una nota sobre los conceptos de seguridad e inseguridad alimentarias

FAO
AECI
Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y
la Alimentación
Agencia Española de
Cooperación
Internacional
Universidad Politécnica de Madrid
FODEPAL
PROYECTO REGIONAL PARA LA FORMACION EN ECONOMIA
Y POLITICAS AGRARIAS Y DE DESARROLLO RURAL EN AMERICA LATINA
Curso sobre
POLÍTICAS ECONÓMICAS Y SEGURIDAD ALIMENTARIA
Héctor Maletta
Una nota sobre los conceptos de
Seguridad e Inseguridad Alimentarias
Marzo 2003
El concepto de seguridad alimentaria ha sido usado con muy diferentes sentidos a lo largo
del tiempo y por parte de diferentes autores. En sus primeras utilizaciones el concepto se
refería casi exclusivamente a la seguridad alimentaria de los países, sin referencia a la
seguridad alimentaria de las personas individuales o de las familias. Esta seguridad era
concebida, sobre todo, en términos de que el país no dependiese de las importaciones de
alimentos. Un país, según este enfoque, tendría seguridad alimentaria cuando puede
producir todos los alimentos (o al menos los alimentos básicos) que requiere su población,
sin tener que recurrir a la importación.
Esta visión del asunto se basa en una idea subyacente: depender del exterior es peligroso,
porque en cualquier momento puede haber problemas en el mundo, desde un bloqueo
marítimo del país en caso de guerra, o una brusca escasez de alimentos en el mercado
mundial, o una inesperada suba en los precios internacionales. Descansar sobre la propia
producción parecería más “seguro”.
Este concepto, sin embargo, sólo tendría sentido en países amenazados por guerras y
bloqueos, o en una situación de enormes altibajos del mercado internacional. Esta no es la
situación que existe en la actualidad en América Latina. Por otra parte, la producción
interna no es tan “segura” como se deduciría de este concepto primario de seguridad
alimentaria. En casi todos los países en desarrollo la producción depende sobre todo de las
condiciones climáticas, y está afectada por sequías, inundaciones, plagas y otros problemas
que pueden causar fuertes fluctuaciones de un año al otro. Lejos de ser un factor de
inestabilidad, el mercado mundial puede ofrecer una forma de suavizar las fluctuaciones
internas, ya que un déficit inesperado de producción en el país puede compensarse con un
incremento de las importaciones.
Aparte de esta idea subyacente que privilegia la autarquía alimentaria y ve el mercado
como una amenaza, este concepto tradicional de seguridad alimentaria tiene otras
limitaciones. No considera, por ejemplo, la posibilidad de que el país tenga alimentos y la
población no pueda acceder a ellos; en otros términos, no considera la seguridad
alimentaria de las familias e individuos, sino sólo la del país en su conjunto. Tampoco se
fija en la calidad y variedad de los alimentos, o en la posibilidad de que algunas personas
tengan alimentos suficientes pero sufran enfermedades (como las diarreas) que dificulten la
utilización biológica de los alimentos por parte de su organismo. No distingue asimismo
entre situaciones transitorias y situaciones permanentes de inseguridad alimentaria. Todas
estas consideraciones fueron ampliamente discutidas en diferentes reuniones de expertos y
conferencias internacionales, hasta que a mediados de los años noventa se llegó a un cierto
consenso.
Quizá deberíamos centrarnos en la definición acordada en los últimos años por la Cumbre
Alimentaria Mundial y por otras conferencias y reuniones internacionales. Esa definición es
la que figura en el Glosario del SOFI en sus distintas ediciones a partir del año 2000. 1 Dice
así:
1
SOFI es la sigla en inglés con que se conoce al informe anual de la FAO “El estado de la inseguridad
alimentaria en el mundo”. Aparece anualmente desde 1999.
1
"Seguridad Alimentaria : Situación que se da cuando todas las personas tienen en
todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos ino cuos y nutritivos
para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los
alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana" (SOFI 2000, Glosario, pag. 26).
También es interesante la definición de la inseguridad alimentaria :
"Inseguridad alimentaria: Situación que se da cuando las personas carecen de un
acceso seguro a una cantidad suficiente de alimentos inocuos y nutritivos para un
crecimiento y desarrollo normales y una vida activa y sana. Puede de berse a la no
disponibilidad de alimentos, el insuficiente poder adquisitivo, la distribución
inapropiada o el uso inadecuado de los alimentos en el hogar. La inseguridad
alimentaria, las malas condiciones de la salud y el saneamiento, y las prácticas de
atención y alimentación inapropiadas son las principales causas de un estado
nutricional deficiente. La inseguridad alimentaria puede ser crónica, estacional o
transitoria" (SOFI 2000, Glosario, pag. 26).
