NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO
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Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Luis José BÉJAR RIVERA∗ “Allí donde hay Estado, hay Administración, y allí donde hay Administración hay Derecho administrativo […]” -Ernst Forsthoff SUMARIO: I. La administración pública como introducción al derecho administrativo. II. Evolución histórica del derecho administrativo. I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO INTRODUCCIÓN AL DERECHO ADMINISTRATIVO. 1. Concepto de Administración La palabra administración deriva de los vocablos latinos ministrare, que significa servir, y ad manus trahere, que significa manejo o gestión. Para Tennebaum, administración es […] el empleo de la autoridad para organizar, dirigir y controlar a los subordinados responsables (y consiguientemente, a los grupos que ellos comandan), con el fin de que todos los ∗ Universidad Panamericana. DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA servicios que se prestan sean debidamente coordinados en el logro del fin de la empresa.1 Abraham Perdomo Moreno señala que administración es la: […] ciencia que tiene por objeto coordinar los elementos humanos, técnicos, materiales e inmateriales de un organismo social, público o privado, para lograr óptimos resultados de operación y eficiencia. O bien: Ciencia que trata de la coordinación de esfuerzos en los individuos dentro de un organismo social, público o privado, así como del aprovechamiento de recursos técnicos y materiales para realizar su misión con la máxima eficiencia.2 La administración como tal, consiste en la aplicación de la ciencia buscando organizar sus elementos (humanos, materiales, inmateriales y técnicos), para encontrar el mejor resultado posible dependiendo del objeto que se persigue en dicha organización, de tal forma que, administrar no es otra cosa más que eficientar lo que se tiene y aprovecharlo de la mejor manera posible para obtener el resultado buscado. La ciencia de la administración es relativamente joven (no se debe perder de vista que la idea de administrar se ha utilizado desde los tiempos antiguos, pero como ciencia es consecuencia de la Revolución Industrial); se puede decir que es gracias a la llama- Citado por Calderón M., Hugo Haroldo, Derecho administrativo guatemalteco, Porrúa, México, 2004, p. 7. 2 Perdomo Moreno, Abraham, Elementos básicos de administración financiera, Ediciones Contables y Financieras, México, 1989, p. 1. 56 1 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… da administración científica de Frederick W. Taylor que se establece como un método tendiente la obtención de los mejores resultados posibles, basado en la eficiencia de las organizaciones, tomando como base fundamental el establecimiento de procesos claros en la línea de producción, basado en cuatro grandes principios o conjunto de deberes:3 • Recopilación deliberada de información tradicionalmente consagrada por la experiencia de los trabajadores por los años de experiencia. El administrador científico hará esta recopilación, sistematizará la información, la tabulará y la reducirá a leyes, reglas y fórmulas matemáticas a aplicarse metódicamente por los trabajadores. • Selección científica y desarrollo progresivo de los trabajadores. Se convierte en obligación del administrador estudiar el carácter, naturaleza y desempeño de los trabajadores en miras de detectar sus debilidades y más importante, sus posibilidades de desarrollo o crecimiento, de tal forma que se pueda entrenar y darle las oportunidades de crecimiento. • Juntar a la ciencia y a los trabajadores. Esto consiste en qué sin importar los métodos u objetivos específicos de una organización, el administrador deberá ser la cabeza y líder del proyecto que permita que se apliquen adecuadamente las leyes, reglas y principios por los trabajadores seleccionados. 3 A mayor abundamiento, Cfr. Taylor, Frederick W., “Scientific Management”, en Classics of Public Administration, Shafritz, Jay M. Albert, C. Hyde y Sandra J. Parkes, (comps.), 5ª ed., Thomson Wadsworth, 2004, pp. 43-49. 57 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA • Una división equitativa del trabajo. Se refiere una correcta división de funciones, que permitirán que tanto los trabajadores como los administradores trabajen de forma íntima y coordinada, con una cooperación personal entre ambos lados, de tal forma que se reduzcan las posibilidades de riesgo o problemas. 2. La administración pública Históricamente, el concepto de administración pública lo identificamos entre los períodos de los siglos XIV y XVIII, con la aparición del concepto de Estado,4 sin embargo esto no quiere decir que en la antigüedad no se tuviese conocimiento de ciertas instituciones o ideas relativas a la administración pública o a las obligaciones de los gobernantes,5 destacando una serie de aportaciones atribuidas a Roma, en donde se tenía una vasta experiencia administrativa, donde destacan conceptos como res publicae y el ager publicum; el officium y la utilitas publicae, salubritas, así como cuerpos normativos (en sentido amplio) como la lex meetallis dicta y las leges locationes, por citar algunos ejemplos.6 4 Atribuido su primer uso a Nicolás Maquiavelo (Florencia, 14691527) en su obra El Príncipe. 5 Como por ejemplo destacan las Analectas de Confucio, donde se establecen una serie de consejos o características de los gobernantes. A mayor abundamiento, Cfr. Legge, James, The Chinese classics (Confucian analects), visible en http://www.gutenberg.org/etext/4094, consultado el día 7 de septiembre de 2009. 6 A mayor abundamiento, Cfr. Fernández de Buján, Antonio, Derecho público romano y recepción del derecho romano en Europa, 4ª ed., Civitas, Madrid, 1999, pp. 181-211. 