10-2000 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia

10-2000
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las nueve horas y
cuarenta minutos del día once de noviembre de dos mil tres.
El presente proceso constitucional ha sido promovido por el ciudadano David
Lesama Romero, mayor de edad, piloto aviador comercial, del domicilio de Nueva San
Salvador, a fin que este Tribunal declare inconstitucional, por vicio en su forma, el
Memorándum de Entendimiento entre las Autoridades de Aeronáutica Civil de la Región
(MAACR), suscrito por el Viceministro de Transporte y el Director General de Transporte
Aéreo, por violentar los arts. 131 ord. 7º y 146 Cn.
Han intervenido en el proceso, además del actor, el Viceministro de Transporte, el
Director General de Transporte Aéreo, y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos, y considerando:
I. En el trámite, los intervinientes expusieron lo siguiente:
1. El actor fundamenta su pretensión en que el Memorándum de Entendimiento
suscrito por las autoridades de Aeronáutica Civil de la Región el día 24-VI-1999 es
violatorio de la Constitución, por cuanto nunca se sometió a ratificación de la Asamblea
Legislativa. No obstante, se encuentra vigente y aplicándose.
El demandante señaló que el memorando impugnado permite la convalidación de
las licencias del personal técnico aeronáutico extendidas por las autoridades aeronáuticas de
la región y el intercambio de tripulaciones y de aeronaves entre las líneas aéreas
debidamente registradas. Asimismo, se dispone el establecimiento de una autoridad
regional de vigilancia de la seguridad de la aviación, para la normalización del
otorgamiento de licencias, registros y certificaciones de aeronaves y para regular políticas y
procedimientos de aeronavegabilidad. Finalmente, se acordó incorporar el contenido de tal
memorándum y sus futuras modificaciones o adiciones a los reglamentos aeronáuticos de
cada país.
Continuó manifestando que, conforme al art. 23 de la Ley de Aeronáutica Civil, la
convalidación de licencias emitidas por autoridades aeronáuticas extranjeras debe regirse
por los tratados o convenios vigentes en El Salvador, con base en principios de
reciprocidad. A falta de éstos, el reconocimiento debe fundarse en reciprocidad real y
efectiva; reciprocidad que no existe. En ese sentido –señaló–, el art. 33 del Convenio sobre
Aviación Civil Internacional –suscrito y ratificado por El Salvador desde 1947– faculta a
los Estados miembros a convalidar licencias; y en el anexo uno –Licencias al Personal del
Convenio sobre Aviación Civil– se indica la forma de otorgar tal reconocimiento.
Por otra parte, alegó que, en virtud del memorando impugnado, se ha permitido que
pilotos aviadores extranjeros, no sólo centroamericanos sino también venezolanos y
cubanos, laboren en el país sin contar con la autorización de los Ministerios de Trabajo y
Previsión Social y del Interior; con lo cual, se vulnera el art. 146 Cn. Y es que, argumentó,
la facultad conferida a la Dirección General de Transporte Aéreo para convalidar licencias
emitidas por autoridades aeronáuticas extranjeras en ningún caso implica autorización para
laborar en el país; debiendo los interesados tramitar el permiso respectivo ante las
autoridades competentes.
Por las razones expuestas, el demandante solicitó que este tribunal declare
inconstitucional el Memorándum de Entendimiento entre las Autoridades de Aeronáutica
Civil de la Región (MAACR) por transgredir los arts. 131 ord. 7º y 146 de la Cn.
2. Admitida que fue la demanda, se ordenó librar oficio al Viceministro de
Transporte y al Director General de Transporte Aéreo en su calidad de autoridades
emisoras del MAACR, para que, de conformidad al art. 7 L. Pr. Cn., rindieran informes en
el plazo de diez días hábiles, mediante los cuales justificaran la constitucionalidad del
mencionado memorando en relación a la supuesta violación a los arts. 131 ord. 7º y 146 Cn.
señalada por el demandante.
3. Al rendir el informe ordenado, el Director General de Transporte Aéreo explicó
que las disposiciones contenidas en el memorándum impugnado están ya incorporadas en la
Ley de Aeronáutica Civil y sus Reglamentos; otras, reguladas en tratados o convenciones
internacionales vigentes en el país. En ese sentido –acotó–, la firma del MAACR se basa en
lo prescrito por el art. 89 Cn. Es más –recalcó–, este memorando es un simple acuerdo de
intenciones entre las autoridades representativas del transporte aéreo de los Estados
centroamericanos.
Para comprobar lo anteriormente señalado, tal autoridad analizó el contenido del
MAACR.
A. Convalidación de licencias al personal técnico aeronáutico.
En este apartado, comenzó indicando que la palabra "convalidar" significa
"reconocimiento de la validez de un documento aeronáutico extendido por otro Estado".
Así, argumentó que la facultad de la Dirección General de Transporte Aéreo para otorgar,
revalidar, convalidar, suspender o cancelar licencias al personal técnico está contenida en el
art. 9 de la Ley de Aeronáutica Civil. Sin embargo –dijo–, es el art. 23 del citado cuerpo
normativo el que regula el reconocimiento de licencias, certificados y autorizaciones
expedidos por autoridades aeronáuticas extranjeras; disposición que prescribe que dicho
reconocimiento se regirá por el reglamento y los tratados o convenios vigentes en El
Salvador, y a falta de éstos con base a principios de reciprocidad.
Por otra parte, expuso que el art. 33 del Convenio sobre Aviación Civil
Internacional, suscrito y ratificado por El Salvador desde 1947, faculta a los Estados
miembros a convalidar o reconocer dichos documentos; y el procedimiento para tal efecto
se encuentra regulado en el Anexo Uno al citado convenio.
Finalmente, aclaró que la convalidación por parte de la Dirección General de
Transporte Aéreo de licencias expedidas por otro Estado en ningún momento habilita al
interesado para laborar en el país, pues tal autorización es competencia de otros organismos
del Estado.
B. El intercambio de tripulaciones y aeronaves entre las líneas aéreas de cada país.
Respecto de este tema, el Director General de Transporte Aéreo argumentó que
éstos forman parte de un proyecto que se ha realizado parcialmente. Además, agregó que la
legislación de aeronáutica lo contempla en los arts. 97 y 98 de la Ley de Aeronáutica Civil.
Así, dijo que el art. 97 de la Ley de Aeronáutica Civil dispone que el intercambio de
aeronaves es un contrato por el cual dos o más operadores o explotadores de transporte
aéreo se obligan recíprocamente a concederse la utilización de sus aeronaves, con o sin
tripulación. Estos contratos de intercambio de aeronaves podrán celebrarse en forma de
arrendamiento, fletamento o intercambio recíproco; el que, en lo procedente, contendrá las
mismas formalidades que el contrato de arrendamiento, tal como preceptúa el art. 98 del
referido texto legal.
C. El contenido del MAACR, así como sus futuras modificaciones o adiciones
deberá incorporarse a los Reglamentos Aeronáuticos de cada país.
En esta sección indicó que, en la normativa aeronáutica salvadoreña y en los
convenios internacionales vigentes en el país, se encuentran reguladas situaciones como la
convalidación de licencias del personal técnico aeronáutico y el intercambio de
tripulaciones y aeronaves. De ahí que no se ha procedido a incluir el contenido del
MAACR en la legislación pertinente. Posiblemente –explicó– esta incorporación sea
necesaria en los otros Estados firmantes.
