar que la inversión de un dólar en ello equivale a cien dólares invertidos en programas de desarrollo. Subsiguientemente, como parte de su política de «Guerra contra el Hambre», Johnson, en su presentación anual al Congreso, en 1965, expresa que buscará «nuevas formas de usar nuestro conocimiento para ayudar a confrontar la explosión mundial de la población y la creciente escasez de recursos en el mundo». La respuesta de los líderes de países socialistas y de la izquierda en general no se hizo esperar y arreció en muchos países en desarrollo, haciendo, en muchos casos, imposible la adopción de políticas sensibles de población. La respuesta se centraba en la acusación de constituir un instrumento de dominación imperialista propuesto por «neomalthusianos» para mantener sojuzgadas a las clases pobres, al mismo tiempo que se argüía que la explosión demográfica era una fuerza necesaria para llegar al poder y construir la revolución popular. En las mejores circunstancias, se planteaba que los problemas del desarrollo no eran derivados de la superpoblación, sino del modelo de desarrollo neocapitalista adoptado por los países bajo la sombra y explotación del imperialismo y las fuerzas políticas neocoloniales vigentes en el mundo. Sin embargo, en algunos círculos menos dogmáticos, se comprendía los efectos sociales del crecimiento de la población a nivel de los estratos menos favorecidos y a nivel de las familias, y se consideraba corrientes marxistas más modernas y adaptadas a las necesidades del mundo en desarrollo. 51 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Al mismo tiempo, se hicieron conocidas las políticas de población de varios países comunistas y socialistas que no solamente aceptaban, sino que promovían activamente la planificación familiar. En algunos casos, con ribetes sumamente drásticos, por ejemplo, el caso de la China y su política de «un solo hijo», esta medida tuvo como consecuencias el uso compulsivo del aborto y la práctica del infanticidio femenino para lograr el unigénito varón, considerado como elemento más productivo para las familias dedicadas tradicionalmente a las labores de producción agrícola. Años después, China había de confrontar consecuencias derivadas del desequilibrio entre segmentos poblacionales etáreos. Casos menos severos ocurrían en otros países de Europa del Este y hasta Cuba, que ya entonces tenía un activo programa de planificación familiar. En América Latina, se concentraron frentes políticos de carácter marxista y de izquierda socialista en una onda ideológica que siguió a la revolución castrista y generó gobiernos de izquierda. Estas circunstancias hicieron difícil cuando no imposible establecer políticas y programas de población avanzados acordes con las serias condiciones sociales reinantes que coincidían con el preocupante crecimiento de la población. En muchos casos, regímenes de izquierda declarada se oponían a cualquier esfuerzo en este sentido y prolongaban el debate ideológico entre los círculos políticos e intelectuales de la región. Un segundo debate se gestó a nivel ideológico–religioso en respuesta a la aparición de la píldora anticonceptiva ―aprobada por la Administración de Drogas y Alimentos de los EE.UU. (FDA) en mayo de 1960―, y, posteriormente, por la presencia del dispositivo intrauterino (IUD). La aprobación de estos métodos anticonceptivos confrontaron a la Iglesia Católica más que a otras iglesias con un dilema moral comparable a la excomunión de Galileo Galilei. La Iglesia Católica parece adoptar una posición instrumental por la que se opone tajantemente al uso de metodologías anticonceptivas para la planificación familiar. Sin embargo, una visión ligera de sus bases ideológicas, conduce a que ello tiene origen en una posición filosófica sobre la Ley Natural y el inicio de la vida. Lo primero deriva de las enseñanzas de Santo Tomás de Aquino en el siglo XIII, quien afirma que en el plan divino los órganos sexuales tienen un único propósito que es el procreativo y, por tanto, cualquier intento de afectarlo a través de medidas anticonceptivas es un pecado, pues va en contra de la Ley Natural. Lo segundo deriva de la evasiva determinación de cuándo comienza la vida; es decir, en qué punto de 52 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar la evolución del oocito fecundado este se torna en un ser humano con derecho a la vida y se convierte en sujeto legal. Ante la presión de algunos laicos importantes en los círculos eclesiásticos, algunos obispos y cardenales liberales ven en la píldora anticonceptiva un agente ideal para generar un cambio de actitud, como una variante moralmente permisible del método del ritmo por su capacidad para regularizar el ciclo menstrual. En esta coyuntura, el Papa Pablo VI establece, en junio de 1964, una Comisión Papal sobre Población, Familia y Natalidad, la primera en su género en la historia de la Iglesia. Luego de cuatro años de discusiones mayormente internas y cuando se esperaba una resolución favorable, el Papa pone de lado los informes de sus cardenales y reafirma en su Encíclica «Humanae Vitae», julio de 1968, la tradicional posición de la Iglesia en este campo. Al hacerlo, la Iglesia Católica vuelve a los principios de la Encíclica «Casti Connubii» del Papa Pío XI, 1931, que, condenando todos los métodos artificiales para la anticoncepción, solo permitía la abstinencia periódica, aun por tiempo prolongado bajo ciertas circunstancias. Con ello, también cierra la puerta que dejó ligeramente abierta el Papa Pío XII en 1950 cuando al aprobar el uso del método del ritmo para prevenir el embarazo, reconoció las circunstancias médicas, sociales, económicas y eugénicas en las cuales podía ser necesario evitarlo. Como resultado, las autoridades de la Iglesia, especialmente en los países católicos, ejercen una permanente presión sobre los gobiernos para impedir el establecimiento o la ampliación de los programas de planificación familiar no solo en el sector publico, sino también en el privado, y hacen pública su oposición en los medios de comunicación a través de pronunciamientos específicos cada vez que ocurre un avance. En estas circunstancias, la Iglesia, que reconoce las implicancias sociales del crecimiento de la población, se encuentra paradójicamente del mismo lado del problema que las corrientes políticas de extrema izquierda, donde prima el ateísmo o el agnosticismo. Esta asociación tendrá consecuencias políticas importantes en países de mayorías católicas, donde los regímenes de izquierda habrían de contar con el apoyo de la Iglesia en este sentido. Cabe recalcar que este tema alcanza, en particular, a las clases marginadas que están justamente caracterizadas por su alta fecundidad. Como veremos más adelante, a nivel internacional el Vaticano adopta una posición de corte político para influenciar a los gobiernos de los países católicos en los eventos multinacionales. No obstante, al optar por una 53 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción posición irreductible, la Iglesia pierde control sobre sus fieles, quienes en la necesidad de solucionar sus problemas de fecundidad se alejan de sus autoridades o deciden obedecer a sus conciencias en lo que atañe a su vida sexual, adoptando masivamente la planificación familiar. En tercer lugar, se da un intenso debate, especialmente en círculos intelectuales universitarios y primariamente en los Estados Unidos, acerca de la seriedad de las premisas que sustentaban la negatividad de los efectos del crecimiento de la población sobre ciertos factores principalmente económicos relacionados con la producción de alimentos, las fuentes de energía y el uso de la mano de obra, entre otros. El punto de partida lo constituyen los planteamientos de Paul Ehrlich, en su libro The Population Bomb (1968), hacia los cuales se dirigen en amplio acuerdo los agonistas que apoyan su tesis tanto como los antagonistas que lo critican duramente atacando sus premisas. No es que antes de Ehrlich no hubieran autores que se pronunciaron acerca de las graves consecuencias de la sobrepoblación, sino que Ehrlich condensa de una manera dramática la situación y se convierte en el más reconocible propág.andista del caso. Ya doce años antes, por ejemplo, en un artículo publicado con el título «Libertad, calidad y maquinismo» en una importante revista latinoamericana, Aldous Huxley se refiere a los problemas derivados del crecimiento de la población mundial (Huxley 1956), tema que analizó casi hasta su muerte en 1963. El prolífico filosofo y escritor británico encaró angustiosos problemas sociales y el de población fue uno de los más controversiales. Aunque lo consideró en el contexto de la ecología social, no dejó de precisar sus contornos más específicos. En una sección de ese artículo, se ocupa premonitoriamente de la posibilidad de contar con un fármaco oral de carácter anticonceptivo, y, en otra, se refiere al crecimiento demográfico de la siguiente manera: «Allí donde la naturaleza mata desde la infancia a la mayoría de los seres vivos, la práctica del aborto es un suicidio de la especie. Pero allí donde los seres humanos aplican los principios de higiene y donde, por consiguiente, la mayor parte de los miembros de las familias numerosas sobreviven, para engendrar a su vez, es la fecundidad sin restricción la que amenaza destruir, no solo la dicha y la libertad, sino también la vida misma, a medida que el número de hombres rebasa los recursos. La limitación generalizada de la muerte impone el deber de la limitación generalizada de los nacimientos». Algunos años más tarde, en 1963, su hermano Julián Huxley, biólogo, filosofo e igualmente prolífico escritor, en su libro The Human Crisis, llama 54 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar la atención sobre la gravedad de las proyecciones, vaticinando que, si no se tomaban medidas de control, la población del mundo alcanzaría los 4,000 millones en 1980 (Huxley 1963). En realidad, ambos habían subestimado la seriedad del problema, pues al llegar a esa fecha la población del mundo era de 4,500 millones y ha crecido aun más. En la década de los años 70, varios países comenzaron a estructurar políticas y planes de población que requirieron la construcción de modelos sociodemográficos de variada naturaleza, dando lugar a una expansión y significativo avance de la investigación en este campo. Uno de ellos fue el modelo GE Tempo (GE Center for Advanced Studies, 1970) preparado para la USAID y cuya orientación estuvo esencialmente dirigida a los beneficios de los programas de planificación familiar. Otro modelo de construcción más compleja fue el propuesto por el Club de Roma, un grupo internacional de carácter informal de connotados hombres de negocios, estadistas y científicos. Este se desarrolló en el Instituto Sloan de Administración del Massachussetts Institute of Technology (MIT). En su informe «Los Limites del Crecimiento» (Meadows et al. 1972), los autores señalan que «si las tendencias actuales del crecimiento de la población mundial, de la industrialización, la polución ambiental, la producción de alimentos y la depleción de los recursos naturales continúan sin cambiar, los límites del crecimiento de este planeta se alcanzaran dentro de los próximos 100 años. El resultado más probable será una declinación más bien súbita e incontrolable de la población y de la capacidad industrial». Como resultado de estas y otras contribuciones realizadas por numerosos centros universitarios privados ―como Harvard, Cornell, Georgetown y otros―, hacia el final de la década de los 70, y habiendo el tema tomado un sesgo más serio, se van sosegando los criterios alarmistas más extremos. Igualmente, se aquietan las tendencias a explicar todos los problemas sociales del tercer mundo como resultado de la sobrepoblación. Asimismo, se aceptó el consenso alrededor de la seriedad de los cambios demográficos y el hecho de que el rápido crecimiento de la población exacerba y hace más difícil resolver los problemas del desarrollo. También, se concluyó que esta situación tiene implicaciones sobre la acumulación de capital, la capacidad de empleo, el nivel y distribución del ingreso, el gasto en servicios sociales especialmente en salud y educación, y la provisión de alimentos. Al mismo tiempo, se reconoció el valor complementario de la planificación familiar y el desarrollo socioeconómico en la reducción de la fecundidad, dejando atrás la idea de que «el desarrollo es el mejor anticonceptivo». Ello se logró sobre la 55 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción base de la experiencia acumulada por los programas y las políticas nacionales de población, y por los resultados de los estudios sobre los efectos del crecimiento de la población y el desarrollo. Sin embargo, las controversias, sobre todo en el terreno ideológico, no desaparecen, solo se hacen más sensibles y pasan a darse en niveles intelectuales más especializados, que enfocan áreas más específicas y temas que podrían calificarse como un tanto esotéricos, particularmente relacionados con aspectos económicos. Nada ejemplifica mejor este debate que la confrontación entre Paul Ehrlich ―quien publica un segundo libro con su esposa Anne H. Ehrlich, esta vez titulado The Population Explosion (1988)― y Julian Simon ―que había publicado un libro altamente crítico bajo el título de The Ultimate Resource (1981). Ehrlich, biólogo, hace notar que al publicar su primer libro en 1968 la bomba de la población estaba prendida y veinte años después había explotado. Por ello, dedica su libro a analizar la gravedad de la situación, haciendo énfasis, como en el anterior, en la relación población–alimentos, en los efectos sobre los recursos naturales, la tierra agrícola y la demanda de energía. Simon, economista pronatalista, rechaza los pronósticos negativos aplicando una visión de muy largo plazo desde la óptica de los países desarrollados, por la cual los recursos y las alternativas para reemplazar a aquellos que son agotables dependen de la inteligencia y la acción del genio humano. Considera que cuanto más numerosa es la población, existe mayor posibilidad de generar genios y que el potencial de la raza humana sea alto, de allí el título de su libro. Es interesante señalar que en el curso del intenso debate sobre el efecto de la superpoblación sobre el ingreso y su distribución, el crecimiento del capital y la fuerza de trabajo, por ejemplo, Ehrlich llega a apostarle a Simon que el crecimiento de la población conduciría al deterioro de la calidad de vida por el alza de precios de insumos esenciales. Aunque esta vez Simon estuvo en lo cierto, pues los precios en realidad decrecieron durante los años 80 a pesar del crecimiento de la población, lo importante fue que la calidad de vida en ese periodo se deterioró claramente en la gran mayoría de los países en desarrollo. 3.2 La Organización de las Naciones Unidas (ONU) Gran parte de este debate internacional, que comprende la posición particular de países individuales, termina en la ONU, tanto en las agencias 56 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar directamente relacionadas con el tema como en las reuniones globales, sobre las cuales descansa la organización y las acciones específicas. A partir de la década de los años 50, la ONU comenzó a realizar conferencias decenales de carácter mundial sobre población. La primera Conferencia Mundial sobre Población se realizó en Roma, entre agosto y setiembre de 1954, y tuvo un carácter esencialmente académico, teniendo por objeto intercambiar información científica relacionada con las variables demográficas, sus determinantes y consecuencias. Las conclusiones y recomendaciones de la conferencia estuvieron dirigidas a crear los medios necesarios para obtener información más completa sobre las condiciones demográficas en los países en desarrollo. Entre las principales resoluciones tomadas, que luego adquiririeron gran importancia, estuvo el desarrollo de centros regionales de adiestramiento para producir un mayor número de analistas demográficos en los países en desarrollo, esto con la finalidad de facilitar los estudios nacionales de los problemas de población. Como consecuencia de esta resolución, se crearon centros demográficos en Bombay, India, El Cairo, Egipto y Santiago de Chile. En este último caso, por convenio entre la ONU y el gobierno de Chile, se estableció el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE), que sigue teniendo una influencia notable tanto en el análisis de la situación demográfica en la región y en los países particulares, como en la preparación de cuadros profesionales para la región. En 1960, los países deciden establecer un organismo ―que inicialmente adopto el nombre de Fondo de las Naciones Unidas para Actividades de Población, y, luego, simplemente Fondo de Población de las ONU― para asistir a los países en la elaboración de sus políticas y programas de población, y ayudar en su financiación y ejecución. A pesar de que la ONU ya contaba con una División de Población a nivel de su Secretariado, encargada de la recolección y análisis de datos demográficos y sociales, la nueva entidad tendría un carácter más operativo, por lo que pronto se le asignó al Programa de Desarrollo de la ONU (PNUD). Su primer Director fue el político filipino Rafael Salas, quien fuera anteriormente Secretario del Presidente Ferdinand Marcos y, también, había estado involucrado en el programa que hizo a las Filipinas autosuficiente en la producción de arroz. La Segunda Conferencia Mundial sobre Población se realizó en Belgrado, Yugoslavia (hoy Serbia), del 30 de agosto al 10 de septiembre de 1965, esta fue organizada por la ONU y la Unión Internacional para el Estudio Científico de la Población (IUSSP). En ella, se congregaron la mayoría de 57 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción científicos en materia de población del mundo. A diferencia de la anterior, el mayor énfasis de la conferencia estuvo dirigido al análisis de la fecundidad y su relación con las políticas de desarrollo nacional, a pesar de que la atención de la ONU y de la comunidad internacional empezaba a dirigirse a los procesos de planificación en los países en vías de desarrollo. La Declaración de los Jefes de Estado, 1968 Uno de los efectos de la segunda conferencia fue la movilización de algunos gobiernos que, en base a las resoluciones de la conferencia, comenzaban a tomar conciencia sobre las consecuencias del crecimiento de la población. Fue así que, en inédita acción, 30 Jefes de Estado de las varias regiones del mundo se pronunciaron con respecto a las interrelaciones entre el crecimiento poblacional y el desarrollo, y propusieron medidas para confrontarlas (Boletín Informativo del CEPD 1968). La declaración incluyó la firma de los presidentes de Colombia, Dr. Carlos Lleras Restrepo, y República Dominicana, Joaquín Balaguer, y la del Primer Ministro de Trinidad y Tobago, Eric Williams, únicos representantes de América Latina. Entre los firmantes, se encontraban también los mandatarios de Australia, Suecia, India, Irán, Países Bajos, Japón, Reino Unido, Noruega, Estados Unidos, Corea, Filipinas. Luego de las consideraciones demográficas pertinentes, la declaración expresa su preocupación por las implicancias del acelerado proceso de crecimiento de la población, plantea la necesidad de enfrentarlo, y subraya en forma sorprendentemente explícita el valor de la planificación familiar para el progreso nacional y el bienestar de las familias, considerándola como un derecho humano fundamental: «Las cifras son de ya impresionantes, pero sus repercusiones revisten aun mayor trascendencia. El crecimiento demasiado rápido de la población entorpece seriamente los esfuerzos encaminados a elevar el nivel de vida, promover la educación, mejorar la salud y la sanidad proporcionando mejores viviendas y medios de transporte, fomentar las actividades culturales y educativas e incluso, en algunos países, asegurar una alimentación suficiente. En pocas palabras, se está frustrando y perjudicando la aspiración humana a una vida mejor, común a los hombres de todo el orbe. Como jefes de gobierno activamente preocupados por el problema demográfico, compartimos las siguientes convicciones: Creemos que el problema demográfico debe ser reconocido como elemento principal de la planificación nacional a largo plazo, si es que los gobiernos han de alcanzar sus objetivos económicos y satisfacer las aspiraciones de sus pueblos. 58 Visita del Sr. Rafael Salas, Director Ejecutivo del UNFPA y la Dra. Nafis Sadik, Directora de Programas del UNFPA, al Presidente del Perú, Fernando Belaunde Terry, abril 1964 59 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Creemos que la gran mayoría de los padres desean contar con los conocimientos y los medios necesarios para planificar sus familias y que la oportunidad de decidir el número y el espaciamiento de los hijos constituye un derecho humano fundamental. Creemos que una paz duradera y provista de sentido dependerá en grado considerable de la forma en que se haga frente al problema del crecimiento demográfico. Creemos que el objetivo de la planificación de la familia es el enriquecimiento de la vida humana y no su restricción; que la planificación de la familia, al proporcionar mayores oportunidades a cada persona, da libertad al hombre para lograr su dignidad individual y realizar todas sus posibilidades. Reconociendo que la planificación de la familia reviste vital interés para la nación como para la familia, nosotros, los infrascritos, confiamos sinceramente en que los dirigentes de todo el mundo compartan nuestras opiniones y se nos unan en esta gran empresa por el bienestar y la felicidad de todos los pueblos». Esta es la primera oportunidad en la que jefes de gobierno se manifestaron enfáticamente acerca de los problemas derivados del crecimiento acelerado de la población. Seis años después, respondieron masivamente al llamado de las Naciones Unidas a participar en una conferencia mundial sobre el tema. Así, comenzaba a gestarse la Conferencia Mundial sobre Población de Bucarest, 1974, que se revisa en varias secciones de este libro. La Organización Mundial de la Salud (OMS) La OMS fue la primera agencia especializada de las Naciones Unidas en acometer la delicada cuestión de población en relación con la salud materno infantil, la planificación familiar y la anticoncepción. En su asamblea de 1962, se esperaba que se tomara una decisión favorable e incorporara el espinoso tema en la agenda, pero el Director, Dr. Marcelino Candau, un cauteloso católico brasileño, personalmente favorable al tema, prefirió no hacerlo. Sin embargo, al año siguiente, estableció un Comité sobre Reproducción Humana que constituyó el origen de la intervención de la agencia en el tema. Asimismo, ese año recibió un donativo de US$ 500,000 del gobierno del Presidente Kennedy para llevar a cabo las actividades planteadas por su asamblea. De allí en adelante, la OMS participó activamente en la elucidación de los efectos de la superpoblación sobre la salud familiar, de la madre y del niño, y en incorporar las actividades de planificación familiar en las acciones de salud materno–infantil en los países en desarrollo. Con ello, logró, por un lado, incrementar los siempre escasos recursos destinados a este tema tan 60 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar trascendente, y, por otro lado, reducir la resistencia a la planificación familiar en los organismos estatales y ministerios correspondientes. La asociación entre ambos propósitos constituyó, al mismo tiempo, un desarrollo lógico de las políticas de salud y una integración a la cual era difícil oponerse. La Conferencia Mundial de Población Mérito del Fondo de Población de las Naciones Unidas es la organización de las sucesivas Conferencias Mundiales de Población que siguieron a las de 1954 y 1965, estas se realizaron con intervalos de 10 años hasta 1994. En dichas conferencias, el debate estuvo al nivel de los países participantes y al de sus particulares opciones políticas. A diferencia de las anteriores, que fueron en esencia exclusivamente técnicas, las conferencias siguientes adicionaron a la discusión un claro carácter político, buscando establecer un consenso acerca de las acciones dirigidas a enfrentar las consecuencias del crecimiento de la población. Sin embargo, en la conferencia de 1954, ya se encuentra un atisbo de preocupación por las acciones de planificación familiar: una de las presentaciones gira alrededor de las nacientes actividades en la India. Sten Wahlund presentó la «Experiencia de los Estudios de Planificación Familiar en India» (Organización de las Naciones Unidas 1954). En esta ponencia presentó las acciones realizadas por la misión de la OMS de 1951, a solicitud del gobierno de la India, para estudiar la aceptabilidad y aplicabilidad del método del ritmo. La misión concluyó que existía una gran dificultad en la aplicación del método del ritmo en poblaciones de alta fecundidad y que para ser aplicado a gran escala tenía que ser simplificado. Las modernas conferencias de las Naciones Unidas llamaron a participar a delegados y representantes oficiales de los gobiernos que, aunque en muchos casos incluyeron a técnicos nacionales, manifestaron la posición de los gobiernos respectivos. Estas conferencias fueron el estadio final de reuniones técnicas y regionales orientadas a elaborar, y, luego, revisar el borrador de un Plan de Acción Mundial sobre Población. Como es el caso de otras conferencias y cumbres de las Naciones Unidas para temas sociales y políticos, los términos de los planes resultantes reflejan un consenso entre los países participantes, pero no son mandatorios. Sin embargo, el valor del consenso es que señala objetivos y horizontes viables para que los países puedan orientar sus políticas y programas. 61 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción La Conferencia Mundial de Población de Bucarest, 1974 Precedida por la Conferencia sobre Derechos Humanos de Teherán, 1968, que acordó que «los padres tienen un derecho básico para determinar libre y responsablemente el número y espaciamiento de sus hijos», la ONU convoca la Primera Conferencia Mundial sobre Población, a través del Fondo de Población, en Bucarest, Rumania, en agosto de 1974. Esta fue, a la vez, la primera conferencia de carácter intergubernamental. La conferencia de Bucarest estuvo precedida por una serie de reuniones regionales preparatorias que tenían por objeto generar el mayor grado posible de consenso sobre los principales aspectos del crecimiento demográfico cuando ya algunos países habían tomado una posición definida acerca de ellos. La atmosfera en la que se desarrolla la conferencia refleja la subsistencia de diferencias de tipo ideológico, consecuencia del antiguo debate entre Malthus y Marx, y el recrudecimiento de la desconfianza de los países del tercer mundo de las intenciones de los países desarrollados, especialmente de los EE.UU., al proponer medidas de control de la natalidad. Precisamente, el primer Plan de Acción Mundial sobre Población, que se gestó para la conferencia, tenía por objeto replantear la discusión y ofrecer parámetros más amplios para el análisis de los problemas, y para la estructuración de políticas y programas de población en los países en desarrollo. El auspicio de las Naciones Unidas era considerado como óptimo para lograr un entendimiento internacional productivo. Durante la reunión, se traen al debate posiciones divergentes: por un lado, la que expresan Estados Unidos, algunos países europeos, India, Indonesia y Bangladesh, esta hace énfasis en la reducción del crecimiento demográfico; y, por otro lado, la que propugnan Argentina, Argelia y China, que apoyan a los países latinoamericanos y otros del tercer mundo, que consideran al problema demográfico como solo un componente del problema socioeconómico y consecuencia del modelo de desarrollo neoliberal. En el espíritu de la conferencia, que además manifiesta la preocupación sobre los derechos de la mujer y su papel central en la planificación familiar, se contrapone a los términos iniciales del debate la noción de que «el desarrollo es el mejor anticonceptivo». Al cabo de un amplio debate, la conferencia mundial aprueba tres acuerdos centrales: 62 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 1. Reconocer la interdependencia entre población y desarrollo, considerando que el problema demográfico es parte del problema socioeconómico, y teniendo en cuenta que el objetivo esencial es el desarrollo social, económico y cultural de los países. 2. La formulación e implementación de políticas de población es un derecho soberano de cada Estado, y ellas deben reconocer la diversidad y condición de cada país. 3. Las parejas e individuos tienen el derecho de decidir libre y responsablemente el número de hijos que desean tener y el espaciamiento entre cada uno de ellos, para lo cual se recomienda a los países ofrecer la información, educación y medios necesarios para ello. La gran virtud de esta conferencia es que mientras se pudo confrontar seriamente las divergencias sobre la aplicación de la planificación familiar como medio para reducir la fecundidad, cuando más estridentes eran las voces ideológicas de ambos lados, se impuso con fuerza inusitada la necesidad de considerar los procesos demográficos dentro de las concepciones, objetivos y acciones dirigidas al desarrollo económico y social. Con ella, se inició un largo, pero efectivo progreso en esta dirección, que fue confirmada decenalmente en cada una de las subsiguientes conferencias mundiales. Bucarest, en este contexto, aparece como el origen de un vuelco histórico en la transformación del debate sobre la planificación familiar, y como medida para asegurar una compatibilidad entre la fecundidad y los propósitos del desarrollo. La Conferencia Internacional sobre Población, México, 1984 Esta conferencia tuvo como finalidad revisar los acuerdos de la anterior, y ampliar la concepción de los problemas de población, incorporando los resultados de las investigaciones realizadas en diez años y la más reciente información provista por los gobiernos. El nuevo Plan de Acción sobre Población revisado por la conferencia daba mayor énfasis a los derechos humanos individuales, las condiciones de salud y bienestar de los núcleos humanos, la familia y el individuo, y las condiciones de empleo y educación. Al mismo tiempo, instaba a la cooperación internacional a brindar recursos y asistencia técnica a los países en desarrollo para lograr la adopción de políticas de población que respondieran a las necesidades determinadas por los gobiernos. Las recomendaciones del Plan de Acción, que fueron adoptadas como consecuencia de las discusiones en la conferencia, se lograron a pesar de las controversias alrededor del uso del aborto, tema que caracterizó parte del debate. 63 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción La reunión coincidió con la presencia de la administración conservadora del Presidente de EE.UU., Ronald Reagan, que se había manifestado contraria a la planificación familiar, a diferencia de la posición de ese país en las otras conferencias y en reuniones internacionales, donde Estados Unidos aparecía consistentemente a favor de la regulación de la fecundidad y de la moderación del crecimiento de la población en los países en desarrollo. Hasta ese momento, los Estados Unidos habían sido los mayores promotores de dicha política y se habían convertido en el principal foco de crítica de los oponentes que encontraban en ello una acción de carácter imperialista. La nueva posición de los Estados Unidos provocó un cisma entre los representantes del régimen de Reagan y los americanos que encabezaban las ONGs y otras instituciones del país. La representación oficial de Estados Unidos tenía como líder a James Buckley ―exsenador, entre otros cargos importantes en administraciones republicanas, de profundas convicciones católicas, y quien en 1974 había promovido la revisión de la décimo cuarta reforma de la constitución americana, por la cual se considera al embrión como persona con los atributos legales correspondientes. A pesar de ello, Buckley, que era uno de los más distinguidos intelectuales del conservadorismo extremo estadounidense, no había participado muy activamente en los debates sobre población de los años previos. Posiblemente, el representante más estridente del grupo oficial fue Alan Keyes, que hizo de representante suplente de la delegación y traía, además de su capacidad oratoria, una larga historia de oposición al aborto. Esta llevó a la adopción, por Reagan, de la llamada «política de la Ciudad de México». Dicha política se encontraba basada en las discusiones de la conferencia. Asimismo, ella establecía la supresión de la ayuda financiera de los EE.UU. a las organizaciones que apoyaran el aborto. Subsiguientemente, esta prohibición se extendió a todas las organizaciones que de alguna manera apoyaban el aborto. Keyes fue un agresivo participante en los debates de la conferencia y algunos años más tarde se convertiría en candidato a la presidencia por el partido Republicano en dos oportunidades, aunque sin mayor suerte. Posteriormente, terminaría como un duro agente conservador en un talk shows de radio en los Estados Unidos. Sin embargo, a pesar del giro confrontacional que dominó la conferencia en este tema, los países llegaron a manifestar su apoyo a un planteamiento que resumiera la situación conceptual sobre las acciones de población, hasta ese entonces, en un lenguaje que hubiera sido imposible de esperar diez años antes en Bucarest: 64 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar «La experiencia de las políticas demográficas aplicadas en los últimos años es alentadora. Las tasas de morbilidad y mortalidad disminuirán, aunque no en la proporción prevista. Los programas de planificación familiar conseguirán reducir la fecundidad a un costo relativamente bajo. Los países que consideran que su tasa de crecimiento demográfico obstaculiza o dificulta la implementación de sus políticas deben adoptar políticas y programas adecuados en materia de población. La oportuna adopción de medidas en ese sentido podría evitar que se acentuaran problemas como la sobrepoblación, el desempleo y la insuficiencia de alimentos». Específicamente, los países reconocieron la importancia y la demanda de la planificación familiar, enfatizaron la necesidad de que los hombres compartieran las responsabilidades de planificación familiar y la crianza de los hijos. Además, plantearon la existencia de necesidades no atendidas en planificación familiar entre las parejas que desean limitar o espaciar los nacimientos, pero no tienen acceso adecuado a la anticoncepción. La Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, El Cairo, 1994 Esta conferencia, la última de la serie, fue la más grande de todas. Dicha conferencia fue precedida por conferencias preparatorias, la última de las cuales se desarrolló en la sede de la ONU en Nueva York, culminando con la preparación del nuevo Plan de Acción sobre población. A esta concurrieron más de 180 países representados por más de 11,000 delegados oficiales. Al haber cambiado el gobierno de los EE.UU. a una administración liberal, con el Presidente Richard Clinton, su posición estuvo más comprometida con los principios del plan y su actuación en general fue más constructiva, incluso en los asuntos que daban lugar a mayores discrepancias. Como consecuencia de la evolución conceptual de los problemas de población y yendo más allá de los objetivos demográficos, el Plan de Acción estuvo caracterizado por la atención a los más significativos aspectos de la interrelación entre el crecimiento y las características de la población, y el desarrollo económico y social. Asimismo, se preocupaba por los derechos humanos individuales, entre los que consideraba el derecho a la salud y en especial a la salud reproductiva ―que definía ampliamente, pero que contenía el derecho a la planificación familiar y a la terminación del embarazo en aquellos países y sociedades en los que fuera permitido. Al mismo tiempo y a diferencia de los planes discutidos sin mayor énfasis en conferencias anteriores, el plan enfocaba con gran intensidad la situación de la mujer y sus derechos en la sociedad, culminando las discusiones de varias conferencias anteriores de la ONU sobre el tema particular de los derechos de la mujer. 65 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Estos fueron discutidos inmediatamente después en la Conferencia sobre la Mujer en Beijing a pocas semanas de la de El Cairo. No faltaron las discrepancias alrededor de las conclusiones y recomendaciones sobre salud reproductiva, derechos reproductivos y derechos sexuales, que se convirtieron en temas álgidos de la conferencia. Ellos confrontarían a delegaciones más liberales y permisivas con aquellas que se asociaron ideológicamente con el Vaticano, el que ejerció, otra vez, una influencia marcada, jugando un rol político similar al de otras conferencias. Algunas de estas delegaciones expresaron, al cierre de la conferencia, sus diferencias con algunos de los textos aprobados y sentaron sus posiciones, pero sin dejar de aprobar el Plan de Acción en su conjunto. Así, se llegó a adoptar en El Cairo una guía para la acción de los países en desarrollo y para la comunidad internacional, que regiría por dos décadas y que ha servido para evaluar periódicamente los avances realizados por los países. 3.3. El debate en el Perú Pocos intelectuales peruanos comentaron o se preocuparon por los problemas creados por el crecimiento de la población en el Perú antes del censo de 1940, a pesar de que desde antes de la década de los años 30 se habían dado serias discusiones y movimientos de carácter político que asediaban a los esquemas de gobierno establecidos a partir de la Independencia. Evidentemente, la falta de información estadística por ausencia de censos y otros estudios de cobertura nacional mantuvo ocultas las condiciones de la creciente población nacional y sus consecuencias. Aunque la información hubiera estado accesible, posiblemente no hubiera suscitado preferente atención al tratarse de asuntos de muy largo plazo, ya que el país confrontaba agudos problemas de naturaleza más inmediata. Como señala Bustíos (2011, p. 61), a partir de los primeros años de la Independencia y por más de una centuria, hasta el inicio de la década de los 60, la actitud de la sociedad peruana y de sus gobiernos se caracterizó por la despreocupación por la dinámica demográfica hasta desarrollar señales indirectas de pronatalismo. El autor señala los incentivos y beneficios tributarios por familia numerosa y las altas penas por aborto o infanticidio. Asimismo, es útil recordar cómo se premiaba y honraba a las madres más prolíficas ya en los años 50 y 60. Igualmente, menciona las cortapisas impuestas a la importación, fabricación y distribución comercial de anticonceptivos. Si hubo 66 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar alguna preocupación por lo poblacional, ello se manifestó principalmente a través del énfasis dado al mejoramiento de las condiciones sanitarias para reducir la morbi-mortalidad. Sin embargo, los temas referentes a migración, en particular la migración internacional originada por la intención de poblar el país y, al mismo tiempo, atraer poblaciones para el trabajo agrícola y mano de obra especializada, sí estuvieron presentes. Muchos autores, especialmente Basadre, han ilustrado los esfuerzos destinados a favorecer la migración de ciertas etnias tanto como a absorber poblaciones desplazadas de Europa por los efectos de la Primera Guerra Mundial. En este sentido, la atención dirigida a las migraciones, a partir de esas motivaciones, precedió a las consideraciones acerca del crecimiento de la población por largo tiempo. La más significativa obra de análisis político y social del país ha sido sin duda la producida por José Carlos Mariátegui y publicada en 1928. Si bien es cierto que en esa época la presión demográfica en el Perú no se había hecho aun manifiesta ni era tema de controversia local, a pesar de que la confrontación entre Marx y Malthus estaba presente con referencia a la situación de Europa, los Siete Ensayos de Interpretación de la Realidad Peruana podrían haber constituido un punto de confrontación sobre las doctrinas demográficas, particularmente por la posición declaradamente marxista del autor y por su especial foco en las condiciones históricas de la población indígena y su explotación en el trabajo agrícola. El especial tratamiento que hace Mariátegui de los temas sociopolíticos y económicos del Perú de entonces es tan lúcido que conserva su vigencia aún en un país que, dejando de ser rural, se ha transformado en predominantemente urbano, pero mantiene similares desigualdades. Sin embargo, sus referencias a lo demográfico se limitan a enfatizar el proceso de despoblación durante la Colonia y a analizar lo económico en términos de la evolución poblacional prevista en ese tiempo sin presagiar la significación de la alta fecundidad rural ni el desborde migratorio a las ciudades. Así, su referencia en la primera página a las condiciones óptimas de bienestar de la población incaica lo lleva a decir que, por ello, «el imperio ignoró radicalmente el problema de Malthus». Esta es, lamentablemente, la única referencia directa a lo demográfico. Y ello es más sorprendente aun, porque en una anterior publicación (Mariátegui 1970) ―citada por Víctor Urquidi, Presidente del Colegio de México, en la inauguración de la Conferencia Regional Latinoamericana de Población de agosto de 1970― se 67 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción advierte en Mariátegui conciencia de las interrelaciones de lo poblacional con lo social y económico, aunque solo deplora la ausencia de información demográfica expresando lo siguiente: «¿Hace falta remarcar que un país que no conoce su demografía, tampoco conoce su economía? No se puede saber lo que un país produce, consume y ahorra si se ignora esta cosa fundamental: la población. Todos los estudios, todas las previsiones… parten de este dato. El economista, el político….antes de formular cualquiera teoría, antes de propugnar cualquiera orientación, averigua el movimiento demográfico, su ritmo y su proceso… En un país donde no se puede contar a los hombres, menos aun se puede contar la producción. Se desconoce el primero de sus factores: el factor humano, el factor trabajo». Alberto Arca Parró fue el primero en llamar la atención sobre los hechos demográficos, indudablemente influenciado por las cifras que llegaron a sus manos. Fue el Director del censo de 1940, en el prólogo de esa publicación se pronuncia sobre los efectos del crecimiento de la población. Señala que, como es predecible, de continuar la tendencia, los esfuerzos para desarrollar el país enfrentarían serios obstáculos en términos de la absorción de una fuerza laboral en marcado crecimiento, y en la provisión de servicios básicos de salud, alimentación y educación. Veinticinco años después, en plena actividad política en el Senado nacional como representante por Ayacucho, tendría un trascendente rol en la promoción del estudio de la realidad poblacional del país, y, más allá de ello, en comprometer la acción del Gobierno para enfrentar las consecuencias del crecimiento acelerado de la población, especialmente al ser nombrado el primer Presidente del Centro de Estudios de Población y Desarrollo. Jorge Basadre, el miembro más reconocido de la intelligentsia peruana, nuestro más notable historiador, ha sido, sin duda alguna, el que con más claridad, solidez y perseverancia, nunca suficientemente tomadas en cuenta por las elites nacionales, ha descrito en múltiples oportunidades la naturaleza del crecimiento demográfico en el país. En el cenit de su producción, Basadre está presente en otro momento crítico, en la formación de la conciencia de los fenómenos demográficos a raíz de la publicación de los resultados del censo de 1961. Estos revelaron un país en plena marea demográfica, en la que al descenso de la mortalidad y al incremento de la fecundidad de las dos décadas precedentes se añadía la distorsión en la distribución de la población, causada por la acelerada migración de sentido rural–urbano con la consecuente y explosiva expansión de la capital y otras ciudades mayores, particularmente de la costa. 68 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Jorge Basadre publica Historia de la República del Perú (1964), en esta obra dedica un extenso artículo a la población ―en el Capítulo CXCV del Tomo X, que comienza directamente con una sección titulada «La población del Perú y su crecimiento»― en el que compara los resultados del censo de 1961 (10’420,357 habitantes) con los del de 1940. A partir de dicha comparación, concluye que en veintiún años el país había crecido 48.4%: «uno de los porcentajes más elevados del mundo», situación que relaciona con la evolución de la población mundial, diciendo que «este fenómeno surgido, al parecer, desde el comienzo del siglo XX, señala un contraste con el fenómeno de estancamiento o de desarrollo pausado a lo largo del siglo XIX. Se ha producido, pues, una revolución demográfica paralela a la revolución industrial y a la revolución agrícola. Hay aquí, en realidad un fenómeno universal, especialmente notorio en los países llamados subdesarrollados, o sea, aparte del continente latinoamericano, en Asia y África. Hasta finales del siglo XVIII la población del mundo se caracterizó, a la vez, por la elevada fecundidad y la elevada mortalidad…». Agrega, además, una revisión de los antecedentes socioeconómicos y demográficos de la región y del Perú mismo, ocupándose en particular de la evolución de la mortalidad desde el siglo XIX: «No ha sido un fenómeno súbito ni fácil. Pertenece a un tiempo histórico que se mueve mucho más lentamente que los acontecimientos y los personajes y actúa debajo de ellos; pero ejerce, a la larga, una influencia más poderosa». «Ya al avanzar el siglo XX la característica más saltante de la “explosión demográfica” surgida en los países subdesarrollados ha sido el aumento del índice de natalidad que compensa el alto índice de mortalidad a pesar del mayor número de victorias en la lucha contra la muerte. Con esos niveles y con la elevada mortalidad infantil, la duración probable de la vida en países como el nuestro es, en promedio, corta, acaso de 37 a 40 años. En su composición, la población del Perú, como la de las naciones en análogo estado es relativamente joven. …. Los países con población joven se caracterizan por un alto índice de natalidad y por el incremento sucesivo de cada generación de adultos, o sea de procreadores potenciales. Además, los índices proporcionalmente subidos de natalidad y de mortalidad y la corta duración probable de la vida no solo llevan consigo un significado en términos de felicidad y bienestar humanos sino que también ostentan implicaciones económicas. Por ejemplo: los hombres adultos en edad de trabajar tienen, por cierto, que hacerse cargo de más dependientes y la aptitud adquirida en determinados ramos, la pierde la colectividad después de una utilización relativamente corta». «La “explosión demográfica” de América Latina, fenómeno típico de nuestro tiempo, es uno de los temas favoritos de los economistas, de los observadores sociales, de los organismos internacionales y hasta de algunos políticos que se preocupan por estar 69 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción bien informados. La CEPAL, organismo dependiente de Naciones Unidas, ha hecho los cálculos acerca del crecimiento de la población en el Perú cuya dinámica marca seguramente un contraste con las cifras de la primera parte del siglo.» «Según la CEPAL la población del Perú crece en la actualidad en una proporción de 2.6% al año (suficiente para duplicarse en 27 años) mientras que el Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública calcula que ese crecimiento anual es de 3.4%. La CEPAL pronostica que en el periodo 1955-1965 el número de los peruanos aumentara en casi 2.5 millones y el Servicio estima que se duplicará en más o menos veinte años y posiblemente antes, puesto que el fenómeno del descenso de la mortalidad ya mencionado es muy visible en algunas zonas urbanas importantes». Basadre también se ocupa en sendas secciones de la inmigración y la emigración, las razas, los idiomas, y del desarrollo de la población urbana. Anota respecto a esta última que las Naciones Unidas habían considerado que en el Perú se daba «uno de los casos más extremos de crecimiento urbano». Mientras que la ruralidad había sido tradicionalmente «el cimiento profundo de la vida nacional», el desarrollo urbano desde fines del siglo XIX derivó del crecimiento natural de la población al que se sumó la corriente migratoria del campo a la ciudad y de la zona andina a la costa. «Este fenómeno tomó luego caracteres aluviónicos en Lima y ha amenazado en convertir a Arequipa en ciudad indígena». Asimismo, apunta que el terremoto de 1940, que afectó a Lima y Callao, produjo las primeras barriadas y urbanizaciones clandestinas como expresión del ruralismo serrano fugado a la capital en ruda contradicción con las comodidades de la población allí asentada. Ocupándose extensamente de la suerte que corría Lima, dice que «desde fines del siglo XIX comenzó a esbozarse un creciente desarrollo urbano. Este proceso se derivó del aumento natural de la población y también de la corriente emigratoria del campo a la ciudad y de la provincia a la capital, así como, en parte, de la política anexionista de las ciudades respecto a los poblados limítrofes. En la capital comenzó a tomar mayor impulso, a partir de 1918, con un tímido progreso industrial, a lo que se agregó como fuerza de atracción entre 1920 y 1930 la apertura de nuevas zonas de residencia y trabajo». Basadre evidencia que valora altamente las circunstancias creadas por el crecimiento de la población al describir los cambios ocurridos en los tres factores demográficos, pues se ocupa en forma detallada tanto de la evolución de la fecundidad como de la mortalidad y las migraciones. Sin embargo, y a pesar de que anota su gravedad, es parco en propuestas para morigerar las tendencias y en describir lo que ya en los años de la década de los 60 constituía un debate casi universal acerca del control poblacional, asunto encendido a partir de las publicaciones sobre la explosión demográfica, sus 70 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar consecuencias y su posible confrontación. Si bien es cierto que Historia del Perú es de carácter descriptivo y conceptual; y por tanto, no es posible plantear posiciones de carácter personal, el movimiento alrededor del crecimiento de la población adquiría dimensiones históricas justamente en los años de la publicación de su obra. Sin embargo, posteriormente, Basadre hace una presentación histórica con motivo de la inauguración la Décima Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), «Perú: Problemas y Soluciones», en noviembre de 1979 en su ciudad natal Tacna, a la que volvía como invitado especial apenas seis meses antes de su muerte. En esta, que tituló «Este Perú dulce y cruel», Basadre hace una sentida revisión de los problemas del país, de sus esfuerzos por cambiar las condiciones de vida de su población, de sus avances, frustraciones e incoherencias, y, en forma significativa, incluye una sección sobre la población, una de sus doce secciones. Comienza su exposición señalando que «el panorama se complica con el desmesurado crecimiento de la población. En 1876 el Censo General de la República dio al Perú 2’700,000 habitantes. El Censo de 1940 señaló 6’700,000. El Gobierno Militar asumió en 1968 la conducción de 12’700,000 peruanos. En 1980 dejará más de 17’000,000. De cada 100 compatriotas de hoy, 28 han nacido en estos últimos once años. La explosión demográfica es la más formidable de nuestra historia». Asimismo, abunda en referencias sobre la situación de Lima, el transformativo proceso migratorio que la había convertido de una ciudad de 223,000 habitantes en 1920 a una inmensa conurbación de casi 5 millones. Además, anota la poca atención con que se han tratado la expansión demográfica y los esfuerzos por presentar sus serias consecuencias, justamente menciona la reunión llevada a cabo por AMIDEP ese mismo año y a la que nos referimos más adelante: «Por lo demás, en lo que atañe al grande y complejo problema de la demografía que tiene facetas económicas, educacionales y otras, no menos importantes, que se relacionan con la salud, la alimentación, el empleo, el subempleo, etc. Es necesario estudiar los documentos de la reunión nacional efectuada en junio de 1979, lamentablemente ignorada por todos los medios de comunicación aunque debieron ser ellos comentados y discutidos con máxima amplitud». Víctor Andrés Belaúnde prologa la importante obra editada por José Pareja y Paz Soldán en 1962, que concita a 28 de los más prestantes intelectuales, empresarios y dirigentes del país alrededor de temas altamente relacionados con el desarrollo del Perú desde la política económica, la agricultura, las industrias, las Fuerzas Armadas, hasta la cultura y la historia. Es 71 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción importante señalar que ninguna de las contribuciones se detiene en el carácter del proceso demográfico del país ni se refiere a las posibles consecuencias del crecimiento poblacional sobre los varios aspectos de los que trata. Solo el prólogo y el artículo de Emilio Romero, «El Proceso Económico del Perú en el Siglo XX», mencionan ligeramente el tema de la población, pero estos no constituyen referencia específica en ninguna de las importantes contribuciones de prestantes autores. En el prólogo, V. A. Belaúnde menciona la caracterización de la revista The Economist del problema de la migración interna como «the flight from the heights». Luego, plantea su crítica a la inoperancia del Estado peruano, pero solo en términos referentes a la migración interna sin detenerse en los condicionantes del crecimiento explosivo de la población que sí menciona como factor determinante: «La deserción de nuestros campos había comenzado ya en 1908, por la escasez de los recursos en las provincias, las dificultades de la vida, la artificial emigración de la población a la capital. El volumen en que se ha efectuado no puede explicarse solamente por la mágica atracción de las grandes ciudades ni explicaría el movimiento masivo que hemos presenciado en los últimos años, determinado por la explosión del desarrollo demográfico. En lugar de la marcha hacia el Este, con todo lo que tiene de esperanza, de augurio de triunfo y de poder creador, hemos tenido la marcha hacia las ciudades superpobladas, marcha que tenía como consecuencia la inferioridad económica, los contrastes dolorosos, la improvisación de habitaciones sin servicios higiénicos, la tremenda presión burocrática y el azar de la propág.anda demagógica. Nos felicitamos hoy que ya se ha formado una conciencia nacional sobre este problema, cuya solución debe contar con el apoyo caluroso de la opinión pública. Pero nos queda esta triste interrogación: consolidado el Estado de Derecho, gravemente comprometido en los años de 1908 a 1914, aumentada la riqueza nacional e incrementados los registros fiscales por la Primera Guerra Mundial, ¿no pudo el Perú, entre los años 1919 y la época actual, plantear el problema e iniciar su solución? Algo representó la carretera de penetración a Huánuco y Pucallpa y los trabajos iniciados de la de Olmos al río Marañón. Pero había otras zonas en el Madre de Dios, en el Mantaro y en el Satipo, que bien merecían la atención pública». Emilio Romero, en la primera sección del artículo citado y bajo el subtítulo de «Estado de la población del Perú al terminar el siglo XIX y hechos básicos» (Pareja Paz Soldán 1962, p. 83), hace un análisis histórico como telón de fondo de los factores económicos que, prevalentes en el siglo XIX y luego por la postración nacional a su término, se debían considerar en el siguiente siglo. Asimismo, caracteriza a la población del Perú de la siguiente manera: 72 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar «En cuanto a la distribución de la población, la mayoría era de tipo rural. Lima, la capital del Perú, que ofrece las únicas estadísticas interesantes, puede dar algunas puntas de cabo para deducciones. Lima en el año de 1903 tenía una población de 139,409 habitantes. Las ciudades de segundo orden no llegaban a cuarenta mil habitantes y las de tercer orden a 20,000. El resto de las ciudades principales fluctuaban entre 5,000 y 10,000 habitantes. La pirámide de la población de Lima hacia el 1900 era muy reveladora, de acuerdo con los datos estadísticos municipales. Con un coeficiente de 2% de crecimiento su mortalidad era una de las más altas del mundo. El número de habitantes alrededor de los 60 años era superior al de la población entre 6 meses a 2 años. En vez de una pirámide, el grafico de la población de Lima era una clepsidra, demostrando un tipo de población envejecida y en proceso de acabamiento, después de 4 siglos de existencia sin renovación». El autor continúa analizando los más obvios aspectos poblacionales de entonces de la siguiente manera: «El paso de la población rural al sector urbano es lento e imperceptible al principio. Se hace más intenso a medida que avanza el siglo. En el orden social, los estamentos sociales coloniales formado por la oligarquía terrateniente y por el campesinado indígena, apenas dejan vivir a un sector de mestizaje en aumento, en el que empiezan a formarse los profesionales, los maestros, los policías, los soldados. Ellos serán el germen de una nueva clase social cada vez más numerosa y con más exigencias. Ella exigirá más escuelas, más puestos de sanidad, más correos y telégrafos; nuevos servicios urbanos de agua y luz. Este es un proceso social visible y claro y tangible, a partir de 1925 y que se hace grande y urgente al promediar el siglo actual; porque la formación de esta nueva clase social ha sido más rápida que el crecimiento material del Perú. Este fenómeno puede considerarse como general para América Latina y es posible constatarlo con las estadísticas demográficas proporcionadas por los Censos. Por desgracia en el Perú solo se realizó un Censo, en 1940, como único punto de referencia al proceso de medio siglo de su economía y sociedad; pero ninguna nación latinoamericana escapa, como excepción a este proceso social de aumento de la población urbana, con mengua del sector rural y a la formación de un tercer estamento social, de clases medias, que no demora en ingresar inmediatamente al sector político, con exigencias cada vez más grandes y justificadas, a tomar parte en la dirección política de la nación desde diversos sectores. Posiblemente este cambio social ha sido más rápido que el alcanzado por el sector económico y no ha dado tiempo para que la nación organice y disponga de una reserva de carácter educacional que capacite a la nueva clase en el nuevo desempeño de sus funciones sociales. 