la política exterior de méxico bajo el régimen de echeverría

L A POLÍTICA E X T E R I O R D E MÉXICO
B A J O E L RÉGIMEN D E ECHEVERRÍA:
RETROSPECTIVA
YORAM
SHAPIRA*
D E S A R R O L L O Y P R O M O C I Ó N de u n a nueva política exterior mexicana bajo
la dirección del presidente L u i s Echeverría ( 1 9 7 0 - 7 6 ) tuvo lugar durante e!
surgimiento de u n a severa crisis política interna. Presiones socioeconómicas
acumulativas a largo plazo y frustraciones políticas se aunaron a catalizadores a corto plazo p a r a producir en 1 9 6 8 el p r i n c i p a l levantamiento
n a c i o n a l , poco antes de que L u i s Echeverría llegara a l a presidencia de
México L a crisis de 1 9 6 8 fue claramente orientada hacia l o interno apoyándose en problemas fundamentales e interrelacionados, tales como l a
distribución de recursos y oportunidades entre los estratos socioeconómicos
alienación política vs participación, y l a m i s m a legitimidad de u n a élite
monopolística en el poder que m a n i p u l a l a ideología " r e v o l u c i o n a r i a " y
una simbología democrático-participatoria. L o s retadores del sistema de
1 9 6 8 pusieron poca atención en los problemas sobre política exterior. A u n
así, a l presidente que tuvo que tolerar lo más duro de esta crisis interna sin
precedentes y sus consecuencias es posible que se le recuerde en los anales
de l a política mexicana por su papel como el más grande i n n o v a d o r de l a
política externa de l a nación. Esta aparente contradicción tiene mayor sentido u n a vez que se establece l a interrelación entre las políticas interna y
externa de Echeverría.
EL
C o m o lo h a hecho notar James N . R o s e n a u , las políticas exteriores de
las sociedades modernas son conformadas a m e n u d o por necesidades i n ternas: p a r a apoyar liderazgós carismáticos, p o r l a necesidad de identidad
1
*
Departamento
de
H e b r e a de Jemsalén.
Estudios
n a r d D a v i s de R e l a c i o n e s
de Investigación
Españoles
to
Latinoamericanos
de
Internacionales
la Universidad
al Instituto X e o ¬
de l a U n i v e r s i d a d H e b r e a y a l
de este trabajo.
J a m e s N . R o s e n a u , " P r e - t h e o r i e s a n d T h e o r i e s of F o r e i g n P o l i c y , " en
Comparative
Instituto
H a r r y S. T r u m a n de l a m i s m a u n i v e r s i d a d p o r el apoyo que le fue
p r o p o r c i o n a d o p a r a l a terminación
i
y
E l autor desea expresar sus agradecimientos
a n d International
N o r t h w e s t e r n U n i v e r s i t y Press,
1966.
Politics,
p.
33.
62
R.
B.
Farrel,
ed.,
Approaches
Evanston.
Illinois,
JUL-SEP
POLÍTICA
78
EXTERIOR
DE
63
MÉXICO
y prestigio de u n a ¿lite o l a necesidad que sienten los grupos en el poder de
desviar l a atencián de los problemas internos.
L u i s Echeverría emprendió dos amplios tipos de decisiones sobre política
exterior, mientras fue el presidente de México, que pueden ser vistos como
innovaciones dentro del contexto de l a conducta tradicional de M é x i c o en
asuntos internacionales. Estas principales iniciativas también constituyen
ejemplos sobresalientes de política en cadena, dado que representan u n a
fuerte relación entre l a política interna y externa. U n a categoría está r e presentada p o r iniciativas audaces limitadas, tales como las políticas c h i lena y española de Echeverría, l a otra, por intentos revisionistas de largo
•alcance, compendiados en l a C a r t a de México sobre los Derechos y Debe¬
. res Económicos de los Estados y, posteriormente, por l a proposición de u n
•Sis tema Económico para el T e r c e r M u n d o .
A m b a s categorías surgieron cuando los intentos de reforma interna est a b a n resultando c a d a vez más difíciles de alcanzar; estas frustraciones demostraron ser cruciales en el cambio de enfoque y energía de Echeverría
hacia el área exterior. L a nueva política exterior en formación, activa y
revisionista, p r o n t o se convirtió en u n corolario d e l p r o g r a m a de reforma
interna, y el anterior estilo " r a d i c a l " se dirigió principalmente a movilizar
el apoyo de los elementos con orientación hacia el cambio, alrededor de u n
presidente que contendía con intereses internos conservadores y en favor
del s t a t u q u o . U n a vez que los puntales "filosóficos" de l a política exterior
de Echeverría fueron desarrollados coherentemente en su m a y o r parte, el
énfasis se desvió hacia l a persecución consciente de objetivos que — p a r a
adaptar a l caso de México las generalizaciones de M i c h a e l O ' L e a r y sobre
estados en desarrollo— no podrían obtenerse por cambios a l m a r g e n del
orden internacional establecido. D e aquí que el disentimiento de E c h e v e rría en contra del sistema internacional prevaleciente n o fue meramente
una táctica de diversión diseñada solamente p a r a desviar el interés de los
ciudadanos fuera de los problemas del país, n i fue simplemente u n a excusa
p a r a promesas no cumplidas. Él percibió l a necesidad de u n a transformación radical de los aspectos fundamentales de todo el sistema internacional,
p a r a d a r soluciones a* los problemas internos y a u n malestar nacional.
2
L a creencia en l a acción recíproca de l a política nacional e internacional,
determinó que Echeverría, como otros líderes de naciones en desarrollo,
usara su situación de m i e m b r o de las organizaciones internacionales de u n
sistema internacional sin integrar, p a r a tratar de promover su reconstrucción hacia uno más altamente integrado y único, tanto en l a cercanía geoa
Michael
O'Leary,
"Linkages
Between
U n d e r d e v e l o p e d N a t i o n s , " en L i n k a g e
N.
Y.,
1969,
p.
325,
Domestic
and
International
Politics
in
P o l i t i c s , James N . R o s e a n u , e d , N u e v a Y o r k ,
64
YORAM
SHAPIRA
FI
X I X — 1
gráfica i n m e d i a t a a México, como a nivel global. C o m o otros miembros
débiles d e l sistema internacional, México, bajo el régimen de Echeverría,
decidió presentar problemas e iniciativas en los foros más amplios posibles,
donde fueran más prometedoras las perspectivas de movilizar apoyo en
contra de los miembros más fuertes d e l sistema.
Se j u z g a esencial enfocar el análisis h a c i a las fuentes internas y l a u t i l i zación de l a política exterior de Echeverría p a r a entender cabalmente el
contexto total de d i c h a política, su evolución y su dinámica.
3
Se puede argumentar legítimamente que algunas características básicas
de actor en el campo internacional h a n tipificado a México m u c h o antes
de que Echeverría llegara a ser presidente. E s cierto que l a creciente d e u d a
externa d i o u n a urgencia c a d a vez mayor a los problemas económicos. T a m bién h a y pequeñas dudas respecto a que los desarrollos en el sistema g l o b a l
internacional y en el subsistema regional (América L a t i n a ) ofrecieron a l ternativas p a r a desarrollar nuevas tácticas p a r a alcanzar objetivos t r a d i cionales. N o obstante, mientras que el i m p a s s e en el desarrollo de México
y su dependencia del exterior eran sin lugar a dudas cruciales p a r a explicar
los objetivos de l a política exterior n o explican satisfactoriamente p o r qué
se introdujeron durante l a administración de Echeverría innovacioneV sobresalientes y estilo " r a d i c a l " . D e aquí que lo que se requiere es u n a explicación
complementaria, aludiendo más específicamente a l a propia experiencia y
evolución política de Echeverría, a l menos desde l a administración de Díaz
O r d a z (1964-70) durante l a cual Echeverría ocupó el puesto clave en el
gabinete como ministro d e l interior ( G o b e r n a c i ó n ) , hasta los primeros y
cruciales años de su propio sexenio (el periodo presidencial es de seis a ñ o s ) ,
c u a n d o empezó a plasmar el curso general de sus políticas.
D e aquí que l a intención del presente trabajo no es discutir las diversas interpretaciones económicas, sino más bien proporcionar u n ángulo
complementario que h a sido en buena m e d i d a pasado p o r alto en los análisis disponibles. Nuestro p r i n c i p a l interés es establecer el vínculo entre
4
3 Sobre
estas características de política exterior de las naciones e n desarrollo en
general v e r O ' L e a r y , o p . c i t . ,
^
p . 328.
Éstos i n c l u y e n entre otros:
O l g a P e l l i c e r de B r o d y , " C a m b i o s recientes de l a política exterior m e x i c a n a . "
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en
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
65
DE MÉXICO
los acontecimientos políticos internos y l a reformulación de l a política exterior de México, dos procesos que se cree que están interrelacionados.
G o m o se sugerirá, el reformismo ampliamente frustrado de L u i s Echeverría
en l o s problemas internos y l a convergencia de las necesidades de superviv e n c i a de l a élite, más las propias motivaciones del presidente, actuaron
c o m o u n factor p r i n c i p a l en l a promoción de u n a nueva política exterior
nacional.
L A
NECESIDAD
DE U N A REVALUACIÓN
LOS
FACTORES
D E L A POLÍTICA
EXTERIOR:
OBJETIVOS
C o n el advenimiento de l a presente década, varios acontecimientos f u n d a mentales, tanto e n l a posición económica de México, a nivel regional y / o
en e l sistema i n t e r n a c i o n a l en toda su extensión, r o m p i e r o n l a base p a r a
posibles cambios en su política exterior. P o r casualidad, estos procesos convergieron con l a t o m a de posesión p o r Echeverría del puesto de p r i m e r
mandatario. A fines de los años sesenta esos problemas económicos nacionales relacionados c o n las interacciones de México con otras naciones, se
t o r n a r o n críticos. L o inadecuado de l a estrategia p a r a el desarrollo indust r i a l nacional basado en l a sustitución de importaciones y l a necesidad
siempre creciente de bienes de capital importados y de tecnología d e l extranjero —todos los cuales dejaban su m a r c a en u n a balanza de pagos det e r i o r a d a — d e m a n d a r o n u n a vigorosa promoción de las exportaciones m e Blanca
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Presi-
Affairs
30,
66
YORAM
FI
SHAPIRA
XIX—1
xicanas y de las industrias orientadas a l a exportación y u n a activa búsq u e d a de nuevos mercados externos y diversificados. E n 1970 tuvo lugar
en M é x i c o u n a elevación particularmente a g u d a en el déficit en cuenta
corriente. Indices de dependencia económica, o más específicamente, l a
concentración de las exportaciones mexicanas a los Estados U n i d o s , a l c a n zaron aproximadamente l a misma cifra tope (70 p o r ciento de las e x p o r t a ciones totales) que a fines de los años cincuenta, después de haber declinado
u n poco en l a década de los sesenta.
L a p r i m e r a y p r i n c i p a l "víctima" de las deterioradas condiciones económicas fue el concepto institucionalizado de "relación especial" con Estados
U n i d o s . Esta tesis se basa en el supuesto de que M é x i c o puede resolver sus
problemas económicos internacionales mediante acuerdos bilaterales con
su poderoso vecino del norte. Este enfoque, ligeramente modificado durante
los años sesenta, se cree que explica l a atención fundamental que México
tradicionalmente h a prestado a sus contactos bilaterales con los Estados
U n i d o s a expensas de l a "indiferencia p o r l a diversificación de sus relaciones internacionales".