Estas definiciones son sumamente completas y complejas, y tocan diferentes aspectos de la
seguridad (o inseguridad) alimentaria. A continuación se analizan algunos de ellos.
Totalidad de referencia. Antes que nada conviene establecer que las definiciones, aunque
no lo dicen explícitamente, se refieren a una situación que se da en un país, o en una
determinada región o territorio . También podría referirse a un determinado grupo
socioeconómico aunque éste no habite en forma exclusiva un determinado territorio (por
ejemplo la seguridad alimentaria de los desempleados). El atributo de tener seguridad
alimentaria, según esta definición, no es un atributo de cada persona, sino un atributo de
una determinada región o país, o de un determinado grupo, en el cual todas las personas que
lo integran tienen acceso a los alimentos. Se podría entonces hablar de la seguridad
alimentaria de un país, de una provincia o región, o la seguridad alimentaria de los grupos
aborígenes, o de los hogares con jefatura femenina. La definición, tomada literalmente, no
permitiría hablar de la seguridad alimentaria de una persona individual, aunque
teóricamente podría extenderse hasta ese nive l individual.
Del mismo modo cabe la conclusión de que la seguridad o inseguridad alimentaria puede
ser predicada de un país completo, de una subdivisión cualquiera de ese país (provincia,
estado, departamento, municipio) o de una colectividad cualquiera (aborígenes, hogares
bajo la línea de pobreza, hogares encabezados por una mujer, etc.). Existen varios niveles
de agregación posibles para definir la totalidad de referencia sobre la cual se predica la
existencia o inexistencia de seguridad alimentaria.
Seguridad alimentaria de la gente. Ambas definiciones, sin embargo, no definen la
seguridad alimentaria sobre la base de los alimentos producidos o existentes en los países
como tales, sino que definen la seguridad alimentaria de los países o territorios en función
de la situación alimentaria de las personas. La situación de seguridad o inseguridad
alimentaria en un país (o en una región) se define por lo que le ocurre a las personas que
habitan en ese territorio.
2
Esta seguridad alimentaria, basada en la situación de las personas en una determinada área
geográfica o en un agregado social cualquiera, sólo existe cuando es universal, es decir,
cuando no excluye a nadie. Según la definición, un país tiene seguridad alimentaria cuando
todas las personas tienen acceso a los alimentos. El por centaje de personas afectadas por un
acceso insuficiente a los alimentos es lo que determina la mayor o menor carencia de
seguridad alimentaria.
Seguridad alimentaria permanente. La definición de seguridad alimentaria indica que esa
situación se da cuando todas las personas tienen en todo momento acceso a los alimentos.
La definición de inseguridad especifica que el no cumplimiento de esa condición puede ser
permanente, estacional o transitorio. Hay grupos sociales que permanentemente padecen
insuficiente acceso a la alimentación, como por ejemplo las personas que permanecen
crónicamente en condiciones de extrema pobreza. Hay algunos grupos que padecen esa
situación cíclicamente o en forma estacional cada año, por ejemplo los campesinos de
subsistencia en los últimos meses antes de la próxima cosecha, o en ciclos más largos como
por ejemplo los campesinos afectados por sequías que reaparecen cada tres o cinco años.
Hay también situaciones transitorias que afectan el acceso a los alimentos, como las
consecuencias ocasionadas por un terremoto, una guerra u otra situación similar. Esto
permite identificar un atributo de la seguridad alimentaria: la estabilidad. La disponibilidad
de alimentos debe ser estable, el acceso a los alimentos debe ser estable, la utilización
adecuada de los alimentos debe ser estable.
Acceso físico y acceso económico a los alimentos. La falta de acceso económico se
produce cuando las personas no pueden producir sus propios alimentos ni tampoco
comprarlos en el mercado u obtenerlos regularmente por algún otro método. La falta de
acceso físico se da cuando los alimentos simplemente no existen en cantidad suficiente allí
donde se necesita consumirlos. Una persona extraviada en el desierto puede tener dinero en
el bolsillo pero quizá no hay nadie capaz de venderle alimentos. Esa persona tendría
posibilidades económicas de acceso pero carecería de acceso físico a los alimentos, que
quizá se encuentran en localidades muy lejanas. Lo mismo pasa con poblaciones blo queadas por la nieve durante el invierno en países montañosos o muy fríos, o bloqueados por
otros fenómenos naturales como las inundaciones.
