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IV. LA LEGISLACIÓN APLICABLE
A LOS TRATADOS INTERNACIONALES
DE COMERCIO CELEBRADOS POR MÉXICO
IV. 1 Disposiciones establecidas en la
Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos
A. disposiciones generales
a) El artículo 89 y particularmente la fracción X
En forma clara y sin dejar lugar a dudas, la política exterior está en
manos del Presidente de la República, quien deberá “Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales sometiéndolos a la
aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular
del Poder Ejecutivo observará los siguientes principios normativos:
... la cooperación internacional para el desarrollo...” (Fracción X).
Del texto transcrito podemos derivar varias cuestiones sobre
las facultades presidenciales:
a. La dirección de la política exterior corresponde exclusivamente al Presidente de la República,
b. La facultad de negociar y celebrar tratados internacionales en su concepción amplia, acorde con lo previsto actualmente en la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, es asimismo, de su exclusivo resorte,
c. Dicha política exterior y por ende, los acuerdos que negocie y firme, están constreñidos a observar ciertos principios normativos entre los que se ubica el de la cooperación
para el desarrollo que atañe a nuestro tema central.
La inclusión de estos principios que condicionan la negociación de cualquier tratado, al no distinguir la materia de que
se ocupan, ha sido objeto de diversas críticas que cuestionan su
pertinencia.271 Como fuere, por ahora constituye el Derecho
aplicable y a él habrá que atenernos.
“...la inclusión de los principios de
política exterior en la Constitución
Mexicana es un acto ocioso y peligroso en el sentido de que puede
inmovilizar la política exterior de
nuestro país que debe ser dinámica”.
Becerra Ramírez, Manuel, “Derecho
Internacional Público”, Enciclopedia
Jurídica Mexicana, UNAM, Editorial
Porrúa, 2002, p. 111.
271
260
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Existen otras limitaciones a la acción negociadora del Poder
Ejecutivo, tales como las prescripciones de los artículos 15 y 117
de carácter prohibitivo o bien otras más que se aplican en el caso,
como son los artículos 18, 73, 76.1, 79, 88, 104, 105 y 117; todos
ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
b) La Ley de Celebración de Tratados.
Los Acuerdos Intersecretariales
A principios de 1992, el día 2 de enero apareció en la pantalla de
la materia, una inesperada Ley sobre la Celebración de Tratados
(Ley de Tratados) que amplía o al menos lo pretende, el marco
jurídico a efectos de negociar acuerdos internacionales copiando una práctica norteamericana de los denominados “Acuerdos
Ejecutivos”, cuya presencia coincidió con la negociación del TLCAN. Dichos acuerdos se denominan “interinstitucionales” y
no fueron bien recibidos. Para algunos analistas entre los cuales
nos incluimos, la ley es anticonstitucional y ya nos ocupamos
brevemente de ella en el estudio sobre las llamadas “cartas paralelas” del azúcar.272
c) La Ley sobre la Celebración de Tratados Internacionales
en Materia Económica
Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota. 12, pp. 138-142. Véase
asimismo a Palacios Treviño, Jorge, Tratados, Legislación y Práctica
en México, Secretaría de Relaciones
Exteriores, 2001, pp. 60-81.
273
Diario Oficial de la Federación,
jueves 2 de septiembre de 2004, primera sección.
272
Si la Ley anteriormente comentada se ocupa de la celebración
de tratados, en fecha reciente se promulgó otra que se enfoca
a aquellos acuerdos intersecretariales de contenido económico
como desprendemos de su título: Ley sobre la aprobación de tratados internacionales en materia económica.273 Su propósito es “...
reglamentar el artículo 93 de la Constitución General de la República en materia de las facultades constitucionales del Senado de requerir información a los secretarios de estado... sobre la
negociación, celebración y aprobación de tratados relacionados
con el comercio de mercancías, servicios, inversiones, transferencias de tecnología, propiedad intelectual doble tributación,
cooperación económica...”.
Entró en vigor al siguiente día de su publicación, por lo que
se sumó así a las demás normas regulatorias de la celebración
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
de tratados. Como se desprende de la lectura textual de los primeros preceptos de la ley, existe una vinculación estrecha con
la ley anteriormente examinada y en cierta forma, este segundo
cuerpo legal pretende complementar al primero.
El artículo 1 del ordenamiento legal revisado, es ampliado
por el tercero titulado Objetivos Particulares y se refiere a la solución de controversias, a las prácticas desleales de comercio y a los
demás temas ya enunciados con anterioridad. El capítulo III encierra en varios preceptos (5 al 10), el establecimiento de la obligación de las entidades públicas competentes y la regulación de
dichas obligaciones para informar al Senado “… sobre las negociaciones formales de un tratado”. En los preceptos subsecuentes de
esta sección se precisan y proporcionan mayores elementos y
detalles sobre los informes y el ejercicio de la facultad senatorial
comentada. Nos abstenemos de revisar y comentar el resto de la
sección tercera y aun de sopesar su legitimidad y su aparente incongruencia con los artículos 73, 76 y otros de la Constitución,
por estimar innecesario al propósito del presente análisis.
Nuestra conclusión de lo dicho y señalado es que ocupándose esta Ley de complementar a su similar, “sólo podrá actualizarse y aplicarse a los compromisos internacionales suscritos
por nuestro país que cumplan con los preceptos y condiciones
de la primera de las leyes invocadas”. Dada la reciente promulgación de la presente ley, poco se puede añadir a lo dicho que
sea referente a su ejercicio pues por ahora, no se han celebrado
más tratados comerciales pese a que existen intenciones de incorporar otros más a la lista de los doce.
Volvamos al tema general que nos ocupa, continuando con
nuestro análisis. No es suficiente, que un tratado sea negociado debidamente para que sea obligatorio, sino que se exige la aprobación
del H. Senado de la República como lo ordena el artículo 133 de la
Constitución, siempre y cuando esté conforme con la misma.274 El
texto del artículo 133 constitucional aludido previene que los tratados que sean aprobados por el Senado “... serán la Ley Suprema de
toda la Unión...” (sic). Dejando a un lado la referencia a la Unión,
que constituye una clara copia del texto norteamericano equivalente, dicha fracción citada ha sido causa también de polémica al
encerrar una cuestión de jerarquía de leyes.