D. El establecimiento de una autoridad regional de vigilancia de la seguridad de la
aviación para la normalización del otorgamiento de licencias, registro y certificación de
aeronaves y para regular políticas y procedimientos de aeronavegabilidad.
En este apartado, señaló que muchas de las actividades incluidas en esta temática no
han sido consideradas nuevamente en posteriores reuniones con las autoridades de
transporte aéreo. A las que sí se les ha dado seguimiento son: certificación de aeronaves,
regulaciones y procedimientos de aeronavegabilidad y el establecimiento de una autoridad
regional de vigilancia de la seguridad de la aviación.
Así, adujo que el tema de las regulaciones persigue uniformar en la región
centroamericana las normas a utilizarse para la certificación de aeronaves y la extensión de
certificados de aeronavegabilidad, de acuerdo con las normas internacionales expedidas por
la OACI.
En cuanto al establecimiento de una autoridad regional de vigilancia de la seguridad
de la aviación dijo que ésta fue creada en la Resolución nº 6, que fue aprobada en la 105ª
reunión del Consejo Directivo de la Corporación Centroamericana de Servicios de
Navegación Aérea (COCESNA), celebrada en la ciudad de Tegucigalpa el día 19-XI-1999.
Esta autoridad –que funciona bajo la dependencia de COCESNA– se denomina "Agencia
Centroamericana de Seguridad Aeronáutica" (ASCA) y tiene la función principal de
asesorar y colaborar con los Estados Centroamericanos en materia de seguridad
operacional; buscando la uniformidad de las regulaciones sobre aviación civil dentro del
marco jurídico de cada Estado.
Finalmente, expuso que El Salvador es signatario del Convenio Constitutivo de
COCESNA desde 1960; entidad que forma parte de los organismos de integración
centroamericana. En consecuencia, el país está en la obligación de cumplir con las
disposiciones que de ella emanen.
E. Fecha de entrada en vigencia del MAACR.
Al respecto, el Director General de Transporte Aéreo aclaró que a partir de la fecha
de firma del memorando impugnado cada Estado suscriptor está en la obligación de iniciar
el proceso de implementación de sus disposiciones conforme su ordenamiento jurídico
vigente.
Por todas las razones expuestas, el Director General de Transporte Aéreo estimó que
su actuación se he enmarcado dentro de lo prescrito por la Constitución y los tratados y
convenciones internacionales de los que El Salvador es signatario.
4. Por su parte, el Viceministro de Transporte, licenciado Julio Exipión Valdivieso
Rivas, argumentó que el memorándum de mérito constituye un acuerdo suscrito dentro del
marco legal existente de cada Estado de concederse entre sus signatarios los beneficios
detallados en el mismo.
A continuación pasó a exponer los argumentos que a su juicio fundamentan la
constitucionalidad del MAACR.
A. Convalidación de licencias al personal técnico.
Partiendo del art. 144 Cn., adujo que El Salvador es parte del Convenio sobre
Aviación Civil Internacional, cuyo art. 32. prescribe que el piloto y los demás miembros de
la tripulación operativa de toda aeronave que se emplee en la navegación internacional
deben estar provistos de certificados de aptitud y de licencias expedidos o convalidados por
el Estado en el que la aeronave esté matriculada. Como consecuencia lógica de reconocer
los certificados de aptitud y licencias expedidos por otro estado contratante (en el que la
aeronave esté matriculada), se reguló en el art. 33 del citado convenio que tal
reconocimiento queda condicionado a que los requisitos de acuerdo con los cuales se hayan
expedido o convalidado dichos certificados o licencias sean iguales o superiores a las
normas mínimas que oportunamente se establezcan en aplicación del convenio.
En tal sentido –dijo–, el Anexo I del Convenio sobre Aviación Civil Internacional
establece los requisitos para expedir la licencia, que cubren seis áreas: edad, conocimientos
(derecho aéreo, conocimiento general de las aeronaves, performance y planificación de
vuelo, metereología, navegación, procedimientos operacionales, principios de vuelo, radio
y telefonía), experiencia, instrucción de vuelo, pericia y actitud psicofísica. De las
disposiciones anteriormente citadas, aclaró que no queda duda que los pilotos de líneas
aéreas comerciales que realizan vuelos internacionales necesitan tener licencias expedidas o
convalidadas por las autoridades aeronáuticas del Estado en que está registrada o
matriculada la aeronave.
En ese orden de ideas, expresó que Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y
El Salvador son suscriptores del Convenio sobre Aviación Civil Internacional;
consecuentemente, todos se encuentran vinculados por las disposiciones antes citadas.
En el caso de El Salvador, indicó que la Ley de Aeronáutica Civil dispone que es
facultad de la Dirección General de Transporte Aéreo expedir licencias al personal técnico
aeronáutico (art. 9); disposición que es complementada por los art. 22 y 24, que establecen
qué es personal técnico aeronáutico y quiénes cumplen funciones directamente vinculadas
con la técnica de la navegación aérea.
Finalmente, expuso que la convalidación o expedición de licencias de piloto aviador
se ajusta a las disposiciones contenidas en el Tratado sobre Aviación Civil Internacional, en
su Anexo I y en la Ley de Aeronáutica Civil. Todo lo cual –aclaró– sólo significa que la
persona a quien se le extiende o convalida su licencia como piloto aviador se le declara
capacitado para desarrollar las funciones vinculadas directamente con la técnica de la
aeronavegación; no implica la concesión de un permiso para trabajar en el país.
B. Intercambio de tripulaciones y de aeronaves entre líneas aéreas.
Al respecto, indicó que en el memorándum impugnado las autoridades aeronáuticas
signatarias acordaron concederse, dentro del marco legal existente en cada Estado,
autorización para el intercambio de tripulaciones y de aeronaves entre líneas aéreas;
intercambio permitido en El Salvador por la Ley de Aeronáutica Civil (arts. 97 y 98).
Siguió señalando que cuando el intercambio se hace con tripulación es lógico que la
relación laboral entre el piloto y la empresa que lo ha contratado se mantenga. No obstante,
la conducción técnica de la aeronave y la dirección de la tripulación es responsabilidad del
arrendatario (art. 119 y 116 Ley de Aeronáutica Civil) Finalmente, recordó que el
intercambio recíproco puede hacerse sin tripulación; en cuyo caso, no existen pagos, sino
sólo utilización de las aeronaves por parte de las empresas.
C. Incorporación de las disposiciones del MAACR a los reglamentos aeronáuticos.
En este apartado argumentó que, debido a que los compromisos adquiridos en el
acuerdo impugnado están limitados a la capacidad legal que cada Estado confiere a los
funcionarios que lo suscribieron, el compromiso de incluir sus disposiciones,
modificaciones y adiciones a los reglamentos aeronáuticos de cada país queda sujeto a que
en cada uno de éstos se sigan los trámites correspondientes. En el caso de El Salvador,
corresponde al Presidente de la República incorporar tales principios dentro del
Reglamento que debe desarrollar la Ley de Aeronáutica Civil; situación que no se ha
realizado.