58 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… También se destaca que las sociedades hidráulicas antiguas –China, India, Mesopotamia, Egipto, entre otras- contaban con fuertes aparatos administrativos para regular las aguas, la propiedad privada, obra pública, etc.7 De la Edad Media8 se pueden apreciar algunos factores de impacto sobre la administración pública (insistimos su estudio como ciencia es posterior). A la caída del Imperio Romano en el año 476, el poder público como tal derivaba de la tenencia de la tierra, esto es que el señor feudal gozaba de los poderes jurisdiccionales, potestades fiscales y de nombramiento de los oficiales que gestionaban los territorios y la recaudación de las rentas. Durante la alta Edad Media, la administración pública era en verdad una estructura modesta abocada a la gestión del palacio real, tendiendo funcionarios propios de una administración centralizada como la Curia Regia (asamblea de señoras que acuden a la corte del Rey), el Officium Palatium, integrado por el senescal o mayordomo, el stabularius o caballerizo, el cubicularius regis o camarero y el scanciarius o copero, que era el encargado de las bodegas reales. La administración territorial se instrumentaba a través de los de los nobles y señores que le debían vasallaje al Rey. 7 A mayor abundamiento, Cfr. Cassese, Sabino, Las bases del Derecho Administrativo, Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid, 1994, pp. 28-31. 8 Se toma como punto de partida para esta exposición a David Blanquer en su Curso de Derecho Administrativo I. Los Sujetos y la Actividad. Teoría y práctica, Tirant lo Blanch, Valencia, 2006, pp. 83-93. 59 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA Durante la baja Edad Media, a partir del siglo XI aparecen las ciudades con su propia administración local, por conducto de los ayuntamientos, a través de los cuales se gestionaba lo que hoy en día denominaríamos servicios públicos, reservándose para el Rey, el ejercicio de las potestades militares, la hacienda pública y recaudación, así como las relaciones diplomáticas del reino. A partir del siglo XV, la administración empieza a convivir la llamada administración corporativa, integrada por los gremios de mercaderes, artesanos y profesionistas, que en el caso de éstos últimos, estos gremios imponían las modalidades para el ejercicio de la profesión. Afirma Sabino Cassese: […] sólo entre la mitad el siglo XVIII y la mitad del siglo XIX se puede decir que esté afirmada una Administración pública, gracias a haber alcanzado un mínimo nivel dimensional, con un centro que evita la dispersión de los poderes periféricos; a la constitución de una masa crítica de reglas que logran hacer impersonal la acción administrativa; y al distanciamiento entre el soberano y la burocracia alcanzado con la estabilidad de los funcionarios.9 Así, el pandectismo alemán también ha tenido una serie de aportaciones a la administración pública. Así, encontramos que de esta escuela se desprende la visión de la tutela de lo colectivo como obligación del gobernante, mientras que la tutela de los derechos individuales se le ha reservado al legis- 9 Cassese, Sabino, ob. cit. p. 30. 60 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… lador. Aún así, probablemente una de las aportaciones más importantes de los estudiosos germanos es sin duda la introducción del concepto poliwissensschaft, entendida como la ciencia de la función de policía, que engloba los conceptos de seguridad, salubridad y tranquilidad públicas, que se ve reflejado en la obra Elementos generales de policía del autor prusiano Johann Heinrich Gottlob Von Justi (Brücken, 1705-Küstrin, 1771), y al respecto señala este autor que el término policía engloba a las leyes y reglamentos referentes al interior del Estado; señala además que el uso de la fuerza pública en forma debida no es otra cosa más que hacer prosperar al comercio, la industria, la hacienda y la agricultura, entre otros. En gran medida esta visión de administración pública se identificaba con los Estados absolutistas y las monarquías propios de la época en qué este autor estudió a las instituciones públicas,10 tal es el caso del pensador alemán Lorenz Von Stein (Borby, 1815 – Weidlingau,1890). En el siglo XIX germano, se presenta un cambio de visión, como lo señala Forsthoff,11 la Administración, hasta la primera mitad de este siglo, se había caracterizado como garantista del orden, se transforma en una prestadora de servicios. Detrás de esto, se presenta el surgimiento de empresas productivas a cargo de la administración. Los cambios a esta visión, así como el inicio de la caída del absolutismo, surgieron por la influencia de las ciencias exactas y naturales, la cual llegó a tal 10 A mayor abundamiento, Cfr. Guerrero Orozco, Omar, Teoría administrativa del Estado, Oxford University Press, México, 2000, pp. 26 y 27. 11 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, P. 63. 61 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA grado que afectaron las ciencias sociales, pues ésta, entre otras cosas, absorbieron el método científico y el establecimiento de principios o reglas indispensables para realizar adecuados análisis de los fenómenos sociales. Fue precisamente a principios del siglo XIX donde aparece Charles-Jean Bonnin (1772 – ¿?), que poco se sabe de este autor francés a quien se le puede atribuir la acuñación del concepto administración pública12 (denominación que viene a sustituir la concepción germana de policía). Este autor vivió una época marcada por los grandes cambios en la historia: la caída del absolutismo y el surgimiento de la República, teniendo como principal aportación a la ciencia administrativa y a la ciencia jurídicoadministrativa un Estado administrativo de Derecho, que reflejaba en su Código Administrativo, donde establecía reglas fijas, a la luz de el nuevo régimen, sin perder la valía de una serie de instituciones propias del ancient régime. Bonnin nunca vio su código promulgado y su pensamiento pasó a la historia sin pena ni gloria, aunque debemos destacar que entre sus aportaciones destacan: • La separación de la administración y la justicia. • Los deberes sociales con el carácter de públicos. • La interioridad como parte del desarrollo social. • La necesidad de especialización de los asuntos financieros, económicos y políticos, de la mano de un sistema de enseñanza y capacitación para los integrantes de la administración pública.13 12 Cfr. Guerrero, Omar, Estudio introductorio de Charles-Jean Bonnin, Principios de Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 2004, p. 18. 