Más allá del déficit cero. Una discusión económica y federal

Temas de Actualidad
A2004/01
Más allá del déficit cero.
Una discusión económica y federal
Diego Martínez López
TURISMO ANDALUZ
Consejería de Relaciones Institucionales
centrA:
Fundación
Centro de
Estudios
Andaluces
Consejería de Relaciones Institucionales
centrA:
Fundación
Centro de
Estudios
Andaluces
Las opiniones contenidas en los Documentos de Trabajo de centrA reflejan
exclusivamente las de sus autores, y no necesariamente las de la Fundación
Centro de Estudios Andaluces o la Junta de Andalucía.
This paper reflects the opinion of the authors and not necessarily the view of the
Fundación Centro de Estudios Andaluces (centrA) or the Junta de Andalucía.
Fundación Centro de Estudios Andaluces (centrA)
Bailén, 50 - 41001 Sevilla
Tel: 955 055 210, Fax: 955 055 211
e-mail: [email protected]
http://www.fundacion-centra.org
DEPÓSITO LEGAL: SE-2958-02
centrA:
Fundación Centro de Estudios Andaluces
Temas de Actualidad
A2004/01
Más allá del déficit cero.
Una discusión económica y federal
Diego Martínez López 1
centrA y Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
1
Deseo agradecer sinceramente los comentarios recibidos de los asistentes a la reunión de 22 de enero de 2004 en la
Consejería de Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía, así como los de aquellos que, como consecuencia de
compromisos ineludibles,no pudieron asistir pero enviaron sus opiniones.
Dirección para correspondencia:Fundación centrA,c/ Bailén,50. 41001 Sevilla. Telf.:955055217. Fax:955055211. E-mail:
[email protected]
Fundación Centro de Estudios Andaluces
Introducción
La historia de la estabilidad presupuestaria en Europa es breve. Aun a riesgo a simplificar en
exceso, es a lo largo de la pasada década de los noventa cuando, como consecuencia de la
culminación de la Unión Económica y Monetaria (UEM), se comienzan a discutir asuntos
relacionados con la sostenibilidad de las finanzas públicas. Primero el Tratado de la Unión Europea
en 1992 y más tarde la aprobación por distintos Consejos Europeos del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC) y de las Orientaciones Generales de Política Económica, en 1997 y 2000,
respectivamente, suponen los pilares institucionales en los que se va hilvanando el compromiso
europeo con el equilibrio presupuestario.
A lo largo de este tiempo se ha ido generando un cierto consenso entre economistas y políticos
acerca de la necesidad de algún mecanismo de disciplina fiscal que impida desequilibrios fiscales
importantes en un contexto de moneda única. En efecto, la introducción del euro significó, entre otras
cosas, la puesta en marcha de una política monetaria ortodoxa, común a todos los Estados miembros de
la UEM y centrada en el control de la inflación. Dadas estas coordenadas,la existencia de déficit públicos
elevados, con la consiguiente presión al alza sobre la magnitud del endeudamiento público, supone una
inequívoca fuente de inestabilidades en el sistema económico, tanto por la vía de los mercados de
capitales como a través de incrementos en la siempre indeseada presión fiscal. Y además, aunque dichos
desequilibrios fiscales fuesen generados por un país o grupo de países, las consecuencias económicas se
extenderían sobre toda el área monetaria.
Sin embargo, al genérico consenso existente acerca de la necesidad de disciplina fiscal en el nuevo
escenario,hay que añadir un considerable debate técnico y político en torno a la implementación concreta
de esta disciplina. Ya el Tratado de Maastricht fue acompañado de la correspondiente polémica sobre la
rigurosidad de los criterios de acceso a la 3ª fase de la UEM y el nivel de detalle de los mismos. A mi
juicio, la aparición de estas discrepancias tiene su origen, fundamentalmente, en dos circunstancias que
la nueva filosofía de estabilidad presupuestaria debilita: el poder de los gobiernos para llevar a cabo
políticas de gasto discrecionales (con la consiguiente trascendencia electoral) y la extensa tradición que
considera al activismo presupuestario como la principal herramienta frente a las recesiones. La cuestión
adquiere una complejidad adicional cuando se traslada la discusión al ámbito de las haciendas
subcentrales. Éstas son solidarias en los compromisos internacionales adquiridos por los gobiernos
centrales -en este caso, la consecución del equilibrio presupuestario- pero al mismo tiempo gozan de
autonomía fiscal para decidir su propio menú fiscal. Cuál de los dos principios debe prevalecer es una
cuestión espinosa, como la propia experiencia española pone de manifiesto.
En la actualidad el tema de la estabilidad presupuestaria y sus extensiones federales se encuentra
sobre la mesa de debate por un renovado y doble interés. El primero alude a las críticas y, desde finales
de 2003,la desobediencia, de facto, que las normas recogidas en el PEC están recibiendo desde los países
centrales de la UE, especialmente Francia y Alemania. La situación cíclica por la que estas economías
atraviesan, y por tanto las dificultades para equilibrar sus presupuestos públicos, constituye el principal
punto de apoyo para esas discrepancias, aunque algunos analistas apuntan a cuestiones estructurales
relacionadas con el diseño del Estado del Bienestar. El segundo motivo de interés presenta una doble
naturaleza periódica y viene dado, primero, por la discusión en días pasados de los proyectos de
presupuestos en sede parlamentaria; y segundo,por las próximas consultas electorales,donde los partidos
políticos habrán de explicar sus propuestas fiscales a los votantes. En este punto, muchos de los
1
A2004/01
argumentos emitidos en una u otra dirección no solo están compuestos por las naturales discrepancias de
fondo sino que la volatilidad política del momento ejerce una presión adicional.
Este artículo pretende arrojar alguna luz acerca de la estabilidad presupuestaria, sus implicaciones
de disciplina fiscal así como las ya comentadas extensiones hacia un marco de descentralización pública
como el español. El autor expondrá su punto de vista desde los postulados de la teoría económica y la
evidencia empírica que de ella se deriva, y confía, si no en convencer siquiera parcialmente al lector, al
menos en estimular un debate que al día de hoy se puede considerar abierto.
La estructura del trabajo es como sigue. El siguiente apartado proporciona una serie de argumentos
a favor de la estabilidad presupuestaria; las críticas a la misma son encajadas en esta línea argumental de
la mejor forma posible. El tercer apartado plantea el conflicto que surge cuando se extiende el análisis del
equilibrio presupuestario a un escenario federal. El cuarto apartado realiza una introducción genérica a
las posibles alternativas para solucionar este dilema. A continuación, se efectúa una valoración del
planteamiento seguido por el legislador para adaptar el descentralizado sector público español al nuevo
contexto. Finalmente, unas conclusiones cierran el trabajo.
2. ¿Es beneficiosa la disciplina fiscal?
La primera cuestión que conviene resolver es la idoneidad o no de un conjunto de normas o
instituciones presupuestarias que limitan los desequilibrios fiscales de los gobiernos y que, en definitiva,
suponen un obstáculo a las tendencias que empujan al alza el peso del sector público en la actividad
económica de un país. Conviene subrayar aquí, por su parte, que desde una perspectiva amplia los
requerimientos de la disciplina fiscal trascienden la visión simplificadora de estabilidad presupuestaria =
déficit cero. En realidad, una concepción más acertada del concepto de estabilidad presupuestaria —
conseguida a través de la disciplina fiscal— desemboca, a mi juicio, en dimensiones que incluyen el
déficit cero, pero también otras circunstancias no menos importantes, a saber: un límite real y concreto al
crecimiento casi sistemático del gasto público, dada la rigidez no cíclica de los ingresos públicos (al
menos en el corto plazo); un compromiso vinculante de los políticos con los ciudadanos en lo que a la
gestión de los recursos públicos se refiere (o de otra forma, restricción presupuestaria pública menos
laxa); y un diseño y ejecución plurianual de los gastos e ingresos públicos que sean compatibles con
principios básicos de equidad intergeneracional. Por ello, la discusión que aquí se acomete debe
entenderse en estos términos, esto es, lo suficientemente amplios como para no limitarnos al dilema
déficit cero sí o no.
Expuestas estas precauciones, a continuación presentaré un conjunto de argumentos que desde la
teoría económica –avalada en la mayoría de los casos por la evidencia empírica- hasta consideraciones
que, como mínimo, son tangentes con la teoría política, avalan la idoneidad de medidas de control del
gasto público a fin de lograr la estabilidad presupuestaria. Por supuesto, este análisis no está exento de
matices y notas discordantes, que serán encajadas de la mejor forma posible en la argumentación
principal.
Un primer aspecto favorable de la estabilidad presupuestaria lo constituye el efecto beneficioso de
unas finanzas públicas saneadas sobre el sector privado de la economía. Los cauces por los que discurre
este flujo positivo pueden ser varios, pero aquí tan solo citaré dos. El primero alude al llamado efecto
crowding-out de la inversión privada por el déficit público. Como es sabido, uno de los métodos a
2
Fundación Centro de Estudios Andaluces
disposición de los gobiernos para cubrir la brecha entre gastos e ingresos públicos es el endeudamiento,
lo que implica que una Administración Pública acuda al mercado de capitales en busca del ahorro del que
carece. Dado que la oferta de ahorro no suele modificarse con la velocidad con que sería deseable (ni
siquiera en economías notablemente integradas en los mercados financieros internacionales) y, por otra
parte, las exigencias de ahorro demandadas por los gobiernos suelen ser de un volumen importante, como
consecuencia del endeudamiento público el precio de ese ahorro se eleva,esto es,se incrementan los tipos
de interés. De todos es conocida la trascendencia de esta variable, no solo sobre la situación financiera de
las familias sino sobre las decisiones de inversión de las empresas, que también deben acudir al mercado
de capitales en busca de ahorro. Estudios empíricos como los de Doménech y otros (2000) y Doménech
y Taguas (1999) avalan esta afirmación al encontrar efectos positivos derivados de la reducción del déficit
público sobre la inversión y el ahorro nacional, determinantes sustantivos del crecimiento económico.
Esta apreciación puede matizarse si pensamos que, al igual que cualquier otro agente económico
que no encuentre una correspondencia exacta entre gastos e ingresos actuales puede acudir al mercado de
capitales en busca de financiación, también los gobiernos pueden satisfacer su restricción presupuestaria
intertemporal a través del endeudamiento. Este razonamiento, correcto conceptualmente, presenta una
consecuencia de especial trascendencia. Las Administraciones Públicas,por su tamaño y dimensiones, no
son un deudor cualquiera; su irrupción en los mercados financieros no se hace bajo los supuestos de
precio-aceptante sino que puede ejercer una notable influencia sobre el precio (es decir, el tipo de interés).
Tal es así que incluso puede detectarse una circularidad virtuosa entre endeudamiento público y tipo de
interés de la deuda pública: entre 1993 y 2000 el tipo de interés medio de la deuda emitida por los
gobiernos de la UE descendió 300 puntos básicos; no es una casualidad que ello sucediera precisamente
en el periodo en que estos países estuvieron sometidos a un intenso proceso de ajuste fiscal que redujo
sus déficit. De ello se desprende que la importancia del sector público para influir en sus propias
condiciones financieras y en las del resto de la economía no son nada desdeñables y, en consecuencia, no
deben considerarse bajo el mismo prisma.
Un segundo aspecto por el que el equilibrio presupuestario favorece la actividad privada viene dado
por los efectos de los impuestos. Si convenimos que déficit público hoy significa impuestos en el futuro,
un corolario que se desprende de resultados básicos de Economía del Bienestar nos advierte del carácter
nocivo del déficit. En efecto, la práctica totalidad de los sistemas fiscales occidentales está compuesta de
impuestos distorsionantes que modifican las decisiones de los agentes sobre consumo, ahorro, inversión
u oferta de trabajo. Si la acumulación de desequilibrios fiscales en el presente se traducirá en mayores
impuestos en el futuro, el déficit público se convertirá en una fuente generadora de interferencias en el
normal funcionamiento del sector privado. A esta circunstancia puede añadirse que el político,consciente
del coste electoral que las subidas explícitas de impuestos pueden tener sobre sus probabilidades de
reelección, tendrá incentivos a encubrir esos mayores impuestos de forma sutil y con grave amenaza de
los criterios de equidad a cumplir por el sistema fiscal2. De este modo,los problemas derivados del déficit
afectan no solo a la eficiencia del sistema económico (a través de tributos más elevados) sino también a
la equidad de un sistema fiscal en el reparto de los costes de la imposición sobre los contribuyentes.