D. Autoridad regional para la seguridad de la aviación.
En relación con este tema, adujo que el propósito de contar con una autoridad para
toda la región centroamericana que pueda normalizar el otorgamiento de licencias, registro
y certificación de aeronaves, políticas y procedimientos de aeronavegabilidad es fortalecer
los vínculos integracionistas de Centroamérica, tal como se prescribe en el art. 89 Cn. Así,
dijo que el MAACR constituye un avance hacia el "centroamericanismo" y aplicación plena
de la Constitución.
Adicionalmente, explicó que la Corporación Centroamericana de Servicios de
Navegación Aérea (COCESNA), creada como una entidad de servicio público, constituye
un organismo con funciones supranacionales; habiéndosele conferido a su Consejo
Directivo en el art. 19 literales a) y d) de sus Estatutos la facultad para crear la Agencia
Centroamericana de la Seguridad Aeronáutica. Esta agencia es una dependencia de
COCESNA cuya finalidad es emitir normas, procedimientos y disposiciones destinadas a
armonizar y estandarizar las actividades de vigilancia de la seguridad aeronáutica en los
países miembros de COCESNA. Con lo cual –aseveró– se está cumpliendo con el propósito
expresado por las autoridades aeronáuticas de Centroamérica de contar con una entidad
para normalizar el otorgamiento de licencias, registro y certificación de aeronaves, etc.
E. Improcedencia del "recurso" de inconstitucionalidad.
En este apartado el Viceministro de Transporte sostuvo que, según el art. 183 Cn
corresponde a este tribunal declarar la inconstitucionalidad de leyes, decretos y
reglamentos; y, en el presente caso, las disposiciones contenidas en el memorándum
cuestionado se fundamentan en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional, que es un
tratado suscrito no sólo por El Salvador, sino también de los otros países Centroamericanos.
En ese sentido, expresó que el MAACR no es una ley, pues no crea ninguna clase
de derechos u obligaciones para El Salvador. Su contenido se encuentra regulado por el
Convenio sobre Aviación Civil Internacional y por la Ley de Aeronáutica Civil. Es más,
aclaró que, de haberse considerado un tratado, el Presidente de la República lo hubiera
sometido a ratificación de la Asamblea; cosa que no se ha hecho. Además, reiteró que el
MAACR no es una ley porque no ha sido decretada por el Órgano Legislativo ni
sancionada por el Órgano Ejecutivo.
Por otra parte, añadió que el memorando cuestionado no es un reglamento, pues no
tiene por objeto facilitar ni asegurar la aplicación de leyes cuya ejecución corresponda al
Presidente de la Republica. Tampoco es un Decreto Ejecutivo que debiera hacer sido
comunicado por el Ministro del respectivo ramo, por no tratarse de una providencia del
Presidente de la República.
En virtud de lo anterior, solicitó a esta Sala declarar inadmisible la demanda de
inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Lesama Romero.
5. De conformidad al art. 8 L. Pr. Cn., se corrió traslado al Fiscal General de la
República por un plazo de doce días.
Al rendirlo, el Fiscal General señala que según el art. 183 Cn. corresponde a esta
Sala declarar la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos en su forma y
contenido. Sin embargo, adujo el memorando impugnado no puede considerarse una ley,
pues no crea ninguna clase de derechos ni obligaciones para El Salvador. Y es que, su
contenido tiene fundamento en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional –que es un
tratado suscrito por El Salvador y por los países centroamericanos– y en la Ley de
Aeronáutica Civil.
Por otra parte, señaló que la L. Pr. Cn. establece los requisitos que debe reunir la
demanda de inconstitucionalidad; no obstante, en el presente caso, en la demanda no se
establece la ley, decreto o reglamento que se estima inconstitucional ni se cita el número y
fecha del Diario Oficial en que se hubiera publicado o acompañando el ejemplar de otro
periódico si no se hubiera usado aquél para su publicación.
Finalmente, aseveró que la inconstitucionalidad de una ley, decreto o reglamento
puede ser de contenido o forma. Así, recordó que la inconstitucionalidad material se da
cuando el contenido de las disposiciones infraconstitucionales contraría en forma
manifiesta la Constitución; en lo formal, cuando en el proceso de emisión se omite o se
incumplen los requisitos para su creación. En el caso del MAACR –sostuvo–, no se puede
hablar de inconstitucionalidad de contenido ni de forma.
Por las razones expuestas, el Fiscal General de la República solicitó a este tribunal
declarar improcedente la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano
David Lesama Romero.
6. Concluido el trámite relativo a oír las justificaciones de las autoridades emisoras
del MAACR y la opinión del Fiscal General de la República, y por advertir esta Sala que
existían algunos aspectos que era necesario aclarar en el presente proceso, para una mejor
fundamentación del fallo, de conformidad al art. 9 L. Pr. Cn. y por resolución de 22-I-2003,
se ordenó solicitar al Ministerio de Relaciones Exteriores que informara, en el plazo de
ocho días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación de dicha resolución, si
para la suscripción del memorando cuestionado se otorgaron plenos poderes al
Viceministro de Transporte y al Director General de Transporte Aéreo para actuar en
nombre y representación del Estado salvadoreño.
La Ministra de Relaciones Exteriores, por medio de escrito de 13-II-2003, rindió su
informe acotando que en dicha cartera de Estado no se tiene ningún registro sobre la
emisión de plenos poderes al Viceministro de Transporte y al Director General de
Transporte Aéreo para la firma del Memorándum de Entendimiento entre las Autoridades
de Aeronáutica Civil de la Región.
II. Previo a entrar al conocimiento de los motivos de inconstitucionalidad
planteados en el presente proceso, es necesario hacer ciertas acotaciones sobre la pretensión
en el proceso de inconstitucionalidad y su adecuada configuración.
1. El art. 1 Pr. Cn. califica al trámite con el cual se resuelven las demandas de
inconstitucionalidad, como proceso; es decir, como una herramienta perteneciente al
Derecho Procesal por medio de la cual este tribunal realiza una defensa de la Constitución a
través, específicamente, del control de constitucionalidad.
2. En consonancia con tal calificación, desde la Sentencia de 14-XII-1995,
pronunciada en el proceso de Inc. 17-95, Considerando II, se viene sosteniendo por este
tribunal que el objeto procesal de la inconstitucionalidad es la pretensión, "entendida como
la petición fundada de la parte que la entidad jurisdiccional actué en determinado sentido
respecto de un bien", la cual "ejerce una importante función determinadora del proceso,
pues éste se inicia, mantiene y concluye para satisfacerla o decidirla".
Relacionado con lo anterior está el que la pretensión, como tal, requiere para su
viabilidad la existencia de ciertos elementos objetivos y subjetivos, además de una
circunscripción en la invocación del derecho y la narración fáctica de los hechos que
originan su planteamiento, mediante los cuales se demarcan los límites sobre los que deberá
conocer y pronunciarse el tribunal.