73 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Este es el problema del Perú del Medio Siglo. Su cuadro económico no ha sido desarrollado ni aprovechado en forma armónica, posiblemente por la rapidez de los acontecimientos y la mayor velocidad de la ansiedad de progreso». Sebastián Salazar Bondi —notable intelectual, escritor, filósofo y educador—, en su artículo «Imagen del Perú de hoy» (1961), describe sombríamente los problemas acumulados en la historia del país, ninguno de ellos confrontado y solucionado, sino, por el contrario, considera que se han continuado agravando. En este artículo, hace énfasis en las condiciones de la población refiriéndose a tres de los datos que grafican la gravedad de la situación del país. Uno son los datos demográficos, y los otros corresponden al sistema económico y a la agricultura. Respecto de los primeros dice que «la población peruana, que sobrepasa ya los 10 millones de habitantes, dispone de un ingreso promedio per cápita de 120 dólares al año —uno de los más bajos de la América Latina— y está creciendo a un ritmo de 3.3 % al año —una de las tasas de crecimiento demográfico más altas del mundo— al tiempo que la economía peruana tiene una tasa de inversión de apenas 3.4 % y, por tanto, un ritmo de crecimiento muy lento». Salazar Bondi falleció en 1964. Sin duda, su presencia en el debate poblacional posterior podría haber sido importante, pues fue asesor del GRFA, un régimen tan opuesto, ya que consideró al factor poblacional en su verdadera medida. Juan Julio Wicht SJ —con una sólida preparación en economía y en teología, además de una notable disposición para tratar asuntos demográficos— se ocupará del tema por casi cuarenta años, a partir de la década de los 70, haciéndose presente en las discusiones sobre población. Wicht provenía de la vertiente del Concilio Vaticano II de 1962, y de la Conferencia Episcopal Latinoamericana de Medellín de 1968 en la que participó. Esta dio lugar a la Teoría de la Liberación, cuyo fundador es Gustavo Gutiérrez Merino, sacerdote dominico peruano. Dicha teoría surgió de la intensidad de las confrontaciones ideológicas de la región, y, asimismo, prometía la modernización de las actitudes de la Iglesia Católica y una mayor atención a las necesidades de las mayorías. La influencia de estas experiencias se revela en su visión sociopolítica de los asuntos de población en los párrafos que siguen, pero también en otros, incluidos en secciones adicionales, y que corresponden al tiempo en que fungió como asesor en el Instituto Nacional de Planificación del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, de clara tendencia socialista. 74 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Wicht tenía la capacidad de funcionar asentado en los principios de la Iglesia, pero ser, al mismo tiempo, profundamente sensible a las condiciones de la sociedad peruana. Por ello, fue capaz de conservar una visión integral de los problemas sociales sin limitarse a la perspectiva exclusiva de la Iglesia. Como resultado, su producción refleja su flexibilidad intelectual entre el mundo religioso y el mundo real que vivió sin padecer de ambivalencias o cómodos compromisos. En realidad, en el tema de población Wicht se constituyó en el respetado intermediario entre las posiciones de la Iglesia y las de los gobiernos y grupos de tendencias diferentes, y, en momentos críticos, en un eje de entendimiento entre ellos. Sus contribuciones en conferencias, mesas redondas, comités especiales, etc., se extiende desde su participación en la gestación de la posición del Perú en conferencias internacionales, como la Conferencia Mundial sobre Población de Bucarest en 1974, hasta la generación de políticas nacionales de población y desarrollo a las que se sumó productivamente. La mayor síntesis de su pensamiento en población se encuentra en extensas presentaciones que hizo en las dos reuniones nacionales sobre población organizadas por la Asociación Multidisciplinaria de Investigación y Docencia en Población (AMIDEP), ambas en Tarma en 1979 y 1985 (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980; Guerra-García 1986). En contraste con los autores que se han mencionado anteriormente, quienes optan por una escueta mención de los mayores factores demográficos en sentido simplemente descriptivo y producto de un análisis limitado, Wicht entra de lleno en el análisis circunstancial y detallado de los elementos que rodean al tema demográfico. En la primera de estas presentaciones, Wicht examina los datos estadísticos en una primer acápite que titula «La Realidad Demográfica Peruana». En este, se refiere a las causas y a los efectos del fenómeno expansivo, señalando que «la causa profunda de nuestra explosión demográfica se encuentra en nuestro subdesarrollo», y explica lo siguiente: «Nuestra tasa de mortalidad, reflejo del precario nivel de vida de nuestro pueblo, era todavía en 1940 semejante a la tasa de mortalidad de Europa en 1750. Un tal “anacronismo” no podía perdurar. Cuando la tasa de mortalidad es muy elevada, y precisamente porque es muy elevada, es relativamente fácil para la técnica moderna reducirla; no hace falta cambiar substancialmente el nivel de vida de la población, basta un leve incremento nutricional, y sobre todo algunas medidas sanitarias básicas con campañas de vacunación y erradicación de epidemias, unidas a mejores vías de transporte y comunicación, para obtener resultados espectaculares en la reducción de la mortalidad… La natalidad, en cambio, sigue otros determinantes más complejos: 75 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción JUAN JULIO WICHT ROSSELL SJ. Nació en la ciudad de Salaverry, Trujillo, el 18 de abril de 1932. Ingreso a la Compañía de Jesús el 18 de marzo de 1949, cuando apenas cumplía 17 años de edad, y se ordenó como sacerdote el 15 de julio de 1963. Posteriormente, realizó estudios de Teología en España, Filosofía en Francia, y Economía en la Universidad de Harvard. Su formación profesional añadió solidez intelectual y notable capacidad de análisis a su intenso interés por los problemas del Perú y a la sensibilidad social con que los trató. Fue docente, Decano de la Facultad de Economía y Director del Centro de Investigaciones en la Universidad del Pacífico. Uno de los factores que, sin duda, fue determinante en su enfoque de la problemática nacional fue su participación en el Concilio Vaticano II (1962) y en la Conferencia Episcopal Latinoamericana de Medellín (1968). La Teoría de la Liberación, hoy expugnada por la Iglesia, parece haber influenciado en su pensamiento y en sus opciones de acción desde su condición de sacerdote de características especiales, que se constituyó tempranamente en asesor de la Dirección del Instituto Nacional de Planificación. Esto es particularmente claro en el caso de los problemas demográficos del Perú, a los que dedicó particular atención. Aparentemente absorbido primero por la prédica del Gobierno Revolucionario de la FF.AA. participó activamente en la formulación del Plan de Desarrollo de Mediano Plazo 1971–1975 y, más aun, en la posición socialista del Perú en la Conferencia Mundial de Población de Bucarest (1974). El cambio de liderazgo en el Gobierno le significó una atmósfera política más de acuerdo con sus ideales. También, esto le permitió fungir como el principal arquitecto de los Lineamientos de Política de Población de 1976, y desde entonces estuvo presente en los eventos de mayor importancia en este campo. Lo más notable fue su participación en la estructuración de la posición del Perú en los siguientes eventos: conferencias mundiales en México (1984) y El Cairo (1994), y el desarrollo de la Ley de Política Nacional de Población (1985), que rige hasta hoy los varios planes nacionales de población. Además de estos importantes hitos en el proceso del desarrollo de la conciencia nacional sobre población, fue llamado a participar en numerosos eventos y conferencias sobre el tema, y ha dejado valiosos artículos y presentaciones en los que trata asuntos demográficos, económicos y sociales, así como otros relacionados con la posición de la Iglesia sobre población, contracepción y planificación familiar. Tras larga enfermedad, Juan J. Wicht falleció en Lima en el 2006. 76 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar obedece a estructuras sociales y culturales, formas de comportamiento humano que tienen poco que ver con una racionalización calculada de la pareja o con una u otra fe religiosa y si mucho que ver con el nivel de analfabetismo, el status oprimido de la mujer en la sociedad, las formas sociales y económicas de trabajo y de vida. Cambiar esto supone una transformación mucho más honda de la sociedad». En cuanto a los efectos, considera que estos deben ser analizados a dos niveles: «El nivel macro-social (qué consecuencias, favorables o desfavorables, tiene este rápido y considerable aumento poblacional sobre el país como colectividad nacional…) y también el nivel micro familiar y personal (qué consecuencias tiene la explosión poblacional en la vida de las familias y de las personas, en los derechos y deberes de la persona humana, en la situación del padre, de la madre y del niño)… A nivel macrosocial, un incremento tan grande de la población significa una verdadera explosión de potencialidades y de exigencias: un incremento extraordinario de mano de obra en busca de empleo productivo y un incremento similar pero inmediato de demanda de alimentos y de bienes y servicios de transporte, educación, salud y vivienda. Lo extraordinario de estos incrementos (de oferta de trabajo y de demanda de servicios esenciales) es no solo su volumen sino su rapidez en el tiempo. Si a nivel macro-social la explosión demográfica tiene efectos negativos, aunque también envuelve un positivo potencial que requiere esfuerzos urgentes para hacerse efectivo y no caer en un fracaso caótico total, a nivel micro-familiar y personal casi todos los efectos son negativos para la inmensa mayoría de la población. A esta situación, de un número excepcionalmente elevado de nacimientos, no ha llegado la población peruana por una decisión plenamente libre y consciente de las parejas, y la natalidad elevada con respecto a la mortalidad es solo un aspecto del problema demográfico el cual incluye también presiones para emigrar y otros desequilibrios que afectan la vida familiar y personal…Hay una correlación comprobada entre el alto número de hijos y el bajo nivel de educación e ingresos de la madre; estos datos censales se confirman con las numerosas encuestas que se han hecho con las estadísticas que nos revelan el resquebrajamiento de la institución familiar, la crisis del rol del padre en la sociedad peruana, la dramática situación de la madre y el niño». Luego de un amplio análisis prospectivo —que incluye un examen del crecimiento poblacional de acuerdo a la estructura por edades, la distribución territorial de la población, el crecimiento de la fuerza laboral y los problemas de empleo y vivienda—, el autor presenta una segunda sección titulada «La Toma de Conciencia de esta Realidad». En ella, explora la visión de lo poblacional en el pasado inmediato, las consideraciones ideológicas, incluyendo a la Iglesia dentro de los sectores conservadores, y revisa la posición adoptada por el gobierno durante la administración del Gral. Velasco y durante el cual Wicht fue asesor del Instituto Nacional de Planificación. Además, tuvo una importante oportunidad para desarrollar su posición con 77 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción respecto al crecimiento demográfico. En otras secciones de este libro, se hace referencia a la cercanía de la Iglesia al Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, particularmente, de algunos de los miembros de la jerarquía católica involucrados en asuntos de población y planificación familiar. Con respecto a la cuestión ideológica, en la publicación de AMIDEP, Wicht se refiere a las posiciones adoptadas por los sectores conservadores haciendo énfasis en la actitud de la Iglesia Católica, los sectores intelectuales de izquierda y lo que llama «los activistas». Con ello, revela una actitud ecléctica, intermedia, a pesar de su carácter sacerdotal, que lo hace aparecer como imparcial. La síntesis final de este segmento guía al lector a observar en ellos ciertos elementos comunes «…en todas estas posiciones». Así, en referencia a lo religioso, señala lo siguiente: «Hay que reconocer que la Iglesia Católica (jerarquía y fieles), ha tenido en todo el mundo especial dificultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional, tanto a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un enfoque predominantemente ahistórico e individual, como sobre todo a nivel micro-familiar, porque aquí entra lo sexual, y en lo sexual la Iglesia ha tenido una actitud de cautela y una visión fisiológica y algo estrecha (identificando casi lo sexual con lo genital), permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con una orientación abierta hacia la procreación, dentro de un esquema que se apoya en lo “natural” en el sentido aristotélico-tomístico. El magisterio o enseñanza de la Iglesia comprende dos círculos concéntricos: uno más restringido que se apoya en la revelación, se acepta solo por la fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes (por ejemplo, lo que se refiere a los sacramentos); y otro, más amplio, de verdades que se apoyan en los principios filosóficos y tienen vigencia para todo ser humano, no porque lo diga la Iglesia sino porque se puede probar por la razón (por ejemplo, lo relativo a la justicia social y a los derechos de la persona humana). Temas como la sociedad, la familia y la sexualidad, pertenecen sobre todo a este último círculo. Al enseñar la Iglesia esta doctrina debe presentar las pruebas en las que se apoya, el argumento de la autoridad no basta si espera que su mensaje sea aceptado por todos….En su defensa de los derechos del ser humano, la Iglesia tiene un mensaje avanzado en las relaciones internacionales por la justicia y el desarrollo de los pueblos; pero en el caso de lo privado y familiar su mensaje puede ser considerado conservador». «Si estas eran las dificultades a nivel de la Iglesia universal entre nosotros, ellas se agravaron por nuestro subdesarrollo religioso. La Iglesia en el Perú es muy heterogénea como el país mismo; pero en conjunto tenemos indudablemente poca reflexión y madurez teológica propia, ignorancia en vastos sectores, fanatismo y superstición en muchos, y dependencia de todo lo que nos viene de fuera, sin hacer el esfuerzo necesario de interpretación y asimilación. En 1968 fue sintomática la reacción a la Encíclica “Humanae Vitae”; el Papa, hablando al mundo, pero teniendo presente sobre todo la situación de Europa y los países avanzados, con su egoísmo y su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los esposos a tener los 78 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar hijos que están evitando, o a abstenerse, según un alto ideal de la familia cristiana. Nosotros, tomamos su carta como un documento infalible, que no lo es, y lo aplicamos mecánicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los hijos que ya tienen y que no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opción, esos medios, nunca estuvieron a su alcance como tampoco la lectura o comprensión del documento; son los analfabetos los que tienen más hijos y no lo hacen por fidelidad al Vaticano, evidentemente). Los dirigentes de algunas de nuestras instituciones religiosas (dirigentes clérigos y laicos) lucharán por bloquear toda política o campaña destinada a proveer la información y los medios de planificar la familia…». «…De la lectura de la Encíclica, esos grupos conservadores concluyeron que la situación con respecto a la vida sexual y familiar no debía cambiar en el Perú, cuando debían haber sacado la conclusión opuesta: lo que la “Humanae Vitae” dice con tanta insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se cumple en el Perú. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la encíclica, esos conservadores solo se fijaron en el párrafo de los anticonceptivos. Su actitud fue de hecho no solo conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que intentaron hacer algo, que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el mensaje de la Iglesia, que era tan necesario en el país». Cuando se refiere a la posición adoptada por los sectores intelectuales de izquierda, el autor también analiza las motivaciones y bases ideológicas de un amplio, pero no homogéneo componente del liderazgo político peruano. Este quizás puede ser consistente en el tiempo, pero se encuentra sujeto a los vaivenes de la lucha política en el país y, consecuentemente, de variada factura en su influencia en el país. «En el ángulo opuesto a todos los anteriores, pero con el mismo resultado de rechazo de la cuestión demográfica, encontramos a fines de la década del 60 y comienzos de la década actual, a un grupo bastante heterogéneo en sus diversas tendencias, pero muy influyente: los intelectuales y grupos políticos de izquierda. Para ellos, ocuparse de los desequilibrios en la estructura de la pirámide de edades o en las migraciones es irse por las ramas y dejar de ver el verdadero problema de la sociedad: la presencia del sistema capitalista, que explota a los trabajadores y subordina al país al imperialismo internacional. La cuestión demográfica vendría a ser “una cortina de humo” distractiva». «En esta posición de la izquierda peruana, como también en la posición sensata de algunos conservadores que vimos anteriormente, no deja de haber una razón profunda para la protesta y el rechazo. Esos conservadores denuncian con toda razón las aberraciones de quienes defienden un liberalismo sexual prácticamente sin fronteras y que degrada al ser humano; y los izquierdistas estructuralistas denuncian con no menor razón los argumentos y las campañas que nos vienen del exterior, cargados de falacias en lo económico-social sobre lo demográfico. Particularmente falso y ofensivo es el pretendido argumento de que somos pobres “porque somos muchos” (históricamente es más cierto lo contrario: somos muchos porque somos pobres), que tenemos que limitar nuestra natalidad porque no hay recursos para toda la humanidad 79 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción (y no se dice nada de quien se apodera de esos recursos y quien consume más). Antes de la Segunda Guerra Mundial no había conciencia de lo demográfico en el Perú y apenas existía en el resto del mundo; cuando se produce entre nosotros la explosión demográfica (décadas del 50 y 60), la voz de alarma nos viene del exterior, financiada en dólares, y nos viene sesgada por una visión muy parcial y superficial del problema. Los estructuralistas de izquierda tienen razón en denunciarlo y situar la cuestión en su real contexto económico, social y político. En este sentido la posición de la izquierda es muy valiosa: rechazo de una injerencia extranjera que es parcializada en su “explicación” del problema y ofensiva en la “solución” que se propone. Pero la izquierda estructuralista falla en oponerse en reconocer que en el contexto de nuestro subdesarrollo existe al fin y al cabo un real problema demográfico que requiere un análisis y unas soluciones especificas dentro del esfuerzo total de reforma estructural de la sociedad…». El tercer sector que examina el autor corresponde a lo que llama los activistas, que serían los que se sienten responsables de proponer y operacionalizar las respuestas a lo que consideran una crisis demográfica de consecuencias negativas altamente previsibles. Conclusión a la que llegaban al analizar la evolución de la población, en contraste con el lento y accidentado camino que describían las acciones hacia el desarrollo económico y social en un país que había pasado sin éxito por todas las tendencias posibles de gobierno. Para Wicht, «hay un tercer grupo que entra en la cuestión ideológica con una bandera muy especial: la de no tener ninguna ideología (según ellos dicen). Se presentan como personas “practicas”, “realistas”, “sin prejuicios ni preocupaciones filosóficas”, Rechazan el planteamiento teórico de lo demográfico, que en el mejor de los casos consideran como algo doctrinal o académico y, en el peor de los casos, como una pérdida de tiempo. Ellos actúan, al máximo de lo posible (que en esos años no era mucho en el Perú), en programas concretos de “planificación familiar” (es decir, control de la natalidad). Son activistas, pero en el fondo no dejan de tener una ideología que los guía y que los mueve, aunque ellos no lo reconozcan. En algunos hay un sincero y noble deseo de aliviar la situación que plantea la alta tasa de natalidad en el país; en otros, desgraciadamente, no deja de haber otros motivos (no todos son confesables, como un racismo solapado), o un simple interés lucrativo, atendiendo a familias de altos ingresos o ganando un sueldo o comisión en programas con financiamiento externo. Lo lamentable es que la ausencia de un pensamiento coherente los lleva en su acción a confundir medios con fines y a atropellar normas éticas básicas de respeto al ser humano. Reducir la cuestión demográfica a una “alta natalidad” y la solución a “anticonceptivos” es un error que ha hecho mucho daño al prestigio de sus instituciones y al estudio y solución del problema mismo». Poniendo de lado la referencia, un poco sesgada de Wicht, a los activistas y al hecho de que se dirige a los conservadores como representados por la Iglesia, el contraste fundamental que él presenta en cuanto al crecimiento de la 80 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar población es, en realidad, un contraste entre una versión del conservadorismo que insumido de actitud religiosa es al final de cuentas un teoconservadorismo, en la acepción de Jacob Heilbrunn, y otra posición ideológica representada por el marxismo. Si bien ambos apuntan a desconocer, minimizar o evadir el problema de la población en el Perú, existen, como lo señala Wicht, diferencias importantes de concepción y método. La trascendencia de los señalamientos del autor es que estas posiciones se han mantenido irresueltas, y han originado un estado latente que ha impedido que los sucesivos gobiernos tomen los problemas demográficos con la seriedad necesaria para aplicar las políticas de población, que tan trabajosamente se han elaborado en varias oportunidades y han quedado inaplicadas, a veces aplicadas parcialmente y otras operacionalizadas en forma contraproducente. 3.4. Los medios de comunicación En general, los medios de comunicación en el Perú, durante los años que siguieron al censo de 1961, no trataron el tema demográfico con la seriedad y la profundidad que le correspondía, a pesar de que las evidencias, tanto de su crecimiento como de su distribución como consecuencia de la aceleración de los movimientos migratorios de sentido rural–urbano, hacían prever considerables obstáculos para su desarrollo. Ocasionalmente, se refirieron a los temas relacionados, pero de manera tangencial y, particularmente, a aquellos de carácter conflictivo o sensacionalista. Una excepción a esta conducta estuvo representada por la revista semanal Caretas —dirigida inicialmente por Francisco Igartua y por Doris Gibson, y actualmente por Enrique Zileri Gibson— que a lo largo de más de setenta años ha sido y hoy continua siendo la publicación periodística de mayor categoría en el país. La amplia referencia que hacemos a las publicaciones de Caretas obedece tanto a la variedad de su enfoque periodístico como a su sostenido interés en el tema, así como a la presentación de los varios aspectos que podrían afectar el desarrollo del país y al hecho de haber publicado, antes de la década critica de los años 60, artículos relacionados llamando la atención sobre la problemática demográfica. Ejemplo particular de ello es el artículo producido por un gran personaje, intelectual y político peruano, Guillermo Hoyos Osores, colaborador de la revista, «El Mayor Problema del Perú» (Caretas 1957). Refiriéndose a Ortega y Gassett y su libro «La Rebelión de las Masas», conecta el hecho de que en el siglo XIX la población de Europa creció casi tres veces y su «contrapartida de problemas inmensos, peligros estremecedores», con la situación del Perú, en donde se desarrolla 81 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción en «proporciones y agudeza excepcionales. Según informes recogidos por las Naciones Unidas, el crecimiento demográfico del Perú es el mayor de Sudamérica: 3 por ciento al año». La virtud de esta revista, razón por la cual se le selecciona entre otras publicaciones periodísticas, no es solo el haberse preocupado por divulgar tempranamente el carácter y la magnitud del fenómeno demográfico, sino también la de reflejar las controversias por las que atravesaba el país en esa década y despertar el interés sobre el tema. Este es planteando en forma abierta y consecuente en circunstancias en que este permanecía ignorado y fuera del centro de atención entre los más acuciantes problemas que confrontaba el Perú. En efecto, Caretas abrió el año 1963 con un artículo, que bajo el título «Demasiados Niños» (1963a), que daba cuenta del fenómeno del crecimiento demográfico y de las consecuencias de una alta fertilidad en los países en desarrollo, señalando la seriedad de los déficits en salud y educación. Al mismo tiempo, informaba acerca de los avances en la práctica de la planificación familiar y el uso de los modernos anticonceptivos de mayor efectividad, como la recientemente creada píldora anticonceptiva y el dispositivo intrauterino (DIU). Este artículo dio lugar a un extenso y vehemente intercambio que duró todo el año en las páginas de Caretas entre cartas al editor, contribuciones espontáneas y artículos de respuesta y contra respuesta que, por primera vez en el Perú, pusieron el tema en el centro de la atención pública. Las primeras escaramuzas se dieron en el terreno teológico cuando un lector, el Sr. Alfonso Martínez de Molina, criticó la posición de la Iglesia Católica y entabló una polémica con un joven y carismático sacerdote, el Padre José María de Romaña, entonces párroco del balneario de San Bartolo (Caretas 1963b; Caretas 1963c). En el número de Caretas citado anteriormente (1963a), con el artículo «La Iglesia y los Anticonceptivos», este último se había tornado en el representante del más conservador sector de la Iglesia en este campo, afirmando, en palabras de inalienable lógica que sintetizan claramente la condición del debate de esa época, que en último término el objetivo fundamental del matrimonio era la procreación. Y que si bien las relaciones sexuales son un acto humano, personal, la fecundación era un acto «no de la persona sino de la naturaleza». De modo que «cumplir una relación sexual con trabas físicas o químicas es un acto voluntario, personal, responsable, moralmente malo por ser antinatural y en consecuencia “los anticonceptivos que fuerzan a la naturaleza son antinaturales y, por eso, no porque lo diga la Iglesia, son inmorales”». 82 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Terciaron en el debate un connotado líder de la izquierda peruana, el Ing. agrónomo Carlos Malpica Silva Santisteban, y un representante de la Iglesia Metodista, el Pastor Elton Watlington. En marzo de 1963, la revista publica el artículo «Hambre y Sobrepoblación» (Caretas 1963d), que Malpica escribía desde El Frontón, la prisión política por excelencia, luego de haber pasado por la Colonia del Sepa. En dicha publicación, Malpica rechaza que el Perú fuera un país sobrepoblado, recurriendo, en primer lugar, a las diferencias en densidad poblacional entre el Perú con 8 habitantes por Km2 y con «más de la mitad de su territorio despoblado por falta de brazos… su potencial hidroeléctrico, carbonífero y de petróleo… casi intocado» y donde «aun no se explotan sus cuantiosas riquezas mineras», y los países europeos con centenares de habitantes por Km2. Asimismo, critica acerbamente la «ingenua tesis» del Padre Enrique Bartra, quien se había referido al efecto de los «excitantes sexuales» rampantes en la sociedad: el consumo de alimentos excesivamente condimentados, la ociosidad, el hambre y la incultura se consideraban factores determinantes del crecimiento de la población porque fomentan la sensualidad. En este orden, cita declaraciones del Dr. Baltazar Caravedo, fue un psiquiatra culto y conservador, que se desempeñó como Ministro de Salud del gobierno militar del General Odría, en El Comercio del 9 de febrero, en relación con el V Congreso Sudamericano de Salud Mental, en las que señala la posición tomada por ese Congreso. «El Congreso se opuso al control de la natalidad porque está demostrado que el hambre aumenta la sensualidad del hombre, que los países mas hambrientos tienen mayor índice de natalidad y que, en consecuencia, el control automático de la natalidad debe hacerse mejorando la alimentación de la población». Malpica se adhería a la hipótesis de moda de esos tiempos proveniente de Josué de Castro, cuyos pergaminos incluían haber sido Ministro de Agricultura de Brasil, Director de la ONU para la Agricultura y la Alimentación (FAO), y su famosa obra Geopolítica del Hambre. En ella, en su punto más agudo, se refiere a la correlación entre hambre y fecundidad, asevera que la fecundidad disminuye en la proporción en que sube el consumo de proteínas de origen animal. En el Perú, tal consumo era de 12.0 gr., mientras que en Suecia se consumían 62.6 gr. Finalmente, Malpica afirma que «necesitamos romper el cerco feudal y colonial. Reformar el agro e industrializar el país, lo cual mejorará el nivel de ingresos de nuestro pueblo permitiendo adquirir más y mejores alimentos, ser sanos y educar a sus hijos». 83 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Ello evidencia que, en los primeros años del decenio 1960, estas hipótesis no parecían descabelladas y más bien circulaban en importantes ambientes profesionales e intelectuales de Latinoamérica. En el numero 268, de junio del mismo año, en el artículo «Los anticonceptivos y los Protestantes. Planificación de la Progenie» (Caretas 1963e), Caretas publica la carta del Pastor Watlington y glosa dos documentos enviados por él que se refieren al tema en discusión y están destinados a crear conciencia sobre la responsabilidad de los padres evangélicos en «planear el bienestar de sus hijos». Estos documentos eran «La Paternidad Responsable y la Conciencia Cristiana» y «Planee su Familia para una mejor Salud y Felicidad». En ellos, se manifiesta que «el fenómeno de la reproducción humana es inseparable de la actividad divina», y es necesario guiarse por dos principios básicos: en primer lugar, la providencia divina designa que los padres son colaboradores con Dios y el acto reproductivo es una obra de Dios mismo. Por tanto, la acción de los padres en el control de la fertilidad bien puede justificarse como una verdadera colaboración con Dios, como es el caso de la utilización de los conocimientos como expresión de la voluntad divina en el control de las enfermedades y, en este caso, al servicio del planeamiento inteligente y consciente de la familia. Para la aplicación sabia de los conocimientos científicos, un segundo principio necesario es el respeto a la personalidad que permite al ser humano ejercer su dignidad solo subordinada a Dios mismo e independiente de mandatos ajenos a la persona. A la posición de la Iglesia Católica Romana que afirma que el control artificial de la fecundidad viola una ley natural impuesta por Dios y es, por consiguiente, inmoral, las autoridades Protestantes contraponen la noción que el uso responsable de los anticonceptivos en el planeamiento familiar no viola, sino cumple la voluntad de Dios, de acuerdo con las revelaciones de las Sagradas Escrituras. La lectura Protestante de ellas determina que las relaciones sexuales dentro del matrimonio producen una fusión de los cónyuges y el amor y conocimiento mutuo que devienen en el propósito fundamental del matrimonio, mientras que la procreación es considerada como el segundo propósito de la unión matrimonial entre hombre y mujer. Reconoce, así, en el matrimonio tres funciones: la primera de las cuales es la madurez de la personalidad humana dentro del estado marital, la procreación como la segunda y, finalmente, la provisión de una sociedad idónea para la crianza de los hijos. Además, sostiene que mantener el concepto de que la abstinencia sexual en el matrimonio como especialmente virtuosa, que el celibato es aún más meritorio y que la finalidad del acto sexual es 84 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar fundamentalmente procreativa corresponde a una noción muy inferior proveniente de la Iglesia Primitiva. A finales de los 60, la Iglesia Protestante contaba en el Perú con alrededor de 100,000 evangelistas, pero su número era infinitamente menor que el de los miembros de la Iglesia Católica, estos eran cerca del 90% de la población del Perú. Por ello, tratándose de una reducida minoría, su posición tan claramente contraria a la de la Iglesia Católica pasó desapercibida y no mereció mayor comentario. Décadas después, la Iglesia Evangelista, en mérito a su trabajo de difusión y a su obra proselitista y social, adquirió una mayor significación, suficientemente determinante para constituir una fuerza política de importancia en el país. Antes de terminar el año, Caretas publicó dos artículos más en el mes de octubre. En la edición número 275, bajo el titulo «La Inflación de la humanidad» (Caretas 1963f), Cesar Lévano —el notable periodista liberal peruano, que continua teniendo considerable vigencia como Director del diario La Primera—, en una extensa revisión del problema, hacía referencia a las proyecciones de población, indicando que para el 2000 la población mundial podría alcanzar los 25 mil millones de habitantes y el Perú podría llegar a los 40 millones de no descender en forma importante las tasas de natalidad. Esto se publicaba en nuestro país mientras que las perspectivas de desarrollo se tornaban dudosas en las palabras del Presidente del Banco Mundial, Eugene Black, él señaló que «el crecimiento de la población amenaza anular nuestros esfuerzos por elevar los niveles de vida en muchos de los países más pobres. Estamos llegando a una situación en la que el hombre optimista será aquel que piense que los actuales niveles de vida puedan ser mantenidos». Asimismo, parecía que la Iglesia Católica podría estar en vías de modificar su cerrada posición contra la planificación familiar. El artículo hace notar que Pío XII había comentado la necesidad de controlar la natalidad mediante la continencia, y Juan XXIII, en «La Iglesia Continua», lo había hecho al referirse a la necesidad de adaptarse a las circunstancias del mundo actual. Monseñor Helder Cámara y el Cardenal belga Suenens abogaron por tal cambio, y la revista Catholic Layman publicó un artículo en el que se refería a la Sagrada Familia de Nazaret como una familia de un solo hijo. Pronto, como se ha referido anteriormente, las especulaciones y propósitos de algunas personas cercanas a la Iglesia, que habían recogido el sentir de los creyentes, habrían de ser desdeñadas por Roma, que permaneció anclada en su histórica posición. 85 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción El artículo de Lévano traía también la noticia de la visita de la Dra. Ofelia Mendoza, médico hondureña en ese entonces Presidente de la Federación Internacional de la Planificación Familiar para Latinoamérica, y su entrevista con el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella. Esta visita coincidía con la discusión sobre la problemática de la planificación familiar, que, por primera vez en el Perú, alcanzaba los niveles de gobierno y tuvo la virtud de plantear las responsabilidades que le competían. Funcionarios públicos respondían que ningún anticonceptivo estaba a la venta, «porque la importación y fabricación están expresamente prohibidas», ya que el Código Penal prohíbe su uso y la Ley de Aduana su internamiento, aseveraciones que parecen haber sido hechas ligeramente. Las declaraciones del Ministro a Caretas fueron menos categóricas, pero revelaban una muy ligera atención al problema: «El Ministerio no puede adoptar ninguna medida específica sobre los anticonceptivos. Lo único autorizado son los métodos naturales para la no concepción, es decir, lo que la Iglesia Católica permite. Los anticonceptivos que se venden están supervisados por la Dirección de Farmacia. Estos específicos hormonales se expenden cuando se considera su carácter medicinal». Posteriormente, con mayor información y atención a las cuestiones demográficas y sus repercusiones sociales, particularmente en el ámbito de la salud, el Ministro se constituyó en uno de los más ponderados promotores de la acción gubernamental en el tema de población. En el siguiente número, en un artículo titulado «La Explosión Urbana» (Caretas 1963g), Caretas muestra el crecimiento de las grandes urbes del mundo como un problema mundial, pues si bien en 1910 solo existían 10 ciudades con más de un millón de habitantes, en el año de la publicación, 1963, ya habían 61. Con esta información, era posible predecir la presencia de extensiones urbanas con carácter de megalópolis, particularmente en los Estados Unidos, alrededor de los mayores centros poblados, en las que confluirían ciudades enteras sin solución de continuidad. En cuanto al Perú, señala, en el subtítulo, que «uno de cada dos peruanos vive en áreas urbanas: un mal que complica la grave enfermedad de la superpoblación». Asimismo, llama la atención sobre el crecimiento de Lima, señalando que Pizarro la fundó con 70 hombres y que en 1793 la Guía del Virreinato del Perú, editada por Hipólito Unanue, le adjudicó 52,627 habitantes. Poco más de un siglo después, en el censo de 1903, Lima aparecía con más del doble de habitantes: 140,000, y entre 1940 y 1961, solo dos años antes de esta publicación, Lima pasaba de 520,000 a 1,800,000. Al respecto, el artículo examina los retos que ello representa para los gobiernos locales y para los planificadores urbanos. 86 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Al año siguiente, en su número 296, Caretas publica un extenso artículo que titula «La Encuesta Hall. La Verdad intima sobre el Control de la Natalidad en la ciudad de Lima» (1964), glosando algunos de los resultados preliminares de la que fue la primera encuesta realizada en el país sobre el tema. El estudio fue realizado bajo el auspicio de la Fundación Milbank de los EE.UU. y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, y fue dirigido por la Dra. Françoise Hall, médico belga, nacionalizada norteamericana, y especialista en el tema de población desde la perspectiva de la salud de la mujer. La encuesta cubrió un total de 500 mujeres y se concentró en temas sociales como nivel educacional y económico, sexualidad, planificación familiar, práctica anticonceptiva, e incidencia y características del aborto. De acuerdo con los resultados, casi la mitad de las mujeres habían iniciado su vida sexual antes de los 20 años y 77.4 % expresaron estar a favor de la planificación familiar, pero solo 41.2% usaba algún método anticonceptivo, siendo el preservativo el método más usado (28.6%), seguido por el método del ritmo (23.1%). Solo un 13.8% de las entrevistadas declaraba usar métodos relativamente modernos. En cuanto al aborto, la encuesta permitía calcular que de los 10,000 a 16,000 abortos anuales que ocurrían en Lima entre 3000 y 5000 eran provocados, y de ellos la mayoría se daban en las clases socioeconómicas más altas, alcanzando el 25.2% de abortos por cada 100 nacidos vivos. Las cifras correspondientes para el nivel medio y bajo eran de 21.7% y 13.4% por cada 100 nacidos vivos, respectivamente. Cabe anotar que el 55% de los abortos provocados correspondían a mujeres con educación universitaria, superior, y con 4 a 6 años de educación secundaria o técnica; mientras que las mujeres con educación primaria completa e incompleta incurrían en 26% de los abortos provocados. Los resultados del análisis de los datos de la encuesta, particularmente las diferencias entre clases sociales respecto al conocimiento y la práctica de la anticoncepción como la incidencia del aborto provocado, conmovieron a la población limeña e hicieron más aguda la necesidad de contar con datos seguros para confrontar lo que se presentaba como una amenaza para la salud de la mujer en el Perú. A partir de esta encuesta, numerosos investigadores e instituciones públicas y privadas realizaron otros estudios que abarcaron desde poblaciones particulares, como las realizadas en Pamplona Alta, Cerro de Pasco, etc., hasta encuestas de carácter nacional, en las que el tema fecundidad se incorporaba a otros de naturaleza social (como encuestas de ocupación y vivienda), y los censos ulteriores. 87 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción En 1968, pocos meses antes que se produjera el golpe militar contra el Presidente Belaúnde, la revista publicó un extenso artículo, que tituló «Dejad que los niños vengan» (Caretas 1968), en comentario a la reciente Encíclica «Humanae Vitae» del Papa Paulo VI, que reflejaba la honda decepción que produjo esta en círculos progresistas y entre segmentos laicos y religiosos de tendencias liberales. El emotivo prefacio del artículo hace manifiesto este sentimiento. «En el tercer mundo, la revolución de los antibióticos disminuye la mortalidad infantil y acelera el crecimiento demográfico a ritmos que la humanidad no soñó. El Perú tenía en 1920 cinco millones de habitantes. En 1960 eran 10 millones. Tendrá 18 millones y medio en 1980. Y ahora el 53% de su población tiene menos de 20 años, es decir, reclama escuelas, alimentos, vivienda antes de exigir un empleo…Para enfrentar el problema de la explosión demográfica, Pablo VI ofreció la quincena pasada en su Encíclica “Humanae Vitae” una solución: la paternidad responsable a través del método rítmico o la abstinencia. Pero hoy millones de católicos se preguntan: ¿No es esta una solución demasiado simple? ¿Qué porcentaje de las mujeres tienen un ciclo menstrual regular y están, en consecuencia, en condiciones de escuchar el consejo del Papa? ¿Cuántas de ellas tienen la cultura y los hábitos de disciplina suficientes para controlar su ciclo? ¿No está predicando el Papa, por encima de sus buenas intenciones, la impotencia del hombre frente al mal que lo amenaza, y, lo que es peor el egoísmo y la indiferencia de los adultos frente a los inocentes que pueden pág.ar un crimen que no han cometido?» Más aun, el artículo proyecta la difícil disyuntiva que se le presentó a Pablo VI al tener que balancear la posiciones de diversos personajes y estructuras eclesiásticas. Ello se evidencia en los primeros párrafos. «Paulo VI pasara a la historia como el Papa que estimuló a su pesar la democracia interna de la Iglesia Católica: su Encíclica sobre el control de la natalidad ha suscitado la más combativa, resonante y franca oposición de todos los tiempos en el clero y los fieles. Si es exacto que una Encíclica no es infalible, “Humanae Vitae” puede resultar, tal como van las cosas, uno de los documentos mas errados en toda la historia del catolicismo. El difunto Juan XXIII, el Papa que, por encima de latines y otras sutilezas teológicas, puso a la Iglesia en la órbita veloz del mundo moderno y de la vida humana actual, dijo una vez que el Cardenal Montini hoy Paulo VI era un “Hamlet”. Quizás eso explica por qué el mismo Pontífice que dio a luz la radical “Populorum Progressio” pone ahora a circular la discutible y discutida “Humanae Vitae” La duda hamletiana parece haber corroído durante meses al Sumo Pontífice. Lo cierto es que la reciente Encíclica ha salido con retrasos y postergaciones, incluso después de haber estado impresa semanas atrás, debido a una polémica ruda y prolongada en el seno de una comisión nombrada por el Papa. Una parte de ella, la mayoritaria, había propuesto, respecto al matrimonio y a la natalidad, un cambio en la actitud de 88 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar la Iglesia, una actitud que se remonta a los criterios de San Agustín (354-430) y a la Encíclica “Casti Connubii” de Pío XII dada a conocer el 31 de diciembre de 1930. La otra, la minoritaria, planteaba un retorno a “las verdades eternas” y es la que ha sido aceptada en el texto de la Encíclica para orientar la vida de los católicos en un mundo en el que existen la explosión demográfica y los anticonceptivos bien probados por la ciencia». El duro artículo reseña las reacciones suscitadas en la región, se refiere a la disensión publicada por 87 teólogos católicos estadounidenses, y termina con una apreciación de los conflictos que frecuentemente se producen entre los conceptos teológicos y aquellos derivados de la medicina y la ciencia. Poco después, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas cerraría los diarios, los ocuparía y nombraría como sus nuevos directores a personajes afines a sus principios políticos. En este contexto, Caretas pasaría una larga época sin publicarse. Otra revista semanal de carácter social y político, similar a Caretas, fue Oiga, dirigida por otro periodista de alto calibre, Francisco Igartua, quien fue Director de Caretas hasta 1959. En la mayor parte de los casos y los temas publicados, Oiga mantuvo una posición contraria a Caretas, particularmente en temas de actualidad política, en los que mantenía una posición de centro izquierda y muchas veces mas allá en esa dirección. Como era de esperarse, Oiga desplegaba una posición contraria en los temas de población, anticoncepción y planificación familiar, de modo que las publicaciones de Caretas siempre contaron con un eco opuesto que cultivaba una actitud antineomaltusiana concordante con las corrientes socialistas prevalentes en el Perú de ese entonces. La prensa durante el Gobierno Revolucionario de las FF.AA. (GRFA), 1968–1980 A partir de octubre de 1968, cuando un golpe militar terminó con el primer gobierno de F. Belaúnde, los principales órganos de la prensa nacional fueron intervenidos, sus dueños y directores fueron desposeídos, y nuevos directores nombrados entre los asociados del régimen para dirigirlos. El resultado inmediato fue que estos órganos perdieron su independencia, se transformaron en voceros del régimen, y mantuvieron, durante los doce años que duró el gobierno, una monolítica defensa de las medidas socialistas. Era el tiempo en que se calificaba a la prensa peruana como «parametrada»; es decir, funcionando dentro de los parámetros determinados por la dirección revolucionaria, practicando, cuando era necesario, una suerte de autocensura. 