Un segundo argumento a favor de la estabilidad presupuestaria viene definido por las garantías que
ésta supone en el cumplimiento de unos requisitos mínimos de equidad intergeneracional. En una primera
2
Los impuestos indirectos o la pr ogresividad en frío pueden ser algunos de los métodos a utilizar en este sentido.
3
A2004/01
aproximación, uno pudiera pensar que precisamente por una cuestión de solidaridad entre generaciones
el recurso al endeudamiento público debiera ser una posibilidad abierta. Ello es así en la medida en que
inversiones acometidas en el presente y financiadas a través de la emisión de deuda pública serán pagadas
realmente por generaciones venideras que, en última instancia, se configurarán como las principales
benefactoras de dicho proyecto público.
Ahora bien, surgen al menos tres razones que generan dudas acerca de la validez del razonamiento
anterior. Primera, no existen garantías suficientes que aseguren el que los recursos del endeudamiento se
destinen a gastos de inversión y no a gasto corriente, con lo que se rompería esa correspondencia
intertemporal entre los costes y beneficios del gasto público. Segunda, los futuros beneficiarios del
proyecto no tienen por qué ser los que finalmente paguen el mismo en forma de impuestos, ya que ello
dependerá de las figuras tributarias elegidas para amortizar la deuda pública3. Tercera, para que se
satisfaga ese compromiso de solidaridad intergeneracional el flujo de beneficios debe discurrir en el
tiempo con la misma evolución que los pagos de amortización e intereses; ¿cuántas emisiones de deuda
pública tienen en cuenta estas sutilezas de ajuste temporal entre pagos de intereses y principal y beneficios
derivados de un proyecto de inversión pública? En última instancia, incluso, se puede cuestionar la
legitimidad de los ciudadanos-contribuyentes del presente para decidir sobre las obligaciones tributarias
y, en cierta medida, la composición del gasto público de las generaciones venideras.
Un tercer apoyo a las medidas de disciplina fiscal para conseguir estabilidad presupuestaria se
fundamenta en el concepto de ilusión fiscal. Un funcionamiento eficiente de los procesos de elección
pública comprende el que los políticos,a través de un sistema de mostración de preferencias (por ejemplo,
mediante votaciones) ajusten la oferta de gasto público a las necesidades puestas de manifiesto por los
ciudadanos. Sin embargo, ello exige que previamente el contribuyente-votante disponga de suficiente
información para elegir su menú fiscal de impuestos y gasto público. Si no es así y el individuo revela sus
preferencias sometido a ilusión fiscal,esto es,no consciente del verdadero coste de los servicios públicos,
sus decisiones no serán consistentes y, por consiguiente, surgen fisuras en los mecanismos de elección
colectiva. Dadas estas premisas, puede afirmarse que en la medida en que el endeudamiento público
genera ilusión fiscal al trasladar los costes del gasto público al futuro, se introducen ineficiencias en la
toma de decisiones colectivas (Buchanan y Wagner, 1977). Este argumento podría refutarse si los
ciudadanos realmente saben que deuda pública hoy significa mayores impuestos mañana (lo que en
economía se describiría como que los contribuyentes asumiesen en su comportamiento intertemporal la
hipótesis de equivalencia ricardiana). Sin embargo,diversos trabajos dudan de esta posibilidad (en García
y Ramajo, [2002] puede encontrarse un repaso de lo más destacado de esta literatura)4.
Un cuarto argumento a favor de la estabilidad presupuestaria lo constituyen las limitaciones que las
medidas de disciplina fiscal imponen sobre las posibilidades de uso de las políticas fiscales
discrecionales. El incorporar este argumento en la balanza de las ventajas de la estabilidad presupuestaria
puede ser, como mínimo, algo llamativo, pues no en vano es una de las principales críticas que reciben
las nuevas instituciones presupuestarias. Desde estas posturas se manifiesta que la disciplina fiscal reduce
considerablemente el margen de maniobra de los gobiernos para implementar políticas fiscales
3
No resulta indiferente emplear para ello subidas adicionales en el Impuesto sobre Sociedades que hacerlo con cargo al IVA.
Piénsese que si actualmente estamos viviendo un notable proceso de ilusión monetaria con la introducción del euro (un artículo que
cuesta 3 euros parece más barato que si marcase 500 pesetas), y tan solo se trata de un simple cambio de escala o unidad, ¿qué no
sucederá con la posibilidad de ilusión fiscal,condicionada por requisitos de información más amplios?
4
4
Fundación Centro de Estudios Andaluces
anticíclicas, que suavicen sobre todo los efectos de las recesiones en términos de empleo y producción.
Si bien es cierto que en ocasiones resulta conveniente una cierta discrecionalidad de gasto para atender
imprevistos o bruscos cambios de la coyuntura,al menos tres argumentos permiten apuntar una refutación
a esa posición.
El primero alude a las mejores condiciones en que se encuentra la política fiscal para acometer una
actuación anticíclica si parte de unos niveles de equilibrio o superávit presupuestario que si lo hace desde
posiciones de déficit5. El segundo se refiere a que los compromisos que conlleva la disciplina fiscal no
anula a los estabilizadores automáticos del presupuesto público, que de un modo más inmediato
responden a las variaciones del ciclo y pueden actuar como contrapeso del mismo. Y un tercer argumento
cuestiona el que la discrecionalidad fiscal sea una herramienta útil a la hora de suavizar el ciclo
económico; de un reciente estudio de la Comisión Europea (2001) se desprende que de las 45
intervenciones discrecionales de política fiscal acaecidas entre 1970 y 1997, 37 fueron procíclicas,
fundamentalmente como consecuencia de los retrasos en la identificación, diseño y efecto de las medidas
implementadas.
Un quinto motivo para valorar positivamente la estabilidad presupuestaria se basa en la inconsistencia
temporal de los políticos. Ésta es una de las circunstancias por las que la estabilidad presupuestaria es algo
más que déficit cero. El nuevo marco presupuestario que aquí se defiende comprende entre sus
características definitorias un horizonte temporal de plurianualidad, esto es, diseño y ejecución de
presupuestos públicos más allá de la miopía del corto plazo. Ello contrasta sustancialmente con la
perspectiva temporal propia de los políticos que en un país como el nuestro no supera los cuatro años y
conforme avanza la legislatura se va reduciendo hasta llegar a intervalos mínimos. Por el contrario, una
concepción plurianual de las decisiones presupuestarias no solo aleja a éstas de las tentaciones de
electoralismo propias de los políticos en las vísperas de consultas electorales sino que, cuando han adquirido
credibilidad frente a terceros, proporciona un marco fiscal estable para la toma de decisiones del sector
privado. No obstante, deben admitirse las dificultades técnicas de concretar la plurianualidad, porque ésta ha
de ser algo más que una vaga predicción de intenciones presupuestarias para los próximos 3 ó 4 años. En
rigor, su funcionamiento debería llevar aparejado algún tipo de penalización sobre los responsables del
presupuesto ante incumplimientos no justificados del esquema plurianual definido previamente6.
Un sexto argumento que respalda la adopción de medidas de disciplina fiscal en pos de la
estabilidad presupuestaria reside en la reducida lógica de muchas de las instituciones presupuestarias
actuales, a saber: regla incrementalista en la elaboración de presupuestos, tratamiento de las
modificaciones de crédito y de las desviaciones respecto a lo inicialmente presupuestado, nulo o reducido
análisis coste-beneficio y coste-eficacia de muchas decisiones presupuestarias, etc. Si bien es cierto que
en este punto se están sugiriendo reformas de otro calado, debe admitirse que la definición de una
restricción presupuestaria pública menos laxa, como la que se derivaría de la disciplina fiscal, favorece la
puesta en marcha de mecanismos de control de la eficiencia y eficacia con que se emplea el gasto público
(Von Hagen y Harden, 1994).
5
Con un lenguaje más técnico, la eficacia de una política fiscal mantiene una relación no lineal y decreciente con el nivel de déficit
(Von Hagen y Harden,1994). .
6 Por ejemplo,el ministro responsable del diseño y ejecución presupuestaria podría estar obligado a explicar las desviaciones del marco
plurianual ante el Parlamento y la opinión pública,de un modo similar a como la LGEP española exige información y explicaciones al
ministro de Hacienda ante desviaciones presupuestarias del ejercicio en curso (a través de las modificaciones en el Fondo de
Contingencia de Ejecución Presupuestaria).
5
A2004/01
Finalmente, puede resultar de interés añadir una última razón a favor de la estabilidad
presupuestaria extraída, si se quiere ver así, de las fronteras entre la teoría económica y la política. Los
presupuestos públicos pueden interpretarse como una de las manifestaciones más evidentes en las que se
expresa el contrato social que caracteriza a nuestras sociedades democráticas. Una mayoría de ciudadanos
cede a una minoría la potestad para decidir sobre cuestiones de naturaleza colectiva y gestionar unos
recursos públicos obtenidos de bolsillos privados. Pero esta cesión de poder debe llevarse a cabo, a mi
juicio, de un modo lo más preciso y acotado posible; no se trata de un cheque en blanco que la sociedad
entrega a los políticos para que éstos hagan y deshagan según sus criterios, ni siquiera, como es el caso,
cuando se encuentran sometidos a evaluaciones electorales periódicas. Más bien al contrario, la presión
de los intereses personales de esa minoría gobernante y las sutilezas mediáticas que, paradójicamente,
proliferan en nuestras sociedades de masas exigen con más motivo limitar la discrecionalidad de los
políticos y hacerla fluir por unos cauces lo más definidos posibles a fin de salvaguardar el buen
funcionamiento del contrato social7.
Los siete argumentos a favor de la estabilidad presupuestaria someramente expuestos hasta el
momento cobran una importancia especial en un marco como el de la Unión Económica y Monetaria
(UEM) europea. Aunque algo más adelante se dedica espacio a las implicaciones de la disciplina fiscal
(o ausencia de ella) en un contexto caracterizado por distintas economías que comparten instituciones y
moneda, sí querría subrayar aquí brevemente la trascendencia de las nuevas instituciones presupuestarias
en la adopción de una nueva moneda. Como se sabe, la introducción del euro hubo de superar en sus
diversas etapas el handicap de ganar una credibilidad como moneda de referencia de la que carecía al
surgir ex novo. Esta confianza debía ganarla tanto en los mercados internacionales como, lo que es más
importante, en los hábitos de los ciudadanos europeos. Instituciones como el Banco Central Europeo o el
Tratado de la Unión Europea hunden sus raíces en esta visión.
En este contexto, y dado que se estaban poniendo de manifiesto ciertos síntomas de agotamiento
en las exigencias del Tratado de Maatricht respecto a la disciplina fiscal (Von Hagen et al.,2001), aparece
el PEC8. Los compromisos que adquieren los Estados miembros en el mismo no hacen más que actualizar
los anteriores a la 3ª fase de la UEM, poniendo el énfasis nuevamente en lo que, a mi juicio, resulta
fundamental en una Unión Monetaria: una política monetaria dirigida al control de la inflación ha de ser
complementada con una política fiscal ortodoxa y no sometida a importantes desequilibrios financieros.
Ello coadyuva, entre otras cosas, en la credibilidad de una moneda recién creada como el euro y en el
mantenimiento de los niveles de prosperidad y bienestar de que disfrutan las sociedades europeas. Desde
este punto de vista, se puede iniciar una discusión sobre el diseño técnico de las medidas de disciplina
fiscal recogidas en el PEC o en las legislaciones nacionales, pero considero que las ventajas de la
estabilidad presupuestaria superan con creces a sus inconvenientes y por ello ha de ser promovida.
7 Recientes crisis de naturaleza político-social como las acaecidas en Argentina o Bolivia pueden interpretarse en términos de ruptura
del contrato social entre gobernantes y gobernados. En estos casos,la gestión de los recursos públicos ha ocupado un lugar central en
el desencadenamiento del conflicto.
8 La principal causante de esta fatiga es la desaparición de la sanción por no cumplir determinados requisitos de sostenibilidad de las
finanzas públicas:no formar parte de la primera hornada de países que accedan al euro.
6
Fundación Centro de Estudios Andaluces
3. ¿En qué consiste el conflicto de la estabilidad presupuestaria en un contexto con varios niveles
de gobierno?