3. Ahora bien, siendo que el proceso de inconstitucionalidad ha sido configurado
como un control abstracto sobre la legitimidad constitucional de disposiciones generales,
para que la pretensión que le da origen sea admisible y procedente, no es necesaria una
impugnación contra actos concretos a los cuales el titular de la pretensión atribuya efectos
de vulneración a la Ley Suprema. Así, ante la inexistencia de hechos, el fundamento
material o sustrato fáctico de la pretensión de inconstitucionalidad, está constituido por las
argumentaciones expuestas por el actor, tendentes a evidenciar las confrontaciones
internormativas –por él percibidas– entre las disposiciones o cuerpo normativo sujeto a
control de constitucionalidad y las disposiciones de la Constitución propuestas como
parámetro de dicho control.
4. Así, para estar acorde al art. 6 Pr. Cn., y para el caso de pretender la eliminación
de determinados artículos de un cuerpo normativo, este sustrato fáctico debe indicar
claramente, en primer término, la disposición infraconstitucional impugnada –objeto de
control de constitucionalidad– y, en segundo término, las razones de tal violación,
confrontando el contenido del objeto con el parámetro, de tal suerte que se aprecie la
confrontación internormativa apreciada por el demandante.
Por otra parte, si la impugnación es general, es decir, que lo pretendido por el
peticionario es la declaratoria de inconstitucionalidad de todo un cuerpo normativo, habrá
dos vías para establecer la argumentación: la primera, demostrar la inconstitucionalidad de
cada uno de las disposiciones que conforman la ley, decreto o reglamento, de la manera que
se explicó en el párrafo anterior; y la segunda, señalar claramente la o las disposiciones que
se consideren los pilares fundamentales del cuerpo normativo en cuestión, sin los cuales
éste perdería su razón de ser, para luego confrontar sus contenidos con el contenido
material de las disposiciones constitucionales que se planteen como parámetro de control.
5. Aunado a lo anterior, y entendida la pretensión como parte esencial del objeto
procesal de la inconstitucionalidad –junto con la resistencia u oposición ejercida por las
autoridades demandadas–, es indudable concluir que aquella no puede ser configurada y
planteada más que por el sujeto activo o demandante, pues los tribunales están sometidos –
y la Sala de lo Constitucional no es la excepción– a un estatuto constitucional que, inter
alia, comprende el principio de imparcialidad a que se refiere el art. 186 ord. 5ª Cn., y el
principio dispositivo sobre la pretensión y su resistencia.
De lo anterior se deduce que los tribunales deben actuar respondiendo a peticiones
concretas y no pueden configurar de oficio el objeto de control sobre el cual deberán
decidir. Y es que, si bien el art. 80 Pr. Cn. autoriza a esta Sala a suplir de oficio los errores
u omisiones pertenecientes al derecho en que incurren las partes, ello sólo es aplicable a los
procesos de amparo y de hábeas corpus, no así al de inconstitucionalidad, ya que en éstos –
en que sí se puede efectuar lo que la doctrina llama "suplencia de la queja deficiente"–,
existen "hechos" o acontecimientos de la realidad fáctica que juzgar, y lo que se le exige a
las partes es que expongan la relación de los hechos en la forma en que se han producido,
pudiendo este tribunal, con ese acercamiento a la realidad fáctica, suplir los errores u
omisiones pertenecientes al derecho en virtud del principio iura novit curia. Ello no puede
hacerlo esta Sala en el proceso de inconstitucionalidad, pues, ante la ausencia de tales
hechos, la suplencia que la Sala realizara en relación con las confrontaciones
internormativas que deben decidirse, en realidad no sería otra cosa que la configuración de
oficio de una parte del objeto procesal de la inconstitucionalidad.
Por lo dicho, en el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteados por los
peticionarios, solo puede entrarse al conocimiento y decisión de fondo de aquellos que se
hayan configurado adecuadamente, para no violar el estatuto de imparcialidad que rige a
esta Sala.
6. El examen de las argumentaciones expuestas por el demandante permite advertir
que hay una de ellas que presenta deficiencias en su fundamento material o sustrato fáctico,
al plantear la confrontación normativa que esta Sala debe decidir.
En la demanda, el actor expuso que la aplicación del MEACR vulnera el art. 146
Cn., pues en su opinión "en base al memorando cuestionado se permite que pilotos
aviadores extranjeros, no solo centroamericanos sino también venezolanos y cubanos,
laboren en el país sin contar con la autorización correspondiente de los Ministerios de
Trabajo y Previsión Social y del Interior".
No obstante la anterior aseveración, el peticionario no plasmó la argumentación
necesaria para demostrar que el memorándum impugnado viole la disposición
constitucional propuesta como parámetro. Más aún, no especifica en qué sentido la
suscripción del MAACR vulnera lo preceptuado por el art. 146 Cn ni por qué el contenido
de éste no se corresponde con la citada disposición constitucional.
En conclusión, no puede tenerse por establecido el sustrato fáctico en esta
pretensión, puesto que si bien hay señalamiento de la norma parámetro de control, no se
incluyó dentro de la argumentación la explicación de los motivos por los cuales el MAACR
no se corresponde con el contenido material atribuido a la norma constitucional propuesta
como parámetro de control; consecuentemente, deberá sobreseerse respecto de este punto
de la pretensión.
III. Habiéndose depurado la pretensión del demandante, y antes de entrar al fondo
de la misma, corresponde realizar algunas acotaciones acerca de los tratados
internacionales: su caracterización (III 1), clasificación (III 2), forma, contenido y efectos
(III 3); luego se hará referencia al proceso para su celebración (IV); para finalmente,
analizar uno de sus requisitos de validez: la competencia para su adopción (V); premisas a
partir de las cuales habrá que juzgar la constitucionalidad del MAACR (VI).
1. En la actualidad, el normal funcionamiento de las relaciones internacionales
depende de los tratados. Así, el tratado aparece como un regulador esencial de la vida
internacional y un instrumento de su estabilidad. De ahí que el tratado constituya la fuente
de Derecho Internacional más importante de nuestra época. Y es que, hoy día, las reglas de
Derecho Internacional más numerosas son los tratados.
En ese orden de ideas, se entiende el tratado como todo acuerdo entre sujetos de
Derecho Internacional destinado a producir efectos jurídicos, los cuales consisten en crear,
modificar o extinguir una relación jurídica. En otras palabras, el tratado establece relaciones
jurídicas entre partes de la comunidad internacional de las cuales surgen derechos y
obligaciones al determinar las reglas o pautas de conducta que éstas deben adoptar en la
regulación de un asunto en concreto.
En ese mismo sentido, la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados
(CVDT), entiende por tratado "un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados
y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más
instrumentos conexos"; concepto que posteriormente fue ampliado por la Convención de
Viena de 1986 a ciertos actos de las organizaciones internacionales. Cabe aclarar que, tal
como señaló en su oportunidad la Comisión de Derecho Internacional, la producción de
efectos jurídicos o creación de derechos y obligaciones de los tratados está implícita en la
frase "regido por el Derecho Internacional".
En perspectiva con lo anterior, puede concluirse que, para la noción jurídica de
tratado no interesa su designación, sino más bien su carácter jurídicamente obligatorio. Así,
según el Derecho Internacional, tratado es todo instrumento internacional,
independientemente de su denominación, destinado a producir efectos jurídicos.