13 Cfr. Bonnin, Charles-Jean, ob. cit., nota 62 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… Adicionalmente, como destaca Manuel Ortiz de Zúñiga: La revolución de Francia […] fue el periodo en que comenzó a crearse la ciencia de la administración, más en la práctica que en la teoría, más bien realizando grandes reformas, que perorando y escribiendo sobre sus ventajas; y al terminar aquella espantosa lucha, al caer de su eminente altura el hombre colosal que la dirigió y contuvo con sus manos, dejo éste a la Francia, como ha observado oportunamente un escritor, el legado inapreciable de una Administración organizada con un cuerpo de leyes y reglamentos que la erigieron en ciencia.14 Por otra parte, el impulso que trajo consigo la Revolución Industrial afectó tanto al comercio y a la industria que repercutió en el ámbito de la administración pública, aportando nuevas visiones de las estructuras gubernamentales, tomando importantes contribuciones de los teóricos de la llamada administración científica. Woodrow Wilson ya en el siglo XIX señala: […] Administración es la parte más obvia del gobierno; es el gobierno en acción; es el lado más visible de éste, el más ejecutivo y el más operativo, y por supuesto, es tan antiguo como el gobierno mismo. Es el gobierno en acción, y uno naturalmente podría pensar que el go 14 Citado por Martínez Neira, Manuel, Relevancia del Derecho Administrativo francés en la educación jurídica española, en forum historiae iuris, No. 27, mayo 2005, visible en http://forhistiur.de/ 63 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA bierno en acción hubiese atraído la atención y provocado el escrutinio de los escritores políticos desde muy temprana edad en la historia del pensamiento sistemático. Pero ese no fue el caso […] Las funciones del gobierno eran simples, porque la vida misma era simple […] no había sistemas complejos de gasto público ni deuda pública que intrigara a los financieros. Aquellos que detentaban el poder pasó mucho tiempo preguntándose cómo usarlo […]15 El estudio de la administración pública resurgió entonces, con los teóricos de la administración científica, gracias a las aportaciones de pensadores como Henri Fayol (Estambul, 1841 - París, 1925) se hicieron importantes aportaciones a la ciencia de la administración a finales del siglo XIX, y se considera que revolucionó el pensamiento de otros como Strauss y Taylor, estableciendo las bases para una división de labores, compensación económica equitativa para los obreros y patrones por el trabajo realizado, así como el establecimiento de de esquemas disciplinarios en caso de faltas, entre otras. Para Leonard D. White (Acton, Massachussets, 1891 – 1958), administración pública es: Administración Pública es la administración de hombres y materiales en la consecución de los propósitos del Estado. Esta definición enfatiza la fase gestora de la administración y minimiza los aspectos legales y formales. Se relaciona Wilson, Woodrow, “The study of Administration”, en Classics of Public Administration, Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde y Sandra J. Parkes, (Comps.), 5ª ed., Thomson Wadsworth, 2004, pp. 22 y 23. Traducción libre. 64 15 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… con la conducción de los negocios públicos con la conducción de los asuntos de cualquier otra organización […] donde la buena gestión es reconocida como esencial para el éxito […]16 A partir de ideas como estas, surge otro de los grandes teóricos de la administración pública: Max Webber (Erfurt, Prusia, 1864 - Múnich, Baviera, 1920), al cual se le atribuye acuñar la palabra burocracia en su sentido actual. Para este autor, burocracia es “[…] la forma de organización y administración en la que el poder se concentra en manos de funcionarios con las capacidades técnicas indispensables.”17 Así, Webber establece las bases para la burocracia y la organización pública, concentrando su pensamiento en ciertos puntos básicos,18 a saber: • Existe el principio de áreas jurisdiccionales fijas establecidas por la ley o la regulación administrativa. • Los principios de jerarquía oficial establece un estricto orden de supra a subordinación en el cual la supervisión de los superiores se ejerce respecto de sus subordinados. 16 White, Leonard D., “Introduction to the Study of Public Administration”, en Classics of Public Administration, Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde y Sandra J. Parkes, (Comps.), 5ª ed., Thomson Wadsworth, 2004, p. 57. Traducción libre. 17 Citado por Harmon, Michael M. y Richard T. Mayer, Teoría de la organización para la Administración Pública, Fondo de Cultura Económica, México, 1999, p. 104. 18 Cfr. Webber, Max, Bureaucracy, en Classics of Public Administration Jay M. Shafritz, Albert C. Hyde y Sandra J. Parkes, (Comps.), 5ª ed., Thomson Wadsworth, 2004, pp. 50-55. 