Superficie dedicada a la AO en el mundo Superficie y Nº de predios

Coyuntura Agropecuaria
Agricultura Orgánica:
El rol de la Institucionalidad en el Uruguay y la Región
Betty Mandl Motta (*)
Ingeniera Agrónoma
Magíster en Ciencias Agrarias
Especialista en Calidad Agroalimentaria y Normalización
La agricultura orgánica (AO) es la más antigua de las agriculturas. Antes de que existiera la agricultura
que llamamos convencional, ya existía la agricultura orgánica. Pero mas allá de la conciencia y el
convencimiento de los agricultores comprometidos en el cuidado y preservación del medio ambiente, la
tierra y su propia calidad de vida, el crecimiento de la agricultura orgánica como hoy la conocemos se
debe a la avidez de los mercados por productos diferenciados, tanto por sus atributos de calidad e
inocuidad como por su proceso de producción.
Actualmente existen en el mundo más de 31 millones de has dedicadas a la AO, las que están
distribuidas principalmente en Australia, Argentina, China y USA. En América Latina se encuentra el 19%
del área dedicada a la AO y un dato no menor, es que el 90% de los productos orgánicos que se
producen en la región se destina al comercio de exportación.
Superficie dedicada a la AO en el mundo
Superficie y Nº de predios dedicados a la AO en Latinoamérica
2004
2005
2006
2007
Has
5.821.792
6.211.184
6.362.891
5.980.321
P. Coussianovich - IICA
Nº de predios
142.622
189.813
192.927
176.710
En América Latina, al igual que en el resto del mundo el crecimiento en el área dedicada a la AO se ha
enlentecido. Actualmente existen alrededor de 6 millones de has siendo Argentina, por lejos, el país con
mayor área orgánica en la región.
Superficie y Numero de Predios dedicados a la AO en América Latina
Uruguay, de acuerdo a datos de Carolina Leoni (INIA Uruguay, PROCISUR 2007) ostenta el segundo
lugar en cuanto a área orgánica certificada, seguido por Brasil, México y Bolivia.
Si bien se evidencia un estancamiento en el área orgánica en AL así como en el resto del mundo, el
volumen de comercio de productos orgánicos sigue aumentando.
Entre 2002 y 2005 el crecimiento del volumen del comercio de alimentos y bebidas orgánicas fue de
43%, siendo América Latina la principal fuente para abastecer al mercado internacional, principalmente a
Europa y a Estados Unidos con productos orgánicos tales como café, bananas, azúcar, cereales y carne.
Porcentajes de ventas orgánicas en el total de ventas de alimentos
Los países que lideran la demanda por alimentos y otros productos orgánicos son los países de la UE y
USA mientras que la oferta proviene en gran medida de los países en desarrollo.
Sin embargo, y a pesar de ser un sector claramente orientado a la exportación, la AO no ha tenido apoyo
de los Estados (subsidios o apoyo económico) para su desarrollo. Recién en los últimos años se ha
podido constatar la presencia de programas de desarrollo de la AO en Brasil, Costa Rica, Argentina,
Chile, México y más recientemente Bolivia. Esa falta de institucionalidad definida ha sido uno de los
obstáculos para el mayor crecimiento del área de la AO en América Latina.
Si bien existen espacios institucionales que atienden al desarrollo rural, la ruralidad, la agricultura familiar,
los pequeños productores, los proyectos sustentables, las producciones diferenciadas, en los cuales se
inserta la agricultura orgánica, éstos son débiles al momento de incidir en la actividad agropecuaria o
agroindustrial de los países.
La mayoría de los países incluyen la agricultura orgánica como un tema más de la política
sectorial. Sólo Costa Rica, Nicaragua y El Salvador, tienen estrategias nacionales para el fomento de la
actividad. En 8 países existen Planes, o Programas Nacionales para el Desarrollo de la AO (Paraguay,
Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Guatemala, República Dominicana) y en 19 países existe
algún tipo de instrumento jurídico con mayor o menor desarrollo para el fomento de la actividad.