En virtud de lo anterior, puede indicarse que cuando la Constitución se refiere a los
conceptos de tratado, convenio o convención se está refiriendo a instrumentos de un mismo
género –tratado–.
2. Doctrinariamente, los tratados se clasifican en: abiertos y cerrados, bilaterales y
multilaterales, tratados-ley y tratados-contratos, tratados solemnes y acuerdos en forma
simplificada.
A. Los tratados cerrados se celebran únicamente entre las partes signatarias sin
permitir la adhesión de otros Estados. En cambio, los tratados abiertos permiten la adhesión
de otros Estados. A su vez, los tratados abiertos pueden ser abiertos en escala mínima,
cuando los Estados que se pueden adherir son designados por las partes; o abiertos en
escala más amplia, pero restringida, según criterios geográficos, sociológicos, étnicoculturales, teleológico-ideológicos, económicos, etc., tales como Carta de la OEA
(geográfico), Pacto de la Liga Árabe (sociológico o étnico-cultural).
B. De acuerdo al número de partes intervinientes, los tratados se dividen en
bilaterales o bipartitos y multilaterales o colectivos.
Cronológicamente, las relaciones bilaterales son anteriores a las multilaterales. Así,
hasta comienzos del siglo XIX sólo se pactaban tratados bilaterales. Es más, hasta entonces
los grandes acuerdos como los de Westfalia o Utrecht no se hicieron sino con base en la
suma de una serie de tratados entre las partes. El primer acto multilateral colectivo surge en
1815 con el Acta Final de Viena. Consecuentemente, es natural que el procedimiento de
conclusión de los tratados internacionales se adapte a los tratados bilaterales; y que a partir
de éste, se desarrollara paulatinamente el un proceso particular para los multilaterales.
Ahora bien, se habla de tratados multilaterales generales y restringidos. Los
primeros son relativos a normas generales de Derecho Internacional o referentes a asuntos
de interés general para todos los Estados. En cambio, el tratado multilateral restringido se
caracteriza por ser cerrado o abierto bajo condiciones determinadas y son celebrados por un
número reducido de Estados para regular cuestiones que sólo son objeto de interés para
éstos.
C. Sobre la base de las funciones jurídicas que persiguen los tratados, se distinguen
los tratados-contrato y los tratados-ley. Los primeros son actos de carácter subjetivo que
engendran prestaciones recíprocas a cargo de los Estados contratantes que persiguen, cada
uno respectivamente, objetivos diferentes; es decir, son aquéllos mediante los cuales se
instrumentan negocios. Los segundos se caracterizan por adoptar normas de derecho,
objetivamente válidas fundadas en la voluntad de todos los signatarios que es idéntica.
Mientras los tratados-contrato ponen a cargo de las partes prestaciones diferentes, en las
que cada una asegura normalmente sus intereses, los tratado-ley revelan la identidad de
voluntades signatarias en un contenido común.
Esta clasificación ha sido duramente criticada, por cuanto se dice que el derecho en
general, y el derecho convencional en particular, es un medio para un fin, no un fin en sí
mismo. Así, la función esencial de cualquier tratado es la de crear derecho, es decir, el
establecimiento de normas jurídicas, ya sea una norma general o individual. Entonces,
cuando los Estados buscan por medio de un tratado cualquier propósito –económico,
político, cooperación, etc.– se realiza en forma jurídica; y cualquier tratado normativo tiene
una finalidad. De ahí que, una clasificación de los tratados debería distinguir entre los
diferentes tratados creadores de derecho.
D. En cuanto al procedimiento de celebración, los tratados pueden ser solemnes o
acuerdos en forma simplificada. Los primeros son aquellos realizados con la intervención
formal del órgano estatal investido de competencias al respecto –normalmente el jefe del
Estado y ratificación posterior del legislativo–. La celebración es mediata, en cuanto se
descompone en varios actos: negociación, firma y ratificación; y tienen la forma de un solo
instrumento jurídico.
Por el contrario, los acuerdos en forma simplificada se concluyen por el Ministro de
Relaciones Exteriores o por los agentes diplomáticos, no estando sujetos a ratificación, sino
que obligan por la firma, y pueden manifestarse en más de un instrumento jurídico. Por lo
general, se llevan a cabo por medio de un intercambio de notas: el ofrecimiento de una
parte y la aceptación de parte de la otra.
3. A. Actualmente, los tratados internacionales se formalizan por escrito, y suelen
dividir su contenido en un preámbulo, una parte dispositiva y una parte final. El preámbulo
enuncia la nómina de Estados firmantes, los propósitos y motivos que conducen a las partes
a comprometerse. La parte dispositiva estipula los derechos y obligaciones de los
signatarios; es decir, contiene las normas que se adoptan. La parte final consigna las
previsiones sobre ratificación, adhesión por terceros Estados, denuncia, causas de nulidad,
suspensión, modificación, fecha de entrada en vigor, reglas sobre interpretación de
disposiciones y duración.
B. En cuanto a la materia regulada por un tratado, puede decirse que ésta es diversa.
Así, mediante un tratado internacional pueden normarse desde asuntos políticos,
económicos, administrativos, comerciales, financieros, militares y culturales, hasta
cuestiones relacionadas con la protección de los derechos humanos.
C. Al igual que en los contratos, los tratados dan origen a una relación jurídica entre
los Estados suscriptores. En ellos opera a plenitud el alcance y efecto del principio inter
partes. De tal suerte, los Estados que pactan quedan vinculados en virtud de la identidad y
continuidad de su personalidad jurídica de Derecho Internacional.
En ese orden de ideas, puede señalarse que la regla general es que los tratados no
producen efectos jurídicos para terceros Estados sin su consentimiento. Se trata del
principio pacta tertiis nec nocent nec prosunt, que proviene del Derecho Privado romano,
que en el Derecho Internacional no se justifica meramente por el concepto general del
derecho de los contratos, sino por la soberanía e independencia de los Estados.
Sin embargo, los tratados sí pueden producir efectos para terceros, imponiendo
obligaciones o concediendo derechos, con el consentimiento de ellos. En este supuesto, no
hay excepciones al principio pacta tertiis, pues al mediar asentimiento de los terceros,
claramente se está dentro del mecanismo convencional. En ese sentido, la obligación
prevista para un tercer Estado no puede ser revocada o modificada sin el consentimiento de
las partes en el tratado y del tercer Estado, salvo que se haya convenido lo contrario. De
igual forma, un derecho no puede ser revocado ni modificado por las partes si consta la
intención de que éste no lo sea sin la aceptación del tercer Estado.
En todo caso, el principio pacta tertiis no impide que en determinados supuestos los
tratados puedan producir efectos para terceros Estados. Así, en virtud del principio de
efectividad, los instrumentos internacionales vinculan a terceros en los siguientes casos:
reglas contenidas en éstos que den lugar a normas consuetudinarias, tratados que
representen la gestión de intereses comunes por un conjunto de Estados suficientemente
representativos y convenios constitutivos de organizaciones internacionales.
Por otra parte, debe tenerse presente que la suscripción de un tratado afecta el
derecho interno de cada Estado. Así, desde el momento en que estos instrumentos entran en
vigencia, se pueden producir efectos en el territorio, población y ejercicio de competencias
estatales. Es por ello que la Constitución de cada Estado dispone reglas relativas al proceso
de entrada en vigor en derecho interno de los tratados, la ejecución de éstos en el derecho
interno y regulan las relaciones jurídicas entre los tratados y las normas jurídicas de
derecho interno.