89 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Como era de esperarse, el tratamiento de los problemas demográficos, en la prensa, a partir del año 1968, fue afín a los postulados del GRFA que, esencialmente, consideraba que las causas del incremento de la población dependían directamente del estado de subdesarrollo del país. Además, afirmaban que solo podían ser resueltas con una transformación profunda de las estructuras económicas y sociales, y que la planificación familiar era solamente un ardid de los países dominantes para mantener al Perú en el subdesarrollo. En particular, la posición en contra de la planificación familiar estaba teñida de una actitud antiimperialista, eje fundamental del GRFA, y dirigida acusatoriamente en contra de los Estados Unidos y sus agencias. La excelente recopilación de los artículos aparecidos en la prensa nacional entre 1974 y 1999 por Giovanni Bonfiglio (Bonfiglio 1999), quien estuvo a cargo de la Dirección de Informaciones del Consejo Nacional de Población, constituye la más autorizada fuente de información sobre el comportamiento de los medios de comunicación respecto a población en estos años. Asimismo, permite conocer las tendencias de la discusión sobre el tópico durante esa larga época, examinar el comentario y el tenor de la propág.anda del gobierno revolucionario, y la interpretación de los siguientes gobiernos sobre ciertos eventos importantes en el Perú y el mundo, así como reconocer a los principales actores periodísticos. Dada la amplitud del trabajo de Bonfiglio, en esta sección hacemos libre uso de los textos recogidos de los principales diarios del país por el autor con el objeto de seguir la evolución de la opinión periodística sobre el tema. El autor divide el periodo en varios segmentos que se organizan alrededor de los cambios políticos sostenidos en el país: comienza con la revolución velasquista, a los seis años de iniciada, continúa entre 1974 y 1980 cuando se da su «segunda etapa» a cargo del Gral. Morales Bermúdez, quien opera cambios positivos en el tema de población y genera una mayor libertad de opinión, y termina en la vuelta a la democracia con el segundo gobierno de F. Belaúnde. En esta etapa, la prensa da cabida a los temas recurrentes en población. Es decir, en primer término, reseña sobre la defensa de la actitud anticontrolista, antiimperialista del gobierno, acusatoria de la contribución estadounidense a programas sobre población y planificación familiar; en segundo lugar, sobre las actividades de organismos no gubernamentales y de las organizaciones del sector privado; así como, en tercer término, de las organizaciones y agencias del propio gobierno, como el CEPD. Bonfiglio relata que en el artículo de La 90 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Crónica, del 24 de abril de 1974, «Control de la natalidad: Imperialismo vs. Nacimientos. En los 60 comenzó la gran campaña: alto a la natalidad», «se hace una reseña de las iniciativas surgidas en la década de 1960, en Estados Unidos, para reducir la natalidad en el mundo. El articulista (que no firma), achaca estas iniciativas al “imperialismo” y en especial al gobierno de J. Kennedy. También critica el “maltusianismo” de algunos médicos latinoamericanos que apoyan la planificación familiar para reducir la natalidad en el continente. Ese artículo, en realidad, formaba parte de la campaña de justificación del cierre del CEPD (Centro de Estudios de Población y Desarrrollo), medida que había sido dispuesta por el gobierno militar de entonces, pues otros artículos aparecieron sobre el mismo tema en esos días». Es el caso del artículo de Expreso, «Imperialismo vs. natalismo: el largo brazo yanqui llego al Perú a través del CEPD», que Bonfiglio describe como «una larga exposición de lo que considera intentos imperialistas de controlar la población en el tercer mundo…. Se afirma que en el Perú el CEPD fue creado en 1964 con esas intenciones, financiado por AID y la Fundación Ford, contando con asesores norteamericanos como John Saunders y Jonathan Fine: “Estos centros funcionaron hasta hace pocos meses y fueron cerrados luego de que el Perú planteara claramente su posición respecto del Control de la Natalidad. Pero, en realidad, la campaña para intentar reducir los nacimientos en nuestro país fue realmente una vasta operación cuyos alcances están aún por ser investigados y conocidos”». Respecto a los círculos oficiales, el diario La Prensa, en su edición del 24 de abril de 1974, informa que el Ministro de Salud, Miro Quesada Bahamonde, «dijo ayer que en el Perú operaba una institución internacional, a la que se abstuvo de identificar, interesada en influir para que la población no crezca. Señaló que esa institución era subvencionada por un país altamente industrializado y operaba al margen del Gobierno. Miro Quesada señaló que el Perú tiene una baja densidad poblacional y apenas el 32 % de ella es económicamente activa. Hay países interesados en que la población del Perú no crezca… conviene al país aumentar su población para poder explotarlo». Unos meses después, el 14 de julio, un suplemento, La Estampa, en el artículo «Tercer Mundo Protesta», acoge un artículo proveniente de Colombia en el que se señala lo siguiente: «El imperialismo norteamericano se ha apropiado de las ideas del control de la natalidad para proteger sus intereses, especialmente en los países subdesarrollados. El empuje que desde Washington se ha dado a los problemas de control de la población no es precisamente el producto de presiones de parte de las masas sumergidas sino que responde a las necesidades muy particulares de la clase dirigente norteamericana. Por el momento la AID tiene más dinero que el que puede gastar en programas de este tipo, 91 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción pero su escollo máximo esta en convencer a los naciones elegidas. Con este fin está tratando de “latinizar” la imagen de los programas a través de divulgaciones con sede en Bogotá: Population Reference Bureau. También el Population Council en Nueva York está ensayando científicamente nuevos métodos para la esterilización…Como de costumbre en esta práctica, como ocurrió con la “píldora”, Estados Unidos escoge como conejillos de indias a las capas más pobres de la población latinoamericana». Asimismo, se ocupa de los frecuentes pronunciamientos oficiales y comentarios de los miebros de la Iglesia (clérigos y laicos) ante las presiones de individuos y organizaciones que señalaban la necesidad de una política de población y de servicios de planificación familiar. Aunque este fue un telón de fondo en esos años, dos eventos reciben la mayor atención en la prensa. Uno de ellos es la participación del Perú en la Primera Conferencia Mundial sobre Población, que se realizó en Bucarest en 1974; y el otro es la preparación y adopción de los Lineamientos de Política de Población, en 1976, promovidos en el gobierno del Presidente Gral. Morales Bermúdez. En cuanto a la Conferencia de Bucarest, cuyos detalles se revisan en dos secciones separadas, esta ocurrió durante la etapa más dura del Gobierno Revolucionario, y la prensa recogió las acusaciones provenientes de miembros del gobierno y de civiles afines. Esta presentaba a las Naciones Unidas y específicamente al Fondo de Población como instrumentos de los Estados Unidos para imponer a los países en desarrollo una receta a favor del control de la población, la planificación familiar y el aborto. Al mismo tiempo, se propulsa una posición radicalmente contraria a la de la conferencia, y se resalta y elogia los términos en los cuales la representación del Perú se dirigió a la conferencia y participó en los debates. Dichos términos eran compatibles con los principios del gobierno militar. Al finalizar la conferencia, La Prensa publica el artículo «Con enfrentamiento de tesis dispares concluyó reunión mundial de población», en el cual informaba, a través de un cable de AFP, que Argentina y casi todos los países latinoamericanos habían denunciado duramente «la fraseología y la hipocresía de los partidarios del control de nacimientos que, según su tesis, quieren reemplazar el problema fundamental del desarrollo por la panacea ilusoria de la planificación demográfica. Inesperadamente, se formó alrededor de Argentina, China y Argelia una mayoría que se mostró hostil a los dogmas hasta ahora aceptados … y que “desapareció lo que constituía la esencia misma de la propuesta inicial que era pedir a los gobiernos que adoptaran medidas a fin de que el tipo de crecimiento de la población mundial fuera de 1.7% al año en vez del 2% actual y que se pusieran a disposición de todos los hombres y mujeres del mundo medios de información y de educación sexual con vistas a la planificación familiar antes de 1985”». 92 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar En la misma línea, el diario Correo publica el texto de otro cable, con el título «El Tercer Mundo venció a grandes: cita de Bucarest», en el mismo tono triunfalista glosando partes, por ejemplo, «el Tercer Mundo denuncio al “maltusianismo” de los países desarrollados e impuso en la Conferencia de población la tesis que el problema demográfico es solo un componente del problema socioeconómico… Una vasta coalición cuyos líderes fueron Argentina, Argelia y China, compuesta además por países de Latinoamérica, de África y países socialistas, logró imponer una revisión fundamental del “Plan de Acción” presentado por la ONU cuyos objetivos fundamentales eran la difusión de la planificación familiar y el descenso del tipo de crecimiento de la población mundial… Según esta coalición la planificación familiar es ilusoria…La verdadera solución al problema de la población se halla en el desarrollo socioeconómico». En marcado contraste, el culto periodista José B. Adolph, autor de varias novelas de éxito y desde 1967 Director del Boletín de AMIDEP, escribió una serie de artículos en reacción a la posición adoptada por el Perú en Bucarest. En uno de ellos, titulado «Alimentos y Población: por una solución autónoma», dice lo siguiente: «Las cifras hablan por sí solas: el Perú, con tres millones de hectáreas aprovechadas… y una población de 15 millones de habitantes, tiene más habitantes por kilómetro cuadrado agrícola que Holanda. Y con un crecimiento demográfico de 3.1% (contra 1.9% de Holanda), US$ 450 per cápita anuales (US$ 2,400 en Holanda), bajísima productividad, etc., etc. Tal situación merece el calificativo de explosión demográfica. Recordé asimismo que una obra de irrigación tan inmensa y costosa como la de Majes, solo nos dará 350 kilómetros cuadrados de nuevas tierras de cultivo y mejorara a otros 250. A lo cual hay que añadir, finalmente, que la leyenda de la selva ubérrima y colonizable ya ha muerto en todas las cabezas sensatas…Por qué no se enfrenta claramente el problema? No ha dicho oficialmente el Perú en la Conferencia Mundial de Población de Bucarest y aquí en Lima en más de una oportunidad, que su política humanista-revolucionaria está basada en hallar soluciones soberanas, que no responden sino a nuestra propia realidad, sin admitir presiones ni influencias extranjeras, sean estas cuales fueran y vengan de donde vinieren?...El Perú debe tomar sus propias decisiones, basadas exclusivamente en el interés de su población y en las necesidades de su desarrollo… Se deben superar mitos como el del “país vacío”, el del “mendigo en el banco de oro”… y una ficticia “libertad para escoger” el número de hijos, a la cual, hasta ahora, solo han tenido acceso las mujeres de los grupos sociales más adinerados e instruidos». En otro artículo, titulado «Población, desarrollo y revolución», Adolph, erigido en la voz periodística más acerba sobre la situación, escribe lo siguiente: «Como sabemos, la explosión demográfica existe a nivel mundial y también en el Perú. Por cada fábrica… cada vez más nuevas bocas imposibles de ser empleadas. 93 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Mientras tanto, cual es la posición del gobierno revolucionario peruano? Que cada pareja, o en su caso, cada persona tiene el derecho de decidir libremente si tiene hijos, cuantos y cuando. Filosóficamente, es una posición impecable. Pero, cual es la realidad? Que mientras las señoras y señoritas de los grupos sociales altos y medios tienen la educación y los medios para practicar la planificación familiar, las mujeres del pueblo, en su mayoría, carecen de tal educación y/o de tales medios. En consecuencia, no puede practicar la libertad que les ofrece la revolución… Todos hemos visto sucesivas campañas terroristas contra la anticoncepción, ya sean campañas de origen religioso, médico o político. Pero mucho más incomprensible es la opinión (supuestamente izquierdista), que identifica la anticoncepción voluntaria con ‘burguesía e imperialismo’. Hoy, supuestamente en nombre del socialismo, se vuelve a las cavernas de la más atroz cucufatería conservadora: las mujeres educadas controlan su fecundidad y a las campesinas, obreras, pobladoras de tugurios y pueblos jóvenes que las parta un rayo… es muy grande la tentación de encontrar revolucionarios nuevos para el vino viejo de la represión sexual y de la construcción de ejércitos proletarios de reserva. Nada más fácil para un católico pre-conciliar que volverse pekinés. No es más que cambiar una religión por otra» Respecto a la formulación de los Lineamientos de Política de Población del Perú (Anexo I), que se revisan con mayor detalle en sección separada (ver p. 144), estos reflejan un cambio notable en la conceptualización del problema demográfico por el gobierno revolucionario, determinado por el cambio de liderazgo al asumir el gobierno el Gral. Morales Bermúdez. La prensa respondió activamente al reto que significaba interpretar el cambio dentro del marco de los principios ideológicos del régimen manteniendo, al principio, la posición antiimperialista que los había caracterizado. Ejemplos de las formas adoptadas por la prensa para mantener cierta coherencia política, no siempre exitosas, son dos artículos publicados en El Comercio en el mes de setiembre de 1974. El primero de ellos lleva el escueto título de «Política de Población en el Perú» y sostiene que «no obstante que la Política de Población favorece implícitamente la reducción de la natalidad, el Gobierno Revolucionario rechaza el controlismo neomalthusiano que, con frecuencia, esconde ambiciones de poder por parte de grupos o naciones. La explosión demográfica que se produce principalmente en el Tercer Mundo, es efecto del subdesarrollo. La lección fundamental de la historia es que un pueblo solo reduce su tasa de natalidad cuando al mismo tiempo se ha dado un cambio profundo en sus estructuras sociales que haya elevado al país y no a través de la manipulación interesada y del control impuesto, que es contrario a la ética y a la dignidad.… La implementación de la política de población se hará siguiendo los principios propios de la Revolución Peruana, rechazando doctrinas ajenas a nuestra realidad e injerencias de organismos foráneos, y avanzando en formas paralela a otras reformas, especialmente las de Educación y Salud, a través de las cuales se incidirá en la dinámica poblacional». 94 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar El segundo artículo, «La persona es libre y responsable para determinar el número de hijos. Así lo consagro el gobierno en su Política de Población», presenta una expansiva y confusa noción de sus contenidos y objetivos al decir que «...el gobierno busca primordialmente objetivos cualitativos más que metas cuantitativas…Paralelamente la política está orientada a lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre y del niño… De otro lado la política aprobada propende adecuar la estructura económica y social del país en función de la población en su conjunto, propenderá al pleno empleo como expresión de la promoción humana y justicia social…Además orientará el desarrollo urbano, replanteara el problema de la vivienda, promoverá la organización del desarrollo del espacio económico y apoyara el desarrollo de la conciencia familiar, social y nacional…». Finalmente, un tercer artículo, publicado días después, escrito por Cesar A. Rodríguez del diario Correo y titulado «Política poblacional y revolución peruana», vuelve al nudo irresuelto de la ambivalencia revolucionaria: «Nadie cuestiona que el crecimiento demográfico plantea graves problemas a la humanidad a nivel de poder satisfacer las necesidades de esta población creciente. Pero debemos considerar también que la principal causa que estas necesidades no puedan ser satisfechas es, precisamente, el injusto orden económico en que se sustenta el mundo actual y que un mejor reparto de riqueza aliviaría sustancialmente la gravedad del problema». Por otro lado, se multiplicaron los artículos y entrevistas que hicieron notar cierta ambigüedad en los Lineamientos, así como revelaron expectativas embalsadas de implementación inmediata, particularmente provenientes de grupos e instituciones privadas relacionadas con los derechos de la mujer. La prensa durante el segundo periodo de F. Belaúnde T., 1980–1985 Una vez llegado a su fin el experimento socialista de las Fuerzas Armadas, hubo un período de reconstitución de las posiciones de los diarios mayores, recuperando El Comercio su opción histórica conservadora que, en lo poblacional, se caracterizo por el acceso que dio a la Iglesia y al pensamiento católico. Al mismo tiempo, el diario La República inició y mantuvo una activa posición de izquierda algunas veces moderada; y el diario Expreso, especialmente cuando estuvo dirigido por Manuel D’Ornellas, se mantuvo en una posición liberal progresista. Como se verá más adelante, los dos diarios anteriores participaron activamente en las polémicas que se suscitaron en relación con población y planificación familiar, mientras que el último, dentro de su aporte liberal, no tuvo un rol predominante. Otros diarios dieron cabida a 95 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción información y comentarios relacionados con el tema en forma variable, quizás con excepción del periodo de mayores discrepancias, la década de los 90. El principal carácter de este periodo está determinado por el retorno a la libertad de expresión con la devolución de los diarios incautados por el GRFA a sus dueños originales al ser elegido por segunda vez el Arq. Fernando Belaúnde en julio de 1980. Como en el periodo anterior y magnificados por la apertura democrática, se vuelven a presentar en la prensa las posiciones contrapuestas de los sectores religiosos y de la izquierda sobre planificación familiar, esterilización como método anticonceptivo y aborto. Otra vez, dos eventos importantes, uno de carácter mundial, la Segunda Conferencia Mundial de Población que se realizo en México en 1984, y otro nacional, la formulación y aprobación de la Ley de Política Nacional de Población en 1985, concentraron la más intensa discusión y debate. Ya desde el inicio del gobierno democrático, diarios como El Comercio y Correo, que habían sido declarados enemigos de la planificación familiar durante el régimen militar, liberados de su sumisión a este, comenzaron a publicar artículos que postulaban la urgente necesidad de una política de población (El Comercio: «La urgente necesidad de una política de población»). También, llamaron la atención sobre la magnitud de la incidencia del aborto provocado (Correo: «Perú: un millón de abortos al año. Un problema que se perfila sin soluciones») e informaron sobre los planes del gobierno (El Comercio: «El sector salud iniciara campaña sobre el control de la natalidad»). Así, se anuncia que «el Ministerio de Salud iniciara una campaña a nivel nacional para impartir los conocimientos del control de la natalidad, anuncio el Dr. Uriel García Cáceres, titular del ramo. Señaló que uno de los motivos de la campaña es que nuestro país tiene el índice de crecimiento poblacional muy alto y la proporción habitante-tierra es deficitaria. Asimismo, señaló que la campaña será puesta en marcha siempre en concordancia con la Iglesia Católica». Al iniciarse los trabajos preliminares a la Segunda Conferencia Mundial de Población, se comenzaron a sentir las reacciones del Vaticano, que fueron ampliamente publicitadas en la prensa peruana. En su edición de 26 de marzo de 1984, El Comercio incluyó un artículo titulado «El Papa hizo una severa crítica a la anticoncepción» que afirmaba que «el brillo del matrimonio es hoy día empañado por la poligamia, la plaga del divorcio, el amor libre, la plaga del aborto y el cada más frecuente recurso de la esterilización y la imposición de una verdadera mentalidad de anticoncepción». 96 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar En ediciones sucesivas de este diario, exactamente en el mes de julio, se publicaron tres declaraciones del Papa sobre el control de la natalidad. El primero de ellos, «Iglesia dice no al control natal», relata que «el Papa Juan Pablo II emprendió hoy una importante campaña en defensa de la Encíclica “Humanae Vitae” que prohíbe el uso de controles artificiales de la natalidad, al tiempo que uno de los principales asesores afirmaba que la controvertida posición de la Iglesia en este asunto permanecía invariable. … “La Iglesia enseña que cada acto del matrimonio debe estar de por si abierto a la transmisión de la vida”… “La Iglesia condena todas las relaciones sexuales que se mantengan al margen del matrimonio”… “Esta enseñanza está basada en la vinculación inseparable entre los dos aspectos del acto conyugal; su significado de unión y su significado de procreación”». El siguiente, titulado «Papa reitera oposición al control de la natalidad», dice que «el Papa Juan Pablo II ratifico hoy la oposición de la Iglesia Católica al control de la natalidad e insistió que la unión entre marido y mujer debe ser siempre capaz de crear una nueva vida. La disertación del Papa ante a la multitud congregada en la Plaza San Pedro fue la primera de una serie de charlas sobre sexualidad y matrimonio cristiano que se propone ofrecer durante sus audiencias semanales de verano». Sin embargo, en el mismo diario y cerca a la conferencia, cuyo desarrollo se reseña en sección aparte (ver pp. 57 y 166), aparece una referencia al documento Plan de acción, con el título «La planificación familiar es clave para la calidad de vida», que señala que «de las políticas, los programas y las medidas que se tomen durante el resto del decenio, dependerá la calidad de vida que tendrán seis mil millones de personas que entrarán a un nuevo siglo dentro de solo 17 años. Un informe del Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en materia de Población, indica también que en la próxima conferencia internacional a celebrarse en agosto en México, se establecerá la naturaleza y el alcance del compromiso a asumirse con respecto a los programas de población. La política de población, afirma el informe, solo podrá tener éxito si se le concibe como parte de una política social y para que las parejas acepten los programas de población será necesario que perciban los beneficios a ella y su familia. … Las naciones aplicarán programas de población si consideran que los mismos pueden conducir al logro de metas sociales deseadas y que sin ellos habrá gastos económicos irrecuperables. Según las proyecciones de la ONU, si el crecimiento demográfico se desarrolla de acuerdo a la hipótesis de “variante media” la población ascenderá a 8,177 millones en el año 2025. Y si se desarrolla de acuerdo a la “variante baja” ascendería a 2,278 millones de habitantes. En el documento se remarca que si no se toman medidas, la diferencia entre los países en desarrollo y los desarrollados será cada vez más abrumadora y estima que, a fines de siglo, alrededor del 80% de las personas vivirán en el mundo en vías de desarrollo». 97 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción El segundo evento que convocó la atención de la prensa fue la preparación y aprobación de la Política Nacional de Población, que se dio en las postrimerías de la segunda administración de F. Belaúnde en 1984. El gobierno determinó que era importante diseñar una política explícita de población en vista que los Lineamientos aprobados casi diez años atrás, a pesar de haber constituido una adecuada e importante declaración de principios, no habían tenido consecuencias de carácter operativo. Por ello, no habían dado lugar a la implementación efectiva de programas o acciones específicas. En esta ocasión, la mayor parte de la reacción provino de los miembros eclesiásticos y laicos de la Iglesia, a pesar de que esta tuvo participación directa en su formulación, quienes exageraron y tergiversaron los posibles contenidos de la política para atacar al gobierno y a instituciones involucradas en programas de población. Sorprendentemente, en este caso, las voces de los miembros de la izquierda política no se hicieron sentir. Se puede decir que pasada la efervescencia con que acompañó al gobierno militar en el tema demográfico, la izquierda peruana fue perdiendo interés directo en sus facetas más visibles, revelando la cierta madurez que había alcanzado en la consideración de los problemas demográficos y frente a la aceptación general de la opinión pública acerca de la necesidad de actuar para moderar los efectos del crecimiento de la población. Evidentemente, el «infantilismo marxista» en frase de Carlos Delgado Olivera, el ideólogo civil de la revolución, en relación a lo demográfico, había dado paso a una posición más serena. Como relata Bonfiglio, las primeras denuncias por parte de la Iglesia fueron dirigidas a la posibilidad de que la política en ciernes contuviera la aprobación de la esterilización y el aborto. Dichas denuncias eran conducidas por religiosos como Monseñor Alfredo Noriega, Presidente de la Comisión de Familia del Episcopado Peruano, Monseñor Durand Flores, Obispo del Callao, y laicos como el diputado Luis Giusti La Rosa, Presidente de la Comisión de Familia de la Cámara de Diputados, quienes se referían a programas masivos de esterilización operados por Inppares en los barrios marginales de Lima. Así, los diarios presentaban títulos sensacionalistas como «Iglesia denuncia masivo plan. Se aplica desde 1980. Esterilizan a hombres y mujeres. Gobierno populista puede legalizar este método», «Contra la opinión de la Iglesia esterilizan a hombres y mujeres en los barrios pobres», «Presidente de la Comisión de Familia de diputados denuncia: presionan a Belaúnde para que legalice esterilización masiva», «Iglesia expresa su condena al método de esterilización», entre otros. 98 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Tanto el Ministro de Salud como directivos de Inppares rechazaban las acusaciones que aparecieron en la prensa con títulos como «El Ministerio de Salud no protege las esterilizaciones», «No hay esterilización masiva en el país», «Ministro de Salud: no hay esterilización masiva», «No esterilizamos a nadie afirman Ministros de Salud y de Justicia», etc. Esta fase de aguda controversia se ha interpretado como un esfuerzo de la Iglesia por impedir la formulación de la política de población y planificación familiar, y prevenir que se incluya la esterilización entre los métodos anticonceptivos. La campaña de desinformación creó confusión en muchos círculos, pero llegó a forzar al Presidente Belaúnde a declarar que no daría pase a la esterilización masiva y a establecer en la Ley que «la esterilización no es un método de planificación familiar». Con ello, la prensa recogió declaraciones y comentarios más equilibrados, y la Ley fue recibida con aprobación por la mayoría de los órganos de prensa que habían participado en la polémica, a excepción de La República, que tituló su artículo sobre el tema como «Se aprobó ley genocida». La prensa en el primer periodo de Alan García P., 1985-1990 A diferencia de los periodos anteriores que sumaron controversias públicas en los diarios, el primer gobierno de Alan García encontró una situación óptima en vista de la promulgación de la Ley de Política Nacional de Población. Esta le permitió establecer el primer Programa Nacional de Población 1987–1990 a través del sector salud, que fue avalado en su preparación, aunque con reservas, por el Secretario General de la Conferencia Episcopal. Esto lo destacó La República en un artículo titulado «Planificación Familiar avala la Iglesia. Siempre que se utilicen métodos naturales», que decía que «Monseñor Augusto Vargas Alzamora reiteró ayer que la Iglesia Católica avala la propuesta del Presidente García en el sentido de establecer una planificación familiar, pero indicó que utilizando siempre los métodos naturales, jamás los artificiales. Afirmó que los métodos naturales, como el de Billings, son perfectamente seguros si se instruye a la pareja para practicarlos eficientemente. El problema está en la educación que se debe dar a las familias que ahora desconocen estos sistemas y por consiguiente no confían en ellos…Todo tipo de anticonceptivo artificial es contrario a lo natural y por consiguiente contrarios a los mandamientos de Dios. … Si solo tomáramos conciencia que el 50% de los nacimientos se producen fuera del matrimonio y muchos de ellos son abandonados por sus padres, no se producirían ni la mitad de estos nacimientos». 99 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción El consenso al que se había llegado fue manifiesto en la prensa. Dicha situación dio cabida a enfáticas y repetidas declaraciones a favor de la planificación familiar del Presidente, funcionarios públicos, miembros de organizaciones involucradas en el tema, médicos y otros. Sin embargo, este proceso se vio interrumpido, al promediar el régimen, por un proyecto de ley para restituir en la Ley de Política de Población a la esterilización como método de planificación familiar. El proyecto de ley, que provenía de la representación del partido de gobierno, sumió otra vez a la prensa en aguda y prolongada protesta, en la que la Iglesia tomó la parte más activa como reflejan artículos de entrevistas a connotados religiosos como el RP. Enrique Bartra («El proyecto de ley no es éticamente válido porque la esterilización no está permitida por la ley»), el Obispo Bambarén («¿Y por qué no se castran los diputados?» u «Obispo Bambarén rechaza esterilización de la mujer»), el Cardenal Landázuri («¡No! A la esterilización dice Cardenal Landázuri» o «Cardenal rechaza la esterilización») y el Monseñor Augusto Vargas Alzamora («El proyecto de Ley es inmoral e inaceptable»). También, intervinieron en la prensa laicos que pidieron al Colegio Médico que abra proceso disciplinario a algunos de los proponentes del proyecto: el Colegio Médico, sociedades médicas especializadas y el Colegio de Abogados. Sorprendentemente, una entrevista del diario La República al Padre Juan J. Wicht presentaba una posición más equilibrada, cuya calma no prosperó, en un artículo titulado «No es ético ignorar problema demográfico», que afirma que «la esterilización es aceptable a condición que se cumplan con dos requisitos fundamentales. Primero, que sea consciente, responsable, sabiendo plenamente lo que implica. Solo con este conocimiento podrá considerarse que la decisión ha sido tomada en forma libre y voluntaria. El segundo requisito es que el motivo que lleve a la esterilización sea justo y esta es una cuestión de conciencia que debe ser resuelta personalmente. Si se dan estas condiciones, no hay ninguna objeción ética a la esterilización». La resolución de este delicado asunto, que llegó a ser aprobado en la Cámara de Diputados, se produjo al llegar al Senado, en el que no se le dio trámite, fue encarpetado y rápidamente olvidado. Sin embargo, poco antes del término del régimen, en plena debacle económica y política, se comenzó a elaborar un nuevo Código Penal en el que se despenalizaría el aborto en caso de violación y otros. El propuesto artículo 120 decía que «no es punible el aborto practicado por un médico con el conocimiento de la mujer embarazada o de su representante legal, si lo tuviere, en los siguientes casos: Cuando el embarazo sea consecuencia de violación sexual fuera del matrimonio o de inseminación artificial no consentida y ocurrida fuera del matrimonio, siempre que el 100 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar aborto se realice dentro de las doce primeras semanas de gestación y que los hechos hubiesen sido denunciados o investigados cuando menos policialmente». La inmediata reacción de la Iglesia llegó a la prensa en diferentes formas y, a pesar de que algunas mujeres que habían sufrido violación y un alto número de organizaciones femeninas se pronunciaron a favor de la despenalización del aborto, el gobierno, acosado y desgastado por la crítica situación económica que había creado, no tuvo la capacidad de enfrentar este complicado asunto. En esta coyuntura, decidió no promulgar el nuevo Código Penal antes de dejar Palacio de Gobierno. La prensa en la década de A. Fujimori, 1990–1999 Este período, que ocupa los dos gobiernos sucesivos de Alberto Fujimori, constituye una época de gran movimiento en la prensa respecto a los temas de población, planificación familiar y sus métodos, dada la posición adoptada desde el principio por el Presidente Fujimori y su equipo político. Esta posición no solo era abiertamente favorable a la planificación familiar, sino combativa y hasta desafiante. La prensa reflejó tanto la actitud personal del Presidente, que hizo pública su posición continuamente, así como la posición al principio reactiva de la Iglesia, que luego se hizo manifiestamente agresiva, evidenciando que se encontraba definitivamente organizada en todos sus estamentos para resistir los avances del gobierno. Mientras tanto, una vez más, la izquierda virtualmente desaparece del debate. Esto se aprecia en las publicaciones periodísticas alrededor de cada evento mayor, como la declaración del año 1991 como el «Año de la Planificación Familiar», que pudo llegar a ser la «Década de la Planificación Familiar» con la elaboración de la nueva Constitución. Luego de la disolución del Congreso, el Presidente Fujimori asistió a la Conferencia Internacional de Población de El Cairo, 1994, y la Conferencia Internacional sobre los Derechos de la Mujer en Beijing. En favor de la posición del gobierno, el artículo de Expreso, octubre de 1990, es el que mejor percibe la importancia del cambio que significaba la nueva actitud del Presidente: «… honra la tradición de los Jefes de Estado democráticos del Perú que se han preocupado por los temas de población» y se refiere a la Ley de Política de Población que «lamentablemente en esa oportunidad el texto parlamentario fue modificado en el último momento antes de su promulgación por presiones de ciertos medios influyentes, y se introdujo en ‘el unas líneas, descartando como métodos de planificación familiar el aborto y la esterilización. Cosa que se justificaba para el aborto pero no para la esterilización voluntaria. … Hace bien el Presidente en tocar estos temas de alcance 101 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción netamente social. Más allá de las cifras demográficas… está la vida cotidiana de millones de niños y mujeres que viven situaciones crueles, injustas, y que podían haber sido evitadas». Mientras hubieron quienes apoyaron y publicitaron las decisiones del gobierno («Gobierno entregará anticonceptivos y preservativos en forma gratuita. Programa piloto empieza la próxima semana», «Plan de gobierno sobre natalidad apoyan políticos. Es necesario en momentos de crisis»), la prensa destacaba la defensa hecha por el Presidente en artículos como «Fujimori hace cerrada defensa de política destinada al control de la natalidad», «Fujimori lanza duras criticas y defiende control de la natalidad», «Programa con métodos naturales no sería verdadera planificación. Fujimori responde a críticas y pide tratar tema con seriedad», «Fujimori niega que gobierno busque esterilización masiva. Rechaza campaña absurda y poco honesta», entre otros. Paralelamente, los diarios publican declaraciones igualmente encendidas de la Iglesia oficial y laica como «Iglesia condena al gobierno por campaña de control natal. La califican de actitud manipuladora», «La Iglesia no participara en el Programa de Planificación Familiar propuesto por el gobierno», «Es inmoral controlar la natalidad» y muchas otras. La polémica que, durante todo el primer gobierno de Fujimori fue materia constante en los diarios, se encendía alrededor de cada evento significativo, esencialmente en los mismos términos de la confrontación gobierno e Iglesia. Así, como ocurrió alrededor de la declaración del «Año de la Planificación Familiar», aconteció también durante las sesiones del Congreso Constituyente que elaboraba la nueva Carta Magna, pero esta vez principalmente en relación con el aborto. Igualmente, ocurrió durante la organización y desarrollo de la Conferencia Internacional de Población de El Cairo, 1994, de la que nos ocupamos en sección aparte (ver p. 65). En esta última, la acción de la Iglesia fue no solo una respuesta local, sino que estuvo organizada eficientemente por el Vaticano a nivel internacional, de modo que las publicaciones periodísticas reflejan una concertada acción con la Iglesia peruana, como lo evidencian los siguientes título de artículos periodísticos: «Cuestionan propuesta de la ONU sobre población y desarrollo», «Cuidado con la liberación del aborto. Alerta iglesia en vísperas de la CIPD de El Cairo», «Conferencia sobre población. Se aproxima amenaza contra la vida», «El Cairo. Aborto e Imperialismo», etc. El segundo periodo, 1995–2000, fue abierto por el reelegido A. Fujimori, incluyendo en su mensaje presidencial al Congreso, en forma marcadamente 102 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar combativa, la decisión del gobierno de ejecutar los programas de planificación familiar. Este mensaje acaparó la atención de la prensa y ocasionó la más dura respuesta de la Iglesia, originando un enfrentamiento, esta vez, directo, continuo y de altos decibeles. Un artículo en Expreso resaltaba «Presidente Fujimori puntualiza: política poblacional compete al Estado, no a la Iglesia», y La República daba cuenta de las declaraciones del Presidente: «FMI no impone política de Planificación Familiar». Por el lado de la Iglesia y sus adherentes, se publicaban artículos como «Trasnacionales promueven control de la natalidad por métodos artificiales», «Fujimori en guerra con la Iglesia», «El gobierno no hará callar la boca a la Iglesia». Encendida la confrontación, intervinieron parlamentarios, sociedades profesionales, médicos, etc., que ocuparon las hojas de los diarios continuamente en frecuente contrapunto. Este es el caso del Colegio Médico, que aparece en un artículo titulado «Colegio Medico fija posición sobre los métodos anticonceptivos», el cual es respondido en «Conferencia Episcopal critica posición del Colegio Medico sobre Planificación Familiar». Apenas dos semanas después, el Grupo Parlamentario Interamericano sobre Población y Desarrollo organizó el taller «La Nueva Década de Población 1994-2004» para parlamentarios de la región andina y en seguimiento de la Conferencia de El Cairo. En esta reunión, el Presidente Fujimori renovó su discrepancia con la Iglesia: «Precisamente en el mensaje inaugural de mi gobierno expresé mi preocupación, que es antigua, por el tema de la planificación familiar. Más concretamente, por el derecho que tienen las familias más pobres de nuestro país de ser informadas sobre todos los métodos de control de natalidad, natural y artificial, a efectos de que puedan elegir, libremente, aquel que convenga a sus legítimos intereses. Como nadie ignora en el Perú, hacer realidad este derecho, repito, legitimo, de las familias más pobres que son las que más hijos tienen, como es de suponerse, no significa otra cosa que democratizar la información y el acceso a los medios de planificación familiar. Yo he sido claro y terminante al expresar que la política de población es asunto del estado y asunto, por cierto, opinable, como todos los asuntos que atañen a la vida humana, parte de los cuales este taller debatirá. Respeto la posición de la Iglesia católica, pero no concederé a esta mas atribución que la que le corresponde y que es de origen religioso y espiritual. El que haya este tipo de, vamos a llamarlo “voces”, no me alarma ni me desasosiega: creo que es natural en un proceso de modernización y de cambio social. Las instituciones por más respetables que sean tienen que actualizarse, ponerse al día. Así ha ocurrido más de una vez en los últimos quinientos años cuando el dogmatismo religioso ha tenido que ceder». 103 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción En estos términos, estaba planteada la posición del gobierno en el tema de planificación familiar al comenzar su segundo periodo. La franca confrontación con la Iglesia daría como resultado una agria respuesta de ella, apelando a todos sus medios de presión públicos y privados. Al mismo tiempo, se hizo manifiesta una profundización de las acciones del gobierno hacia el cumplimiento de su compromiso público a favor de la planificación familiar. Mientras ocurría el juego mediático entre acusaciones, explicaciones y defensas, el Congreso debatía y aprobaba un proyecto de ley que restituía a la esterilización voluntaria entre los métodos a usar para planificar la familia. Con ello, se acentuó la polémica y los ataques destemplados de la Iglesia como, por ejemplo, un artículo que señalaba «Vasectomía o ligadura es matar, dice Cardenal Vargas Alzamora», u otros de la misma fuente: «Deberán rendir cuentas a Dios», «Cardenal condena a congresistas que aprobaron ley de esterilización. Son unos cobardes». En otros, se revela que la «Iglesia prepara plan para enfrentar a ley que legaliza la esterilización» y en un comunicado la «Conferencia Episcopal lamenta modificación de la Ley de Política de Población». A esta seria confrontación siguieron otras motivadas por eventos locales, como los supuestos efectos esterilizantes de la vacuna antitetánica aplicada a estudiantes en Arequipa, explotada por el obispo local, campaña normal de salud que tuvo que ser suspendida («Piden investigar vacuna anticonceptiva»), o la escaramuza alrededor de la preparación de las Guías Metodológicas de Orientación Sexual («Iglesia se opone a guía sexual porque tiene intereses creados»), y algunos eventos internacionales que mantuvieron el tono sensacionalista en los medios de difusión alrededor del tema. El primero de ellos fue la Cumbre Mundial sobre la Mujer en Beijing a la que acudió el Presidente en setiembre de 1995 —pocos meses después de su reelección—, y en donde lo precedió un artículo en reacción a sus declaraciones: «Fujimori se opone al Vaticano en Planificación Familiar» y otro lo siguió tras su intervención en la cumbre: «Presidente Fujimori ha desprestigiado al Perú asevera Vargas Alzamora». No obstante, el más intenso intercambio en los diarios se produjo alrededor de la implementación de los programas de Anticoncepción Quirúrgica Voluntaria (AQV), de los que se trata más adelante, que ocasionó la más grave de las confrontaciones entre el gobierno y la Iglesia con la participación de numerosos actores de uno y otro lado. La temprana reacción contra la 104 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar esterilización, como método de planificación familiar («Iglesia rechaza campaña antinatal del gobierno»; o «Gobierno debe combatir tuberculosis y no impulsar esterilización masiva” del Cardenal Vargas Alzamora»), se transformó rápidamente en agudas críticas a la forma de implementación del programa (Obispo del Callao «Irizar critica incentivos para esterilizar», del Obispo del Callao «Rechazan plan de esterilización que otorga premios e incentivos a promotores», etc.) y su agresividad («En camiones llevan a hombres y mujeres para esterilizarlos», «Denuncian que obligan a médicos a realizar ligaduras de trompas»). Pronto, la reacción desatada en varios círculos religiosos y políticos alcanzó tal magnitud que el gobierno fue puesto a la defensiva, particularmente el Ministerio de Salud, que intentaba corregir las aseveraciones de otros («Ministro de Salud niega plan de esterilización masiva en el país»). También, intervinieron el Ministerio de Justicia («Schenone [Ministro de Justicia] niega canje de esterilización por pan») y la Defensoría del Pueblo, que era llamada a investigar («Santisteban [Defensor del Pueblo], debe detener campaña antinatal», «Flora Tristán pide intervención de Defensor del Pueblo: exigen frenar esterilización forzada a humildes madres», etc.). Adrian Lerner, en su tesis del 2000, ofrece un análisis del conflicto público entre el Presidente Fujimori y la Iglesia, que abarca los más agitados eventos ocurridos en el Perú en el medio siglo que abarca su publicación. Los referentes fundamentales son el drástico cambio en la actitud del Estado con la llegada de Fujimori a la presidencia tanto en relación con el tema de población como en la relación con la Iglesia, la Conferencia de El Cairo, los cambios en la política de población con relación a la esterilización, y el establecimiento de un agresivo programa de planificación familiar y el particular enfoque de la esterilización como su método preferencial. Se refiere particularmente a lo que llama el «estallido mediático» en respuesta a las revelaciones sobre las irregularidades del programa de AQV. En primer lugar, llama la atención sobre la calculada escalada del gobierno de Fujimori para liberar a los programas de planificación familiar de cualquier supervisión al pasarlos al MEF y poner a cargo de ello al ex Ministro de Salud, Yong Motta. Asimismo, genera curiosidad el cambio de la política de población que incluye a la esterilización entre los métodos de planificación familiar, y, finalmente, el establecimiento del programa de AQV que utiliza agresivamente a la prensa para legitimarlo. 105 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Al mismo tiempo, indica como la respuesta de la Iglesia es afín a la creación de un «pánico moral», que Stanley Cohen, mencionado por el autor, define como «una condición, un episodio, una persona o un grupo de personas se presentan como una amenaza a los valores e intereses sociales», y sus tendencias, propósitos y acciones son pasibles de interpretaciones exageradas, antojadizas y malévolas, y de ataques públicos virulentos que la prensa recoge en gran parte por su valor de escándalo. A esto el gobierno de Fujimori tampoco fue ajeno, y se puede decir que la estrategia fue compartida en presencia de una prensa ávida de controversia y titulares. Las discrepancias públicas se continuaron acentuando y llegaron a ocupar las planas de los diarios por más de dos años hasta el final del gobierno de A. Fujimori. Esto melló su capacidad de respuesta, a pesar de varios intentos por reformar el programa e instituir procedimientos más éticos y seguros. 106 Tercera parte: Del debate a la acción 1. La etapa inicial Al comenzar su vida independiente en 1821, el Perú era un país poco poblado, con una población predominantemente rural estimada en 2 millones de habitantes, y que además crecía lentamente, por lo que los primeros gobiernos mantuvieron políticas pro natalistas y favorecían la inmigración internacional. Es a mediados del siglo XX que se aprecia un cambio importante en la demografía del país, que triplica su población y, además, se comprueba que esta crece muy rápidamente. En 1940, el Presidente Manuel Prado recibe con entusiasmo los resultados del primer censo moderno del país, dirigido por Alberto Arca Parró, que señala una población total de 6.2 millones, en tanto que Lima contaba con 600 mil habitantes. El censo comprueba una muy elevada tasa de natalidad de 45 nacimientos por mil habitantes y una tasa global de fecundidad de 6 hijos por mujer. En estas condiciones, la primera alerta sobre los problemas que planteaba el crecimiento acelerado de la población para el desarrollo social y económico del país fue recién señalada en 1960 en el informe de la Misión Little (Arthur Little et al. 1960), contratada por el segundo gobierno de Manuel Prado para hacer recomendaciones sobre las políticas a seguir para dar impulso al desarrollo industrial del país. En su informe final, citado frecuentemente por su trascendencia y claridad casi descarnada (Varillas y Mostajo 1990; Bustíos 201), los integrantes de la misión señalan que «la expresión “explosión demográfica” se emplea para describir el incremento catastrófico de la población que está ocurriendo en muchos países en proceso de desarrollo como resultado de la creciente y sostenida disminución dramática de las tasas de mortalidad mientras que las de natalidad se mantienen en sus niveles tradicionalmente altos. Hay pocos países como el Perú donde esta expresión describe con tanto rigor una situación tan seria». 107 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción «No hay lugar a duda que el índice de natalidad en el Perú es prácticamente tan alto como el de cualquier parte del mundo en desarrollo, casi el doble del de Europa Occidental y los Estados Unidos. El índice de mortalidad en el Perú aun es más alto que muchos países, en realidad poco menos que el doble del índice de mortalidad de Argentina, Puerto Rico y el área continental de los Estados Unidos; pero lo cierto es que continuara disminuyendo en función de un mayor desarrollo de los servicios de sanidad. Nuestra conclusión es que durante la década de 1960–1970 la población del Perú aumentara de 3 a 4 millones y la fuerza laboral en más de un millón y que el país habrá duplicado su población a más o menos 20 millones en 1980. A no ser que se realicen esfuerzos sobrehumanos para alcanzar el máximo crecimiento de la economía, empleando todo medio disponible, será difícil para el Perú mantenerse adelante en la creciente avalancha de gente y mucho menos lograr un aumento, siquiera moderado, en el nivel de vida promedio». «Será difícil para el Perú adelantarse a la creciente avalancha de población y aun prever moderado incremento en sus niveles de vida mientras no se lleven a cabo esfuerzos sobrehumanos en una campaña nacional para el desarrollo». «Incurriríamos en deshonestidad si de lo dicho pudiera deducirse que hay una solución para la problemática económica del Perú a largo plazo que pueda no considerar una reducción en la tasa de crecimiento de la población. Una país con una geografía hostil, como el Perú, no puede duplicar su población cada veinte años y abrigar esperanza alguna de siquiera mantener el bajo nivel de vida de su población. La industrialización puede ayudar, el desarrollo agrario y la colonización pueden ayudar, pero no podrán proveer lo suficiente con el crecimiento poblacional que actualmente está ocurriendo». «Hay una necesidad urgente de acelerar la tasa de desarrollo económico. La estabilidad política y la supervivencia económica a largo plazo se ven seriamente amenazadas por la explosión de población, los niveles de vida de subsistencia de más de la mitad de la población y la concentración de la riqueza en manos de una minoría. A menos que el peligro de esta situación sea reconocida y se movilicen recursos para confrontar el inminente peligro, vastos números de peruanos no tendrán la oportunidad de obtener un modo de vida ni de sobrevivir con algún nivel de vida decente» (Caretas 1968). El gobierno de Prado, que pudo haber aprovechado las sugerencias de la misión en sus planes de desarrollo industrial ulteriores, no tomó en cuenta esta clarísima advertencia sobre el rápido crecimiento de la población y no hizo nada para formular políticas de desarrollo que respondieran a esta preocupación, pese a que en esos años la migración hacia Lima se intensificaba y comenzaban a aparecer y desarrollarse los primeros asentamientos humanos marginales, las llamadas «barriadas». Este nuevo hecho, de carácter tan agudo, despierta un debate político, y en una sesión del Parlamento se llega a proponer como «solución» requerir que quien quiera migrar a la capital obtenga una autorización especial, o que se cree un cerco alrededor de la ciudad. Por cierto, ninguna de estas medidas hubiera sido factible y no tuvieron la menor aceptación. 108 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Las elecciones de 1963 llevaron al gobierno a Fernando Belaúnde Terry y es durante este periodo democrático que el debate sobre los retos determinados por e1 acelerado crecimiento de la población se plantea por primera vez como tema de importancia para la política nacional. Es también en este momento que se comienza a plantear en círculos cada vez más amplios la necesidad de diseñar una política de población integral y, al mismo tiempo, iniciar acciones dirigidas a moderar el crecimiento de la población. Como consecuencia, el gobierno trata de establecer mecanismos para incorporar algunos elementos demográficos en los planes de desarrollo a través de los organismos y sectores afines. Tal es el caso, que bien recuerda Wicht (Basadre 1964, p.48), de la creación de la Unidad de Análisis Demográfico en la Oficina Nacional de Estadística y Censos, el Centro de Estudios de Mano de Obra en el Ministerio de Trabajo, y la División de Bioestadística en el Ministerio de Salud y Asistencia Social. Se culminó la creación de estos mecanismos con la instauración de una institución que se encargaría de promover el análisis de las condiciones demográficas del país, estimulando la investigación y la formación técnica: el Centro de Estudios de Población y Desarrollo. 1.1. El Centro de Estudios de Población y Desarrollo (CEPD) El establecimiento del CEPD resultó de la confluencia de varios factores. El principal fue las condiciones políticas que se dieron con la llegada del Arq. F. Belaúnde Terry al gobierno el año 1963, lo que fue de gran trascendencia por su visión progresista y el renovado enfoque tecnocrático de la nueva administración. Otro factor fue los efectos de la publicación de las cifras del censo de 1961, que se habían retrasado por casi cuatro años. En el área de salud, tres profesores de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, los Dres. Javier Arias-Stella, Carlos Muñoz Torcello y Octavio Mongrut Muñoz, tuvieron destacada actuación en el desenvolvimiento institucional inmediato. El primero de ellos ocupaba el cargo de Ministro de Salud; el segundo, profesor de Ginecología y, al mismo tiempo, Director del programa de planificación familiar del Hospital A. Loayza; y el ultimo había sido Secretario Académico en la Facultad de Medicina de San Fernando y, luego, de la UPCH, y sería después Presidente Ejecutivo del Instituto Peruano de Seguridad Social. El sector trabajo tuvo también importante participación, dada su estrecha interrelación con la dinámica poblacional, a través del Ministro Frank Griffiths Escardó. 109 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción No obstante, el personaje sobre el que gravitó la idea del CEPD fue el entonces Senador Alberto Arca Parró, figura trascendente en el campo de la demografía social y de la política nacional, quien era altamente respetado por todos los sectores. Otros importantes participantes —tanto en la consideración del factor demográfico como en la construcción del aparato institucional, con el cual se tenía que afrontar el reto de abrir el tema de población en el gobierno— habían estado involucrados en la gestación del nuevo organismo, que habría de crearse bajo el nombre de Centro de Estudios de Población y Desarrollo (CEPD) en diciembre de 1964. A poco tiempo de su creación, el CEPD apoyó decididamente a la UPCH en la organización del Simposio sobre Población y Altitud, abril de 1965; además, convocó la realización del Primer Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas. Con estas acciones, se elevó la importancia del tema más allá del más limitado esfuerzo de la UPCH, solo nueve meses antes. El CEPD fue creado por Decreto Supremo del 4 de diciembre de 1964 (Anexo I), firmado por el Presidente Belaúnde, como organismo descentralizado del sector salud, y se nombró como Presidente al Dr. Alberto Arca Parró y como Vicepresidente al Dr. Carlos Muñoz Torcello, representante del Ministerio de Salud. Los primeros miembros de su Junta Directiva fueron el Sr. Numa León de Vivero, Director de la Oficina Nacional de Estadística y Censos del Ministerio de Economía y Finanzas; el Sr. Benjamín Samamé Pacheco, Director del Servicio de Empleo y Recursos Humanos del Ministerio de Trabajo; y el Dr. Jorge Campos Rey de Castro, representante del Consejo Interuniversitario. El centro contó con una partida presupuestal asignada por el Ministerio de Salud para cubrir los gastos de local, personal y costos de operación. Además, se le asignó un Director Ejecutivo; un Administrador, el Sr. Carlos Uriarte, también experto en encuestas de mercadeo; un especialista en comunicaciones, el Sr. Washington Patiño Arca, de importante trayectoria en el periodismo; una especialista en educación, la Dra. Teresa Giunta de Stiglich; y otro personal administrativo. Uno de los primeros convenios se firmó con la Fundación Ford, que permitió contar con fondos para proyectos, así como para el concurso de consultores, el primero de los cuales fue el Dr. John Saunders de la Universidad de Florida, sociólogo especialista en investigación social. También, se incorporó al centro la Dra. Krishna Roy, demógrafa natural de la India, por coincidencia, residente en Lima. Posteriormente, en marzo de 1967, el centro obtuvo 1a contribución de USAID a través de un convenio para la realización de proyectos específicos. 