65 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA • La gestión del despacho moderno se base en documentos escritos (expedientes), que se conservan en su original o constancias del mismo. • La gestión pública supone un profundo y especializado expertise en la gestión administrativa. • Cuando el despacho público está completamente desarrollado, la actividad pública exige una dedicación total a la administración pública y la gestión de sus asuntos. • Por último, la gestión del despacho público existe el conocimiento profundo de reglas generales, más o menos estables y más o menos exhaustivas, mismas que pueden ser aprendidas por los agentes públicos. Así, concluimos parafraseando al doctor Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez: La ciencia de la administrativa estudia los aspectos relacionados y aplicación de las decisiones de gobierno a la política. De esta manera se ocupa de estudiar cuáles serían las posibles soluciones para lograr una mejor organización administrativa, que sea más efectiva y eficiente para lograr la consecución de los fines estatales. De lo anterior derivamos que la ciencia de la Administración establece cómo debe ser idealmente una Administración Pública […]19 19 Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo, Primer Curso, 2ª ed., Limusa, México, 2003, p. 51. 66 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… 3. Administración Pública como función o como sujeto Sin ser nuestra intención formar parte de un largo debate que se ha generado en relación a la administración pública como sujeto o como actividad (administración pública), coincidimos con un amplio sector de la doctrina iusadministrativista que distingue dos acepciones de administración pública, a) en sentido objetivo y, b) en sentido subjetivo. Para el profesor uruguayo Carlos E. Delpiazzo,20 estas dos acepciones son: • En sentido objetivo, como una actividad que se traduce en las tareas o cometidos diseccionados al logro del bien común, significado en el derecho positivo como interés público o interés general. • En sentido subjetivo, como el conjunto de órganos que realizan dicha actividad, o sea, la organización que tiene a su cargo y que suele denominarse como administración pública para significar su complejidad actual. En el mismo sentido, el maestro español Fernando Garrido Falla, señala: Administración Pública, en sentido objetivo, o actividad administrativa, es necesariamente una zona de actividad desplegada por el Poder Ejecutivo (lo cual no quiere decir que toda la actividad de éste sea administrativa). Como esta actividad –como antes se dijo- se exterioriza Cfr. Delpiazzo, Carlos E., Derecho administrativo uruguayo, Porrúa, México, 2005, p. 7. 67 20 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA sustancialmente en actos de ejecución, pero también en actos de legislación (reglamentos) y de jurisdicción, aparece la actividad administrativa como no homogénea; de donde se justifica que la única forma de reconducirla a unidad venga dada por la consideración del poder estatal de que emana […] Si queda así definida, la actividad administrativa, resulta también posible obtener el concepto de Administración Pública en sentido subjetivo. Ésta no es sino el sujeto de aquella actividad; por consiguiente, la Administración Pública es un complejo orgánico integrado en el Poder Ejecutivo.21 Adicionalmente, Miguel S. Marienhoff22 reitera las anteriores posturas, identificando a la administración pública en sentido objetivo como material o substancial; en sentido subjetivo, lo identifica como orgánico. La concepción substancial se refiere a la naturaleza interna de la actividad desarrollada, con total prescindencia del órgano o agente público, mientras que la orgánica alude a los órganos a que normalmente están asignadas las funciones administrativas. Agrega el autor argentino que otros hablan de administración pública en sentido formal,23 refiriéndose a ésta como la que comprende todas las resoluciones que tengan la eficacia propia de los actos 21 Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo. Volumen I: Parte General, 13ª ed., Tecnos, Madrid, 2002, pp. 4244. 22 Cfr. Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Teoría General, 5ª ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2003, pp. 84-87. 23 El autor en comento refiere a Fraga, Laubadère y Zanobini. 68 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… administrativos, cualquier que sea su contenido o los sujetos de los que emane. Coincidimos con el autor en comento al señalar que esta distinción poco tiene que ver con la administración pública como tal, y en realidad reconoce tanto el criterio subjetivo como el objetivo, de tal forma que este criterio es perfectamente desestimable. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández a propósito de esta distinción señalan: La Administración Pública es, ante todo, una persona jurídica –y no un simple conjunto de órganos o, menos aún, una función abstractapara el derecho administrativo. Su presencia es un requisito necesario para que exista una relación jurídico-administrativa, si bien hay que entender a estos efectos por Administración Pública no sólo las entidades… sino también sus delegados y agentes […]24 Expuesto lo anterior, para efectos de este trabajo, nosotros nos referiremos a la administración pública en sentido objetivo como actividad administrativa, y en sentido subjetivo utilizaremos la expresión administración pública, sin negar que la doctrina reconozca ambos criterios. A priori, debemos establecer que la administración pública en sus distintas relaciones jurídicoadministrativas constituye el objeto de estudio del derecho administrativo; esto es, el derecho administrativo surge a partir de la evolución del Estado y se García de Enterría, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, 10ª ed., Civitas, Madrid, 2001, p. 62. 69 24 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA cimenta en éste, no es posible comprender al derecho administrativo fuera separada de la figura del Estado moderno, por ende, de una administración pública en forma, pues como hemos sostenido, aún cuando desde los pueblos antiguos se reconocen un mínimo de instituciones de administración pública, no es posible identificarlos con el derecho administrativo, pues su vinculación surge a partir del Estado moderno, simplemente debemos dejar en claro que no existe el derecho administrativo sin la administración pública. II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 1. Sus inicios Hablar de una historia del derecho administrativo es un tema complicado, y como acertadamente señala el profesor italiano Aldo Sandulli: […] se elaboran estudios de gran porte sobre ello. A pesas de que esos estudios sobre la ciencia del derecho administrativo son numerosos y valiosos, no hay aún una obra que recorra plenamente el trayecto […]25 Así, pues por una parte encontramos posturas en la doctrina que plantean la existencia de un derecho 25 Sandulli, Aldo, (María Agostina Sabatino Arias, trad.), “La Ciencia del Derecho Administrativo en Italia”, en Revista de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, No. 6, Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2009, p. 13. 