261
Véase Palacios Treviño, Jorge, op.
cit., Nota 272, pp. 94-100.
274
262
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Ante la proliferación exponencial de tratados en materia
económica tanto comercial como financiera celebrados por
nuestro país y la presencia activa en foros multilaterales de corte
similar, la H. Suprema Corte de Justicia pronunció una tesis
con fecha 28 de octubre de 1999 (LXXVII/99) que proyecta
una visión ordenadora en el tema, en la que se precisa que los
tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo e inmediatamente, de la Constitución quedando por arriba de las
leyes federales.
Derivado de lo anterior, el reconocido experto en Derecho
Constitucional Doctor Jorge Carpizo, asienta que:
3. En México, la jerarquía del orden jurídico es la siguiente:
a. La Constitución
b. Las leyes constitucionales y los tratados internacionales
c. Las leyes federales y las leyes locales.275
Citado por Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Comentada y concordada, Tomo V,
Coordinador Miguel Carbonell,
UNAM, Editorial Porrúa, 2000, pp.
131-132.
276
Véase Becerra Ramírez, Manuel, La
Recepción del Derecho Internacional en
el Derecho Interno, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, capítulo
Quinto, en especial pp. 116-127.
275
No obstante que dicha tesis aún no constituye jurisprudencia,
es importante y puede disipar algunas dudas sobre todo en el campo internacional. Todo esto se aplica evidentemente sobre los tratados comerciales que celebre nuestro país. El criterio mencionado
consolida aún más la fortaleza del Poder Ejecutivo en la materia.
Ante el cambio del partido político en el poder, sucedido
en el 2000 y continuado en el 2006, hay la inquietud de si la
política tradicional mexicana regida por principios derivados no
sólo de una vocación al Derecho sino de nuestras experiencias
históricas, se afectará por la intromisión de inquietudes diversas y propósitos distintos a los originales, de contar con una
presencia digna y respetable en la comunidad internacional.
La errática práctica de las relaciones internacionales que hemos
experimentado a partir del 2000, lo hacen suponer o al menos,
temer.276 El alejamiento de los principios en cuestión y de la denominada Doctrina Carranza, manifiesta particularmente en
la negociación de los acuerdos comerciales, pretendiendo atender una exigencia pragmática de adecuar la política exterior a
los requerimientos del momento, va en esa línea.
El quid no es voltear la espalda a la realidad mundial
ni tampoco olvidar o menospreciar nuestra historia en las
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
relaciones internacionales, sino actuar con decisión y firmeza
en los foros internacionales inspirando nuestra conducta en
los principios trascendentes, tal como sucedió en el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas al no aceptar respaldar
al Gobierno norteamericano en su aberrante e inhumana guerra en contra del pueblo iraquí.
Actualmente las facultades presidenciales en la negociación
de tratados internacionales, son objeto de interesantes reflexiones por parte de algunos juristas.277
Complementan los preceptos legales antes mencionados,
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que
también constituyen parte de nuestra legislación positiva en la
materia, por lo que brevemente nos ocuparemos de dicha Convención a continuación.
d) La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
La forma en que los miembros de la comunidad internacional
se relacionan entre sí es a través de los tratados internacionales,
nombre genérico que define los acuerdos de voluntades entre dos
o más Estados soberanos para crear, modificar o extinguir una
relación jurídica entre ellos. Un efecto natural a su condición de
confluencia de voluntades es la creación, modificación o extinción
de derechos y deberes regidos por el Derecho Internacional.278
Por la complejidad de las relaciones interestatales y por su
vinculación necesaria con el Orden Jurídico Internacional, se
acepta que se apliquen las llamadas normas del Derecho consuetudinario y las acordadas en la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados que entró en vigor hasta el 27 de
enero de 1980 pese a que se formó desde el 23 de mayo de 1969.
La razón estriba en que por ser un tratado multilateral se exige
un mínimo de Estados suscriptores que fue de 90 signantes y 35
ratificaciones, y esto sucedió hasta once años después.279
La Convención recogió algunos de los principios que prevalecían en la práctica y que habían adquirido el carácter de obligatorios sin tener más fuente que la voluntad de los Estados,280
pero no todos, por lo que la misma establece en la parte final
del preámbulo, que de las normas del Derecho internacional
263
Véase Perezcano, Hugo, “Los Tratados Internacionales en el Orden
Jurídico Mexicano”, en Anuario
Mexicano de Derecho Internacional,
UNAM, IIJ, T.VII, 2007.
278
En la vida de la comunidad internacional hay ciertas entidades que sin
ser Estados propiamente dichos, se les
distingue con algunos de sus atributos, bien por su posicionamiento en la
misma como la Cita dei Vaticano, o la
Cruz Roja Internacional, la Soberana
Orden de Malta y aun los rebeldes e
insurrectos. Hay ciertos convenios
entre un Estado soberano y un grupoetnia, como es el caso de los celebrados entre el Gobierno norteamericano
y las tribus pieles rojas. En México se
encuentra el negociado entre el Imperio Mexicano y la Nación Comanche
representada por el capitán Guonique
el 18 de diciembre de 1862. Véase la
obra Derecho Internacional Mexicano,
México, Tomo I, 1878. El texto de
tan singular documento, lo publicó la
revista Lecturas Jurídicas de la UACH
cuando el Doctor Rodolfo Cruz Miramontes era su director, en el n° 28
correspondiente al trimestre julio –
septiembre de 1966, pp. 67-70
279
México fue de los primeros pues
firmó el Tratado el mismo día en
que se concluyó y se promulgó y publicó en: Diario Oficial de la Federación, 28 de marzo de 1975.
280
Por ejemplo los principios de que
los Acuerdos deben cumplirse (pacta sunt servanda) y el de buena fe.
277
264
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Se pueden distinguir, en la práctica, las siguientes denominaciones: tratados, acuerdos, convenios
convenciones, declaraciones, actos,
compromisos, pactos, arreglos,
protocolos, estatutos, cartas, declaraciones, modus vivendi, notas reversales, entre otros. Palacios, Jorge,
op.cit. 272, pp. 23-27.