C o i n c i d i e n d o c o n estos factores económicos internos y externos están las
modificaciones del sistema internacional en general. L a transformación de
los antiguos "bloques" en centros múltiples de p o d e r ; l a elevación a u n a
posición de p r o m i n e n c i a económica de l a C o m u n i d a d Económica E u r o p e a
y de Japón; el acercamiento y reducción de las tensiones entre Estados
U n i d o s y las dos principales potencias comunistas; l a mayor tolerancia most r a d a p o r los Estados U n i d o s hacia iniciativas políticas tomadas p o r estados
dentro de su esfera de influencia, y l a ausencia visible de iniciativas i m p o r tantes de Estados U n i d o s hacia América L a t i n a a finales de los años sesenta, condujeron a u n a mayor libertad de acción p a r a los estados más
pequeños y periféricos.
E l gobierno mexicano adoptó acciones concretas, como se observó en l a
p r i m e r a " g r a n g i r a " (marzo-abril de 1973) a Canadá, G r a n Bretaña, Bélgica, F r a n c i a , l a Unión Soviética y C h i n a . U n a década antes (1963) el
presidente López Mateos, en u n m o v i m i e n t o i n n o v a d o r con objetivos similares, visitó Y u g o s l a v i a y Polonia, e intensificó los contactos comerciales con
l a Unión Soviética. N o obstante, López Mateos, indeciso respecto a a p a r tarse de las prácticas aceptadas, n o incluyó a l a Unión Soviética en su
viaje de 1963 y reaccionó cautelosamente a los signos de interés soviético
p o r relaciones más estrechas. A u n c u a n d o u n a misión comercial mexicana
5
6
7
8
5 T o r r e s , o p . c i t . , p. 1 7 8 ; V a l e r o , o p . c i t ,
*
P e l l i c e r de B r o d y , 1974, o p . c i t ,
'
I b i d . , p . 318.
s T o r r e s , o p . c i t . , p . 23.
p p . 296-298.
p p . 322-23.
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
MÉXICO
67
visitó C h i n a en 1964, fue sólo con el fomento de las relaciones entre Estados
U n i d o s y C h i n a que el gobierno mexicano consideró que podría seguir
adelante con esta política.
E L
IMPACTO
SUBJETIVO
DE
ECHEVERRÍA
L o s factores económicos y las condiciones de menor tensión que afectaban
el sistema internacional como u n todo, constituyeron sólo u n a parte del
c o m p l e j o juego de factores que determinaron las respuestas de Echeverría
en l a dirección de los asuntos externos. L o s otros factores explicativos tienen sus raíces en l a p r o p i a experiencia política formativa del presidente, en
las percepciones del orden de prioridades gubernamentales, en sus interacciones con diversos grupos, así como en su estilo personal.
D u r a n t e l a crisis de 1968, l a c o m u n i d a d universitaria disidente de M é xico actuó como u n p a r t i d o semi-político. A través de su cuerpo representativo, el Comité N a c i o n a l de H u e l g a , desarrolló autónomamente sus tácticas de presión y d e m a n d a a u n a escala e intensidad que n u n c a antes se
habían practicado en México. A corto plazo, éstas fueron rechazadas como
ilegítimas por el gobierno y atrajeron inmediatas reacciones punitivas. A
l a r g o plazo, sin embargo, l a protesta tuvo u n a influencia que puede i d e n tificarse en las políticas del gobierno y constituyeron el p r i n c i p a l estimulante del sistema p a r a el reformismo del presidente L u i s Echeverría.
T a l impacto puso de relieve l a i m p o r t a n c i a política de u n a c o m u n i d a d
universitaria activista p a r a efectuar cambios en la sociedad desafiando d i rectamente a l a élite gobernante. E l papel democratizante jugado por l a
c o m u n i d a d universitaria asumió u n significado particular en u n régimen
autoritario aparentemente sometido a principios democrático-participatorios, en tanto que realmente concede poca autonomía a las estructuras políticas que representan los intereses de las clases populares.
E s t a falta de autonomía autorizada, en cambio, h a sido u n factor i m portante en el surgimiento de l a c o m u n i d a d universitaria no c a u t i v a como
u n a estructura de agregación de intereses. Por este motivo, l a protesta de
1968 representa u n fenómeno s u i g e n e r i s con características temáticas y
funcionales que claramente lo distinguen de los " m o v i m i e n t o s " mexicanos
de protesta no universitarios de fines de los años cincuenta y principios de
los sesenta.
U n rasgo sobresaliente que caracteriza l a evolución del pensamiento de
Echeverría sobre las relaciones internacionales de México es el hecho de que
sus innovaciones no fueron de n i n g u n a m a n e r a u n producto de u n serio
proceso de planeación política, o el resultado de un cuidadoso estudio pre-
68
YORAM
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SHAPIRA
XIX— 1
l i m i n a r . V a r i o s estudiosos de los asuntos exteriores de México convinieron
en que l a formulación de l a política exterior de Echeverría no se desarrolló c o n u n método preconcebido, sino que más bien l a política se modeló
en su f o r m a final, " r a d i c a l i z a d a " , a través de u n a serie de respuestas m a n i puladas para enfrentar las cambiantes circunstancias internas y externas.
8
Una
a m p l i a prueba de l a improvisación de Echeverría se encuentra en
los discursos de su campaña electoral. D u r a n t e l a campaña de 1969-70,
Echeverría manifestó u n interés f u n d a m e n t a l en los asuntos internos, que
sólo puede explicarse parcialmente p o r l a naturaleza de las audiencias en
sus giras por todo el país. U n a interpretación más razonable es aquella
contenida en su propia orden de prioridades, i n f l u i d a en gran m e d i d a por
el origen interno de los problemas de 1968, en l a que l a política exterior
o c u p ó u n lugar secundario si se l a c o m p a r a c o n los problemas internos. Esto
se hizo sentir claramente en l a presentación de los asuntos internos en su
p l a t a f o r m a electoral, que fue l a más voluminosa, mejor organizada y más
coherente. L a s referencias a l a política exterior hechas por el candidato
presidencial fueron escasas, desprovistas de contenido innovador y tuvieron
poco que v e r c o n los acontecimientos posteriores.
U n o encuentra u n a p r o l i j a y desproporcionada discusión hecha por E c h e verría e n l a necesidad de reforzar los lazos económicos y culturales c o n l a
España de F r a n c o "porque muchos son los vínculos que nos unen a ese
p a í s " . A l plantear el problema d e l déficit de l a balanza comercial, E c h e verría d i o u n a fórmula convencional, t a l como l a necesidad de establecer
u n consejo interministerial p a r a coordinar el impulso de las exportaciones,
p a r a promover el turismo y p a r a industrializar y expandir el mercado interno, como medios p a r a alcanzar l a m e t a de l a ' i n d e p e n d e n c i a económica.
A u n c u a n d o se hizo mención a l problema común a l que se enfrentan los
productores de materias primas, l a solidaridad internacional se concentró
específicamente en América L a t i n a —centrándola en l a necesidad de p r o mover l a integración r e g i o n a l — y n o incluyendo foros más amplios del
T e r c e r M u n d o . Se hizo u n a v a g a alusión a l a necesidad de expandir las
relaciones c o n regiones fuera d e l Hemisferio O c c i d e n t a l . C u a n d o se refirió a los principios que guiarían l a política exterior mexicana, Echeverría
solamente reiteró los elementos bien conocidos de autodeterminación, no
intervención, igualdad jurídica de todas las naciones, solución pacífica de
10
11
1 2
113
s P e l l i c e r de B r o d y ,
•4«
Luis
Echeverría
1972, o p . c i t . ;
Álvarez,
Praxis
Valero,
op. cit.
Política,
Cultura
M é x i c o , D . F . , 1971. v o l . 2-3, p p . 5 4 - 6 1 .
Praxis
Política,
v o l . 2-3,
*2 P r a x i s
Política,
v o l . 2-3, p. 53.
™ Praxis
Política,
v o l . 6, p p . 48-49.
pp.
126-27.
y
Ciencia
Política,
A. C.
JUL-SEP
POLÍTICA
78
EXTERIOR
DE MÉXICO
69
controversias, así como el concepto de México de u n a América L a t i n a
libre de desarrollos nucleares. E n resumen, las respuestas de Echeverría
sobre posibles iniciativas en materia de relaciones internacionales reflejaron
escasez de planes y metas específicas coherentes y n o señalaron n i n g u n a
intención de lanzarse a u n a activa política exterior.
14
M i r a n d o h a c i a atrás, dos características fundamentales de l a política exterior de Echeverría parecen apoyar el argumento de que su política exter i o r a c t i v i s t a - " r a d i c a l " fue, en buena m e d i d a , u n a consecuencia de su
frustrado reformismo interno. Esto i n d i c a dos distintas, aunque interrelacionadas, brechas evidentes: cronológica y temática.
L a actividad de Echeverría en asuntos exteriores empezó bastante más
tarde que sus medidas de reforma en e l plano interno. Indicadores tales
c o m o l a mención a las relaciones internacionales e n los mensajes presidenciales, los viajes presidenciales a l extranjero y, en menor m e d i d a , l a e x p a n sión d e l sistema de representación diplomática, sugieren que y a desde 1972
surgió u n mayor énfasis en el activismo en política exterior (que p e r m a necía todavía a l a zaga de las iniciativas internas importantes), y que s i guió a u n o de los más fuertes desafíos internos hechos a l liderato de E c h e verría durante su presidencia, o sea, el asunto de los h a l c o n e s de j u n i o de
1971.
V i s t a desde l a más a m p l i a perspectiva del sexenio completo, l a resistenc i a encontrada en l a promoción de reformas internas significativas y retrasadas que p u d i e r a n corregir el desequilibrio socioeconómico, proveyó l a
justificación y el ímpetu básicos p a r a l a búsqueda de u n a estrategia suplem e n t a r i a para ayudar a aliviar las dificultades económicas nacionales y
e v i t a r el sacrificio d e l ímpetu reformista d e l presidente, aunque en u n plano
diferente.
L a mejoría de l a posición económica de M é x i c o a través de u n a persistente acción multilateral — o r g a n i z a n d o y unificando a los débiles p r o d u c tores de materias primas d e l T e r c e r M u n d o y a los importadores de bienes
industriales y de tecnología d e l extranjero p a r a obtener mejores condiciones de las potencias industriales desarrolladas— surgieron gradualmente
c o m o l a estrategia p a r a l e l a que p u d i e r a beneficiar directamente a México,
así c o m o mejorar l a situación de otros estados e n desarrollo. E s t a alternat i v a tuvo, a l menos, u n a ventaja o b v i a e n comparación con el impulso r e formista i n t e r n o : n o podría encontrar el mismo tipo de intensa oposición
de los grupos de interés desatada p o r u n a política redistributiva interna
m o d e r a d a , a u n cuando n o tuviera l a esperanza de ser más exitosa.