70 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… administrativo en Roma,26 y aún cuando admitimos que una serie de instituciones romanas son correspondientes a instituciones actuales del derecho administrativo, nos parece incorrecto pensar en un derecho administrativo separado de la figura del Estado moderno, especialmente a partir de la caída de los Estados absolutistas, pues es precisamente en este marco, en Francia del siglo XVIII, donde identificamos la aparición del derecho administrativo. Lo mismo vale decir para instituciones heredadas del derecho medieval. Esta postura es fortalecida por lo expuesto por Luca Mannori y Bernardo Sordi: Están aquí las raíces de la llamada visión “moderna” de las funciones públicas: en la percepción de que el Estado –como sujeto “organizado”, artificialmente “constituido”, íntimamente “uno”- no tiene por finalidad la composición de conflictos (que quedan encerrados en el universo pluralista y caótico que la Ilustración abandonó), sino la consecución de sus propios intereses (a través de la administración) o la defensa de los sus ciudadanos (a través de la jurisdicción). Un edificio cuya clave de bóveda está naturalmente constituida por la nueva concepción de la ley, no concebida ya como un instrumento de mediación social, sino como la enunciación puramente política de la voluntad general que pertenece virtualmente a todos los 26 Cfr. Fernández de Buján, Antonio, ob. cit., nota 6. 71 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA miembros del Estado y que es la única legítima, la única que de verdad obliga.27 Complementando lo anterior, Paolo Grossi señala: […] el derecho, inclusive el que regula las relaciones cotidianas que una tradición plurisecular dejaba a la producción de los privados, el derecho así todo resulta estrechísimamente legado a quien detenta el poder político. El Estado no sólo pretende crear el derecho, sino también afirmarse como el único sujeto productor del mismo, con la secuela inmediata y grave de afirmarse también como el único ente en condiciones de conferir a una regla social genérica la impronta y el privilegio de la juridicidad, transformándola en norma jurídica.28 Antes del Estado moderno, el derecho era concebido como un fenómeno cultural, después se erige como un instrumento del poder público, y es en este marco en el que se desenvuelve el derecho administrativo. Al respecto señala el profesor español Juan Alfonso Santamaría Pastor: La historia de la Administración es inseparable, en efecto de la historia del propio Estado; no só- 27 Mannori, Luca y Bernardo Sordi, “Justicia y Administración”, en El Estado Moderno en Europa. Instituciones y derecho, (Maurizio Fiaravanti, ed.), Trotta, Madrid, 2004, pp. 77 y 78. 28 Grossi, Paolo, “El punto y la línea (Historia del derecho y derecho positivo en la formación del jurista de nuestro tiempo)”, en Revista del Instituto de la Judicatura Federal, No. 6, México, 2000, p. 152. 72 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… lo porque durante buena parte de la evolución política europea, Administración y Estado han sido, prácticamente, una y la misma cosa, sino también porque la estructura administrativa constituye hoy, cuantitativamente y cualitativamente, el bloque central y hegemónico del aparato estatal. Pero ante todo, la historia de la Administración y de su Derecho solamente pueden comprenderse como la historia de unos instrumentos, organizativos y jurídicos, puestos al servicio del poder estatal […]29 A partir de este momento, bien podemos identificar dos grandes fuentes de inspiración en el desarrollo del derecho administrativo: el derecho francés y el derecho alemán, que entre sí generaron un diálogo que a la postre llevó a la concepción tradicional del derecho administrativo. 2. Francia En Francia, con su revolución, se rompen una serie de situaciones propias del ancient règime, con el cual, el poder público estaba centrado en la figura del monarca, y como una consecuencia del dogma rousseauniano, el poder público se atribuye a la voluntad general y por tanto “todo el poder es de la Ley, toda la autoridad que puede ejercitarse es la propia de la Ley; sólo en nombre de la Ley se puede exigir la obediencia”.30 29 Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo. Volumen I ,4ª ed., CEURA, Madrid, 2002, pp. 45 y 46. 30 García de Enterría, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del poder, 3ª ed., Civitas, Madrid, 1995, p. 14. 73 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA Así, el poder público encuentra su legitimación en el pueblo, representado por el legislador, quien a su vez expedirá las normas bajo las cuales el administrador se guiará para el cumplimiento de sus fines, como el único medio que garantiza el respecto a la libertad e igualdad de los ciudadanos. Señala Jerzy Wróblewski: […] las ideas políticas del Estado liberal del siglo XIX y al pensamiento teórico del positivismo jurídico. Pero los fundamentos de esta ideología se encuentran en Montesquieu quien los formuló de una forma clásica […] La separación de poderes es el instrumento que garantiza la libertad de los ciudadanos; su voluntad es expresada por el parlamento como fiel representación de la opinión política de la sociedad […] El parlamento es la fuente única de las leyes, las cuales determinan los derechos y deberes de los ciudadanos. Por