282
Sobre este punto esencial en el actual comercio internacional y que
fue consagrado por el GATT en su
artículo I, al negociar en 1979 la accesión de México al mismo, se realizaron diversas consultas públicas
y se celebraron seminarios entre los
cuales el Colegio de Economistas
llevó a cabo uno muy importante
y entre otros temas que se tocaron
estuvo la cláusula señalada; véase
Gross Espiell, Héctor, El GATT y la
cláusula de la nación más favorecida,
y Cruz Miramontes Rodolfo, “La
Cláusula de la nación más favorecida. Algunos aspectos de su aplicación”, Economista Mexicano, vol.
XIV, no. 2, marzo/abril, 1980.
281
consuetudinario continuarán rigiendo aquellas que no lo sean
por la Convención, en la medida en que se consideren como
obligatorias (ius cogens).
La Convención de Viena asienta que la denominación que
se les dé a los tratados no determina su naturaleza jurídica,281
sólo bastará que estén regidos por el Derecho Internacional.
La celebración de tratados es una práctica inveterada de los
soberanos y constituye un derecho elemental denominado ius
tractatis. Aunque la Convención comentada nada establece sobre los procedimientos normales de aprobación, ratificación y
publicación, normalmente todos los países utilizan mecanismos
de esta naturaleza. Su importancia es indudable, pues es un primer esfuerzo efectuado en la ONU por consagrar como derecho
positivo una práctica general. No importa que algunos países
de gran envergadura no la hayan suscrito aún, como los Estados
Unidos de América, pues por su contenido codificatorio respetan generalmente sus principales postulados.
No nos detendremos en comentar sus preceptos salvo en lo
concerniente a los que están vinculados de alguna forma con
nuestro tema de comercio. Nos referimos concretamente a un
principio toral que tradicionalmente rige la materia del derecho
aplicable a los Tratados. Su enunciado viene desde la época medieval y su expresión latina se enuncia con la frase res inter alios
acta que significa que un tratado solamente afecta a las Partes
celebrantes y no a los terceros. Esto viene a cuento por la presencia del principio de Nación Más Favorecida que constituye
desde 1948 una piedra angular del comercio internacional.282
Como desprendemos del enunciado de ambos principios,
existe una contradicción entre ambos, pues los acuerdos de comercio internacional que otorgan ventajas y beneficios a una
parte, deben compartirlos de forma inmediata e incondicional
a aquellas otras que sin haber participado en dichos acuerdos
tienen derecho a recibir los beneficios por el solo hecho de estar
vinculados a través de la cláusula de Nación Más Favorecida.
En la doctrina clásica que asienta el principio, se admiten excepciones que no se refieren al campo comercial, pues éste se
consagró sólo hasta fines de los años cuarenta del siglo pasado,
cuando entró en vigor el GATT.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
265
Se dice que la excepción general a la regla se finca en que las
Partes de un acuerdo aceptan ser afectadas por una convención
futura pese a no ser partícipes de su negociación.283 Rescatemos
el hecho de que este viejo principio apareció desde el siglo xv;
que se consagra en 1860 al aceptar aplicarlo Gran Bretaña y
Francia; y que nuestro país curiosamente lo convino en varios
tratados internacionales generales celebrados primero con Estados Unidos de América y más tarde con Prusia, la Confederación Norte Alemana y el Zöllverein.284
Terminamos esta sección que nos ha permitido precisar y
describir el marco jurídico de los tratados internacionales en
general y de aquellos que tienen como materia al comercio. Hemos dejado de lado a otros dos acuerdos que forman parte en
cierta manera de los comprendidos en la Convención de Viena, aplicables a los tratados, por no dedicarse a nuestro tema
comercial, que mencionaremos en su título solamente para no
excluirlos de esta sección y son:
a. La Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en
materia de Tratados de 1978.
b. La Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados
entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales de 1986.
Ambas convenciones fueron preparadas por la Comisión de
Derecho Internacional de las Naciones Unidas.
Sepúlveda, César Derecho Internacional Público, México, Porrúa, 1991,
pp. 565-566. Sobre la materia véase
también a Moyano Bonilla, César,
Las interpretaciones de los tratados internacionales, Montevideo, Uruguay,
1985, pp. 37-51 y 233-243.
284
Tratado de Amistad, Comercio y
Navegación, 15 de abril de 1831 y
Tratado de Amistad, Comercio y
Navegación entre los Estados Unidos
Mexicanos y su Majestad, el Rey de
Prusia, en nombre de la Confederación Norte-Alemana y del Zöllverein
y Protocolo adicional fechados los
días 28 de agosto y 26 de noviembre
de 1869, respectivamente.
283
B. disposiciones específicas
a) El artículo 131 constitucional
Habiendo revisado ya la normatividad aplicable a la negociación de los tratados, su aprobación, su ratificación, y promulgación en su aspecto general, toca ahora referirnos a la situación
de dichos acuerdos cuando se ocupan de temas económicos y
particularmente del comercio exterior.
266
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El punto de partida lo constituye el artículo 131 constitucional
cuyo texto será necesario transcribir al menos en su parte conducente, pues abordaremos el mismo. Dicho precepto es la fuente de
las disposiciones que se han creado para regular nuestro sistema
de tráfico de mercancías que consideraremos en este apartado.
Actualmente su texto, compuesto de dos párrafos,
es el siguiente:
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que
se importen o exporten o que pasen de tránsito por el territorio
nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir,
por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior
de la República, de toda clase de efectos…
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión
para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación o importación, expedidas por el Congreso y para
crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos
y efectos cuando lo estime urgente a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o para realizar cualquier otro propósito en beneficio del
país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto
Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese
hecho de la facultad concedida.
Originalmente el precepto constaba sólo del primer párrafo,
pero el día 28 de marzo de 1951, se le añadió otro conformándose así el texto en vigor.