P o r l o tanto, u n a relación inversa progresivamente
"
Praxis
Política,
v o l . 1, p p . 19-50. v o l . 6, p p . 46-47.
desarrollada en l a
70
YORAM
Fl
SHAPIRA
XIX—1
c u a l u n a mayor frustración de los esfuerzos de reforma interna c o n d u j o a
u n énfasis mayor sobre las iniciativas de política exterior. L a aparición d e l
activismo en política exterior y l a creciente coherencia en su formulación
(si no siempre en su aplicación) estuvieron acompañadas por u n a atenuada
embestida reformista en el p l a n o interno. Así, durante los tres primeros
años de l a administración del presidente Echeverría hubo ensayos sobre
legislación económica redistributiva y nacionalista, así como reformas políticas internas que en f o r m a creciente dieron paso a medidas internas concebidas como paliativo principalmente p a r a combatir los efectos inflacionarios inmediatos, y u n c a m b i o concomitante a l activismo en l a política
exterior en l a segunda m i t a d de su régimen.
L o s ejemplos de iniciativas significativas de política exterior que tuvieron
lugar durante los inicios del gobierno de Echeverría, todavía fueron m o t i v a dos p o r consideraciones económicas convencionales y no habían p r o d u c i d o
murmuraciones políticas. A s i m i s m o , fueron llevadas a cabo c o n tácticas
tradicionales. D u r a n t e esta fase, descrita c o m o l a etapa de " d i p l o m a c i a com e r c i a l " , ' hubo reuniones de alto nivel entre Echeverría y los presidentes
centroamericanos de G u a t e m a l a , Costa R i c a , N i c a r a g u a y H o n d u r a s (seg u n d a m i t a d de 1971), así como u n viaje presidencial a Japón (marzo de
1972). Estos contactos fueron dirigidos a l aseguramiento de nuevos m e r c a dos de exportación y, en el caso de Japón, también a l a búsqueda de asistencia tecnológica y financiera con el objeto de diversificar l a dependencia
económica
'
15
L a inesperada transición de u n a discreta " d i p l o m a c i a c o m e r c i a l " , a una
m u c h o más dinámica v con mayor contenido político, fue causada por
u n a fusión de motivos 'económicos y políticos, reflejando el desarrollo de
los acontecimientos de 1971. U n nuevo factor económico externo que c o n tribuyó considerablemente a esta transición fue l a introducción p o r parte
de l a administración de N i x o n , en agosto de 1971, de l a sobretasa de diez
por ciento sobre las importaciones, y los fallidos esfuerzos mexicanos p a r a
trasladar este impuesto a su p r i n c i p a l socio comercial. E n consecuencia, en
octubre de 1971 Echeverría asistió a l a A s a m b l e a General de las Naciones
U n i d a s . Allí utilizó p o r p r i m e r a vez u n foro internacional p a r a presentar
sus quejas de índole económica, además de l a novedad de apelar a l a solid a r i d a d del T e r c e r M u n d o y u n a censura pública a los Estados U n i d o s
p o r su reciente m e d i d a económica proteccionista.
E l peso de las consideraciones políticas internas pasó a primer plano con
el v i a j e de Echeverría a C h i l e en a b r i l de 1972. A u n cuando el p r i n c i p a l
16
w
P e l l i c e r de B r o d y .
Secretaría de
la
1972,
o p . c i t . , p.
P r e s i d e n c i a , México
D o c u m e n t a c i ó n , Serie E s t u d i o s 12,
México,
149.
e n lasNaciones
1971.
Unidas.
Cuadernos
de
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
MÉXICO
71
propósito de l a visita fue concurrir a l a reunión del Comité de las N a c i o nes U n i d a s sobre Comercio y Desarrollo ( U N C T A D ) p a r a l a presentación de
l a naciente C a r t a de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados
— q u e más tarde se convirtió en el sostén p r i n c i p a l de l a "filosofía" de l a
política exterior— había otro objetivo p r i m o r d i a l . L a fragua de estrechas
relaciones con el gobierno socialista-marxista de Salvador A l l e n d e permitió
al presidente mexicano situarse en l a delantera de l a v a n g u a r d i a progresista
de América L a t i n a y utilizó esa posición como u n a importante fuente de
legitimación progresista en el país. A l defender los derechos de C h i l e p a r a
nacionalizar sus recursos económicos, a l denunciar l a intervención e x t r a n jera en los asuntos internos de C h i l e y a l proporcionar 3 poyo general al
b i e r n o de A l l e n d e , Echeverría hizo llamados atractivos para aquellos m i e m bros de l a opinión pública interna que él estaba interesado en cortejar (los
intelectuales, las comunidades universitarias y otros elementos dentro del
c a m p o progresista). L a necesidad de convencer a estos círculos mexicanos
de l a sinceridad reformista y liberal del presidente y de lograr su apoyo
v i n o a ser más aguda después de que falló l a p r i m e r a r o n d a de débiles
medidas políticas y económicas que n o produjeron u n i m p a c t o dramático
i n m e d i a t o . E l manejo presidencial del asunto de los halcones despertó serias dudas entre los grupos liberal-progresistas, sobre su incipiente a p e r t u r a
democrática, en tanto que el incidente y sus consecuencias revelaron oposición a sus políticas de grupos de derecha y conservadores. E l inmovilismo
económico interno, que afectó a l p r i m e r año del sexenio, acentuó aún más
l a necesidad de u n m o m e n t u m en l a política exterior. E l año de 1971 fue
de pobre en el terreno económico y de baja vertiginosa en el crecimiento
económico n a c i o n a l : el producto interno bruto se incrementó en sólo 3.1
p o r ciento, en contraposición a u n promedio de crecimiento de 7.0 por
ciento en los años sesenta."
Además, l a visita de cuatro días a México del presidente Salvador A l l e n de (fines de noviembre y principios de diciembre de 1972) contribuyó
fuertemente a los esfuerzos de Echeverría p a r a reforzar su posición con l a
i z q u i e r d a . A través de sus presentaciones conjuntas ante multitudes de t r a bajadores, campesinos y estudiantes, con las alusiones de A l l e n d e a l a simil i t u d de algunas aspiraciones políticas de los dos gobiernos y su exaltación
p o r el liderato político de Echeverría, el presidente socialista de C h i l e a y u d ó a Echeverría a m o v i l i z a r el apoyo izquierdista y a fortificar l a imagen
nacionalista y " r a d i c a l " que el presidente mexicano había tratado de p r o yectar.
L a s relaciones con C h i l e v i n i e r o n a ser u n a fuente particularmente fruc1 7
Pellicer
de
Brody,
1972.
o p . cit.,
p.
150.
72
YORAM
FI
SHAPIRA
XIX—1
tífera de "legitimación r e v o l u c i o n a r i a " externa y fueron utilizados a l máx i m o por Echeverría. M i e n t r a s l a situación económica de C h i l e se deterioraba y se escasearon los créditos del exterior, México, en u n acto de
abierto desafío a los Estados U n i d o s , extendió créditos a C h i l e p o r ochenta
millones de dólares poco antes de l a caída de Allende. E n 1973, cuando
C h i l e sufrió u n a crisis energética, el gobierno mexicano le envió rápidamente 400 000 barriles de petróleo. A m b o s gestos tuvieron lugar en u n a
época en que M é x i c o mismo tenía u n a fuerte deuda externa e i m p o r t a b a
cantidades considerables de petróleo diariamente.
Estos pasos, a u n c u a n do provocaron l a crítica de los conservadores del país, fueron útiles en términos de las relaciones del presidente con l a " i z q u i e r d a progresista". L a
política del gobierno h a c i a C h i l e continuó siendo u n vehículo de significación p a r a l a movilización interna progresista, aún después de que s u c u m bió el régimen de A l l e n d e ante l a j u n t a m i l i t a r y, de hecho, parece haberse
intensificado después de l a caída de A l l e n d e . E n u n a escalada de rápidos
movimientos diplomáticos antagónicos a l a j u n t a , Echeverría m a n t u v o el
caso en u n luo-ar m u v visible p a r a l a opinión pública L a abierta expresión
de indignación y duelo oficial que siguió a l golpe de septiembre de 1973
y a l a muerte de Salvador A l l e n d e , l a garantía de asilo a l a v i u d a y a l a
f a m i l i a de A l l e n d e , e l suministro por parte de l a embajada de México en
Santiago de pases de salvoconducto a los refugiados políticos fueron los
primeros -estos E l e m b a l a d o r ante C h i l e fue l l a m a d o a M é x i c o p o r t i e m p o indefinido, y en fecha posterior el secretario de Relaciones Exteriores
E m i l i o Rabas'a fue enviado a u n a controvertida misión p a r a asegurar l a
liberación de prominentes ex-funcionarios de A l l e n d e y de refugiados poli¬
ticos C[ue se apiñaban en l a e m b a j a d a mexicana.
18
119
E l 26 de noviembre de 1974 M é x i c o rompió relaciones con l a j u n t a m i litar. L o s observadores señalaron lo más sobresaliente de las consideraciones políticas internas:
En
ese m o m e n t o l a administración
de Echeverría
estaba tratando de i m p o n e r
. [ . . . ] reformas fiscales p o r todo el país y necesitaba todo el a p o y o reformista
que p u d i e r a obtener. C o n l a selección d e su sucesor a menos de u n año
distancia,
Echeverría
no dudó
e n h a c e r u n a apuesta p a r a
de
c o n s o l i d a r l a iz-
q u i e r d a en pos de s u esfuerzo p a r a n o m b r a r u n c a n d i d a t o reformista que c o n t i n u a r a sus
El
«
"
20
gobierno de Echeverría continuó con u n a activa política anti-junta
Para
u n a exposición
Jones y L a f r a n c e ,
2 0
políticas.
Ibid.,
p.
I b i d . , p.
61.
70.
o p . cit.
d e t a l l a d a de
l a política
de
Echeverría
hacia
Chile,
ver
JUL-SEP
POLÍTICA
78
EXTERIOR
DE
73
MÉXICO
después del rompimiento. E n febrero de 1975 México fue anfitrión de l a
T e r c e r a Sesión de l a Comisión Internacional Investigadora de Crímenes
de l a J u n t a M i l i t a r en C h i l e .
E n f o r m a similar, l a elección de socios en l a escena internacional fue,
en diversos casos evidentes, dictada p o r su potencial p a r a c u m p l i r c o n los
objetivos políticos internos. Esto fue particularmente cierto respecto de l a
identificación mexicana c o n u n número selecto de gobiernos latinoamericanos. Después de que las relaciones con C h i l e llegaron a ser el conducto
p r i n c i p a l p a r a satisfacer las necesidades internas, el destino del gobierno
de A l l e n d e requirió de l a creación de sustitutos externos adecuados. D e
aquí que bastante antes de que se agotara el asunto chileno como u n símb o l o de unión e inmediatamente después de l a trágica y a b r u p t a desaparición de l a escena de Allende, Echeverría empezó a cultivar y promover
nuevas relaciones con elementos progresistas. Dados los constreñimientos
comprensibles que l i m i t a b a n sus interacciones con los regímenes militares
e n e l hemisferio occidental, las únicas posibilidades disponibles p a r a desa r r o l l a r nuevas alianzas nacionalistas-izquierdistas se encontraron con los
gobiernos de Venezuela y C u b a .
L a actuación nacionalista-activista de Carlos Andrés Pérez en los asuntos
hemisféricos, y el carácter social-demócrata de su gobierno, convirtió a l
presidente venezolano en u n socio valioso p a r a su contraparte mexicana.
