LA REFORMA DEL SISTEMA DE SUBVENCIONES GENERALES A

Instituto de Estudios Fiscales
Seminario 31 de mayo de 2001
LA REFORMA DEL SISTEMA DE SUBVENCIONES GENERALES
A LOS MUNICIPIOS ESPAÑOLES (RESUMEN DE LA CONFERENCIA) 1
Francisco Pedraja Chaparro
Universidad de Extremadura.
1
El contenido de este documento forma parte de una investigación que realizo en
colaboración con Javier Suarez Pandiello de la Universidad de Oviedo.
1
Introducción.
La conferencia se centra en la Participación Municipal en los Ingresos del
Estado (PMIE), la principal subvención de la Hacienda central a los municipios y que
supone, aproximadamente, la quinta parte del total de sus ingresos no financieros
(1998). Se trata de una subvención general (no condicionada) que complementa a los
recursos tributarios municipales con una vocación niveladora y que se distribuye en
función de una serie de criterios entre los que no se encuentra, en contra de lo que
parece por su denominación, los ingresos obtenidos en los respectivos territorios.
El examen de su regulación y los resultados de su efectiva aplicación en los
últimos años, permite ir esbozando una serie de propuestas de reforma que, con distinto
alcance, modifican este instrumento financiero hacia fórmulas más ajustadas a las
enseñanzas de la teoría del federalismo fiscal.
A continuación se presenta un resumen de la conferencia. En primer lugar
situamos a la PMIE tanto en el marco de las subvenciones a las haciendas subcentrales
como dentro de los esquemas alternativos de nivelación. Posteriormente analizamos la
idoneidad de las variables distributivas utilizadas clasificándolas en función de su
atención a factores de necesidad, capacidad y esfuerzo fiscal.
La Participación Municipal en los Ingresos del Estado(PMIE) en el marco de
las subvenciones a las haciendas subcentrales.
La PMIE puede ser caracterizada como una subvención general cuyo objetivo es
garantizar la suficiencia de recursos municipales proporcionando un equilibrio entre
necesidades de gasto y capacidades fiscales en una doble perspectiva: vertical y
horizontal. La perspectiva vertical considera a las distintas esferas de la hacienda
pública (central, regional y local) de forma conjunta y en ella han de adoptarse dos
decisiones básicas: determinar la cuantía de la subvención general que permita el
equilibrio en un momento determinado del tiempo y establecer los índices de evolución
adecuados con el fin de mantener en el tiempo el mencionado equilibrio. Desde una
perspectiva horizontal, es decir, entre las distintas unidades dentro de una determinada
2
esfera de gobierno (municipal, en nuestro caso), la idea general puede resumirse en
alcanzar con unos esfuerzos similares unos niveles de prestación de servicios análogos
con independencia de cuáles sean las capacidades fiscales. En este ámbito cobra
especial interés la delimitación de los indicadores de necesidades, capacidades y
esfuerzos municipales.
Esquemas alternativos de nivelación.
Dentro de los sistemas de subvenciones con objetivos explícitos de nivelación
(verdaderos esquemas de nivelación), suele ser habitual distinguir aquellos que se
basan en necesidades y capacidades relativas y los fundamentados en el esfuerzo fiscal.
Su elección puede ser interpretada en términos de compromisos diferentes entre los
principios de eficiencia, equidad y sencillez (Esquema 1).
Una categoría diferente, a la que pertenece la PMIE, son los esquemas
distributivos “ad hoc”, en los que no existe un objetivo explícito de nivelación. Con una
pretensión más modesta, se limitan a dividir la subvención general en partes y distribuir
cada una de ellas sobre le base de índices de necesidad, capacidad y esfuerzo.
Los dos puntos anteriores y el conocimiento de la PMIE permite indicar una
línea de reforma así como detectar algunas inconsistencias en su regulación actual.
