1 LA OBLIGATORIEDAD DEL JUICIO EN LA VÍA SUMARIA Y SU

LA OBLIGATORIEDAD DEL JUICIO EN LA VÍA SUMARIA Y SU LESIÓN A LOS
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS CONTRIBUYENTES
El 10 de diciembre de 2010, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por
el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) y de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (LOTFJTA). El referido Decreto adiciona un
Capítulo XI a la LFPCA, bajo el título “Del juicio en la vía sumaria”. Estas reformas, en
cumplimiento al Artículo tercero transitorio del citado Decreto, entraron en vigor el pasado
7 de agosto.
El juicio en la vía sumaria encuentra su razón de ser en el desenvolvimiento del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) que desde su creación en 1936 ha
pasado por distintas etapas de ampliación de competencia, planteando nuevos retos a su
marco normativo y a la estructura orgánica en que soporta su actuación.
Según datos revelados por el propio tribunal, para sustanciar un juicio contencioso
administrativo en promedio transcurren 1,372 días, esto es, 3 años, 9 meses y 7 días1,
contrariando elementos fundamentales de la garantía de tutela jurisdiccional prevista en el
artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
En las iniciativas con proyecto de Decreto del 3 y 10 de diciembre de 2009, presentadas
por los Senadores de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido
de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional, así como la
presentada por el Senador José Isabel Trejo Reyes, se propuso la adopción del juicio
sumario como: “(...) un medio procesal más rápido y sencillo para la resolución del citado
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Magistrado Juan Manuel Jiménez Illezcas. Juicios en línea [en línea]. México, Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa [fecha de consulta: 18 de julio de 2011]. Disponible en: <http://www.tff.gob.mx>
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procedimiento, en casos en que por su materia no representan mayor complejidad y
reduciéndolos además con el criterio de la cuantía (…).”2
En las propias iniciativas, que fueron las que originalmente introdujeron el tema, se
preveía la procedencia de la vía sumaria si el actor presentaba su demanda de nulidad
dentro de los quince días siguientes a aquél en que surtiera efectos la notificación de la
resolución impugnada; en caso de excederse dicho plazo, la demanda seguía siendo
procedente pero por la vía ordinaria.
Este planteamiento fue modificado en el Dictamen aprobado por el Pleno del Senado de
la República, el 20 de abril de 2010 en donde se señaló, en la cuarta consideración, la
necesidad de “determinar que no sea optativo el juicio contencioso administrativo en la
vía sumaria, sino que en los supuestos procedentes, el trámite se realice en esta vía, de
conformidad a lo dispuesto por el Capítulo XI del Título II de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo. Lo anterior, en virtud que con ello se dará
certeza jurídica al gobernado, en relación con el procedimiento procedente para la
tramitación del juicio.”3
Finalmente, las reformas entraron en vigor el pasado 7 de agosto estableciéndose como
obligatoria para el particular la vía sumaria4 en los supuestos previstos por el artículo 58-2,
es decir, en contra de resoluciones definitivas cuya cuantía no exceda de cinco veces el
salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año y que además sean:
(i) dictadas por autoridades fiscales federales u organismos fiscales autónomos en las que
se determinen o exijan el pago de créditos fiscales, (ii) impongan multas o sanciones a las
normas administrativas federales, (iii) requieran el pago de una fianza o garantía, o (iv) o
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Gaceta del Senado de 3 de diciembre de 2009.
Gaceta del Senado del 20 de abril de 2010.
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Dicha interpretación se desprende del nuevo texto del artículo 14, fracción I, al interpretarse a contrario
sensu que cuando la demanda no se presente dentro de los 15 días será desechada, a menos que se trate de
los supuestos de excepción.
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se dicten en los recursos administrativos promovidos en contra de alguna de las
anteriores.
En las propias reformas se establecieron como excepciones a la vía sumaria: (i) cuando
sin importar la cuantía del asunto se alegue que la resolución impugnada ha sido emitida
en contravención a, 1) una tesis de jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; o 2) una tesis de jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de inconstitucionalidad de leyes; o
bien, (ii) cuando se trate de alguno de los supuestos de improcedencia de la vía
señalados en el artículo 58-3 del mismo ordenamiento adjetivo.