Echeverría y Carlos Andrés Pérez encontraron campos fructíferos p a r a l a
expresión colectiva de sus posturas nacionalistas anti-imperialistas, más c o n cretamente en l a promoción de agrupamientos político-económicos t a l como
el Sistema Económico L a t i n o a m e r i c a n o ( S E L A ) , y l a empresa N a v i e r a M u l t i n a c i o n a l del C a r i b e ( N A M U C A R ) . Estas organizaciones, creadas en 1975,
están formadas por miembros de l a región incluyendo a C u b a , pero no a
los Estados Unidos. Echeverría n o ocultó el m o t i v o político que se encont r a b a detrás de estos nuevos marcos multilaterales:
El
Sistema Económico
viera
L a t i n o a m e r i c a n o y posteriormente ; [ . . . ] l a L í n e a
M u l t i n a c i o n a l del
Caribe...
p r o m o v e r las materias p r i m a s q u e
pable
sin
el comienzo
l a intrusión
o
así c o m o
las
diferentes
hemos e m p e z a d o
de
u n a v e r d a d e r a cooperación
la
asesoría
a
asociaciones
Napara
organizar, h a c e n
económica
pal-
latinoamericana
metropolitana.»
E n tanto que l a i n i c i a t i v a mexicano-venezolana mostró ser l a clave p a r a
algunos adelantos latinoamericanos hacia u n a m a y o r autonomía regional,
l a n u e v a interacción desarrollada c o n C u b a tenía repercusiones internas
»
cast
L u i s Echeverría
Information
A l v a r e z , I n f o r m e P r e s i d e n c i a l , septiembre,
Service, L a t i n
septiembre, v o l . v i , núm.
173;
1976.
Foreign Broad¬
America, Daily Report. F . B I S - L A T - 7 6 - 1 7 3 ,
7 de septiembre, v o l . v i , n ú m .
174.
3
de
74
YORAM
FI
SHAPIRA
XIX—1
simbólicas más fuertes. L o s contactos con C u b a fueron intensificados y llegaron a ser más estrechos qué los mantenidos por los anteriores gobiernos
mexicanos desde que Castro llegó al poder. Asimismo, México aumentó l a
presión p a r a el regreso de C u b a a l Sistema Interamericano. L o s programas
bilaterales económicos y culturales proliferaron rápidamente. E l proceso
culminó con e l arribo del p r o p i o presidente a L a H a b a n a en agosto de
1975. L a s alusiones a C u b a hechas en las declaraciones oficiales pronto sobrepasaron en i m p o r t a n c i a a comentarios anteriores en relación a las i n i ciativas venezolano-mexicanas.
A raíz de su renuncia a l puesto de secretario de Relaciones Exteriores
en 1975, E m i l i o R a b a s a enumeró los principales logros de l a política exterior de México durante e l periodo de cinco años. Colocó en u n respetable
quinto luear los esfuerzos de México p a r a l a eliminación de las sanciones
de l a Organización de los Estados Americanos en c o n t r a de C u b a y l a decisión conexa adoptada por l a organización en S a n José de C o s t a R i c a (fines
de j u l i o de ese a ñ o ) . A esto siguió inmediatamente (en orden descendente)
l a C a r t a de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados; el establecimiento de u n a zona económica marítima de 200 m i l l a s ; l a solución a l a
controversia con Estados U n i d o s sobre l a salinidad del R í o C o l o r a d o y
las numerosas reuniones con jefes de estado. L a política h a c i a C u b a fue
considerada más importante que u n asunto tan prominente en l a actitud
nacionalista y progresista como fue el apoyo de México a l a participación
de C h i n a en las Naciones U n i d a s y el posterior establecimiento de relaciones diplomáticas.
22
L a utilización de casos de política exterior con propósitos internos se
refleja bastante bien en el contenido de los principales discursos presidenciales, verbigracia, el informe presidencial anual presentado cada l o . de
septiembre. E n el sumario del p r i m e r informe ( l o . de septiembre de 1971)
sobre los primeros nueve meses de su gobierno, las alusiones d e l presidente
a los asuntos externos ocuparon aproximadamente el siete por ciento del
mensaje completo, dando testimonio del poco interés i n i c i a l asignado al
tópico E n el segundo informe estas alusiones subieron y a a l quince por
ciento del total y se estabilizaron más o menos a ese nivel p o r el resto del
sexenio (1973-quince por ciento; 1974-diecisiete por ciento; 1975-diecisiete por ciento, y 1976-dieciocho por ciento).
E l último informe ( l o . de. septiembre de 1976) es particularmente instructivo, dado que resume el record a c u m u l a t i v o d e l gobierno en varias
áreas políticas y permite a l jefe del E j e c u t i v o presentar selectivamente lo
22 -Secretaría de R e l a c i o n e s
bre, M é x i c o ,
1975.
Exteriores;
••
'
t
Méxicode
hoy,
octubre-noviembre-diciem-
JUL-SEP
78
POLÍTICA
75
EXTERIOR DE MÉXICO
que él consideró fueron las iniciativas y logros sobresalientes de l a política
exterior de su gobierno. D e nuevo, su elección de los tópicos sobre relaciones internacionales revela u n fuerte énfasis en problemas permeados de
mensajes orientados hacia lo interno. T o m a d a s como u n todo, las referencias a l a política exterior en el sexto informe fueron concebidas p a r a p r o yectar l a imagen de u n presidente que n o sólo combatió vehementemente
el i m p e r i a l i s m o , apoyó l a causa de los países explotados del T e r c e r M u n d o
e inició u n a m p l i o esfuerzo p a r a r e f o r m a r el sistema internacional c o n el
f i n d e lograr u n a mayor justicia m u n d i a l , sino - y n o fue menos i m p o r t a n t e — l a de u n incansable campeón de l a democracia, los derechos h u m a nos y l a libertad.
E n t r e esos mensajes p a r a consumo interno, los casos de C h i l e y España
f i g u r a r o n en f o r m a sobresaliente. M i e n t r a s que los dos problemas, p a r t i c u l a r m e n t e el de C h i l e , fueron utilizados extensivamente a l principio del sex e n i o , su repetición a fines del gobierno de Echeverría fue urgida p o r los
desarrollos internos - h a s t a mediados de 1976— que contribuyeron a e m pañar l a imagen democratizante de su gobierno. Entre estos sucesos estuv i e r o n las elecciones p a r a presidente d e l 4 de julio y el golpe d e l 8 de julio
c o n t r a Excéhior.
P o r p r i m e r a vez en treinta años, en las elecciones de
1976, el P A N , único contendiente político del P R I , no presentó candidato.
A u n cuando esto fue resultado principalmente de l a incapacidad de A c ción N a c i o n a l p a r a llegar a u n acuerdo sobre e l candidato, debido a d i v i siones internas más que a u n a decisión de delégitimízar a l P R I a través de
la abstención, el verdadero efecto n o fue m u y diferente. C o m o los otros
dos partidos oficiales de oposición, el P P S y el P A R M , respaldaron a l c a n d i d a t o presidencial del P R I , l a falta de participación d e l P A N dejó l a " c a m p a ñ a " de José López Portillo sin oposición p o r cualquier partido oficial
reconocido. L a falla del P A N p a r a n o m b r a r u n candidato p a r a las elecciones
de j u l i o de 1976 condujo a u n a claudicación de u n a tendencia democrática
que había a d q u i r i d o fuerza desde 1952, esto es, l a elevación constante de l a
parte correspondiente a l P A N de los votos en las elecciones presidenciales,
de 7.8 a 13.8 p o r ciento en 1970: * E s t a t e n d e n c i a h a sido esencial p a r a
justificar el argumento de l a élite de que México tiene u n sistema compet i t i v o de partidos políticos.
28
2
O t r o acontecimiento antidemocrático que partió de la c i m a de l a jerarquía d e l P R I , fue dirigido en contra d e l m e j o r y más influyente diario de
2
ix,
3
P a r a l o relativo a los conflictos internos d e l P A N , v e r L a t i n
America,
Londres,
5 de diciembre de 1975.
2*
R a f a e l Segovia, " L a r e f o r m a política:
ciones d e 1 9 7 3 " , e n L a V i d a
1974, p . 60.
Política
E l E j e c u t i v o F e d e r a l , el P R I y las elec-
e n México,
1970-1973, E l - G o l e g i o , d e
México,
76
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XIX—1
FI
SHAPIRA
la nación, Excélsior. L a purga del editor del diario, J u l i o Scherer, y de seis
de sus miembros redactores, claramente fue i n d i c i o de motivos políticos,
cuidadosamente preparados y cínicamente ejecutados. Excélsior, que había
gozado de l a bendición de Echeverría, a l menos hasta fines de 1975, se
distinguió por mantener u n a política editorial independiente y crítica, de t a l
m o d o que constituyó u n a importante manifestación de l a política de apertura del presidente. Cualesquiera que hayan sido los motivos exactos de l a
purga, asestaron u n severo golpe a l a imagen liberalizadora del gobierno.
De este m o d o , l a inquietud por el destino de l a democracia en el extranjero, como se expresó en alusiones críticas a los sucesos de España y de
cualquier parte, intentó ayudar a mitigar el i m p a c t o del retroceso de l a democracia en el país. E n consecuencia, se encuentra en e l último i n f o r m e :
25
En
defensa
paz,
de los derechos h u m a n o s y c o n angustia sobre l a amenaza
nosotros
denunciamos
t u v i e r o n l u g a r en
dadosamente
con
el
España
proceso
ante
el año
de
las N a c i o n e s
pasado.
Nosotros
democratización
los sectores progresistas de esta nación,
U n i d a s los
en
serios
estamos
España
y
a la
sucesos
observando
esperamos,
que
cui-
junto
que su m a r c h a sea acelerada.
E n f o r m a similar, el posible establecimiento de relaciones diplomáticas
con este país se presentó condicionado a u n buen comportamiento democrático. E n conjunto, las reacciones de Echeverría a los acontecimientos internos
de España y su respuesta a l a j u n t a m i l i t a r chilena equivalieron a u n gesto
de política diplomática de reconocimiento usado p a r a abogar por l a causa
de l a democracia. L a garantía de asilo, d a d a en p r i m e r lugar a los refugiados políticos chilenos, constituyó otro tema p r i n c i p a l del último informe,
complaciendo a l público progresista-izquierdista d e l país.
L a segunda brecha es l a incongruencia temática entre u n a política exterior
" r a d i c a l " y u n reformismo interno moderado. Este desdoblamiento que se
percibe en l a " i m a g e n " se expresó claramente en u n a pregunta que se le formuló en u n a conferencia de prensa durante su visita a C u b a en agosto de
1975:
U s t e d h a insistido, señor, e n que su política exterior corresponde a su política
i n t e r n a , . . . n o obstante,
sista i n n e g a b l e
l a opinión
en su política
m a n e r a en su política i n t e r n a .
pública
cree que mientras es progre-
exterior, usted n o
h a logrado
actuar de i g u a l
3 6
L a existencia de t a l incongruencia puede ser e x p l i c a d a por el uso dirigido
h a c i a lo interno de l a política exterior, así como p o r sus dinámicas deciso2
x,
s
23
*
1975,
Para
u n a exposición
de j u l i o de
El
p.
viaje
87.
del
episodio de
Excélsior
ver
Latín
America,
Londres,
1976.
presidencial p o r
tres
continentes.
Comercio
Exterior,
septiembre
de
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
MÉXICO
77
rías. Esto último se refiere al proceso m i s m o de t o m a de decisiones de política exterior en México en el que los grupos de interés — i n c l u y e n d o aquellos
más activos en los problemas internos— tienden a verse poco involucrados.