Una reforma radical consistiría en el establecimiento de subvenciones con un
objetivo explícito de nivelación que está ausente en su actual diseño. De las dos
opciones apuntadas, aquellas basadas en las capacidades y necesidades relativas
presentan un compromiso razonable entre los principios que deben presidir un sistema
de financiación descentralizado. En ese sentido, en términos de equidad consigue unos
niveles de cobertura de las necesidades similares para un determinado esfuerzo y
alcanza una destacada puntuación en los principios de eficiencia y sencillez. Un
esquema de este tipo se sigue formalmente en el caso de las CCAA que goza, a
diferencia de lo que sucede con el sistema de subvenciones generales a los municipios,
de un sólido fundamento teórico.
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Situados en la PMIE, se detectan algunas anomalías en su regulación que afectan
directamente a una de las decisiones básicas anteriormente señaladas, la cuantía global
de la subvención. Al margen de que su cálculo en términos teóricos deba realizarse en
función de las necesidades (competencias) y capacidades (atribución de fuentes)
relativas de cada esfera de gobierno y de que en la práctica acabe siendo el resultado de
la negociación política, la existencia de atenciones especiales a determinados
municipios y de mínimos garantizados resulta contradictoria con la filosofía de un
fondo general. El resultado es, en ambos casos, la reducción del fondo general
inicialmente acordado desvirtuándose, en consecuencia, la relevancia de los criterios
distributivos que acaban no siendo aplicados íntegramente. En el periodo 1999-2003 se
han establecido dos garantías de subvención mínima; una de carácter general, igual a la
subvención recibida en el último año del quinquenio anterior (1998) y otra específica,
para los municipios de menor población, calculada a partir de una definición sui generis
de déficit para ese grupo de municipios con datos de 1995. La primera parece razonable
y está en línea con lo que se viene acordando en el caso de la financiación autonómica.
La segunda, carece de fundamento. Tampoco lo tenía el mínimo general existente en el
pasado que garantizaba un determinado incremento sobre subvenciones recibidas en
años anteriores.
En relación con este último punto, la reforma debería seguir una doble dirección.
Por una parte, delimitar objetivamente las razones que dan lugar a situaciones
específicas (caracterizarlas) con el fin de que todos aquellos municipios que cumplan
dichas condiciones tengan ese tratamiento y establecer el instrumento financiero
adecuado para su atención, es decir, subvenciones específicas en vez de subvenciones
generales con vocación niveladora. Por otra parte, eliminar los mínimos garantizados
específicos innecesarios en la medida que la subvención cubra la diferencia entre
necesidades y capacidades municipales correctamente calculadas.
Por otra parte, el análisis de las subvenciones desde una perspectiva dinámica
tiene un alcance muy distinto según se trate de subvenciones con objetivos explícitos de
nivelación (formalmente, las establecidas en el caso de las CCAA como dijimos) o
estemos, como sucede con la PMIE, ante un esquema distributivo “ad hoc”. En este
último caso, carece de sentido plantearse en qué medida se mantiene a lo largo del
4
quinquenio el equilibrio entre necesidades de gasto y capacidades fiscales cuando ese no
ha sido el objetivo en el diseño del esquema de subvenciones.
Teniendo esa idea presente debe apoyarse, no obstante, una regla de evolución
para las subvenciones. Con ello se introduce un automatismo en el sistema de
financiación municipal que favorece su autonomía y su planificación financiera
proporcionando además a sus ingresos una flexibilidad muy conveniente dadas las
características de sus figuras impositivas. En cuanto a la elección del índice de
evolución más apropiado, al margen de cuestiones secundarias, cualquier índice
relacionado con los ingresos de la Hacienda central o con el producto de la economía
puede ser válido. En este sentido, tanto el ITAE (índice general del anterior quinquenio)
como el PIB (índice general del quinquenio actual), resultan adecuados. Desde esa
posición carece de sentido seguir manteniendo el IPC como garantía de evolución
mínima de las subvenciones.