110 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar ALBERTO ARCA PARRÓ Nació en Ayacucho el 1 de setiembre de 1901. Se graduó de Bachiller en Letras, Ciencias Económicas y Derecho en la UNMSM en 1929 con una tesis que hacía prever lo que sería su permanente interés en temas nacionales de carácter estadístico, Organización del registro nacional de identificación y del estado civil. Integró la comisión que redactó el Proyecto de Ley Electoral en 1931 y pronto inicio su carrera política en el Partido Socialista, llegando a ser Representante por el Departamento de Ayacucho ante el Congreso Constituyente entre 1931 y 1936, fue elegido Senador por Ayacucho manteniendo ese cargo hasta sus últimos años de actividad política. Sus mayores contribuciones son la organización del Servicio Nacional de Estadística, cuya Ley propuso, logrando su aprobación en 1932. Asimismo, condujo exitosamente el censo nacional de 1940, calificado como «el primer censo moderno del país», y fue Director Nacional de Estadística desde 1942, participó como delegado peruano en la Comisión de Población de las Naciones Unidas, la que presidio en su inicio. En ella propuso con éxito la celebración de censos decenales por los países miembros, regla a la que se ciñeron la gran mayoría de los países. Fue coautor de la ley que creó el Fondo Nacional de Desarrollo Económico, que constituyó el mecanismo más importante de inversión en los mayores programas de desarrollo en el país. Fue autor de la ley de 1957 que ordenó la reapertura de la histórica Universidad de San Cristóbal de Huamanga, la tercera en fundarse en el Perú en 1540. La universidad, que había sido clausurada más de una vez, pudo así reabrir sus puertas en 1959, esta jugó un importante rol en la cultura del país, rol posteriormente distorsionado al asumir un papel central en el proceso terrorista que asoló al Perú por dos décadas. Cuando en el primer gobierno del Presidente Belaunde Terry se dieron las condiciones necesarias para acometer el problema del crecimiento demográfico, el respetado Senador Arca Parró fue la persona más calificada para asesorarlo en la elaboración del DS de creación del Centro de Estudios de Población y Desarrollo, y, luego, presidirlo. El centro se benefició con su visión política, conocimiento y sensibilidad social, y obtuvo su mayor atención hasta que el golpe de las Fuerzas Armadas, en 1968, lo obligó a renunciar. Posteriormente, continuó asesorando a los gobiernos e instituciones nacionales en temas relacionados con las estadísticas nacionales y los censos, particularmente en la orientación de las labores del censo de 1971, cinco años antes de su sensible fallecimiento en agosto de 1976. 111 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Se establecieron como objetivos del CEPD: primero, servir como un elemento coordinador y organizador de 1as iniciativas de estudio e investigación demográficas, incorporándolas a un programa nacional de investigación y promoviendo su multiplicación. El segundo objetivo era recopilar y difundir información relacionada con los temas de población y desarrollo al grueso de la colectividad, información que, de otro modo, tiende a permanecer en los estratos profesionales. Y, tercero, evaluar la problemática poblacional del país por medio de un proceso de investigación programado que incluía el estudio de la necesidad y factibilidad del establecimiento de una política de población a nive1 nacional. Tanto la amplia y multisectorial composición de su Junta Directiva como su asignación al Ministerio de Salud anunciaban la seriedad del gobierno y aseguraban un respaldo político importante. Sin embargo, la definición de sus objetivos revela el considerable cuidado del gobierno de mantener al CEPD como un instrumento de aproximación al problema, pero limitándolo a estudios, investigación y a la provisión de información, sin darle una función de carácter operativo y de promoción de servicios. Se previó cautelosamente los obstáculos políticos derivados de la oposición ideológica prevaleciente en la izquierda peruana, y la manifiesta reacción de la Iglesia y sus círculos laicos, ya expresada públicamente en varias oportunidades. Esta fue posiblemente una sagaz posición de los miembros del gobierno involucrados en el proceso, y restaba comprobar en la operación del CEPD si se permitiría una acción más determinante en la promoción de servicios de planificación familiar a través de investigaciones, ensayos y fomento de la información. Asumió el cargo de Director Ejecutivo del CEPD, uno de los autores de esta publicación, el Dr. José Donayre Valle, miembro del Instituto de Investigaciones de Altura de la UPCH, de activa participación en el Simposio de Población y Altitud, que se revisa más adelante, y convencido de la importancia de enfrentar la situación demográfica del país. Con una estructura mínima, el CEPD comenzó a funcionar difundiendo información a través de un boletín. Uno de los proyectos más importantes en el área de información estuvo constituido por la producción de un documental sobre el crecimiento de la población que, refiriéndose a los datos del censo de 1961 y al proceso de migración interna, tomo el nombre de «Datos Explosivos» y fue usado por varios años. Al mismo tiempo, el CEPD, reconociendo la necesidad de estimular la formación de profesionales con conocimientos en población, dedicó particular atención a la selección de candidatos para asistir a eventos y conferencias nacionales e internacionales sobre población, así 112 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar como para becas de especialización en el exterior de más largo plazo, las que en conjunto sumaron docenas para las cuales gestionó apoyo financiero. También, auspició la realización de numerosos seminarios y conferencias sobre aspectos específicos relacionados con población, ofreciendo la participación de sus técnicos en muchos de ellos. El boletín del CEPD, que incluía cada mes las listas de proyectos financiados, las tesis apoyadas, las becas otorgadas y los eventos realizados, es testigo de la amplitud del esfuerzo en estas áreas y revela la importante demanda que el centro llegó a estimular y cubrir. El CEPD comenzó a publicar su Boletín Informativo en 1966 con una periodicidad mensual hasta 1972. La labor de edición la realizó Washington Patiño Arca, quien condujo acertadamente la página editorial, planteando con claridad y profundidad los diferentes aspectos del problema, sus facetas controversiales y sus perspectivas de resolución. Con ello, produjo un sustantivo, pero ágil medio de información y difusión. Así, el centro tuvo un instrumento de amplia distribución, que difundía datos referentes a población que, además de incluir datos nacionales e internacionales, revisaba las implicaciones del crecimiento de la población sobre variados aspectos del desarrollo como la salud, la vivienda, la urbanización, migraciones, etc. El boletín dio acceso a sus lectores a artículos de opinión y testimonios de los más importantes autores sobre la experiencia de otros países en el establecimiento de políticas y programas de población, que de otra manera hubieran permanecido inaccesibles. Igualmente, se difundieron los resultados de los más saltantes estudios y encuestas relacionadas con la fecundidad. Resaltan entre ellos los de la encuesta Hall sobre la frecuencia del uso de métodos anticonceptivos y aborto; una encuesta y censo experimental en Pamplona Alta, pueblo joven del cono sur de Lima, donde se había establecido un servicio de salud materno–infantil y de planificación familiar como proyecto del CEPD; la encuesta de opinión sobre el tamaño de la familia en el área metropolitana de Lima; la encuesta de fecundidad en El Agustino, auspiciada por el CEPD en el pueblo joven más antiguo de Lima; y las encuestas nacionales conducidas por el Ministerio de Trabajo y la Dirección Nacional de Estadística y Censos. Parte importante del contenido del boletín fueron los informes de reuniones y seminarios auspiciados por organismos internacionales, el CEPD y otras instituciones, así como noticias, artículos y comentarios sobre la situación y actividades en otros países. 113 Boletín Informativo del CEPD año 4, setiembre, 1970. Población y Tierra en el Perú. 114 Boletín Informativo del CEPD año 6, noviembre, 1972. Informe Demográfico del Perú. 115 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Despedida del Sr. John W. Morse, funcionario de Salud y Población de USAID, CEPD 1967. Dr. Jose Donayre V., Director Ejecutivo; Dr. Alberto Arca Parró, Presidente; Carlos A. Uriarte, Gerente; John Morse y Sra.; funcionario MSPyAS; Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud. El estudio más importante y de mayor envergadura que condujo el CEPD se realizó en los primeros años del gobierno revolucionario cuando emprendió la formulación del Informe Demográfico Perú, 1970. Este precedió a la realización del censo nacional programado para 1971, cuya publicación final se esperaba para 1973. El objetivo era ofrecer datos y análisis demográficos que sirvieran a las acciones de planificación del desarrollo, finalidad esencial del gobierno militar, que descansaba en el creado Sistema Nacional de Planificación. El informe fue publicado dos años después, pero su revisión de la evolución demográfica del país y el análisis de la situación demográfica en ese punto fueron de gran utilidad (CEPD 1972). La presencia del Centro de Investigación Social por Muestreo (CISM) en el Ministerio de Trabajo, el que contó con expertos de la Universidad de Michigan para la formación de especialistas peruanos y el desarrollo de marcos muestrales de las principales ciudades y a nivel nacional, puso en manos del 116 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar CEPD y otras instituciones interesadas en población una metodología de gran valor para investigar las características de la situación poblacional en el Perú y la actitud de la población con respecto a los problemas derivados de su crecimiento. Así, el CEPD alentó la utilización de esta metodología para la realización de las encuestas de fecundidad mencionadas, además de la encuesta sobre cambios de la fecundidad en Cerro de Pasco, donde la UPCH había establecido una clínica de ginecología y fertilidad que incluía servicios de planificación familiar. 1.2. La Universidad Peruana Cayetano Heredia (UPCH) En 1964, los autores de este libro, de vuelta al país después de haber completado estudios de posgrado en los Estados Unidos, se incorporaron a la recientemente creada Universidad Peruana Cayetano Heredia. Fueron invitados a formar parte del Laboratorio de Endocrinología por los Dres. Federico Moncloa, su Jefe, y Alberto Hurtado, Director del Instituto de Investigaciones de la Altura. Con el apoyo del Population Council, una fundación privada norteamericana sin fines de lucro especializada en asuntos de población, comenzaron una amplia investigación sobre los efectos de la vida en la altura sobre la función endocrina y la reproducción animal y de los seres humanos, siguiendo derroteros iniciados por Carlos Monge Medrano y Alberto Hurtado durante sus investigaciones pioneras sobre la vida en las alturas. El proyecto financiado por el Population Council tuvo una duración de ocho años. Entre las investigaciones propuestas, se incluyó el desarrollo de un programa de planificación familiar en la ciudad de Cerro de Pasco, una comunidad tradicional, andina, minera, de alta fecundidad. El objetivo era estudiar las características de la fecundidad y la aceptación, eficacia e inocuidad de la recientemente creada píldora anticonceptiva cuando esta era utilizada por las mujeres que vivían en las condiciones sociales y culturales prevalecientes en esa ciudad. Los resultados de este proyecto se encuentran en un libro publicado en el 2005 sobre temas endocrinológicos (Donayre, Guerra-García, Pretell y Sobrevilla 2005). El Simposio sobre Población y Altitud, abril, 1965 En vista de la importancia de estos temas para el país y las investigaciones de los autores, se propusó a Federico Moncloa Freundt, al profesor Alberto Hurtado, Decano de la Facultad de Medicina, y al Rector, Dr. Honorio Delgado, 117 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Simposio sobre Población y Altitud, Lima, 1965. Representante de la Iglesia Catolica, Dr. Humberto Aste (IIA), Dr. Alberto Arca Parró, Presidente CEPD; Dr. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud; Dr. Honorio Delgado E., Rector UPCH; Dr. Alberto Hurtado A., Decano F. de Medicina UPCH, Director IIA. la organización de un Simposio sobre Población y Altitud en la UPCH. Después de un democrático debate interno sobre el tema, las autoridades del IIA y de la Universidad aprobaron la realización del Simposio (Lerner 2000). Fue muy significativo en esos tiempos que el profesor Hurtado recibiera con marcado interés y entusiasmo la propuesta de abrir la Universidad a un tema que tenía aristas de carácter ideológico y político que muchas instituciones, sobre todo las educativas, preferían evitar. Tratándose de una persona de acendrados sentimientos religiosos, su incondicional apoyo a la realización del simposio revela su profunda sensibilidad social, tema que ha sido tratado en un artículo celebrando el centenario de su nacimiento (Donayre 2001). El simposio se realizó exitosamente del 26 al 29 de abril de 1965, en el Auditorio de la UPCH, y estuvo presidido por el Decano de la Facultad de Medicina de la UPCH, Dr. Alberto Hurtado A., quien afirmó el rol y la pertinencia de la intervención de la Universidad en la consideración de los problemas nacionales. Asimismo, se dirigieron al simposio los Dres. Javier Arias-Stella, Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, y Carlos Muñoz Torcello, Vicepresidente del CEPD, cuyo Presidente, el Dr. Alberto Arca Parró, estuvo presente en la mesa directiva. El simposio contó con la participación 118 Informe del Simposium de Población y Altitud, Lima, 1965. 119 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de profesores de la Universidad y ponentes invitados, entre los que se encontraban el demógrafo Leonel Alvarez, consultor en el Instituto Nacional de Planificación (INP) y la Dirección Nacional de Estadística y Censos («Aspectos demográficos mundiales. a. La situación demográfica en América Latina. b. La Población del Perú desde el punto de vista demográfico»), los Ing. Jorge Gonzales Velasco y Jorge Bravo Bresani de la Universidad Agraria («Reflexiones e interrogantes acerca del desarrollo y política de población en el Perú»), José Mejía Valera de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos («Densidad demográfica y desorganización social»), Luis Barua Castañeda y el asesor Ney Marques del INP («Desarrollo económico y crecimiento demográfico. a. La problemática del desarrollo económico y su penetración desigual en las diferentes áreas del mundo. b. Características del desarrollo económico en el Perú. c. Estructura y vocación económica de la sierra peruana»), el Dr. Alberto Temoche del Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social, División de Estadísticas de Salud («Demografía y desarrollo sanitario en el Perú»), el profesor Humberto Rotondo del Centro de Salud Mental Hermilio Valdizan («Organización y cambios psicológicos»), y el Dr. Roger Guerra-García, miembro del Instituto de Investigaciones de la Altura de la UPCH («Reproducción y Altitud»). El evento contó con un público amplio e interesado en los temas presentados, ello generó un vigoroso debate. Se recibieron con incredulidad y asombro las proyecciones demográficas al año 2000, presentadas por el demógrafo Leonel Álvarez, que señalaban una población cercana a los 30 millones para el país en su conjunto y una Lima de más de 10 millones que cubriría el espacio de Lurín a Ancón y que por el este se enlazaría con Chaclacayo. Se proyectó, también, que escasearían los recursos hídricos y energéticos, todo lo que años más tarde se convertiría en una dolorosa realidad. El simposio comenzó a abrir los ojos a la comunidad científica y política nacional a la descarnada realidad de los problemas demográficos del país; sin embargo, la reacción de la prensa fue dispar. Así, el diario conservador La Prensa adoptó una crítica y hostil posición, y el decano de la prensa, El Comercio, una fría distancia. Ambos periódicos apoyaron, en sus páginas editoriales, la tesis mayoritaria que, en ese momento, expresaba que el país era vasto y relativamente poco poblado. La opinión de la izquierda era que la preocupación sobre el crecimiento demográfico acelerado solo pretendía hacer el juego a la oligarquía y al imperialismo para tratar de aliviar la presión demográfica de las masas que era, en su criterio, un importante factor de cambio político y social. 120 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar El único medio escrito que comprendió y apoyó plenamente los resultados del simposio fue la revista Caretas, que le dedicó en sus páginas una amplia y favorable cobertura (Caretas 1965), José B. Adolph, antes mencionado, era el Jefe de la Sección Editorial. Para ella, «las exposiciones precisaron la desproporción en el reparto de la renta nacional, el predominio de la economía dependiente del mundo exterior, la escasez de recursos propulsores de la suficiencia interna, la carencia de satisfacción adecuada de los costos humanos (educación, alimentación, vivienda y descanso)», resaltando la participación del relator Leopoldo Chiappo, Director de la Facultad de Ciencias y Humanidades de la UPCH, quien en sus palabras finales destacó que «el Simposio asumió una de las funciones de la Universidad peruana que es la de promover el estudio coordinado “inter-universitario e interuniversitario-estatal” de problemas de fondo de la realidad nacional y cuya solución o descuido comprometen el destino del país y el futuro de la comunidad peruana. Problema de fondo es problema-causa que no hay que confundir con los problemasefecto que por graves que sean solo tienen carácter ocasional y son planteados por su espectacularidad y carga política del momento». El relator, además, manifestó la necesidad de llegar al establecimiento de una política de población que tuviese en cuenta lo que calificó como una «explosión demográfica funcional», «entendiéndose ello no puramente como una alta tasa de crecimiento demográfico sino como producto en función del desequilibrio entre este crecimiento demográfico y el ritmo de desarrollo entendido como satisfacción de los costos humanos, adecuada distribución de la renta, ruptura del enquistamiento de una estructura económica que ya hace injusta esa distribución, economía autopropulsora, existencia de bienes y servicios adecuados a las necesidades crecientes y capaces de reorientar adecuadamente el proceso migratorio interno» La iniciativa de la UPCH, al traer a la discusión pública un tema esencialmente relegado en el país, justamente por las aristas ideológicas que había adquirido en el ambiente internacional y las reacciones de la Iglesia particularmente en los países latinoamericanos, tuvo un efecto positivo de gran importancia. Sin duda, el simposio —que concertó a técnicos y profesionales de variada posición en relación a los problemas demográficos, algunos de ellos no convencidos de su importancia o ideológicamente cautos en su consideración, 121 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción si no abiertamente opuestos, y otros más cercanos al problema, proponentes aún tentativos de una política de población— terminó por acercar a todos al examen de las circunstancias demográficas del país. Aunque limitada, la exposición de las discusiones en la prensa promovió el tema como uno que requería un serio examen, pero también como un tema que, en sus aspectos controversiales, podía ser utilizado en forma sensacionalista, situación que al final fue favorable para la difusión de los varios aspectos comprendidos en el asunto. El interés y la participación de la UPCH en asuntos relacionados con población no se redujeron a la organización del simposio, sino que se manifestaron en la ejecución del proyecto de investigación biomédica y de servicios de salud materno infantil y planificación familiar en la localidad de Cerro de Pasco, mencionado anteriormente, que fue seguido de las que constituyeron las primeras encuestas de actitud y conocimientos sobre anticoncepción y fecundidad en una comunidad andina. Ese interés continuó en los años que siguieron, de diversas formas, de las cuales la creación del Instituto de Estudios de Población fue la más importante. Instituto de Estudios de Población (IEPO) Durante el gobierno de Alan García, en 1986, a pedido del Dr. Luis Sobrevilla, el Rector de la Universidad Cayetano Heredia, Dr. Alberto Cazorla, autorizó la reactivación del IEPO, que había sido creado en la década de los años setenta por un grupo de profesores de la UPCH, pero que no entró en funcionamiento por el clima adverso a las actividades de población que predominaba durante el gobierno militar de Velasco Alvarado. El IEPO contó con la participación de los profesores Víctor Díaz y Carlos Rojas del Departamento de Ginecología y Obstetricia, Magdalena Chu del Departamento de Estadística y Demografía, Giovanna Rodríguez, Carlos Cáceres y Luis Sobrevilla del Departamento de Medicina, y del Sr. Gunther Balarezo, como contratado. El instituto funcionó inicialmente en un pequeño ambiente del Hospital Arzobispo Loayza en el área de ginecología y obstetricia. Al aumentar sus actividades y necesitar más espacio, la UPCH autorizó la mudanza del IEPO a un local en la Escuela de Enfermeras del mismo Hospital, que era administrada por la UPCH a través de un convenio con el Ministerio de Salud, donde se instalaron la Oficina del IEPO y la Biblioteca especializada en publicaciones sobre población y planificación familiar. Esta comenzó con la donación de los libros y revistas sobre el tema 122 Sexualidad Humana, UPCH-IEPO, 1993. 123 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción del Dr. Sobrevilla, y creció a través del intercambio de publicaciones y la suscripción a publicaciones sobre población y planificación familiar. El IEPO obtuvo el apoyo financiero de diversas organizaciones internacionales para realizar proyectos de investigación y docencia en población y planificación familiar. En colaboración con el Ministerio de Salud y con el apoyo financiero de la Organización Mundial de la Salud, el IEPO organiza un proyecto de investigación sobre extensión de servicios de atención primaria de salud en el área de influencia del Hospital Cayetano Heredia, el Rímac. El proyecto culmina con éxito durante el gobierno de Alan García y la publicación «Nacer y morir en la pobreza» (Sobrevilla, Alcántara y Garthner 1987), que presenta los resultados de la encuesta demográfica y de salud al inicio del proyecto, recibe ese año el premio Hipólito Unanue a la investigación en salud. Con el apoyo del Futures Group, una institución con sede en Washington, y utilizando el modelo GE Tempo, la Dra. Chu revisó las proyecciones de población vigentes y presentó los resultados, que demostraban reducciones importantes en relación a las proyecciones oficiales al año 2000, en un seminario realizado en la Municipalidad de Miraflores con la asistencia de profesionales y técnicos de los sectores público y privado que trabajaban en el campo de población. Este trabajo fue publicado por el IEPO en 1989 (Chu y Sobrevilla 1989). Con el apoyo del International Development Research Council de Canadá y en colaboración con el Movimiento Manuela Ramos, se realizó un amplio proyecto de cursos de capacitación para maestros del sector público en reproducción humana y sexualidad. Para dicho evento, se preparó y editó el texto Sexualidad Humana que tuvo numerosas reimpresiones y llegó a tener un tiraje de más de 3000 ejemplares (Sobrevilla y Cáceres 1993). Con apoyo financiero y técnico del Population Council, el IEPO realizó un proyecto de investigación sobre la aceptación y uso del implante anticonceptivo norplant en la Clínica de Planificación Familiar del Hospital Arzobispo Loayza, a cargo de los Dres. Víctor Díaz y Carlos Rojas. Este demostró un alto nivel de aceptación y excelente eficacia, resultados que se pusieron a disposición del Ministerio de Salud. A fines de la década del 90, al reducirse las actividades de investigación y docencia del IEPO, las autoridades de la UPCH decidieron su desactivación. 124 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Acta Herediana La revista cultural de la UPCH trajo la discusión sobre aspectos de población a sus páginas con la publicación de dos polémicas entre personas que reflejaban tendencias contrastantes: una de ellas se centró en temas de carácter ideológico político y otra alrededor de temas de inspiración religiosa. El primer intercambio, que ocupó tres artículos de una edición de la revista en 1970, ocurrió entre Francisco Moncloa, reputado líder político de izquierda y uno de los mayores agonistas de la revolución militar, y el Dr. José Donayre, quien dirigía el Centro de Estudios de Población y Desarrollo, a propósito de un artículo de este último, «Población y Revolución» (Donayre 1970a). El artículo afirmaba la presencia de un proceso demográfico acelerado de serias consecuencias para el desarrollo del país, proceso que debía ser confrontado. Asimismo, refutaba las tesis izquierdistas prevalentes contrarias a la regulación de la natalidad y criticaba la consiguiente opción de favorecer el incremento de la población para asegurar la revolución social. A este planteamiento Francisco Moncloa respondió (Moncloa 1970) criticando la opción «neomaltusiana». En su crítica, fundamentó la necesidad de alcanzar el desarrollo a través de las medidas de transformación social en ejecución y la necesidad de mantener la presión demográfica. Esta posición que fue finalmente contrarrestada señalándose que la promoción del «estallido demográfico» o el «ariete demográfico» para romper las estructuras dominantes condenaba a grandes segmentos de la población peruana a un permanente estado de pobreza en condiciones de alta fecundidad (Donayre 1970b). La segunda oportunidad en la que Acta Herediana publicó un debate semejante fue en 1997 y 1998 cuando puso en intercambio al abogado, periodista y entonces congresista del partido fujimorista Arturo Salazar Larraín y al mismo Dr. José Donayre a propósito de un artículo del primero, «Reproducción y Demografía». La argumentación de este nacía, en esta oportunidad, de la reconocida convicción católica del autor (Salazar 1974; Donayre 1998). El principal planteamiento refutaba la antigua hipótesis de Malthus y combatía la aplicación de medidas de regulación de la natalidad con argumentos de carácter demográfico y económico, transferidos de la experiencia de los países desarrollados. Al mismo tiempo, descontaba las condiciones reales y las perspectivas de la evolución demográfica de los países en desarrollo en aras de disminuir la importancia de las acciones destinadas a reducir la fecundidad. El debate terminó con el señalamiento de que, a pesar de la intensa oposición a la planificación familiar, las encuestas revelaban que la gran mayoría de las familias del Perú, como en otros países 125 Acta Herediana, marzo, 1970 126 Acta Herediana, abril – setiembre, 1994. 127 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción en desarrollo, habían tomado independientemente la decisión de adoptar un patrón de fecundidad acorde a sus circunstancias e intereses a través del uso de los métodos anticonceptivos de su preferencia (Salazar 1999; Donayre 1999). En una tercera oportunidad, Acta Herediana publicó un artículo titulado «Después del Cairo: Una Compleja Tarea» (Donayre 1994) meses después de la accidentada actuación de la delegación peruana en la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo, que se describe más adelante. En el artículo, el Dr. José Donayre revisaba los acuerdos de la conferencia en sus varios aspectos, anotaba que ellos eran compatibles con la Ley de Población vigente desde 1985 y que el Perú tenía, con el Consejo Nacional de Población, la estructura para implementarlos en forma efectiva. Concluía que, para ello, sería necesario reactivar el Consejo y ubicarlo en una posición que asegurase su capacidad para garantizar una acción intersectorial. Aun cuando, en general, la atmósfera de la Universidad era ampliamente favorable a la consideración del problema y de los medios para confrontar la situación poblacional, entre los docentes, también existían actitudes contrarias, especialmente entre los estudiantes, aunque sin llegar a niveles de conflicto. Es de destacar en este sentido, algunos artículos publicados en Hontanar, la revista de la Asociación de Estudiantes de Cayetano Heredia (AECH) y principalmente una densa contribución de la delegación de la UPCH al IV Congreso Nacional de Estudiantes de Medicina en 1972. Ella se desenvolvía en tres temas: «Las Tesis Controlistas», que daba cuenta del maltusianismo y rechazaba los argumentos del neomaltusianismo; «La Escalada del Control de la Natalidad: Estrategia del Imperialismo Norteamericano», que listaba las contribuciones de las tres principales fundaciones norteamericanas y la USAID a programas relacionados con población y planificación familiar; y «El Control de la Natalidad en el Perú», que centraba sus criticas en las actividades de la UPCH, incluyendo su participación en el Seminario de Paracas. El lenguaje usado por los estudiantes del grupo los asimilaba a la retórica y a los argumentos del GRFA en plena efervescencia revolucionaria cuatro años después del golpe militar y dos años antes de la Conferencia de Bucarest. El texto de la presentación terminaba con un párrafo que concentra el pensamiento de los estudiantes, algunos de los cuales son hoy notables profesionales: «Nosotros no abordamos el problema del control de la natalidad como un problema moral en abstracto, sino en base a consideraciones económicas y políticas. Sabremos 128 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar aceptarlo cuando sea necesario. Por ahora, ya que no representa ninguna solución, nos toca combatirlo». La presencia de estas posiciones en la UPCH fue limitada y no llegó a alterar sus planes y programas de investigación y docencia en los temas de población, que fueron continuados a lo largo de todo el gobierno militar y en las siguientes administraciones hasta nuestros días. 1.3. Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, Paracas, diciembre, 1965 Si bien el simposio de la UPCH fue la primera vez que se presentaba seriamente el tema en el Perú en un medio académico, el más significativo evento a nivel gubernamental ocurrió a dos años de la llegada al poder de Fernando Belaúnde Terry y a un año de la creación del CEPD. En acción intersectorial, con los sectores que lo componían, el CEPD auspició y organizó el Primer Seminario sobre Población y Desarrollo, primera intervención directa del gobierno en el tema. Es importante señalar que, a diferencia del anterior, en este caso el seminario reunió entre sus ponentes y asistentes a importantes funcionarios del gobierno, destacados especialistas de las universidades y del sector privado, así como autoridades internacionales en el tema, como Carmen Miró, Directora del Centro Latinoamericano de Demografía, el RP. Gustavo Pérez Ramírez, de importante rol en la respuesta de la Iglesia en Colombia, quienes se hicieron presentes en el temario de la reunión, y Hernán Mendoza Hoyos, pionero de los estudios y acciones de población en Colombia. El Seminario fue inaugurado por el Dr. Alberto Arca Parró como Presidente del CEPD y el Dr. Daniel Becerra de la Flor, Ministro de Salud Pública y Asistencia Social, y desarrolló cinco aspectos generales: pasado, presente y futuro de la población peruana; población y desarrollo económico y social; los recursos humanos para el desarrollo; y temas varios. Para el primero de ellos, Carmen Miró presentó «La población del Mundo: dos “bloques” claramente diferenciados»; Alejandro Arancibia E., «Apuntes para la Historia de la Población Peruana hasta 1940»; Eduardo Mostajo Turner de la DNEC, «Evolución de la población en el Periodo intercensal 1940-1961»; Leonel Álvarez L. de CELADE, «Proyecciones de la Población Peruana»; y el Dr. Carlos Monge Medrano del Instituto de Biología Andina de la Facultad de Medicina de la UNMSM, «Distribución vertical de la Población». 129 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción El segundo grupo de exposiciones sobre «población y desarrollo económico y social» fue dividido en dos partes. La primera de ellas contó con las presentaciones de Luis Barua Castañeda del INP, que presentó «El Desarrollo Económico y Social y las características demográficas en el Perú»; José Palomino Roel del INP, «El Desarrollo Industrial en el Perú»; Víctor Raúl Montesinos del Ministerio de Agricultura, «El Desarrollo de la Agricultura y la Producción de Alimentos»; y Jorge F. Cossío, «Estudio sobre la Migración y Dominancia Interregional ocurrida en los años 1940–1961». En la segunda parte, el Dr. Armando Petrozzi Grata del Ministerio de Salud y Asistencia Social se ocupó de «El Plan Nacional de Salud»; y Carlos Alcedan La Cruz del Ministerio de Vivienda, «Algunos planes del Desarrollo de la Vivienda en el Perú». En el área de «recursos humanos para el desarrollo», el Dr. Benjamín Samamé Pacheco del Ministerio de Trabajo expusó «Los Recursos Humanos en el Perú» y «Desarrollo Económico y Social, Recursos Humanos y Educación». Finalmente, en la sección de «temas varios», Carlos Capuñay y Toribio Fernández Baca presentaron «La Investigación Social y Económica y los Estudios de Población en el Perú»; los Dres. Luis A. Sobrevilla A., José Donayre V. y Federico Moncloa F., «La Investigación Médica y Biológica y los Estudios de Población en el Perú»; el RP. Gustavo Pérez Ramírez, «La Iglesia Católica y la Planificación Familiar»; el Dr. Carlos Monge Medrano, «El Hombre de los Andes (Comportamiento Biológico)»; y, finalmente, Carmen Miró volvió a intervenir refiriéndose a la «Asistencia Técnica en demografía prestada al Perú por CELADE. Recomendaciones para el futuro». El Presidente Belaúnde clausuró el evento con un discurso que no trató lo medular del tema, a pesar de la decisión tomada por el gobierno para estudiar la situación y conocer más a profundidad las características y la naturaleza de la evolución de la población del país. Parte de su discurso es claro reflejo de la noción ya expresada en su libro La Conquista del Perú por los Peruanos (Belaúnde 1959), como la esperanza del Presidente de que el desarrollo en el Perú sería posible simplemente extendiendo las fronteras agrícolas para absorber la creciente población del país que sí reconocía como un hecho. Esta tema fue una constante de su primer gobierno al concentrar sus esfuerzos en la construcción de la Carretera Marginal de la Selva, que le valió una carátula de la revista Time y un extenso artículo que los mostraba como un presidente constructor: 130 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar «…dentro de otros veinticinco años, tal vez habrá disminuido o aumentado el ritmo del crecimiento, pero habrá habido ritmo de crecimiento y frente a la realidad no podemos mantener estáticas las tierras. Es necesario que ampliemos las áreas laborables, y este es el propósito que inspira a mi gobierno…» «La explosión demográfica es un hecho…Nuestra actitud debe ser constructiva. Debemos incorporar aquellas regiones del país que son aptas para reducir nuestro déficit en el consumo de alimentos y ofrecer horizontes a nuestra población creciente». J.J. Wicht (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 49) es el que, en forma más coherente, ha criticado con dureza la indecisa posición del Presidente Belaúnde, quien tras haber creado el CEPD y realizado el primer seminario, desvió, en ocasión de este último, la atención de la evolución de la fecundidad y el crecimiento demográfico a asuntos más globales. Con este objetivo, puso énfasis en la importancia de desarrollar nuevas fronteras y explotar las ingentes riquezas que esperaban la mano del hombre: «El Presidente Belaúnde se refería a la selva; la carretera marginal era una solución constructiva al problema demográfico. Sin quitar lo que hay de cierto y positivo en ese proyecto de la carretera marginal, obsérvese el ingenuo optimismo con que se plantea y se resuelve la cuestión de la población a nivel macro-nacional; digo ingenuo porque en ningún momento se detiene a analizar las implicancias económicas ni mide las magnitudes demográficas envueltas. Y obsérvese sobre todo la ausencia de un planteamiento micro-familiar y personal: aunque hubiere tal solución ideal, es decir, aunque hubiera un plan viable de colonización de amplios espacios vacíos ¿qué está sucediendo con la situación de la familia en el país, con la salud de la madre, con el cuidado del niño? Nada de esto se menciona. No había todavía conciencia en el país de que nuestra explosión demográfica (reconocida explícitamente como un hecho), era un grave problema nacional y, además, constituía una situación que atropellaba derechos fundamentales de la persona humana». Si bien después del arduo trabajo del seminario de Paracas se hubiera esperado un categórico llamado a la acción de todos los sectores involucrados por parte del Presidente, la reacción de los asistentes fue positiva; interpretaron su medrosa actitud como necesaria para no despertar conflictos políticos. En consecuencia, quienes estaban en condiciones de realizar actividades de investigación, análisis y estudio o de servicios a la población, tanto por parte de los sectores públicos como de la sociedad civil, se dedicaron a ello sintiendo que, por lo menos, había una apertura y un inicio de conciencia sobre el asunto. En la historia moderna de la población en el Perú, Belaúnde marca, lo deseara o no, íntimamente, un importante cambio de actitud. 131 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 1.4. Las primeras acciones en provisión de servicios de planificación familiar La apertura mencionada, ocurrida luego del seminario, dio lugar a un renovado interés en la provisión de servicios de planificación familiar por parte de organizaciones del sector privado que se iniciaron en Lima. En 1964, el Dr. Carlos Muñoz Torcello, Jefe del Departamento de Ginecología del Hospital Arzobispo Loayza, y profesor de la UPCH, fue nombrado por el Ministro de Salud, Dr. Javier Arias-Stella, para asistir a una conferencia sobre planificación familiar en San Juan, Puerto Rico. A su regreso, organiza la Clínica de Planificación Familiar del Hospital Arzobispo Loayza, la primera en un hospital perteneciente a la Beneficencia Pública de Lima. Este era significativamente administrado por las hermanas de San Vicente de Paul y gracias a que era también un centro docente universitario, pudo continuar sus labores más tarde cuando el gobierno militar cierra las clínicas privadas de planificación familiar. Algunos años más tarde, esta clínica se constituyó en un programa de planificación familiar y de investigación en reproducción humana auspiciado por el programa Johns Hopkins International Educación in Ginecology and Obstétrics (JHPIEGO) del Departamento de Ginecología y Obstetricia de esa universidad. Este programa resultó en el adiestramiento de un selecto grupo de médicos peruanos en reproducción humana y anticoncepción, quienes luego iniciaron o se incorporaron a servicios de la misma naturaleza en hospitales y clínicas (Guzmán 2010). La clínica de PF del Loayza se ha mantenido a lo largo de los años como un centro importante de servicio, docencia e investigación, y continúa sus labores hasta la actualidad. En marzo de 1965, los ginecólogos Alfredo Larrañaga y Esteban Kesseru iniciaron servicios de planificación familiar e investigación en métodos anticonceptivos en la ciudad de Huando y otros pueblos del valle de Huaral, con el apoyo de la familia Graña, dueños de la Hacienda Huando. En vista de la gran aceptación y demanda por estos servicios, fundan en 1967 en Lima, en los Barrios Altos, el Instituto Marcelino. Se denomino así al instituto en honor a un niño de dramática historia, que vivía en un pueblo joven, tenía diez hermanos, y murió de hambre y desnutrición. Larrañaga y Kesseru recibieron también anticonceptivos orales e inyectables donados por la casa farmacéutica Schering AG., para la que Kesseru trabajaba como investigador. 132 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar La experiencia peruana con el uso del anticonceptivo inyectable de Schering contribuyó de manera significativa a su aprobación a nivel internacional. En 1967, se funda la Asociación Peruana de Planificación Familiar (APPF) bajo la dirección del Dr. Carlos Alfaro, quien había sido Director de Educación Sanitaria en el Ministerio de Salud, la participación de la Dra. Carmen de Thays, y con el apoyo de la Federación Internacional de Planificación Familiar (IPPF). La IPPF promovió su formación y proveyó de fondos a esta filial peruana, la cual también obtuvo recursos financieros a través de donaciones de origen privado nacional. Las primeras clínicas de la APPF iniciaron sus actividades en los barrios marginales de Lima, con el apoyo técnico y financiero de la IPPF, en las que se prestaba servicios de ginecología, planificación familiar y tratamiento de la infertilidad. En estas clínicas, se ofrecían anticonceptivos orales, dispositivos intrauterinos y preservativos como métodos de planificación familiar. Las clínicas que fueron establecidas en varios distritos de Lima respondieron a la demanda existente, fueron muy bien recibidas por la población y pronto contaron con un creciente número de clientes. Como se relata más tarde, las actividades de la APPF fueron suspendidas por el gobierno de las Fuerzas Armadas en 1969. Sin embargo, se restablecieron, como filial nacional de la IPPF, en 1976, bajo el nombre del Instituto Peruano de Paternidad Responsable (Inppares). Este se afianzó como la más amplia red de servicios de planificación familiar, salud materno infantil y temas afines. A pesar de que entre los objetivos del CEPD no se hacía referencia a la promoción o al estudio de servicios de regulación de la natalidad, se consideraba conveniente dirigirse al tema en términos de investigación y se iniciaron algunas actividades importantes. La primera fue la construcción de un centro comunal, en 1966, con servicios de salud materno infantil y planificación familiar en el pequeño pueblo joven de Pamplona Alta, al sur de Lima, con la anuencia y participación del párroco de la localidad. Los planos de construcción fueron realizados por un arquitecto voluntario del Cuerpo de Paz que trabajaba en la zona. Este proyecto fue la acción más arriesgada del CEPD y sirvió para demostrar que era posible satisfacer la demanda de servicios en un proyecto de demostración a bajo costo en una localidad restringida sin afectar la limitada capacidad de ejecución del Centro. 133 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Las actividades del centro comunal, que se iniciaron en 1967, cubrieron las necesidades inmediatas de la población, sobre todo en el área de salud materno infantil, impartiendo información y medios para una paternidad responsable. Estas actividades se desenvolvieron muy exitosamente con el apoyo del vecindario. A esta siguieron proyectos menores para el estudio de la aplicación de anticonceptivos en mujeres bajo tratamiento por cáncer en el INEN y tuberculosis en el Hospital de Bravo Chico en Lima, quienes, por razones médicas, debían ser protegidas de la posibilidad de un embarazo. Pronto, se hizo sentir la reacción de la Iglesia que culminó con una visita al CEPD por parte del Obispo Luis Bambarén, destacada personalidad de la Iglesia por su interés manifiesto en los problemas sociales del país y vocero de ella en lo concerniente a materias de población y planificación familiar, con quien se discutieron asuntos relacionados con el rol del CEPD, sus planes e intenciones. El resultado más sorprendente de estas discusiones fue el reconocimiento de las claras responsabilidades de la Iglesia en el tema, más allá de su misión pastoral de tajante oposición y su capacidad para presionar al gobierno con el objeto de detener cualquier avance hacia programas oficiales de planificación familiar, llegándose a identificar opciones validas para ella en el establecimiento de servicios con el uso de los métodos naturales que propugnaba. No era que no existieran actividades en algunas parroquias y pequeños consultorios parroquiales, ya desde 1961, como lo registran Raúl Necochea y Carlos Bustíos (2011), sino que en el seno de Iglesia se venía desarrollando un enfoque susceptible de ser adoptado para darle la capacidad de operar programas dentro de los cánones sentados por la Iglesia. Se trataba de aceptar que era conveniente para la salud de la madre, luego de un embarazo y parto, extender el periodo de anovulación creado por la lactancia con el objeto de regularizar el ciclo menstrual, y hacer más efectivo y seguro el método del ritmo a través de la utilización del anticonceptivo oral por un periodo de hasta dos años. El principal proponente de este enfoque era el RP. Enrique Bartra SJ, uno de los religiosos católicos de más sensibilidad en materia de paternidad responsable de esa época, quien jugó un importante rol de mediación entre la posición de la jerarquía católica y los proponentes de la planificación familiar, y cuyos aportes aparecen en varias partes de esta publicación (Necochea; Bartra 1973; Pazos, Cancino, Tagliabue, Flores– Guerra y Bartra 1970). 134 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Al poco tiempo de estas conversaciones, el CEPD firmaba convenios con el Movimiento Familiar Cristiano para la ejecución de un programa de promoción conyugal y familiar en pueblos jóvenes. El Dr. Ricardo Subiria, miembro del movimiento, contribuyó con el trabajo con parejas católicas en acciones educativas y de consejería, y su personal clínico colaboró con los servicios correspondientes. Estas circunstancias dieron apertura a una serie de importantes acciones por parte de la Iglesia que se inician en 1967 con la llegada del misionero americano Dr. Joseph Kerrins, y están descritas exhaustivamente en las publicaciones de Carlos Bustíos y Raúl Necochea. Estas constituyen la más detallada historia sobre el tema de la intervención de la Iglesia en la discusión sobre el crecimiento demográfico y la provisión de servicios de paternidad responsable. El Movimiento Familiar Cristiano llegó a mantener un amplio programa de planificación familiar en 19 clínicas parroquiales en áreas de bajos recursos de Lima que se iniciaron en el pueblo joven de El Agustino. En estas clínicas, las actividades educacionales y médicas relacionadas con la paternidad responsable y el bienestar familiar fueron administradas por esta organización laica de la Iglesia. El programa enseñaba el método del ritmo y los asistentes eran predominantemente parejas católicas. Los servicios médicos aplicaron el enfoque descrito e incluyeron el suministro de anticonceptivos orales por dos años posteriores al parto sin costo alguno para las mujeres. Al final de 1970, el programa cubría casi a 2500 mujeres. Ese año se estableció el Apostolado de Trabajo Laico Familiar con el cual el CEPD celebró un convenio firmado con el Sr. Pedro Pazos Gamio. Asimismo, con la dirección del Dr. Guillermo Tagliabue, se ejecutaron programas de paternidad responsable inicialmente en el Callao, el densamente poblado puerto de Lima, que luego se extendieron a otras provincias del interior. El programa continuó hasta 1975 con el apoyo de sectores liberales de la Iglesia Cató1ica y de profesionales católicos laicos peruanos, pese a la aparición, en 1968, de la Encíclica «Humanae Vitae» que desautorizaba el uso de los anticonceptivos orales por los católicos. 1.5. En el Ministerio de Salud En ausencia de directivas especificas sobre planificación familiar y anticoncepción en el Ministerio, algunos departamentos de gineco obstetricia de los principales hospitales de Lima desarrollaban actividades de esta índole durante la atención a las pacientes que concurrían a ellos. Los más importantes 135 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción fueron los que se dieron en el Hospital de San Bartolomé, que estuvo a cargo del Dr. Abraham Ludmir de la Facultad de Medicina de la UNMSM, y en el Hospital de la Universidad Cayetano Heredia con los Dres. Manuel Gonzales del Riego y Rodolfo Gonzales Enders. Con el objeto de establecer programas de planificación familiar y salud materno infantil en el sector público, el CEPD alentó la incorporación de estas actividades en los programas de salud materno infantil como parte del convenio que se venía gestando entre el Ministerio de Salud Pública y la Organización Panamericana de la Salud (OPS). Este convenio fue firmado, finalmente, el 24 de junio de 1968. El objetivo de este era contribuir al «Programa de Expansión de Servicios de Salud Materno Infantil en las Áreas de Salud de Lima y Callao». En el diseño de este plan, la OPS habría suministrado la financiación y la asistencia técnica para una expansión considerable de los servicios de salud en un área que era de carácter prioritario para el Ministerio. Se iban a incorporar las actividades de paternidad responsable a un programa completo de cuidado prenatal y posnatal, atención de maternidad, detección del cáncer ginecológico, programas de control de laboratorio, salud y educación sexual y materna, educación sobre vida familiar, y adiestramiento de personal. Los servicios iban a ser ofrecidos sobre una base voluntaria, de libre elección, aunque se esperaban algunas restricciones sobre la metodología anticonceptiva a usarse. Dentro del plan, se utilizarían clínicas de SMI en las facilidades de salud pública ya existentes, en los hospitales de Lima y de las áreas rurales cercanas. Después del primer año de operación, el programa iba a ser extendido gradualmente a todo el país. Se planeó la apertura inmediata de cuatro centros en los distritos más poblados de Lima, y la Escuela de Salud Publica llevó a cabo el primer programa de adiestramiento, el cual tuvo cuatro semanas de duración, para los médicos y personal paramédico que sería empleado en tales centros. El programa había comenzado a ejecutarse cuando ocurrió la revolución de las Fuerzas Armadas, que lo interrumpió con los resultados que se detallan en la sección siguiente. En enero de 1974, el Dr. Suarez López, Director del Instituto Materno Infantil del Ministerio de Salud, critica a la APPF, expresando que «esta entidad es financiada por capitales extranjeros y que lleva a cabo una campaña de control de la natalidad sin tener autorización y sin tomar en cuenta los criterios técnicos y científicos necesarios». Poco después, el Ministro de Salud, General Miro Quesada, declara que «en el Perú operan instituciones 136 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar internacionales interesadas en que la población del país no crezca». Por ello, procede al cierre de las clínicas de planificación familiar de la APPF e incluso aprisiona por un día al Dr. Miguel Ramos, su Director. Asimismo, se interrumpen las labores del Instituto Marcelino y las clínicas católicas deben limitar sus servicios. La Universidad Cayetano Heredia continúa sus programas de docencia, y la clínica de planificación familiar del Hospital Loayza, con el apoyo de la UPCH, también continua con sus actividades de docencia y servicio. 2. El gobierno militar: Negando el problema El 3 de octubre de 1968, a través de un golpe de estado, se instaló en el poder un gobierno militar dirigido por una junta de gobierno presidida por el Jefe del Comando Conjunto de la Fuerza Armada, el General Juan Velasco Alvarado. La junta deporta al presidente Belaúnde y a sus ministros, cierra el Congreso y comienza a gobernar el país a través de decretos ley. El gobierno militar toma una orientación socialista, en el marco del tercermundismo y el antiimperialismo, inicia una política de expropiaciones y nacionalizaciones, y hace suya la ideología de izquierda que se opone a los programas de planificación familiar y población. El gobierno militar elimina también la libertad de prensa, confisca los periódicos de circulación nacional, designa a sus nuevos directores y entrega los diarios a corporaciones de comunidades laborales controladas por grupos políticos favorables al gobierno. Se controla, así, el debate sobre temas de población y planificación familiar, el que se limitaría la difusión de la posición oficial sobre estos temas. Bajo el nuevo gobierno, todos los ministerios estuvieron a cargo de las diferentes ramas de las Fuerzas Armadas, y la administración del Ministerio de Salud recayó, por once años, en generales de la Fuerza Aérea. El cambio resultó en la inmediata suspensión de todos los preparativos para la ejecución del plan mencionado en diciembre de 1968. Los opositores o críticos del plan dentro del Ministerio de Salud, que tenían una tendencia de izquierda y habían estado mayormente silentes durante los años que duro el gobierno de Belaúnde, no tardaron en salir a la superficie para anular los esfuerzos realizados por el Ministerio en esta y otras áreas. El nuevo Director General de Salud, Dr. Manuel Villacrespo, quien había participado en la elaboración del proyecto por el Ministerio de Salud, una vez que estuvo bajo el Primer Ministro Militar, no tuvo dificultades en cumplir con los designios del nuevo gobierno. El plan fue reconsiderado en dos oportunidades, pero luego fue 137 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción totalmente abandonado, la discusión tendió a permanecer dentro de los círculos internos del Ministerio de Salud y nunca llegó a ser anunciado públicamente. Un penoso efecto de esta intromisión militar en la administración de salud durante once años fue la sostenida reducción del presupuesto del sector, que de 8% en 1968 bajó a 4% en 1980, y no se ha recuperado desde entonces. 