En primer término es de destacarse que no es la materia del
comercio exterior la única que comprende el texto original, ya
que aparecen otras distintas cuya regulación puede afectar el
intercambio comercial. En efecto, las razones o propósitos que
fundamentan la facultad exclusiva o “privativa” de la Federación para gravar las mercancías que existen, salgan o transiten
simplemente por el territorio nacional son tanto el comercio exterior como la seguridad y cuestiones de política interna.
Será hasta la modificación del artículo en 1951, cuando se establezca que el Congreso de la Unión podrá “facultar” (se entiende
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
267
“delegar”) al Ejecutivo para que aumente, disminuya o suprima
“las cuotas de las tarifas de exportación o importación expedidas
por el propio Congreso de la Unión y para crear otras…” O bien
afecte al tránsito de las mercancías para regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional
o cualquier otro propósito en beneficio del país.
Años después, la importancia que fue adquiriendo nuestro
país en el comercio mundial llevó seguramente a considerar la
conveniencia de ampliar estas facultades para incluir entre los
propósitos de su utilización, regular el comercio exterior así
como otros de marcado acento económico, sujetando su ejercicio a tres condiciones:
• La delegación de facultades por parte del Congreso
• La aprobación a posteriori por el Congreso del uso que el
Ejecutivo hubiese hecho de las mismas
• La existencia de una situación de emergencia.
Esta delegación de facultades encerró en su origen un serio problema constitucional pues desconoció el sistema de División de Poderes establecido en el artículo 49 cuyo segundo párrafo es tajante:
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona
o cooperación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo
el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión...
La Constitución comprendía una sola excepción que se desprendía de un caso extremo como es la perturbación grave de la
paz pública, “…en donde el Presidente de la República, con
la aprobación del Congreso... podrá suspender... las garantías
que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la
situación...” (Artículo 29).
Pese a ello el Ejecutivo ejerció dicha facultad promulgando
disposiciones legislativas para amparar sus actividades. La H.
Suprema Corte de Justicia resolvió varios casos declarando la
inconstitucionalidad de las mismas y hubo que atender este aspecto ilegítimo a través de la modificación del artículo violado
agregando a la causa señalada, la excepción de lo establecido en
el segundo párrafo del artículo 131 ya referido.285
Sobre el particular ver el estudio
breve pero conciso que hace la Doctora Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz, op. cit., Nota 62, pp. 115-120.
285
268
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
b) Las leyes reglamentarias de las facultades
del Ejecutivo en materia de comercio exterior
(1) La ley reglamentaria del párrafo segundo del artículo 131
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
del 28 de marzo de 1951
Diario Oficial de la Federación, 5
de enero de 1961.
287
Véase Gazol Santafé, Antonio
(Editor), Selecciones y Documentos sobre la Actividad Económica en
Latinoamérica, marzo de 1971, que
contiene la Ley del IMCE .
286
La regulación de este párrafo segundo y la ordenación de las
diversas disposiciones sobre el particular llevaron a promulgar una Ley Reglamentaria del Párrafo Segundo del artículo
131 constitucional286 que en escasos seis artículos, delega en
el Ejecutivo las facultades correspondientes para regular nuestro comercio internacional, sobre todo en sus importaciones,
y para conocer las “tendencias” de nuestro comercio nacional
en relación al internacional, el financiamiento, la balanza de
pagos y demás temas afines, ratificando la obligación del Ejecutivo de recabar la aprobación del Congreso en el manejo de
dichos facultamientos.
El intento por establecer una ley eficiente fue muy limitado
y tal vez, por la ausencia de nuestro país de los mercados internacionales no fue necesario realizar un mayor esfuerzo. Al cabo
de diez años la situación evolucionó y se consideró pertinente
cambiar de actitud, y los sectores públicos y privados decidieron
organizar y modernizar nuestro comercio exterior.
Así se diseñaron diversos programas y fórmulas de impulso sectoriales que fueron bien recibidos por el sector productivo
del país. Incluso, se buscó crear instituciones de cooperación
entre Gobierno y sector privado que fomentasen no sólo la actividad productiva sino educasen a los empresarios y a los comercializadores para efectuar tareas en los ámbitos internacionales.
Para ello se creó el Instituto Mexicano de Comercio Exterior en
diciembre de 1970,287 al que nos hemos referido en varias ocasiones, compuesto por representantes de los sectores público y
privado con una clara misión: profesionalizar a los productores
y comercializadores del sector a través de diversos instrumentos
de apoyo que iban desde la asesoría directa a los interesados, la
elaboración de estudios de mercado, la creación de asociaciones
especializadas como la Asociación Mexicana de Usuarios del
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
269
Transporte Marítimo, A.C. (AMUTMAC), la Academia Mexicana de Arbitraje y Comercio Internacional (ADACI), hasta el establecimiento de consejerías comerciales a cargo de especialistas
con una gran formación profesional, a la altura de los mejores,
que facilitaban la relación con compradores de nuestros productos o con proveedores de bienes para nuestra industria. Su vida
fue fructífera pero concluyó al entrar México al GATT.288
A partir de entonces, se tomaron otras medidas múltiples y se
crearon programas ambiciosos para colocar a México en el campo del comercio internacional como un jugador importante.289
(2) La ley reglamentaria del artículo 131 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia
de Comercio Exterior del 13 de enero de 1986
Ante el inminente ingreso de nuestro país al GATT, se consideró
indispensable regular las facultades del Ejecutivo contenidos en
el artículo 131 constitucional y por vez primera, establecer un
mecanismo para combatir las prácticas desleales de comercio y
proteger a nuestra planta productiva de las importaciones que,
siendo correctas causaban daños a la misma.290
Su título extenso expresa su cometido: Ley Reglamentaria
del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de Comercio Exterior y fue publicada el
día 13 de enero de 1986.
Sus disposiciones siguen los lineamientos del GATT en lo referente a las prácticas comerciales que eran poco conocidas en el
medio y sólo se sabía de ellas al sufrir medidas impuestas por los
gobiernos de los mercados a los que acudían nuestros productos.