Análisis de los índices distributivos.
Con independencia de la atención a situaciones especiales y a los mínimos
garantizados, la subvención general (Q) se distribuye en función de los pesos e índices
que aparecen a continuación para los dos últimos quinquenios:
Quinquenio 1994-1998
Si = (0,70 IN1i + 0,05IN 2i + 0,25 IEFi ) Q
Quinquenio 1999-2003
Si = (0,75 IN*1i + 0,025IN 2i + 0,14ICFi + 0,085 IEF*i ) Q
Si es la subvención recibida por el municipio. IN son índices que pueden
identificarse con necesidades; concretamente IN 1i se refiere a la población ponderada
por coeficientes según el tamaño poblacional e IN 2i a las unidades escolares. IEFi es el
índice de esfuerzo fiscal e ICFi es el índice de capacidad fiscal. El asterisco (*) expresa
cambios en la definición de la variable distributiva.
5
Los comentarios que siguen se centran en la idoneidad de las variables
distributivas utilizadas realizando, en su caso, diversas propuestas de reforma.
Índices de necesidad
La mayor parte de la subvención se distribuye según índices de necesidad. Su
peso se ha incrementado ligeramente en el nuevo quinquenio (del 75% al 77,5%). El
indicador básico de necesidad es la población ponderada por un coeficiente creciente
con el tamaño poblacional al que se añade un segundo indicador, las unidades escolares,
con un peso mucho menor. El indicador de población, en relación con el quinquenio
anterior, gana importancia (del 70% al 75%), amplía el número de tramos (de cinco a
siete) y modifica los coeficientes de ponderación. Las unidades escolares por su parte
reducen su peso (del 5% al 2,5%) (Cuadro 1).
Dado el número y la heterogeneidad de los municipios españoles parece
apropiado que la población sea él único protagonista como indicador de necesidades; su
representatividad espacial y competencial es indudable. A ello se añade la facilidad de
su cálculo y la dificultad de manipulación. En ese sentido, la reducción del peso de las
unidades escolares aunque va en la buena dirección se queda corta; su eliminación
hubiera sido más acertada.
En todo caso, la crítica fundamental debe dirigirse a los coeficientes que
ponderan el tamaño de los municipios pues prima en exceso a aquellos más poblados.
Su distribución niega la existencia de economías de escala, exagera los costes de
congestión y no se ajusta a los tramos para los que la legislación exige mayores
servicios. Como consecuencia de ello, frente a una estructura tipo para los municipios
españoles, según la cuál aproximadamente el 70% proviene de la cuota de población, el
25% de la cuota de esfuerzo fiscal y el 5% de las unidades escolares (lo que no hace
sino reflejar las ponderaciones establecidas en el quinquenio anterior, 1994-98), en el
caso del último tramo (municipios con población superior a 500.000 habitantes) las
proporciones resultantes son de 82,4%; 15,58% y 1,7% respectivamente. Mientras que
los cambios, deberían dirigirse a aumentar los coeficientes de todos los tramos
(manteniendo los cinco del anterior quinquenio) con la excepción del último (que habría
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de reducirse) y del primero (que conservaría su valor), los últimos cambios van en la
dirección contraria. (Cuadro 1)
Índice de capacidad
Del repaso de las variables distributivas utilizadas, sorprende la ausencia de un
indicador de capacidad fiscal, uno de los dos pilares básicos en un esquema de
subvenciones como el que analizamos. La sorpresa es aún mayor cuando se examina la
variable capacidad fiscal introducida en el quinquenio actual para distribuir el 14% de la
subvención general. Está mal definida ya que confunde capacidad con ejercicio de
autonomía, incluye impuestos potestativos cuya evolución es errática y considera
ingresos claramente dependientes de la forma de gestión de los servicios. Además, su
procedimiento de cálculo, utilizando datos globales por estratos de población y su
posterior reparto, en función de la población de cada municipio, es igualmente
deficiente.