lo tanto, la ley es la forma suprema del derecho y todos los demás actos normativos están subordinados a ella. El pueblo a través de sus representantes en el parlamento decide los límites de su libertad y los plasma en las leyes. Todos deben respetarlas […] los tribunales están para decidir cuándo las leyes han sido violadas y pronunciar las consecuencias que de ello se derivan según las propias leyes […] sólo pueden aplicar las leyes, pero no crear normas jurídicas […] La separación estricta y neta entre la creación y la aplicación del derecho es necesaria para salvaguardar esta 74 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… libertad de los ciudadanos, que es el fundamento constitucional del Estado.31 Desafortunadamente, esto no funcionó como se esperaba, y al respecto, señala José Luis Vázquez Alfaro: […] La ficticia igualdad invocada por los guías del Estado liberal los llevó a mantenerlo en el papel de simple árbitro o gendarme, cuyas funciones, a la luz del pensamiento liberalburgués y de la filosofía racionalista de la Ilustración, debían limitarse a garantizar la paz interna y externa, manteniendo el orden, para que, una vez asegurada la libre participación de los hombres en los procesos sociales, éstos se desarrollaran armónicamente en razón de una ley de carácter universal de origen natural o divino.32 La aparición del Estado social y posteriormente del Estado providencia, llevó a que el Estado tuviera un papel más importante en la sociedad, fungiendo como prestador de servicios públicos, como agente económico, protector de derechos laborales, asistencia y seguridad social, poco a poco fueron desarrollando a la administración pública y su disciplina jurídica. Wróblewski, Jerzy, Sentido y hecho en el derecho, Fontamara, México, 2003, pp. 74 y 75. 32 Vázquez Alfaro, José Luis, Evolución y perspectiva de los Órganos de jurisdicción administrativa en el ordenamiento mexicano, UNAM, México, 1991, p. 12. 75 31 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA Así, como destaca Eduardo García de Enterría,33 el proceso de la Revolución Francesa arrojó para el derecho administrativo los siguientes principios: el principio de legalidad, la idea de libertad o de constitución del orden social por concurrencia, y, finalmente, la concepción concreta de la estructura y función del Estado. Dicho en pocas palabras, la ratio del derecho administrativo, se concibe como la ratio del propio Estado. Complementando lo anterior, señala Teodosio Lares: […] hablo del derecho administrativo, por cuya perfeccion se han hecho tantos esfuerzos en Francia, hasta llegar á elevarlo á una teoría verdaderamente científica, estableciendo principios positivos, necesarios é incontestables, de que pudieran deducirse rectas y seguras consecuencias para el bien y mejora en la administración de los pueblos. (sic.)”34 Nuevamente García de Enterría, a propósito de la Revolución Francesa señala: El Derecho Administrativo no se sustrae así a la gran corriente de creación del Derecho Público postrevolucionario y es una de sus más originales y trascendentes (dado el funcionamiento cotidiano y ordinario de la Administración, en relación constante con la generalidad de los ciudadanos) invenciones, sin paralelo 33 Cfr. García de Enterría, Eduardo, Revolución francesa y Administración contemporánea, 4ª ed., Civitas, Madrid, 1998, p. 21. 34 Lares, Teodosio, Lecciones de Derecho Administrativo, Imprenta de Ignacio Cumplido, México, 1852, pp. 1 y 2. 76 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… posible con el Derecho del Antiguo Régimen. En su seno, como escribió en 1840 –bajo la monarquía de Julio, pues-, uno de los primeros administrativas, Cormenin, está la obra imperecedera de la Asamblea Constituyente. “La Asamblea Constituyente –dice- comenzó por derribar el viejo edificio de la monarquía y enseguida construyó sobre un terreno nuevo con las manos libres. He ahí la fuente del Derecho Administrativo, y aunque se haya después alterado o agrandado en la travesía de su carrera, llevará siempre la huella profunda y reconocible de su origen”.35 Adicionalmente, el maestro español Juan Alfonso Santamaría Pastor36, con el fin de profundizar en este aspecto, refiere que el derecho administrativo como tal, se asienta de manera directa sobre dos principios cruciales de la revolución francesa: la legalidad y la garantía judicial de los ciudadanos. Y al respecto explica: • El compromiso en torno al principio de legalidad tuvo como principal efecto el reconocimiento de una potestad normativa subordinada al gobierno: la potestad reglamentaria que aludía únicamente a la reglamentación y aplicación de las normas emitidas por el legislativo. No obstante, por la falta de disposiciones expresas de nuestra constitución actual, este principio se convirtió en la fuente normativa 35 García de Enterría, Eduardo, La lengua de los derechos. La formación del Derecho Público europeo tras la Revolución Francesa, 2ª ed., Civitas, Madrid, 2001, p. 195. 36 Santamaría Pastor, Juan Alfonso, ob. cit., pp. 43 y 44. 77 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA principal cuando se trata de materias no reguladas por el poder legislativo. • La creación de tribunales independientes y especializados para resolver los conflictos entre particulares. Con L’Arrêt Blanco, se gestó la creación de tribunales especializados para resolver conflictos entre los particulares y la administración pública, con el fin de garantizar la imparcialidad de las resoluciones. • Por último, el Estado dejaría de actuar en forma subjetiva y arbitraria, pues ahora él mismo se desempeñará en un absoluto marco de legalidad, al actuar de manera objetiva y con estricto apego a las normas jurídica. El modelo de droit administratif se fue desarrollando a lo largo de finales del siglo XVIII y durante la mayor parte del siglo XIX, encontrando su punto culmen con el llamado L’Arrêt Blanco,37 resolución dictada el 18 de febrero de 1873 por el Tribunal de