Esto h a traído como resultado u n a mayor discreción d e l presidente en l a formulación y estilo de las iniciativas de política exterior y u n a mayor toleranc i a p a r a el uso de l a retórica radical y los mensajes, en contraste con l a a c t i v a participación y presión de los grupos de interés en los asuntos internos.
H a s t a mediados de l a administración de Echeverría sólo existió u n a notable
excepción a esta " r e g l a " en l a política m e x i c a n a contemporánea, l a p r e o c u pación y m i l i t a n c i a de los grupos de presión por lo que respecta a l a política
m e x i c a n a h a c i a C u b a entre 1960 y 1961. Pero aún entonces, los grupos
opositores se interesaron más por sus implicaciones potenciales sobre l a orientación de l a política interna de López M a t e o s que por el problema de l a
política exterior.
E n tanto que el poco interés por las relaciones internacionales facilita las
iniciativas internacionales del presidente, el uso intenso y acalorado que
Echeverría hizo de los temas de política exterior p a r a legitimar internamente
a l a élite dirigente, le d i o a l a política exterior u n carácter radical y agresivo. Carlos A s t i z " —basándose en l a información contenida en el estudio
c o m p a r a d o de varias culturas políticas nacionales de A l m o n d y V e r b a señala que l a élite gobernante de M é x i c o , así c o m o u n grupo urbano representativo, d a b a u n a p r i o r i d a d m u y secundaria a l a política internacional en
comparación con los objetivos internos. Esto sugiere que h a habido p r e v i a mente u n a utilización l i m i t a d a de los temas de política exterior con el f i n
de a g r a n d a r internamente l a imagen " r e v o l u c i o n a r i a " de l a élite. Esta situación se alteró drásticamente durante el gobierno de Echeverría. E l hecho de
que e l presidente u n a y otra vez insistiera en que l a política interna y externa
eran "dos caras de u n a misma a c t i t u d política" es i n d i c a d o r del efecto de
reforzamiento que él deseaba lograr d e l área externa p a r a l a interna. N o es
de extrañar, pues, que l a política del presidente h a c i a C h i l e desatara reacciones violentas entre los sectores conservadores y derechistas de México,
mismos que en varias ocasiones fueron descritos por Echeverría como "los
enemigos de M é x i c o " y hechos a u n l a d o calificándolos de "pequeños i m provisados grupos de presión".
LOS
PATRONES
CAMBIANTES
D E L A POLÍTICA
EXTERIOR
L a respuesta a l a m u y debatida pregunta de qué t a n innovadora fue l a
política externa de Echeverría entraña algo más que l a aseveración de que
2 7
Carlos Astiz, o p . c i t . ,
p.
220,
78
YORAM
FI
SHAPIRA
XIX—1
ésta fue más activa v agresiva e incluso revisionista vis-à-vis el s t a t u q u o ,
aunque desde luego estas dos características son las más evidentes. G u y
Poitras
h a sostenido que l a parte sustancial de l a política exterior de
Echeverría puede resumirse en tres grandes respuestas a l a dependencia
económica, o sea, l a C a r t a de Deberes y Derechos Económicos de los E s t a dos, l a promulgación de l a L e y sobre Inversión E x t r a n j e r a y Transferencia de Tecnología y l a creciente interacción de México con el resto de A m é r i c a L a t i n a en u n esfuerzo por lograr l a u n i d a d de l a región. W i l l i a m
H a m i l t o n h a sugerido dos temas más — l a activa participación de México
en el S E L A y l a N A M U C A R — aunque en realidad éstos quedan incluidos d e n tro de l a tercera respuesta a l a que hizo referencia Poitras. Pero u n a evaluación más completa de las innovaciones de Echeverría requiere de u n
examen de l a continuidad y el c a m b i o que caracterizan los aspectos centrales de l a política exterior de México, incluyendo sus metas, principios rectores, campos de acción, instrumentos, estilo y usos.
128
2 9
A pesar de que en varias ocasiones Echeverría se refirió a su compromiso
con "nuestros principios históricos" refiriéndose específicamente a l a i g u a l dad soberana entre todos los estados, a l a no intervención y a l a autodeterminación, también habló de l a "generación de nuevos conceptos". L a
característica más importante en este sentido fue l a adopción de u n a p r e sencia internacional más activa y dinámica, o sea, l a negativa a permitir
que México continuara siendo " u n espectador pasivo de l a h i s t o r i a " . E s
así que Echeverría se desvió de l a postura t r a d i c i o n a l de México de u n a
participación mínima en asuntos internacionales, u n a característica de l a
política exterior que, de acuerdo con u n observador, había sido elevada
" a l a categoría de u n p r i n c i p i o m o r a l trascendente".
30
311
L a p r i n c i p a l manifestación concreta del a b a n d o n o de l a estrategia t r a d i c i o n a l que subrayaba las relaciones bilaterales c o n los Estados U n i d o s fue
la notable proliferación, durante el gobierno de Echeverría, de l a interacción de M é x i c o con otros países, regiones y grupos económico-políticos. Esta
situación se reflejó en u n a expansión sin precedentes de l a red de representaciones diplomáticas, en l a f i r m a de u n g r a n número de acuerdos
bilaterales, en l a participación activa en estructuras multilaterales que r e presentaban a los países dependientes y en desarrollo ( U N C T A D , F A O , foros
del T e r c e r M u n d o y organizaciones regionales de América L a t i n a ) , y en
-8
G u y Poitras, o p . d t . ,
2
"William H . H a m i l t o n , o p . c i t . , p.
9
*o C o m e r c i o
» ! E v e l y n P.
MIT
Press, 1974,
Exterior
Stevens,
p.
33.
p.
70.
56.
(version en i n g l é s ) , m a r z o de 1973,
Protest
a n dR e s p o n s e
i n Mexico,
p.
4.
Cambridge,
Mass.,
The
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
79
MÉXICO
el desarrollo de u n a diplomacia personal m u y activa en l a que el presidente
jugó u n papel predominante.
L a introducción de u n nuevo dinamismo en l a política exterior de M é xico se manifestó no solamente en l a participación activa en los foros internacionales, en l a expansión geográfica del campo de interacción de México,
en u n interés m a y o r por buscar contactos con las agrupaciones regionales
tales como las naciones del Pacto A n d i n o y los bloques económicos de
E u r o p a O r i e n t a l y Occidental. D e u n a i m p o r t a n c i a mayor, sobre todo desde
el p u n t o de vista declaratorio-simbólico que presenta a l presidente como
un " r a d i c a l " tercermundista, fue el intento ambicioso de revisar y reformar
el sistema internacional actual proponiendo u n nuevo código de conducta
internacional, sugiriendo u n a reestructuración de las principales organizaciones internacionales y elaborando nuevas "reglas de juego" para su f u n cionamiento. T o d o s estos intentos tienen u n común denominador muy claro,
o sea, reducir l a supremacía de las grandes potencias y reforzar l a posición
relativa de las naciones débiles, víctimas de l a dependencia y el subdesarrollo:
Nosotros
Asamblea
proponemos
el
General ,[...]
reforzamiento
Nosotros
de
también
las
capacidades
estamos
ción de los temas sujetos a veto y de l a extensión
numerosos
miembros
en
que
corresponda a la
de
una
de
el C o n s e j o
composición
de
la
reduc-
d e l veto a algunos de
del T e r c e r M u n d o p a r a l o g r a r en
r i d a d u n a representación
decisorias
favor
los
Segu-
a c t u a l del esce-
n a r i o i n t e r n a c i o n a l . 32
L a i n i c i a t i v a i n d i v i d u a l más importante de Echeverría fue l a promoción
de l a C a r t a de Deberes y Derechos Económicos de los Estados * tendiente
a reorganizar y codificar u n nuevo orden internacional. Ésta fue presentada
por p r i m e r a vez en l a T e r c e r a U N C T A D que se reunió en Santiago, C h i l e , en
a b r i l de 1972, y a d o p t a d a en diciembre de 1974 por l a Asamblea General
de las Naciones U n i d a s . S u objetivo e r a corregir lo que el presidente definió c o m o " l a estructura de u n sistema injusto de explotación m u n d i a l
basado en u n a percepción colonial del trabajo, en el despojo de los recursos
naturales y en l a devaluación de las materias primas y el esfuerzo h u m a n o
de los países del T e r c e r M u n d o " . Este documento se convirtió en el l l a m a d o más importante de México a l T e r c e r M u n d o y — c o m o el propio
Echeverría lo d i j o — en l a meta p r i o r i t a r i a de su política exterior.
5
3
M
D e b e hacerse énfasis en que a pesar de esos resultados económicos c o n cretos obtenidos por l a adopción de l a C a r t a de las Naciones U n i d a s — q u e
32
Informe
2 S
P a r a u n análisis c o m p l e t o de l a C a r t a , ver Poitras, o p . c i t . , p p . 66-69.
•9* I n f o r m e
Presidencia,
Presidencial,
l o . de septiembre
l o . de septiembre
de
de
1976.
1976.
80
YORAM
Fl
SHAPIRA
XIX—1
bien podrían haber sido insignificantes— esta i n i c i a t i v a dio m u c h a esencia
a l activismo diplomático de México a nivel tanto multilateral como bilater a l , y demostró ser el vehículo p r i n c i p a l p a r a establecer u n a presencia respetable dentro del T e r c e r M u n d o . Esto permitió a México surgir como u n
abanderado reconocido de las naciones en desarrollo, robando cámara a
otros países latinoamericanos que lo habían precedido en establecer enlaces
con e l T e r c e r M u n d o extracontinental y países no alineados.
L a Organización de Estados Americanos, más cerca del país y más c l a r a mente identificada con l a posición preeminente de Estados U n i d o s , fue
otro objetivo p r i n c i p a l del revisionismo internacional de Echeverría:
Nuestra
política
p a r a reformar l a estructura de l a O E A h a tenido el
énfasis y dirección
histórica
[..
mismo
.] L o s países lationamericanos tienen l a responsabilidad
de r o m p e r l a i n e r c i a que los ata
a las relaciones continentales
e intensificar el i n t e r c a m b i o y s o l i d a r i d a d c o n las gentes de otros
q u e están i n v o l u c r a d a s en la m i s m a b a t a l l a p o r su defensa
. . .
continentes
nacional.?
5
A nivel operacional, el patrocinio y las iniciativas mexicanos fueron en
g r a n m e d i d a responsables de algunos actos democratizantes llevados a cabo
por l a O E A , por ejemplo, l a introducción en l a C a r t a de la O E A del p r i n c i p i o
de " p l u r a l i s m o ideológico" — u n poco contraparte de l a política exterior de
l a " a p e r t u r a democrática" interna de Echeverría—, y la adopción de u n
procedimiento de voto mayoritario simple p a r a sus resoluciones.
S i n embargo, el descontento c o n l a O E A en su f o r m a actual, l a d i f i c u l t a d
p a r a lograr su reconstrucción, así como el deseo de reforzar l a posición de
los miembros de convenios colectivos vis-à-vis l a preeminencia y beneficios
derivados de l a cooperación entre miembros, influyó l a promoción de M é x i c o de alternativas parciales tales como S E L A y, dentro de su m a r c o ,
NAMUCAR.