Dada la novedad de su contenido, fue objeto de un análisis detallado y un foro de especialistas y funcionarios gubernamentales,
convocado por la Barra Mexicana del Colegio de Abogados a
través de la Comisión de Derecho de la Actividad Económica
a cargo del Licenciado Raúl Medina Mora, celebrado en el mes
de marzo de 1986.291 No nos ocuparemos mayormente de la
misma pues ya no está en vigor al ser abrogada en 1993 y substituida por la actual que examinaremos enseguida.
“Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior”, Diario Oficial de la Federación, 31 de
diciembre de 1970. Se abrogó mediante Decreto del 9 de diciembre
de 1985. Ver Lajous Adrián, “La
cola del perro”, Excélsior, 29 de noviembre de 1985, pp. 7A y 8A.
289
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo,
“El comercio exterior de México en
la última década”, Jurídica, Anuario
del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, México, 29, 1999, pp. 155 y ss.
290
Publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 13 de enero de 1986 y
enmendada por una “Fe de erratas”
publicada en el Diario Oficial de la
Federación del 23 de febrero de 1986.
291
Los participantes fueron el Licenciado Julio C. Treviño A. (q.e.p.d.),
Licenciado José Gómez Gordoa
(q.e.p.d.), José Antonio Esteva,
Tomás Rodríguez Weber, Doctor
Ruperto Patiño, Licenciado Antonio Calderón (q.e.p.d.) e Ingeniero
Jorge Barbará Zetina. El análisis
jurídico de la ley estuvo a cargo del
Doctor Rodolfo Cruz Miramontes.
Las ponencias y otros trabajos especializados se recogieron en La nueva
Ley sobre Comercio Exterior, Editorial Porrúa, 1987.
288
270
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
(3) La Ley de Comercio Exterior, su Reglamento y las diversas
reformas a la Ley 292
Entre los trabajos analíticos relativos al artículo 131 constitucional, hemos acudido al estudio de
la Doctora Elvia Arcelia Quintana Adriano, Comercio Exterior de
México, México, Editorial Porrúa,
UNAM, 2003, p. 277.
293
Véase Cruz Barney, Oscar, op.cit,
Nota 66, pp. 1-4.
292
Tal como se adelantó, la Ley anteriormente comentada fue substituida por la actual Ley de Comercio Exterior (LCE) que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 27 de julio de 1993
y entró en vigor al día siguiente, por así disponerlo el artículo
Primero Transitorio. No sólo se abrogó la ley reglamentaria del
artículo 131 mencionado sino también la ley que estableció el
régimen de exportación del oro.
Esta nueva Ley nació al terminar las negociaciones del
TLCAN y durante el periodo de aprobación de este Tratado por
los correspondientes órganos legislativos de los tres países integrantes del mismo. Sin duda que constituyó un esfuerzo para
acoplar sus disposiciones a los términos del TLCAN, para evadir
así cualquier posible conflicto entre las disposiciones internas
con las del acuerdo tripartita, sin apartarse de la Constitución.
Casi diez años después, el día 13 de marzo del 2003,
se publicaron algunas reformas, adiciones y derogaciones que
de manera sintética y de acuerdo con el análisis efectuado por el
Doctor Oscar Cruz Barney, se refiere a temas concretos de las
prácticas desleales como son:
1. La simplificación en los trámites para determinar el valor normal
2. La reducción de los plazos en los trámites y procedimientos en materia de prácticas desleales
3. El fortalecimiento y la promoción del comercio exterior
4. La incorporación de los éxitos y logros obtenidos durante
los pasados diez años tanto en la aplicación interna de la
ley anterior como del funcionamiento de los paneles del
capítulo XIX del TLC y del Entendimiento de Solución
de Diferencias de la OMC 293
Posteriormente, el 24 de enero de 2006, se reformaron y
adicionaron otras disposiciones de dicha ley, siendo básicamente y en forma enunciativa las siguientes:
a. La adición al artículo 1
b. Las definiciones contenidas en el artículo 3
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
c. La adición del párrafo VII al artículo 4
d. Las adiciones a los párrafos II, VIII, IX, XI y XII del
artículo 5
e. Las adiciones y modificaciones al artículo 6
f. La modificación al artículo 7
g. La creación del artículo 17A
h. La adición del párrafo A del artículo 20
i. La modificación del artículo 75
j. La modificación del artículo 84
k. La modificación y adiciones al artículo 90, párrafos II,
III y IV
l. Las modificaciones y adiciones al artículo 91
m. La modificación del artículo 92
n. La modificación del artículo 94
Otra reforma a la Ley de Comercio Exterior se aprobó en
la Cámara de Diputados el 12 de diciembre del 2006, publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 21 siguiente, derivada
de las impugnaciones que la reforma del 13 de marzo del 2003
recibiera por parte de los Estados Unidos de América ante un
Grupo Especial de la OMC, cuyo informe final fue distribuido
el 6 de junio de 2005 a los Miembros de la Organización e impugnado por México ante el ODA, el 20 de julio del mismo año,
siendo confirmada la Resolución el 29 de noviembre del mismo
año y adoptada por la OMC.
Lo anterior obligó a México a modificar la Ley de Comercio Exterior para hacerla acorde con los Acuerdos Antidumping
y de Subvenciones. Como resultado de la recomendación del
Grupo Especial, se modificaron los artículos 53, último párrafo; 64, segundo párrafo en su encabezado; 68, primer párrafo;
89 D, fracción I; 93, penúltimo párrafo; y 97, fracciones II y III;
se adiciona el artículo 65 A; y se derogaron los artículos 68, último párrafo y 93, fracción V. Con estas precisiones y cambios,
al texto de la ley permanece como entró en vigor el día 14 de
julio de 1993.
Comentaremos enseguida la Ley en cuestión, deteniéndonos en los temas de mayor interés conforme nuestra opinión.
271
272
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
1. El objetivo fundamental presenta dos vertientes de fondo:
incrementar y fortalecer nuestro comercio exterior competitivo
aprovechando al máximo nuestros recursos, y lograr una presencia sólida en la economía internacional con el fin último de
lograr el bienestar de la población.