Resulta relativamente sencillo definir y calcular un índice de capacidad fiscal a
partir de las bases imponibles y cuotas básicas de los impuestos obligatorios (IBI, IAE e
IVTM) por habitante y en relación con las medias nacionales. Lógicamente, teniendo en
cuenta que dicho índice se suma en la fórmula distributiva, el propuesto debería ser el
inverso de la capacidad fiscal. En esa dirección debería caminar la reforma. Un índice
de este tipo aparece en el Cuadro 2.
Índice de esfuerzo fiscal.
Como ya pusimos de manifiesto, es posible diseñar esquemas con objetivos
explícitos de nivelación basados en el esfuerzo fiscal. En esos casos, lógicamente la
utilización de tal indicador es imprescindible. Creo, sin embargo, que las fórmulas
basadas en capacidades fiscales, correctamente diseñadas, generan suficientes
incentivos para el ejercicio de la autonomía. Conviene recordar que solo alcanzando el
esfuerzo prefijado, que sirve para cuantificar la recaudación normativa, se consigue que
la subvención recibida cumpla el objetivo de nivelación. La utilización de impuestos
propios se ve además reforzada si, como sucede en la financiación municipal española,
existe un conjunto de figuras cuya exigencia es obligatoria.
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Mucho más discutible es su utilización en fórmulas sin un objetivo explícito de
nivelación en las que ni siquiera existe una variable distributiva de capacidad fiscal
como hemos visto que sucede con la PMIE. Por ello seríamos partidarios de eliminar el
esfuerzo fiscal limitando las variables distributivas a aquellas de necesidad y capacidad.
Desde una posición más conservadora, tratando de evitar cambios bruscos en el
corto plazo, podría mantenerse el esfuerzo fiscal como variable distributiva aunque
debería insistirse en su mejora en línea con los cambios producidos en el actual
quinquenio.
En efecto, la definición del esfuerzo en el pasado quinquenio, según se recoge en
la fórmula adjunta, tenía un segundo componente (20%) que, a pesar de su
denominación, era simplemente una aproximación a la capacidad fiscal relativa de los
municipios. En la medida que la variable aparecía con signo positivo en la fórmula
distributiva, premiaba con mayores subvenciones a los municipios relativamente ricos
(tipos medios en el IRPF y bases de IBI por habitante superiores a la media del conjunto
de municipios). Tal inconsistencia y algunas deficiencias adicionales dieron lugar a
elevadas dispersiones en la financiación por habitante, especialmente en los pequeños
municipios. En ese grupo, el peso del esfuerzo fiscal en la subvención oscilaba entre un
máximo del 67% y un mínimo del 7% (con un coeficiente de variación del 22%).
�
Tm Bum
�
Rc0
��
EF
=
�� 0,8
+
0,2
Tn
Bun
Rpm
ł
Ł
En el actual quinquenio el índice de esfuerzo es, con alguna ligera modificación,
el primer componente (80%) del utilizado en el anterior y sí refleja la idea de esfuerzo
en la medida que relaciona la recaudación máxima con la realmente obtenida para un
conjunto de impuestos. En su concepción y cálculo existen, sin embargo, deficiencias
que deberían ser superadas: pesos de cada figura “internos” y, en consecuencia,
manipulables, presunciones de esfuerzo máximo en algunas figuras de las que no se
dispone de datos, lo que sesga los resultados, etc. En definitiva, hacia el
8
perfeccionamiento de su definición y procedimiento de cálculo debería dirigirse la
reforma eliminando la extraña exigencia de establecer límites específicos a sus posibles
valores lo que viene a reflejar la desconfianza sobre los resultados que puedan obtenerse
mediante ese índice.
Esquema 1
Fórmulas distributivas basadas en las capacidades y necesidades relativas
Ventajas
• No produce distorsiones en el comportamiento de los municipios, al ser el precio
impositivo igual a uno en todo caso; es decir, la transferencia recibida es
independiente del tipo impositivo aplicado (Eficiencia).