Si convenimos en que hay espacios en el comercio internacional (principalmente para mercados como la
Unión Europea, Japón y USA) para los productos orgánicos, tenemos que reconocer que la AO es
impensable sin un marco regulatorio y de control. De hecho la presencia en el mercado se sustenta en la
capacidad de demostrar y dar garantías de que se trata de productos obtenidos por procesos productivos
diferentes a los convencionales. Y para ello es necesario tener como base normas y definir la
institucionalidad del marco regulatorio que de garantías a los compradores.
La carencia de institucionalidad de regulación y control en América Latina es otra de
las debilidades que ha jugado en detrimento del desarrollo de AO.
De los 32 países de América Latina y el Caribe, solo 18 tienen institucionalidad oficial de control
establecida: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, México, República Dominicana . En
15 de los 18 países que tienen institucionalidad de control, estas dependen de las instancias sanitarias del
sector institucional agropecuario. En tres dependen de otras instancias del sector (Brasil, Chile y
Guatemala). De los 18 países que tienen institucionalidad de control, 15 tienen normativas establecidas y
3 las tienen en diferentes etapas de avance.
Países con fuerte presencia de AO y con fuerte demanda de productos orgánicos también cuentan con
marcos regulatorios definidos, fortalecidos y autoridades oficiales competentes para el control y la
certificación. En Latinoamérica, Argentina es una referencia al respecto. Tiene desde 1992 un sistema de
control reconocido en el mundo, integra la lista de terceros países habilitados a exportar orgánicos a la UE
y hacia fines del año 2007 tiene la expectativa de lograr el reconocimiento del gobierno de Japón para
ingresar a ese selecto mercado.
Esta debilidad está siendo reconocida por los estados en América Latina, así es que en los últimos años y
con el apoyo de organizaciones de cooperación internacional y el empuje de los movimientos orgánicos
locales se están delineando en los países marcos normativos y sistemas de certificación con el propósito
de facilitar el acceso de los productos orgánicos de la región a los mercados de mayor poder adquisitivo.
La situación en Uruguay, ha sido particularmente diferente. Desde 1992 fue la vanguardia aprobando la
reglamentación de la Producción Orgánica mediante decreto y habilitando a dos certificadoras nacionales
para elaborar las normas, controlar y certificar los productos orgánicos de exportación y de venta en el
mercado interno.
Sin embargo, esta reglamentación débil en cuanto a su institucionalidad oficial, traspasó toda la
responsabilidad a las certificadoras privadas nacionales las que no estuvieron a la altura de las exigencias
de los mercados internacionales y debieron conformarse con el mercado local. El acceso a los mercados
externos, con productos como la carne, que ocupa la mayor parte del área orgánica en el Uruguay, fue
posible a través de la certificación de empresas internacionales reconocidas en los mercados de destino.
Pero a su vez, los productores que vuelcan sus productos al mercado local, quedaron obligados a
certificar con esas certificadoras teniendo que asumir los costos de la certificación, los que si bien, no son
los mismos que los precios internacionales de certificación, encarecen de todos modos el proceso y
desestimulan la expansión de la AO entre los productores más pequeños.
Esta situación de desplazamiento de la pequeña agricultura orgánica de los ámbitos de la certificación de
tercera parte también se ha dado en los demás países de América Latina y ha sido detonante para la
puesta en escena de nuevas formas de “certificación”, conocidas como los “sistemas participativos de
garantía” que ofrecen alternativas a la certificación de tercera parte para los mercados domésticos.
El desafío para los Estados en los países de la región está en lograr sistemas de control y certificación
que contemplen todas las situaciones, sin exclusiones. Por un lado dar las garantías a los mercados
internacionales en cuanto a respaldar desde el Estado los sellos de certificación habilitando y controlando
a las certificadoras privadas y por otro lado dando garantía a los consumidores nacionales de que los
sistemas alternativos también están siendo supervisados y auditados por la autoridad competente.