Una forma más sutil de falta de acceso físico es la que afecta a las poblaciones de ciertos
países cuya capacidad de producción les impide producir todos los alimentos que necesitan,
y cuya situación económica les impide importar alimentos faltantes. En estos casos lo que
falla es la disponibilidad de alimentos. En general, la falta de acceso físico a los alimentos
tiene que ver con su insuficiente disponibilidad u oferta, mientras que la falta de acceso
económico se refiere a una insuficiente demanda por falta de poder adquisitivo. Esto
permite identificar dos de los aspectos principales de la seguridad alimentaria: La disponibilidad de alimentos y el acceso a los alimentos.
Alimentos inocuos: Ambas definiciones hablan de alimentos inocuos, es decir, que no
causen daño, o seguros (safe en el original en inglés). Esto hace alusión a la calidad y
sanidad de los alimentos, y a la condición de que las cantidades sean suficientes pero no
excesivas. Muchas sustancias alimenticias pueden ser extremadamente dañinas cuando se
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consumen en exceso, comenzando por las que proveen energía y cuyo exceso conduce a la
obesidad. Un exceso de hierro, vitamina A o muchos otros nutrientes puede ser también
dañino para la salud. N o puede existir seguridad alimentaria si los alimentos causan daño,
aun cuando haya acceso a ellos en cantidad suficiente.
Sin embargo, debe distinguirse claramente la seguridad alimentaria (food security) de la
inocuidad de los alimentos (food safety). Esta última es una condición necesaria para que
haya seguridad alimentaria, pero es sólo un aspecto. De nada valdría tener alimentos
inocuos si éstos no existen en la cantidad suficiente o si la población no tiene acceso a ellos.
Alimentos nutritivos: Las definiciones subrayan que los alimentos en cuestión deben ser
“nutritivos”. Esto significa que deben contener todas las sustancias que el organismo
necesita tomar del medio ambiente mediante la alimentación. Estas sustancias incluyen: (a)
aquellas sustancias que el organismo puede utilizar para proveerse de energía, como por
ejemplo carbohidratos o grasas; (b) proteínas; (c) vitaminas; y (c) minerales (como el
hierro, el calcio, el fósforo y muchos otros). Estos elementos (llamados “nutrientes”) deben
estar presentes en los alimentos en cantidades y calidades adecuadas, no insuficientes ni
excesivas. Normalmente se distingue entre los “macro-nutrientes” (los que proveen energía
y las proteínas) y “micro- nutrientes” (es decir las vitaminas y minerales).
Satisfacción de necesidades alimenticias . La definición de seguridad alimentaria
especifica que todas las personas deben tener acceso a alimentos suficientes para satisfacer
sus necesidades alimenticias. Esta afirmación parece obvia, pero resulta que
científicamente es muy difícil decidir cuáles son las “necesidades” alimenticias. Hay alguna
evidencia, por ejemplo, de que el organismo puede adaptarse a diferentes condiciones
alimentarias, aumentando o disminuyendo la eficiencia con la cual transforma los alimentos
en energía, y la eficiencia con que usa esa energía, de modo que en lugar de haber un nivel
exacto de necesidades de ingesta, podría haber un rango relativamente amplio de ingesta de
alimentos a lo largo del cual un individuo podría estar satisfaciendo sus necesidades. Ese
mismo rango, además, podría variar de individuo a individuo, de modo que la
determinación de las necesidades de toda una población podría volverse problemática.2
Asimismo hay que señalar que hay otros factores que inciden sobre las necesidades
alimentarias, como por ejemplo el estado de salud y el nivel de actividad física que las
personas realizan cotidianamente, factores que a menudo no se pueden determinar
correctamente para toda una población.
Preferencias en cuanto a los alimentos. La definición de inseguridad alimentaria, que es
la más explícita de las dos definiciones reproducidas arriba, también especifica que las
personas deben tener acceso a alimentos acordes con sus preferencias. Esto se debe a que la
gente tiene muy diferentes costumbres en cuanto a la alimentación. Algunas personas no
comen car ne, los pueblos musulmanes no comen carne de cerdo, muchas personas adultas
tienen intolerancia a la leche, algunos pueblos basan su alimentación en el arroz mientras
otros la ba san en el maíz o el trigo, y así sucesivamente. La se guridad alimentaria de un
pueblo musulmán no se garantiza ofreciéndole grandes cantidades de carne porcina, como
2
Véase H. Maletta, Cálculo de las necesidades alimentarias, Nota metodológica No.1, Curso sobre Políticas
de Seguridad Alimentaria, FEDEPAL, 2003.