• No crean incertidumbre sobre la distribución del fondo y son fáciles de gestionar y
administrar (Sencillez).
Inconvenientes
• Jurisdicciones que apliquen tipos impositivos iguales (pero distintos al estándar) no
podrán conseguir niveles de cobertura iguales. (¿Equidad?)
Fórmulas distributivas basadas en el esfuerzo fiscal
Ventajas
• Aseguran idénticos niveles de cobertura a todos aquellos municipios que realicen un
nivel de esfuerzo fiscal similar (Equidad).
Inconvenientes
• Crea distorsiones en el comportamiento de los municipios al variar los precios
impositivos a los que se enfrentan (No Eficiencia)
• Introduce incertidumbres en el sistema (bien acerca de la cuantía total del fondo, bien
sobre la transferencia que corresponde a cada jurisdicción) y resulta mas complejo de
administrar y gestionar (No Sencillez).
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Cuadro 1
Quinquenio 1994-1998
Grupo
1
2
3
4
5
Número de habitantes
De más de 500.000
De 100.001 a 500.000
De 20.001 a 100.000
De 5.001 a 20.000
Que no exceda de 5.000
Coeficiente
2,85
1,50
1,30
1,15
1,00
Quinquenio 1999-2003
Número de habitantes
De más de 500.000
De 100.001 a 500.000
De 50.001 a 100.000
De 20.001 a 50.000
De 10.001 a 20.000
De 5.001 a 10.000
Que no exceda de 5.000
Coeficiente
2,80
1,47
1,32
1,30
1,17
1,15
1,00
Propuesta.
Grupo
1
2
3
4
5
Número de habitantes
De más de 500.000
De 100.001 a 500.000
De 20.001 a 100.000
De 5.001 a 20.000
Que no exceda de 5.000
Coeficiente
2,85
1,50
1,30
1,15
1,00
Comparaciones.
Coeficientes
Número de habitantes
1994-98
Variación (%)
1999-2003 Propuesta
1999-2003/1994-98 Propuesta/1994-1998
De más de 500.000
2,85
2,80
2,75
-1,75 %
-3,51%
De 100.001 a 500.000
1,50
1,47
2,00
-2,00 %
+33,33%
De 50.001 a 100.000
1,30
1,32
1,50
+1,54 %
+15,38%
De 20.001 a 50.000
1,30
1,30
1,50
=
+15,38%
De 10.001 a 20.000
1,15
1,17
1,25
+1,74 %
+8,7%
De 5.001 a 10.000
1,15
1,15
1,25
=
+8,7%
Que no exceda de 5.000
1,00
1,00
1,00
=
=
10
Cuadro 2: una propuesta de índice de capacidad fiscal
� IBI
IAEm
IVTM m �
��.
ICF = �� a. m + b .
+g.
IBI
IAE
IVTM
i
i
i ł
Ł
donde:
ICF, es la Inversa de la Capacidad Fiscal del municipio correspondiente.
IBIm , es la Base Imponible media por habitante del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el conjunto
de los municipios de régimen común.
IBIi , es la Base Imponible media por habitante del Impuesto sobre Bienes Inmuebles en el municipio
correspondiente.
IAEm , es la cuota básica media por habitante del Impuesto sobre Actividades Económicas en el
conjunto de los municipios de régimen común.
IAEi , es la cuota básica media por habitante del Impuesto sobre Actividades Económicas en el
municipio correspondiente.
IVTMm , es la cuota básica media por habitante del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica en
el conjunto de los municipios de régimen común.
IVTMi , es la cuota básica media por habitante del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica en
el municipio correspondiente.
a, b y g, son respectivamente las proporciones que representan las recaudaciones del IBI, el IAE y el
IVTM sobre el conjunto de la recaudación de impuestos obligatorios en el conjunto de los
municipios de régimen común.
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