P o r lo que toca a instrumentos de política exterior, éstos también i n t r o d u j e r o n otro campo de renovación. A principios d e l sexenio, O l g a Pellicer
de B r o d y hizo notar que l a mayoría de recién nombrados embajadores
eran economistas que introdujeron u n nuevo estilo en l a d i p l o m a c i a m e x i c a n a . N o obstante, l a autora sentía que l a naciente política exterior " e m p r e s a r i a l " no estaba apoyada por estructuras apropiadas equipadas c o n e l
conocimiento especializado necesario p a r a resolver con éxito objetivos señalados. Se estaba refiriendo principalmente a l a diversificación de las relaciones económicas internacionales y, así, subrayaba l a debilidad de esos m e canismos, públicos y privados, concebidos p a r a reunir y evaluar l a i n f o r m a ción económica para promover t a l política. Este problema, sin embargo, fue
8 6
25
Ibid.
™ P e l l i c e r de B r o d y , 1972,
o p . c i t . , pp.
147,
154.
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
81
MÉXICO
parcialmente a l i v i a d o c o n l a creación del Instituto M e x i c a n o de Comercio
E x t e r i o r ( I M C E ) . Además, l a participación en las relaciones internacionales
también requiere reforzar el ministerio del exterior (Secretaría de R e l a ciones E x t e r i o r e s ) , u n a de las dependencias federales con l a más baja asignación d e l presupuesto dentro de l a administración pública de México.
Además del i m p a c t o personal del presidente, se dieron pasos durante su
gobierno p a r a m e j o r a r el servicio diplomático, i n t r o d u c i r u n mayor profesionalismo y expandir l a infraestructura de l a secretaría. P o r consiguiente,
la mejoría d e l servicio exterior mexicano, del nivel consular a l de embaj a d o r , fue señalada oficialmente como u n importante logro ministerial
del p e r i o d o 1970-1975. B a j o el régimen de Echeverría se i n i c i a r o n por vez
p r i m e r a las reuniones regionales de los embajadores mexicanos y se fundó
el Instituto M e x i c a n o Matías R o m e r o p a r a Estudios Diplomáticos, con el
fin de adiestrar los cuadros del servicio exterior.
37
E l desarrollo institucional más conspicuo en el servicio exterior y que
hace manifiesto el nuevo enfoque activista y los más amplios horizontes de
las relaciones exteriores mexicanas, fue l a expansión del sistema de representación diplomática. E l primer paso, en febrero de 1972, se concentró en
u n solo país — l a República P o p u l a r de C h i n a — , que p u d o haberse visto más
como u n gesto político simbólico aislado que como precursor de u n a tend e n c i a h a c i a l a expansión diplomática. E n 1973, sin embargo, se establecieron lazos diplomáticos con otras seis naciones extranjeras. L a elección
de países no sugirió ningún m o t i v o c l a r o ; se yuxtapuso a las jóvenes n a ciones del hemisferio occidental de Barbados y G u y a n a j u n t o a T a n z a n i a ,
R u m a n i a , l a República Democrática de A l e m a n i a y N u e v a Zelanda. Esta
m o d e r a d a tasa de expansión se m a n t u v o en 1974 y los cinco países adicionales c o n los que México estableció lazos fueron igualmente variados ( B a h a mas
C h i p r e M a l a s i a Hungría Bulgaria) Así el gran salto tuvo lugar
en 1975, c u a n d o se establecieron relaciones diplomáticas con treinta y tres
países, manifestándose entonces inclinación h a c i a las naciones del Tercer
M u n d o y en desarrollo. D e n t r o del grupo de 1975 p r e d o m i n a r o n los países
de África N e g r a A r a b i a v A s i a Esta agitada expansión continuó en el
último año d e l sexenio, aumentando a sesenta y seis el número de países
en e l m a p a de representación diplomática de M é x i c o durante el sexenio
como u n t o d o .
38
E l otro instrumento p r i n c i p a ! de política exterior, o sea, los viajes presi37
TV^PXIco
»8
Los
fuentes
ción
np
reláávos
diferentes;
periódica
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(a)
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a
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Informes
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diplomática
Presidenciales,
de
Relaciones
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fueron
México
Exteriores y
recopilados
d e Hoy,
(c)
de
tres
una publica-
Keesing's
Contem-
82
YORAM
Fl
SHAPIRA
XIX—1
denciales a l extranjero, puso de manifiesto u n patrón similar de desarrollo
compatible con el énfasis cambiante en escenarios de interacción. E l brote
de pensamiento económico-revisionista pasó a p r i m e r plano con l a presencia del presidente en l a reunión de l a U N C T A D en Santiago, C h i l e , en 1972,
en tanto que otras visitas en ese año incluyeron u n a breve visita a L i m a ,
Perú y reuniones económicas de alto n i v e l en Japón y Estados U n i d o s . E n
los Estados U n i d o s (junio 14-21), Echeverría se entrevistó con N i x o n y
aseguró concesiones sobre contaminación del R í o Colorado, pero el p r o blema del comercio permaneció sin resolverse. E n los viajes de 1973, después del endurecimiento de las políticas de comercio exterior de Estados
U n i d o s , l a orientación claramente tendió h a c i a l a diversificación de l a dependencia económica, mediante l a promoción de relaciones con otras p o tencias mundiales que integraban el " m u n d o m u l t i p o l a r " percibido por
Echeverría. Consecuentemente, se hicieron visitas a Canadá, R e i n o U n i d o ,
Bélgica (como asiento de las oficinas principales de l a G E E ) , F r a n c i a , Unión
Soviética y C h i n a .
E n 1974, cuando los efectos de l a crisis energética y otras conexas estaban
dejando u n a p r o f u n d a h u e l l a en muchas de las debilitadas economías de O c cidente, con lo c u a l evitaron su funcionamiento como u n a alternativa viable
p a r a México, l a embestida diplomática tuvo que ser readaptada. Se dirigió
entonces principalmente h a c i a el sub-sistema latinoamericano ( E c u a d o r ,
Perú, A r g e n t i n a , B r a s i l , V e n e z u e l a , Costa R i c a y Jamaica) en u n intento
por conseguir apoyo p a r a l a C a r t a y desarrollar proyectos de cooperación
regional dominados por su clientela, a u n cuando también se hicieron i n cursiones a l a República F e d e r a l de A l e m a n i a , I t a l i a , el V a t i c a n o , A u s t r i a
y Y u g o s l a v i a . E l itinerario de 1975 fue el más tupido y de mayor envergad u r a (quince países) y casi abarcó por completo a l Tercer M u n d o y n a ciones en desarrollo de A s i a , África, M e d i o O r i e n t e y el C a r i b e , y que a p r o piadamente terminó en C u b a .
Respecto de los principios fundamentales de l a política exterior m e x i c a n a , deben hacerse notar algunas variaciones. Echeverría — e n varias ocasiones diferentes— decidió apartarse de los principios cardinales de l a t r a dición diplomática m e x i c a n a . H a s t a entonces los principios clásicos recapitulados por M o d e s t o Seara V á z q u e z f u e r o n : autodeterminación, no i n tervención, nacionalismo, independencia, seguridad colectiva, solución p a cífica de controversias, derecho internacional, i g u a l d a d jurídica de los estados y desarme.
39
L a política de México h a c i a C h i l e fue l a p r i m e r a desviación notable. L a
•™ M o d e s t o Seara
Esfinge,
1969.
Vázquez,
L a política
exterior
d e México,
México,
Editorial
JÜL-SEP
78
POLITICA
EXTERIOR
DE
83
MÉXICO
adopción, inmediatamente después del golpe de septiembre de 1973, de
u n a d i p l o m a c i a combativa y c o m p r o m e t i d a que i b a más allá de l a práctica
a n t e r i o r a Echeverría de rehusar establecer relaciones diplomáticas con l a
España de F r a n c o , Sudáfrica y Rodesia, fue cualitativamente nueva y ocupó
u n l u g a r proporcionado en l a jerga de las declaraciones. E n su estadía en
V e n e z u e l a , en su gira de 1974 a seis naciones de América L a t i n a , E c h e v e rría explicó que "las violaciones a nuestra soberanía no ocurren solamente
dentro de nuestras respectivas fronteras. Se ve amenazada siempre que
t r i u n f a l a intervención extranjera en u n a nación h e r m a n a , cuando l a dem o c r a c i a está siendo s a c r i f i c a d a " .
40
Y e l presidente Echeverría no dudó en criticar a u n gobierno anfitrión
a u n durante u n a visita oficial. H a b l a n d o ante l a legislatura brasileña d u rante l a m i s m a gira de 1974 a América L a t i n a , defendió l a crítica política
y a p o y ó el libre intercambio de opiniones. También instó a los legisladores
a f o r m a r instituciones constitucionales.'
41
L a negativa a conceder reconocimiento oficial a l régimen de F r a n c o en
España fue u n a de las constantes en l a política exterior m e x i c a n a desde l a
v i c t o r i a de F r a n c o en los años treinta. Siempre h a sido u n caso atípico en
v i r t u d de su incongruencia con los principios de no intervención, autodeterminación y l a veterana (1930) doctrina Estrada de no enjuiciar, sostenid a p o r sucesivos gobiernos mexicanos, a u n cuando se h a desarrollado u n a
i n t r i n c a d a argumentación legal p a r a justificar l a divergencia.*
2
H a c i a el f i n de su gobierno, Echeverría decidió i r todavía más allá de l a
política t r a d i c i o n a l de no reconocimiento vis-à-vis el gobierno de F r a n c o ,
y añadió a su arsenal de llamados liberal-progresistas u n agresivo m o v i m i e n to anti-franquista. E l acontecimiento específico fue l a ejecución por el gob i e r n o español de cinco guerrilleros nacionalistas vascos a fines de septiembre
de 1975. L a reacción de Echeverría fue sorprendentemente severa. Envió
u n mensaje (que fue rechazado) a l Secretario G e n e r a l de las Naciones
U n i d a s , no sólo condenando las sentencias de muerte, sino también el "rég i m e n dictatorial, que desde l a destrucción de l a República ofende a l
pueblo español," y, p o r ende, instó a las naciones que mantienen relaciones
con " l a d i c t a d u r a española, impuesto p o r el nazi-fascismo" a rectificar su
política. Echeverría también solicitó u n a reunión especial del Consejo de
S e g u r i d a d p a r a que se considerara l a suspensión de l a participación de
España en l a organización internacional, e hizo u n l l a m a d o a los miembros
«> Arrióla,
o p . c i t . , p.
4i
Poitras, o p . c i t . , p.
«
Sobre las
raíces
110.
75.
históricas
de
l a política
de l a d o c t r i n a E s t r a d a , ver S e a r a V á z q u e z ,
española
de
Mexico
o p . c i t . , p p . 61-66,
107.
y la
exposición
84
YORAM
Fl
SHAPIRA
XIX—1
de las Naciones U n i d a s p a r a romper relaciones diplomáticas y de otro tipo
con el gobierno de F r a n c o .
L a respuesta del delegado español a las Naciones U n i d a s fue igualmente
directa, haciendo mención a supuestos vínculos sostenidos por Echeverría
con l a C Í A y recordando su papel en los acontecimientos de 1968. E l 29 de
septiembre, Echeverría rompió todos los vínculos comerciales y las c o m u nicaciones con España.