En la Introducción se apuntaba que si el tema de la estabilidad presupuestaria ya era de por sí
conflictivo, la complejidad de la discusión aumenta aún más si nos trasladamos a un marco federal en el
que varios niveles de gobierno comparten instituciones y no necesariamente objetivos. Por ello, y aun a
riesgo de que este texto quede contaminado de un estéril escepticismo, ya puede adelantarse que el tema
que aquí se aborda es un problema de difícil solución,donde en muchas ocasiones,a lo más que podemos
aspirar es a encontrar un equilibrio tenso entre fuerzas contradictorias. El dilema al que nos enfrentamos
es, como suele ocurrir en estos casos, fácil de plantear en términos conceptuales pero complejo de guiar
hacia un diseño completamente satisfactorio para el conjunto de intereses implicados. Por tanto, es
conveniente advertir ahora que estas páginas pretenden no tanto ofrecer una visión cerrada y completa de
las implicaciones de la estabilidad presupuestaria en las haciendas subcentrales, como exponer algunos
aspectos relacionados con la discusión del tema,al tiempo que valorar algunas soluciones que la literatura
ha sugerido.
La cuestión que trataremos en lo que sigue se refiere a cómo podemos hacer compatible las ventajas
de la descentralización y autonomía fiscal de las haciendas subcentrales con los requisitos de estabilidad
presupuestaria asumidos a nivel supranacional en el seno de la Unión Europea. De otra forma, qué
conlleva extender el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo a unos niveles de gobierno (locales y
regionales) autónomos por definición pero estrechamente vinculados y comprometidos con decisiones
adoptadas en ámbitos superiores. ¿No supone este modus operandi una vulneración de su soberanía
fiscal? O, por el contrario, dicha cesión de soberanía ¿no es más que una justificada subordinación de su
autonomía presupuestaria al superior principio de estabilidad macroeconómica?
Desde los postulados convencionales de las teorías de federalismo fiscal existe un considerable
consenso acerca de la distribución de funciones de gobierno entre los distintos niveles de la
Administración. Así, parece razonable esta blecer que la provisión de bienes públicos de carácter local
(aquellos cuyos beneficios se encuentran limitados espacialmente) puede encomendarse a niveles de
gobierno subcentrales9. Ello es debido a que los requerimientos de información para la provisión eficiente
de dichos bienes son menores en jurisdicciones pequeñas en las que el gobernante está más próximo a las
necesidades ciudadanas. Por su parte, las políticas de redistribución de renta (con algún matiz respecto a
su gestión) y de estabilización macroeconómica han de ser competencia del gobierno central. Las
primeras porque los conceptos de equidad y justicia social no admiten el relativismo que su
descentralización generaría, al tiempo que con la centralización se evitan desigualdades en la capacidad
redistributiva de los gobiernos locales ligadas a sus diferencias económicas10. Respecto a la estabilización
económica, y aunque volveremos sobre ella más adelante, la reducida eficacia de la política fiscal para
corregir oscilaciones cíclicas locales así como el carácter agregado de la mayor parte de las variables
macroeconómicas, invita a concentrar esta competencia en niveles de gobierno centrales o incluso
supranacionales.
9
Una aplicación rigurosa del concepto de bien público local conduciría a considerar como tales a prácticamente todos,salvo los clásicos
de la Defensa Nacional y las Relaciones Exteriores. No obstante, en presencia de efectos desbordamiento generados por bienes y
servicios públicos que superan las fronteras de las jurisdicciones donde son provistos, muchos bienes públicos que tradicionalmente
calificaríamos como locales (un hospital,por ejemplo) dejan de serlo.
10 Podría añadirse algún argumento de eficiencia en presencia de movilidad interjurisdiccional de factores productivos o bases
imponibles (Flatters et al.,1974).
7
A2004/01
Es en este punto de la estabilidad macroeconómica donde surge la principal tensión en la
traslación de la estabilidad presupuestaria y sus implicaciones de disciplina fiscal a las haciendas
subcentrales. Las motivaciones de las legislaciones que pretenden garantizar la estabilidad
presupuestaria obedecen al logro de unos criterios de sostenibilidad de las finanzas públicas con el punto
de mira situado en la estabilidad macroeconómica de la reciente Unión Monetaria Europea. Como se
apuntó con anterioridad, el equilibrio presupuestario (o, en su defecto, un desequilibrio fiscal no muy
elevado) se configuran como condiciones necesarias para la estabilidad macroeconómica. Sin embargo,
la consecución de ese objetivo implica a todos los niveles de gobierno, desde el central y agente activo
en el diseño e implementación de las nuevas normas de estabilidad presupuestaria, hasta cualquiera de
las administraciones subcentrales que adoptan el nuevo esquema fiscal de un modo exógeno, esto es, sin
haber participado directamente en su concepción. Estamos en presencia, por tanto, de dos actores
públicos que siguen objetivos no coincidentes: el gobierno central, la consecución de unas condiciones
de estabilidad macroeconómica, y los gobiernos regionales y locales, la provisión de servicios públicos
al amparo de su autonomía.
Pero el asunto adquiere una dimensión más compleja debido a la existencia de interdependencias
nada desdeñables entre las decisiones fiscales de distintos niveles de gobierno. Es lo que se conoce como
externalidades verticales, características de sistemas descentralizados en los que el gobierno federal y los
estatales comparten la capacidad normativa de un impuesto que recae sobre una misma base imponible.
Este rasgo de bases imponibles compartidas es, por otra parte, bastante común en los sistemas federales
de nuestro entorno. Con un ejemplo aplicado a la realidad española se comprenderá fácilmente cuáles son
las implicaciones de la presencia de externalidades verticales en la discusión que nos ocupa.
Piénsese en el sistema de financiación autonómica vigente en España desde 2002, en el que las
Comunidades Autónomas (CC. AA.) reciben el 33% de la cuota del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas (IRPF) y disponen de capacidad normativa sobre esta parte correspondiente, mientras
que la Administración Central abarca el tramo restante. Si como consecuencia de un plan de ajuste fiscal
encaminado a reducir el déficit público (o a la generación de superávit) el gobierno de Madrid eleva los
tipos impositivos de su escala sobre el IRPF, ello afectará a las decisiones de los gobiernos autonómicos
en dos aspectos.
Primero, si esa subida impositiva reduce la oferta de trabajo, ello reducirá el coste social de
recaudar impuestos a través de impuestos distorsionantes percibido por la Comunidad Autónoma,esto es,
hará más pequeño el exceso de gravamen generado por el impuesto regional y, por consiguiente, el
gobierno autonómico tendrá incentivos para subir sus tipos impositivos. Segundo, al reducirse la oferta
de trabajo, la base imponible del impuesto regional también se reduce, y con ella la recaudación; eso
significará una menor provisión de bienes y servicios públicos que, dadas las preferencias de los
ciudadanos, provocarán una mayor valoración marginal del bien público cuya oferta se ha reducido y, por
tanto, una nueva presión al gobierno regional para que éste incremente su provisión y la recaudación de
impuestos vía subidas en los tipos impositivos. Ambas fuerzas conducen a una alteración de la estructura
fiscal inicialmente decidida por las CC. AA. y a una sobrevaloración de los beneficios derivados del gasto
público o una infravaloración del coste social de emplear impuestos distorsionantes para financiar dicho
gasto. Si este resultado se compara con el generado en una situación en la que las funciones de gobierno
no estuviesen descentralizadas (un Estado unitario), se aprecia claramente que la eficiencia en la
provisión del bien público queda dañada en un marco descentralizado por esta externalidad a la que
hemos hecho referencia.
8
Fundación Centro de Estudios Andaluces
Este concepto de externalidad vertical puede ilustrar en qué medida las decisiones fiscales de los
distintos niveles de gobierno que componen una federación son interdependientes11. La autonomía fiscal
así como la soberanía legislativa de los Estados y gobiernos federales debe cualificarse a la hora de
ponderar las implicaciones de la estabilidad presupuestaria en un entorno descentralizado, que admite
dimensiones más complejas. En el siguiente apartado se mostrará una circunstancia similar, pero esta vez
insistiendo en el reparto de los costes y beneficios derivados de la actitud de cada gobierno ante la
estabilidad presupuestaria. La teoría de juegos ofrecerá resultados reveladores al tiempo que apuntará
algunas posibles soluciones.
Llegados a este punto conviene constatar, a través de la experiencia comparada e histórica, que la
resolución del dilema estabilidad presupuestaria versus autonomía fiscal de las haciendas subcentrales es
viable. Si en un principio tan solo hemos reparado en las dificultades de compatibilizar ambos conceptos,
la realidad muestra un gran número de países descentralizados donde los posibles desequilibrios fiscales
de las haciendas locales y regionales no han puesto en peligro las uniones económicas o monetarias en
las que se integran estas subunidades de decisión. Canadá, Australia, Alemania o Estados Unidos
constituyen ejemplos de Estados cuyo sector público se encuentra considerablemente descentralizado y
en los que el comportamiento de sus haciendas subcentrales no ha amenazado la sostenibilidad de sus
finanzas públicas. Nuestro propio país, en su corta pero intensa etapa autonomista, supone también un
cercano ejemplo de ello. Por tanto, puede afirmarse que la descentralización per se no es incompatible
con la estabilidad presupuestaria; más bien debería matizarse que la tensión entre ambos principios puede
resolverse de forma satisfactoria a través de un diseño adecuado del sistema de financiación de los
gobiernos en su dimensión vertical. Con otras palabras, aceptadas las cualidades de la estabilidad
presupuestaria en un grado suficiente como para erigirla en regla orientadora de la política fiscal de los
gobiernos, la cuestión no es descentralización sí o no, sino cómo descentralizar para que el equilibrio
presupuestario esté garantizado.
4. ¿Qué soluciones pueden adoptarse para garantizar la estabilidad presupuestaria en un sistema
federal?
En este apartado, sobre la base de propuestas derivadas de la teoría económica o de la simple
observación de los mecanismos diseñados y puestos en marcha en nuestro entorno, se van a exponer un
conjunto de posibles formas del equilibrio en las cuentas públicas y la autonomía fiscal propia de un
sistema federal. En todas las propuestas el punto de partida es idéntico: cómo incorporar los postulados
de la estabilidad presupuestaria en un marco en el que los gobiernos subcentrales no tienen incentivos a
priori para salvaguardarla. Sin ánimo de ser exhaustivo pueden exponerse al menos cuatro formas de
enfrentarse al tema.
La primera se centra en fórmulas de cooperación entre los distintos niveles de gobierno. Ello
presupone la asunción implícita por parte de las administraciones implicadas de que merece la pena lograr
el objetivo de estabilidad presupuestaria y de lo que se trata, por tanto, es de repartir los costes y los
beneficios entre los participantes. Un acuerdo cooperativo entre las partes implicadas sería la base de este
planteamiento. Sin embargo, la viabilidad de este mecanismo corrector basado en la cooperación adolece
11 Otro ejemplo ilustrador de esta circunstancia lo sugieren las consecuencias de la competencia fiscal entre jusrisdicciones. Las
decisiones fiscales de una región o ayuntamiento, motivadas por sus necesidades financieras,afectan a las bases imponibles de otros
niveles de gobierno similares en presencia de movilidad de dichas bases.
9
A2004/01
de una limitación fundamental:los incentivos a romper la disciplina fiscal son elevados a título individual,
pues al beneficio derivado de romper el corsé de la estabilidad presupuestaria se añade el disfrute (a modo
de usuario gratuito o parásito) de las ventajas de unas finanzas públicas saneadas a nivel agregado gracias
al esfuerzo del resto de gobiernos.
En efecto, la disciplina fiscal conlleva unos costes que se soportan a título individual, esto es, por
cada una de las Administraciones que realizan los esfuerzos para mantener el presupuesto equilibrado y,
sin embargo, la estabilidad presupuestaria así conseguida es un bien público generado por el conjunto de
gobiernos participantes en el acuerdo cooperativo. Un sencillo ejemplo adaptado de Balassone y Franco
(2001) y herramientas propias de la teoría de juegos nos facilita la comprensión de esta fundamental
limitación en este tipo de acuerdos cooperativos.