El art. 144 Cn. dispone que los instrumentos internacionales al entrar en vigencia
constituyen leyes de la República. En otras palabras, en el sistema salvadoreño de fuentes,
los tratados siguen siendo esencialmente la fuente del Derecho Internacional por
antonomasia, pero una vez que aquellos se internan al ordenamiento jurídico constituyen
leyes secundarias.
Ahora bien, de la lectura del segundo inciso de la disposición citada se desprenden
dos ideas; la primera consiste en darle fuerza pasiva a los tratados internacionales frente a
las leyes secundarias de derecho interno, es decir que el tratado internacional no puede ser
modificado o derogado por las leyes internas, lo cual conlleva a que estas últimas están
dotadas de fuerza jurídica o normativa inferior. Ello significa que, si bien el tratado
internacional y las leyes internas forman parte de la categoría "leyes secundarias de la
República", dicha categoría contiene una subescala jerárquica dentro de la cual el tratado
internacional goza de un rango superior al de las leyes de derecho interno.
Por otra parte, la segunda idea que se deduce del inciso en referencia, y que es
consecuencia de la primera, consiste en señalar la prevalencia del tratado internacional
sobre la ley interna, lo cual lleva al denominado principio o criterio de prevalencia. Es decir
que en el inc. 2º del art. 144 Cn., se han señalado dos criterios para resolver las antinomias
que se susciten entre el tratado internacional y la ley secundaria de derecho interno; en
primer lugar, se hace referencia al criterio de jerarquía –criterio que opera en el momento
de creación del Derecho–, pero también se quiso proporcionar al aplicador del derecho un
criterio adicional, recurriendo al criterio de prevalencia –el cual opera en el momento de la
aplicación del derecho–.
IV. Abordados que han sido los aspectos generales de los tratados internacionales,
corresponde en este apartado analizar la serie de actos mediante los cuales éstos adquieren
vigor.
1. En primer lugar, cabe señalar que el proceso de celebración de los tratados se
halla regido por el principio de buena fe –principio de gran arraigo en el Derecho
Internacional–. En virtud de este principio surgen obligaciones de comportamiento a cargo
de los Estados. Así, los Estados deben comportarse de tal forma que las negociaciones
tengan sentido, lo que no sucede cuando las partes insisten en su propia posición sin
contemplar modificación alguna. Por otra parte, un Estado que ha convenido en sostener
negociaciones para la celebración de un tratado debe abstenerse de realizar cualquier acto
encaminado a malograr su objeto y fin mientras las negociaciones prosigan y antes de su
entrada en vigor.
2. La celebración de instrumentos internacionales constituye un acto complejo, cuyo
procedimiento comprende: la adopción y autenticación del texto, manifestación del
consentimiento en obligarse, registro y depósito.
A. La adopción del texto –que va precedida de la negociación– es el mecanismo
mediante el cual se ajusta formalmente el texto del instrumento internacional. Es decir, esta
fase tiene por objeto la redacción del cuerpo del tratado. De ahí que en esta etapa no sea
necesario que los Estados negociadores expresen su consentimiento en obligarse por él.
Antiguamente, la adopción del texto tenía lugar por acuerdo de todos los Estados
participantes en las negociaciones; siendo la unanimidad la regla general. Sin embargo, el
auge de los tratados multilaterales redactados en conferencias internacionales o en
organizaciones internacionales ha puesto a prueba dicha regla; sustituyéndola por el empleo
de la fórmula de la mayoría. En ese sentido, se ha señalado que la unanimidad sigue siendo
la regla principal para los tratados bilaterales y para los tratados redactados por un número
reducido de Estados; pero para los tratados multilaterales, la adopción del texto es por la
mayoría de dos tercios, aunque los Estados pueden aplicar, si así lo desean, la regla de la
unanimidad.
Ahora bien, la autenticación del texto es el acto por el cual se establece de modo
definitivo el contenido del instrumento internacional, de tal suerte que no pueda ser
alterado, y en el que se certifica que ese texto es el correcto y auténtico. En ese sentido, su
finalidad consiste en dar a conocer a los Estados negociadores cuál es el contenido
invariable del tratado, a efecto que éstos decidan si van a ser partes o no del mismo.
El texto queda establecido como auténtico por el procedimiento establecido en el
respectivo tratado, o por el que hayan convenido los Estados que han participado en su
elaboración. Cuando no se ha prescrito procedimiento, se establece mediante la firma, firma
ad referéndum, rúbrica puesta por los representantes de los Estados en el texto del tratado o
por acta final de la conferencia en que figure el texto.
B. La prestación del consentimiento es el acto jurídico internacional por medio del
cual un Estado expresa su voluntad de obligarse por un tratado.
En los orígenes del Derecho Internacional, los tratados internacionales eran
obligatorios desde el momento de la firma. Sin embargo, dados los inconvenientes prácticos
que esta forma presentaba –que implicaba el riesgo de que los agentes diplomáticos
pudiesen comprometer irrevocablemente al Estado– se introdujo rápidamente la costumbre
de incluir una cláusula de reserva a favor del soberano; estipulación en virtud de la cual,
podía dar por sí mismo valor obligatorio al tratado por una formalidad distinta de la firma.
Consecuentemente, la doctrina de la época estableció la necesidad de la ratificación incluso
a falta de cláusula expresa.
Posteriormente, con la aparición del constitucionalismo, la ratificación de los
tratados adquiere una nueva dimensión. Su finalidad es ya la de realizar un control de las
relaciones exteriores, y significa el acto de autorización del Legislativo al Ejecutivo para
que pueda expresar en el ámbito internacional su consentimiento en obligar al Estado por
un instrumento internacional. De ahí que, deba distinguirse entre ratificación constitucional
o en el ámbito interno y ratificación internacional.
A lo largo del siglo XIX se consideraba, pues, que los tratados o convenciones para
obligar internacionalmente al Estado, debían ser ratificados. No obstante, debido al
incremento en las relaciones entre Estados, especialmente en las esferas económicas y
técnicas, surgieron otras formas de manifestación del consentimiento del Estado en
obligarse por un instrumento internacional, tales como la firma, intercambio de
instrumentos, adhesión, aprobación y aceptación.
En perspectiva con lo anterior, la práctica internacional demuestra inequívocamente
que existen diversas formas para que un Estado se obligue por un tratado. Así, son los
Estados negociadores los que determinan y escogen libremente cuál será el modo concreto
de expresión de obligarse internacionalmente. Al respecto, el art. 14 de la CVDT dispone
que el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado podrá manifestarse
mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificación, la
aceptación, la aprobación o la adhesión, o en cualquier otra forma que se hubiese
convenido.
C. El Derecho Internacional ha previsto la publicidad de los instrumentos
internacionales mediante la figura del registro. El Pacto de Sociedades de las Naciones ya
regulaba en su art. 18 la obligación de los Estados miembros de registrar de inmediato en su
secretariado los tratados o acuerdo internacionales concluidos en el futuro; añadiendo que
ninguno de estos tratados o acuerdos sería obligatorio antes de su registro.