Ahora bien, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente en su carácter de
Ombudsman fiscal, tutor de derechos tributarios, estima que la determinación de
procedencia de la vía a partir de un criterio de cuantía vinculado con otras diversas
hipótesis, presupone indebidamente el manejo por parte del justiciable de un tema jurídico
especializado para poder distinguir si efectivamente se presentan esas hipótesis; es decir,
el gobernado se ve forzado a determinar si el acto a impugnar es un crédito fiscal emitido
por una autoridad fiscal federal u organismo fiscal autónomo, así como si el monto por el
que procede el juicio sumario comprende el histórico de la contribución o incluye su
indexación y recargos5, o si bien se trata de los otros supuestos de procedencia referentes
a multas, requerimientos de fianzas o resoluciones a recursos.
Así, se está imponiendo al justiciable la carga de identificar la naturaleza jurídica de la
resolución que lo afecta, es decir, debe precisar prácticamente desde el momento en que
la misma se le notifica, en atención a la brevedad del plazo, si procede la obligatoria vía
sumaria, que reduce a la tercera parte la regla general de 45 días hábiles para la
impugnación de las resoluciones o actos de las autoridades.
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La situación se complica aún más cuando la propia resolución que se notifica al contribuyente contiene la
determinación de varios créditos fiscales por diversos montos, pues la ley en el penúltimo párrafo del
artículo 58-2 establece que cuando en un mismo acto se contenga más de una resolución no se acumulará el
monto de cada una de ellas para efectos de determinar la procedencia de la vía.
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Lo anterior se pone de relieve si se toma en cuenta que aquel contribuyente que pierda el
plazo para la promoción de la demanda de nulidad en la vía sumaria, en los supuestos
obligatorios de procedencia, tendrá que recurrir al recurso de revocación, cuyo plazo de
45 días permanece invariable en cualquier supuesto, lo que puede provocar que el
contribuyente tenga que promover un recurso administrativo únicamente para hacer
procedente la vía jurisdiccional, como lo han señalado en diversos foros algunos
especialistas.
No debe perderse de vista que el motivo principal por el que se decide instrumentar el
contencioso administrativo en la vía sumaria los es la necesidad de dar cumplimiento a
uno de los preceptos constitucionales más importantes establecido en el artículo 17 y que
tiene por objeto garantizarle al gobernado que la impartición de justicia sea pronta y
expedita, pero más aún garantizarle una tutela jurisdiccional efectivamente accesible.
Ahora bien, aunque en el Dictamen Legislativo, se utilizó para justificar la obligatoriedad
de la vía sumaria el argumento de que con ello se otorgaba certeza y seguridad jurídica al
gobernado sobre la forma y términos en que deberá seguirse el procedimiento
contencioso administrativo, esta Procuraduría considera que en la práctica el efecto es
precisamente el contrario, pues al establecer la vía sumaria se imponen a los
contribuyentes obligaciones excesivas y se restringe de hecho su acceso al sistema de
justicia bajo criterios jurídicos discriminatorios.
Los principios de legalidad y seguridad jurídica que encuentran su apoyo en el texto
constitucional de los artículos 14 y 16: “se respetan por las autoridades legislativas
cuando las disposiciones de observancia general que crean, por una parte, generan
certidumbre a los gobernados sobre las consecuencias jurídicas que producirán y, por la
otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la
medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la respectiva
autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe
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sujetarse al ejercer dicha facultad”6, tal como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
Ahora bien, en la práctica jurisdiccional administrativa se está lamentablemente
confirmando esta vulneración de los derechos de los contribuyentes que ocasiona el
establecimiento en la ley de la obligatoriedad de la vía sumaria. A la fecha de esta
publicación, esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente ya tiene conocimiento
de que Magistrados de las Salas Regionales del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa están emitiendo acuerdos con criterios contradictorios en relación con la
admisión de la demanda en la vía sumaria.