Sea una sencilla federación formada por dos regiones (A y B) que comparten moneda. Cada
gobierno regional puede adoptar dos decisiones: ajustarse a los requisitos de la disciplina fiscal (que
denotaremos por D) o no someterse a restricción institucional alguna en la definición de su presupuesto
(ND). En caso de que una región opte por el desequilibrio en sus cuentas públicas (ND), habrá de
financiarse en un mercado de capitales común a ambas regiones y en el que la sensibilidad del tipo de
interés al desahorro público es alta. Los gobiernos regionales obtienen ganancias en el corto plazo
asociadas al volumen de gasto público que ofrecen a sus ciudadanos y en largo plazo vinculadas al
crecimiento de la renta regional (que será mayor en un contexto de estabilidad presupuestaria y, por ende,
macroeconómica). Sea la siguiente matriz de pagos netos asociada a cada una de las posibles
combinaciones de D o ND que pueden adoptar las regiones:
Figura 1. Disciplina presupuestaria sin sanción
Región A
Región B
D
ND
D
(6,6)
(4,7)
ND
(7,4)
(5,5)
Cuando los dos gobiernos regionales colaboran, ambos obtienen una misma ganancia (6,6) y se
benefician de las consecuencias positivas de la estabilidad presupuestaria: bajos tipos de interés, elevada
inversión, elevado crecimiento económico, etc., siendo estos beneficios superiores al esfuerzo de
mantener sus cuentas públicas saneadas. Por el contrario, si uno de los gobiernos regionales relaja su
restricción presupuestaria y deja de disciplinar su gasto, obtendrá un beneficio inmediato derivado del
apoyo ciudadano y no sufrirá con rigor las consecuencias negativas de un endeudamiento más caro en el
mercado de capitales, pues el otro gobierno regional sigue guiándose bajo los principios del equilibrio
presupuestario. Por su parte, el gobierno disciplinado, manteniendo sus esfuerzos por controlar su gasto,
comienza a sufrir las consecuencias negativas del endeudamiento ajeno12. Dado este juego es fácil
12 Con un Estado formado por varias regiones,esto es, con un número más elevado de jugadores,los resultados del juego serían más
llamativos aún,pues el problema del usuario gratuito es más evidente.
10
Fundación Centro de Estudios Andaluces
observar que la estrategia dominante es la de no asumir los compromisos de la estabilidad presupuestaria.
Por tanto, el resultado final se corresponde con el llamado equilibrio de Nash, donde ambos gobiernos
deciden ND y el resultado agregado es el peor de todos. Por el contrario, si las dos administraciones
regionales colaborasen, el equilibrio que se alcanzaría sería eficiente en el sentido de maximizar las
ganancias agregadas, aunque con poderosos incentivos a violar la cooperación.
Esta sencilla representación de teoría de juegos permite completar una interpretación de la
estabilidad presupuestaria según el concepto de externalidad ya apuntado más arriba. Si bien antes
hacíamos referencia a los efectos que determinadas actuaciones públicas pueden tener sobre otros niveles
de gobierno (externalidad vertical), ahora queda ilustrado cómo un problema de usuario gratuito de los
beneficios conseguidos con el esfuerzo de otros deviene en una externalidad negativa. La externalidad
vertical se materializaba en reducciones de la base imponible y en un desajuste entre los verdaderos costes
y beneficios de la provisión pública. En esta ocasión, los costes y beneficios son más abstractos, pero no
menos reales e influyentes sobre el comportamiento y las funciones objetivo de los agentes implicados.
Una segunda forma de compatibilizar estabilidad presupuestaria y descentralización fiscal vendría
dada por la extensión del planteamiento del PEC, adoptado a nivel supranacional a una dimensión
nacional, esto es, comprometiendo a gobiernos locales y regionales en la consecución de los objetivos de
estabilidad presupuestaria. El caso italiano puede ser ilustrativo de esta situación. La principal ventaja de
esta propuesta reside en que evita precisamente los incentivos a no colaborar con la disciplina fiscal a
través de la introducción de sanciones para aquellos gobiernos que incumplan sus compromisos de
estabilidad presupuestaria. En efecto, si en el juego expuesto con anterioridad al gobierno que elija la
alternativa ND (no garantizar la estabilidad presupuestaria en sus cuentas) se le penaliza con una sanción
de 2, la estrategia dominante deja de ser ND para convertirse en D. De este modo, el equilibrio final
supondrá un pago de 6 para cada gobierno, con lo que puede calificarse del mejor posible.
Dada la interpretación del problema como una externalidad negativa,esta sanción puede concebirse
como la correspondiente versión del impuesto pigouviano que la literatura sobre efectos externos propone
en casos similares. En sentido estricto, esta sanción debiera definirse como el daño marginal que cada
gobierno regional inflige a los demás en la situación de equilibrio al relajar su disciplina presupuestaria.
Esta breve caracterización de la sanción óptima a imponer ya atisba uno de los problemas de la
implementación eficiente de este método: las dificultades técnicas de su puesta en marcha. No obstante ,
la realidad es mucho más pragmática y el establecimiento de sanciones es una realidad, aunque no vayan
ligadas a ese concepto de perjuicio marginal óptimo. Piénsese en el PEC, que apunta sanciones en la
culminación del Procedimiento de Déficit Excesivo que puede incoarse contra cualquier Estado miembro
que no cumpla los requisitos de equilibrio presupuestario a los que se comprometió.
Un inconveniente sustancial de este método de sanciones lo constituye, por otra parte, el
considerable volumen de información necesario para el efectivo funcionamiento de las penalizaciones.
Por una parte, el cumplimiento de las normas de disciplina fiscal que en el PEC se recoge, está
condicionado a la evolución de variables macroeconómicas que, en caso de su traslación al ámbito
subcentral, deberían reconsiderarse. ¿Cómo medir la evolución del PIB en niveles de gobierno pequeños
en términos económicos (ayuntamientos, por ejemplo)? Obviamente, los criterios de cumplimiento de
estas haciendas habrían de estar definidos en términos de sus propias variables presupuestarias, lo que
introduce una escurridiza endogeneidad en la aplicación de los límites cuyo incumplimiento provoca el
establecimiento de sanciones. Por otra parte, aun cuando la metodología sobre cuentas públicas de las
11
A2004/01
haciendas subcentrales se encuentre suficientemente acotada y libre de ambigüedades, la realidad acerca
de la disponibilidad de información presupuestaria en tiempo y forma, al menos en un país como el
nuestro, deja que desear (González-Páramo, 2001). Esto dificulta el seguimiento de las finanzas públicas
regionales y, sobre todo,locales,y supone una merma en la eficacia de las sanciones por incumplimientos
de la disciplina fiscal que se quiere establecer.
En esta misma línea, puede abrirse la puerta a la aparición de comportamientos estratégicos en
la gestión de dicha información, tal y como adelanta la teoría de la agencia. El contexto en que esta
teoría se desarrolla supone información asimétrica y agentes económicos que persiguen la
maximización de funciones objetivo diferentes: el gobierno central –que actúa como principalpersigue la consecución del equilibrio presupuestario (en base a sus compromisos internacionales) y
ejerce una cierta jerarquía sobre los gobiernos regionales y locales, cuyos objetivos prioritarios
pueden ser distintos a los del gobierno central (por ejemplo, de índole electoral o como buscador de
rentas en las negociaciones sobre el sistema de financiación de las haciendas subcentrales). Dado que
una parte sustancial de las decisiones del gobierno central (principal) en materia de disciplina fiscal
se adoptan sobre la base de la información proporcionada por las administraciones territoriales
(agentes), éstas poseen motivos suficientes para sesgar dicha información y, por consiguiente, generar
resultados perversos.
La tercera alternativa para compatibilizar estabilidad presupuestaria y descentralización fiscal
consistiría en reforzar los actuales mecanismos de control que el gobierno central ya tenía establecidos
sobre las haciendas subcentrales, a fin de adaptarlos a las nuevas reglas fiscales. Se trataría de aprovechar
la estructura legislativa que ya existe en países fiscalmente muy descentralizados y que regulan el acceso
al endeudamiento de gobiernos regionales y locales. Ésta ha sido la opción elegida por el legislador
español a través de la LGEP y las modificaciones que en ella se estipulan sobre la Ley Orgánica de
Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
(LRHL). Dada la proximidad del tema ofreceremos más adelante una somera descripción de estas
novedades al tiempo que una breve valoración de alguno de sus aspectos.
Una cuarta estrategia, y quizás la más atrevida, se basa en la aportación de R. Coase (1960) a la
corrección de externalidades a través de la creación de un mercado de permisos de déficit. No en vano,la
indisciplina fiscal de los integrantes de una Unión Monetaria puede concebirse como una externalidad
negativa que un gobierno ejerce sobre los restantes y que, salvo que existan mecanismos sancionadores
como los anteriormente apuntados, no queda penalizada en modo alguno. El funcionamiento de este
esquema corrector queda como sigue.
A partir de una asignación inicial de permisos de déficit entre los distintos niveles de gobierno
(cuya suma debería igualar al límite de desequilibrio presupuestario permitido a nivel agregado), un
mercado competitivo entre gobiernos que compran y venden permisos alcanzaría una solución eficiente,
ya que cada gobierno dispondría de un techo de déficit igual a la cantidad máxima de permisos que ha
estado dispuesto a comprar en este peculiar mercado. Así, las haciendas locales o regionales que, según
sus preferencias intertemporales (que se suponen son las de sus ciudadanos), decidan trasladar impuestos
presentes al futuro a través del endeudamiento, habrían de satisfacer un precio adicional al tipo de interés.
Bajo los supuestos habituales de convexidad en las preferencias ciudadanas acerca de la elección entre
consumo presente (que conlleva endeudamiento) y consumo futuro, las haciendas subcentrales reducirían
su inclinación al endeudamiento. Por supuesto, las administraciones públicas que incurrieran en
12
Fundación Centro de Estudios Andaluces
desequilibrios fiscales superiores a los que respalda su dotación de permisos habrían de hacer frente a
sanciones similares a las previstas en el PEC.
A pesar del atractivo conceptual de esta propuesta, su implementación práctica no está exenta de
problemas. El primero de ellos está relacionado con las dificultades técnicas y políticas para la asignación
inicial de permisos de déficit entre gobiernos. ¿Qué criterio debe inspirar dicha distribución?: ¿el stock de
deuda pública?, ¿la población y/o el PIB? O, por el contrario, dado el carácter dinámico del déficit y la
deuda pública,¿debieran considerarse pr evisiones futuras acerca de la acumulación de pasivos financieros
según las necesidades de inversión de las regiones?
Otro problema está ligado a la sensibilidad del resultado y de sus cualidades de eficiencia respecto
al grado de competitividad del mercado de permisos de déficit. En efecto, entre otros requisitos, para que
dicho mercado alcance el equilibrio deseable, las haciendas subcentrales deben participar en el mismo
como precio-aceptantes, esto es, sin capacidad para alterar de forma individual las condiciones del
intercambio. Como puede intuirse, el cumplimiento de esta circunstancia es dudoso para un “mercado”
como el español,con un primer nivel formado por 17 CC.AA. y un segundo nivel de más de 8.000 CC.LL.
La amplia heterogeneidad de las unidades de decisión implicadas y su disímil poder de mercado puede
provocar fisuras en la caracterización de dicho mercado como competitivo.
El lector puede advertir, pues, que las soluciones al dilema entre descentralización fiscal y
estabilidad presupuestaria son complejas, aunque en algunos casos se solapen recetas (verbi g ratia, el
establecimiento de sanciones a los incumplidores). Como ya anticipamos antes, la opción elegida en
nuestro país para manejar el conflicto ha sido la adaptación de la legislación ya vigente sobre financiación
de gobiernos autonómicos y locales a las nuevas condiciones de disciplina fiscal consagradas en el PEC.
A continuación, reservaremos unas líneas para comentar diversos asuntos relacionados con el caso
español.
5. ¿Qué valoración merece la solución elegida en España?
Dados los compromisos adquiridos por España en el PEC y las recomendaciones emitidas por las
instituciones europeas (Comisión Europea, 2001; Comité de las Regiones, 2001), el legislador español
decidió instrumentar un conjunto de iniciativas a fin de fundar el comportamiento de las haciendas
subcentrales sobre los principios de la estabilidad presupuestaria. Aunque en este apartado
diferenciaremos a las haciendas regionales de las locales en varias ocasiones, los cambios que las leyes
actualmente vigentes han ocasionado respecto al anterior marco comparten al menos dos rasgos comunes
a ambos niveles de gobierno. El primero se refiere a la subordinación del principio de autonomía fiscal
de las haciendas subcentrales al predominante criterio de la estabilidad presupuestaria. En efecto, tal y
como precisaremos en breve, los requisitos que regulaban el endeudamiento de CC.AA. y CC.LL. se han
endurecido considerablemente y quedan siempre supeditados al equilibrio o superávit presupuestario. Un
segundo rasgo compartido por ambas reformas es, como ya se ha dicho, que la extensión de las normas
de disciplina fiscal se ha hecho sobre la base del ordenamiento jurídico anterior, reforzando alguno de los
mecanismos ya vigentes en lo que a las decisiones presupuestarias de estas haciendas se refiere.