2.1. La posterior evolución del CEPD La primera etapa del CEPD duró menos de tres años, y fue interrumpida por el golpe de estado militar. Dada la orientación del nuevo régimen, era de esperarse una etapa de información y discusión acerca de los objetivos del CEPD dentro de los planes del gobierno. Sin embargo, pronto se hizo evidente que en los más altos niveles, incluyendo al propio Jefe del GRFA, primaba una concepción exclusivamente militar. Esta era tan simplista y primitiva que parecía estar en línea con la antigua frase de Alberdi para la Argentina del siglo XIX: «Gobernar es poblar», y bajo la cual se categorizaba al país como esencialmente despoblado por su baja densidad poblacional, pensando que la fuerza de un país estaba en el tamaño de su población, ignorando, así, la importancia de su calidad educativa y técnica. El Plan Inca, un plan secreto que se supone guiaba a los revolucionarios y planteaba la estrategia de gobierno, no consideraba el factor población y, por tanto, no incluía acciones en el campo de población. Por esta razón, fue uniforme el planteamiento ideológico de izquierda entre las figuras más destacadas del régimen y sus consecuencias inmediatas fueron la oposición a los planes y programas del CEPD, tanto en el plano educativo como en el de investigación y servicios. Esta situación desencadenó el bloqueo de los programas con el Ministerio de Salud, llegándose al cierre, en varios casos violento, de varios programas aun en el sector privado. Esto incluyó en parte a los programas de la propia Iglesia, aun cuando varios de sus más altos dignatarios habían manifestado su apoyo al régimen y participaron de la perspectiva socialista que este instauró. En marzo de 1969, a escasos cinco meses del establecimiento del gobierno revolucionario y en ausencia de una aproximación al diálogo, el Presidente del CEPD, Alberto Arca Parró, quien ya había cesado en sus funciones de Senador de la República como consecuencia del golpe militar, renunció a su cargo. Él fue reemplazado por el Sr. Santiago Salinas Saavedra, quien había sido Director General de Trabajo y Director Nacional 138 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar de Estadística y, también, había ocupado varias posiciones en la seguridad social. Al mismo tiempo, se produjo la renuncia del Vicepresidente, Dr. Carlos Muñoz Torcello. Casi dos años después, por las mismas razones y a pocas semanas de la publicación del Plan Nacional de Desarrollo 1971–1975, renuncia a la Dirección Ejecutiva el Dr. José Donayre Valle, y es reemplazado por el Dr. Federico Moncloa Freundt, otro investigador de la UPCH con mayor sensibilidad ante los propósitos del GRFA y uno de los promotores del Simposio sobre Población y Altitud de la UPCH, el mismo que tres años más tarde decidiría también apartarse del CEPD. A fines de 1972, renuncia a la presidencia el Sr. Santiago Salinas Saavedra y es sustituido por el Coronel EP Néstor Urrutia Dapueto, quien tuvo como Director Ejecutivo al Dr. Arnaldo Cano Jáuregui, docente en psiquiatría y Jefe del Departamento Psicotécnico del Centro de Instrucción Militar del Perú; por tanto, tenía familiaridad con los estamentos militares. Él fue el último Director Ejecutivo del CEPD. Sorprendentemente, el CEPD fue mantenido en operación por 12 años durante todo el GRFA en sus dos fases, pero no recibió mayor atención por parte del gobierno ni cumplió un rol dentro de los objetivos de este. En consecuencia, se produce su rápida declinación, pierde vigencia dentro del aparato estatal especialmente a partir de 1972, continua improductivo hasta el final del gobierno militar, y, luego, fue absorbido por el nuevo Consejo Nacional de Población al iniciarse un nuevo régimen democrático en 1980. Lamentablemente, en el curso de estos cambios, se perdió la valiosa biblioteca que poseía, que era la más amplia del país en temas de población. 2.2. El plan de mediano plazo del GRFA El gobierno militar que había centrado sus planes de gobierno en el funcionamiento de un sistema nacional de planificación sobre la estructura del existente Instituto Nacional de Planificación, creado durante el régimen de Belaúnde, prontamente inició la formulación de un plan de mediano plazo. Por RS del 23 de junio de 1970, conformó una Comisión Horizontal de Población y Ocupación presidida por el Sr. Alberto Insua, Director General del Servicio del Empleo y Recursos Humanos (SERH), e integrada por el Dr. José Donayre Valle, Director del CEPD, el Ing. Numa León de Vivero, Director General de la Oficina Nacional de Estadística y Censos, representado por el Dr. Pedro Gutiérrez, Director de la Oficina Central de Estadística, el Dr. Benjamín Samamé, Subdirector General del SERH, el Sr. Francisco Codina, Subdirector del Centro de Estadística de Mano de Obra del SERH, y el Ing. Juan Trigoso, Técnico del Área de Programación Regional del Instituto 139 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Nacional de Planificación. La amplitud del tema determinó la constitución de dos subcomisiones, una de ocupación y otra de población. La subcomisión de población se constituyó con e1 Director del CEPD, Dr. José Donayre, los funcionarios de la Oficina Nacional de Estadística y Censos, Dr. Pedro Gutiérrez, Eduardo Mostajo y Julia Salazar, los funcionarios del Instituto Nacional de Planificación, Ing. Juan Trigoso y Ernesto Choy, y el Dr. Benjamín Samamé del SERH. La subcomisión elaboró un informe que examinaba la situación demográfica del país sobre la base de los censos de 1876, 1940, 1961 y las proyecciones hasta el 2000, detallando las características del crecimiento de la población, fecundidad, mortalidad, su distribución por sexo, edad y distribución espacial. Revisaba también las interrelaciones de la población con algunas importantes variables económicas y sociales, como el producto per cápita, la salud y nutrición, vivienda y educación. El informe, que fue emitido en agosto de 1970, proponía que se incorpore una política de población como parte de las políticas que orienten el Plan de Desarrollo Económico y Social. Dicha propuesta tenía la finalidad de moderar la velocidad del incremento de la población, establecer una adecuada distribución geográfica, y, a nivel familiar, atender la demanda por información sobre regulación de la fecundidad y por servicios para ese fin. Ello buscaba eliminar las diferencias sociales y económicas en el acceso a la información y servicios asistenciales. Para cumplir con esos objetivos, el informe proponía los Lineamientos de Política de Población específicos. Asimismo, recomendaba el establecimiento de un organismo de planificación demográfica a nivel del Sistema Nacional de Planificación y señalaba las posibles acciones a su cargo. Finalizaba con una sección extraordinariamente positiva que sintetizaba un análisis de la previsible estructura demográfica derivada de medidas para reducir el crecimiento de la población, y sus efectos favorables sobre las condiciones sociales y económicas de la población peruana. Esto resultaría en una mejor capacidad del Estado para atender a sus necesidades. A pesar del acertado análisis de la situación demográfica del país y la de las propuestas presentadas por la subcomisión, el Instituto Nacional de Planificación las desechó prácticamente en su totalidad. El documento final del Plan 1971–1975 enfocó el tema desde el ángulo de la distribución de la población, que ciertamente constituía uno de los problemas revisados, y le impartió un sesgo militar relacionado con la ocupación y defensa del territorio. Así, propuso el concepto de las «fronteras vivas», que apuntaban 140 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar a la necesidad de poblar las zonas de frontera para lo que, supuestamente, se requeriría de una población cada vez mayor. El gobierno militar iniciaba su régimen con una población calculada en 13.5 millones; doce años después esta había alcanzado la cifra de 17.3 millones. Este crecimiento se dio a una tasa promedio de 2.75%. La activa oposición del gobierno militar para considerar el problema poblacional del Perú llevó al país a continuar en un proceso de crecimiento que ciertamente afectó sus posibilidades de desarrollo. El fracaso del ensayo socialista militar tuvo consecuencias económicas y sociales dentro de las que se debe contar las derivadas de la continuas altas tasas de crecimiento poblacional que, de otra manera, pudieron moderarse a lo largo de más de una década de su duración. 2.3. La Conferencia Mundial de Población, Bucarest, 1974 Afirmado el gobierno militar y definida su posición en el Plan Nacional de Desarrollo, debió prepararse para elaborar el informe nacional a la conferencia. J.J. Wicht, quien era Asesor del Director del Instituto Nacional de Planificación, relata, en su presentación a la reunión de AMIDEP en Tarma, antes citada (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980), la formación de la comisión de la que fue miembro y el trabajo que desarrolló en la preparación del informe en los siguientes términos que revelan la uniformidad en la actitud esencial del gobierno a la que Wicht se había adherido plenamente: «Se formó un equipo en la Oficina del Primer Ministro, del cual dependía la Oficina Nacional de Estadística y Censos (ONEC), con participación de técnicos de varios ministerios (Relaciones Exteriores, Salud, Trabajo) y del INP, y asesoramiento del Dr. Arca Parró. La agenda y las primeras versiones de lo que iba a hacer un Plan de Acción Mundial que nos llegaban de las Naciones Unidas, desde Nueva York, nos planteaban un desafío. Se translucía en esos documentos preparatorios de la Conferencia, una clara ofensiva orquestada por expertos de los países desarrollados, para imponernos a los países subdesarrollados una política controlista de la natalidad. Al Perú le cabían dos respuestas inmediatas posibles pero ninguna satisfactoria: una, negar que existiera un problema demográfico; otra, aceptar el problema y el control de la natalidad. El equipo trabajó a la altura de su misión y encontró la respuesta cabal: existe, si, un problema demográfico, pero no en los términos en que se plantea; la natalidad es elevada, pero su reducción solo se logrará por la decisión libre y responsable de nuestras poblaciones en un contexto de desarrollo y justicia social, nacional e internacional». 141 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción La delegación peruana a la Conferencia de Población de Bucarest fue presidida por el General EP Enrique Falconi M., y estuvo conformada por miembros del Ministerio de Relaciones Exteriores y asesorada por el Obispo Luis Bambarén, que se había caracterizado, como se ha dejado establecido, como uno de los principales voceros de la Iglesia Católica en temas de población, particularmente en lo relacionado con planificación familiar y contracepción, los temas a los que la Iglesia había prestado mayor atención. La presencia del Obispo Bambarén también reflejaba la actitud de la Iglesia, que había sido consistentemente conservadora, con respecto al gobierno de las Fuerzas Armadas, al que en forma sorprendente se asocio rápidamente con inusitados afanes socialistas. Refiere Wicht en la misma presentación: «En Bucarest, en la sesión del 20 de Agosto, ante más de cinco mil delegados y representantes gubernamentales de los cinco continentes, la delegación peruana se expresó en estos términos: ‘El fenómeno demográfico no se da en el vacío; los problemas poblacionales solo pueden comprenderse y resolverse en el contexto histórico, social, político y económico en que se producen’. ‘Son los países en vías de desarrollo los que tienen la tasa demográfica más alta. Esta tasa en lo que tiene de ‘excesiva’ no es la causa del subdesarrollo sino un efecto del mismo’. ‘La posición del Perú, por consiguiente, es que el llamado ‘problema demográfico’ forma parte de una problemática más antigua y más real, que es el problema de la justicia social en el mundo’. Dejar de verlo en esta perspectiva es no comprender ni la cuestión demográfica ni el problema del desarrollo. Elaborar programas y políticas fuera de este contexto real es condenar tales medidas a la ineficacia más absoluta. Insistir de una manera estrecha en lo demográfico equivale a eludir los problemas sustantivos que generan la pauperización creciente de las sociedades subdesarrolladas así como la frustración humana de los países desarrollados. Esa actitud parcial contiene un mensaje ideológico destinado a ocultar las relaciones de dominación que aun caracterizan a nuestras sociedades’. ‘Conociendo las enormes y crecientes brechas en la distribución del ingreso per cápita en el mundo (de 50 a 1 entre los ricos y los pobres) ¿Cómo podemos hablar de escasez de recursos a nivel global?’. ‘Para nosotros, y en esto somos tajantes, crecimiento poblacional y subdesarrollo son dos caras de un mismo problema y el primero no podrá solucionarse si es que antes no se orientan las políticas de población en el mundo dentro de un contexto integral de desarrollo solidario de toda la humanidad en su conjunto apuntando fundamentalmente a un cambio de las estructuras injustas de propiedad y de poder a nivel nacional e internacional». La delegación peruana opta, en la encendida retórica de un régimen en ascendencia, por una posición política en línea con el pensamiento socialista del gobierno y se asocia abiertamente a la Argentina, a pesar de las notables diferencias demográficas entre los dos países, cuando el retorno del Presidente Juan Perón seguido del gobierno de Isabel, su segunda esposa, garantizaba 142 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar una tendencia poblacionista de raíz militar y tradicional en la Argentina. En su informe a la conferencia, se establecía que el gobierno peruano no incluía los programas de planificación familiar en su plan de desarrollo para el decenio ni una política de población especifica, puesto que ella estaba implícita en las políticas de acondicionamiento territorial y de recursos humanos. Esto lo señalan cuando afirman que «dada la visión integral del gobierno peruano, el tratamiento de la variable poblacional como una variable dependiente es coherente con los postulados de transformación económica y social que ha emprendido». Así, el Perú apoyaba la posición de un bloque de países como China, Argelia, y otros musulmanes conservadores y varios países socialistas, con excepción de Rusia, a los que se asocia también el Vaticano por otra vertiente ideológica. Optando por una actitud «tercermundista», el bloque rechaza la adopción de acuerdos a favor de la reducción de la natalidad y la planificación familiar, y pone énfasis en aspectos de desarrollo, cuya influencia se manifestaría indirectamente y a más largo plazo. Como se evidencia en la sección sobre la prensa, los acuerdos de Bucarest renuevan en el Perú el debate sobre población y planificación familiar. El mordaz periodista y escritor José Adolph expresa en La Crónica que «en estos tiempos el concepto del Perú como un país despoblado, que predomina en la esfera oficial, es un mito», y que «la situación real en el Perú es que frente a una minoría de mujeres de clases altas y medias que si las tienen, existe una mayoría que carece de educación sexual, de información y de acceso a los métodos anticonceptivos». Critica también Adolph la posición de la Iglesia Católica que adoptó posiciones progresistas, pero que en el terreno de la planificación familiar arroja a millones de mujeres a la neurosis y el conflicto. Señala Adolph que «existe en nuestro medio un evidente temor a tocar este tema, temor producido por una campaña ideológica terrorista en la cual se dan la mano sectores religiosos conservadores y elementos que se definen marxista-leninistas. Para unos, las mujeres deben parir todo lo que Dios les envíe, para los otros, la limitación de los nacimientos es un complot imperialista para despoblarnos». También, los movimientos feministas nacidos en la década de los 70 reclaman servicios de anticoncepción y educación sexual desde una perspectiva de liberación de la mujer. Ana María Portugal expresa en un artículo sobre el tema que «la posición que rechaza la planificación familiar 143 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción como una postura del reformismo capitalista que solo sería admisible dentro de un cambio revolucionario, es reaccionaria y aristocratizante, pues en los países pobres, mientras las mujeres de las clases altas gozan de la anticoncepción, las posiciones de los revolucionarios dogmaticos, condenan a las mujeres pobres a seguir pariendo “hasta que llegue la revolución”». 2.4. Los Lineamientos de Política de Población En 1975, se produce un cambio en la cúpula del gobierno militar, cuando por un golpe interno, el General Velasco Alvarado y su grupo radical son depuestos y asume la jefatura del gobierno el General Francisco Morales Bermúdez. Él, en la llamada «Segunda Fase» de la revolución militar, cambia la orientación del gobierno, convoca una asamblea constituyente y, entre otros avances, amplia la apertura del gobierno a los temas de población, demostrando que la resistencia anterior provenía del liderazgo más alto del GRFA, particularmente de su líder absoluto, el General Velasco Alvarado. Como resultado de la participación peruana en la Conferencia de Bucarest y el debate subsiguiente, el gobierno crea en el Instituto Nacional de Planificación, una comisión intersectorial encargada de proponer una política peruana de población, la que es promulgada en setiembre de 1976 como los «Lineamientos de Política de Población». J.J. Wicht no solamente contribuyó a la elaboración del documento en forma significativa, como lo revela el estilo del texto, sino que acercó a la Iglesia al proceso que se estaba llevando a cabo, como lo relata el mismo (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980, p. 57): «Se encargó al General Tamayo de la Flor, entonces Ministro de Salud, formar una comisión multisectorial para elaborar ese proyecto en estrecha colaboración con el INP y recibiendo el aporte de otras instituciones de dentro y fuera del gobierno como la Oficina Panamericana de la Salud. Muy valiosas fueron también las sugerencias que llegaron del Consejo Superior de Educación y del Consejo Episcopal de Acción Social… una versión preliminar pero muy avanzada del proyecto se hizo llegar al Cardenal, en forma oficial pero no pública. Se trataba de evitar en lo posible un enfrentamiento futuro con la Jerarquía… y se deseaba recibir los aportes que la Iglesia peruana podía hacer en un campo de tanta importancia para el país. Así, se pidió entonces su parecer, de manera franca pero informal y privada, y que hiciera las sugerencias que él y sus asesores creyeran convenientes. La Comisión, y en última instancia el Gobierno, se reservaban la entera libertad de aceptarlas así como también, por supuesto, el Cardenal y la Iglesia mantenían igualmente su plena libertad de manifestar su acuerdo o desacuerdo con el resultado final. La respuesta que encontró la Comisión fue muy positiva y los aportes que recibió fueron muy valiosos y se incorporaron al documento; se reforzó el principio del respeto a la persona humana, 144 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar de la educación, responsabilidad y libertad de las familias y del rol del Estado de promover un orden social justo con autentica participación de toda la población». Los lineamientos, que fueron aprobados por DS No. 00625-76-SA del 31 de agosto de 1976 (Anexo II), reflejaron una concepción integralista de los problemas de desarrollo y sus relaciones con el crecimiento de la población, y tomaron un tono declamatorio de proposiciones filosóficas muy positivas en relación con el bienestar nacional, enfocándose en particular la situación de la familia. Es en su sección introductoria, «Antecedentes y Objetivos», en la que mejor se aprecia el carácter del documento que no deja de usar la terminología socialista de la primera fase del GRFA: «La política de población es el conjunto de objetivos y acciones que inciden directamente sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución de la población, y sobre el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo, para asegurar el bienestar de las familias y el desarrollo del país. Estos objetivos y acciones son necesariamente multisectoriales y forman parte de los Planes Nacionales de Desarrollo. La política poblacional tiene una doble dimensión familiar y social y, por tanto, su propósito es también doble: lograr que la decisión de las personas sobre la extensión de su familia sea una opción auténticamente libre y responsable y, a la vez, lograr que la sociedad como un todo alcance, en su estructura demográfica y en su distribución, la configuración que más favorezca la consecución de su proyecto nacional de seguridad y desarrollo. Los objetivos de la política de población son tres: -Lograr un crecimiento de población que este en armonía con la libre decisión de la población sobre la dimensión familiar y que contribuya a hacer efectivos los esfuerzos que la sociedad peruana realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que aspira. -Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre y el niño, que permita elevar la calidad y esperanza de vida de toda nuestra población. -Lograr una racional redistribución de la población en el territorio en concordancia con los objetivos de desarrollo regional y de seguridad nacional». «La visión humanista que inspira los Lineamientos de Política de Población sitúa el problema dentro del contexto histórico y estructural que lo sustenta, entendiendo que la cuestión demográfica es solo un aspecto del desarrollo. Existe una doble interrelación causal entre lo demográfico y la situación de una sociedad: lo demográfico está en gran parte determinado por las estructuras vigentes en el país y, al mismo tiempo, influye significativamente en su proceso de desarrollo. Consecuentemente, se plantea una solución integral que cubre ambas variables, reconociendo al mismo tiempo la dignidad del individuo, el respeto por la persona humana, su libre determinación y la necesidad de eliminar todo tipo de discriminaciones». Los lineamientos culminan casi diez años de avances y retrocesos, y preceden otros treinta años de lo mismo, que hacen decir a Marcos Cueto 145 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción que «lo que ha caracterizado la evolución de los programas y políticas de población en el Perú ha sido una extraña tendencia a “volver a empezar”» (Cueto 2006). A pesar de todo, los lineamientos fueron oportunos, dado que provocaron consenso, consolidaron una visión de conjunto, y trazaron un diagnóstico acertado sobre la situación demográfica del país y sus relaciones con la producción y el empleo, la nutrición y la salud, la educación y la familia. Sin embargo, estuvieron carentes de objetivos y acciones concretas, instrumentables. Por ello, tuvieron poca trascendencia operativa, no sirvieron de guía, y quedaron simplemente como lineamientos a ser transformados en una política de población, lo que no ocurriría sino después de nueve años y en otras circunstancias políticas que se tratan más adelante. Este dispositivo, el primero de esta índole en el país, es anunciado en una reunión de trabajo a los directores de diarios de circulación nacional por el Ministro de Salud, General Tamayo de la Flor, quien declara que no se trata de proponer un control de la natalidad, sino más bien de promover la paternidad responsable y fortalecer la unidad de la familia. También, reafirmó que las parejas pueden decidir libre y auténticamente el número de sus hijos, propendiendo a que la sociedad como un todo alcance en su estructura demográfica y en su distribución sobre el territorio la configuración que más convenga a su proyecto nacional de seguridad y desarrollo. 2.5. La Asociación Multidisciplinaria de Estudios de Población (AMIDEP) AMIDEP fue creada en 1977 por iniciativa de Ramón Daubón, economista portorriqueño que era profesor visitante de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Él percibió la iniciativa de conformar en el Perú una asociación que estudie los problemas de la población peruana. Así, es declarada la intención de la asociación de «servir de catalizador que cristalice el deseo de los investigadores peruanos de efectuar los estudios básicos que ayuden a conocer aspectos de la realidad poblacional peruana». La asociación fue fundada por un grupo de profesores universitarios y sus actividades se dirigieron a estimular el análisis y la investigación de los problemas poblacionales en medios universitarios, y a difundir información a través de seminarios y publicaciones. Su creación fue muy oportuna, pues había un enrarecido ambiente para tratar lo poblacional, dada la orientación del gobierno militar. AMIDEP se convirtió en un medio serio de encuentro de profesionales peruanos interesados, y en un oasis de discusión y entendimiento de varias disciplinas. 146 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Uno de los autores de este libro, el Dr. Roger Guerra-García, médico, profesor fundador de la UPCH y Director del Instituto de Investigaciones de la Altura UPCH (IIA), fue elegido director ejecutivo de AMIDEP con la perspectiva de lograr financiamiento de la fundación estadounidense GE TEMPO, lo que ocurrió varios meses después. Posteriormente, la Fundación Ford, representada por Antonio Muñoz Najar, hizo una contribución adicional que permitió el inicio de las actividades de la nueva entidad, comenzó sus funciones en el local del CEPD. La Junta Directiva de AMIDEP era elegida por los miembros. De sus varios presidentes destaca el Dr. Humberto Rotondo, psiquiatra y respetado profesor de la Universidad de San Marcos, quien presidió la asociación con sabiduría y discreción. Los primeros miembros fueron profesores de la Universidad Católica y de la UPCH, y pronto AMIDEP fue creciendo en membresía y en actividades, llegando a tener más de 30 miembros, de los cuales la mitad eran profesores universitarios del interior del país. En Arequipa, Cuzco, Trujillo, Ayacucho y Cajamarca, se realizaron reuniones sobre diversos aspectos de la problemática poblacional del país como consecuencia del interés despertado en sus círculos universitarios. La actividad inicial fue el Seminario sobre Fecundidad en 1977 en el que tres o cuatro expositores presentaron sus investigaciones al respecto a una audiencia de diez o quince profesores universitarios. La frecuencia de seminarios se incrementó en 1978, realizándose otros sobre temas diferentes. También ese año se iniciaron los seminarios sobre metodología de la investigación y su aplicación al estudio de los problemas poblacionales en Cajamarca. Los seminarios, de cinco días de duración, se organizaban con las universidades locales, con participación de investigadores de la capital y del lugar, y permitían presentar un amplio marco y fomentar la interacción entre visitantes y locales. Los asistentes recibían los textos de las conferencias que reunidos conformaban un volumen que se inició con cien páginas y que pronto se duplicó. Una encuesta al final del primer seminario en Cajamarca calificó con ocho sobre diez su calidad, procedimiento que se aplicó luego en otras ciudades del interior. En los años siguientes, AMIDEP organizó diversas actividades sobre tópicos poblacionales. Estas incluyeron conferencias sobre el empleo, las migraciones internas, la salud y mortalidad infantil, los resultados de la Encuesta Nacional de Fecundidad y otras en las cuales participaron, en su mayoría, investigadores peruanos y también de universidades extranjeras, como Cornell y Johns Hopkins. 147 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Reunión Nacional sobre Población, Tarma, 1979 (Guerra-García, Sara Lafosse y Ruiz Carrillo 1980) Preparada con anticipación y esmero, fue calificada por Jorge Basadre, en la reunión de CADE de 1979, como una actividad superior. Congregó a cien participantes, entre los que se encontraban los representantes de los partidos políticos más importantes. Fueron cinco días de presentación y debate sobre diversos temas; sus recomendaciones fueron presentadas a los candidatos presidenciales de las elecciones de 1980, en particular al arquitecto Fernando Belaúnde Terry que había sido electo. Los temas fueron ocho: «La situación demográfica del Perú» (Juan J. Wicht S.J.), «Migración y problemática urbana» (Narda Henríquez), «Producción de alimentos y la problemática rural» (Luis J. Paz), «Crecimiento, empleo y distribución de ingresos en el Perú» (Adolfo Figueroa), «La situación de salud y la dinámica de población en el Perú» (Octavio Mongrut Muñoz), «Las necesidades educativas de la población y sus proyecciones» (Andrés Cardó Franco), «El status de la mujer y sus implicancias demográficas» (Violeta Sara Laffose), y «La situación de la familia y el niño en el Perú» (Humberto Rotondo). Es interesante observar que varios de los asistentes y conferencistas fueron posteriormente nombrados ministros de estado. Esta reunión fue posible gracias a subsidios de las fundaciones antedichas y la Fundación Rockefeller con lo que AMIDEP solidificaba su financiación diversificando sus ingresos. Posteriormente, se recibieron grants de USAID, el Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) y otros organismos que permitieron realizar diversas actividades, como concursos de investigación sobre problemas poblacionales a nivel nacional con jurados idóneos. Los resultados de tales investigaciones fueron publicados en volúmenes que agrupaban temas afines. Estas publicaciones se distribuían en universidades e instituciones. Así, el entonces Rector de la Universidad Agraria, Ing. Alberto Fujimori, las solicitaba personalmente. En abril de 1980, en colaboración con la Universidad Católica, AMIDEP organizó un Seminario Taller sobre Demografía Social que congregó, durante dos semanas, a treinta científicos sociales de la PUCP, la UPCH, la UNMSM y de ocho universidades del interior del país. El programa comprendía ocho días para presentar las teorías sobre población, las fuentes de datos, la 148 Informe Reunión Problemas Poblacionales Peruanos, AMIDEP, 1980. 149 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción composición de la población, mortalidad, fecundidad, migración y distribución poblacional, las dimensiones económicas, estimaciones y proyecciones, y las políticas de población. En el periodo 1981–1984, AMIDEP organizó reuniones regionales sobre población en ciudades importantes del norte, centro y sur del país, y, luego, de las regiones costa, sierra y selva. En estas reuniones, así como en los seminarios metodológicos, participaron los profesores que habían asistido al Seminario sobre Demografía Social. Segunda Reunión Nacional sobre Población, Tarma, 1985 (Guerra-García 1986) La Segunda Reunión Nacional sobre Población tuvo lugar también en Tarma, en julio 1985, con similar volumen de participantes. Esta tenía como objetivo interesar a las ya electas autoridades nacionales en la situación poblacional. Un volumen de 402 páginas recoge los temas presentados que fueron nueve: «Realidad Demográfica y Crisis de la Sociedad Peruana» (Juan J. Wicht), «Expansión Demográfica Migración y Desarrollo en el Perú» (Héctor Martínez), «Aspectos Sociales y Económicos de la Educación en el Perú» (Hernán Fernández), «El Estado de Salud» (Federico Ugarte), «Alimentación en el Perú: Problemas y Posibilidades» (Luis Paz Silva), «Evolución y Perspectivas del Empleo» (Edgar Flores Benavente), «La Familia y el Niño en el Perú» (Hilda Mercado Avalos), «Mujer, Población y Desarrollo» (Marfil Francke B.), y «Política de Población» (Luis Sobrevilla Alcázar). La primera actividad internacional de AMIDEP fue el Seminario sobre Dinámica de la Fecundidad en la Región Andina (SEDFRA), que fue oficializada por el gobierno mediante Resolución Suprema. Esta fue una iniciativa del demógrafo holandés Walter Martens, residente en el Perú en ese entonces, y organizado en conjunto con el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE) de las Naciones Unidas con sede en Santiago de Chile y la Corporación Centro Regional de Población (CCRP) de Bogotá, Colombia, con recursos proporcionados por las fundaciones Ford y Rockefeller. A este seminario, realizado del 07 al 20 de enero de 1981, asistieron demógrafos de Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela, y tuvo como asesores a Carmen Miró, ex Directora de CELADE, y Ozzie Simmons de la Sede Central de la Fundación Ford. La coordinación local estuvo a cargo de C.E. Aramburú, quien después sería Presidente del CONAPO. 150 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Su evaluación externa empieza calificándolo como un éxito y recomendando que AMIDEP continúe la tarea con la asesoría de CELADE y la CCRP, cuyos representantes manifestaron su interés de continuar vinculados al grupo coordinado por AMIDEP. Sin embargo, la actividad internacional se mantuvo solo a través de las visitas numerosas de los demógrafos, sociólogos y economistas interesados en lo poblacional, y en los años siguientes, hasta 1988, la asociación como centro de su esfuerzo en el Perú, continuó atendiendo tanto a la capital como al interior, sobre todo en el ámbito universitario. Posteriormente, AMIDEP organizó dos reuniones nacionales adicionales, que se desarrollaron en Ica por la inseguridad de la sierra central originada por el terrorismo. La última de ellas tuvo lugar en 1995 y tenía como objetivos reflexionar sobre la situación poblacional en el Perú, contribuir al diagnóstico, hacer propuestas para su tratamiento y buscar la toma de conciencia sobre lo poblacional de los líderes políticos recién elegidos. El programa tuvo cinco conferencias destacando la ofrecida por Carmen Miró (CELADE), titulada «La Población y las Políticas entre Bucarest y El Cairo». En ella, presentó las características de la evolución demográfica de América Latina entre 1970 y 1990, refiriéndose a los profundos cambios ocurridos que en teoría deberían haber disminuido los problemas asociados con el crecimiento de la población. Como no había sido así, se evidencia la existencia de otros factores de orden económico, social y político que no habían seguido la misma tendencia al cambio. En esta IV reunión, participaron dos de los autores de este libro. José Donayre presentó los acuerdos y compromisos adquiridos en El Cairo sobre salud reproductiva. Asimismo, señaló que en el Plan de Acción que la conferencia propugna invoca a relacionar los problemas de población y salud con el desarrollo económico y social, integrando efectivamente sus acciones, buscando lograr la plena participación de la mujer. El panel sobre políticas de población fue iniciado por J.J. Wicht con la pregunta «¿Por qué estamos así?» para, luego, desarrollar el tema. Sin embargo, no trató el tema de las políticas, pese a que habían transcurrido diez años de la elaboración de la Ley de Políticas de Población, analizada en sección anterior, en la cual el tuvo destacada participación, hubiese sido útil hacer una evaluación de sus efectos. 151 Boletín AMIDEP. El Problema Poblacional. ¿Un gato sin cascabeles?, vol. I setiembre, 1979. 152 Boletín AMIDEP. Población y Medio Ambiente, vol. IV, junio, 1982. 153 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Roger Guerra-García fue uno de los comentaristas del panel e inició su presentación lamentando el enfoque adoptado por el Presidente Fujimori, por el que el CONAPO fue marginado hasta casi desaparecer. Con ello, se eliminó el medio de coordinación y control que luego permitiría los excesos detallados en sección separada. Luego, comentó, en particular, los aspectos de política universitaria que permitían el establecimiento de numerosas universidades por razones políticas y económicas. También, hizo referencia a las políticas de salud que determinaron que las instituciones proveedoras de servicios de salud confronten serios problemas derivados de contrataciones sin beneficios sociales. Sin embargo, manifestaba su optimismo por el apreciable número de ex Rectores universitarios que llegaban al Congreso, optimismo que luego no llegó a manifestarse. La IV Reunión Nacional sobre Población elaboró una declaración que propugnaba el desarrollo sostenible, el alivio de la pobreza, la coordinación de actividades y el restablecimiento del CONAPO al iniciarse el segundo mandato del Presidente Fujimori, cuyo destino se describe en sección aparte. El Boletín de AMIDEP Se inició su publicación en 1979 bajo la dirección de José B. Adolph, quien estuvo a cargo por diez años y le imprimió su estilo ágil e irónico. El boletín publicó en su primer año, en páginas centrales, la situación poblacional de otros países, como Brasil, Colombia, Ecuador, México, Cuba, Costa Rica, con títulos atractivos, cifras y análisis de sus políticas poblacionales. De la misma manera, dedicó secciones a la educación en población, la situación de la mujer y la familia, y el pensamiento de la Iglesia Católica. En el segundo año, se trató la situación poblacional de Bolivia, Chile, El Salvador y la Unión Soviética, y se inició la serie «Clásicos revisitados» con artículos sobre población de Arca Parró, entre otros. Además, se dio la bienvenida al segundo gobierno del arquitecto Fernando Belaúnde Terry con una nota editorial titulada «Tiempo de transición», en la que se invocaba una nueva y adecuada política de población, lo cual ocurrió al promulgarse como ley en los últimos días de su mandato, en julio de1985, hecho que se comentó en el número 39 del boletín. En su año tercero, el boletín abordó la difusión de la situación poblacional de las regiones en las cuales se habían realizado seminarios, resultando en una serie de artículos titulados «La Costa: región privilegiada», «La sierra 154 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar postergada» y «La selva promisoria», los que estuvieron a cargo de miembros de AMIDEP. Asimismo, se reseñó los resultados del censo de 1981 y las tesis universitarias que tuvieron relación con el tema de población. Como consecuencia de la actividad en las universidades del interior, se crearon centros de investigación en población en Cuzco, Cajamarca y en la UPCH. El Informativo AMIDEP Esta importante innovación destinada a proveer información idónea sobre población a los periodistas durante los años 1987 y 1988, tuvo un notable efecto y éxito, que Bonfiglio resalta con numerosos ejemplos (Bonfiglio 1999). Se trataba de la elaboración de despachos informativos sobre datos y análisis demográficos y temas de actualidad que los periodistas de los más importantes diarios de circulación nacional comenzaron a utilizar para sus artículos, incluso en los diarios menos interesados en el tema o aun opuestos a ello. Dice Bonfiglio: «El resultado de este programa de apoyo a la prensa demostró la posibilidad de impactar en los medios de prensa con contenidos informativos redactados periodísticamente y con calidad técnica al mismo tiempo. El impacto fue favorable no solo en los medios favorables a la política de población, sino también en aquellos adversos; lo que demuestra la permeabilidad de los periodistas y jefes de redacción, al margen de la posición de la dirección de los medios respecto al tema de población. Este impacto reflejaba también un hecho de fondo y sobre el cual descansaba la propuesta de AMIDEP: la existencia de un consenso a nivel de la opinión pública, frente al cual los periodistas querían ofrecer información. Era, pues, una “oferta” informativa que respondía a una “demanda” que los periodistas habían detectado y a la cual debían responder. Con contenidos informativos adecuados, que los periodistas no estaban en condiciones de elaborar por sí mismos, de ahí el éxito del Informativo AMIDEP». 3. El retorno de la democracia Después del largo período de gobierno militar, la elección de Fernando Belaúnde Terry da inicio a un ciclo de gobiernos civiles, en los que las políticas y programas de población y planificación familiar se consolidan y se convierten en elementos permanentes de las políticas públicas. Aun cuando su desarrollo se caracteriza por periodos de auge y de retroceso, de todas maneras, la sociedad peruana incorpora los programas de población y planificación familiar como parte integral del carácter nacional, pese al esfuerzo permanente de los sectores conservadores y religiosos por revertir los avances logrados, como sucede hasta nuestros días. 155 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 3.1. Segundo gobierno de Fernando Belaúnde, 1980-85 El 28 de julio de 1980, Fernando Belaúnde Terry inicia su segundo periodo presidencial y con él vuelve al país la democracia. El Presidente nombra Ministro de Salud al Dr. Uriel García Cáceres, destacado patólogo y profesor universitario. El Dr. García definió como una de las líneas de acción del nuevo gobierno la organización y puesta en marcha de servicios de planificación familiar en los programas de atención materno infantil. Para ello, nombra a uno de los autores, al Dr. Luis Sobrevilla, Director de Atención Materno Infantil y Población. Sobrevilla trae como experiencia, para este cargo, haber sido contratado por el Population Council para trabajar como asesor de organizaciones públicas y privadas dedicadas a la planificación familiar en Colombia de 1973 a 1977, y haber trabajado como asesor del exitoso programa de planificación familiar de México de 1977 a 1980. 3.2. Ministerio de Salud. Las Normas de Planificación Familiar Después de juramentar al cargo, una de las tareas prioritarias del Dr. Sobrevilla, por encargo del Ministro, era crear, por primera vez en el país, un programa de servicios de planificación familiar que pudiera funcionar a nivel nacional, tanto en los servicios del Ministerio como en el de los establecimientos de salud del Seguro Social y del sector privado. Dichas instituciones forman parte del Sistema Nacional de Salud, del que el Ministerio es el organismo director y normativo. Los servicios del Ministerio —que en esos años sobrepasaban los 1500 establecimientos, desde postas y centros médicos periféricos, hasta los grandes hospitales nacionales— son, hasta hoy, la única red de servicios de alcance nacional. De otro lado, los servicios de salud del Seguro Social y las clínicas y hospitales privados, aun cuando tienen una cobertura que se limita a las ciudades mayores del país, son parte del sistema de salud y deben seguir las normas y lineamientos de servicio que imparte el Ministerio en su calidad de organismo normativo y director del sistema nacional de salud. El primer paso, en la tarea de organizar y poner en marcha los servicios de planificación familiar, era, por tanto, elaborar un manual de normas que fijara las pautas para la organización y funcionamiento de los servicios de planificación familiar, tanto en los diversos niveles de los establecimientos de atención de salud del Ministerio como en servicios de la Seguridad Social y del sector privado. A fin de elaborar las normas, se organizó una comisión interna, presidida por el Director de Atención Materna, el ginecólogo obstetra 156 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar y también profesor universitario, Dr. Jorge Montoya, y otros funcionarios de la dirección. Como detalle anecdótico, el Dr. Sobrevilla recuerda que la primera reacción del Dr. Montoya fue decir que «esto no estaba permitido», ante lo que fue menester aclararle que la política del nuevo gobierno era justamente organizar servicios de planificación familiar. Al cabo de unas semanas y cuando las normas se encontraban bastante avanzadas, una mañana, al llegar al Ministerio, el Dr. Sobrevilla fue llamado con urgencia al despacho del Ministro, donde encontró al Dr. García con tres altos dignatarios de la Iglesia Católica, el Arzobispo Vargas Alzamora, acompañado por dos obispos. Ellos habían pedido audiencia con el Ministro para expresarle la preocupación de la Iglesia por la redacción de las normas y porque no se incluía en ellas el método del ritmo, preconizado por la Iglesia Católica. Ante esto y a pedido del Ministro, el Dr. Sobrevilla explicó a los Monseñores los alcances de las normas, y que dado que el método del ritmo no requería de insumos específicos, no se había considerado necesario incluir fórmulas para estimar su posible demanda. Ante la preocupación de los representantes de la Iglesia, tanto el Ministro como el Dr. Sobrevilla aseguraron a los sacerdotes que el método del ritmo sería incluido con todo detalle en las normas. Asimismo, el Dr. García confirmó a los prelados que todos los servicios del Ministerio estaban abiertos a la participación de la Iglesia, si esta quisiera colaborar en el esfuerzo educativo necesario para el uso del método del ritmo. Las Normas de Planificación Familiar fueron aprobadas por la Resolución Ministerial No.177 en diciembre de 1980, y se convirtieron en el documento oficial que disponía la organización y funcionamiento de los servicios de planificación familiar en todos los establecimientos del Ministerio de Salud. Por el rol normativo del Ministerio, su vigencia era igualmente extensiva a los servicios de todas las instituciones de salud del país. Los métodos de planificación familiar autorizados por las normas incluían los anticonceptivos hormonales, tanto la píldora como los inyectables, el dispositivo intrauterino, los métodos de barrera y el método del ritmo. En vista de la clara oposición de la Iglesia Católica, de los grupos conservadores y también de los grupos de extrema izquierda, se decidió no incluir los métodos quirúrgicos de ligadura de trompas o de los conductos deferentes en las Normas de Planificación Familiar y tratarlos en un documento normativo independiente, como métodos de prevención del embarazo de alto riesgo. Estos métodos se agruparon en las Normas de Prevención del 157 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Embarazo de alto riesgo con el aval de los altísimos niveles de mortalidad materna prevalentes en el país, estimada en la década de los 80 en 300 muertes maternas por cada 100,000 nacimientos. Dichas cifras se encontraban entre las más elevadas del continente. La oposición a las normas no se hizo esperar, y, en marzo de 1981, la Conferencia Episcopal Peruana, presidida por el Cardenal Landázuri, expresó, en una carta al Presidente Belaúnde, su preocupación por «la implantación de un control masivo de la natalidad en nuestra patria». Afortunadamente, el Presidente y el Ministro mantuvieron su firme decisión de seguir adelante en la ejecución del programa nacional de planificación familiar y de la política de población.Con la elaboración y autorización de las normas, se abrió la posibilidad de proceder a la ligadura tubaria para las mujeres en riesgo. Una vez difundidas las normas, los hospitales del Ministerio comenzaron a ofrecer estos métodos a las mujeres que los requerían de acuerdo a los criterios aprobados. Aprobadas las Normas de Planificación Familiar, a partir de enero de 1981, la Dirección Materno Infantil, con el apoyo financiero y técnico de la USAID, la OPS y el FNUAP, procedió a difundirlas y a organizar eventos de capacitación en las 16 regiones administrativas del Ministerio, para la organización y puesta en marcha de programas de planificación familiar en todas ellas. Los servicios del Ministerio pronto dispusieron en su red de postas, centros de salud y hospitales a nivel nacional anticonceptivos orales y de dispositivos intrauterinos con el aporte de convenios de apoyo suscritos con la USAID. A fines de 1982, al dejar el Dr. Sobrevilla el cargo de Director del Ministerio, se había distribuido a las regiones de salud 1.7 millones de ciclos de anticonceptivos hormonales, 150 mil dispositivos intrauterinos y 4.5 millones de unidades de anticonceptivos de uso local, dando inicio a un programa de servicios de planificación familiar que continúa vigente hasta el momento. Las normas tuvieron una larga vigencia, permitieron el desarrollo de servicios de planificación familiar en todos los establecimientos del Ministerio y en los hospitales del Instituto Peruano de Seguridad Social, y dieron un importante apoyo al desarrollo de los servicios de planificación familiar en el sector privado. 158 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 3.3. Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) En el IPSS, los Dres. Horacio Tregear y Eduardo Valdivia Ponce —que se habían familiarizado con el programa mexicano en un seminario sobre organización, administración y evaluación de programas de planificación familiar realizado en el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social a invitación del Instituto Mexicano de Seguridad Social, gestionado por el Dr. Sobrevilla— dan inicio a los servicios de planificación familiar en el Hospital Edgardo Rebagliatti, el más grande del país, y capacitan a los profesionales del IPSS para extender el programa a los hospitales del instituto a nivel nacional. La capacidad potencial del IPSS era importante, solo secundaria a la del Ministerio de Salud, pero su plena utilización no fue lograda hasta algunos años después en el primer gobierno de Alan García, durante el cual el IPSS estructuró un programa de mayor magnitud. 3.4. El Consejo Nacional de Población A poco de producirse el cambio de gobierno, el Dr. Carlos Muñoz Torcello manifiesta el propósito de reactivar el CEPD, que gradualmente se había hecho inoperante por el gobierno militar, aunque subsistía precariamente en un local alquilado en la Av. Conquistadores, San Isidro. Asimismo, el apoyo del nuevo gobierno para establecer un organismo que propendiera a incorporar la variable población en las acciones del desarrollo nacional, a través de la elaboración de una política de población, al mismo tiempo, que promovía la investigación, información y servicios sobre el tema. Así, inicia contactos en Lima y Nueva York con el Dr. José Donayre para examinar la factibilidad de recuperar la vigencia del CEPD y los nuevos términos de referencia que un organismo de esa naturaleza debería tener. Era evidente que mientras el CEPD representaba una primera y cautelosa aproximación al tema, la experiencia obtenida y las distintas condiciones políticas del país permitían al gobierno considerar una opción más avanzada en dirección a lograr la integración población-desarrollo, y estimular el estudio de la situación poblacional, sus características y consecuencias. Ello sin dejar de lado la promoción de acciones de carácter operativo para confrontar los problemas derivados del aun rápido crecimiento de la población, tanto a nivel social como familiar e individual. 159 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción DR. CARLOS MUÑOZ TORCELLO Nació en Lima el 6 de abril de 1915. Estudió Medicina en la Facultad de Medicina de San Fernando, y en Santiago de Chile al cierre de la UNMSM en los años treinta. Asimismo, se adiestró en ginecología en la Universidad de Johns Hopkins en Baltimore e inició una larga amistad con Howard Jones y su esposa Georgeanna, ambos profesores de dicha universidad y destacados investigadores, quienes lo introdujeron en el estudio de la planificación familiar. Así, representó en el Perú el Programa de Investigación y Educación en Ginecología y Obstetricia de esa universidad (JHPIEGO), que ha formado a varios especialistas peruanos. El Dr. Muñoz fue profesor en la Facultad de Medicina de San Fernando y de la UPCH, y Jefe del servicio de ginecología del Pabellón 5-3ª del Hospital Arzobispo Loayza en Lima, donde dirigió pioneras actividades de planificación familiar, y organizó el Laboratorio de Endocrinología Ginecológica y el Programa de Fertilidad Humana que tuvo carácter asistencial. Además, fue destacado miembro de varias sociedades y academias nacionales e internacionales, así como participante en numerosos congresos nacionales, latinoamericanos y mundiales en su especialidad. Antes de la escisión de la Facultad de Medicina de San Fernando, en 1961, presentó su tesis doctoral: Tuberculosis Genital Femenina. La formación y establecimiento de la Universidad Peruana Cayetano Heredia tuvo a Muñoz Torcello como un activo participante, su persistente trabajo para conseguir fondos privados permitió a la Universidad iniciar sus actividades y conformar el Patronato. El Dr. Muñoz fue decidido partidario de Fernando Belaúnde Terry con quien tenía parentesco y amistad, y al asumir este la Presidencia del Perú en 1968 jugó un importante rol en varios aspectos de la salud y la política de población en el país. Fue uno de los propulsores de la creación del Centro de Estudios de Población y Desarrollo en 1964, en el que se desempeñó como Vicepresidente al tiempo que el Dr. Alberto Arca Parró era su Presidente. En el segundo gobierno de Fernando Belaunde Terry (1980-1985), Muñoz Torcello promovió el reemplazo del Centro de Estudios de Población y Desarrollo por una entidad de mayor trascendencia y capacidad, y logró la creación del Consejo Nacional de Población en 1980, organismo afecto a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Sistema Nacional de Planificación, consejo que presidió hasta el final del régimen. 