Conflictos integrado por el Consejo del Estado francés y el poder judicial de dicho país, mediante el 37 El origen de esta resolución se da a partir de un juicio donde una niña de nombre Agnès Blanco fue herida por un carro cargado de tabaco, guiado por empleados de la fábrica estatal. Su padre decidió iniciar un proceso por la reparación del daño, por cuarenta mil francos, a los cuatro empleados involucrados en el incidente, y de manera solidaria al propio Estado francés, ante el Tribunal de Burdeos. El Consejo del Estado francés finalmente concluye que la responsabilidad en la que incurre a causa de los daños ocasionados por sus empleados en la prestación de los servicios públicos no pueden ser reguladas por el Código Civil napoleónico (vigente en ese momento) respecto de las relaciones con los particulares, y así se establece que dicha responsabilidad tiene reglas especiales, que varían según el servicio y la necesidad de conciliar derechos del Estado con los de los particulares. A mayor abundamiento, Cfr. Cassese, Sabino, ob. cit. pp. 19 y ss. 78 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… cual resolvieron esencialmente que las reglas que rigen a las relaciones jurídicas entre los particulares no pueden operar para las relaciones jurídicas entre la administración pública y los administrados. El propio Consejo del Estado francés señala al respecto: […] una buena administración exige tanto la protección de la administración como la del administrado. El Consejo del Estado debe dar a éste último la impresión de tener un juez verdaderamente imparcial y a la Administración la de no entorpecerla ni paralizarla inútilmente.38 El derecho administrativo francés cobró un importante auge en la Europa continental, y así encontramos que en Italia, el profesor italo-francés Guiseppe Cridis (1766-1838) en Turín, estableció la primera lección sobre Economía y Administración Pública; aunque el verdadero desarrollo del derecho administrativo italiano se dio con Gian Dominico Romagnosi, publicando en 1814 Principi fondamentali del diritto administrativo italiano onde tesserne le istituzioni. La influencia francesa no fue así con los países del Common Law, donde se demuestra una pobreza en cuanto a su estudio, mejor dicho una inmadurez durante el siglo XIX y principios del siglo XX. Esto lo vemos claramente en una frase atribuida al constitucionalista británico Albert Venn Dicey (18351922): “[…] En Inglaterra, nosotros no sabemos na- 38 Mestre, A., Le Conseil d’Etat des prerogatives de l’administration – Etudes sur le recours por excés de pouvoir. s./d. 79 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA da de derecho administrativo; y deseamos no saber nada de derecho administrativo.”39 Y señala el profesor de Oxford: El sistema del llamado droit administratif es opuesto a las ideas jurídicas inglesas, hasta el punto de que la fraseología inglesa no tiene equivalente para tal término […] resultan los siguientes caracteres del régimen administrativo: 1o. Que las relaciones entre el Gobierno y sus funcionarios, de una parte, y los particulares, de otra, están reguladas por un conjunto de reglas que son, en realidad, Derecho, pero que difieren del Derecho que regula las relaciones entre particulares. 2o. Que los Tribunales ordinarios son incompetentes para pronunciarse sobre actos administrativos o cualquier materia en que la Administración interviene como Poder público. 3o. Que existen Tribunales administrativos a cuya cabeza está el Consejo del Estado, compuesto por funcionarios. 4o. Que la separación de los Poderes judicial y administrativo, combinada con la existencia de los Tribunales ordinarios, da lugar a los llamados “conflictos de jurisdicción” cuya resolución competen a un Tribunal de Conflictos, que, “tiene, por lo menos, tanto de organismo funcionarial como de judicial”, y 5o. Que se exige una autorización previa para proceder judicialmente contra los funcionarios administrativos.40 Citado por Cassese, Sabino, ob. cit,. p. 58 Dicey, Albert Venn, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 3ª ed., Londres, 1889, S./d. 80 39 40 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… Desde la perspectiva de Dicey, el derecho administrativo es una creación francesa que atentaba en contra del liberalismo reinante en Inglaterra, ya que, para este autor, era impensable considerar la existencia de leyes que distinguieran entre la Corona y los ciudadanos, pues iban en contra de los principios promulgados por éstos desde la Carta Magna de Juan sin Tierra, pese a que existían algunos rasgos de leyes que efectivamente hacían dichas distinciones en relación al esquema administrativo del Estado británico. El propio Dicey, en las últimas ediciones de su obra, reconoce la aplicación y operatividad de conceptos de derecho administrativo francés traducidos al sistema británico, por su carácter innegable. No obstante, debemos hacer hincapié que el derecho administrativo como tal, es un fenómeno de origen francés y en el caso de Inglaterra, se desarrolla a la par del derecho constitucional. Regresando al derecho francés, muchas fueron las aportaciones de éste al derecho administrativo, y así destacan grandes autores del siglo XIX como R. Gandillot, Gabriel Bourbon-Leblanc, Charles-Jean Bonnin, Louis Antoine Macarel,, AlexandreFrançois-Auguste Vivien, Joseph-Marie Gérnando, Lois Duquénel, Louis Marie De Lahaye, Vizconde de Cormenin, Emil-Victor Foucart, Albin Le Rat de Magnitot, Claude-Joseph Laloutte, Gabriel Michel Dofour, y Louis-Firmin-Julien Laferrièrre, por citar algunos de ellos. En concreto, Laferrière aporta tres grandes ideas a nuestra disciplina: • Distinguió entre actos administrativos, actos de gobierno y actos de gestión. Aunque esta distinción no es aceptada de manera universal, en épocas actuales muchos autores siguen estudiando a los 81 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA actos de autoridad, a partir de una distinción entre el acto administrativo y el acto de gobierno.41 • Reconfiguró la teoría de la irresponsabilidad del Estado en los casos en que actúa como soberano. Esto dio origen a la llamada responsabilidad extracontractual del Estado, como uno de los puntos de partida en el desarrollo de nuestra ciencia jurídica. • Reafirmó el principio de independencia de la administración pública frente a los tribunales como parte de la división de poderes. Por su parte, Gastón Jèze (Toulouse, 1869Deauville, 1953) y León Duguit (Libourne, 1859 Burdeos, 1928), quienes formaron parte de la llamada escuela realista francesa, desarrollaron sus teorías del derecho administrativo a partir de la teoría de los servicios públicos, como piedra angular de esta disciplina. 