A continuación, se expondrán las principales características introducidas en el marco legislativo
para incorporar los principios de la estabilidad presupuestaria en el contexto descentralizado del sector
público español. En el caso de las CC.AA., tanto la Ley Complementaria a la LGEP como las
13
A2004/01
modificaciones de la LOFCA son las principales referencias legales que regulan la nueva situación. En
ellas se obliga a las haciendas autonómicas al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria,
por el que velará el gobierno central y el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF). En caso de
desequilibrio fiscal, la comunidad autónoma en cuestión ha de presentar un plan de saneamiento cuya
aplicación y eficacia será evaluada por el propio gobierno central y el CPFF. En última instancia, y ante
un desequilibrio fiscal no corregido, el gobierno de la nación se reserva el derecho a condicionar sus
autorizaciones de crédito al gobierno regional según el grado de cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria. Si en grado extremo, el desequilibrio fiscal de una hacienda autonómica deviene en el
incumplimiento de los compromisos de España frente a la UE en materia de déficit, dicha Comunidad
habrá de asumir la parte de responsabilidad que le corresponde, esto es, el pago proporcional de la sanción
correspondiente. De esta forma queda abolida la posibilidad de endeudamiento a largo plazo de las
haciendas r egionales para financiar inversiones públicas si la carga de la deuda no superaba el 25 por
ciento de los ing resos corrientes.
Para las CC.LL. la regulación no es muy distinta. La propia LGEP así como las modificaciones de
la LRHL en ella fijadas establecen también el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria
como criterio general de actuación. Si una Entidad Local no alcanza durante un ejercicio el requisito de
estabilidad presupuestaria, está obligada al diseño y ejecución de un plan a medio plazo a fin de corregir
el desequilibrio financiero; el Ministerio de Hacienda será el encargado de velar por su cumplimiento,
pudiendo condicionar también las autorizaciones para operaciones de endeudamiento al logro de la
estabilidad presupuestaria. Al igual que en el caso de las haciendas autonómicas, desaparece la potestad
de endeudamiento que tenían los gobiernos locales para financiar la formación de capital público en
condiciones similares a las de las haciendas regionales. Del mismo modo, las CC.LL. que provoquen el
incumplimiento por parte de España de sus compromisos internacionales en el marco de la UEM,
asumirán la parte cor respondiente de las sanciones que de ello se deriven.
Al hilo de esta sintética aproximación al caso español, procede realizar una sucinta valoración de
las reformas llevadas a cabo. A mi juicio, los cambios introducidos a fin de garantizar la estabilidad
presupuestaria presentan una gama de claroscuros que es interesante despejar. Entre los puntos positivos
del nuevo marco regulador de las haciendas subcentrales merece citarse, en primer lugar, el que se
introducen de forma explícita unas sanciones concretas ante situaciones de indisciplina fiscal,
circunstancia ésta que no era verosímil con anterioridad. Como se recordará, tanto los límites
cuantitativos y cualitativos al endeudamiento de la LOFCA como los llamados Escenarios de
Consolidación Presupuestaria (ECP) para las CC.AA., eran más aparentes que reales.
Los primeros no impidieron que recursos procedentes del endeudamiento se destinasen a gasto
público corriente, al margen de no evitar el que algunas regiones superasen los límites que pretendían
garantizar una sostenibilidad de la deuda en relación a los ingresos corrientes. Por su parte, los ECP fueron
diseñados de facto para su cumplimiento por parte de las CC.AA. y bajo unas coordenadas alejadas de la
realidad; no en vano, fueron modificados en sucesivas ocasiones asumiendo como objetivo la deuda real y
claramente estaban sujetos a un fuerte componente político en las revisiones bilaterales que de ellos se
hacían entre el Estado y la Comunidad Autónoma de turno. En otro orden de cosas, el actual sistema de
sanciones mejora la poco creíble amenaza de no rescate (no bail-out) de una administración regional o local
en precaria situación financiera por parte del gobierno central que se estipulaba en el Tratado de la Unión
Europea. No obstante, debe admitirse que las limitaciones al endeudamiento local han funcionado
razonablemente bien bajo los condicionantes anteriores a la reforma (Vallés et al., 2003).
14
Fundación Centro de Estudios Andaluces
Un segundo punto que, en mi opinión, merece una valoración positiva lo constituye la definición
de la estabilidad presupuestaria de las haciendas subcentrales en los mismos términos que los utilizados
para el resto de Administraciones centrales en el PEC, esto es, en términos de necesidad de financiación
y abandonando los reclamos de reglas de oro. Si bien en principio pudiera parecer que de esta forma se
violentan postulados básicos de equidad intergeneracional, también se apuntó con anterioridad que el
carácter normativo de los vínculos entre endeudamiento y la distribución temporal de los beneficios de
una inversión es una cuestión compleja de aplicar en la práctica, pudiéndose desvirtuar la idea original.
Además, como ya sucedió con los criterios de la LOFCA, la definición de la estabilidad presupuestaria
en términos de “regla de oro”introduce incentivos a camuflar gasto corriente en forma de gasto de capital.
Otros dos aspectos, no tanto concebidos como elementos positivos per se del nuevo marco regulador
sino más bien como refutaciones a las críticas que éste ha recibido, lo conforman circunstancias que son, en
cierta medida, ajenas al mismo. Me estoy refiriendo a la reducción de la autonomía fiscal de las haciendas
subcentrales y a la eficacia de las políticas fiscales en ámbitos subcentrales. Por un lado, es preciso admitir
que la nueva normativa reduce la autonomía fiscal de las haciendas regionales y locales; sin embargo,dados
los argumentos expuestos en el apartado 2, considero que es un precio que merece la pena pagar; además,
también la Administración Central (y el resto de países miembros de la UEM) ha convertido a la estabilidad
presupuestaria en un criterio básico en su comportamiento fiscal. En cualquier caso, esta reducción de la
autonomía fiscal de las haciendas autonómicas debe analizarse en el contexto de la reciente reforma de su
sistema de financiación, que incorpora por fin elementos de corresponsabilidad fiscal y, por consiguiente,
eleva la discrecionalidad en sus decisiones de financiación13. En el caso de las CC.LL. queda aún más
camino por recorrer; la profunda reforma del Impuesto de Actividades Económicas así como la cesión de
una parte de la recaudación en concepto de IRPF e IVA a las grandes ciudades todavía deben mostrar cuáles
son sus verdaderos efectos sobre las haciendas locales.
Por otro lado, las restricciones que las leyes de estabilidad presupuestaria imponen al diseño y
ejecución de políticas fiscales discrecionales no limita la ya de por sí reducida capacidad de estabilización
económica de las regiones y ayuntamientos. Como se apuntó más arriba, la teoría básica de federalismo
fiscal establece que las políticas macroeconómicas de estabilización han de ser diseñadas y ejecutadas por
las autoridades centrales. Y ello es así básicamente por dos razones; la primera obedece al pequeño impacto
que políticas fiscales de ámbito regional o local pudiera tener sobre los mercados donde se definen las
grandes variables macroeconómicas, que suelen presentar un ámbito no ya nacional sino, en la mayoría de
los casos, internacional. La segunda se refiere a la limitada eficacia que cualquier política discrecional
anticíclica pudiera tener en virtud de la elevada interdependencia e integración de las economías regionales
y locales. En efecto, piénsese en una política regional de estimulación de la demanda agregada a través del
gasto público; dados los elevados vínculos comerciales que se establecen entre las regiones pertenecientes
a un mismo Estado y la elevada movilidad interregional de los factores productivos, una buena parte de los
efectos expansivos fluyen hacia otras jurisdicciones distintas a las que puso en marcha la medida.
Debe advertirse, también,que las reformas derivadas de la adopción a nivel subcentral del principio
de estabilidad presupuestaria presentan una serie de sombras en el caso español. En primer lugar, tanto el
diseño de las reformas legislativas como la posterior tramitación parlamentaria no ha reflejado un proceso
13
No obstante, debería tenerse en cuenta que precisamente esta mayor corresponsabilidad fiscal también convierte en más sensibles los
ingresos tributarios al ciclo económico,máxime cuando se centra en impuestos directos sobre la renta e indirectos sobre el consumo.
15
A2004/01
cooperativo, ni siquiera negociador (aunque fuera con un desequilibrado reparto del poder de
negociación),entre la Administración Central y las Territoriales acerca del tono y los detalles técnicos del
tema. Puede afirmarse, por tanto, que muchas haciendas subcentrales consideran el nuevo marco
legislativo un elemento completamente exógeno, que interfiere en su proceso de toma de decisiones, y
ello, como puede intuirse, no beneficia al correcto funcionamiento del nuevo sistema.
En segundo lugar, algunos aspectos de la LGEP y de la Ley Complementaria a la LGEP son más
exigentes con las CC. AA. y las CC. LL. que con la propia Administración Central. Por ejemplo, el Estado
puede compensar desequilibrios presupuestarios con superávit de la Seguridad Social, mientras que en
niveles inferiores de gobierno cada una de las administraciones está obligada, de forma individualizada,
al cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.
En tercer lugar, el nuevo marco legislativo prácticamente elimina el endeudamiento como fuente de
financiación de los gastos de inversión de las haciendas subcentrales, quedando aquel relegado casi a una
circunstancia extraordinaria. Ello provocará notables implicaciones sobre el nivel de inversión pública
definido por los presupuestos públicos locales y regionales así como sobre el esfuerzo inversor que estas
administraciones deben llevar a cabo para mantener sus cifras anteriores en formación de capital público.
Y todo ello en un contexto en el que todavía muchas zonas del país presentan un significativo déficit en
infraestructuras y en el que la ampliación de la UE a Europa del Este significará un previsible recorte de
los fondos comunitarios de desarrollo regional, que afectan precisamente a los gastos en inversión pública.
Un cuarto aspecto susceptible de ser mejorado viene dado por la ambigüedad e imprecisión con que
el nuevo marco de estabilidad presupuestaria regula los requisitos de información a proveer por las
distintas Administraciones Públicas. Como ya se apuntó,este hecho es especialmente llamativo en el nivel
subcentral, donde las cifras sobre ejecución y liquidaciones presupuestarias presentan unas limitaciones
crónicas que impiden un análisis ajustado de la realidad.
En cualquier caso, y a pesar de estas críticas, considero que las reformas legislativas introducidas
en España para que las haciendas locales y regionales estén sometidas a los principios de la estabilidad
presupuestaria presentan más ventajas que inconvenientes. Una forma inmediata de interpretar estas
palabras es situar la disciplina fiscal de las Administraciones Territoriales en el contexto general de
saneamiento de las finanzas públicas en el marco de UEM, teniendo siempre presentes los argumentos
del apartado 2 de este texto, que avalan reformas institucionales en pos del sostenimiento financiero de
las haciendas públicas.
6. Conclusiones
La adopción de instituciones fiscales que garanticen el cumplimiento de unos criterios de
estabilidad presupuestaria no es un asunto trivial alejado de toda polémica. Más bien al contrario: la corta
historia de la introducción de medidas de disciplina fiscal en la UE (desde el Tratado de la Unión Europea
hasta nuestros días) ha estado sometida a vaivenes de índole técnica, política, electoral y de estrategia
negociadora entre Estados y entre distintos niveles de gobierno. A ello puede haber contribuido el que su
introducción afecta de lleno a comportamientos fiscales de larga tradición en las economías europeas, a
la vez que limita las actuaciones de gobernantes en general y administraciones subcentrales en particular
respecto a aspectos básicos de su autonomía, como pueden ser la gestión intertemporal de sus propios
recursos o la discrecionalidad de sus políticas fiscales.
16
Fundación Centro de Estudios Andaluces
En este artículo se ha proporcionado una visión sintética del tema con especial referencia a su
aplicabilidad en un marco descentralizado como el del sector público de nuestro país. Lo primero que se
hizo fue exponer las razones que, a juicio del que esto escribe, respaldarían la adopción de medidas de
disciplina fiscal en pos de la estabilidad presupuestaria. Una buena parte de los argumentos gira en torno
a los efectos negativos de unas finanzas públicas desequilibradas sobre la actividad económica y la
eficacia de las políticas fiscales discrecionales para atenuar las oscilaciones del ciclo. También se han
aportado razones de Economía Política para avalar las nuevas instituciones presupuestarias,tales como el
respeto a la equidad intergeneracional, la ilusión fiscal que el déficit público genera en los votantes o la
técnicas presupuestarias seguidas en el marco anterior. Un corolario que se desprende de estos
argumentos subraya la necesidad de reglas que limiten los desequilibrios financieros públicos en un
contexto histórico como es de la UEM europea.
La complejidad del asunto, sin embargo, no queda acotada en estas coordenadas. La extensión de
este marco de estabilidad presupuestaria a estructuras federales (al menos desde el punto de vista de la
gestión de recursos públicos) añade un nuevo ing rediente a la discusión. Los límites que la disciplina
fiscal impone al comportamiento de las haciendas subcentrales, inspirados en la consecución de un
objetivo propio del gobierno central, cual es la estabilidad macroeconómica, choca contra la autonomía
de regiones y ciudades cuyo fin primordial es proporcionar unos bienes y servicios públicos a los
ciudadanos que tiene más cerca. En vista de los argumentos anteriores así como de la existencia de efectos
externos negativos derivados de decisiones fiscales no coordinadas entre haciendas subcentrales, parece
razonable defender, con los matices que sean necesarios, una subordinación de la autonomía fiscal de
estas Administraciones al principio de estabilidad presupuestaria.