El enunciado anterior debe iluminar todas y cada una de las
acciones públicas que las autoridades competentes realicen. La
reciente adición es congruente y afortunada pues incorpora a
los objetivos generales, defender a la planta productiva nacional
de las prácticas desleales de comercio internacional. La causa de
la modificación se encuentra en las constantes importaciones
desapegadas de las reglas del GATT/OMC que dañan a nuestra
planta productiva y no alcanzan los propósitos que según los
teóricos del libre comercio se obtendrían.
2. En el artículo 4 se enumeran las facultades del Ejecutivo Federal en la regulación del comercio exterior: conducir las
negociaciones comerciales y coordinar la participación de otras
entidades públicas llegando al extremo de cuidar que se encuentren “interconectadas electrónicamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.
En realidad lo que el precepto in comento contiene son
prácticamente las mismas facultades que el propio artículo 131
contempla. Parecería un tanto ocioso, innecesario y hasta fuera
de lugar que la ley le otorgue facultades al Ejecutivo Federal,
cuando es la Constitución Política la que debe hacerlo, como en
efecto sucede.
3. En cambio, en el artículo siguiente contempla las facultades de la SE que se expresan fundamentalmente en lo concerniente a la negociación de la materia a través de medidas no
arancelarias y en el combate a las prácticas desleales.
En la primera tarea se pone énfasis en el origen de las mercancías que se importen y en las reglas para establecer objetivamente esta condición. Como hemos consignado en otras
ocasiones, el certificado de origen constituye la llave de oro para
recibir los beneficios que se otorguen a quien lo porte; su manejo es complejo y la Ley le atribuye a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público, las facultades de vigilancia y verificación de
que se observen debidamente (Artículo 11). Es más, el título
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
III compuesto por los artículos 9, 10 y 11 ya citados, se dedica al tema distinguiendo entre el origen nacional y el regional.
Al tener suscritos y vigentes varios tratados comerciales que son
tanto financieros como comerciales, adquiere gran relevancia.
La alta sensibilidad que ofrece preocupa a la comunidad
internacional y es una de las inquietudes presentes en el debate sobre la existencia de los Acuerdos Comerciales Regionales
(ACR), pues según opinan quienes están en su contra, la presencia de diversas reglas de origen existentes en los ACR, dificultan el libre comercio. Otros analistas estiman lo contrario,
pues por razones294 prácticas los Miembros que suscriben dichos tratados, tienden a buscar su unificación.295
La pertinencia de que nuestra Ley se ocupe de las reglas de
origen y ofrezca criterios para su determinación resulta muy
conveniente. Dichos criterios son: cambiar de clasificación arancelaria, contenido nacional o regional y de producción, fabricación o elaboración. En aquellos casos en los que no sea posible
cumplir con algunos de ellos, la autoridad podrá utilizar otros,
debiendo consignarlo así en el certificado de origen. La parte
medular de la Ley lo constituye lo correspondiente a las medidas para regular y controlar las prácticas desleales y comercio.
4. El título IV encierra todo lo referente a los aranceles y a las
medidas no arancelarias. El capítulo I se aboca a los aranceles y el II a las restricciones no arancelarias, como las denominan textualmente, que vienen siendo lo mismo que las barreras
no arancelarias. La distinción entre ambos puede parecer simplista; sin embargo, no resulta así al tratar de definir el concepto de arancel.
El artículo 12 nos proporciona una definición indicándonos
que son “... las cuotas de las tarifas de los impuestos generales de
exportación o importación, las cuales podrán ser...” Como se
desprende de su lectura, la supuesta definición no resulta clara,
ya que nos plantea varias cuestiones por aclarar.
Dado que en la práctica los aranceles se reflejan en montos de dinero que deben cubrirse al gobierno por importar o
exportar un bien, será pertinente acudir a la legislación fiscal
en vigor para precisar qué son los aranceles. Conforme los elementos anteriores habrá que recordar que el pago en numerario
273
Véase Witker, Jorge, Las reglas de
origen en el comercio internacional
contemporáneo, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2005.
295
El Grupo de Negociación sobre
Normas de la OMC , elaboró un
estudio denominado Compendio
y cuestiones relacionados con los
Acuerdos Comerciales Regionales,
TN/RLW8/REV1, del 1° de agosto del 2002, que recoge otros trabajos preparados por la Secretaría
de la OMC , en los que se considera
el tema. Nos hemos ocupado del
mismo recientemente. Véase Cruz
Miramontes, Rodolfo, “Los Acuerdos Comerciales Regionales (ACR)
¿Excepciones o sistemas paralelos al
GATT/OMC?” en Estudios Jurídicos
en homenaje a Jesús Rodríguez Gómez, Porrúa, 2007, pp. 35-54.
294
274
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
a las autoridades, es una obligación legal pues constituye una
contribución como la contempla la fracción IV del artículo 31
de la Carta Fundamental. Dicha contribución, para que sea exigible, requiere cumplir con dos requisitos básicos: que sea proporcional y equitativa y fundarse en una ley. La razón causal
se encierra en la necesidad de apoyar los gastos públicos de tal
forma que la finalidad debe ser sufragar los gastos que realice el
Estado para satisfacer las necesidades colectivas y sociales.
Las contribuciones se clasifican conforme al artículo 2 del
Código Fiscal, en:
a. Impuestos
b. Aportaciones de seguridad social
c. Contribuciones de mejoras
d. Derechos
e. Accesorios a las contribuciones
Podemos encontrar que algunos
acuerdos comerciales intentan dar
una definición vgr: México-Costa
Rica del 24-VII-1984, capítulo IV
de Alcance Parcial con Cuba, 23 de
enero de 1986, artículo 3.
297
Véase “Trade Barriers: and overview”, op. cit., Nota 86.
296
Se contemplan además, los aprovechamientos y los productos
tal como los refiere el artículo 3 del mismo Código. Según lo dicho y establecido en la ley aplicable, no aparecen los aranceles.
Entonces, ¿Qué son los aranceles? No queda otra explicación más que referirnos a ellos como impuestos que se causan
expresamente por el tráfico de mercancías, esto es, por la importación y exportación. Siendo así tendremos entonces que las
barreras o restricciones no arancelarias, serán aquellas acciones
oficiales que estorben, dificulten, impidan el libre tránsito de las
mercancías y que no sean por definición de carácter arancelario.