Actualmente, el art. 102 de la Carta de las Naciones Unidas impone a sus miembros
la obligación de registrar en la secretaría todos los tratados y acuerdos concertados por
éstos con posterioridad a la vigencia de la Carta. La sanción por el incumplimiento de la
obligación de registro es la imposibilidad de invocar el tratado o acuerdo de que se trate
ante órgano alguno de las Naciones Unidas. Es más, las condiciones de aplicación de la
citada disposición han sido ampliadas en la Resolución de la Asamblea General 97 (I), de
14-XII-1946, que además del registro prevé el archivo e inscripción voluntaria para los
instrumentos internacionales concluidos por Estados no miembros de las Naciones Unidas.
D. La institución del depósito de los instrumentos internacionales cobra importancia
durante el siglo pasado, precisamente a raíz de la trascendencia de los tratados
multilaterales. Dado que en éstos el número de Estados partes podía ser grande, era
necesario que los actos relativos a tales tratados, y en especial aquellos por los que los
Estados expresaban su consentimiento en obligarse, quedasen centralizados para su
comunicación a los otros Estados suscriptores. Normalmente, esta tarea era asumida por el
Estado en cuyo territorio se había celebrado el tratado. Sin embargo, con la aparición de las
organizaciones internacionales fue habitual confiar a éstas o a su funcionario administrativo
principal las funciones de depositario; práctica que se ha generalizado en el siglo XX.
En perspectiva con lo anterior, la designación del depositario puede realizarse por
los Estados negociadores en el instrumento internacional o de otro modo; pudiendo asumir
tales funciones uno o más Estados, una organización internacional o el funcionario
administrativo principal de éstas.
En cuanto a las tareas encomendadas al depositario, el art. 77 de la CVDT señala
que, salvo que los Estados convengan otra cosa, las funciones de éste comprenden: (a)
custodiar el texto original del instrumento internacional y los plenos poderes que se le
hayan remitido; (b) extender copias certificadas conforme al texto original y preparar todos
los demás textos del tratado en otros idiomas que puedan requerirse en virtud del tratado y
transmitirlos a las partes y a los Estados facultados para llegar a serlo; (c) recibir las firmas
del tratado y recibir y custodiar los instrumentos, notificaciones y comunicaciones relativos
a éste; (d) examinar si una firma, un instrumente o una notificación o comunicación
relativos al tratado están en debida forma y, de ser necesario, señalar el caso a la atención
del Estado de que se trate; (e) informar a las partes en el tratado y a los Estados facultados
para llegar a serlo de los actos, notificaciones y comunicaciones relativos al tratado; (f)
informar a los Estados facultados para llegar a ser partes en el tratado de la fecha en que se
ha recibido o depositado el número de firmas o de instrumentos de ratificación, aceptación,
aprobación o adhesión necesarios para la entrada en vigor del tratado; (g) registrar el
tratado en la secretaría de las Naciones Unidas; y (h) desempeñar las funciones
especificadas en otras disposiciones de la citada Convención.
V. Expuesto el procedimiento de formalización de los tratados internacionales, debe
hacerse referencia a la competencia para su celebración.
1. Al respecto, es necesario distinguir entre la capacidad internacional para celebrar
tratados y la competencia de derecho interno para suscribir instrumentos de tal naturaleza.
A. La primera está vinculada a la personalidad jurídica internacional; es decir, al
reconocimiento de la calidad de sujeto en el Derecho Internacional. Así, son capaces para
suscribir instrumentos internacionales todos aquellos sujetos considerados como tales por el
Derecho Internacional.
La segunda se refiere a los órganos con potestades para obligar a los Estados u
organizaciones internacionales mediante la adopción de convenios. En ese sentido,
corresponde al derecho interno de cada Estado regular la competencia y actividad de los
órganos que intervienen en la celebración de tratados. Igualmente, las cartas de constitución
de organizaciones internacionales deben contener normas referentes a las personas con
facultades para manifestar el consentimiento de tales entes en obligarse por un tratado.
No obstante que el derecho interno de cada Estado determina los órganos con
potestades para adoptar convenciones, el Derecho Internacional confiere competencia ex
oficio para tal efecto a ciertos órganos estatales. Se trata, en primer orden, de los Jefes de
Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Asuntos Exteriores, quienes pueden realizar todos
los actos relativos a la celebración de tratados. Después están los jefes de misión
diplomática, competentes para la suscripción de instrumentos entre el Estado acreditante y
el Estado acreditado. Finalmente, los representantes del Estado en una conferencia u
organización internacional para la firma de tratados concluidos en el seno de aquéllas.
Fuera de estos supuestos, cualquier otro órgano o funcionario estatal necesita plenos
poderes para la adopción de instrumentos internacionales. Es decir, para manifestar el
consentimiento del Estado en obligarse internacionalmente debe acreditar su calidad de
representante del Estado.
2. En nuestro medio, conforme al art. 168 ord. 5º Cn., corresponde al Presidente de
la República la conducción de las relaciones exteriores. De ahí que, a éste le compete la
celebración de tratados y convenciones internacionales –art. 168 ord. 4º Cn–. No obstante,
debido a que la dirección de la política exterior es tan extensa no puede este funcionario
desarrollarla directamente en todos los casos, razón por la cual, el ejercicio de esta facultad
puede ser delegada. En ese sentido, la potestad de mérito ha sido encomendada por norma
jurídica específica al Ministro de Relaciones Exteriores –art. 32 ords. 1º y 2º del
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo–. Además, el Presidente puede delegarla en otros
funcionarios de su gabinete cuando lo estime necesario. Y es que, debe recordarse que
dicha facultad ha sido reservada constitucionalmente a éste.
Al respecto, en la Sentencia de 31-VIII-2001, pronunciada en el proceso de Inc 332000, esta Sala señaló que "de la simple lectura del art. 168 Cn. se puede advertir que la
multiplicidad de atribuciones conferidas al Presidente de la República que no pueden ser
desarrolladas directamente por este funcionario, debido a que comprenden una diversidad
de acciones en distintas áreas de la Administración; por lo que es necesario que delegue el
ejercicio de algunas de éstas –siempre que no sean de aquellas indelegables– cumpliendo
con los requerimientos que la misma Constitución señala (…). En consecuencia, la
atribución de celebrar tratados y convenios internacionales, estrechamente vinculada a la
negociación y manejo de la política exterior de El Salvador, por su magnitud no puede ser
desarrollada directamente en todos los supuestos por el Presidente de la República, pues no
compete solo a éste únicamente esta atribución, con lo cual se admitiría que su ejercicio se
delegue en uno o varios funcionarios a los cuales de atribuya dicho ejercicio mediante
norma jurídica específica –como ocurre con el Ministro de Relaciones Exteriores según el
art. 22 del RIOE–, aunque el ejercicio de la misma quede reservada al Presidente, a tal
grado que si él lo decide puede intervenir junto a ese funcionario. Y es que, no debe
olvidarse que el Órgano Ejecutivo salvadoreño presenta una estructura vertical, en donde la
influencia del Presidente en cualquier funcionario de su gabinete es directa".