Una vez planteado el problema en sus dimensiones más relevantes, este artículo propone cuatro
posibles soluciones que, tanto desde la teoría económica como desde la praxis más inmediata, se sugieren
a modo de solución. Estas líneas van desde la simple y voluntariosa cooperación entre los distintos niveles
de gobierno para equilibrar sus cuentas públicas hasta la creación de un problemático mercado de
permisos de déficit público. Las soluciones intermedias se configuran,por su parte, como las más viables,
yendo en la línea del establecimiento de un sistema de sanciones para los que incumplan sus compromisos
fiscales (esto es, una adaptación regional y local del PEC) y del reforzamiento de los controles ya
existentes del gobierno central sobre los niveles inferiores.
La experiencia española va precisamente en esta dirección. Se impele a las CC. AA. y a las CC.
LL. la consecución del equilibrio presupuestario, so pena de limitar su acceso al endeudamiento, que
queda como una fuente de ingresos marginal. Dada la anterior legislación, el nuevo marco supone
ciertamente una limitación de la autonomía fiscal de estos gobiernos, pero esta opinión debe cualificarse
en la medida en que se aumenta la corresponsabilidad fiscal de las haciendas autonómicas y, sobre todo,
considero que existe una preeminencia del principio de sostenibilidad de las finanzas públicas sobre el de
la discrecionalidad en el gasto de las haciendas subcentrales. No obstante, no deben olvidarse los pasivos
que este nuevo entorno legislativo tiene; a saber, imprecisiones en la necesaria disponibilidad de
información presupuestaria, la cobertura del importante gasto en capital de estas Administraciones o las
consecuencias de haber iniciado (pero todavía no consolidado) el nuevo escenario legislativo por parte del
gobierno central sin consensuarlo mínimamente con las haciendas implicadas.
17
A2004/01
Bibliografía
Balassone, F. and Franco, D. (2001): “Fiscal federalism and the stability and growth pact: a difficult
union”, en Banca d’Italia, Fiscal Rules. Roma.
Buchanan, J. Y Wagner, R. (1977): “Democracy in Déficit”,Academic Press, New York.
Coase, R. (1960): “The problem of the social cost”, Journal of Law and Economics , 3, pp. 1-44.
Comisión Europea (2001): “Public Finance in EMU-2001”, European Economy, Reports and Studies, 3.
Comité de la Regiones (2001): “Regional and local government in the European Union. Responsibilities
and resources”, Comisión Europea. Bruselas.
Doménech, R. y Taguas, D. (1999): “El impacto a largo plazo de la UEM sobre la economía española”,
en R. Caminal (ed.): El euro y sus repercusiones sobre la economía española, Fundación BBV, Bilbao,
pp. 93-138.
Doménech, R., Taguas, D. y Varela, J. (2000): “The effects of budget deficits on national savings in the
OECD”, Economics Letters, 69, pp. 377-383.
Flatters, F., Henderson, V. y Mieszkowsky, P. (1974): “Public goods, efficiency and regional fiscal
equalization”, Journal of Public Economics, 3, pp. 99-112.
García, A. y Ramajo, J. (2002): “Los efectos de la política fiscal sobre el consumo privado: nueva
evidencia para el caso español”, Papeles de Trabajo del IEF, 13/02.
González-Páramo, J. M. (2001): “Costes y beneficios de la disciplina fiscal: la ley de estabilidad
presupuestaria en perspectiva”, Instituto de Estudios Fiscales. Madrid.
Vallés, J., Pascual, P. Cabasés, F. (2003): Endeudamiento municipal y efectividad de las restricciones
institucionales de disciplina crediticia, Hacienda Pública Española, 166, 3, pp. 9-47.
Von Hagen, J. Hughes, A. y Strauch, R. (2001): “Budgetary consolidation in EMU”, European
Communities, Economic Papers, 148.
Von Hagen, J. y Harden, I. (1994): “National budget proceses and fiscal performance”, European
Economy, Reports and Studies, 3.
18
Fundación Centro de Estudios Andaluces
DEBATE SOBRE EL DOCUMENTO
MÁS ALLÁ DEL DÉFICIT CERO. UNA DISCUSIÓN ECONÓMICA Y FEDERAL
A continuación se resumen las principales ideas expuestas en el debate que tuvo lugar en la Consejería
de Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía el día 22 de enero de 2004, con motivo de la
presentación del documento Más allá del déficit cero. Una discusión económica y federal, elaborado por
el investigador de centrA Diego Martínez López.
Jaime Vallés. Profesor de la Universidad de Zaragoza
Yo no voy a manifestar el mismo entusiasmo por la estabilidad presupuestaria que Diego Martínez, y de hecho
voy a optar por pivotar mi argumentación en sentido contrario. Intentaré compensar un poco la balanza con
objeto de que quede claro por qué no comparto la normativa actual que rige la estabilidad presupuestaria.
Articularé mi intervención en torno a dos puntos principales; no obstante, debe quedar claro que comparto
la mayor parte de los argumentos que él utiliza en una parte de su intervención aunque, en cualquier caso,
voy a exponer los que creo que se deben enfrentar a éstos para defender, entre otras cosas, el uso de la
deuda en las administraciones regionales y locales.
La primera cuestión se refiere al conflicto que surge cuando se intenta aplicar dicha normativa en un
ámbito federal; la segunda cuestión contiene algunas reflexiones sobre la valoración de las soluciones
sugeridas y adoptadas en España. En cuanto a la primera cuestión, comparto la idea básica que ha
expuesto Diego Martínez: existe pleno consenso en torno a que la estabilidad presupuestaria es positiva.
Las discrepancias surgen cuando nos preguntamos cómo incrementar la disciplina fiscal o presupuestaria
en el ámbito práctico. En este sentido, si cerramos la posibilidad a endeudarse a los gobiernos
subcentrales, los estamos obligando a que suban los tipos de gravamen de sus figuras tributarias con los
consiguientes costes de eficiencia. Esta circunstancia exige incorporar restricciones a esta primacía del
principio de estabilidad presupuestaria sobre el de autonomía financiera, porque tal y como está
concebida puede anular la capacidad decisoria de los niveles subcentrales.
Otro aspecto a tener presente es que la normativa vigente es susceptible de mejoras en aspectos técnicos
tales como la posible vinculación de la deuda pública a gastos de inversión, la existencia de límites
máximos al stock de deuda, etc., en los que no me detendré por motivos de tiempo.
En cuanto a las posibles soluciones para resolver el conflicto planteado por Diego Martínez, es preciso
señalar que incluir periodos máximos de amortización en base al proyecto de inversión a financiar, o bien
obligar a un plan de amortización, no es una solución inviable, y reflexionar en torno ello creo que
merecería la pena.
Otro de mis comentarios se refiere a la colaboración entre distintos niveles de gobiernos. Lo primero que
quiero plantear es cómo se puede hacer atractivo un mecanismo de coordinación entre diferentes ámbitos
de gobierno. Creo que una posible solución vendría dada por lo que podríamos llamar medidas de
acumulación, que permite, por ejemplo, otorgar una capacidad tributaria superior a aquellas haciendas
que cumplen con la estabilidad presupuestaria. Una segunda cuestión consistiría en crear un organismo
multirregional, o bien reformar el que existe ya, y avanzar en el tratamiento diferenciado de los agentes
según su capacidad y sus necesidades de uso. Finalmente, creo que sería adecuado avanzar hacia sistemas
19
A2004/01
preventivos para adelantarnos al incumplimiento de los compromisos fiscales de los gobiernos, sin
necesidad de acudir inexorablemente a las sanciones.
Dicho esto,mi valoración de la solución implementada en España,desde mi punto de vista,tiene aspectos
positivos (que ha indicado Diego Martínez) y aspectos negativos que serán sobre los que yo hable.
Primero, es una ruptura brusca del marco normativo anterior que opta por un equilibrio de ingresos
corrientes y de capital y gastos en su conjunto, que impide el cumplimiento de algo tan razonable como
la regla de oro. Segundo,creo que la deuda pública subcentral no supone ningún problema para el objetivo
macroeconómico de estabilidad, pues presenta volúmenes muy reducidos sobre el total nacional. Tercero,
considero que el establecimiento de límites al gasto público debe quedar vinculado a la evolución de
macromagnitudes como la renta, la renta per cápita o el gasto en capital, con un reparto entre niveles de
gobierno mucho más equitativo que el realizado en España (¿por qué el gobierno central puede apropiarse
del superávit de la Seguridad Social y no los locales o regionales?)
Joaquín Aurioles. Director de centrA y Director General de Estudios Andaluces de la Junta de
Andalucía
A pesar de que resulte indiscutible la conveniencia de la disciplina fiscal, el desarrollo planteado en el
documento presenta básicamente dos problemas. En primer lugar, el hecho de que no se haya tenido en
cuenta una perspectiva cíclica a la hora de hablar de la naturaleza del déficit. Un déficit equilibrado cada
año es un factor de influencia procíclica, ya que impide el funcionamiento de los estabilizadores
automáticos. De esta forma, si estuviésemos por ejemplo en una situación de recesión, donde el
presupuesto tiende al déficit de manera natural, el hecho de aumentar los impuestos o reducir los gastos
estaría definiendo un presupuesto procíclico. (Estaríamos,en cierto modo, impidiendo que el presupuesto
evolucione de manera natural hacia una situación de déficit).
En segundo lugar, al igual que ocurre actualmente con la política monetaria (en manos del Banco Central),
plantear una política presupuestaria de este tipo implicaría alejarla del marco de la economía real.
Estaríamos, por tanto, aproximándonos a una situación en la que la gestión del presupuesto, y sobre todo
la definición del saldo presupuestario, quedasen en manos de alguna institución independiente. De este
modo, tanto la política monetaria y fiscal, y en general el conjunto de políticas de demanda quedarían, no
en manos de los gobiernos sino de instituciones independientes. Hoy en día, España está “padeciendo” los
efectos de una política monetaria que, de acuerdo con la coyuntura, la inflación y con nuestro nivel de
actividad, podríamos calificar de excesivamente relajada. Probablemente si esta política estuviese en
manos del gobierno, tendría un carácter mucho más restrictivo. Una vez que la política monetaria ha
quedado en manos de una institución independiente, como es el Banco Central Europeo, el único margen
de maniobra que tienen los gobiernos es el de la política fiscal. Renunciar a la política fiscal, y ponerla en
manos de un órgano independiente, significaría renunciar a interferir en la economía real. Esto podría, en
cierto modo, aceptarse si la situación económica fuese más o menos homogénea en las distintas regiones
y países de Europa. Pero, aun así estaríamos renunciando a la posibilidad de utilizar a la política fiscal para
corregir los desajustes diversos de los distintos países, estados o comunidades autónomas.
En cuanto a la afirmación de que “los tipos de interés reflejan las tensiones en el mercado”, no me parece
correcta. Precisamente por el carácter independiente de los bancos centrales, los tipos de interés no
reflejan tensiones en el mercado, sino que son, sobre todo, instrumentos al servicio de los objetivos
monetarios y de inflación.
20
Fundación Centro de Estudios Andaluces
En lo referente a los argumentos expuestos para cuestionar el tema de la solidaridad intergeneracional,
considero que resultan bastante consistentes.
Por otra parte, tratar el problema de la gestión del presupuesto en términos de saldo presenta el
inconveniente de que ignora el hecho de que el saldo es el resultado de enfrentar dos magnitudes. Así, un
mismo saldo puede ser el resultado de enfrentar dos magnitudes muy grandes, o muy pequeñas. De esta
forma, dos comunidades autónomas pueden presentar el mismo saldo con presupuestos de gastos e
ingresos muy distintos.
Quisiera manifestar mi desacuerdo con el punto referente a que los escenarios de consolidación
presupuestaria estaban concebidos para ser cumplidos y que se revisaban sobre la marcha. El hecho es
que a finales de los años noventa, prácticamente todas las comunidades autónomas (a excepción de
Valencia) habían conseguido su equilibrio presupuestario.
En lo referente a la obligación de las haciendas subcentrales a seguir el sistema europeo de cuentas
económicas (SEC 95) puede resultar bastante complicado, ya que se trata de un modelo de presentación
de cuenta final consolidada. Pero también es cierto que el SEC 95 no impide que se utilicen mecanismos
de financiación diferida, que en cierto modo maquillan el resultado del déficit.