Esta descripción, que no pretende ser una definición, facilita la
comprensión del concepto,296 en tanto que no existe alguna regla general que las controle o limite, pudiendo ser tantas como
la imaginación del hombre lo permita.
En un estudio que efectuó sobre estos temas la Comisión de Aranceles de los Estados Unidos de América en 1974,
encontró que para entonces había 844 tipos de barreras no
arancelarias.297 Aunque la comunidad internacional las criticó
duramente, no será sino hasta 1994 cuando aparezca una clara
manifestación de rechazo a su utilización, pues al no registrarse formalmente, no sólo se estorba el flujo comercial sino que
se dificulta su conocimiento.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El artículo 4 y la nota de pie de página n° 1 del ASA, son
una muestra de esta postura en la OMC. Sin embargo, los países
Miembros no están decididos a eliminarlas y continúan aplicándolas cotidianamente, sobre todo las grandes potencias quienes
deben dar ejemplo de lo contrario, pues tienen diversas formas de
proteger a sus productores sin tener que recurrir a ellas y dañar
seriamente a los países en desarrollo. No diremos más y dejemos
que sean los especialistas quienes se ocupen de hacerlo.298
5. Nuestra legislación aplicable establece algunas limitaciones para gravar tanto la importación, como la exportación (Artículo 15 y 16 de la LCE), estableciendo que debe haber razones
de bien público o por haberlo convenido así.
En la reglamentación del tránsito de mercancías para importar o exportar, solamente se podrán utilizar los permisos previos,
los cupos máximos, el marcado del país de origen, las certificaciones y otros instrumentos que a juicio de la SE, resulten pertinentes. Existen otras medidas que también afectan al tráfico de
mercancías como son las cuotas compensatorias, pero sólo se podrán imponer cuando se trate de combatir las prácticas desleales
de comercio a que se refiere el párrafo V del artículo 16.
6. Todas estas medidas reglamentarias deberán, previamente a
su imposición, someterse a la opinión de la Comisión de Comercio
Exterior. Dicha Comisión y la Comisión Mixta para la Promoción
de las Exportaciones se crean por disposición del artículo 6.
La primera de las comisiones de referencia deberá, antes de
pronunciar su opinión, publicar los anteproyectos de sus decisiones y las organizaciones empresariales así como las instituciones que las coordinen frente al Gobierno Federal cuando hayan
sido reconocidos por la Ley de Cámaras, y sus Confederaciones
así como cualquier interesado podrán emitir una opinión sobre
los anteproyectos mencionados.
Por último, la Comisión revisará periódicamente las medidas existentes y recomendará, cuando proceda, su modificación.
Estas obligaciones de la autoridad anteriormente mencionadas
fueron añadidas en la modificación más reciente a la LCE y
constituyen un evidente avance en la materia que fortalecerá las
medidas que se acaben adoptando.
275
Véase Rohde Ponce, Andrés, op.
cit., Nota 85, pp. 269-281.
298
276
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
La Comisión de Comercio Exterior mencionada, se compone de representantes de las siguientes dependencias sin perjuicio
de incorporar transitoriamente, cuando proceda, a otras de la
Administración Pública Federal Estatal:
I. Secretarías de:
Relaciones Exteriores
Hacienda y Crédito Público
Desarrollo Social y
Economía
II. Banco de México
III. Comisión Federal de Competencia.
La composición, funciones y funcionamiento de la Comisión, así como los acuerdos que tome, se encuentran regulados
en los artículos 2 al 13 del Reglamento de la LCE fundamentalmente, sin perjuicio de las indicaciones contenidas en otros
preceptos como en los artículos 18, 25 y 27 de la Ley.
7. Por último podemos incluir en este apartado, a las restricciones no arancelarias y al cumplimiento de las normas oficiales
mexicanas que les resulten aplicables, tal como lo indican los
artículos 26 y 27 de la LCE .
8. Los títulos V, VI y VII siguientes se ocupan de las medidas aplicables a las prácticas de comercio, sean desleales o no, y
a las normas procedimentales correspondientes.
Es de criticarse la falta de técnica legislativa al abarcar en la
LCE disposiciones substantivas, y al mismo tiempo adjetivas, pese
a que también el Reglamento las comprenda, como es propio. En
virtud de que en las secciones anteriores del presente estudio ya
nos ocupamos de las susodichas prácticas, sería ocioso repetirlas;
sólo cabe recordar que la LCE tiene su Reglamento que la complementa, al que hemos acudido frecuentemente, por lo que ambos
forman un todo ordenado de nuestro comercio exterior.
Añadimos para concluir, que junto a las normas existentes
sobre las investigaciones de prácticas comerciales, están las del
Acuerdo VI del GATT (Acuerdo Antidumping), el correspondiente a Subvenciones y Medidas Compensatorias y el de Salvaguardas, así como las existentes en los acuerdos comerciales
vigentes, fundamentalmente las correspondientes a los capítulos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
XI, XIX y XX del TLCAN, cuando fueren procedentes. El título
IX y último, se ocupa de dos temas: infracciones y sanciones
administrativas (capítulo I) y de los recursos (capítulo II).
Las infracciones serán punibles cuando se trate de la falsificación de documentos o de datos “con intención fraudulenta”
o por negligencia grave, pero solamente si se refieren a la comprobación de origen de las mercancías, de permisos previos, de
cupos y de marcados de origen así como en los casos de prácticas comerciales; asimismo, si la mercancía importada debe destinarse a un fin determinado y se ocupa en otro distinto.
Dado que en la sustanciación de los procedimientos de investigación en los casos de prácticas de comercio se maneja información confidencial, la divulgación de la misma se deberá
sancionar sin importar el propósito de la infracción. Aunque
no se advierte expresamente, la sanción que se aplique será independiente de cualquier otra que esté prevista en disposiciones
legales distintas como en el Código Penal, por ejemplo. Cabe
enderezar una crítica a la redacción de la fracción I del artículo
93, cuando condiciona la materia en la que se utilizará el dato o
el documento falsificado como lo relatamos líneas arriba, pues
como está establecido no se sanciona la falsificación en sí, sino
su destino. Consideramos que esto es un error que debe ser corregido de inmediato.