Es claro que esos casos que constituyen desviaciones de los principios establecidos hasta ahora, fueron motivados principalmente por consideraciones políticas internas. P o r tanto, l a activa identificación p a r t i d a r i a con u n
gobierno progresista-radical o, a l a inversa, l a censura pública de prácticas
autoritarias o de u n a m e d i d a de política interna i m p o p u l a r e m p r e n d i d a
por u n régimen reaccionario, fueron básicamente concebidas p a r a p r o d u c i r
u n i m p a c t o sobre l a opinión pública interna.
ts
A l a lista de desviaciones de las normas y principios básicos establecidos,
puede añadirse l a visita hecha por Echeverría a principios de 1974 a l P a p a
Pablo. P a r a u n a nación que exaltó el anticlericalismo a d o g m a de su
"ideología r e v o l u c i o n a r i a " y u n país católico romano que se h a abstenido
de establecer relaciones diplomáticas con el V a t i c a n o por más de u n siglo,
l a visita de su presidente a l a Santa Sede constituyó u n a extraordinaria desviación. Este m o v i m i e n t o sin precedentes claramente se opuso a las tradiciones y prácticas liberal-revolucionarias. También en este caso, el m o t i v o
p r i n c i p a l se basó en consideraciones políticas internas, dado que a l parecer
fue proyectado p a r a pacificar las tensiones del ala de l a derecha de los
círculos eclesiásticos mexicanos y de los empresarios conservadores que
habían venido poniéndose más nerviosos después de l a reacción de E c h e verría a l golpe m i l i t a r chileno y a l a creciente corriente de terrorismo u r b a no. S i éste fue realmente el propósito de l a m e d i d a , que los altos f u n c i o n a rios trataron de atenuar y consideraron como u n a mera visita de cortesía, sí
tuvo éxito en provocar algunas respuestas conciliatorias de los círculos
católicos y conservadores.
Existen otras importantes decisiones de política exterior, que se apartan
de los principios establecidos y que se deben menos a consideraciones políticas
internas puesto que fueron desviaciones provocadas por l a orientación tercermundista. E n particular, el voto anti-sionista de M é x i c o en l a Asamblea
G e n e r a l de las Naciones U n i d a s el 10 de noviembre de 1975 y sus consecuencias, merece atención especial. E l año de 1975 se caracterizó por u n
pronunciado énfasis en el T e r c e r M u n d o . E l " v i a j e a tres continentes" de
44
*
3
Para
Análisis
algunos
Político,
** Latín
extractos
del
mensaje
de
Echeverría
y
Instituto M e x i c a n o de E s t u d i o s Políticos, 4,
America,
L o n d r e s , l o . de febrero de
1974.
su
interpretación,
6 de octubre de
ver
1975.
JUL-SEP
78
POLÍTICA
EXTERIOR
DE
85
MÉXICO
Echeverría del 8 de j u l i o a l 22 de agosto, que lo llevó a l M e d i o Oriente
( K u w a i t , A r a b i a Saudita, Egipto, Israel, J o r d a n i a ) , fue u n a de sus p r i n cipales manifestaciones. E l 4 de agosto, Echeverría en Alejandría, E g i p t o ,
propuso u n sistema económico p a r a el T e r c e r M u n d o , p a r a incluir "todos
los esfuerzos que todos los países no alineados h a n estado haciendo últimamente para proteger sus legítimos derechos en las negociaciones internacionales mediante e l uso de su poder de negociación colectiva y de explorar
proyectos específicos de cooperación económica, financiera, industrial y
tecnológica".*
L a posición tercermundista requería, por tanto, de l a adopción de posiciones en las organizaciones internacionales que p u d i e r a n demostrar l a solid a r i d a d de g r u p o de México y que p u d i e r a ayudar a m o v i l i z a r el apoyo
p a r a sus incesantes iniciativas de reconstrucción. D e n t r o de este contexto,
el desarrollo de u n a política hacia el M e d i o O r i e n t e crecientemente p r o árabe v i n c u l a b a u n mayor apoyo declaratorio p a r a l a causa palestina, y u n a
decisión p a r a dejar a l a Organización de Liberación Palestina que abriera su
p r i m e r a oficina latinoamericana en l a c i u d a d de M é x i c o , fue el mecanismo
p a r a conseguir el apoyo árabe como u n importante componente en los
logros del T e r c e r M u n d o . Precursora del voto de l a A s a m b l e a General de
noviembre fue l a resolución sobre l a condena del sionismo y a adoptada
en l a C o n f e r e n c i a del Año Internacional de l a M u j e r , de l a que México fue
sede en el v e r a n o de 1975.
E l voto anti-sionista de México en las Naciones U n i d a s compendió su
nueva s o l i d a r i d a d , y manifestó en pocas palabras algunos problemas i n trínsecos surgidos de l a conducta de Echeverría en los asuntos externos de
México. E l voto resultó ser más costoso p a r a el gobierno m e x i c a n o (y p a r a
las empresas) de lo que se había anticipado, y sus repercusiones de m u c h o
alcance. E l acto m i s m o fue generalmente consonante c o n l a inclinación d e l
presidente por el T e r c e r M u n d o ( a u n cuando u n a c a n t i d a d significativa
de naciones d e l T e r c e r M u n d o rehusaron seguir adelante con l a resolución
en l a cual se igualó el sionismo c o n el racismo, y d e c i d i e r o n abstenerse),
pero a l mismo tiempo acentuó el abandono de los principios tradicionales
de n o intervención y autodeterminación, así como l a desviación de l a ante46
Presidencial,
de
*5
Informe
4*
L o s resultados d e l v o t o l a t i n o a m e r i c a n o claramente sugieren l a decisión de
lo.
de
septiembre
1976.
Mé-
xico de identificarse c o n el T e r c e r M u n d o e x t r a - c o n t i n e n t a l , A r a b i a y países c o m u nistas, más q u e u n i r s e a l voto m a y o r i t a r i o l a t i n o a m e r i c a n o . L o s únicos países
noamericanos
xico
y
Brasil.
Dominicana,
nam
que
v o t a r o n p o r l a resolución f u e r o n :
Diez
El
votaron
Salvador,
en
Haití,
contra
(Bahamas,
Honduras,
no estuvo presente y el resto se
Barbados,
Nicaragua,
abstuvo.
lati-
Cuba, Guyana, Granada, MéColombia,
Panamá,
República
Uruguay).
Suri¬
86
YORAM
SHAPIRA
Fl
XIX—í
rior posición sostenida de no involucrarse y, en buena m e d i d a , permanecer
equidistante en el conflicto árabe-israelí. Esta m e d i d a puso en m o v i m i e n t o
u n a secuencia de acontecimientos que ofrecieron todavía otro ejemplo de
los límites de u n a política exterior genuinamente independiente, impuestos
por l a vulnerabilidad económica de México y su dependencia de los E s t a dos U n i d o s . Estos hechos c u l m i n a r o n finalmente con l a renuncia del secretario de Relaciones Exteriores E m i l i o Rabasa y funcionaron c o m o u n
p r i n c i p a l catalizador p a r a l a reorganización del servicio exterior de M é xico.
L a reacción a l voto m e x i c a n o fue u n a fuerte indignación no sólo en
Israel, cuyos puntales existencial-ideológicos están basados en el mensaje
contenido en el sionismo como u n movimiento judío de liberación nacional.
También enojó a l a c o m u n i d a d judío-americana, l a cual impulsó u n boicot
de turistas a México. E n u n a semana las cancelaciones de hoteles hechas
por judíos americanos y simpatizadores llegaron a 30 000. Causó u n a b a j a
del 25 por ciento en el turismo
segundo renglón en i m p o r t a n c i a en el
ingreso de divisas a M é x i c o — durante l a temporada de vacaciones de fines
de 1975. Consecuentemente, el ex-presidente M i g u e l Alemán, u n a de las
principales figuras en l a industria del turismo, recibió instrucciones de entrevistarse con los líderes judíos de N u e v a Y o r k y los invitó a reunirse con
Echeverría en México.
A principios de diciembre, Echeverría envió a E m i l i o R a b a s a a Jerusalén. D u r a n t e su estancia de u n a semana, Rabasa hizo lo mejor que pudo
p a r a aplacar a los israelíes: " E n Sion no hay discriminación ( . . . )
Hay
tolerancia absoluta. Y donde no hay discriminación no puede existir u n
pueblo r a c i s t a " . N o obstante, l a actuación de R a b a s a durante l a visita de
diciembre a Israel p r o d u j o precisamente el efecto contrario en l a opinión
pública mexicana. Sus actos y declaraciones, que abiertamente contradijer o n el voto de noviembre en las Naciones U n i d a s , seguidas de l a presión
ejercida por las organizaciones judías de Estados U n i d o s , fueron interpretadas por l a prensa m e x i c a n a como l a más grande humillación. Excélsior,
enunciando u n sentimiento general, insistió en que las pautas de l a política
exterior de México no deberían ser " n i improvisadas n i obedecer a presiones, pero tampoco deberían ser impolíticas n i injuriosas a los méritos de
l a tradición diplomática m e x i c a n a " . P a r a salvar l a d i g n i d a d se tuvieron
que t o m a r algunas medidas radicales; de aquí que, bajo esas circunstancias, l a presentación de l a renuncia del secretario (29 de diciembre de
1975) fue casi inevitable. L a renuncia de R a b a s a , nunca lo suficientemente
47
«
Jemsalem
P o s t , 8 de d i c i e m b r e de
1975.
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MEXICO
explicada a l público, d i o lugar a diversas especulaciones relativas a l presidente y a su papel en el a s u n t o .
L a posición de México en el conflicto entre G r a n Bretaña y G u a t e m a l a
sobre el futuro de Belice ( H o n d u r a s Británica) también cambió en f o r m a
significativa en 1975. A principios de ese año, las declaraciones hechas por
Echeverría i m p l i c a b a n que estaban olvidadas las reclamaciones territoriales condicionadas de México sobre l a parte norte de Belice, en lo que pareció ser u n m o v i m i e n t o h a c i a u n mayor apoyo a las demandas d e l territorio
guatemalteco. Además, l a visita de tres días de Echeverría a G u a t e m a l a en
noviembre de 1975, en u n momento de tensiones crecientes entre G u a t e m a l a y G r a n Bretaña sobre el territorio, terminó c o n u n a declaración inesp e r a d a que significó u n cambio básico en l a posición de México. E l presidente declaró que México también tenía derechos sobre el territorio beliceño que podrían ser presentados de nuevo. L a visita d e l presidente fue
seguida de pasos adicionales tomados por su secretario de Relaciones, quien,
en Belice y en l a sede de las Naciones Unidas (noviembre de 1975) , reiteró
los derechos e intereses de México sobre Belice y retiró u n a proposición establecida — c o n c i l i a d o r a p a r a G u a t e m a l a — que con anterioridad había
sido sometida por su gobierno a ese organismo. E l m o v i m i e n t o fue visto por
algunos observadores c o m o compensación a las demandas guatemaltecas y,
por l o tanto, actuando en favor de las aspiraciones de Belice p o r alcanzar
su i n d e p e n d e n c i a . - E l paso de u n a posición p r o - G u a t e m a l a a u n a posición
pro-Belice puede ser visto como l a adopción por parte de M é x i c o de u n a
posición más acorde c o n aquella del T e r c e r M u n d o y de u n número ere¬
d e n t e de naciones d e l C a r i b e . L a s aspiraciones de Belice por su independencia h a n recibido fuerte apoyo de las naciones caribeñas de h a b l a inglesa,
así como de C u b a y de las naciones no alineadas, las cuales fueron presentadas durante l a reunión en L i m a en agosto de 1975. V e n e z u e l a precedió
a México en adoptar u n a postura p r o - B e l i c e /
48
0
L o s patrones cambiantes de l a política exterior de M é x i c o bajo el régim e n de Echeverría crearon u n a tirantez creciente en sus principios t r a d i cionales.