Por otro lado, considero que el hecho de no diferenciar entre los sistemas de seguridad social y de
Presupuestos Generales (separación de fuentes) es bastante grave. Resulta necesario hacer esta
separación, de forma que sea la seguridad social, y no el Estado, la que adquiera, por problemas de
consistencia financiera, deudas con los pensionistas.
José Manuel Domínguez. Profesor de la Universidad de Málaga
Este documento se ocupa de un tema de gran interés, relevancia y actualidad, tanto para el conjunto de la
UEM como para las distintas administraciones públicas españolas. Se trata de un trabajo bien elaborado,
adecuadamente expuesto, y en el que se lleva a cabo una sugerente e ilustrativa aplicación del análisis
económico a la política de estabilidad presupuestaria y sus implicaciones. En opinión de quien suscribe,
constituye una aportación de gran utilidad para enmarcar de manera rigurosa la discusión sobre la política
de estabilidad presupuestaria y su aplicación en el marco de un Estado de corte federal.
Partiendo de la anterior premisa valorativa, a continuación se formulan una serie de consideraciones y
apreciaciones que se suscitan tras una primera lectura del trabajo. La principal objeción que se podría
plantear es el sesgo que parece impregnar todo el texto contra la intervención pública en la vertiente de
la estabilización, con una negación apriorística de cualquier protagonismo con dicha finalidad.
En contraposición, la estabilidad presupuestaria se eleva a categoría absoluta, y se defiende como un
objetivo intrínsecamente deseable en cualquier circunstancia. A este respecto, cabe plantearse si tiene
realmente sentido sacralizar la estabilidad presupuestaria en abstracto. ¿Qué sentido puede tener la
estabilidad presupuestaria en un país o en una región que estén sumidas en el subdesarrollo y que afronten
graves problemas económicos y sociales? Como ha expresado recientemente Stiglitz, “para una
economía que afronta un descenso económico, las ventajas de, digamos, incrementar los gastos superan
con creces los inconvenientes. Ello es así aunque estos gastos se financien completamente a través del
déficit, y es especialmente cierto cuando estos gastos son inversiones de alta rentabilidad”.
21
A2004/01
La aprensión ante el sector público llega hasta el punto de que, en la introducción, se hable de “la siempre
indeseada presión fiscal”. El nivel de la presión fiscal no puede ser juzgado adecuadamente a menos que
se ponga en relación con los servicios públicos y las prestaciones sociales que se provean. En no pocas
situaciones, el aumento de la presión fiscal no sólo no es indeseable sino justamente todo lo contrario.
Desafortunadamente, tenemos muy recientes algunos episodios dramáticos vividos por países que,
precisamente por no haber podido articular un sistema tributario moderno, padecen calamidades más
propias del siglo XIX. La OCDE, en la presentación de sus Estadísticas Fiscales, viene reiterando la
necesidad de no atribuir un sesgo peyorativo a los niveles de presión fiscal per se.
En la misma línea, se alude críticamente a la “tradición que concibe al activismo presupuestario como la
principal herramienta frente a las recesiones”. Pese a las deficiencias observadas en la realidad y los
furibundos ataques,en el plano teórico,de la conocida proposición de ineficacia de la política económica,
lo cierto es que la historia está también plagada de casos de recuperación de la actividad económica
gracias a la intervención de los poderes públicos. Más recientemente, Atkinson y van de Noord (2001)
han dado cuenta del papel anticíclico del gasto público, en la mayoría de los países de la OCDE, en las
recesiones económicas de 1975, 1982 y comienzos de los años noventa. ¿Qué habría ocurrido en dichas
recesiones ante una eventual contracción del sector público?
En el apartado 2 se defiende el establecimiento de un límite real y concreto del crecimiento del pasto
público. Aunque este tipo de medidas pueda estar justificado, haría falta resolver previamente la difícil y
controvertida cuestión de identificar cuál debe ser el tamaño óptimo del sector público. Como se ha
encargado de recordar Musgrave, no puede admitirse la existencia de una tendencia sistemática a la
sobreexpansión del sector público —derivada de la hipótesis del Estado como Leviatán, que parece
imbuir en parte alguna de las valoraciones efectuadas en el texto— sin una evaluación previa del tamaño
idóneo del sector público. Dado que son muchas las razones en virtud de las cuales puede modificarse la
magnitud óptima de la actividad presupuestaria pública (cambios demográficos y tecnológicos, cambios
en los costes relativos, crecimiento de la renta per cápita, variaciones en el nivel óptimo de las políticas
redistributivas...), un incremento observado en tal magnitud no constituye prueba de exceso, puesto que
también puede reflejar un ajuste ante un aumento en el nivel óptimo o una compensación por una
insuficiencia previa.
Además, como es bien conocido, la ratio gasto público/PIB ha venido disminuyendo a lo largo de los
últimos años en numerosos países industriales. Por otro lado,más que limitarse a analizar exclusivamente
el nivel de la ratio gasto público/PIB, habría que considerar el output efectivo que se deriva de los
programas de gasto público. La falta de información adecuada sobre los activos y pasivos, financieros y
no financieros, del sector público es un lastre importante para cualquier evaluación rigurosa de las
decisiones económicas públicas. En relación con el proceso de disminución de los tipos de interés descrito
en la página 5, quizás sería conveniente hacer referencia a la evolución de la tasa de inflación.
Al hacer una valoración de las consecuencias de los déficit, se incide en las distorsiones económicas que
ocasionarían los impuestos futuros. Evidentemente, tales efectos también estarían presentes en los
impuestos recaudados con el fin de lograr el equilibrio presupuestario. Sin embargo, en ningún caso se
hace mención de los efectos positivos que pueden derivarse de determinadas categorías de gasto público
(infraestructuras, educación, sanidad, I + D, lucha contra la pobreza...).
En otros pasajes se cuestiona la utilización del déficit público porque puede implicar el recurso a fórmulas
de ilusión fiscal y la falta de equidad tributaria. No obstante, en este como en otros casos, habría que
22
Fundación Centro de Estudios Andaluces
diferenciar entre lo normativo y lo positivo. El posible fallo del sector público en la práctica no invalida
necesariamente un postulado normativo que esté sólidamente fundamentado. Subyace asimismo la
presunción de que los incrementos impositivos no pueden ser equitativos y, en general, de que se da un
incumplimiento sistemático de los principios de la imposición.
La argumentación acerca de la equidad intergeneracional es cor recta, pero no se resuelve la cuestión de
cuál debe ser la pauta de actuación cuando las inversiones realizadas benefician efectivamente a las
generaciones futuras. En este contexto, no parece que deba revestir una dificultad insuperable estimar una
vida útil razonable para las inversiones, y adecuar la amortización de la deuda contraída a la misma.
Más adelante, se esgrime como argumento contra la capacidad estabilizadora del sector público la
evidencia de que la mayoría de las intervenciones discrecionales de política fiscal en la UE entre 1990 y
1997 han sido procíclicas. De nuevo aquí conviene diferenciar las propuestas normativas de las medidas
adoptadas en la práctica. ¿Deben suprimirse todas las iniciativas en las que se constatan fallos del sector
público, o se podría intentar minimizar éstos?
En la página 13 se analizan las repercusiones para una comunidad autónoma de una subida de los tipos
de gravamen del IRPF por el Gobierno Central, afirmándose que se reduce el exceso de gravamen
generado por el impuesto regional. Surge la duda de si, por el contrario, al haberse elevado los tipos
marginales, no sería mayor el exceso de gravamen. Se afirma, por otro lado, que caería la recaudación
ante la disminución de la base imponible. Cabe, sin embargo, la posibilidad, si la elasticidad de la oferta
de trabajo es baja o nula, de que aumentase de hecho la recaudación.
En la página 23 se señala que la reciente reforma del sistema de financiación autonómica “incorpora por
fin elementos de corresponsabilidad”, que, aunque en menor medida, ya existían anteriormente. En la
actualidad, como es bien sabido, los impuestos sobre el consumo que se utilizan son indirectos, mientras
que en la nota 12 se hace alusión a los impuestos directos sobre el consumo.
Por otra parte, la regla de oro presupuestaria queda descalificada porque “introduce incentivos a camuflar
gasto corriente en forma de gasto de capital”. Aunque esto pueda ser cierto (también soluble), habría que
dirimir si la regla de oro responde o no a una lógica económica,de nuevo,en principio,con independencia
de cómo se aplique en la práctica. El rechazo que se hace de esta regla parece contradecirse con la
consideración que se hace posteriormente, en la página 24, respecto a la eliminación del endeudamiento
como fuente de financiación de los gastos de inversión de las haciendas subcentrales.
No queremos finalizar estas líneas sin resaltar de nuevo la relevancia del trabajo realizado por el profesor
Martínez López, que está llamado a ser una importante referencia en el debate sobre la política de
estabilidad presupuestaria. Aun sin negar las ventajas que, en determinadas circunstancias,puede permitir
cosechar dicha política, tampoco queremos dejar de suscribir las reflexiones de R. A. Musgrave, una de
las más grandes figuras de la Hacienda Pública, quien ha sentenciado lo siguiente: “la consideración del
déficit como intrínsecamente maligno es una teoría empobrecedora de la economía: el hecho de que el
presupuesto deba o no estar equilibrado en un determinado año depende de los objetivos políticos a
alcanzar y del entorno económico en el que el presupuesto opera”. La consideración de los distintos
niveles de desarrollo de cada país o región, la adecuada distinción (más allá de clichés contables) entre
gastos cor rientes y de capital, y la equidad intergeneracional son, en nuestra opinión, aspectos que no
pueden ser soslayados al considerar el posible recurso al déficit público.
23
A2004/01
Finalmente, como se ha encargado de recordar J. E. Stiglitz, una de las lecciones que puede extraerse de
la experiencia económica reciente es que “la reducción del déficit no sólo no suele solucionar las bajas
económicas a corto plazo; sino que puede incluso ser perniciosa para el crecimiento económico a largo”.
Aunque sería absurdo intentar recuperar la visión ingenua del intervencionismo público vigente en la
década de los años cincuenta, y desde el reconocimiento de las ventajas de un marco de estabilidad de
precios y de tipos de interés para el crecimiento económico, quizás no estaría de más dejar abierto al
menos algún resquicio en la cripta de Keynes.
Agustín Molina. Profesor de la Universidad de Almería
1.
2.
3.
4.
5.
6.
No es necesariamente malo que los gobiernos tengan poder “para llevar a cabo políticas de gasto
discrecionales (con la consiguiente trascendencia electoral) y la extensa tradición que concibe al
activismo presupuestario como la principal herramienta frente a las recesiones”. Sí lo es que los
gobiernos subcentrales tengan capacidad para desar rollar políticas estabilizadoras. La economía, a
mi juicio, no debe predominar siempre sobre la acción política. En cualquier país puede haber
objetivos superiores al de la asignación eficiente de los recursos.
¿Cómo obligar a vincular a los políticos con los ciudadanos para limitar el crecimiento sistemático
del gasto público? Lo que es bueno para el sector privado de la economía, ¿lo es también siempre
para el conjunto de la sociedad? Desde luego, hay que oponerse a las medidas impositivas y de
deuda que permiten que exista ilusión fiscal. Los ciudadanos han de estar plenamente informados
de los costes de la actividad pública.
Ciertamente hay que garantizar el buen funcionamiento del contrato social. Ahora bien, los casos
de Argentina y Bolivia no son los más adecuados como indicativos de la ausencia de contrato social
debido a que no puede funcionar, con carácter estable a largo plazo, una sociedad que pretenda
servicios públicos del primer mundo, pagando unos impuestos del tercero. Nótese la presión fiscal
de esos países. Esto es, como afirma el autor, “un lugar central del conflicto”.
No hay ninguna duda de que la competencia fiscal es nociva tanto en un sistema descentralizado
como en agrupaciones supranacionales.
Un mercado coasiano de “permisos de déficit” chocará con la “costumbre”, establecida en el
Protocolo de Kyoto, de repartir los derechos según el sistema “grandfathering” que premia a los
más contaminantes, lo que generaría expectativas a los más deficitarios.
Junto al sistema de sanciones a los incumplidores, ¿podría establecerse también algún nivel de
estímulos para los que cumplen, como se está planteando acerca de la propia PAC?
Manuel Gómez Martínez. Interventor General de la Junta de Andalucía
En líneas generales no resulta difícil compartir la exposición de Diego Martínez,tanto en lo que se refiere
a la descripción de las bondades de la disciplina fiscal, como a los problemas que presenta su
implementación en estados con diferentes niveles de gobierno y sus posibles soluciones. También creo
que el documento identifica correctamente los rasgos más relevantes de las medidas aplicadas en España,
a través de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria.