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tampoco la seguridad alimentaria de la India podría basarse en el consumo de carne vacuna
o de otro tipo, cuando gran parte de la población se niega a consumirla.
Sin embargo, estas consideraciones reconocen cierta flexibilidad en situaciones de
emergencia: para asegurar la alimentación de las víctimas de un terremoto podría ser
aceptable una dieta no necesariamente usual en la zona, aunque tampoco radicalmente
inaceptable. Por otra parte, para proveer seguridad alimentaria a esa misma población en
forma permanente deberían tomarse en cuenta más estrictamente sus preferencias
alimentarias.
Este respeto a las preferencias tiene, no obstante, sus límites. Algunos pueblos consumen
insectos, o carne de perro, pero hasta ahora ningún programa de seguridad alimentaria se ha
basado en esas peculiares preferencias. El supuesto subyacente para ello es que esas
preferencias son el fruto de la carencia de me jores alimentos, y no el resultado de una
opción deliberada entre opciones igualmente factibles.
Alimentos suficientes para un crecimiento y desarrollo normales. En la definición de
inseguridad alimentaria se indica que los alimentos deben alcanzar para sostener un
crecimiento y desarrollo normales. Esto alude a la utilización biológica de los alimentos
por parte del organismo, en este caso el organismo in fantil, que debe aprovecharlos para
crecer y desarrollarse. La noción de cre cimiento alude sobre todo al crecimiento
longitudinal, es decir el aumento de la estatura. La noción de desarrollo (en este campo de
la pediatría) alude a la capacidad del niño para realizar las actividades propias de cada edad,
tales como erguirse, caminar, hablar, entender, etc. De esta manera en la definición ingresa
el concepto de estado nutricional. Los niños que no alcanzan los niveles esperados de
crecimiento y desarrollo evidencian deficiencias nutricionales que se deben a problemas
alimentarios (poca o mala alimentación) y problemas de salud (infeccio nes que restan
apetito o que impiden la asimilación de los alimentos).
En realidad no sólo los niños pueden tener un deficiente estado nutricional, pero
ordinariamente se considera sobre todo el estado nutricional de los niños pues las carencias
de alimentación o de salud en esa edad tienen graves consecuencias de largo plazo. Por otra
parte, la existencia de niños con deficiencias nutricionales es un indicio muy fuerte de que
existen problemas alimentarios en la población como un todo.
Factores de inseguridad alimentaria: La definición de inseguridad alimentaria especifica
que ella “puede de berse a la no disponibilidad de alimentos, el insuficiente poder
adquisitivo, la distribución inapropiada o el uso inadecuado de los alimentos en el
hogar.”
Estas cuatro condiciones se refieren a los aspectos o factores más importantes que
determinan la inseguridad alimentaria. La no disponibilidad, como se ha mencionado antes,
se refiere a la escasez física de alimentos en la región considerada. El insuficiente poder
adquisitivo, obviamente, alude a la incapacidad de acceder económicamente a los alimentos
disponibles. El poder adquisitivo es un atributo no ya de los individuos sino de los hogares:
normalmente varios individuos que no perciben ingresos dependen para su alimentación de
los ingresos ganados por algunos miembros del hogar que se dedican a la actividad
económica. Ahora bien, una vez que el ingreso es obtenido y los alimentos son adquiridos
5
por el hogar, todavía algunos miembros del hogar pueden acabar con problemas
alimentarios o de nutrición por dos clases de factores: una distribución inapropiada de los
alimentos en el seno del hogar (por ejemplo, en algunos pueblos de Africa y Asia existe la
costumbre de dar más alimentos a los niños varones que a las niñas), o bien el uso
inadecuado de los alimentos en el hogar. Este concepto un poco vago se refiere a varias
clases de problemas: por una parte al desperdicio o pérdida de alimentos en el hogar una
vez adquiridos; en segundo lugar, a la defectuosa utilización biológica de los alimentos por
parte de algunos miembros del hogar debido a infecciones intestinales u otros problemas de
salud.