3. Alemania En el caso del derecho administrativo alemán, desarrollado a partir de la ciencia de la policía de Von Justi, se puede considerar que uno de los iniciadores del estudio del derecho administrativo es Robert Von Mohl (Stuttgart, 1799 – Berlín, 1875), inspirado en el pensamiento hegeliano, quien al desarrollar su derecho político, incluyó dentro de esta disciplina al derecho administrativo, a partir de dos conceptos fundamentales: sociedad y derecho.42 A mayor abundamiento, Cfr. Aguilar Camacho, Mario Jesús, Acto de gobierno. Valoración jurídico-política, Porrúa, México, 2005. 42 Cfr. Forsthoff, Ernst, ob. cit., pp. 74 y ss. 82 41 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… Von Mohl tuvo el gran problema de desarrollar su pensamiento desde cero, por la falta de pensamiento sistematizado al momento, de tal forma que su planteamiento tiene la deficiencia de una teoría general, la cual fue desarrollada con posterioridad a su tiempo. En Alemania, la ciencia de la administración y la génesis del derecho administrativo siguieron por rumbos separados, para Gustav Nass: Toda la Teoría del Derecho administrativo ha sido desenvuelta casi exclusivamente por hombres que no querían exponer teorías sobre el mejor modo de administrar, sino que se fijaban únicamente en el Derecho, tal como ellos lo concebían.43 En realidad, el derecho administrativo germano cobra vida con Carl Friedrich Gerber, Georg Laband, Otto Bärh y F. F. Mayer, cobrando especial relevancia la obra de Otto Von Sarwey en 1887, pues se considera, haber sido el primero de los autores en tratar una teoría general de derecho administrativo, pasando de largo por los distintos modelos de derecho administrativo local, y generando un derecho administrativo alemán común.44 Finalmente, en palabras del propio Forsthoff, es en Otto Mayer donde el derecho administrativo germano cobra plena vida, esto es: […] Otto Mayer no ofreció un sistema consecuentemente posivista, es decir, limitado estrictamente al contenido del Derecho positivo. 43 44 Citado por Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 81. Ibidem, p. 84. 83 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx LUIS JOSÉ BÉJAR RIVERA Al insertar en su sistema conceptos como el de deber de obediencia, poder de la institución pública, etc. traspasaba ya las fronteras del Derecho positivo, recogiendo el material de la realidad de la vida administrativa misma.45 4. México Ahora bien, México no estuvo exento de la influencia del derecho francés, y así, se tiene identificado como primer autor mexicano de derecho administrativo a Teodosio Lares, quien publicara en 1852 sus Lecciones de Derecho Administrativo, tomando como base para su obra el pensamiento de Macarel, Cormenin y Laferrièrre. En 1874 y 1875 José María del Castillo Velasco, publica los dos tomos de su Ensayo sobre el Derecho Administrativo46. También a finales del siglo XIX, en 1895 publica Elementos de derecho administrativo Manuel Cruzado. Estos últimos autores no se abocaron a los temas de boga del derecho francés y se centraron en hacer una descripción de la legislación mexicana vigente en su época.47 El siglo XX fue mucho más prolífico para la doctrina iusadministrativista mexicana, en especial a partir de los años treinta, con la aparición de Gabino Fraga y su Derecho Administrativo en 1934; Andrés Serra Rojas con su Derecho Administrativo en 1959; y, Jorge Olivera Toro, que en 1963 publica Ibidem, pp. 90 y 91. De esta obra existe una edición facsimilar publicada por la Universidad Nacional Autónoma de México en 1994. 47 Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, 2ª ed., Porrúa, México, 2008, p. 88. 84 45 46 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx NOTAS PARA UNA HISTORIA DEL DERECHO… el Manual de derecho administrativo.48 También publica su Derecho Procesal Administrativo Alfonso Nava Negrete. Al respecto, señala Jorge Fernández Ruiz: […] No es mera coincidencia que en esta época el marco jurídico de la administración pública mejora sensiblemente mediante una más adecuada regulación jurídica de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, y controles más elaborados de la administración pública federal.49 Durante el último tercio del siglo XX se incorporan importantes autores a la doctrina administrativa mexicana como Miguel Acosta Romero, Rafael I. Martínez Morales, Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, Emilio Margain Manatou, Miguel Galindo Camacho, Sergio Valls Hernández y Carlos Matute González y Jorge Fernández Ruiz, por citar algunos.50 Así, el derecho administrativo es una ciencia joven, y lo es aún más en México, donde su verdadero desarrollo doctrinal ha surgido a partir del segundo tercio del siglo XX, por lo que estamos frente a una disciplina que le falta mucho camino por recorrer, desarrollarse y amoldarse a la realidad jurídicomexicana. 48 Estas obras al día de hoy se siguen publicando por Editorial Porrúa. 49 Fernández Ruiz, Jorge, ob. cit., p. 89. 50 En este punto nos referimos a aquellos autores que han publicado obras de carácter general como manuales y tratados, sin embargo, no es por mucho la producción iusadministrativista mexicana. 85 DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho Administrativo