Efectivamente mientras algunos Magistrados Instructores del TFJFA están emitiendo
acuerdos admitiendo la demanda en contra de actos respecto de los cuales procedería la
vía sumaria, aún fuera de los 15 días previstos para ello, y tramitándolos en la vía
ordinaria, existen otros Magistrados que están haciendo una interpretación estricta de los
artículos 14, fracción I y 58-2 de la LFPCA y concluyen que al actualizarse los supuestos
de procedencia de la vía obligatoria, ésta debe tramitarse en la forma y términos
dispuestos especialmente para ello, por lo que al no presentarse la demanda en el
término de 15 días hábiles, deberá desecharse, o en su caso, sobreseer en el juicio de
nulidad intentado.
Fácilmente puede advertirse que se produce una grave afectación a los derechos
fundamentales de los contribuyentes pues no sólo se está obligando al ciudadano
ordinario que paga contribuciones a que distinga a priori sobre una cuestión de
procedencia (tema procesal especializado) para proveer a su defensa y acceder con
oportunidad a la justicia fiscal y administrativa, sino que además, tal como ha sucedido
6
Tesis de jurisprudencia P./J. 190/2008 cuyo rubro es “Diario Oficial de la Federación. El artículo 7 de la ley
que rige a ese medio de difusión no viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica.”, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX Noviembre de 2009, página 5.
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en la práctica, la tutela del derecho que se demanda en el juicio esta dependiendo del
azar, es decir, del criterio sostenido por el Magistrado al que le toque conocer del caso.
Así, la procedencia obligatoria de la vía sumaria atenta contra los derechos
fundamentales de los contribuyentes, al obligarlos a tener un conocimiento especializado
del derecho procesal administrativo y fiscal para poder hacer valer sus derechos.
El derecho de acción y defensa de los particulares consagrado en el artículo 17 de la
Carta Magna, implica que el gobernado pueda ser parte en un proceso jurisdiccional
cuando ve afectados sus derechos, por lo que al establecerse como obligatoria la vía
sumaria con base en criterios especializados se está generando una distinción procesal
que restringe el acceso a la justicia al establecer distintas obligaciones procesales
(término para promoción del medio de defensa) a sujetos en igualdad de condiciones.
Desde el momento en que esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente se
constituye precisamente, en virtud de la Ley Orgánica que le da origen, para garantizar el
derecho de los contribuyentes a recibir justicia en materia fiscal en el orden federal, está
autorizada para pronunciarse entonces sobre la necesidad apremiante de modificar la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a efecto de que se establezca
como optativa la procedencia de la vía sumaria, tal y como fue planteado originalmente en
las Iniciativas de reforma presentadas a la H. Cámara de Senadores, a fin de cumplir con
el mandato de los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y con la nueva reforma constitucional en materia de derechos humanos de
fecha 10 de junio que establece la más amplia tutela para los derechos fundamentales de
los gobernados gobernado en nuestro país.
Asimismo esta Procuraduría de la Defensa del Contribuyente, de manera respetuosa,
se permite sugerir a aquellos juzgadores que, con competencia en la materia, están
actualmente interpretando que la interposición de la demanda en el contencioso
administrativo, cuando procede la vía sumaria, es improcedente por extemporánea, aún
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cuando se encuentre dentro del plazo general de 45 días, tener en cuenta la última y
trascendental reforma al artículo 1° de nuestra Carta Magna en la que textualmente
se mandata: “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de
conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.”
Mandato Constitucional que ya ha sido interpretado por nuestra Suprema Corte de
Justicia de la Nación al resolver el expediente varios 912/2010 (caso de Rosendo Radilla
v. Estados Unidos Mexicanos7).
La Procuraduría de la Defensa del Contribuyente como ombudsman fiscal convoca a
todas las autoridades a que hagamos realidad para los contribuyentes mexicanos el
nuevo texto constitucional.
Colaboraron
en
la
elaboración
de
este
documento Diana Bernal Ladrón de Guevara y
Alejandra Guerra Juárez.
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Resolución dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el expediente
varios 912/2010, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de octubre de 2011.
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