Seguridad, vulnerabilidad y riesgo. En la definición de inseguridad alimentaria se
especifica que debe haber acceso seguro a los alimentos. Esto alude a una dimensión
crucial del problema. Para que haya seguridad alimentaria no basta con que exista hoy la
disponibilidad y acceso a los alimentos, y su buena utilización. Tiene que haber además
cierta seguridad de que eso va a continuar así. La seguridad alimentaria no sólo trata de la
situación actual, sino del riesgo de que aparezcan problemas en el futuro. Las poblaciones
pertenecientes a diferentes grupos tienen diferentes niveles de riesgo de enfrentar
problemas alimentarios. Algunos grupos tienen alto riesgo y por lo tanto se consideran
como grupos vulnerables. Hay sociedades o categorías sociales enteras en condiciones de
vulnerabilidad, como por ejemplo los campesinos de subsistencia en zonas agrícolas de
baja productividad. También a menudo se identifican sub-categorías específicas afectadas
por una mayor vulnerabilidad, como los niños, las madres que son jefas de hogar, los
hogares encabezados por ancianos que no gozan de beneficios de Seguridad Social, y así
sucesivamente.
Los riesgos enfrentados pueden ser de diferente tipo. Por una parte muy frecuentemente se
trata de riesgos climáticos (sequías, inundaciones); otras veces se trata de riesgos
económicos o socioeconómicos (el riesgo de quedar sin trabajo, o de ser afectado por un
proceso inflacionario). En ocasiones se trata de riesgos asociados al conflicto social o
militar, o a la inestabilidad política, como es el caso de las familias que deben abandonar
sus hogares escapando de la violencia o la represión.
Los alcances del SOFI. Los informes de la FAO sobre inseguridad alimentaria en el
mundo (SOFI) tienen sobre todo información acerca de la cantidad o porcentaje de
personas que no llegan a consumir alimentos suficientes para proveerles de la energía
necesaria para una vida sana y activa. Los datos del SOFI, por lo tanto, se refieren principalmente a la insuficiente alimentación en términos de energía (que se mide en calorías), y
no informan de manera permanente o sistemática sobre la insuficiencia de nutrientes
específicos (proteínas, vitaminas, minerales) aunque hacen referencia a ellos con
frecuencia. Tampoco incluyen datos sistemáticos sobre otros aspectos de la Seguridad
Alimentaria que están mencionados en las definiciones pre cedentes, como por ejemplo el
estado de salud de las personas que puede dificultad la utilización biológica de los
alimentos, o el estado nutricional de las personas que se detecta a través de datos
antropométricos (sobre todo estatura y peso) y otros métodos. Podría decirse que el titulo
del SOFI (El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo) es un poco pretencioso.
Debería titularse más humildemente "El estado del consumo de energía alimentaria en el
6
mundo", porque ese es el contenido principal de sus tablas estadísticas, aunque en el texto
se alude a otros aspectos aunque éstos no son informados cuantitativamente en los cuadros.
La FAO produce, sin embargo, información habitual sobre la disponibilidad de macronutrientes por países, indicando la disponibilidad de carbohidratos, grasas y proteínas por
habitante en sus “hojas de balance de alimentos” (que se pueden encontrar en las bases de
datos de la FAO, para cada país desde 1961 hasta la actualidad, en las bases de datos
estadísticos FAOSTAT que se pueden consultar en el sitio Web de la FAO.
Asimismo, otros organismos especializados de las Naciones Unidas como la Organización
Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)
publican habitualmente datos sobre el estado nutricional de los niños y las condiciones
nutricionales en el mundo.
Muchos países mantienen por su parte sistemas nacionales de información sobre la
seguridad alimentaria, que proporcionan información detallada (a menudo por zonas o
regiones y por grupos sociales) sobre la disponibilidad, acceso y utilización de los
alimentos, y el estado nutricional de la población.
De todas maneras, la necesidad de energía es la necesidad alimentaria más importante, y
usualmente una provisión adecuada de energía también asegura una adecuada ingesta de
proteínas y micro-nutrientes, siempre que la dieta sea suficientemente variada. Después de
muchos años en que los programas de ayuda alimentaria se basaban en la provisión de
proteínas, o de alimentos fortificados con vitaminas y minerales, en la actualidad esos
programas apuntan primordialmente a asegurar una ingesta suficiente de calorías, y sólo
supleto riamente se ocupan de garantizar la disponibilidad de otros nutrientes. Por tal
motivo, la opción de la FAO en cuanto a ocuparse principalmente de las deficiencias de
aporte energético pueden tener justificación.
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