160 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Avanzado el segundo gobierno de Belaunde, el Congreso designó una comisión encargada de preparar la Ley de Política de Población. Esta comisión estuvo presidida por el senador Javier Alva Orlandini y tuvo entre sus miembros a Muñoz Torcello, al Consejo Nacional de Población y a su Secretaría, a cargo del Dr. Luis Sobrevilla. Sobre los principios y objetivos de la Ley de Política de Población, promulgada en 1985, han descansado los varios programas nacionales de población que se han sucedido a través de casi tres décadas de acción en población. Dadas estas premisas, se concluyó que había que cambiar el modelo exploratorio del CEPD por un modelo institucional más acorde con los nuevos propósitos. Con la experiencia de países como México, Egipto, Filipinas, entre otros, que contaban con un organismo gubernamental de alto nivel integrado a sus sistemas de planificación nacional, se decidió que era necesario terminar la misión del CEPD. Con esta finalidad, fue reemplazado por el Consejo Nacional de Población. Dicho ente ajustó las experiencias de los países mencionados a las circunstancias y capacidades del Perú, y a la naturaleza particular de sus características culturales y su proceso socio demográfico. El Consejo Nacional de Población fue creado, por DS No. 049-80PCM del 20 de noviembre de 1980 (Anexo III), como dependencia de la Presidencia del Consejo de Ministros, ejercida en ese tiempo por el Sr. Manuel Ulloa Elías. Como representante del Presidente de la República, el Dr. Carlos Muñoz Torcello fue nombrado Presidente del Consejo. Se aseguró el carácter multisectorial del consejo y se le dotó de una amplia base a través de la participación de representantes de 14 entidades del sector público y privado (Consejo de Ministros, Ministerio de Salud, cuyo representante actuaba como Vicepresidente, Ministerio de Educación, Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio, Ministerio de Agricultura y Alimentación, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Vivienda y Construcción, Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, Ministerio del Interior, Instituto Peruano de Seguridad Social, Instituto Nacional de Planificación, Colegio Médico del Perú, Universidad Peruana, y la Iglesia Católica Peruana) 161 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción El decreto de constitución del consejo se apoya en los Lineamientos de Política de Población, aprobados el 31 de agosto de 1976, durante la segunda fase del gobierno militar del Gral. Morales Bermúdez que, en contraste con el régimen del Gral. Velasco, sí reconoció la importancia de prestar atención a la evolución demográfica en el Perú. Además, el decreto recuerda que los lineamientos tenían como objetivo orientar la política de población con una visión integral del problema, y lograr desarrollo y seguridad nacional. Asimismo, manifiesta que «la política de población del país, por el carácter integral y cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como elemento indispensable para su adecuado cumplimiento e implementación». Por ello, se constituye el Consejo como un «organismo rector de ámbito multisectorial que, en forma sistemática, ordenada y técnica, oriente, coordine y norme todas las acciones que se desarrollan a nivel nacional en el campo poblacional». Prontamente, se comienza a plantear la estructura del CNP y a desarrollar sus planes de trabajo. Esta primera etapa coincide con el restablecimiento de los poderes políticos anulados por el gobierno militar, especialmente en el área parlamentaria. La creación del CNP y el renovado interés en el tema de población llamaron la atención de representantes de la oposición que presentaron un proyecto de ley para establecer una Comisión de Salud Materno Infantil con funciones relacionadas a aspectos de población y salud. Por este motivo, el Dr. José Donayre, quien había sido cedido temporalmente por el UNFPA para asistir en el establecimiento del Consejo, recibió la inusitada visita del Dr. Edgar Ibárcena, un controvertido gineco obstetra, miembro del Partido Aprista, con el objeto de hacer saber que sería el encargado de las operaciones del CNP una vez que el proyecto de ley fuera aprobado y que, por tanto, requería participar en los trabajos de organización. Se le sugirió dirigirse al Presidente del CNP y poco después el proyecto de ley fue desechado. Lo que este incidente señala es que, a esas alturas, el interés en el tema de población había alcanzado un nivel multipartidario. Al promediar 1981, cuando ya el CNP había sido oficializado en la estructura del gobierno, el Dr. Muñoz inició las gestiones para obtener los servicios del Dr. José Donayre como primer Director Ejecutivo del CNP. Para lograr ello, el Embajador del Perú en las ONU, Sr. Celso Pastor de la Torre, y el Dr. Muñoz tuvieron varias entrevistas con el Director del UNFPA, Sr. Rafael Salas, hasta lograr la aceptación de un año de licencia, que luego se extendería por seis meses más hasta junio de 1982. En esta forma, las funciones del CNP 162 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar comienzan en los primeros meses de 1981 en un nuevo local del Jirón Camilo Carrillo, que requirió algunos meses de diseño y adaptación. Conscientes de la amplitud del mandato del CNP, se trató de organizar un equipo de profesionales que respondiera a los temas básicos en perspectiva. Así, se contrató al Dr. Mario Torres, sociólogo recientemente adiestrado en Canadá, al Dr. Carlos Aramburu, un destacado antropólogo con estudios en economía y demografía, a la Dra. Sandra Vallenas, demógrafa, y a Marfil Francke, especialista en asuntos de género. Al regresar el Dr. Donayre a Nueva York en 1982, a pedido del Dr. Muñoz el Ministerio de Salud destaca al Dr. Sobrevilla al CNP para que se haga cargo de la Dirección Ejecutiva. El CNP contaba con un grupo de jóvenes profesionales en su mayoría demógrafos y de otras disciplinas sociales, y con el apoyo de USAID y del FNUAP. Con ellos, desarrolló un amplio programa de publicaciones entre las que destaca Hechos y cifras demográficas, libro elaborado por un equipo de demógrafos liderados por Mario Torres y Carlos Aramburú, que presentaba los datos más importantes de la demografía peruana en cifras y gráficos que hacían comprender en forma clara y visual los graves problemas demográficos del país. Esta y otras publicaciones similares tuvieron gran difusión y contribuyeron a crear conciencia de los problemas de población en las instituciones públicas y privadas del país. Después de un debate interno, el CNP decidió impulsar también una campaña de difusión de los problemas demográficos a través de los medios de comunicación social. Con el apoyo financiero de la USAID, se contrató a la agencia Forum, una de las empresas líderes en el país que dirigía el publicista Jorge Salmón, la cual con el apoyo técnico del CNP organizó una campaña publicitaria que incluyó la televisión, la prensa escrita y grandes avisos en vallas publicitarias. Dicha campaña se denominó la «campaña de los conejos» que fue bien recibida y cumplió sus objetivos de información y difusión, aunque no faltaron los comentarios negativos. 3.5. El sector privado En otras secciones de esta publicación, se ha hecho referencia a las numerosas entidades, ONGs e instituciones privadas que participaron en las actividades de investigación, información, educación, comunicaciones, servicios de salud materno infantil y planificación familiar en los momentos en que las condiciones fueron favorables a su trabajo. Ya desde la aparición 163 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de los Lineamientos de Política de Población en 1976, y, luego, con las acciones emprendidas por el Ministerio de Salud, se sucedieron numerosos programas privados de carácter clínico que integraban consejería y métodos de planificación familiar con servicios de atención básica a la madre y el niño. Algunos de estos servicios fueron provistos por parroquias, individuos, grupos e instituciones laicas que principalmente trabajaron en servicios relacionados con el método del ritmo o, en forma no muy prolongada, en la administración de contraceptivos orales posparto durante el tiempo en que esta opción era aceptada por la Iglesia. No obstante, en su mayoría, tuvieron carácter no confesional privado. Al mismo tiempo, resurgido el interés por los estudios y actividades referentes a la población se formaron varios organismos no gubernamentales que dirigieron su atención a aspectos de investigación, enseñanza, información y promoción, que contribuyeron significativamente al conocimiento y difusión de los problemas derivados del crecimiento demográfico y sus efectos sobre los esfuerzos hacia el desarrollo. La publicación de Li, Varillas, Mostajo y Espejo (2010) y la de Bustíos (2011) contienen un listado de las más importantes ONGs en ambas categorías tanto en Lima como en otras ciudades. Uno de los más importantes programas en el sector privado fue auspiciado y financiado por USAID con el objeto de coordinar los servicios de planificación familiar y elementos conexos, como gerencia, planificación, educación, información y comunicaciones, adiestramiento e investigación relacionada, además de compatibilizar la cobertura geográfica de las varias ONGs participantes. Su primera fase, que constituyó el proyecto SFP (Sector Privado, Planificación Familiar), se instituyó en 1986 con la asesoría del Pathfindfer Fund, representado en Lima por Carlos E. Aramburú, y tuvo como Director al especialista argentino en educación sexual Luis M. Aller Atucha. El proyecto incluyó, entre otros, a Inppares, la Asociación de Profesionales para la Promoción de la Salud Materno Infantil (APROSAMI) y el Proyecto Materno Infantil Profamilia del Cuzco. Sin embargo, fue suspendido en octubre de 1989 por razones administrativas y de eficiencia. Este fue seguido, con los mismos objetivos, por el proyecto Privado Voluntario de Planificación Familiar (PVPF), esta vez bajo la conducción de la asociación benéfica PRISMA, ONG peruana que había tenido una importante experiencia logística en temas de salud, apoyo alimentario y participación comunitaria. El proyecto, dirigido por Josephine Gilman y luego por Delia Holsten, llegó a incluir a 164 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar APROSAMI, la Asociación de Trabajo Laico Familiar (ATLF), CENPROF en Trujillo, Inppares, PLANIFAM en Cuzco y PROFAM. PRISMA instituyó un modelo gerencial más eficiente y tuvo marcado éxito en términos de ampliación y cobertura de servicios. Aparte del trabajo de las ONGs, se dio en el Perú una opción casi inédita en el sector privado cuando, en la atmósfera favorable del segundo gobierno de Belaúnde, un importante grupo de influyentes empresarios preocupados por el crecimiento demográfico decidió intervenir en acciones dirigidas a su moderación. Aunque se consideraba a los empresarios como un grupo más bien conservador, contrario a las actividades en materia de población, ellos tomaron parte activa en el apoyo a los programas y llegaron a formar una organización justamente llamada «Apoyo a Programas de Población» (APROPO). APROPO se formó a principio de los 80, a merced de la visión social y el activismo de los esposos Daniel y Gisela Carter, quienes reconocieron la responsabilidad de los empresarios nacionales en el fomento y la realización de programas de población. La organización se constituye en 1983 (Borneck 2003) como una genuina organización de empresarios peruanos de alto nivel, contando con la participación personal de un gran número de ellos en su junta. Las áreas principales de trabajo fueron comunicación, planificación familiar en el sector comercial y el mercadeo social, estas han tenido particular vigencia. En cuanto a estrategias de comunicación, además de servicios informativos y boletines, APROPO desarrolló avanzadas campañas a través de spots de TV y radio, microprogramas de educación con entretenimiento dirigidos al público general, pero particularmente con temas referidos a la mujer y la familia. Y, en el área de mercadeo para el cambio social, abrieron exitosos programas de mercadeo de productos como anticonceptivos y, luego, de mercadeo de servicios. APROPO ha sido un elemento importante en la concientización del público en responsabilidad de los individuos y de las parejas en la realización de los objetivos personales, familiares y sociales de paternidad responsable. La asociacion benéfica peruana PRISMA, mencionada anteriormente en esta misma sección, es otro ejemplo de la acción que desarrollaron las organizaciones no gubernamentales en población. Dicha asociación propende la mejora de la calidad de vida de poblaciones vulnerables con participación activa de las propias comunidades. Su experiencia en las areas de salud, nutrición, logística, entre otras, sirvió a los programas de alimentación y 165 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción planificación familiar a partir de la década de los 90. PRISMA asumió la administración logística de todos los insumos anticonceptivos donados por USAID para los programas del sector público como los del sector privado. Posteriormente, amplió su campo de acción hacia la logística de medicamentos, insumos y equipos médicos para los servicios del Ministerio de Salud. Su intervención en los programas de planificación familiar fue determinante en el fortalecimiento de su capacidad y eficiencia. Esta asociación logró significativas mejoras en los rubros de abastecimiento y reducción de la tasa de insumos expirados en los establecimientos de salud pública, acciones en las que continuó hasta finales de la década del 2000. 3.6. La Segunda Conferencia Mundial de Población, México, 1984 La ONU convocó a la Segunda Conferencia Mundial sobre Población, a diez años de la primera, esta tuvo lugar en México en agosto de 1984. Sus agitados debates derivados de la presencia de una representación conservadora de los Estados Unidos se han descrito en sección anterior. Meses antes de la reunión, el Papa Juan Pablo II se pronunció nuevamente en contra de la anticoncepción y el aborto, lo que fue ampliamente difundido por la prensa limeña y despertó nuevamente la oposición de los sectores conservadores católicos contra las políticas y programas de población. La delegación peruana fue presidida por el Dr. Carlos Muñoz, presidente del CNP, y participaron como miembros la Dra. Graciela Fernández Baca de Valdez, miembro del Consejo y Directora del Instituto Nacional de Estadística, y el Dr. Luis Sobrevilla, Director Ejecutivo del Consejo. En su informe a la conferencia, el Perú adoptó una posición claramente contraria a la que se postulara en Bucarest, relevando la importancia de la política de población, sus acciones y su decisión de proseguir los avances obtenidos hasta ese momento. Esta vez, en consonancia con los Lineamientos de Política de Población, manifestó que «la consideración de los aspectos demográficos es de vital importancia para el desarrollo económico y social, y que dicha política forma parte integral de la política de desarrollo». Además, señaló que ella consiste «en un conjunto de objetivos y acciones que inciden directamente sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución espacial de la población», y se orienta a «asegurar el bienestar de las familias y el desarrollo del país». El Perú afirmó, así, la naturaleza intersectorial de sus objetivos, subrayando la decisión del gobierno de mantenerla a través de las operaciones del nuevo Consejo Nacional de Población. 166 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 3.7. La Ley de Política de Población (Anexo IV) En las primeras semanas de 1985, a nivel del CNP se decide promover la revisión y actualización de la normativa vigente sobre población, y, por gestión del Dr. Muñoz, el Presidente Belaúnde solicita al Congreso de la República la formación de una comisión para la elaboración de un proyecto de ley de política de población. En respuesta al pedido del Ejecutivo, el Congreso conforma una comisión multipartidaria a fin de elaborar un anteproyecto de ley que cuente con amplio consenso en el tema. Esta estuvo integrada por los senadores Oscar Trelles y Javier Alva Orlandini de Acción Popular, Romualdo Biaggi del Apra, Edmundo Murrugarra de Izquierda Unida, Ernesto Alayza Grundy del PPC, y los diputados Armando Mendoza y Demetrio Carranza de AP, Urbino Julve del Apra, Celso Sotomarino del PPC, y Pedro Cáceres de IU. Asimismo, el Dr. Carlos Muñoz Torcello es designado representante del Ejecutivo en la comisión y Roger Guerra-García representó al Ministerio de Educación como Viceministro. En el CNP, designado el Secretariado Técnico, se forma una comisión integrada por sus expertos y se convoca como asesor al sacerdote, demógrafo y economista Juan Julio Wicht. La comisión parlamentaria revisa y debate el anteproyecto en varias sesiones, que se realizaron en la sede del Congreso, y consulta también el anteproyecto con representantes de la Iglesia Católica y los Institutos Armados. Cuando el anteproyecto estaba concluido, y antes de su promulgación como ley, los sectores conservadores y religiosos, igual que ocurrió con las Normas de Planificación Familiar, hicieron una serie de denuncias, que en este caso llegaron a la televisión y a los medios impresos. El médico y diputado Luis Giusti La Rosa del PPC y Monseñor Alfredo Noriega, Presidente de la Comisión de Familia del Episcopado, denunciaron que «desde 1980 se aplica un masivo plan de esterilización a hombres y mujeres, que el gobierno populista pretende legalizar». Esto generó el primer gran debate sobre estos temas en la prensa nacional, el diario opositor La República centró su ataque sobre Inppares, a la que denuncia por «esterilizar a hombres y mujeres en los barrios pobres» con el apoyo del gobierno; también denuncia al Ministerio de Salud por los programas de planificación familiar y por el «denigrante slogan de los conejos». Después de algunos días, los diarios Comercio y Expreso recogen las declaraciones de los Ministros de Salud y de Justicia, Dres. Carlos Bazán y Juan Musso, que desmienten la existencia de programas de esterilización. Sin embargo, como veremos más adelante, 167 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción años más tarde, los sectores conservadores y religiosos volverán a usar las denuncias sobre esterilización, un tema constante en su lucha permanente contra la planificación familiar. El 6 de julio de 1985, a tres semanas de concluir su segundo mandato, el Presidente Belaúnde promulga la Ley de Política Nacional de Población a través del Decreto Legislativo No. 346. El primer título de la Ley presenta sus objetivos que son los siguientes; estos amplían y ratifican los objetivos de los Lineamientos de 1976: 1. Promover una equilibrada y armónica relación entre el crecimiento, la estructura y la distribución de la población, y el desarrollo económico y social, teniendo en cuenta que la economía está al servicio del hombre. 2. Promover y asegurar la decisión libre, informada y responsable de las personas y las parejas sobre el número y espaciamiento de los nacimientos, proporcionando para ello los servicios educativos y de salud, para contribuir con la estabilidad y solidaridad de la familia y mejorar la calidad de la vida. 3. Lograr una reducción significativa de la morbilidad y mortalidad, especialmente entre las madres y los niños, mejorando los niveles de salud y de vida de la población. 4. Lograr una mejor distribución de la población en el territorio en concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo regional y la seguridad nacional. La Ley de Política Nacional de Población representó un avance muy importante y significativo, pues ha dado una firme base a los programas de población, dado que constituye el sustento legal para la formulación de los sucesivos planes nacionales de población, incluyendo al actual Plan 2010– 2014 en ejecución. La ley fue modificada por el Congreso durante el gobierno de Fujimori, en setiembre de 1995, para permitir la esterilización, la cual estaba prohibida en la original. De ello se trata más adelante. 168 Cuarta parte: Los siguientes periodos de gobierno 1. Alan García Pérez, 1985-1990 En julio de 1985, se inaugura el gobierno del Dr. Alan García, cuyas referenciales sobre los problemas de población no eran muy claras al no haberse hecho evidente durante su larga vida política partidaria ni durante la campaña electoral. Sin embargo, no había registrado una oposición a la planificación familiar y, a juzgar por los planteamientos de su partido, APRA, previos a las elecciones, era previsible que adoptara una posición más bien liberal en lo demográfico. Nombra como Ministro de Salud al Dr. David Tejada, destacado funcionario de alto nivel en la OMS, en la que ejerció uno de los cargos de Subdirector en la Sede Central de Ginebra, luego de haber trabajado por varios años en la OPS. Por tanto, altamente familiarizado con los debates sobre planificación familiar y contracepción, asunto en lo cual tenía una clara visión progresista. Su interés en el tema se manifestó tempranamente cuando gestiona y logra la reubicación del Consejo Nacional de Población, hasta ese momento, ubicado en la Presidencia del Consejo de Ministros, que pasa a ser otra vez una dependencia del Ministerio de Salud, lo que termina limitando su capacidad de actuar como un organismo intersectorial. Además, Tejada nombra como Presidente del CNP al ginecólogo Edgar Ibárcena, quien contaba con las reservas de la clase médica por razones de ética profesional y ya había mostrado interés fallido, al iniciarse el régimen anterior de Belaúnde, en dirigir el Consejo. El Dr. Ibárcena contaba con el apoyo directo de uno de los líderes más antiguos y connotados del aprismo, el Senador Luis A. Sánchez, del cual era asistente personal y fue quien lo propuso. El Ministro Tejada solicita a Luis Sobrevilla que permanezca en el cargo de Secretario Ejecutivo del CNP, pero Ibárcena toma decisiones de personal y de política que le hacen imposible continuar en el cargo, al que renunció a los pocos meses para volver a la 169 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción docencia en la Universidad Cayetano Heredia y al Hospital Arzobispo Loayza como médico endocrinólogo. En el Ministerio de Salud, Tejada apoya e impulsa los servicios de planificación familiar y nombra a la Dra. Hilda García Directora del Programa Nacional de Planificación Familiar. Con ello, se establece una fructífera colaboración entre el MINSA y el IPSS, donde la dirección del programa de planificación familiar se pone a cargo del Dr. Alfredo Guzmán Ch. Al inicio de su gestión y amparado en las medidas tomadas en el sector salud, el nuevo gobierno no oculta ni mediatiza su opción, más bien manifiesta su más clara posición en el tema demográfico por voz del mismo Presidente, algo que no había ocurrido anteriormente, y señala un compromiso que se mantendría a lo largo del periodo. Ello ocurrió, más significativamente, en la cita anual de CADE de 1986, que normalmente sirve para el análisis de la situación social y económica del país, y el planteamiento de las mayores vertientes de los programas de gobierno. En Huaraz, el Presidente García enfatiza la necesidad de aplicar una política de población que venza los factores que habían impedido hasta ese momento la implementación plena de sus principios. Al respecto, plantea una acusatoria pregunta: «¿Qué destino histórico dejaríamos a nuestros hijos si en el año 2000 tendríamos 30 millones de habitantes?», cuando las proyecciones oficiales en su hipótesis media no llegaban a 28 millones. De todas maneras, el Presidente daba a conocer la posición de su gobierno dramatizando las perspectivas demográficas del país. Además de este pronunciamiento político, que confirmaba la decisión del gobierno, un año más tarde se conformó la Comisión Presidencial de Población, por R.S. 0028 del 16 de febrero de 1987, que se instala en Palacio de Gobierno. La Comisión estuvo presidida por el Ministro de Salud, Dr. David Tejada, e integrada por representantes del Instituto Nacional de Planificación, el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de Población, el Instituto Nacional de Estadística, los organismos no gubernamentales, el Episcopado peruano y un representante personal del Presidente. Esta Comisión elaboró, en dos meses, el Programa Nacional de Población 1987–1990, que fue aprobado por R.S. del 19 de abril de 1987, y se dirigía a «disminuir el crecimiento de la población y la mortalidad infantil y materna, y lograr una mejor distribución de la población en el territorio nacional». Así, el gobierno establecía objetivos demográficos, al mismo tiempo que señalaba objetivos sociales y de salud como los principios básicos de su plan. 170 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Sentadas las bases programáticas del plan y teniendo al Ministerio de Salud como el primer promotor y ejecutor de los programas de PF, el gobierno destinó la suma de US$ 40 millones para poner en marcha el programa y evitar la «superpoblación del Perú». De acuerdo con declaraciones del Jefe del INP, Javier Tantalean, al ser implementados a través de todos los organismos pertinentes del Estado, incluyendo a la Iglesia y los organismos no gubernamentales, y con el apoyo de la USAID y el Fondo de Población de la ONU, el propósito final era reducir la tasa anual de crecimiento de la población a 1.7%. Además, se incluía medidas e incentivos para reducir la migración hacia Lima. Para ello, se contaba con una propuesta para el desarrollo de 15 «ciudades intermedias» que servirían para diluir la presión sobre la capital. Cuántos de estos avanzados propósitos llegaron a realizarse, sería materia de investigación, pero desde una perspectiva objetiva es posible asegurar que en su mayoría no fueron alcanzados. Antes que el régimen aprista entrara en colapso, fundamentalmente como consecuencia del deficiente manejo de la economía nacional y como una sorpresa más en la línea activista que había adquirido el gobierno en el área de población, se dio lo que sería hasta ese momento la propuesta más avanzada que se había presentado en el Perú para reducir la fecundidad. Esta vez la propuesta provenía del Poder Legislativo en apoyo a la demanda del Presidente García de hacer efectiva la política nacional de población. Congresistas del Partido Aprista, y los diputados Neil Roman y Eduardo Peláez presentaron un proyecto de ley, en setiembre de 1987, para modificar la Ley de Política Nacional de Población en su artículo VI, en el que se prohibía el uso del aborto y la esterilización como métodos de planificación familiar. Se pretendía la legalización de esta última, es decir, la inclusión de la esterilización voluntaria entre los métodos anticoceptivos. Esta propuesta, que llegó a ser aprobada por la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, dio lugar a la más intensa controversia producida, hasta ese momento, sobre el tema. Esta se inició a causa de una dura respuesta de la Iglesia, en la que participaron directamente sus más connotados representantes, encabezados por el mismo Arzobispo y los varios grupos laicos organizados, así como las organizaciones relacionadas con los derechos de la mujer, las organizaciones y grupos médicos de ambos pareceres, incluyendo al Colegio Médico y otras sociedades médicas, las organizaciones no gubernamentales involucradas en la promoción y la implementación de programas de planificación familiar y numerosas personalidades de las áreas correspondientes, al igual que los medios de prensa que, esencialmente, 171 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción encontraron en el tema un elemento fácilmente explotable para aumentar su circulación. A pesar de que la opinión mayoritaria de la población estaba de acuerdo con la propuesta parlamentaria, surgieron serias diferencias en el seno de la representación aprista, y tanto el Ministerio de Salud como el Consejo Nacional de Población permanecieron en silencio; el Ejecutivo también. El proceso posterior se vio postergado y al final ignorado por las graves circunstancias económicas que confrontó el gobierno. Estas demandaron atención prioritaria y las exigencias de la siguiente campaña electoral. Fue durante esta administración que el IPSS toma clara conciencia de su responsabilidad y en 1986 se comienza a implementar su primer Programa Nacional de Planificación Familiar, que estuvo a cargo del Dr. Alfredo Guzmán con el rango de programa especial. El programa fue considerado de alta prioridad para la institución, pues, como relata Guzmán (Donayre 1999), el programa era «solo dependiente de la Presidencia Ejecutiva del IPPS gozando de autonomía administrativa y presupuestaria. Esta especial consideración se logra por un convenio directo entre USAID y el IPSS en el cual la primera se compromete a financiar el programa en sus primeros años. Guzmán, con un grupo de técnicos, diseña, organiza y pone en funciones un programa con Unidades de Estadística, Información, Educación y Comunicación, y administración. Establece bajo patrones demográficos nacionales y departamentales, metas de usuarias y supuestos de mezcla de métodos para conocer la necesidad de insumos a nivel nacional. Designa coordinadores del programa en todos los departamentos del país e implementa consultorios de planificación familiar en todos los establecimientos del IPSS entre hospitales, policlínicos y centros» El régimen de Alan García que, con su claro compromiso con el tema, presentaba las mejores oportunidades para la implementación de la política nacional de población, terminó produciendo una gran confusión acerca de las acciones más efectivas en respuesta a las condiciones prevalentes en la sociedad peruana, y alentando a las fuerzas opositoras de la planificación familiar que se consideraron victoriosas. 2. Alberto Fujimori Fujimori, 1990-2000 El gobierno de Alberto Fujimori comienza en julio de 1990 y se prolonga por algo más de dos periodos hasta noviembre del 2000, como consecuencia de su primera reelección en abril de 1995, y de su controvertida segunda reelección en julio del 2000. Después de la cual se produce un periodo de gran inestabilidad política ante la evidente manipulación de los resultados 172 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar electorales, y la corrupción política y administrativa del régimen fujimorista, orquestada por el Jefe del Servicio Nacional de Inteligencia, Vladimiro Montesinos, con la participación de Fujimori y sus cercanos colaboradores. En noviembre del 2000, el Congreso de la República, frente a la renuncia de este comunicada por fax desde el exterior, donde se encontraba por una reunión internacional, destituye a Fujimori y elige como Presidente provisional a Valentín Paniagua. En los diez años de su mandato, Fujimori revela un desusado interés en el tema de población que habría provenido de su formación como estadístico e ingeniero agrónomo le permitió tener contacto con el campo y la vida de la clase campesina. Este interés ya se había evidenciado cuando dirigía un programa radial, «Concertando», en el que trataba el tema con frecuencia, y, luego, cuando asumió el Rectorado de la Universidad Agraria en Lima. Sin embargo, y no en poca medida, debido a su falta de formación en materia de población, llegó a adoptar una posición extrema, combativa y simplista bajo el prisma del control natal, aun cuando en su propia administración había corrientes francamente opuestas. Así, para sorpresa de muchos, apenas llegado al poder, en octubre de 1990, Fujimori hace conocer el propósito del gobierno de aplicar una política de control de la natalidad con objetivos demográficos y de desarrollo que recoge en parte la argumentación de los efectos negativos del crecimiento acelerado de la población. Sin embargo, al mismo tiempo, tiene el objetivo de eliminar las notables diferencias sociales y económicas en el uso de los métodos de planificación familiar que se habían evidenciado a través de estudios y encuestas de fecundidad. En enero de 1991, se declara oficialmente al año 1991 como el «Año de la Planificación Familiar». Estas declaraciones sin precedentes, decididamente contrarias al manejo usualmente cauteloso del tema por gobiernos anteriores, ya hacían prever que el gobierno daría alta prioridad a las acciones correspondientes y movilizaría a los sectores pertinentes hacia el objetivo de reducir las tasas de fecundidad del país. Los frentes políticos usuales reaccionaron en forma previsible en contra de las acciones de planificación familiar. Esta vez, con la ausencia de los sectores de izquierda, fueron los estamentos jerárquicos de la Iglesia y su diversificado sector laico los que confrontaron al gobierno abiertamente en la prensa con toda clase de acusaciones sobre la indiscriminada y masiva operación, el uso de esterilizaciones, la promoción del aborto, etc. 173 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Sin embargo, a pesar del asedio de la Iglesia, los programas fueron arduamente defendidos y continuaron casi exclusivamente a cargo del Ministerio de Salud en el sector público y de las organizaciones privadas alentadas por la posición del gobierno. La Tercera Conferencia Mundial sobre Población, El Cairo, 1994 Esta conferencia tomó el título de «Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo», en mérito a la evolución del tema, hacía sus interrelaciones con el desarrollo económico y social. Dicho evento se realizó cuando por primera vez el gobierno había optado decididamente por establecer programas públicos de planificación familiar. El Perú prestoó importante atención a la preparación del informe nacional requerido por los organizadores del evento, tuvo una mayor presencia en todo el proceso de la conferencia y jugó un papel más claro e independiente en el planteamiento de sus opciones y en la discusión del Plan de Acción desde sus inicios. Sin embargo, como se verá más adelante, el consenso no había madurado lo suficiente dentro del gobierno y ello afectó la continuidad de su presencia en la conferencia. El gobierno estableció a nivel de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) una Comisión de Alto Nivel Preparatoria de la conferencia. Esta comisión fue presidida por el Secretario General de la PCM, Víctor Camacho Orlandini. El equipo técnico estuvo conformado por José Donayre V., Coordinador; Julián Antezana, asesor de la Secretaria General de la PCM; Gustavo Quiroz, sociólogo; Guillermo Vallenas, demógrafo; Alberto Padilla, demógrafo del INEI; Carmen López Cisneros, Presidente del CONAPO; y Juan J. Wicht S.J. La comisión centró sus labores en la elaboración de un informe sobre la evolución reciente de la población peruana, anotando que si bien la tasa de crecimiento se había reducido de 2.9% a 2.0% entre 1970 y 1990, la población total había pasado de 13.4 a 21.5 millones en ese periodo. Relacionaba también a este proceso con las persistentes condiciones de deterioro económico experimentadas en las dos décadas anteriores, el incremento de los niveles de pobreza y el proceso migratorio interno. Al mismo tiempo, señalaba los esfuerzos del país por construir mecanismos para confrontar los problemas de población, refiriéndose a la importancia de la Ley de Política de Población desde 1985 y del Programa Nacional de Población 1991–1995, cuyos avances en mortalidad infantil y salud reproductiva fueron señalados. Este último avance se logró gracias al Programa de Atención a la Salud Reproductiva 1992–1995 establecido por el Ministerio de Salud y el Instituto Peruano de 174 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Seguridad Social. El informe también delineaba el futuro plan de acción en materia de población y desarrollo, sus objetivos y las metas demográficas y de salud, así como las actividades necesarias para alcanzarlas. Entre estas, se subrayaba la necesidad de desarrollar acciones de carácter integral dirigidas a las parejas, la mujer, el niño y los adolescentes. Dichas acciones prestaban atención preferencial a los aspectos educativos, así como a los desplazados por la violencia. Para representar al gobierno en las fases previas a la conferencia, se nombró como delegado a uno de los autores, el Dr. José Donayre V., quien asistió a la Conferencia Regional celebrada en México conjuntamente con el Embajador del Perú en México, Dr. Alberto Cazorla T., y el economista Julián Antezana. En ella, el Perú trató de estimular un consenso latinoamericano con respecto a los principales aspectos del problema en el contexto de la región, evitando las áreas de conflicto, que principalmente se referían a asuntos relacionados con fecundidad y planificación familiar en los que subsistían algunas diferencias. Al mismo tiempo, la delegación llamó la atención sobre la persistencia de tasas altas de fecundidad en los países andinos y centroamericanos cuando la atención de la asistencia internacional se dirigía con mayor intensidad a los países de África, considerando que, en promedio, la región latinoamericana parecía haber remontado la creciente demográfica en virtud de los avances de países como los del cono sur. La Reunión Preparatoria de Nueva York La misma delegación compuesta por un mayor número de delegados, entre los que se encontraban Julián Antezana, Susana Galdós y Celeste Cambria de la ONG Flora Tristán, que se especializa en los derechos de la mujer; Carmen Rosa Balbi de la Universidad Católica; y Carmen López, Presidente del CONAPO, asistió a la reunión preparatoria de Nueva York, en la cual se debatirían los términos específicos del nuevo Plan de Acción mundial sobre población que había sido preparado para el efecto. La representación del Perú en las Naciones Unidas, acargo del Embajador Jorge Valdez C. y el Sr. Alfredo Chuquihuara, apoyó a la delegación durante las sesiones. En esta reunión, la delegación peruana, otra vez en mérito a los principios de la Política Nacional de Población, promovió consenso aun en los aspectos más controversiales, referidos al concepto y contenido de la salud reproductiva, y a los derechos del individuo y la pareja a determinar libremente el tamaño de su familia. En este sentido, la delegación prefirió respetar la posición de un gran número de países, cuya religión y principios 175 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción éticos y morales no les permitían la aplicación de políticas y programas dirigidos a regular el crecimiento de la población con medidas que incluyan la planificación familiar e incluso el aborto. Por ello, se hizo énfasis en las diferencias que la política del país señalaba para sí y que era contraria a utilizar el aborto como método de planificación familiar. En estas circunstancias, la delegación fue confrontada por el Sr. Miguel Prado, quien proponía un pronunciamiento en contra del aborto y un alineamiento con la posición del Vaticano, sugerencias que fueron atendidas cortésmente, pero sin comprometerse a ellas. Luego, en una entrevista con el boletín diario de la conferencia, el representante de la delegación manifestó, entre otras opiniones, su sorpresa por la actitud eminentemente política adoptada por la representación del Vaticano. Estos incidentes motivaron una movilización de contactos con calificados miembros laicos en el Perú, entre los que estuvieron el entonces Senador Enrique Chirinos Soto, el congresista Rafael Rey Rey y el Dr. Raúl Cantella, miembro de la Conferencia Episcopal, y otros que iniciaron una campaña para criticar y desconocer a la delegación peruana a la Conferencia Preparatoria. Ellos la acusaron de «haber insultado al Papa» o de «no haber defendido suficientemente la posición antiabortista de la política peruana de población» (Declaraciones del Cardenal Vargas Alzamora al diario La República en G. Bonfiglio 1999, p. 94). Los detalles de la crítica a la actuación de la delegación peruana, en la que participaron importantes miembros de la gobierno, incluyendo al Cardenal así como los laicos señalados, están ampliamente descritos en la mencionada tesis de A. Lerner (2000). En ella, el autor indica, en referencia a los religiosos, que «sus criticas se centraron en el “silencio cómplice” de los representantes de la delegación peruana ante un documento, según ellos, favorable no solo a los inaceptables “métodos artificiales” de contracepción, sino también al aborto y a la esterilización masiva, con los que la Organización de las Naciones Unidas (ONU), planeaba un “gigantesco genocidio. Monseñor Brazzini declaró que la ONU iba a tener que dar cuenta a Dios por la cantidad de muertes que iba a causar”». «La Iglesia tenía razón al afirmar que el aborto era ilegal en el Perú según la Constitución de 1993 y su postura en contra de él era la elegida por el Vaticano y por otras naciones… Sin embargo, la declaración no pretendía legalizar el aborto. Era el documento inicial para una negociación multilateral acerca de la “propuesta de que el aborto en condiciones de riesgo fuera considerado un importante problema se salud pública. Más allá de ello, es evidente que, en la Conferencia de El Cairo, en cuyo Plan de Acción los derechos humanos tuvieron un papel fundamental, no se pretendió en modo alguno abrir la puerta a esterilizaciones masivas ni a genocidios, sino todo lo contrario, por lo que dichas acusaciones eran infundadas”». 176 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar La ofensiva eficientemente organizada por la Iglesia en el Perú tenía como objetivo movilizar al público contra los términos del Plan de Acción de la conferencia. Los transfiguraban en genocidas y forzaba el cambio de la representación peruana para adoptar una posición más favorable a los principios católicos. Sin embargo, era parte también de una orquestada acción política mundial, en la que, de acuerdo con el sacerdote Gastón Garatea, «había consignas muy claras desde Roma». A ellas respondieron artículos de prensa como el de R. Cantella, aparecido en La República: «Contra el Aborto y la Esterilización Masiva. Entre Nueva York y El Cairo», así como las columnas de opinión contrariamente favorables del diario Expreso de L. Rey de Castro, «¿Aborto? ¿En marcha?», 16 de julio, y de Carmen Rosa Balbi, «La posición peruana en El Cairo» del día siguiente. Posteriormente, otros laicos también intervinieron en El Comercio en la línea de la Iglesia. Ellos fueron Luis Solari de la Fuente con un artículo titulado «Lo que no se dice», 1 de setiembre; Enrique Cipriani, «La vida sobre el tapete» del 9; y A. Salazar Larraín, «Población, desarrollo y represión» del 11 del mismo mes. Estos artículos se publicaron en pleno desarrollo de la conferencia. El corolario de este esfuerzo político de la Iglesia en el Perú fue que días antes de la conferencia en El Cairo la delegación peruana fue reemplazada y se nombró a la Ministra de Justicia, Dra. Miriam Schenone, como representante del Perú, quien fue asesorada por la representación diplomática del Perú en El Cairo. Significativamente, aparte de la delegación oficial, asistieron a la conferencia el congresista Rafael Rey Rey y el Dr. Francisco Tudela, quienes lo hicieron como miembros de la prensa por uno de los diarios limeños, ambos de activa participación en los gobiernos de Fujimori como Congresista el primero y como candidato a la Vicepresidencia el segundo. En el curso de la conferencia, el Perú siguió una línea cercana al Vaticano, a pesar del crudo activismo del Presidente Fujimori, quien, ausente en El Cairo, días después asistiría personalmente a la Conferencia sobre los Derechos de la Mujer en Beijing. En esta haría presente su apoyo a la salud reproductiva y a la planificación familiar, denostando duramente la actitud oposicionista de la Iglesia en el Perú: «La mujer peruana no va a seguir cercada o doblegada por la intransigencia de mentalidades ultraconservadoras que pretenden convertir en artículo de fe una incapacidad para aceptar los cambios sociales». 177 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción En su segunda administración, en su mensaje al Congreso en 1995, Fujimori expresa en su inimitable estilo directo que «sería una hipocresía hacerse de la vista gorda, sabiendo que se aplican diferentes métodos para familias de diversas clases sociales. Lo justo es difundir, de hecho difundir a fondo los métodos de planificación familiar. Hemos sido un gobierno pragmático, sin tabúes ni vacas sagradas. Las mujeres peruanas deben ser dueñas de su destino». En setiembre de 1995, en la Primera Legislatura de ese año, se aprueba un proyecto de ley, presentado por la Comisión de Salud, Población y Familia, para modificar otra vez el Artículo VI del Título Preliminar del DL No. 356 de la Ley de Política Nacional de Población. En esta modificación, se incorporó a la esterilización masculina y femenina como métodos de planificación familiar. En esa oportunidad, uno de los autores de este libro, el Dr. Roger Guerra-García, en ese entonces Congresista de la República, en representación de Unión por el Perú (UPP), daba su aprobación al proyecto, no sin expresar premonitoriamente la «esperanza en que no haya una intención encubierta…y que se actúe de buena fe». Este singular acto legislativo daría lugar, por segunda vez, a una gran controversia sobre los programas de planificación familiar en el Perú, en esta ocasión en torno a la aplicación de la esterilización quirúrgica voluntaria (AQV), que se convirtió en la obsesión del régimen y del sector salud. Dirigido desde el Ministerio de Salud, el programa contó con el apoyo directo del Presidente, quien llegó a convocar a los jefes de servicios de ginecología y obstetricia de los establecimientos de salud comprometidos para alentarlos a la aplicación masiva de la AQV, ofreciendo, para ello, incentivos a médicos y obstetrices. Estas reuniones se llevaron a cabo en Ancón y Paracas en 1996. Fue tal el interés del Presidente que trasladó la supervisión del programa a una oficina en Palacio y puso a su mando al Dr. Eduardo Yong Mota, una vez que terminara su cargo como Ministro de Salud en marzo de 1996, quien se convirtió en el principal operativo del programa. Además, en el Seminario Internacional sobre Reforma de Salud, febrero de 1997, el Presidente Fujimori, reeditando su estilo confrontacional y directo, se refirió al tema de la siguiente manera: «“Seamos totalmente claros, ninguna reforma de salud y la consecuente búsqueda de mejores niveles de vida y bienestar podrá ser posible si nuestra población crece a un ritmo mayor que la generación de recursos” y “Hasta hace poco este era un tema vedado para tratarlo en el Perú. Pero aquí, los mitos y los tabúes los estamos derribando confrontándolos con la realidad”». 178 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Las directivas favorecían el reclutamiento de pacientes. Para ello, se utilizaban incentivos, por ejemplo, se ayudaba a los pacientes con costos de transporte, alimentos y atención para los niños, así como estímulos para los servidores de salud y visitadoras. Con el establecimiento de cuotas y metas, y la celebración de «festivales» de esterilización, cruda e insensible imitación de otros países en los que tuvieron marcado éxito dadas sus diferentes condiciones culturales, el programa se extendió rápidamente, pero a costa de transgresiones que luego fueron motivo de acerbas críticas en mucho interesadas y exageradas que dieron lugar a posteriores campañas de oposición e investigaciones. Una de las más dramáticas acusaciones en contra del programa de AQV fue publicada por el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM) (1999). En ella, se presenta el problema de las esterilizaciones forzadas desde el ángulo de los derechos humanos, el consentimiento libre e informado, el derecho a la salud, y el derecho a reclamación y justicia, acompañándose de una larga presentación de casos individuales específicos altamente ilustrativos de los problemas generados en el programa. Mientras que el informe consignaba datos numéricos oficiales provenientes del INEI que señalaban que el número máximo de ligaduras de trompas en el Perú ocurrió en 1996 (67,263 casos), las acusaciones y denuncias apuntaban a un total de 300,000 mujeres esterilizadas por el programa. Más aun, se decía que ellas eran provenientes de lugares apartados de carácter rural de la costa y sierra del país, en las que se había concentrado el programa adquiriendo un sesgo racial de tonos eugenésicos. Tanto el Viceministro Alejandro Aguinaga, médico, como el Ministro Marino Costa Bauer, abogado, en la siguiente gestión ministerial, en ausencia de alguna defensa por parte del ex Ministro Yong Motta, el factótum invisible del programa, asediados por las denuncias trataron en todo momento de rechazarlas y explicar que no existía un programa masivo de esterilizaciones. Por ello, bajo gran presión, modificaron repetidamente las normas correspondientes para asegurar una mejor implementación del programa y reforzar el respeto a los derechos de las y los pacientes. Una vez remontada la tormenta, aun varios años después, han quedado graves sospechas sobre el resultado negativo de las actividades de AQV. Recientemente, el 18 de agosto del 2011, en un programa de la Hora N conducido por Jaime de Althaus, el ex Ministro Costa Bauer tuvo la oportunidad de desmentir gran parte de las acusaciones con datos oficiales provenientes 179 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de la ENDES 2000 y de un estudio de calidad de servicios del INEI. En síntesis, mostró que entre 1995 y 2000 el total de esterilizaciones realizadas en el país alcanzaba solamente a 265,000 y de ese total el 62% correspondían a los hospitales del MINSA, mientras que el 18% se habían en el tercer nivel de atención de ESSALUD, es decir, en zonas urbanas. Asimismo, concluyó que solamente el 1% del total correspondía a las campañas del programa de AQV en zonas rurales, es decir, alrededor de 2,650 intervenciones. Más aun, las edades de las pacientes indicaban que quienes fueron esterilizadas estaban al final de su vida fértil: el 99% de ellas tenían en promedio 31 años de edad. Esta presentación del ex Ministro, quien reconocía las fallas técnicas y de seguimiento del programa que incluían muertes y daños de salud, tendería a desvirtuar tanto el volumen del programa y la intención racista, como la concentración en mujeres jóvenes. El hecho de que esta defensa se produjese once años después de ocurridos los problemas y habiendo sido agudo tema de campaña electoral el mismo año, refleja cuan profundo ha sido el daño causado por una medida tan extrema y culturalmente inapropiada, que, además, fue aplicada sin ninguna sensibilidad política ni de respeto a la persona. En marcado contraste, el gobierno de Fujimori no tuvo mayor interés en las funciones del CNP, cuyo nivel, localización en el sistema del gobierno, y su conformación sufrieron una considerable degradación. La desatención llegó a tal punto que el CNP fue desalojado de sus oficinas del Jirón Máximo Abril por falta de pág.o del arrendamiento. La marginación del CNP durante este periodo revela la concepción simplista de los problemas de población que animaba al gobierno, así como el exclusivo foco que los restringía a materias de control de natalidad. Quizás no cabía esperar una situación diferente de un presidente y un equipo que encontraba en la acción directa y en el pragmatismo los medios para obtener resultados tangibles, demostrables y cuantificables a corto plazo, sin prestar atención a las complejas interrelaciones de los problemas demográficos. En realidad, la administración Fujimori, desprovista de una definición de carácter ideológico, no se caracterizó por una línea clara de acción, que fue encaminada a solucionar problemas, algunos de ellos de larga data como la cuestión de límites con Ecuador, se reflejó también en los asuntos relacionados con población. Mientras el Presidente confrontaba el problema tomando decisiones drásticas en lo interno y proyectaba esa visión internacionalmente, mantenía en su seno partidario una divergencia que no pudo o supo dominar. 180 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Cuando comenzaba la crisis del AQV, dos de sus partidarios en el Congreso, activistas laicos que habían representado la posición de la Iglesia por algún tiempo, Rafael Rey Rey, miembro del Opus Dei, quien años después formaría parte de la plancha presidencial de Keiko Fujimori, y Arturo Salazar Larraín, de una larga experiencia periodística y tendencia conservadora, presentaron un «Proyecto de Ley sobre Declaración de Estado de Emergencia Demográfica» en marzo de 1998. El proyecto se basaba en el hecho de que un número importante de provincias del interior del país venían confrontando un proceso de despoblamiento que tenía relación con la acentuación de la migración en sentido rural-urbano, es decir, con la transformación del Perú en país urbano. Para combatir este proceso, los autores proponían establecer un «estado de emergencia demográfica» obligatorio, que suspendería la «promoción y difusión de las campañas de anticoncepción en esas zonas». Asimismo, recomendaron la inclusión de una partida en el pliego de salud del presupuesto nacional «no menor al 50% de la que corresponde, en el mismo Pliego, al Programa de Salud Reproductiva». Se trataba, entonces, de frenar el decrecimiento de la población en esas zonas con el aumento de la natalidad por supresión del acceso a métodos anticonceptivos, ignorando los muchos otros factores socioculturales y económicos responsables de la emigración, una de los principales era precisamente la alta fecundidad en el interior del país, donde la capacidad de sustentación de la agricultura, principalmente, se veía desbordada. El proyecto de ley no prosperó en el agitado final del gobierno de Fujimori que terminó presa de sus inconsistencias y del aparato de corrupción que había gestado. Los últimos dos años del gobierno fujimorista transcurrieron en un estado de crisis política continua. En este contexto, trataron de perpetuarse en el poder y ocultar los graves escándalos de corrupción hechos públicos a diario. Aunque las políticas y los programas de población debieron pasar a un segundo plano, la aguda discrepancia pública entre el gobierno y la Iglesia continuó acentuándose en las planas de los diarios con vehemencia contra el programa de AQV. Así, terminó una de las etapas políticas más favorables para el establecimiento de acciones coherentes en el campo de población, dada la posición personal del Presidente Fujimori, pero con un gobierno obsesionado por una visión limitada y deformada del tema. 181 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 3. Valentín Paniagua Corazao, 2000-2001 En medio de una grave crisis política, el congresista Valentín Paniagua, miembro del partido Acción Popular, es elegido Presidente por el Congreso para dirigir un gobierno transitorio que permitiera solucionar la crisis, y convocar, luego, a elecciones para restaurar la democracia del país. Aunque su gobierno duró solamente ocho meses y, por tanto, sus objetivos fueron primariamente la estabilización económica, el restablecimiento de los poderes e instituciones del Estado y el buen funcionamiento de la administración pública, tuvo en el área de población algunos efectos importantes. En primer lugar, se ciñó a los términos de la política nacional de población existente, y, en el sector salud, aplicó las normas de salud reproductiva y planificación familiar que habían sido revisadas como consecuencia de las críticas que siguieron a los programas de AQV. Asimismo, prestó atención a los métodos no quirúrgicos para lograr un balance adecuado acorde con las capacidades del sector y con la demanda natural de las poblaciones atendidas en los servicios de salud. En segundo término, y en mérito a la experiencia internacional, particularmente de países latinoamericanos, se incorporó a la Anticoncepción Oral de Emergencia (AOE) como un método adicional a aquellos promovidos por el Ministerio de Salud. Hasta este punto, el uso de la «pastilla del día siguiente» había permanecido sujeto a notables discrepancias relacionadas con un supuesto efecto abortivo, posición que errónea, pero interesadamente mantenían los sectores opositores a la planificación familiar, particularmente motivados por la Iglesia Católica. La mayor base de información sobre este agente anticonceptivo provenía de los análisis multicéntricos realizados en varios países por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Oficina Panamericana de la Salud (OPS). Con respecto al mecanismo de acción de la «píldora del día siguiente», la OMS no la consideraba como un agente abortivo, sino un agente con efectos que impedían la migración y ultimadamente la anidación del oocito en el endometrio. Sobre esa clara evidencia, el Ministro de Salud, Dr. Eduardo Pretell Zarate, incluyó a la contracepción de emergencia como método adicional en los programas de planificación familiar del Ministerio, a través de la Resolución Ministerial No. 399 – 2001 –SA/DM. A diferencia de la versión que aparece en el libro de Bustíos (2011), que se refiere al establecimiento de una «Comisión de Alto Nivel en el MINSA, con el apoyo técnico de la USAID» (p.180), la decisión fue tomada en el despacho del Ministro Pretell con sus asesores y funcionarios pertinentes, fue una decisión 182 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar interna que no contó, ni tenía que hacerlo, con la asesoría de USAID ni de ninguna otra agencia internacional. Esta decisión, que obedeció también a la demanda existente en los sectores de responsabilidad del Ministerio al tiempo que el método era adquirido libremente en el sector comercial por la población de mayores recursos, no tuvo mayores contratiempos inmediatos y cubrió un vacío en la provisión de servicios públicos de anticoncepción. 