Esto ha llevado a visualizar el papel de las autoridades oficiales competentes para el control de la AO en
América Latina. Así es que desde hace cuatro años se están promoviendo encuentros de representantes
de las autoridades competentes que han permitido analizar el rol que tienen que asumir, definir
necesidades y trazar estrategias para enfrentar un tema común.
Perspectivas
Muchos países en Latinoamérica han comenzado el camino de fortalecimiento de la institucionalidad de
control y certificación.
En Bolivia existe una institucionalidad definida que fortalece por un lado las políticas de promoción de la
AO y por otro lado brinda un marco de regulación para la misma. En el año 2006, con la aprobación de un
Decreto Supremo se crea el Sistema Nacional de Control de la Producción Ecológica para contribuir a la
consolidación de la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas y al mejoramiento de la
calidad de vida, incrementando los ingresos de la población del área rural y urbana a través de la
producción, transformación (procesamiento), certificación, comercialización y consumo de productos
ecológicos en los mercados nacionales e internacionales.
El Sistema de Certificación de la AO en Bolivia ya introduce los nuevos conceptos y reconoce dos tipos
de certificaciones, la certificación de tercera parte y los sistemas de garantía. Para el comercio
internacional de exportación e importación de productos, se exige la certificación a través de Organismos
de Certificación reconocidos bajo la ISO Guía 65 y para el comercio nacional y local se regula a través de
Sistemas Alternativos de Garantías de Calidad evaluados y fiscalizados por la Autoridad Nacional
Competente.
En Perú, mediante un Decreto Supremo (Reglamento Técnico para los Productos Orgánicos, 09 de
febrero del 2005) se designa al SENASA PERU como la “Autoridad Competente” y define que la
“certificación” constituye una evaluación de tercera parte orientada a verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el Reglamento Técnico. Establece además que la certificación orgánica debe
ser realizada por organismos de certificación autorizados y registrados ante la Autoridad Competente y
ésta exige a las certificadoras cumplir con la ISO 65. En interés del Estado convertir a la agricultura
orgánica en una política de desarrollo del sector agropecuario del país y fomentar la producción nacional y
comercialización interna y externa de productos orgánicos.
En Ecuador, mediante un Decreto Ejecutivo en el 2005 se genera el marco general (Normativa general
para Promover y Regular la Producción Orgánica en el Ecuador) que define autoridades y competencias.
Recientemente, el 17 de enero de 2006, en Chile fue publicada la Ley 20.089 para la Agricultura
Orgánica y el 5 de agosto de 2006 fue publicada su reglamentación. La Ley establece el Sistema
Nacional de Certificación de Productos Orgánicos y separa los temas de fomento de los temas
reglamentarios.
En el caso de Chile, se incorpora en la ley el tratamiento especial a los pequeños productores pero se
restringe el comercio de productos orgánicos sin certificación de tercera parte solamente para la venta
directa. La Ley considera que los grupos de pequeños productores que vendan directamente sus
productos orgánicos, pueden tener sistemas propios de control que serán supervisados directamente por
la autoridad oficial sin la intervención de una certificadora externa. A su vez, los grupos de pequeños
productores que exporten o no vendan directamente en el mercado interno, deben ser certificados por una
certificadora (de manera individual o como grupo con un Sistema Interno de Control).
En Brasil y en Paraguay están a punto de aprobar sus legislaciones mientras que en Uruguay se han
elaborado propuestas que aún no consiguen su aprobación.
Estos ejemplos son señales de que la región está buscando un camino de compromiso con la AO y que lo
está haciendo con una mirada regional, tratando de avanzar al mismo ritmo reconociendo que como
productores de alimentos y otros productos orgánicos que el primer mundo demanda, se tiene una
fortaleza que hay que posicionar adecuadamente.
(*) Actualmente ejerce el cargo de Subdirección de la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSSAA) del
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Tiene además a su cargo el Area de Desarrollo de Proyectos
Sustentables y Producciones Diferenciadas de esa Dirección. Coordina y supervisa la actividad internacional de
la DGSSAA en los ámbitos de negociaciones bilaterales fitosanitarias, inocuidad alimentaria y diversidad
biológica.