A este último aspecto quería yo referirme y destacar las dos cuestiones siguientes:
1ª. El establecimiento de determinados objetivos de estabilidad presupuestaria a los diferentes niveles de
gobierno,en un Estado de corte fiscalmente federal,como el nuestro,es una operación delicada,que debe
24
Fundación Centro de Estudios Andaluces
respetar los principios y los difíciles equilibrios que rigen las relaciones financieras entre la Hacienda
central y las haciendas subcentrales: coordinación, suficiencia, solidaridad, lealtad...
En mi opinión, la aplicación que se está haciendo de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria en sus dos
primeros años de vigencia no ha sido todo lo respetuosa que debiera con alguno de estos principios y corre
el riesgo de quebrar los equilibrios a los que me he referido.
En primer lugar, pugna con tales principios el señalamiento de un mismo objetivo de estabilidad
presupuestaria a todos los agentes, con independencia de cualquier consideración. Como si fuera la
misma la posición de partida de todos ellos: cumplimiento de los Escenarios de Consolidación
Presupuestaria del período anterior, nivel de deuda pública, déficit de infraestructuras, etc. En este
sentido, la consejera de Economía y Hacienda de la Junta de Andalucía planteó en el Consejo de Política
Fiscal y Financiera la aplicación de criterios como los que acabo de mencionar, para establecer diferentes
objetivos de estabilidad a las Comunidades Autónomas, aunque la suma de todos sea “0”. Ello no obsta,
lógicamente, para que la posición oficial del Gobierno de la Junta de Andalucía siga siendo contraria al
objetivo global de déficit “0”.
Acabamos de decir que todos los agentes tienen fijado un mismo objetivo de estabilidad, pero no es del
todo cierto, ya que al subsector Estado se le permite un déficit de medio punto, compensado con el
superávit de la Seguridad Social. ¿Qué podemos decir de esta excepción?
–
En primer lugar, que resulta poco ejemplar, aunque se me podrá argüir que entre las obligaciones
de la Hacienda central no figura la de ser ejemplar ante las demás. ¿O sí?
–
En segundo lugar, que nadie se ha molestado en justificar este trato desigual. Y ante la ausencia de
argumentos, cualquiera se siente tentado a afirmar que, donde verdaderamente estaría justificado
un objetivo de déficit moderado no es en la Hacienda central, precisamente, sino en las haciendas
autonómicas y locales, debido a la mayor rigidez del gasto público asociado a los servicios públicos
que deben prestar, en relación con los que presta el Estado.
–
Y, finalmente, ¿no habíamos quedado en que el superávit de la Seguridad Social se destinaba a
engrosar su fondo de reserva? Ubicuo superávit éste.
2ª. Mi segunda y última reflexión tiene que ver con el seguimiento y medición del cumplimiento de los
objetivos de estabilidad. Esta es una cuestión que las Leyes de Estabilidad resuelven de un modo
aparentemente lógico, aunque no exento de problemas.
En primer lugar, se señala que el objetivo se medirá en términos de necesidad o capacidad de financiación,
de acuerdo con el sistema europeo de cuentas económicas (SEC’95). Esta solución resulta congruente con
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y con los reglamentos sobre déficit excesivo y, desde este punto de
vista, no habría nada que decir. En el ámbito supranacional europeo es el procedimiento más lógico para
realizar comparaciones homogéneas, pese a las dificultades que entraña el empleo de una contabilidad
que se encuentra concebida para otra cosa.
Pero trasladar esta metodología al ámbito interno resulta desafortunado. En este punto, me permito
discrepar de Diego Martínez cuando se refiere a las supuestas deficiencias de la información
25
A2004/01
presupuestaria en el nivel subcentral. En el nivel de las Comunidades Autónomas el caudal de
información y la transparencia son, en estos momentos, mayores que en el ámbito estatal. Aunque no sea
nada más que porque el sector público autonómico no ha alcanzado aún el volumen y la complejidad
organizativa del sector público estatal. (Aunque no hay motivo de preocupación,porque estamos haciendo
denodados esfuerzos para lograrlo, especialmente esto último).
Desde este punto de vista, hay que destacar que los presupuestos de todas las Comunidades Autónomas
son aprobados por leyes de sus respectivos Parlamentos. Asimismo, sus cuentas,en las que se incluyen la
liquidación de los presupuestos y de las operaciones no presupuestarias, son rendidas ante sus órganos de
control externo y sus Parlamentos. Todos estos actos son objeto de la publicidad correspondiente.
Además, resulta ingente la información económico-financiera que las Comunidades Autónomas remiten
al Ministerio de Hacienda y al Consejo de Política Fiscal y Financiera.
No conozco el ámbito local como para emitir un juicio suficientemente riguroso,pero estoy seguro de que
análogas consideraciones a las hechas sobre el nivel autonómico cabe hacer respecto de las corporaciones
locales de tamaño relevante, tales como las diputaciones y los municipios de mayor población.
En fin, con este excurso quería destacar que existe información suficiente para evaluar la actividad
económico financiera de las haciendas subcentrales. Al propio tiempo, esta información es suficientemente
homogénea como para permitir comparaciones. Por ello, resulta innecesario, además de perturbador, acudir
a sistemas contables, como el SEC’95, que exigen múltiples y confusas operaciones de conversión desde la
contabilidad realmente existente, para determinar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad.
Sobre este tema de la medición del objetivo hay una última cuestión de la que quería opinar. Las Leyes
de Estabilidad atribuyen a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) la
determinación definitiva del cumplimiento del objetivo de estabilidad de cada uno de los agentes. Esta
opción no es, a mi juicio, la mejor de las posibles, ya que atribuye a una de las partes la medición del
cumplimiento del objetivo de las demás y de sí misma, con riesgo evidente de parcialidad. Desde esta
perspectiva, considero que debería optarse por soluciones más neutrales, tales como atribuir esta
competencia a órganos de extracción parlamentaria o a los diferentes órganos de control interno de cada
uno de los a gentes y no en exclusiva a la IGAE.
Francisco Ferraro. Profesor de la Universidad de Sevilla
Yo no tengo muchos comentarios, por dos razones: primero porque estoy muy de acuerdo con la
ponencia, y en segundo lugar porque no soy ningún especialista en estos asuntos y no tengo criterio para
entrar en muchos detalles. No obstante, sí me voy a atrever a enunciar alguna reflexión. En relación con
la autonomía fiscal subcentral, me pregunto si la autonomía fiscal, esa idea que tenemos de los niveles
subcentrales de gobierno,es algo eficiente en sí mismo,independientemente de que nuestro ordenamiento
positivo no haya conocido la aceptación de la existencia de capacidad de normativas y de una gran
autonomía fiscal. Por otra parte, creo que a las haciendas subcentrales le quedan márgenes suficientes
para la financiación de las inversiones,sobre todo si tenemos en cuenta que la urgente reforma del sistema
de financiación local debiera abrir nuevas posibilidades a este respecto.
Coincido con algunos de los comentarios vertidos respecto a que el nuevo sistema de estabilidad para las
haciendas subcentrales no ha sido suficientemente consensuado porque es muy posible que si hubiese
26
Fundación Centro de Estudios Andaluces
habido un acuerdo llevado al Consejo de Política Fiscal y Financiera, probablemente estaríamos todos
más satisfechos.
José Ignacio García. Investigador de centrA y profesor en la Universidad Pablo de Olavide
Mi primer comentario alude a la posible contradicción entre la estabilidad presupuestaria y la
corresponsabilidad, pues considero que ambos principios son contradictorios en cierta medida. Si se
permite que las comunidades autónomas no solamente gestionen gastos, sino también ingresos y sean
responsables de cómo gastan, con las normas de estabilidad presupuestaria el margen de maniobra a
disposición de las comunidades queda reducido al mínimo.
Un segundo apunte está relacionado con el sistema de sanciones. Si el diseño del mismo castiga pero no
premia a los cumplidores, el sistema es asimétrico y no alcanzará todo su potencial, incluso permitiendo
negociaciones posteriores con intercambio de “permisos de déficit”.
También quería comentar que estoy de acuerdo con Diego Martínez en que una regla de disciplina fiscal
es necesaria y beneficiosa, dados los argumentos proporcionados. Ahora bien, en lo que no coincido
plenamente es que el límite tenga que ser cero, ¿por qué no menos uno?, ¿dónde poner el límite? Eso es
lo que no tengo claro.
Javier J. Pérez. Investigador de centrA y profesor en la Universidad Pablo de Olavide
El artículo presenta una visión ponderada y exhaustiva de los elementos de discusión relativos a un tema
candente hoy en día en el ámbito europeo, con las consiguientes implicaciones para los ámbitos nacional,
regional y local. De hecho, el presentar una visión conjunta de los distintos ámbitos es una de las
principales virtudes del documento. Aportaré una serie de comentarios, que pueden considerarse mi
propia visión personal del tema.
La necesidad de garantizar un escenario de solvencia para el sector público en la mayoría de los países
europeos, y en particular en España, es algo comúnmente aceptado entre los expertos, a pesar de lo cual
las medidas fiscales que se están tomando por parte de los distintos niveles de la Administración no
siempre van encaminadas a conseguir este objetivo. Comparto con el autor el argumento de que el debate
no se debe centrar en “déficit cero o no”, sino que va mucho más allá.
En particular hay varios principios básicos para que todo nuestro sistema de bienestar no quiebre en sus
vertientes financiera y de valores. En primer lugar la consideración intergeneracional de las cuestiones
fiscales. En segundo lugar el creciente divorcio entre objetivos políticos,con un alto componente de corto
plazo e intereses particulares (reelección), y los intereses generales de la ciudadanía. Este segundo punto
reclama una clara transparencia en la gestión del gasto público y la capacidad de endeudamiento del
sector público, un mayor control de la sociedad sobre el empleo de los fondos, así como una mayor
vinculación entre objetivos presupuestarios y resultados obtenidos.
Creo que el debate relevante no es si un cierto nivel de gobierno debe o no gastar por encima de lo que
ingresa, o si este exceso de gasto debe tener un límite en tal o cual nivel. El debate debería centrarse
en la composición de los gastos e ingresos públicos. Con Administraciones públicas que gestionan
recursos que en muchos casos exceden el 50% del PIB, hablar de si se gasta un 51 o un 52% del PIB es
27
A2004/01
hablar de cuestiones marginales. En cambio, discutir sobre la composición de este 50-60% del PIB, con
las consiguientes implicaciones sobre la equidad, la eficiencia, la generación de empleo, etc.,que supone,
sí debería ser un tema de interés para la sociedad.
Es claro que, y la experiencia reciente así lo atestigua, la necesaria consolidación fiscal sólo se podrá
llevar a cabo en un momento cíclico positivo. El autor no presta mucha atención a las implicaciones que
para el adecuado funcionamiento de las funciones de estabilización automática de los presupuestos tiene
la consolidación presupuestaria. Con niveles de deuda pública como los actuales, o con una escasa
coordinación de políticas fiscales entre los distintos actores (Estados o CCAA), no es posible dejar de
lado las políticas discrecionales y devolver al presupuesto su función estabilizadora.
El autor sí recoge adecuadamente los dilemas de la falta de coordinación entre las distintas
administraciones. En este sentido es importante notar que para extender el planteamiento del PEC a una
dimensión nacional, es necesario reforzar los recursos destinados a la elaboración de información
estadística. En un marco heterogéneo y multi-regional, la disponibilidad de información fiable es la única
garantía de que los principios de la estabilidad presupuestaria, incluso si se enmarcan en sólidas bases
legales, puedan ser aplicados.
28
Fundación Centro de Estudios Andaluces
centrA:
Fundación Centro de Estudios Andaluces
Documentos de Trabajo
Serie Temas de Actualidad
A2002/01 “Algunas ideas en torno a la Reforma del Sistema de Subsidio de
Desempleo para Trabajadores Agrarios”, J. Ignacio García Pérez.
A2002/02 “Fragmentos de la realidad social posmoderna”, Eduardo Bericat
Alastuey.
A2003/01 “Algunas reflexiones y propuestas sobre fiscalidad ambiental y su
aplicación en Andalucía”, Francisco Javier André García.
A2003/02 “Análisis sociológico del autoposicionamiento ideológico en Andalucía”,
Jaime Andréu Abela.
A2003/03 “Agricultura andaluza y trabajadores extranjeros: del jornalero andaluz
al temporero inmigrante”, Estrella Gualda Caballero.
A2004/01 “Más allá del déficit cero. Una discusión económica y federal”, Diego
Martínez López.