4. Alejandro Toledo Manrique, 2001-2006 Al asumir el gobierno en julio del 2001, el presidente Toledo nombra como Ministro de Salud al Dr. Luis Solari de la Fuente, destacado miembro de Perú Posible, el partido de gobierno, y del Sodalicio de Vida Cristiana. Por tanto, el Dr. Solari no oculta su simpatía por las posiciones conservadoras de la Iglesia Católica en materia de salud pública, población y planificación familiar. Este designa como Viceministro al Dr. Manuel Quimper, profesional de tendencias similares, y como Director de la Oficina de Cooperación Externa al médico Fernando Carbone Monteverde, quien se trasladó desde Navarra, España, la cuna del Opus Dei, donde residía y era miembro a través de su organización Medico Mundi. Pronto, el Dr. Carbone asumiría un importante rol y terminaría siendo nombrado Ministro al cabo de los seis meses que duró la gestión del Dr. Solari. Durante los dos años del paso por la cartera ministerial de estos políticos conservadores fuertemente influenciados por la Iglesia Católica y el Opus Dei en particular (tanto que un connotado observador político, ex Ministro de Salud, se refería al Ministerio como el «Monasterio» de Salud), los programas del Ministerio de Salud toman un giro diferente en línea con las posiciones ideológicas. Se formalizaron con la elaboración de políticas sectoriales para los diez años siguientes, seguidas por planes estratégicos para el sector. Como resultado, se eliminaron conceptos y términos que habían sido incorporados a las políticas de salud, como la orientación sobre género, derechos reproductivos, y salud reproductiva y sexual, que provenían en mucho de las recomendaciones de la Conferencia de El Cairo. De la misma manera, se trató de limitar el acceso a los anticonceptivos, particularmente la AOE. La lucha por restaurar las acciones de salud reproductiva en el MINSA convocó a sociedades médicas, organizaciones femeninas y la Defensoría del Pueblo, y se extendió al Congreso. La «ofensiva conservadora» culminó con la presencia de dos congresistas norteamericanos 183 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción ultraconservadores, que fueron invitados por organismos laicos a terciar en el debate, Chris Smith y Henry Hyde, veteranos de las polémicas americanas del movimiento Right to Life, que esta vez, en la visión de los fundamentalistas nacionales, no representaban al «imperialismo norteamericano». El detalle y el epílogo de este capítulo que terminó con la salida del Ministro Carbone a los dos años de su nombramiento y la acción restauradora de los programas en el MINSA por los ministros Álvaro Vidal Rivadeneyra y Pilar Mazzetti Soler están relatados extensamente en el libro de Bustíos (2011). A pesar de la recuperación de la independencia programática en el MINSA, el ex Ministro Pretell fue criticado por la representación parlamentaria que en el Perú ha agregado a sus naturales funciones legislativas una muy socorrida función de investigar cuanto evento o situación le parece adecuada, muchas veces por razones políticas, y que hoy constituye posiblemente la mayor ocupación de un gran número de los legisladores peruanos. El congresista Héctor Chávez Chuchón propuso una denuncia constitucional contra el ex Ministro Pretell. En mayo de 2004, casi tres años después de haber dejado el cargo, este recibió un oficio del Presidente de la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales, Eduardo Salhuana C., notificándolo de la Denuncia Constitucional No. 227 por haber expedido la Resolución Ministerial que ampliaba las Normas de Planificación Familiar, que simplemente incorporaba la AOE a la serie de anticonceptivos orales ya considerados en ellas. Se argumentaba que la adopción de la AOE vulneraba diversas normas constitucionales, ya que implicaba la eliminación de un embrión recién concebido, inmediatamente antes de su implantación en el endometrio o en los días siguientes a su anidación. La defensa del caso estuvo a cargo, ad honorem, del abogado Jorge Santistevan de Noriega, quien había sido Presidente de la Defensoría del Pueblo durante varios años. La argumentación se apoyaba en fundamentos referentes a salud pública, la ciencia médica y el sustento legal de la medida tomada por el ex Ministro Pretell. Entre los primeros, destacaba las consecuencias para la salud pública de los embarazos no deseados y del aborto inducido, así como la necesidad de incrementar la cobertura de los servicios destinados a reducir su incidencia. Este argumento se apoyaba en la alarmante situación del Perú donde se calcula que los abortos clandestinos superan los 400,000 al año. Por otro lado, manifestaba que la decisión era congruente con la posición técnica de la comunidad científica y jurídica relacionada, que formaba parte del protocolo técnico que sustentaba la Resolución Ministerial, e incluía la experiencia acumulada por la OMS, que le permitía aseverar la 184 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar ausencia de una acción antiimplantatoria de la AOE. Finalmente, la acusación de haber suscrito la Resolución Ministerial en ausencia de los informes técnicos de los organismos de línea del Ministerio fue fácilmente rebatida, pues había sido acompañada por el protocolo sustentatorio, y visado por los organismos pertinentes del Ministerio. Las rotundas conclusiones de la defensa determinaron que la denuncia fuera archivada. (Anexo V). Recientemente, en abril de 2012, el ex Ministro de Salud, Dr. Oscar Ugarte Ubilluz, publicó un libro que constituye el más detallado recuento sobre los eventos de carácter legal que se continuaron sucediendo (Ugarte 2012). Estos llegaron hasta el Tribunal Constitucional, que se ocupó dos veces del caso antes de declarar ajustada a la Constitución la acción tomada por el Ministerio de Salud para incorporar la AOE a los métodos oficiales de planificacion familiar. Sin embargo, la decisión de incorporar la AOE a las Normas de Planificación Familiar adquirió más trascendencia de lo que se podía esperar de una medida relativamente menor en salud pública, dados los ángulos políticos y religiosos que arrastraba. Los ministros de salud siguientes continuaron siendo centro de ataques y discrepancias dirigidas a eliminar la AOE de la metodología anticonceptiva usada por el Ministerio, aun cuando esta se había hecho accesible al público general. Tal extraordinaria atención al tema llevó hasta la presentación del caso al Tribunal Constitucional por grupos privados durante el segundo gobierno de Alan García. Aparte de estos accidentes iniciales de la administración Toledo, creados por la decisión aún inexplicable de entregar la dirección del MINSA a agentes tan claramente en conflicto con un tema álgido en salud pública, su periodo no altera el enfoque de la política nacional de población. A pesar de los efectos negativos que hemos señalado para el sector público, estos no interfiere en los servicios de planificación familiar en el sector privado. Toledo parecía tener una pocisión positiva en el tema de población, pero tampoco desarrolló un enfoque coherente con respecto a ello. Manifestación clara de esta actitud fue la ausencia de interés en reconocer el rol, reactivar y reposicionar al Consejo Nacional de Población que esencialmente desapareció de la matriz del gobierno. 185 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 5. Las agencias internacionales Los programas de población en los países en desarrollo, como es el caso del Perú, contaron, desde sus inicios, con el apoyo económico de los gobiernos respectivos y de las agencias internacionales. La participación estatal se inició con la contribución «en especie», es decir, cubriendo los costos de personal e infraestructura esencial para, posteriormente, expandirse a otros elementos de los programas, como la investigación, difusión de información, adiestramiento, insumos y servicios, entre otros rubros. Las agencias internacionales dirigieron sus recursos a los temas de población en forma similar a sus inversiones en otros campos. En gran parte, lo hicieron directamente a través de sus organismos nacionales de apoyo a los programas de desarrollo, pero, luego que surgiera la preferencia por la «privatización» de la ayuda, se generalizó la contribución indirecta canalizada por medio de las ONGs internacionales. Estas añadieron sus esfuerzos a los de entidades privadas internacionales de financiación no gubernamental que dirigían su atención a los asuntos de población. En el caso de los Estados Unidos, que comenzara a financiar estos programas a partir de las administraciones de los presidentes Kennedy y Johnson en la década de 1960, las ONGs llegaron a canalizar importantes recursos durante el gobierno del Presidente Reagan que impuso la «privatización» como el modo preferente de financiación para los países en desarrollo a partir de los años 80 en todas las áreas referentes al desarrollo social y económico. En el caso del Perú, las primeras contribuciones a los nacientes programas de población se realizaron en la segunda mitad de los años 60 con la aparición del Centro de Estudios de Población y Desarrollo a nivel público y algunos programas de planificación familiar en el sector privado. En términos generales, la cantidad de recursos orientados a población por parte de las instituciones y organismos privados y las agencias gubernamentales internacionales fue relativamente modesta, y su evolución fue interrumpida al máximo durante los doce años del régimen militar 1968–1990. No existe información verificable sobre la contribución del gobierno y de las fuentes internacionales durante más de tres décadas hasta 1993. La recopilación realizada por Virginia Baffigo de Pinillos sobre las inversiones en salud, población y nutrición en el periodo 1994–2005 representa no solo un esfuerzo encomiable, sino el único estudio comprehensivo sobre el tema (Baffigo, Neves y Villa 2000). Realizado por encargo de USAID y publicado en enero del 2000, el estudio permite establecer en forma comparativa 186 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar los montos destinados a estos tres importantes rubros de la contribución internacional durante un periodo relativamente corto. Sin embargo, representa un periodo de franca expansión de la ayuda internacional en estas áreas. Los datos del primer quinquenio, 1994–1998, corresponden a cifras específicas de inversión en proyectos identificados en el estudio. Mientras que los del segundo periodo, que abarca 7 años, entre 1999 y 2005, consisten en proyecciones originadas en la continuación o terminación de proyectos existentes y del inicio de nuevos proyectos, y asume volúmenes de inversión en incremento similar al del periodo precedente, llegando a duplicar su valor hasta los cuatro mil millones de dólares con una distribución similar entre recursos nacionales e internacionales. Para el periodo inicial, se encuentra que el total de la inversión en estos tres rubros: salud, nutrición y población, suma casi dos mil millones de dólares (US$ 1,964 millones), inversión total compartida entre fuentes gubernamentales que significan el 71% y fuentes internacionales por solo el 29% restante, es decir, US$ 576 millones. Del total de los recursos, el área de población atrajo solamente el 8%, equivalente a US$ 157 millones. Respondiendo al mayor énfasis del gobierno de A. Fujimori en planificación familiar, la inversión en programas de población se duplicó entre 1994 y 1998, correspondiendo el 72% de los US$ 157 millones a la cooperación internacional (US$ 113 millones) y el 28% al gobierno (US$ 44 millones). Las principales fuentes internacionales de recursos fueron USAID con el 76% (US$ 85 millones), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) con el 12%, DFID con el 6% y UNICEF con el 2%. El total de la inversión internacional en población tuvo significativamente el carácter de no reembolsable. Es decir, consistía en donaciones; mientras que en salud el gobierno se comprometía a reembolsar el 51% y en nutrición el 29% de los recursos utilizados, que en este caso correspondían a préstamos del Banco Interamericano (BID), el Banco Mundial, el Overseas Economic Cooperation Fund de Japon, la cooperación alemana (KFW) y otros menores. Si es posible hacer proyecciones del primer quinquenio al siguiente septenio, como lo hace el estudio, sería factible también extrapolar retrospectivamente la base de la aseveración del estudio, que entre 1994 y 1998 la inversión total en población se había más que duplicado. Los US$ 113 millones significan en promedio US$ 22 millones anuales, que para 1994 podrían haber llegado a US$ 10 millones para terminar en 1998 en US$ 22 millones. Antes de 1994, la tendencia al incremento debió recaer en mayor 187 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción medida en la cooperación internacional, que constituía casi el tercio de los recursos dedicados a población en el periodo de mayor expansión de los programas. Por tanto, en la década anterior, 1983–1993, por fijar un término decenal que abarca gobiernos favorables a las actividades de población, la contribución internacional puede haber oscilado alrededor de los diez millones de dólares anuales, cifra relativamente modesta cuando los recursos estatales usados en población eran aun menores. Quedan al margen, sin poderse cuantificar, las contribuciones de numerosas instituciones y organismos del sector privado internacional que canalizaban recursos de fundaciones, del gobierno americano y otros, pero que, en conjunto, aun siendo valiosas en la ejecución de algunos programas de servicios, difusión de información y adiestramiento en su mayor parte, no alcanzaban niveles muy significativos en comparación con lo que se muestra en el estudio. 6. J. J. Wicht y la presencia de la Iglesia A lo largo de los cincuenta años de debate y acciones tentativas en materia poblacional que este libro revisa, la Iglesia ha sido constante y público partícipe en la discusión y, al mismo tiempo, permanente obstáculo para la institución de programas de población. Con la casi desaparición de la izquierda en el debate poblacional, a partir del final del gobierno reformista socialista de 1968 a 1980, que tuvo su punto culminante en la Conferencia de Bucarest de 1974, la Iglesia ha continuado como el solitario oponente de las acciones de población en el país, no por solitario menos efectivo y persistente. En cada oportunidad en que los gobiernos trataron de hacerlo, la Iglesia les salió al frente, primero en forma reservada acercándose a los gobernantes para impedir cualquier toma de posición, pero, luego, en forma abierta y pública a través de declaraciones y pronunciamientos oficiales hasta combativas entrevistas y declaraciones en los órganos de opinión pública. Entre las primeras, se encuentran la «Pastoral del Episcopado Peruano», enero de 1968, cuando se abrían las posibilidades de intervención del Estado para dar cabida a programas de planificación familiar; el documento «Familia y Población», marzo de 1974, a propósito del Año Mundial de Población y la Conferencia de Bucarest; y el «Mensaje de la Conferencia Episcopal», mayo de 1987. Estos textos son revisados en detalle en el libro de Li, Varillas, Mostajo y Espejo (2010), quienes advierten una evolución favorable en la conceptualización de la Iglesia sobre el tema. 188 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Tanto la jerarquía eclesiástica como las organizaciones laicas de la Iglesia han sabido ejercer, y con marcado éxito, inusitadas presiones sobre líderes políticos y de gobierno. Mientras que la Iglesia ha perdido vigencia en el público, pues las encuestas han demostrado que la gran mayoría de las mujeres católicas practican la planificación familiar con métodos que ciertamente no son los aprobados por la Iglesia, ella ha perfeccionado sus mecanismos de presión sobre los gobiernos. Esta acción claramente política se ha desarrollado y es más evidente en países de mayoría católica, en particular en América Latina y en África, pero se ha manifestado más recientemente como una intervención política de carácter universal, que parte del Vaticano, una vez que los gobiernos comenzaron a intervenir directamente en las conferencias de las Naciones Unidas. Si bien ello le ha significado importantes victorias, la Iglesia ha recibido duras críticas de naturaleza política y no ha podido controlar el uso de anticonceptivos «artificiales» aun entre católicos practicantes. Pueden haberse dado algunos progresos en la visión exhibida por la Iglesia que, a diferencia de las primeras décadas del debate, hoy acepta, en general, que sí existe un problema demográfico, pero en lo relacionado con la planificación familiar y particularmente en cuanto a los métodos para ejercerla mantiene sin cambios su posición más tradicional. No hay evidencia en el Perú, por ejemplo, de que la Iglesia haya adoptado la interpretación del sacerdote Enrique Bartra sobre el uso de anovulatorios en posparto prolongado (Bartra E. 1973), después de aplicarla experimentalmente y por un tiempo en los últimos años de la década del 60. Es el sacerdote J.J. Wicht (Guerra-García 1986, p. 50), quien ha revisado con más detalle y autoridad los fundamentos y los dilemas de la Iglesia peruana en el tema. Cuando revisa la cuestión ideológica, ubica a la Iglesia entre los sectores conservadores, y dice, en su artículo que glosamos más ampliamente aquí, que «hay que reconocer que la Iglesia Católica (jerarquía y fieles), ha tenido en todo el mundo especial dificultad en comunicar su mensaje con respecto a lo poblacional, tanto a nivel macro-social, porque durante siglos su mensaje moral ha tenido un enfoque predominantemente ahistorico e individual, como sobre todo a nivel microfamiliar, porque aquí entra lo sexual y en lo sexual la Iglesia ha tenido tradicionalmente una actitud de cautela y una visión algo fisiológica y estrecha (identificando casi lo sexual con lo genital), permitiendo su ejercicio solo a los casados y solamente con una orientación abierta hacia la procreación, dentro un esquema que se apoya en lo “natural” en el sentido aristotélico-tomístico. El magisterio o enseñanza oficial de la Iglesia comprende dos círculos concéntricos: uno más restringido que se apoya en la 189 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción revelación, se acepta solo por la fe y su contenido solo tiene vigencia para los creyentes (por ejemplo, lo que se refiere a los sacramentos); y otro más amplio de verdades que se apoyan en principios filosóficos y tienen vigencia para todo ser humano, no porque lo diga la Iglesia sino porque se puede probar por la razón (Por ejemplo, lo relativo a la justicia social y a los derechos de la persona humana). Temas como la sociedad, la familia y la sexualidad pertenecen, sobre todo, a este último círculo. Al enseñar la Iglesia esta doctrina debe presentar las pruebas en las que se apoya; el argumento de autoridad no basta si espera que su mensaje sea aceptado por todos. El magisterio de la Iglesia, con su venerable antigüedad, ha tenido dificultad para hacer frente a situaciones nuevas; la cuestión demográfica, tal como se da en la actualidad, no existió en los siglos pasados. Además, en lo relativo a la vida sexual y familiar, es innegable el matiz pro-masculino de su enfoque (característica del tipo de sociedad en que esa doctrina se elaboró y se propág.ó), y el matiz juridicista que recibió del antiguo derecho romano (el matrimonio es un contrato; hoy la Iglesia insiste además, en que es una comunidad)». Luego, al ocuparse de la experiencia de la Iglesia en el Perú, que considera subdesarrollada, toma una admirable posición de observador externo, tanto como se lo permite su investidura de sacerdote, y, desde ahí, describe las características y la reacción de sus estamentos a la presencia de un tema que avanzaba en la conciencia del país: «La Iglesia en el Perú es heterogénea como el país mismo, pero en conjunto tenemos indudablemente poca reflexión y madurez teológica propia, ignorancia en vastos sectores, fanatismo y superstición en muchos y dependencia de todo lo que nos viene de fuera, sin hacer el esfuerzo de interpretación y adaptación. En 1968 fue sintomática la reacción a la Encíclica “Humanae Vitae”: el Papa, hablando al mundo, pero teniendo presente sobre todo la situación de Europa y los países avanzados, con su egoísmo y su liberalismo sexual, rechaza los anticonceptivos y exhorta a los esposos a tener los hijos que están evitando, o a abstenerse, según un alto ideal de la familia cristiana. Nosotros tomamos su carta como un documento infalible, que no lo es, y lo aplicamos mecánicamente a nuestro pueblo para que sigan teniendo los hijos que ya tienen y que no pensaron ni pudieron evitar (porque esa opción, esos medios, nunca estuvieron a su alcance como tampoco la lectura y comprensión del documento; son los analfabetos los que tienen más hijos y no lo hacen por fidelidad al Vaticano evidentemente). Los dirigentes de algunas de nuestras instituciones religiosas (dirigentes clérigos y laicos), lucharan por bloquear toda política o campaña destinada a proveer la información y los medios de planificar la familia. Esa elite religiosa conservadora (no muy numerosa pero influyente), no puede ignorar el alto número de madres solteras y abandonadas, la elevadísima tasa de fecundidad inclusive de aquellas que viven en unión estable, el hecho de que casi la mitad de las muertes que suceden cada año en el país son de niños menores de cinco años; pero ellos están más preocupados con “conservar” la pureza de la doctrina (que consideran como tal), que en plantear y resolver los problemas humanos reales del país. De la lectura de la Encíclica esos grupos conservadores concluyeron que la situación con respecto a la vida sexual y familiar no debía cambiar en el Perú, 190 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar cuando debían haber sacado la conclusión opuesta: lo que la “Humanae Vitae” dice con tanta insistencia y verdad sobre el amor, el sexo, la familia y la vida, no se cumple en el Perú. Pero en vez de ver lo esencial y positivo de la Encíclica, esos conservadores solo se fijaron en el párrafo de los anticonceptivos. Su actitud de hecho fue no solo conservadora sino negativa. Se redujeron a bloquear a los que intentaron hacer algo, que ellos consideraron incorrecto, en vez de promover el mensaje de la Iglesia que era tan necesario en el país. En lo social, la Iglesia peruana, dentro de su heterogeneidad, se sitúa en un plano avanzado: con respecto a lo familiar, y a pesar de esos grupos conservadores estrechos, su verdadero mensaje de promoción de la familia tiene alguna repercusión en el país y varios Obispos aprobaron esfuerzos, pequeños en realidad con relación al problema, para ayudar a las familias en su paternidad responsable a través de programas del Movimiento Familiar Cristiano y de la Asociación de Trabajo Laico Familiar. Sin embargo, en amplios sectores de la Iglesia peruana existe todavía una actitud pasiva en lo social y de cierto rechazo a la cuestión poblacional. Se toma fuera de contexto la expresión “Creced y multiplicaos”, como si el mismo Creador no hubiera puesto un sabio limite a esa frase: “y ocupad la tierra”. A fines de la década del 60 había más de un indicio para suponer que el agro peruano empezaba a saturarse, y que nuestras ciudades crecían de manera irracional; nuestros problemas sociales no se debían a la situación demográfica, pero esta los hacía más graves y difíciles de resolver». Aunque Wicht puede ser considerado como un sacerdote más bien liberal, es, sin duda, el que más cercano ha estado a los problemas de población y el desarrollo no solo a nivel macroeconómico, sino también a nivel microsocial. Su importante participación en los difíciles tramos de la marcha hacia el establecimiento de una política nacional de población lo erige como un ejemplar intelectual cristiano. Por su modesta posición en las estructuras de la Iglesia, sus huellas no han sido seguidas y es previsible que ella continuara siendo un eterno obstáculo a aquellos programas que puedan ir en contra de sus acendrados, pero arcaicos principios. 191 Quinta parte: Programas de población y cambios en la fecundidad El desarrollo de las políticas de población en el Perú, como hemos visto, fue un proceso lento y difícil: no fue hasta 1964 que el gobierno de Fernando Belaúnde crea el Centro de Estudios de Población y Desarrollo como respuesta a las preocupaciones de un grupo de médicos y científicos sociales. En esta época, es que se inician algunos programas de atención materno infantil y planificación familiar, los que fueron detenidos y prohibidos por el gobierno militar de Velasco en 1968 con el apoyo de grupos políticos conservadores, religiosos y de sectores de la izquierda que concordaban con su ideología pronatalista y de poder militar. En 1976, el nuevo gobierno militar de Morales Bermúdez revisa esta política y aprueba los Lineamientos de Política de Población, pero no se emprende ninguna actividad. Es en 1980, al comenzar el segundo gobierno de Belaúnde, que el gobierno decide enfrentar el problema de población. A fines de ese año, se crea el Consejo Nacional de Población como organismo multisectorial adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, y en el Ministerio de Salud, bajo la dirección del Dr. Uriel García, se emiten las Normas de Planificación Familiar y se da inicio a programas nacionales de población y planificación familiar. En el quinquenio 80–85, a través de la acción del CNP y de un conjunto de instituciones públicas y privadas, y con el apoyo de diversas organizaciones internacionales y del Fondo de Población de Naciones Unidas, se logra un importante avance en la ejecución de la política de población. En ese momento, el gobierno considera que se necesita contar con una norma legal de mayor jerarquía y amplitud. Después de un proceso legal multipartidario en el Congreso, el Presidente Belaúnde promulga, el 5 de julio de 1985, La Ley de Política Nacional de Población a través del Decreto Legislativo No. 346. Hemos visto en los capítulos anteriores como a partir de 1964 se inician los programas pioneros de planificación familiar en el sector privado, y en los Hospitales Arzobispo Loayza y Cayetano Heredia, donde se establece 192 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar servicios de planificación familiar como programas de servicio investigación y docencia de la Universidad Peruana Cayetano Heredia. Sin embargo, es a partir de 1980, durante el segundo gobierno del Presidente Belaúnde, que se da comienzo a los programas de planificación familiar en el sector público a nivel nacional en la red de establecimientos del Ministerio de Salud y del Seguro Social con recursos propios, y un importante apoyo financiero y de insumos de las agencias de cooperación internacional. Entre estas, destacan la AID y el Fondo de Población, también el gobierno apoya e impulsa el desarrollo de los programas del sector privado, y el Consejo Nacional de Población coordina programas de educación en salud familiar y sexual en el Ministerio de Educación y programas de comunicación masiva orientados a la población. Para ello, utiliza la televisión, la radio y otros medios de comunicación. En 1985, el primer gobierno del Presidente Alan García continúa y amplia las acciones a través del primer Programa Nacional de Planificación Familiar que coordina las actividades de los sectores público y privado, y establece metas de reducción de la fecundidad y de prevalencia de uso de anticonceptivos. Pese a la crisis económica, se continúan las acciones con financiación pública y el continuo aporte internacional. Desde los inicios de su gobierno en 1990, Alberto Fujimori demuestra su interés en continuar y ampliar los programas de planificación familiar. En consonancia con sus intereses, ejecuta el Segundo Programa Nacional de Planificación Familiar entre los años 1991 a 1995. Asimismo, se establece como norma la expansión de los programas al ámbito rural; también, en este período, se aumenta el gasto en salud, el gobierno financia el 20% del programa de PF y el 80% restante se financia con fondos de la cooperación internacional. En 1995, al ser reelegido, Fujimori impulsa en forma personal los programas de PF y, además, el Congreso incorpora los métodos de esterilización femenina y masculina a los métodos aprobados por la Ley Nacional de Población. En este contexto, el Ministerio de Salud establece el Plan de Salud Básica y establece como política la provisión de servicios de planificación familiar en forma gratuita. Para ello, logra el apoyo de los donantes externos que aportan el 100% de los insumos anticonceptivos, además de asistencia técnica en adiestramiento y comunicación. El programa de salud básica recibe una mayor financiación y expande el número de centros y puestos de salud en un 50% entre 1995 y 2000, y añade más de 10,000 trabajadores de salud a los servicios de atención primaria a nivel rural. Así, a finales de la década de los 90, el Programa Nacional de PF prestaba servicios en más de 6000 puntos de atención (Gribble, Sharma y Menotti 2007). 193 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Desde 1996, impulsados por la jerarquía católica, surgen cuestionamientos a los programas de esterilización femenina, AQV, los que son objeto de denuncia a nivel del Parlamento, los Colegios Profesionales y la prensa. Luego de la renuncia de Fujimori en noviembre de 2000, el gobierno de Valentín Paniagua continúa el apoyo a los programas de salud reproductiva y planificación familiar e incorpora a los programas públicos el uso de la anticoncepción oral de emergencia o «píldora del día siguiente». En julio del 2001, se inaugura el gobierno de Alejandro Toledo y los primeros Ministros de Salud, Luis Solari y Fernando Carbone, cercanos al Opus Dei, investigan y recortan las acciones de los programas de salud reproductiva y planificación familiar, que gracias al apoyo de los profesionales del sector salud y a la demanda de la población, logran continuar adelante, aunque sufren deterioro. En el 2004, Toledo nombra a la Dra. Pilar Mazetti Ministra de Salud y durante su gestión se restablece el apoyo a los programas de salud reproductiva y PF. Al asumir el gobierno el presidente Alan García en julio del 2006, sus Ministros de Salud continúan el apoyo a los programas de salud reproductiva y PF, y el Ministro Oscar Ugarte defiende y consolida el uso de la anticoncepción oral de emergencia. En este capítulo, revisamos el aporte de dichos programas al descenso de la fecundidad. El crecimiento de la población del Perú, como hemos descrito, se había acelerado mucho en el siglo XX y los indicadores de crecimiento se encontraban en sus niveles más elevados en el primer censo moderno de 1940, que encontró una Tasa Bruta de Natalidad de 45 nacimientos por mil habitantes y una Tasa Global de Fecundidad de 6.0 hijos por mujer. En 1977, más de tres décadas y media después, según los resultados de la Encuesta Nacional de Fecundidad, la TGF apenas había descendido a 5.2 hijos por mujer. A partir de la década de los años 80, en que se da comienzo a los programas de población y planificación familiar, se acentúa el descenso hasta llegar a 4.3 hijos por mujer en 1986, a 4 hijos por mujer en 1991, a 3.5 en 1996, y a 2.43 hijos por mujer en el año 2004, con marcadas diferencias en los niveles de fecundidad según residencia urbana, rural y regional. Cabe señalar que de acuerdo a la última Encuesta de Fecundidad, el descenso ha continuado aunque a un menor ritmo, llegando en el año 2009 a 2.4 hijos por mujer a nivel nacional. 194 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar La fecundidad de una población es influida por numerosos factores entre los que destacan la educación de la mujer, el acceso a servicios de salud, y el nivel social y económico, y está claramente relacionada a las políticas y programas de población. A fin de analizar la contribución de los factores determinantes de la fecundidad a su descenso, el demógrafo John Bongaarts ha propuesto un modelo que plantea que estos actúan a través de las llamadas variables intermedias que son las que se presentan a continuación: 1. La proporción de mujeres en unión 2. El periodo de infecundidad fisiológica por la lactancia materna 3. El uso de métodos anticonceptivos 4. El aborto inducido. El modelo de Bongaarts ha sido ampliamente utilizado a nivel internacional y ha demostrado su eficacia al precisar el rol de los factores que determinan los cambios de la fecundidad de una población. En el año 2006, el INEI ha publicado los resultados de una investigación realizada por el demógrafo Jorge Ortíz aplicando el modelo Bongaarts a los datos de la realidad demográfica peruana. Para este fin, ha utilizado los datos de las Encuestas Demográficas y de Salud Familiar (ENDES), 1996, 2000 y Continua 2004 (Ortíz 2006). La investigación de Ortíz permite conocer el aporte de los programas de población y planificación familiar a los cambios de la fecundidad, y analiza también las diferencias en los niveles de fecundidad en relación a la estratificación socioeconómica examinada en términos de niveles de pobreza. En 1996, como hemos visto, la TGF ha descendido a 3.5 hijos por mujer a nivel nacional con un nivel de 2.8 para las mujeres urbanas, y de 5.58 para las que residen en zonas rurales, que son las que se encuentran en situación de pobreza extrema. En este momento, el uso promedio de métodos anticonceptivos llega al 61.3% de las mujeres en unión conyugal, siendo usuarias el 67.6% de la mujeres no pobres y solamente el 47.2% de las mujeres en pobreza extrema. El análisis de los datos permite también conocer el peso de los factores en la reducción de la fecundidad: el uso de anticonceptivos aportaba el 46.3% de la reducción de la TGF, seguido por el no matrimonio con 32.5% y la lactancia con el 21.2%. Los métodos anticonceptivos modernos más utilizados eran el dispositivo intrauterino, 195 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 11.6 %, la esterilización femenina, 9.0%, los inyectables, 7.2%, y la píldora el 6.1%, el resto de las usuarias, 27.4%, utilizaba preservativos, el ritmo, el retiro y otros métodos tradicionales. En el 2000, la reducción de la TGF continúa y llega a 2.85 hijos por mujer para el total del país, con un nivel de 2.22 para las mujeres urbanas y un descenso a 4.34 para las mujeres de zonas rurales. Además, el uso de los métodos anticonceptivos se incrementa a 66.3% de las mujeres en unión conyugal, mientras que el grupo de mujeres no pobres mantiene un 67.3% de usuarias, el uso entre las pobres llega al 66.6% y entre las de pobreza extrema al 55.2%. El peso de los factores en la reducción de la fecundidad muestra un mayor efecto del uso de los anticonceptivos, que llega a 47.7%, el no matrimonio se mantiene en 32.5%, y hay una reducción en la lactancia que llega a 19.8%. El examen de los datos del año 2004 demuestra una reducción de la TGF a 2.43 hijos por mujer a nivel nacional, con un nivel de 1.97 para las mujeres urbanas y un descenso a 3.62 para las mujeres residentes en áreas rurales. El uso de métodos anticonceptivos se incrementa a 68.2% de las mujeres en unión, aquí se observa también que las mujeres que no son pobres reducen la TGF a 1.68 hijos por mujer, las pobres a 3.3 y las mujeres en extrema pobreza solo reducen la TGF a 4.8 hijos por mujer. En el 2004, los métodos modernos más utilizados era los inyectables, 10.8%, la esterilización femenina, 10.4%, la píldora, 7.2% y el dispositivo intrauterino 7.0%, y el 32.8% de las usuarias recurría al preservativo, el método del ritmo, el retiro y otros métodos tradicionales. La reducción de la TGF podía atribuirse en un 45.6% a los anticonceptivos, en 35.9% al no matrimonio y un 18.5% a la lactancia materna. Cabe señalar que la investigación de Ortíz demuestra también que en el periodo 2000–2004 hay un cambio en el aporte del uso de métodos anticonceptivos a la reducción de la TGF. Si bien la proporción de uso de métodos sube del 66.3% a 68.2%, el uso de métodos modernos se reduce en relación a los cambios en los programas del Ministerio de Salud, que a partir del gobierno del Presidente Toledo y los Ministros Solari y Carbone, reducen el impulso de los programas de planificación familiar. Así, entre los años 2000 y 2004, el uso de métodos modernos de las mujeres unidas cae de un 50.4% en el año 2000 a 47.6%. 196 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Durante el gobierno de Alan García, a partir de julio del año 2006, el Ministerio de Salud vuelve a impulsar los programas de salud reproductiva y salud familiar. Los efectos del impulso de estos programas se evidencian en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar del año 2009. Esta muestra que continúa la reducción de la TGF que llega a 2.4 hijos por mujer, y una recuperación en el uso de métodos anticonceptivos, son utilizados por el 73.2% de las mujeres unidas. Asimismo, los métodos modernos nuevamente llegan a ser utilizados por el 50 % de las mujeres en unión, aunque hay un cambio definido en los métodos más utilizados: los inyectables suben a un 18.1%, la esterilización se reduce a un 9.4%, la píldora aumenta a 7.6% y hay una marcada reducción en el uso del dispositivo intrauterino a 3.8% de las usuarias. El uso del ritmo y otros métodos tradicionales también aumenta, llegando a ser utilizados por el 23.2% de las mujeres en unión. El cuadro siguiente resume la evolución de la TGF y del uso de métodos anticonceptivos por las mujeres en unión entre 1991 y 2009, según las encuestas demográficas del INEI: Años TGF Uso de MAC % 1991 4.0 58.9 1996 3.5 61.3 2000 2.95 66.3 2004 2.43 68.2 2009 2.4 73.2 Como hemos visto, en el año 2004, el último estudio analizado con el método de Bongaarts, el uso de métodos anticonceptivos por las mujeres unidas contribuyó en un 45.6% al descenso de la fecundidad, en tanto que el no matrimonio contribuyó en 35.9% y la lactancia un 18.5%. Puede, entonces, concluirse que los programas de población y entre ellos los de planificación familiar han contribuido de manera muy significativa al descenso de la fecundidad. El descenso de la fecundidad también ha contribuido de manera muy importante a la reducción de las tasas de mortalidad materna y de mortalidad infantil que se han constatado en las últimas décadas. La mortalidad materna se redujo de 318 muertes maternas por mil nacidos vivos en 1980 a 185 muertes por mil nacidos vivos en el año 2000, y la mortalidad infantil ha tenido una evolución aún más dramática, descendiendo de 101 muertes por mil nacidos vivos en 1980 a 33 muertes por mil nacidos vivos en el año 2000. 197 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Además, cabe destacar que el descenso de la fecundidad ha producido un cambio muy importante en la composición de la población peruana, en la que se ha reducido la proporción de niños y jóvenes en tanto que aumenta la población en edad de trabajar. A este cambio los demógrafos lo llaman el «bono demográfico», ya que crea un contexto muy favorable para el desarrollo. Así, las políticas y programas públicos que se iniciaron durante el gobierno de Belaúnde, en las que tuvimos la ocasión de participar en la década de los años 80, continúan dando frutos positivos. A ello ha contribuido el hecho de que ellas continuaron y se fortalecieron con los gobiernos posteriores. 198 BIBLIOGRAFÍA Arca Parró, A. (1944). «Historia». Revista de Cultura, 2. INE, Dirección Arthur, D. Little, Inc. (1960). A Program for the Industrial and Regional Development of Peru. A Report to the Government of Peru. Cambrige: Cambridge Mass. Baffigo, V., Neves, C., Villa, E. (2000). Inversiones en salud, población y nutrición en el Peru 1994–2005. Lima. Basadre, J. (1964 ). Historia de la República del Perú. Quinta Edición. Lima: Ediciones Historia. Bartra, E. (1973). «Fundamentación Moral del Tratamiento Anovulatorio después del parto». Rev. Teol. Limense, 7, No. 3. Belaúnde, F. (1959). La Conquista del Perú por los Peruanos. Lima. Bonfiglio, G. (1999). 25 años de debate sobre temas de población en la prensa peruana 1974–1999. Lima. Boletín Informativo del CEPD (1968). “Declaración de los Jefes de Estado Sobre el Problema de la Población”, 2, Lima. Borneck, A. (2003). 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CENTRO DE ESTUDIOS DE POBLACIÓN Y DESARROLLO DECRETO SUPREMO No. 244/64–DGS EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA CONSIDERANDO: Que la población del Perú entre 1940 y 1961, según los respectivos censos nacionales, ha aumentado de 6 millones 300 mil a más de 9 millones novecientos mil, lo que acusa un incremento próximo al 58% a un promedio anual de 2.72%; Que dicha velocidad de crecimiento demográfico corresponde en términos generales, a las proyecciones estimadas para la población de los países latinoamericanos que podría triplicarse entre 1950 y el año 2000, alcanzando la cifra de 600 millones; Que dentro de ese proceso, para el citado año 2000 la población peruana podría ser del orden de los 23 millones, de mantener sin cambios ostensibles sus altos coeficientes de natalidad y la marcada tendencia de reducción de sus tasas de mortalidad, aún sin considerar sus eventuales incrementos por inmigración; Que tal proceso en razón de la estrecha relación entre el crecimiento demográfico y el desarrollo económico, debería ser sistemáticamente estudiado a fin de formular los programas de acción para hacer frente a los problemas de población y del progreso económico social, como lo ha recomendado reiteradamente la Asamblea General de las Naciones Unidas, auspiciando iniciativas de su Consejo Económico y Social. Que los resultados del Censo Nacional de 1961 ofrecen valiosa información estadística, tanto en el aspecto demográfico como en el social, el económico y de vivienda, que al ser analizada en función de los datos de otras 204 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar investigaciones —como el Censo Nacional del 40, Censo Económico del 63 y de las complementarias que deben efectuarse— permitirá conocer mejor las tendencias de la población peruana y establecer proyecciones a largo plazo sobre su probable crecimiento cuantitativo y acerca de su evolución cuantitativa, particularmente en relación con sus características sociales, económicas, culturales, educativas, ocupacionales, etc. Que sin perjuicio de los estudios que sobre materias de su competencia relacionadas con el proceso de la población realizan distintas dependencias y entidades del Sector Público Nacional, por razones de metodología y de interés público es necesario promover y estimular la participación del Sector Privado en el estudio de las interrelaciones entre los fenómenos demográficos y los fenómenos económicos y sociales, en función de su incidencia en los problemas del desarrollo nacional, en general, y sobre la salud y el bienestar de la familia, en particular, como fundamento del progreso social; Que con tal objetivo es necesario crear un centro de estudios de población y desarrollo, cuya labor deberá desenvolverse conforme a programas debidamente coordinados a fin de fomentar, divulgar, completar, ampliar o unificar, según el caso, los trabajos que sobre la población peruana y de acuerdo con su especialización, efectúen otros organismos como el Instituto Nacional de Planificación. Que estudios e investigaciones como los que corresponderá realizar al mencionado centro están efectuándose en la mayoría de países en vías de desarrollo, en algunos casos con la cooperación de organismos internacionales, como antecedentes necesarios para la mejor planificación del desarrollo económico y social en el ámbito nacional y también en el regional por áreas continentales, como la de América Latina; Que el Gobierno, por intermedio del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, ha recibido el ofrecimiento de Population Council de New York y de las Fundaciones “Ford”, “Milbank” y “Rockefeller” de los Estados Unidos de Norteamérica, así como de la Agencia Internacional del Desarrollo (AID) y el Instituto Interamericano de Estadística (IASI) de presentarle asistencia técnica para la realización de estudios e investigaciones sobre problemas de la población peruana, cuyos resultados puedan ser objeto 205 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de análisis en conferencias nacionales e internacionales sobre población, sin perjuicio de su utilización para fines administrativos y de otro orden; Que, por razones de interés nacional, dicho ofrecimiento debe ser aceptado por el Gobierno, correspondiéndole prestar las facilidades que fueran menester para la realización de tales estudios e investigaciones, encomendando su programación y ejecución al Centro de Estudios de Población y Desarrollo que por este Decreto se crea; DECRETA: Artículo 1°— Con la organización, funciones y atribuciones que este Decreto establece, créase el Centro de Estudios de Población y Desarrollo (CEPD), cuyos miembros tendrán carácter ad honorem. Dicho Centro tendrá un Comité Directivo presidido por la persona que al efecto designe el Presidente de la República y de tantos comités de estudios especializados o sectoriales como sean necesarios, de acuerdo a sus programas específicos y estará integrado por 1 Delegado de cada uno de los Ministerios y entidades siguientes: Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social; Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas; Instituto Nacional de Planificación; y Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social. Integrarán también el Comité Directivo: 2 Delegados del Consejo Interuniversitario que, por invitación de aquel, puedan ser designados, de preferencia, entre Profesores de Facultades de Medicina y de Facultades de Ciencias Económicas. Podrán ser designados, además, otros miembros activos a título personal, de preferencia entre peruanos y extranjeros, que por su dedicación a los estudios de índole demográfica, sociológica, económica, etc., estén en aptitud de colaborar a la realización de sus fines. Igualmente, el Comité procurará que, por razón institucional o de función, estén representadas en el Centro las entidades del Sector Público Nacional y del Sector Privado que, directa o indirectamente, estén interesadas en el estudio y solución de los problemas de población tales como universidades, asociaciones profesionales y gremiales o laborales, las organizaciones religiosas, etc. 206 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Artículo 2°— Los miembros natos del Comité Directivo serán designados dentro de los 10 días siguientes a la publicación de este Decreto, según el caso por Resolución Suprema, o, por acuerdo del respectivo organismo directivo de las mencionadas entidades. Los miembros del Comité serán designados por periodos renovables de 2 años, salvo los que lo sean por razón de función, que dejarán de ser miembros si cesaren en el respectivo cargo rentado. Artículo 3°— El Comité Directivo podrá designar miembros cooperadores del Centro a personas naturales o jurídicas que mediante donaciones, subsidios asistencia técnica o mediante otras formas de colaboración contribuyan o se comprometan a contribuir al desarrollo de las actividades propias del Centro, en general, o de algunas de ellas, en particular. Artículo 4°— La sede del Centro de Estudios de Población y Desarrollo es la Capital de la República; tendrá una Oficina Ejecutiva que funcionará en el local y con el personal y los servicios que para ese efecto pondrán a su disposición. Artículo 5°— El Comité Directivo del Centro podrá constituir Comités Departamentales o Provinciales de estudios de población y desarrollo, de preferencia en las ciudades donde las universidades u otras entidades ofrezcan las facilidades que para ello fueren menester. Artículo 6°— Son fines y atribuciones del Centro de Estudios de Población y Desarrollo: 1. – Promover, orientar y realizar estudios e investigaciones sobre el proceso de la población peruana, en general, y acerca de las causas y consecuencias de los fenómenos demográficos y de las interrelaciones de estos con los fenómenos económicos, sociales y culturales, en particular; 2. – Difundir y fomentar la difusión de conocimientos científicos y de informaciones estadísticas y de otra índole acerca de los fenómenos demográficos y tendencias de la población peruana y de los problemas que aquellos determinan en relación con el desarrollo nacional, particularmente en los campos de salud pública, el trabajo, la educación, 207 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción la diversificación ocupacional, la distribución del ingreso nacional y la dinámica del proceso de transculturación; 3. – Promover las actividades académicas y técnicas para lograr la evaluación, análisis y uso de los resultados de los censos de población y otros datos e informaciones análogas, a fin de formular programas de acción para hacer frente a los problemas de población y del progreso económico y social, como partes integrantes del Plan de Desarrollo Nacional; 4. – Buscar y asegurar para la realización de tales actividades la cooperación de expertos y la de organismos especializados, tanto en el ámbito nacional como en el internacional; 5. – Organizar y ejecutar, en colaboración y coordinación con el Instituto Nacional de Planificación, las Universidades y otras entidades interesadas, programas de preparación de personal técnico para investigaciones de campo sobre problemas de índole demográfico social, cultural, económicas, etc., directa o indirectamente vinculados al proceso de la población peruana; 6. – Organizar y dirigir la realización de cursos, seminarios, certámenes o conferencias nacionales o regionales para el estudio de la población, en general, o de sus problemas, en particular. 7. – Promover la participación de especialistas peruanos en certámenes o conferencias nacionales o internacionales sobre población, personalmente o mediante estudios oportunamente propág.ados y seleccionados; 8. – Representar oficialmente al Gobierno del Perú en las relaciones de este con organismos nacionales, extranjeros o internacionales, que directa o indirectamente, se dediquen a estudios oportunamente programados y seleccionados; 9. – Absolver las consultas y suministrar las informaciones que sobre asuntos de su competencia le sean solicitados por organismos, dependencias o entidades del Sector Público Nacional o por personas naturales o Jurídicas del Sector Privado. Artículo 7°— Además de las expresamente puntualizadas en los artículos precedentes, con funciones y atribuciones del Comité Directivo del Centro de Estudios de Población y Desarrollo, las siguientes: 208 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 1. – Representar oficialmente al Centro ante las dependencias y entidades del Sector Público Nacional y ante organismos extranjeros e internacionales con fines análogos a los de aquel; 2. – Elaborar y aprobar su reglamento interno, así como el del Centro y de sus Comités de estudios; 3. – Programar las actividades del Centro, en particular las relativas a estudios e investigaciones de su competencia; 4. – Regir, como organismo rector del Centro, las actividades de sus comités de estudio; 5. – Formar una biblioteca y archivo especializado sobre población y desarrollo; 6. – Publicar un boletín informativo sobre actividades del Centro, y una revista de divulgación de los estudios e investigaciones que programe y efectúe; 7. – Publicar una memoria anual dando cuenta de las actividades y programas del Centro; 8. – Reglamentar, dirigir y supervisar el funcionamiento de su Oficina Ejecutiva, estableciendo normas para evaluar las labores de su personal técnico y administrativo; y 9. – Ejercer las demás atribuciones que su Reglamento Interno le otorgue. Artículo 11°— El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y el Ministerio de Trabajo Asuntos Indígenas, quedan encargados del cumplimiento de este Decreto. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los cuatro días del mes de diciembre de mil novecientos sesentaicuatro. FERNANDO Belaúnde TERRY Javier Arias-Stella Frank Griffiths Escardó 209 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción II. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA DE POBLACIÓN DECRETO SUPREMO No. 00625-76-SA CONSIDERANDO: Que por Decreto Supremo No. 009-75-PM se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 1975–1978, que constituye el instrumento fundamental que orienta la elaboración de los planes de desarrollo de corto plazo tanto globales como sectoriales, la asignación correspondiente de recursos presupuestales, y en general, las acciones y la política de desarrollo durante el periodo 1975–1978; Que en dicho Plan Nacional de Desarrollo elaborado y aprobado según el principio de la Revolución Peruana que considera al ser humano como fin y no como medio, se concibe el desarrollo como un proceso de cambios estructurales ordenados a alcanzar una democracia social de participación plena, pero no se hace mención explícita de una política de población; Que para el logro de ese objetivo revolucionario es necesario completar las reformas estructurales, que son condición esencial para nuestro desarrollo, con un conjunto de medidas multisectoriales explícitas que garanticen la efectiva libertad y responsabilidad de las familias y contribuyan al equilibrio poblacional del país; Que se ha elaborado el documento “Lineamientos de política de Población en el Perú” con una visión integral del problema, inspirada en los principios del humanismo revolucionario, basada en la realidad del país y orientada a lograr los objetivos de desarrollo y de la seguridad nacional; Que es necesario que la Política de Población sea ampliamente difundida y correctamente interpretada y aplicada, y que en su parte normativa sea incorporada al Plan Nacional de Desarrollo; Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; DECRETA: Artículo 1º. — Apruébese el documento “Lineamientos de Política de Población en el Perú” como documento orientador de la política de población 210 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar en el país, y encárguese al Instituto Nacional de Planificación la publicación y difusión de dicho documento. Artículo 2º. —Inclúyase la Tercera Parte de dicho documento, titulado “Política de Población”, como Política Multisectorial en el Plan Nacional de Desarrollo 1975–1978, debiendo adoptarse de inmediato las medidas necesarias a fin de que los próximos planes de corto plazo contemplen las metas y acciones especificas relacionadas con lo poblacional a ser cumplidas por todos los Sectores, en especial las correspondientes a los Sectores de Salud y Educación. Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los treinta y un días del mes de agosto de mil novecientos setenta y seis. General de División, EP. FRANCISCO MORALES BERMUDEZ CERRUTTI, Presidente de la Republica. Teniente General FAP. JORGE TAMAYO DE LA FLOR, Ministro de Salud. III. POLÍTICA DE POBLACIÓN A. OBSERVACIONES PRELIMINARES 1. Lo poblacional (es decir, el volumen total de una población, su composición por edades, su localización y el ritmo de cambio de estas magnitudes), depende de la decisión de las personas, la cual está fuertemente condicionada por un conjunto de factores económicos, sociales y culturales. El problema demográfico no debe considerarse con una visión parcial sino con una visión integral y realista, que tienda no solo a atenuar los efectos sino que vaya a las causas del problema y encuentre las soluciones que sean eficaces y éticas, es decir, humanas. 2. La explosión demográfica actual de la humanidad se da de hecho en los países del Tercer mundo, como consecuencia de su subdesarrollo y 211 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción factor agravante del mismo. A nivel mundial, los objetivos y acciones de política de población deben inscribirse dentro de un esfuerzo integral y solidario para que todos los pueblos alcancen un nivel y forma de desarrollo justo y auténticamente humano. 3. Dada la estrecha relación entre lo demográfico y las estructuras de la sociedad, todas las medidas que adopta o deja de adoptar un Estado en su política de desarrollo tienen una influencia indirecta pero eficaz en la configuración que va gradualmente adoptando la población de ese país. 4. En el Perú el objetivo global y final de toda nuestra política de desarrollo no es otro que la realización de nuestra población en una democracia social de participación plena. La Revolución Peruana, que considera al ser humano como fin y no como medio, se dirige a lograr una población sana y vigorosa, tanto en el sentido de salud física como en el sentido de fortaleza moral y madurez plena en el desarrollo de todas sus facultades humanas; una población capacitada, es decir educada para el trabajo y por el trabajo, y acorde con los requerimientos y aspiraciones del desarrollo del país; una población solidaria que superando las barreras y distancias que separan y oponen a los individuos y a los grupos sociales y culturales, se empeñe en la tarea común de construir la nueva sociedad; y una población libre, en la que cada hombre y cada mujer este exento de toda opresión que ofenda su dignidad y que limite el ejercicio de sus responsabilidades y derechos humanos. En este sentido trascendental, toda la política de desarrollo puede considerarse que es, en forma explícita o indirecta, una política de población. 5. Sin embargo, dada la primordial importancia de lo poblacional en sus aspectos estrictamente demográficos (natalidad, mortalidad, migración), para el logro de ese objetivo global y final, el Gobierno puede y debe adoptar una actitud activa y directa sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución de la población en el país, respetando el derecho de las personas y con la finalidad de que la población en forma libre y participante logre la efectiva culminación de sus aspiraciones. En este sentido, amplio y preciso a la vez, el Gobierno revolucionario define y adopta la siguiente Política de Población, la cual se inscribe dentro de su Política Integral de Desarrollo. 212 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 6. Esta inserción de la Política de Población en la Política de Desarrollo del país significa: a) Que la Política de Población recibe de la Política Global de Desarrollo su contenido y su direccionalidad esenciales; y b) Que todo el conjunto de políticas que constituyen nuestra política de Desarrollo completaran y reforzaran en forma coherente y armónica los contenidos específicos de la Política de Población. Dicha inserción excluye, por consiguiente, el enfoque parcial y controlista en lo demográfico por parte del Estado, y distingue la Política de Población del Gobierno Revolucionario de las posiciones que tienen aquellos países que han optado por un modelo de desarrollo diferente. B. POLÍTICA DE POBLACIÓN 1. Definición La Política de Población, específicamente, es el conjunto de objetivos y acciones que tienen una incidencia directa sobre el volumen, crecimiento, estructura y distribución de la población en el territorio nacional, respetando los derechos de las personas y con la finalidad de contribuir a que la población en su conjunto logre alcanzar sus aspiraciones de autentico desarrollo y seguridad integral. La Política de Población se inscribe dentro de las Políticas Multisectoriales de los Planes de Desarrollo del Sistema Nacional de Planificación, es decir, de aquellas políticas que por su alcance y contenido, orientan las acciones de desarrollo en varios sectores y comprometen sus recursos disponibles, siendo su formulación y ejecución responsabilidad de más de un sector administrativo. 2. Objetivos Aunque las Políticas Multisectoriales, Sectoriales y Regionales del Plan Nacional de Desarrollo no tienen objetivos específicos sino que se orientan a los Objetivos de Desarrollo señalados en el Plan, se ha considerado necesario precisar aquí, por la especial complejidad de su 213 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción problemática, los siguientes objetivos que ponen de relieve la visión integral humanista, socialista y cristiana que orienta la Política de Población en el Perú: (1) Lograr un crecimiento poblacional que este en armonía con la libre decisión de la población sobre la dimensión familiar y que contribuya a hacer efectivos los esfuerzos que la sociedad peruana realiza para alcanzar los niveles de desarrollo humano a que aspira. (2) Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad, especialmente de la madre y del niño, que permita elevar la calidad y esperanza de vida de toda nuestra población. (3) Lograr una mejor distribución de la población en el territorio, en concordancia con los objetivos de desarrollo regional y de la seguridad nacional. 3. Acciones Conforme la naturaleza normativa cualitativa del Plan de Desarrollo se adopta las siguientes acciones, que deberán programarse por Sectores en los Planes Bienales respectivos: (1) Revisar, rectificar y completar los dispositivos legales vigentes que se oponen o no contribuyen al logro de los objetivos de la política de población, y exigir su exacto cumplimiento, sobre todo en lo referente a: - Igualdad de derechos y responsabilidades de las personas sin discriminación de sexo. - Acceso de la población a la información y servicios médicos adecuados en paternidad responsable y planeamiento de la familia. - Adopción de menores, postergación de la madre soltera y abandono de sus hijos. - Reestructuración general de las Instituciones y servicios vinculados a la salud (Ley General de Salud). 214 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar (2) Apoyar, siguiendo los lineamientos de la reforma educativa, los programas de educación para la vida familiar y de educación sexual orientada a la paternidad responsable, así como la adecuada preparación y formación integral de los maestros y propiciar programas de educación en población que orienten a los educandos de todos los niveles sobre el valor de las relaciones humanas interpersonales y el respeto a la vida, e igualmente sobre la dinámica de las variables demográficas y su repercusión en el desarrollo de la sociedad. Asegurar la calidad científica y ética de publicaciones, películas, etc. referentes a educación sexual y familiar. Proporcionar, de manera especial a los adultos, educación permanente para la salud y vida familiar, así como sobre los deberes y derechos de los padres de familia en la nueva sociedad peruana y sobre los condicionamientos que ejercen las estructuras sociales, políticas, económicas y culturales sobre la evolución armónica de la vida familiar. (3) Promover acciones en el plano económico, social y cultural que tiendan a valorar la institución familiar y a robustecerla como unidad básica de nuestra sociedad. Esto requiere considerar al ser humano en su marco familiar en el cual surge a la vida y luego desarrolla sus relaciones básicas de filiación, de fraternidad y de paternidad, debiendo dicho marco proyectarse en el ámbito total de la sociedad a fin de permitir que la familia este ligada al proceso social histórico en el que se halla inmersa, y se logre así una sociedad verdaderamente solidaria en la búsqueda de los objetivos de la nación. (4) Promover acciones que contribuyan a logar una autentica paternidad responsable, es decir, una opción informada, consciente y libre de las parejas en determinar la dimensión de su familia, opción que tenga en cuenta no solamente los deberes recíprocos de la pareja sino también los deberes para con los hijos y la sociedad. Con respecto a la fecundidad, el Gobierno reconoce que la decisión final y la responsabilidad directa recaen en los padres de familia, señalando que el Estado tiene la responsabilidad de promover la transformación de las estructuras económicas, sociales y culturales 215 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción de modo que se favorezcan esta opción y comportamiento, y de proveer adecuada información y programas educativos debidamente estructurados e integrados a servicios médicos que proporcionen los medios que respeten los principios de la ética y de la moral, para asegurar la libertad consciente de las parejas en el ejercicio de la paternidad responsable. Queda por consiguiente excluido todo intento de coacción y de manipulación de las personas, y el recurso al aborto y la esterilización con fines de control de la natalidad (5) Adecuar eficientemente la producción y distribución de alimentos (agrícolas, pecuarios e industriales), a los requerimientos alimenticios y nutricionales de la población, cubriendo a la brevedad posible el grave déficit que existe en los grupos más necesitados del país. (6) Mejorar sustancialmente la situación social y de salud de la madre y del niño, desarrollando la legislación, la infraestructura y los servicios destinados a este fin. (7) Desarrollar acciones de salud integral orientadas a: disminuir la morbilidad, preferentemente de enfermedades transmisibles; proteger la salud y seguridad de la población trabajadora; proveer los servicios mínimos de salud para poblaciones migrantes; fortalecer los servicios para hacer frente a situaciones de emergencia, dentro del marco del Sistema de Defensa Civil; y desde ahora, y más todavía en el futuro, a medida que se vaya extendiendo la esperanza de vida y reestructurando el perfil de edades de nuestra población, prestar servicios médicos, económicos y sociales a nuestra población mayor de 65 años. (8) Establecer severas medidas restrictivas contra la contaminación ambiental y la depredación de nuestros recursos naturales e impulsar los programas de saneamiento y de conservación del ambiente. (9) Promover acciones que favorezcan el asentamiento poblacional en zonas escasamente pobladas y en las zonas fronterizas, contribuyendo así al desarrollo pleno del país y a la seguridad nacional, y apoyar asimismo la reorientación de las corrientes migratorias hacia nuevas áreas de desarrollo agropecuario y de desarrollo industrial, que 216 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar limiten y compensen el excesivo crecimiento de la capital y apoyen la descentralización dentro de la política de desarrollo regional. (10)Promover y coordinar los esfuerzos e iniciativas de las instituciones públicas y privadas en el campo de lo poblacional, ajustando su funcionamiento a las directrices de la presente Política de Población, que elimina toda orientación controlista y favoreciendo su desarrollo según el principio participacionista que la Revolución Peruana postula y defiende. (11)Fortalecer los sistemas nacionales de información estadística y promover la sistematización y actualización de los datos demográficos. Propiciar la realización de estudios e investigaciones en este campo, para tener un mejor conocimiento de los efectos de lo demográfico en la realidad económica y social del país, así como la incidencia de los factores económicos, sociales y culturales en la dinámica y distribución de la población, e incorporar estos análisis en la elaboración y evaluación de los Planes de Desarrollo Nacional. III. CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN DECRETO SUPREMO No. 049-80-PCM CONSIDERANDO: Que por D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de 1964 fue creado el Centro de Estudios de Población y Desarrollo que entre sus diversos objetivos tenía el de servir como organismo coordinador del estudio e investigación de la dinámica poblacional, recopilar y difundir información relacionada con los temas de población y desarrollo y evaluar la problemática poblacional del país, así como el estudio y la necesidad de una política de población a nivel nacional; Que por D.S. No. 00625-76-SA del 31 de Agosto de 1976 se ha aprobado los Lineamientos de Política de Población en el Perú, para orientar la política de población con una visión integral del problema y lograr los objetivos del desarrollo y de la seguridad nacional; 217 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Que la política de población del país, por el carácter integral y cualitativo de sus acciones, conlleva un enfoque multisectorial como elemento indispensable para adecuado cumplimiento e implementación; Que con tal finalidad se hace necesaria la constitución de un organismo rector de ámbito multisectorial, que, en forma sistemática, ordenada y técnica, oriente, coordine y norme todas las acciones que se desarrollen a nivel nacional en el campo poblacional; Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; DECRETA: Artículo 1º. Constitúyese el Consejo Nacional de Población como organismo central y rector encargado de promover, coordinar y normar las acciones de política de población que realizan las entidades del Sector Publico, así como las acciones que realizan las personas naturales o jurídicas del Sector No Publico; promoviendo y realizando con tal finalidad estudios e investigaciones sobre el proceso de población en el país, difundiendo los conocimientos científicos e informaciones estadísticas que se relacionen con los fenómenos de población. El Consejo Nacional de Población ejercerá la representación oficial del Gobierno del Perú en las relaciones con organismos extranjeros o internacionales que, directa o indirectamente estén vinculados al campo de los problemas de población. Artículo 2º. El Consejo Nacional de Población dependerá de la Presidencia del Consejo de Ministros y estará integrado por un representante del Presidente de la República, que lo presidirá, un representante del Consejo de Ministros y por un representante de los siguientes Ministerios y entidades: - Ministerio de Salud, cuyo representante actuará como Vice-Presidente. - Ministerio de Educación. - Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio. - Ministerio de Trabajo. - Ministerio de Vivienda y Construcción. - Comando Conjunto de la Fuerza Armada. 218 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar - Ministerio del Interior. - Instituto Peruano de Seguridad Social. - Instituto Nacional de Planificación. - Colegio Médico del Perú. - Universidad Peruana. - Iglesia Católica Peruana. El Presidente del Consejo será nombrado por Resolución Suprema y los demás representantes por Resolución del Ministerio respectivo o acuerdo del organismo directivo de la entidad cuya representación ejercerán, con el carácter de ad-honorem por un periodo de dos años renovable. Articulo 3º. El Consejo Nacional de Población contará con una Oficina Ejecutiva encargada de brindar apoyo administrativo y de coordinar el cumplimiento de sus acuerdos y disposiciones. Articulo 4º. El Consejo Nacional de Población sustituirá al Centro de Estudios de Población y Desarrollo en todos los convenios, contratos y compromisos suscritos o en trámite. Articulo 5º. En el plazo de 90 días contados a partir de su instalación, el Consejo propondrá al Presidente del Consejo de Ministros su proyecto de Reglamento el mismo que será aprobado por Resolución Suprema. Articulo 6º. Derogase el D.S. No. 244-64-DGS del 4 de Diciembre de 1964, que creó el Centro de Estudios de Población y Desarrollo; su personal, recursos materiales, financieros, bienes y acervo cultural se integrarán al Consejo Nacional de Población. Articulo 7º. El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros. Lima, 20 de Noviembre de 1980. Fernando Belaúnde Terry, Presidente Constitucional de la Republica. Manuel Ulloa Elías, Presidente del Consejo de Ministros. 219 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción IV. LEY DE POLÍTICA NACIONAL DE POBLACIÓN DECRETO LEGISLATIVO No. 346 EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA POR CUANTO: El Congreso de la República del Perú, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 de la Constitución Política por ley 24077, promulgada el 14 de enero de 1985, constituyo una Comisión conformada por cinco Senadores, cinco Diputados y cinco Delegados del poder Ejecutivo, para que elaboren el Proyecto de Ley de Política Nacional de Población, delegando en el Poder Ejecutivo la facultad de promulgar la Ley de Política Nacional de Población en el plazo de 180 días, a partir de la vigencia de la Ley No. 24077. Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros Ha dado el Decreto Legislativo siguiente: LEY DE POLÍTICA NACIONAL DE POBLACIÓN TÍTULO PRELIMINAR Artículo I.- Las normas básicas que regulan la aplicación de los principios generales en que se sustenta la Política Nacional de Población están contenidas en esta Ley. Artículo II.- La Política Nacional de Población tiene por objeto planificar y ejecutar las acciones del Estado relativas al volumen, estructura, dinámica y distribución de la población en el territorio nacional. Artículo III.- La Política Nacional de Población se adhiere a los Tratados Internacionales ratificados por el Perú y se sujeta a la Constitución Política de la República y a las disposiciones de esta Ley. Artículo IV.- La Política Nacional de Población garantiza los derechos de la persona humana: 1. A la vida. El concebido es sujeto de derecho desde la concepción. 2. A formar su familia y al respeto a su intimidad. 220 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar 3. A la libre determinación del número de hijos. 4. A la salud integral y al libre desenvolvimiento de su personalidad. 5. A habitar un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado. 6. Al trabajo y a la seguridad social para alcanzar un nivel de vida que le permita asegurar su bienestar y el de su familia. 7. A poseer una vivienda decorosa. 8. A elegir su lugar de residencia y a transitar libremente por el territorio nacional. 9. A la igualdad ante la ley, sin discriminación alguna. 10.A la educación y la cultura. 11.A los demás reconocidos por la Constitución o inherentes a la dignidad humana. Artículo V.- El Estado ampara prioritariamente: 1. A la madre, al niño, al adolescente y al anciano. 2. Al matrimonio y a la familia. 3. A la paternidad responsable. Artículo VI.- La Política Nacional de población excluye al aborto y la esterilización como métodos de planificación familiar. Artículo VII.- Las normas de esta Ley son de orden público. TÍTULO I OBJETIVOS Artículo 1º.- La presente Ley tiene los siguientes objetivos: 1. Promover una armónica y equilibrada relación entre el crecimiento, estructura y distribución territorial de la población y el desarrollo económico y social, teniendo en cuenta que la economía está al servicio del hombre. 221 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción 2. Promover y asegurar la decisión libre, informada y responsable de las personas y las parejas sobre el número y espaciamiento de los nacimientos proporcionando para ello los servicios educativos y de salud para contribuir a la estabilidad y solidaridad familiar y mejorar la calidad de vida. 3. Lograr una reducción significativa de la morbi-mortalidad, especialmente entre la madre y el niño, mejorando los niveles de salud y de vida de la población. 4. Lograr una mejor distribución de la población en el territorio en concordancia con el uso adecuado de los recursos, el desarrollo regional y la seguridad nacional. TÍTULO II POLÍTICAS DE POBLACIÓN CAPÍTULO I FAMILIA Articulo 2º.- El Estado fortalece la familia como unidad básica de la sociedad, promoviendo y apoyando su estabilidad y constitución formal. Ejecuta para ese efecto acciones que faciliten a las parejas la toma de conciencia sobre el valor y derechos de los hijos sobre su crianza y socialización como responsabilidad tanto del varón como de la mujer; sobre el trato igualitario de ambos sexos como garantía de una mayor armonía y estabilidad en el desarrollo de la pareja, para fomentar los lazos de solidaridad entre todos los miembros de la familia. Artículo 3º.- El Estado garantiza el ejercicio de la paternidad responsable, entendiendo por esta el derecho básico de la pareja a decidir de manera libre y responsable el número y espaciamiento de sus hijos, y el deber que tienen los padres a educarlos y atender adecuadamente las necesidades esenciales de los mismos. Artículo 4º.- El Estado garantiza un proceso rápido y seguro de adopción y de custodia de menores y que estas recaigan en personas idóneas. Artículo 5º.- El Estado fomenta la generación de servicios públicos y privados de atención a los menores en situación de abandono y orfandad 222 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar como complemento de la adopción y custodia. Igualmente fomenta y apoya la generación de servicios de casas y guarderías y comedores infantiles, como una medida de apoyo a las parejas de bajos ingresos en particular a las madres solteras y abandonadas. Artículo 6º.- La atención a la tercera edad es garantizada a través de la promoción y apoyo a programas integrales para la población anciana del país. Artículo 7º.- Los Planes y Programas de desarrollo deben considerar acciones destinadas a lograr el desarrollo integral de la mujer, a través de medidas que les proporcionen análogas y efectivas oportunidades y derechos que al varón y que impulsen su mayor participación e igualdad social y económica. Artículo 8º.- Se reconoce y revalora el trabajo doméstico familiar como una contribución al proceso económico del país, el cual será asumido tanto por el hombre como por la mujer. Artículo 9º.- Los programas de alfabetización, de capacitación laboral y de educación sexual y familiar, se orientan a elevar los niveles educativos de la población, sobre todo la femenina. Artículo 10º.- La madre trabajadora, tiene condiciones especiales de trabajo consagradas en la legislación laboral, la cual garantiza que no sea discriminada en sus oportunidades de empleo. CAPÍTULO II EDUCACIÓN EN POBLACIÓN Artículo 11°.- Se garantiza el desarrollo de programas de educación en población en todos los niveles y modalidades del sistema educativo que comprendan los aspectos socio-demográficos, de educación familiar y sexual y de medioambiente. Artículo 12º.- Son objetivos de la educación en población: a. Contribuir a la capacitación integral de la población para asumir libre y responsablemente sus roles en el mejoramiento de la vida familiar y social. 223 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción b. Lograr una mejor calidad de vida familiar y social a través de un esfuerzo educativo que permita crear conciencia de la dignidad de la persona humana y formar actitudes positivas hacia la paternidad responsable, el sentido y valor de la sexualidad y la comprensión de las causas y efectos de la dinámica poblacional y su relación con el desarrollo del país. Artículo 13º.- La educación en materia de población se enmarca dentro de una concepción de educación permanente cuyo agente primordial es la familia y se garantiza su participación en todos los niveles y modalidades del sistema educativo, formal y no formal. Para ello se adecuarán los contenidos a los distintos contextos regionales, respetando la pluralidad cultural de la población y los principios éticos. Articulo 14º.- La educación en materia de población considera: a. La formación socio-demográfica para subrayar la importancia de las variables poblacionales en el proceso de desarrollo económico del país y del influjo de este en la dinámica demográfica enfatizando la participación responsable de todos los individuos en dicho desarrollo. Incluirá igualmente información sobre asuntos demográficos a nivel latinoamericano y mundial. b. La educación familiar orientada a lograr una verdadera paternidad responsable y relaciones basadas en el respeto mutuo entre todos los miembros de la familia y el trato igualitario entre los sexos. c. La educación sexual se orientará a desarrollar un comportamiento personal basado en una concepción integral de la sexualidad humana en sus aspectos biológicos, psicosocial y ético, como componente natural del desarrollo personal y de las relaciones humanas, enfatizando la relación con la vida familiar. d. La educación sobre el medio ambiente creará conciencia acerca de los recursos con que cuenta el país a nivel nacional, regional y local, de su explotación racional, de la tecnología usada, la salud ambiental, el balance biótico y el equilibrio social para asegurar un mejor nivel y calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. Artículo 15º.- Compete al Sector Educación: 224 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar a. Promover y efectuar investigaciones, en coordinación con universidades e instituciones especializadas, que permitan una mayor comprensión de la problemática poblacional y de su incidencia en la calidad de vida social y familiar. b. Promover y ejecutar a nivel nacional programas de educación en población en todos los niveles y modalidades del sistema educativo formal y no formal. c. Diseñar programas y materiales de apoyo para docentes y alumnos relacionados con la sexualidad, la vida familiar, el medio ambiente y la dinámica poblacional y hacerlos accesibles a los grupos que realizan educación en materia de población. d. Formar personal de alto nivel en el área de educación en población mediante convenios con universidades e instituciones de nivel superior. e. Capacitar en materia de educación en población a los docentes que prestan servicios en centros y programas educativos. f. Desarrollar programas extraescolares dirigidos a jóvenes y adultos que incorporen la educación en materia de población. g. Ejecutar programas no escolarizados para adultos, que combinen la alfabetización y la educación ocupacional con el componente de educación en población, dirigidos prioritariamente a la población femenina de las zonas urbano-marginales y rurales. h. Desarrollar programas de educación familiar y sexual dirigidos a los padres de familia con el fin de apoyarlos en su formación y en la formación de sus hijos, capacitándolos para ejercer una paternidad responsable. i. Promover y apoyar la coeducación conducente a obtener igualdad de oportunidades evitando toda discriminación en base al sexo y adoptando las previsiones requeridas de infraestructura y de orientación del educando con especial referencia a la educación sexual. j. Desarrollar programas educativos radiales y televisivos tendientes a la toma de conciencia sobre la problemática poblacional y a sus efectos sobre el ambiente y sobre la calidad de vida familiar. 225 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción k. Participar en la supervisión intersectorial y multidisciplinaria de publicaciones y programas audiovisuales oficiales con contenidos referentes a educación sexual y familiar, a fin de asegurar la calidad científica y ética de dicha información. Artículo 16º.- Las universidades participan activamente en la ejecución de la política de población en las áreas de formación profesional, capacitación, investigación y servicios de proyección social. CAPÍTULO III COMUNICACIÓN SOCIAL Artículo 17º.- El Estado promueve el uso de los medios de comunicación social para difundir programas tendientes a educar e informar sobre temas en población. Artículo 18º.- Los programas de comunicación social en materia de población de los organismos públicos, se coordinan con el Consejo Nacional de Población. Artículo 19º.- Los medios de comunicación social contribuyen a la labor educativa, como complemento al desarrollo de los programas de educación en materia de población. Artículo 20º.- El Estado supervisa, a través del Consejo Nacional de Población, las publicaciones oficiales referentes a población, a fin de asegurar la calidad científica y ética de las informaciones. Se exceptúa de dicha supervisión la información de carácter estadístico. CAPÍTULO IV SALUD Y POBLACIÓN Artículo 21º.- Todos tienen derecho a la protección integral de la salud y el deber de participar en la promoción y defensa de su salud, la de su medio familiar y de la comunidad. Artículo 22º.- El Estado, a través del Sistema Nacional de Servicios de Salud, atiende las necesidades de salud de la población mediante acciones de promoción, protección y recuperación, con tendencia a la gratuidad, dando prioridad a la atención integral de la salud materno-infantil. 226 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Artículo 23º.- Las acciones de salud incluyen las orientadas a lograr la paternidad responsable, proporcionando la información especializada y los servicios que permitan a las parejas y a las personas ejecutar esta decisión. Artículo 24º.- El Estado, para garantizar la paternidad responsable, promueve la realización de programas de planificación familiar, los que comprenden actividades de educación, información y servicios a través de los establecimientos del sector salud: Ministerio de Salud, Instituto Peruano de Seguridad Social, Sanidades de las Fuerzas Armadas y Policiales e instituciones privadas. Dichos programas respetarán los derechos fundamentales de la persona y preservarán la dignidad de las familias. Artículo 25º.- Los servicios médicos, educativos y de información sobre programas de planificación familiar garantizan a las personas y a las parejas la libre elección sobre el uso de los métodos de regulación de la fecundidad y de la planificación familiar. Las normas sobre utilización y uso de los métodos de planificación familiar que ofrecen los servicios de salud son expedidas por el Ministerio de Salud, quien es responsable de su cumplimiento. Artículo 26º.- Los programas de información y educación sobre paternidad responsable y planificación familiar son coordinados por los sectores de educación y salud con el Consejo Nacional de Población. Artículo 27º.- El Estado impulsa prioritariamente la atención primaria de salud incluyendo acciones de paternidad responsable para extender la atención integral de la salud a toda la población. Artículo 28º.- Queda excluido todo intento de coacción y manipulación de las personas respecto a la planificación familiar. Asimismo, se rechaza cualquier condicionamiento de los programas de planificación familiar por instituciones públicas o privadas. Artículo 29º.- El Estado adopta medidas apropiadas, coordinadas por el Ministerio de Salud, para ayudar a las mujeres a evitar el aborto. Da tratamiento médico y apoyo psicosocial a quienes lo hayan sufrido. Artículo 30º.- El Estado adopta medidas para disminuir las causas de la elevada morbi-mortalidad materna e infantil. Comprende acciones de saneamiento ambiental, la mejora del estado nutricional, la promoción de la educación sanitaria y acciones de recuperación de la salud. 227 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Artículo 31º.- El Estado impulsa los programas orientados a la disminución de la mortalidad del niño, en especial del menor de cinco años, con énfasis en la enfermedades inmuno-prevenibles y las debidas a deficiente saneamiento básico. Artículo 32º.- El Estado promueve la lactancia materna mediante acciones educativas y de información, relativas a los beneficios nutricionales inmunológicos y psicológicos de la lactancia materna y sus efecto sobre el espaciamiento de los embarazos. Artículo 33º.- El Estado promueve el mejoramiento del estado nutricional de la población, en particular del grupo materno-infantil, mediante acciones educativas y de información respecto a la utilización de alimentos y el suministro complementario de alimentos a las madres y a los menores de 15 años que lo necesiten. Artículo 34º.- Los servicios públicos de salud brindan atención a las madres en las etapas de embarazo, parto y puerperio con el fin de disminuir la morbi-mortalidad materna y del recién nacido, con tendencia a la gratuidad. CAPÍTULO V DESARROLLO NACIONAL Y DISTRUBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Artículo 35º.- Los Planes y Programas de Desarrollo Nacional, Sectoriales, Regionales y Locales contemplan las necesidades que plantean el volumen, estructura, dinámica y distribución de la población; y las medidas que sean compatibles con la disponibilidad de los recursos. Artículo 36º.- La descentralización económica, administrativa y de servicios constituye la principal estrategia de redistribución de la población en el territorio nacional. Artículo 37º.- Las políticas y programas de desarrollo de las zonas rurales más atrasadas y los centros urbanos menores aseguran la redistribución de la población mediante inversiones que favorezcan el empleo, la mejora de los servicios y la conservación y uso adecuado de los recursos. Artículo 38º.- El Estado prioriza el desarrollo de las zonas rurales, asignando para ello los recursos financieros y humanos necesarios para lograr una distribución equilibrada de la población y aumentar la oferta alimentaria. 228 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Artículo 39º.- El Estado planifica el desarrollo urbano, prioriza el fortalecimiento y creación de polos urbanos secundarios, fomentando el empleo productivo y los servicios básicos. Artículo 40º.- El Estado regula la expansión urbana, prohibiéndola en zonas de uso agrícola, de potencial agrario y en aquellas de alto riesgo de desastres naturales; asimismo controla la contaminación ambiental y la depredación de los recursos. Artículo 41º.- La generación de empleo productivo y de oportunidades de ingreso constituyen medidas centrales en la política de redistribución poblacional. Artículo 42º.- Para coadyuvar a la seguridad nacional, el Estado promueve la creación, crecimiento y consolidación de núcleos humanos en zonas fronterizas, de preferencia en base a las poblaciones locales, impulsando su desarrollo socio-económico y cultural. Artículo 43º.- Las políticas de desarrollo, descentralización y distribución de la población consideran las diversas variables culturales existentes en el país y respetan los derechos de las comunidades nativas y campesinas en las zonas territoriales que ocupan. Artículo 44º.- El Estado fomenta la repatriación y la permanencia en el país de los peruanos que, por su formación y experiencia, son necesarios para el desarrollo cultural, científico y tecnológico nacional, otorgando para ello incentivos y facilidades administrativas y tributarias. Cuando no existan nacionales con capacidades similares, el Estado facilita el ingreso al país de extranjeros que las posean. TÍTULO III COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE POBLACIÓN Artículo 45º.- Corresponde a los organismos del Estado cumplir con los objetivos generales y específicos de la política nacional de población señalados en la presente Ley y promover la participación de las entidades públicas no estatales, de las entidades del sector privado y de las personas naturales. 229 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Artículo 46º.- La política de población es de carácter multisectorial. El Sistema Nacional de población coordina cada una de las políticas de desarrollo con la política nacional de población. Artículo 47º.- El Consejo Nacional de Población es una institución pública descentralizada, con personalidad jurídica de derecho público interno. Depende del Presidente del Consejo de Ministros y es un pliego presupuestal del mismo. Lo representa su Presidente. Artículo 48º.- El Consejo Nacional de Población formula el proyecto de programa nacional de población mediante la coordinación de las acciones en materia de población propuestas por los sectores administrativos y los gobiernos regionales y locales. El Presidente del Consejo de Ministros aprueba dicho programa. El Consejo Nacional de Población está asimismo encargado del seguimiento y evaluación de la ejecución del programa nacional de población, con facultad para dictar las normas complementarias que dicha ejecución requiera, y de coordinar y supervisar las actividades del sector privado en materia de población. Artículo 49º.- Los organismos del Estado que participan en la ejecución de la política de población designarán un órgano de línea que se responsabilice de la coordinación y programación de las acciones de población de su competencia. En su caso, la oficina de presupuesto y planificación coordinan en sus ámbitos de competencia las acciones concernientes al Programa Nacional de Población. Artículo 50º.- Las entidades o dependencias del Sector Publico están obligadas a proporcionar la información y asistencia técnica que el Consejo Nacional de Población requiera para el mejor cumplimiento de sus funciones. Artículo 51º.- Créase el Fondo Nacional de Apoyo a la ejecución de la Política Nacional de Población, como entidad dependiente del Consejo Nacional de Población y con personería jurídica propia. Dicho Fondo tiene por finalidad actuar como entidad responsable de captar, gestionar, administrar y asignar recursos, los que tienen como fuente: a) Los aportes del Tesoro Publico b)Los convenios nacionales o internacionales a título gratuito u oneroso c) Las donaciones al Fondo 230 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Artículo 52º.- El Consejo Nacional de Población coordina la aplicación de los recursos del Fondo con las entidades del sector público y privado, para contribuir exclusivamente a la ejecución del Programa Nacional de Población, sujetándose a los requisitos y procedimientos establecidos por las leyes vigentes y el Reglamento correspondiente. TÍTULO IV SUPERVISIÓN Articulo 53º.- El Consejo Nacional de Población, en coordinación con los Ministerios y otros organismos competentes del Poder Ejecutivo, establece las normas y realiza las inspecciones y supervisiones para la adecuada ejecución de la política nacional de población. TÍTULO V DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIS PRIMERA. El Pliego Presupuestal “Consejo Nacional de Población” a que se refiere el Art. 47º rige a partir del ejercicio presupuestal de 1986. SEGUNDA. La presente Ley entra en vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el diario oficial. POR TANTO: Mando se publique y cumpla, dando cuenta al Congreso. 1985. Dado en la Casa de Gobierno, en lima, a los 6 días del mes de Julio de FERNANDO Belaúnde TERRY, Presidente Constitucional de la República LUIS PERCOVICH ROCA, Presidente del Consejo de Ministros y Ministro de RREE. 231 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción V. DEFENSA DE LA INCLUSION DE LA AOE POR EL MINSA. (RM No. 399-2001-SA/DM) Acusación Constitucional No. 227. Jorge Santistevan de Noriega “Conclusiones. PRIMERO.- El ex Ministro Pretell llevó a cabo un acto administrativo regular en cumplimiento de sus funciones al suscribir la Resolución Ministerial que ha dado lugar a la presente acusación, en cumplimiento de sus deberes de función como Ministro y sin violentar ningún requisito de forma. SEGUNDO.- La decisión de incorporar la Anticoncepción Oral de Emergencia dentro de las Normas del Programa Nacional de Planificación Familiar fue tomada por el ex Ministro Pretell en seguimiento de los procedimientos administrativos previstos en el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud y de la legislación que rige su funcionamiento y para garantizar ello, así como el sustento técnico correspondiente, intervinieron en el acto los funcionarios jerárquicamente inferiores que impusieron su visto en la Resolución, a saber, el Vice-Ministro de Salud, El Director General de Salud de las Personas y la Asesora legal del Ministerio de Salud. TERCERO.- La mencionada Resolución respondió congruentemente a los postulados de la ciencia médica y fue debidamente sustentada en términos científicos y jurídicos a través del protocolo anexo a la misma y de la bibliografía en la que dicho acto se basó. CUARTO.- El principio de congruencia entre la Resolución suscrita por el ex Ministro Pretell Zárate y las conclusiones de la Comunidad Científica ha quedado plenamente demostrado a través de los pronunciamientos con respecto a la validez como método exclusivamente anticonceptivo de la Anticoncepción Oral de Emergencia emanados de las organizaciones internacionales y regionales rectoras del sector salud así como las instituciones representativas de la comunidad médica del Perú. En el mismo sentido la pertinencia de la aplicación del método en el marco de la Constitución y la ley ha quedado plenamente establecida a través de los pronunciamientos emitidos por la Defensoría del Pueblo, la Comisión de Alto Nivel designada por el Ministro de Salud para preparar el informe científico medico-jurídico sobre 232 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar la materia y el Informe Técnico-Científico sobre la Anticoncepción Oral de Emergencia emitido por la Comisión Consultiva del Ministerio de Justicia, que el propio Ministro de Justicia ha hecho suyo para concluir en su validez constitucional y su conformidad con el ordenamiento jurídico nacional. QUINTO.- Asimismo, los criterios de razonabilidad y proporcionalidad aplicables en el análisis de la constitucionalidad del acto ministerial en cuestión dan cuenta de la correspondencia entre la decisión tomada por el ex Ministro Pretell Zárate en relación con la Anticoncepción Oral de Emergencia con la opinión de la ciencia médica y los especialistas del Estado en temas de constitucionalidad, así como con el desarrollo posterior a la promulgación de la Resolución que, habiendo sido criticada, nunca fue abrogada ni modificada por cuatro Ministros y Ministras de Salud que han sucedido al doctor Pretell. En este orden de ideas, el hecho de que durante la gestión del Ministro Solari se haya autorizado la venta del método fuera del sistema oficial de salud, ratifica la razonabilidad de la medida tomada por el Ministro Pretell Zárate y la falta de proporcionalidad de su cuestionamiento, especialmente se pretende que esta última constituya la base sobre la cual han de aplicarse sanciones como la propuesta de inhabilitación. SEXTO.- La conducta desarrollada por el Ministro Eduardo Pretell Zárate al suscribir la Resolución Ministerial No. 399-2002-SA/DM no puede en ningún modo interpretarse como una falta que comprometa peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal, ni que aminore en grado sumo la confianza depositada en el funcionario como lo requiere la jurisprudencia del Tribunal Constitucional por lo que mal puede interpretarse como violatoria de la Constitución y apegada al principio de legalidad que en virtud del derecho al debido proceso ha de estar presente en todo tipo de proceso sancionatorio como el de una acusación por violación a la Constitución. Por lo expuesto: Solicitamos que los señores miembros de la Sub Comisión de Acusaciones Constitucionales tengan en cuenta lo señalado en este escrito y consecuentemente dispongan el archivamiento de la denuncia constitucional planteada en contra del ex Ministro de Salud.” 233 Índice Alfabético A. Aborto, págs. 13, 52, 54, 64, 66, 87, 92, 96, 98, 100-102, 113, 166, 171, 176, 177, 184, 195, 216, 221 Aborto clandestino, págs. 46, 50, 184 Acta Herediana, págs. 125-127, 128 Administración de Drogas y Alimentos (FDA), págs. 21, 44, 52 Agencias Internacionales, (Las), pág. 186 Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID), págs. 19, 22, 51, 55, 110, 128, 148, 158, 163, 164, 166, 171, 182, 186 Alcántara, Elsa, pág. 19 Alfaro, Carlos, pág. 133 Anticonceptivos, págs. 11-13, 16, 40, 44-46, 48, 49, 52, 66, 78-80, 82, 84, 86, 89, 99, 102, 103, 113, 128, 132-135, 143, 157, 158, 165, 166, 181, 183, 184, 189, 190, 191, 193, 195-197 Anticonceptivos de barrera, pág. 44 Anticonceptivos hormonales, págs. 49, 157, 158 Anticonceptivo oral de emergencia, págs. 182, 184, 185, 194, 232 Anticoncepción quirúrgica voluntaria, AQV, págs. 16, 21, 48, 104, 105, 178, 179-182, 194 Aramburú, Carlos Eduardo, págs. 19, 163, 164 Arca Parró, Alberto, págs. 11, 16, 19, 34, 37, 38, 68, 107, 110, 111, 116, 118, 129, 138, 141, 154, 160 Arias-Stella, Javier, págs. 17, 19, 86, 109, 116, 118, 132, 209 Asociacion Peruana de Planificacion Familiar, APPF, págs. 21, 133, 136 B. Bambarén, Luis, Obispo, págs. 100, 134, 142 Basadre, Jorge, págs. 15, 34, 38, 67, 68, 70, 109, 148 Bazán, Carlos, págs. 19, 166 Balarezo, Gunther, págs. 19, 122 Barrera, métodos de, págs. 44, 157 Belaúnde Terry, Fernando, págs. 24, 71, 72, 88-90, 95, 96, 98, 99, 109, 110, 129131, 137, 139, 148, 154-156, 158, 160, 165, 167-169, 192, 193, 198, 220, 231 Billings, John, págs. 45, 50 Bono demográfico, pág. 198 Bonfiglio, Giovanni, págs. 19, 90 Buckley, James, pág. 64 Bustíos Romaní, Carlos, págs. 66, 107, 134, 164, 182, 184 234 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar C. Cáceres, Carlos, págs. 19, 122 Cano, Arnaldo, pág. 139 Campos Rey de Castro, Jorge, pág. 110 Caral, pág. 26 Cazorla Talleri, Alberto, págs. 19, 122, 175 CELADE, págs. 21, 57, 129, 130, 150 Censos de Población de 1940, págs. 11, 23, 37, 39, 66, 68, 71, 73, 111, 140, 194 de 1961, págs. 15, 37, 39, 68, 81, 109, 112 de 1972, pág. 39 de 1981, págs. 39, 155 del 2007, pág. 23 Centro de Estudios de Mano de Obra, CEMO, pág. 109 Centro de Estudios de Poblacion y Desarrollo, CEPD, págs. 58, 90, 109, 110, 112118, 129, 131, 133-136, 138, 139, 140, 147, 159, 161, 206 Centro de Investigaciones Sociales por Muestreo, CISM, pág. 116 Centro Latinoamericano de Demografía, CELADE, págs. 57, 129, 130, 150, 151 Club de Roma (Informe del), pág. 55 Colegio Médico, págs. 100, 103, 171 Codina, Francisco, págs. 19, 139 Condom, pág. 44 Conferencia Episcopal, págs. 16, 74, 76, 99, 103, 104, 158, 176, 188 Conferencia Episcopal de Medellín, págs. 74, 76 Conferencias Mundiales sobre Población, pág. 61 Primera, Roma 1954, pág. 57 Segunda, Belgrado 1965, pág. 57 Bucarest, 1974, pág. 62 México, 1984, pág. 63, 166 Cairo, 1994, págs. 65, 101, 103, 174 Crecimiento y Urbanización (de la población), pág. 39 Croxatto, Hector, pág. 47 Cuzco, págs. 27, 28, 147, 155, 164, 165 CH. Chavín, págs. 26, 27 Chiappo, Leopoldo, pág. 121 Chu, Magdalena, págs. 19, 122, 124 235 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción D. Daubón, Ramón, págs. 19, 146 Declaración de los Jefes de Estado, 1968, pág. 58 Delgado Espinosa, Honorio, pág. 118 Delgado Olivera, Carlos, pág. 98 Despoblación, (Conquista y Virreynato), pág. 31 Depoprovera, pág. 47 Diafragma, págs. 44, 45 Dispositivos intrauterinos, págs. 12, 44, 48, 49, 133, 158 Díaz, Víctor, págs. 19, 122, 124 Durand Flores, Monseñor, pág. 98 E. Efectividad de los métodos anticonceptivos, pág. 49 Eisenhower, Dwigth, pág. 51 Enovid, pág. 46 Erlich, Paul, pág. 12 Explosión demográfica (La), pág. 41 F. Falconi Mejia, Enrique, pág. 142 Falopio, (ligadura de las trompas de), pág. 48 Flores Benavente, Edgar, pág. 150 Ford, Fundación, págs. 50, 110, 147, 150 Fondo de Población de la ONU, 1960, págs. 148, 158, 162, 187 Fujimori, Alberto, págs. 16, 101-106, 148, 172, 193 G. García Caceres, Uriel, págs. 19, 96, 156, 157, 192 Garthner de Nuñez, Emilia, págs. 19, 124 García Pérez, Alan, pág. 169 García, Celso Ramón, pág. 20 GE Tempo, págs. 55, 124, 147 Giunta de Stiglich, Teresa, págs. 19, 110 Giusti La Rosa, Luis, pág. 167 Gonzales del Riego, Manuel, pág. 136 Graffenberg, Ernst, pág. 48 Griffiths Escardó, Frank, pág. 109 Guzmán Changanaqui, Alfredo, págs. 19, 170, 172 236 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar H. Hormonales, métodos (anticonceptivos), pág. 13 Hospital Arzobispo Loayza, págs. 122, 124, 132, 160, 170, 192 Hurtado Abadía, Alberto, págs. 19, 117, 118 Humala Ollanta, pág. 24 Huxley, Aldous, pág. 54 Huxley, Julian, pág. 54 I. Iglesia Católica, págs. 13, 24, 45, 52, 74, 78, 82, 84, 86, 130, 142, 154, 157, 167, 182 Iglesia Evangelista, pág. 85 Iglesia Protestante, pág. 85 Independencia y República, (población en la), pág. 36 Inocuidad de los métodos anticonceptivos, pág. 49 Implantes (anticonceptivos), págs. 45, 47, 49 Inppares, págs. 21, 98, 133, 164, 165, 167 Instituto Marcelino, págs. 132, 137 Instituto Peruano de Seguridad Social, IPSS, págs. 19, 21, 159, 170, 172 Instituto de Estudios de Poblacion, IEPO, págs. 21, 122, 124 Instituto de Investigaciones de la Altura, IIA, págs. 21, 118, 147 International Development Research Council, IDRC, Canada, pág. 124 International Planned Parenthood Federation, pág. 50 Inyectables (métodos anticonceptivos), pág. 47 J. Johnson, Lyndon, págs. 51, 186 K. Kennedy, John, págs. 12, 51, 186 Kerrins, Joseph, pág. 135 Kesseru, Esteban, págs. 47, 132 Knaus, Hermann, pág. 45 L. Landázuri Ricketts, Cardenal, págs. 100, 158 Laparoscópico, pág. 48 Laparotomía, Mini, pág. 48 Larrañaga Leguía, Alfredo, págs. 37, 132 León-Velarde, Fabiola, pág. 19 237 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción León de Vivero, Numa, págs. 110, 139 Lerner, Adrian, pág. 105 Lippes, Jack, pág. 48 Ludmir, Abraham, pág. 136 M. Malthus, Thomas, págs. 12, 41, 50, 62, 67, 125 Manuela Ramos, pág. 124 Marx, Karl, pág. 41 Métodos quirúrgicos (anticonceptivos), págs. 47, 48, 157 McCormack, Katherine, pág. 46 Mifepristone, pág. 46 Miró, Carmen, págs. 129, 130, 150, 151 Miro Quesada, Gral. págs. 91, 136 Misión Little, pág. 107 Mochica, pág. 27 Moncloa Freundt, Federico, págs. 117, 139 Moncloa Fry, Francisco, pág. 125 Monge Medrano, Carlos, págs. 117, 129, 130 Mongrut Muñoz, Octavio, págs. 19, 109, 148 Mostajo Turner, Eduardo, págs. 19, 129, 140 Mostajo, Patricia, pág. 19 Movimiento Familiar Cristiano, MFC, págs. 135, 191 Muñoz Torcello, Carlos, págs. 109, 110, 118, 132, 139, 159-161, 166, 167 N. Necochea, Raúl, págs. 19, 134, 135 Nehru, Jawaharlal, pág. 43 Neomalthusianos, pág. 51 Noretisterona, pág. 47 Noriega, Alfredo, Monseñor, págs. 98, 167 Norplant, págs. 47, 124 O. Oficina Nacional de Estadística y Censos, ONEC, pág. 141 Ogino, Kyusaku, pág. 45 Organización de las N.U., ONU, págs. 14, 22, 37, 42, 56-58, 62, 65, 83, 102, 162, 166, 171, 176 Organización Mundial de la Salud, OMS, págs. 22, 60, 169, 182, 184 238 José Donayre Valle - Roger Guerra-García - Luis Sobrevilla Alcázar Organización Panamericana de la Salud, OPS, págs. 22, 136, 158, 169, 182 Ortíz, Jorge, págs. 19, 195 P. Pablo VI (Papa), págs. 13, 53, 88 Paniagua, Valentín, págs. 173, 182, 194 Patiño Arca, Washington, págs. 19, 110, 113 Pazos Gamio, Pedro, pág. 135 Píldora anticonceptiva, págs. 13, 44, 46, 82, 117 Pincus, Gregory, págs. 20, 46 Plan de Acción Mundial sobre Población, págs. 61, 63 Plan Inca, pág. 138 Planificación familiar, (métodos de), págs. 11, 12, 24, 43, 44, 164, 171, 173, 178, 221 Population Council, págs. 20, 47, 50, 117, 124, 156 Population Crisis Committee, pág. 50 Prado, Manuel, pág. 107 Pretell, Eduardo, págs. 182, 184, 233 Preservativo, págs. 44, 49 Pueblos jóvenes, págs. 23, 94, 135 R. Ramos, Miguel, pág. 137 Recuperación y Crecimiento (de la población), pág. 35 Reagan, Ronald, págs. 64, 186 Ritmo, método del, págs. 45, 49, 53, 61, 87, 134, 135, 157, 164, 196 Rodríguez, Giovanna, págs. 19, 122 Roma (Club de), pág. 55 Roy, Krishna, págs. 19, 110 S. Salazar Larraín, Arturo, págs. 125, 177, 181 Salinas, Santiago, pág. 138 Samamé Pacheco, Benjamín, págs. 19, 110, 130, 139, 140 Sanger, Margaret, pág. 46 Saunders, John, págs. 91, 110 Schenone, Miriam, págs. 105, 177 Segal, Sheldon, págs. 20, 44, 47 Seminario Nacional sobre Población y Desarrollo, págs. 110, 129 239 Políticas y programas de población en el Perú: Del debate a la acción Simon, Julian, pág. 56 Simposio sobre Población y Altitud, págs. 110, 112, 117, 118 Subiria, Ricardo, pág. 135 T. Tagliabue, Carlos, págs. 134, 135 Tahuantinsuyo, (población del), págs. 10, 28, 32 T de cobre, (dispositivo intrauterino), pág. 48 Tejada de Rivero, David, págs. 19, 169, 170 Toledo, Alejandro, págs. 183, 194 Tomás de Aquino, (Santo), pág. 52 Torres, Mario, págs. 19, 163 Tregear, Horacio, págs. 19, 159 U. Universidad Peruana Cayetano Heredia, UPCH, págs. 19, 22, 109, 110, 112, 117, 118, 120-122, 124, 125, 128, 129, 132, 137, 139, 147, 148, 155, 160 Uriarte, Carlos, págs. 110, 116 Urrutia, Néstor, pág. 139 V Vargas Alzamora, Augusto, Cardenal, págs. 100, 104, 106, 157, 176 Varillas, Alberto, pág. 107 Vasectomía, págs. 49, 104 Vaticano (El), págs. 53, 66, 79, 96, 102, 104, 143, 176, 177, 189, 190 Valdivia Ponce, Eduardo, págs. 19, 159 Vallenas, Sandra, págs. 19, 163 Velasco Alvarado, Juan, págs. 122, 137, 144 Villacrespo, Manuel, pág. 137 W. Wicht, Juan Julio, págs. 15, 74, 75-77, 80, 100, 141, 142, 148, 150, 151, 167, 174 White, Matthew, págs. 9, 31 Worcester Foundation, págs. 20, 46 Y. Yong Motta, Eduardo, págs. 105, 178, 179 Z. Zipper, Jaime, pág. 48 240 Editado por la Universidad Peruana Cayetano Heredia en octubre de 2012. Se compuso en caracteres Timen New Roman de 12 puntos y se imprimió en papel bond de 90 g con un tiraje de 1000 ejemplares. Spiritus ubi vult spirat