V i n o a ser c a d a vez más claro que u n a política exterior c o m p r o m e t i d a , más politizada y activista, no podría fácilmente coexistir con esos
viejos principios cardinales que reflejan u n a orientación defensiva, legalista
y, en buena m e d i d a , n o partidaria. L a s consideraciones políticas que refle*8 Sobre esto, v e r :
de
" L a r e n u n c i a d e l c a n c i l l e r . " Análisis
Político
5,
5
de
enero
1976.
49
Análisis
so V e r
Político,
"Belize:
noviembre de
1975.
24
The
de n o v i e m b r e de
Mexican
1975.
Connection", L a t i n
America,
L o n d r e s , rx,
14
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Fl
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XIX—1
jan tanto orientación tercermundista como l a necesidad de enviar mensajes
liberal-democráticos p a r a consumo interno predominaron sobre viejos p r i n cipios de política exterior en l a formulación de diversas decisiones i m p o r tantes. P o r lo tanto, el tercermundismo fue u n a buena parte responsable
del voto de México sobre el sionismo en las Naciones U n i d a s y de l a m o d i ficación de su postura sobre Belice. P o r otra parte, las políticas chilena y
española de Echeverría fueron ejemplos notorios de decisiones vinculadas
con propósitos políticos internos. O t r o cambio notable fue l a visita a l V a t i cano, que se unió a u n a lista creciente de incongruencias o desviaciones de
los conceptos o prácticas tradicionales.
Este proceso, que culminó con el desatinado voto antisionista de México
en las Naciones U n i d a s , se cree que aceleró l a significativa reforma i n troducida dentro d e l aparato institucional en que se llevó a cabo el p r o ceso de toma de decisiones de política internacional a l p r i n c i p i o del último
año del gobierno de Echeverría. U n o de los primeros actos de Alfonso G a r cía Robles, quien reemplazó a E m i l i o Rabasa como secretario de R e l a c i o nes Exteriores, fue anunciar el establecimiento de u n a nueva división en su
secretaría, encargada de estudios internacionales (Subsecretaría de Asuntos
y Estudios Internacionales Especiales), cuyo jefe fue Jorge Castañeda, u n
diplomático experimentado y teórico en relaciones internacionales. U n a de
las principales tareas de esta n u e v a división seria l a de tratar de lograr u n a
mayor coherencia entre las decisiones de polítca exterior y los postulados
diplomáticos tradicionales. E s t a m e d i d a podría resultar eficaz p a r a evitar
l a clase de situaciones embarazosas que condujeron a l a r e n u n c i a de R a b a s a ,
y de proveer a l presidente de u n a ayuda institucional p a r a u n a más p r u dente t o m a de decisiones.
51
COMENTARIO
FINAL
L o s esfuerzos de reforma del presidente n u n c a fueron de suficiente alcance
como p a r a restablecer l a confianza entre Echeverría y l a izquierda progresista de l a nación. Simultáneamente, sus iniciativas internas fueron consideradas suficientemente amenazadoras p a r a varios grupos poderosos de interés,
tanto en el sector p r i v a d o industrial y las comunidades de empresarios como
entre sus aliados d e l a l a conservadora del P R I , O dentro de los bien a t r i n cherados lideratos sindicales, como p a r a dar impulso a u n a oposición activa
y efectiva. Estas dificultades, con las que se tropezó durante l a p r i m e r a
etapa de l a presidencia de Echeverría, causaron u n considerable cambio
s i Análisis
Político
5,
19
de enero de
1976.
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en l a atención del gobierno a u n terreno menos conflictivo, que ofreció
medios alternativos p a r a resolver problemas internos, principalmente económicos. Por tanto, l a gradual embestida redistributiva y democratizante interna, fue complementada, si no es que reemplazada p o r u n esfuerzo
p o r desarrollar una política exterior redistributiva, cuyos principios fueron
claramente expuestos en el "manifiesto" de política exterior de Echeverría
— l a C a r t a de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados.
U n rasgo sobresaliente de l a política exterior de Echeverría fue l a u t i l i zación más intensa de los temas de relaciones internacionales como u n a
fuente p r i n c i p a l de legitimación revolucionaria interna. Ésta, a su vez, i n fluyó en la elección de áreas de problemas externos y de aliados p a r a apoyar
l a proyectada imagen radical-progresista del presidente. A l convertir a
M é x i c o en u n activo participante de los foros internacionales y adoptar
u n a política exterior comprometida desde el punto de vista político, se llegó
inevitablemente a u n a desviación en varios de los principios básicos de l a
d i p l o m a c i a mexicana. O t r a s nuevas facetas importantes introducidas en los
asuntos exteriores de M é x i c o se refieren a l a selección de nuevos escenarios
p a r a el activismo, así c o m o a l desarrollo o expansión significativa de los
instrumentos de política exterior. L a ampliación del alcance de las a m b i ciones de liderato internacional de México también afectó las metas f u n damentales de su política exterior.
B u e n a parte del activismo de l a nueva política exterior revisionista obedecía a motivos económicos. Este tipo de iniciativas fue expuesto, p r i n c i palmente, en foros multilaterales. N o obstante, otras iniciativas que fueron
promovidas en arenas multilaterales tenían como objetivo restringir l a
supremacía de las grandes potencias y el refuerzo concomitante del peso
relativo de los estados más débiles y dependientes.
U n a categoría distinta de notorios movimientos diplomáticos no fue e n cauzada a lograr objetivos económicos, sino destinada a m o v i l i z a r el respaldo interno de los círculos progresistas-izquierdistas a espaldas del jefe del
ejecutivo, quien actuó durante l a mayor parte de su régimen con u n a base
estrecha de apoyo político.
E s t a distinción entre las diferentes subcategorías de los nuevos elementos
introducidos por Echeverría en los asuntos externos de M é x i c o , también
facilita l a respuesta a u n a importante p r e g u n t a : qué parte de sus políticas
es reversible y cuál h a sido t r a n s m i t i d a a su sucesor como u n a herencia de
l a r g a duración. H a b l a n d o en f o r m a general, parecería seguro a f i r m a r que
en buena m e d i d a perdurarán las innovaciones de Echeverría. Esto incluye
las mejoras institucionales en el servicio exterior, u n a extendida red d i p l o mática y u n a interacción intensificada con las regiones extracontinentales.
D e n t r o de los nuevos contactos desarrollados, es probable que perdure el
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FI
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vínculo e identificación con las naciones del Tercer M u n d o . Este tipo de
solidaridad de grupo no sólo está conquistando u n a posición establecida
entre las naciones latinoamericanas, sino que también puede proporcionar
u n a importante ventaja en las relaciones de México con las potencias i n dustriales desarrolladas. L a controversia N o r t e - S u r ofrece l a posibilidad de
desarrollar y promover llamados revisionistas, y a c t i v i d a d diplomática relac i o n a d a con las necesidades de desarrollo nacional y crecimiento económico
de México. Esto atañe a problemas que y a h a n u n i d o a u n gran sector de
l a c o m u n i d a d internacional detrás de u n consenso ampliamente c o m p a r t i do. Así, los problemas de subdesarrollo y dependencia económica, l a r g a mente considerados como u n obstáculo o limitación importante a l a ejecución de u n a política exterior efectiva y autónoma, fueron convertidos inteligentemente en u n recurso diplomático.
E n u n a escala más a m p l i a , el tercermundismo fue u n acontecimiento
tardío en l a cambiante política exterior de Echeverría. L a p r i m e r a etapa
fue e l abandono de l a relación especial con los Estados U n i d o s . Después,
se hizo u n esfuerzo supremo por diversificar el comercio exterior m e d i a n te e l establecimiento de nuevos mercados de exportación distintos a los
Estados U n i d o s , p r i m e r o en las naciones industriales desarrolladas de E u r o p a O c c i d e n t a l , Japón, Canadá, así como en l a Unión Soviética y C h i n a .
A l obtener resultados menores que las expectativas, el centro del activismo
en política exterior se trasladó a l a escena latinoamericana, tratando de
activar l a cooperación regional entre clientes, d i r i g i d a p o r México. Sólo
en l a última etapa del gobierno de Echeverría se puso en pleno m o v i m i e n to u n esfuerzo global d i r i g i d o a l T e c e r M u n d o .
E l surgimiento de M é x i c o c o m o u n campeón del T e r c e r M u n d o fue
instrumental no sólo p a r a darle substancia a su d e m a n d a p a r a u n a posición
de liderato en ese a m p l i o foro internacional, sino que a l m i s m o tiempo
a m p l i a b a l a postura de M é x i c o p a r a alcanzar i m p o r t a n c i a regional, o sea,
latinoamericana.
Estas metas, p r i n c i p a l m e n t e orientadas a l desarrollo, están también en
consonancia con los objetivos mexicanos tradicionales, no ideológicos, no
militares y esencialmente no territoriales. Él seleccionar las alternativas de
política exterior siguiendo estas líneas, es menos riesgoso de lo que sería
u n a intensificación significativa de interacción con las naciones del área
socialista, d a d a l a c o n t i n u i d a d de las relaciones bilaterales dominantes de
M é x i c o con Estados U n i d o s v su dependencia de ese país en las áreas c r u ciales de comercio exterior, asistencia, inversión y adquisición de tecnologías modernas. M é x i c o h a esquivado consistentemente verse envuelto en las
batallas globaies por e l poder y a u n durante el apogeo de los cambios de
l a política exterior " r a d i c a l " de Echeverría y del impulso p o r u n a mayor
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autonomía en los asuntos mundiales, M é x i c o mantuvo considerable
d e n c i a en sus relaciones con l a superpotencia vecina.
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pru-
L a parte del legado innovador de Echeverría que es más probable que
desaparezca, es ese elemento que estaba más unido a sus necesidades políticas y a su particular evolución política. P o r lo tanto, el estilo " r a d i c a l " y
agresivo que fue tan esencial p a r a l a campaña constructora de l a nueva
i m a g e n de Echeverría, puede ser juzgada innecesaria por su sucesor, que
está libre de implicaciones en los acontecimientos de 1968. E s más, l a e l i minación de este rasgo de l a política exterior es también necesaria p a r a el
logro de u n a mejoría en las relaciones del sector público y privado deteriorados p o r l a apertura interna y externa de Echeverría a l a izquierda. U n a
p r u e b a elocuente de esto h a sido proporcionada por el presidente José
L ó p e z P o r t i l l o inmediatamente después de asumir el poder. López Portillo
no mostró escrúpulos p a r a designar a l ex-presidente Gustavo Díaz O r d a z
p r i m e r embajador de México en l a España post-franquista. E l retorno a l a
escena pública de u n archi-conservador t a n cercanamente identificado con
l a represión del gobierno en l a crisis de 1968 hubiera sido absolutamente
inconcebible durante el gobierno de Echeverría.
L a reducción del legado personalista que dejó L u i s Echeverría en l a
política exterior es m u y posible que reduzca y posiblemente elimine las
fricciones que se desarrollaron durante su presidencia entre las nuevas
prácticas y los viejos principios diplomáticos.
V e r a n o de 1977.
Traducción del inglés por Y o l a n d a
Meyer