Consecuentemente, la competencia para celebrar instrumentos internacionales por
medio de los cuales se obligue al Estado salvadoreño internacionalmente está reservada
constitucionalmente al Presidente de la República, quien puede ejercerla directamente, por
medio del Ministro de Relaciones Exteriores o de cualquier funcionario de su gabinete.
Cabe aclarar que, conforme a las reglas del Derecho Internacional, el Presidente de la
República y el Ministro de Relaciones Exteriores se consideran plenipotenciarios. En
cambio, cuando la mencionada potestad es ejercitada por cualquier otro funcionario debe
presentar plenos poderes para acreditar su representación y poder vincular al Estado
salvadoreño.
3. Ahora bien, la potestad para adoptar instrumentos internacionales no es
omnímoda, aun cuando es amplia, por cuanto la misma Constitución contiene un marco
delimitador de esa potestad. Así, la Ley Suprema contiene preceptos que determinan límites
específicos al contenido de tales instrumentos; límites dentro de los cuales debe realizarse
toda negociación de convenios.
En ese sentido, los arts. 145 y 146 Cn. disponen que no pueden celebrarse tratados
que restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones constitucionales, en que se
altere la forma de gobierno, se menoscabe o lesione la integridad del territorio, la soberanía
e independencia de la República o los derechos y garantías fundamentales de la persona
humana. Asimismo, no puede someterse al Estado salvadoreño a la jurisdicción de un
tribunal de un estado extranjero mediante un instrumento internacional.
4. Recapitulando, puede concluirse que el Presidente de la República, directamente
o por medio de plenipotenciarios, es competente para negociar instrumentos internacionales
de cualquier naturaleza; cuyos textos, una vez adoptados de forma definitiva, son firmados.
Los textos así autenticados deben someterse a ratificación de la Asamblea Legislativa, tal
como lo prescriben los arts. 131 ord. 7º y 168 ord. 4º Cn. Una vez ratificados, éstos son
sancionados por el Presidente y mandados a publicar como leyes de la República.
Finalmente, el Órgano Ejecutivo debe elaborar los instrumentos de ratificación
internacional y depositarlos donde corresponda.
VI. A partir del marco teórico expuesto en los Considerandos que anteceden, debe
enjuiciarse la constitucionalidad del MAACR.
1. En el presente caso, la parte actora fundamenta su pretensión en que el MAACR,
suscrito por las autoridades de Aeronáutica Civil de la Región el 24-VI-1999, es violatorio
de la Constitución, por cuanto nunca se sometió a ratificación de la Asamblea Legislativa;
con lo cual se vulnera el ord. 7º del art. 131 Cn.
Por su parte, el Director General de Transporte Aéreo y Viceministro de Transporte
alegan que el memorando impugnado no es un tratado, sino simplemente un acuerdo de
intenciones de las autoridades representativas de transporte aéreo de los Estados
centroamericanos; razón por la cual, no es necesario someterlo a ratificación del Órgano
Legislativo. Es más, señalan que el MAACR no genera obligación para El Salvador, pues
su contenido se encuentra ya regulado en la legislación aeronáutica.
Al respecto, de la lectura del MAACR puede advertirse que éste no es un simple
acuerdo de intenciones, sino que va más allá, creando una obligación para los Estados
firmantes. Y es que, si bien el contenido de la primera cláusula no genera una exigencia
para los Estados centroamericanos suscriptores –en el sentido que la convalidación de
licencias para el personal técnico aeronáutico y el intercambio de tripulaciones y aeronaves
debe concederse dentro del marco legal existente de cada Estado–, no sucede lo mismo con
la segunda; que conlleva la obligación de incorporar al ordenamiento jurídico de los
Estados el contenido del citado acuerdo y sus futuras modificaciones o adiciones.
Aunado a lo anterior, las mismas autoridades suscriptoras reconocen que la
estipulación segunda genera una obligación para los Estados cuando señalan: "Como ya lo
dijimos, al principio de esta contestación, en la legislación aeronáutica salvadoreña ya están
reguladas situaciones como la convalidación de licencias al personal técnico aeronáutico,
intercambio de tripulaciones y de aeronaves; por lo que no estamos procediendo a incluirlos
en ella, como dice el Memorándum de Entendimiento. Esto posiblemente, se lleve a cabo
en los otros Estados firmantes". Así, a pesar que algunas de las disposiciones contenidas en
el memorando impugnado se encuentran ya reguladas en la normativa de aeronáutica –
como bien manifiestan el Director General de Transporte Aéreo y Viceministro de
Transporte –, no puede obviarse el hecho que éste impone la exigencia de incorporar sus
futuras modificaciones y adiciones a la legislación de la materia; lo cual se traduce en una
obligación para el Estado salvadoreño. De ahí que, no pueda estimarse que el MAACR sea
un acuerdo de intenciones o voluntades.
2. Ahora bien, habiéndose determinado que el MAACR es un acuerdo que genera
obligaciones para los Estados firmantes, corresponde determinar si para su suscripción se
cumplieron con los requisitos exigidos por la Constitución.
Como ya se indicó en el Considerando V 2 y 4 de la presente sentencia, la
competencia para celebrar instrumentos internacionales por medio de los cuales se obligue
al Estado salvadoreño está reservada constitucionalmente al Presidente de la República,
quien puede delegarla en cualquier funcionario de su gabinete. Sin embargo, conforme a las
reglas de Derecho Internacional, cuando éste delegue esta potestad en funcionario distinto
del Ministro de Relaciones Exteriores debe contar con los respectivos plenos poderes. Así,
negociado, firmado y autenticado el texto de un instrumento internacional, el Presidente de
la República debe someterlo a ratificación del Órgano Legislativo.
En el presente caso, para la suscripción del MAACR se infringió lo establecido en el
ord. 4º del art. 168 Cn., por cuanto, como consta del informe rendido por la Ministra de
Relaciones Exteriores, el Director General de Transporte Aéreo y Viceministro de
Transporte no disponían de plenos poderes para actuar en representación del Estado
salvadoreño y obligarlo en virtud del mismo. Y es que, cabe recordar que la delegación que
el Presidente de la República hace de la potestad para celebrar instrumentos internacionales
se exterioriza con la concesión de plenos poderes.
Se constata, entonces, que el MAACR es inconstitucional, pues ha sido suscrito por
funcionarios estatales carentes de potestades para suscribir instrumentos internacionales;
contraviniendo lo estipulado en el ord. 4º del art. 168 Cn. Consecuentemente, debe
estimarse la pretensión del actor y así debe declararse en la presente sentencia.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos
9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala
Falla:
1. Sobreséese en este proceso respecto de la supuesta violación que el MAACR
produce en el art. 146 Cn, pues en cuanto a tal motivo, el demandante no planteó la
argumentación suficiente que configure la pretensión y que, por tanto, habilite a este
tribunal emitir un pronunciamiento de fondo.
2. Declárase inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el Memorándum de
Entendimiento entre las Autoridades de Aeronáutica Civil de la Región, por cuanto éste ha
sido suscrito por funcionarios estatales carentes de potestades para suscribir instrumentos
internacionales; contraviniendo lo estipulado en el ord. 4º del art. 168 Cn.
3. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.
4. Publíquese esta Sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---A. G.
CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ--PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S.
RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.