9. En cuanto al tema de los recursos en cuestión de las resoluciones de la SE , solamente se contempla el de revocación
y esto es limitante y tendencioso. En efecto, al no contar con
otras opciones, el afectado deberá acudir ante la propia autoridad que dictó la resolución, quien difícilmente admitirá haberse
equivocado, por lo cual, el acto atacado permanecerá vigente.
En repetidas ocasiones, el sector privado ha solicitado se abra
a otras opciones, pero sin éxito. Se prevén dos excepciones a lo
anterior y esto es cuando la materia de la discrepancia sea de
certificación de origen y los actos de aplicación de cuotas compensatorias definitivas.
El Licenciado Andrés Rohde Ponce sostiene que las cuotas
compensatorias son inconstitucionales por no estar previstas en la
Constitución Política lo que, de proceder, cuestionaría todo el sistema en contra de las prácticas desleales de comercio. Sugiere que se
277
278
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Rodhe Ponce, Andrés, op. cit.,
Nota 85, pp. 303 y 304.
299
reforme lo procedente en la Constitución, como es el artículo 28,
por tratarse de la protección de la planta productiva nacional, de
los daños producidos por acciones monopólicas ya que las cuotas
compensatorias tienen como finalidad provocar que el producto o
mercancía nacional se ponga a la par que el importado.299
Constituyendo esta parte de la LCE uno de los pilares más
importantes del marco jurídico nacional que pretende cuidar al
productor doméstico de las acciones legítimas de los terceros, es
urgente precisar la naturaleza jurídica de las cuotas compensatorias y cambiar, si fuere el caso, lo que resulte necesario.
10. Concluye el texto legal examinado con los artículos 97 y 98
que previenen la posibilidad que tiene el afectado, de decidir cuando proceda, por el recurso interno o promover el medio alternativo
que exista en algún tratado comercial en el que México sea Parte.
Cuando se opte por tales mecanismos, “No procederá el recurso de revocación previsto en el artículo 94 ni el Juicio ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa...” (Párrafo 1 del artículo 97). Esta prevención es muy importante pues
consigna que la elección de foro cierre las puertas a los demás
posibles. Siendo lo anterior un elemento en los casos de conflicto, con opciones a foros varios, se requiere como aquí se hizo,
la estipulación legal expresa, pese a que constituye un principio
fundamental, el no poder juzgar en mismo tiempo la misma
causa, en distintos tribunales.
De no aparecer tal estipulación, puede suceder lo que aconteció en el caso del jarabe de maíz de alta fructosa ( JMAF) que
comentaremos más adelante, en donde por no estar considerado textualmente este principio en el capítulo XIX del TLCAN, el
Gobierno norteamericano acudió a la OMC atacando la resolución antidumping pronunciada por la UPCI y al mismo tiempo, los
exportadores norteamericanos y los importadores nacionales que
son subsidiarios de los primeros, promovieron el procedimiento
de revisión ante un panel del capítulo XIX, de la misma resolución. Esto es que, concomitantemente se conoció dicha resolución
en dos foros de la misma naturaleza, pues ambos son arbitrajes
internacionales, tienen la misma causa legal y, de hecho, involucran a las mismas Partes, dado que el Gobierno norteamericano
actuó a petición y protección de los fructoseros de su país.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
279
IV.2 Los Acuerdos Multilaterales
y los Bilaterales
A. el acuerdo general de aranceles aduaneros
y comercio (gatt)
El tema que nos ocupa ha sido fuente de numerosos estudios y
análisis que explican e interpretan su razón de ser y el contenido
de su expresión documental, cuya lectura es complicada, no solamente por su lenguaje, sino por un constante juego de enunciados
y al mismo tiempo, de matices que lo condicionan, así como por
sus contradicciones aparentes derivadas de las excepciones incorporadas a la par de los enunciados en cuestión.300 No es nuestra
tarea abundar en ello sino solamente señalar un breve antecedente que nos permita comprender su existencia, lo cual resulta conveniente al haber suscrito el Acuerdo desde finales de 1986.
La presencia de los Estados Unidos de América en el juego
de los acomodos de la comunidad internacional desde mediados
del siglo XIX y, muy particularmente, en el desarrollo del comercio internacional, ha sido definitiva. Sin temor a equivocarnos podemos sostener que gradualmente se fue transformado el
mundo del comercio, de internacional típico a un comercio de
intereses norteamericanos en la red mercantil mundial.
Ya hemos visto cómo inquietudes presentes en el seno de los
Estados Unidos de América, se han traspasado a los escenarios
generales, convirtiendo sus problemas internos en internacionales. El ejemplo de la salvaguarda o cláusula de escape que describimos en la sección correspondiente del presente estudio, ilustra
con precisión lo afirmado. Por ello cualquier intento de incursionar en el mundo del comercio internacional quedaría trunco
si no revisamos cuál ha sido la postura norteamericana sobre el
tema. Muy someramente recordamos su política frente al entorno
internacional en lo relativo al tema de nuestro interés.
Los Estados Unidos de América, al lograr su independencia
política, siguieron aplicando el mismo sistema existente durante
la Colonia hasta el año de 1808 y luego desarrollaron todo un
Cruz Miramontes, Rodolfo, Las
relaciones comerciales multilaterales de México y el Tratado de Libre
Comercio con la Unión Europea,
UNAM - Universidad Iberoamericana, 2003, pp. 6-15. En este texto
se esboza una breve referencia a la
génesis del GATT.
300
280
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Eliot Morison, Samuel, The Oxford
History of the American People, New
York University Press, 1965, p. 325.
301
sistema marcadamente proteccionista. Se abren en 1857 en su tarifa arancelaria, aunque por poco tiempo, ya que con el pretexto
de fortalecer a la industria pero sobre todo propiciar su fomento,
se reimplantaron las tarifas de 1864 poco antes de que se desencadenara la Guerra Civil, siguiendo así la tendencia proteccionista manifestada desde el Report on Manufactures presentado al
Congreso por Hamilton en 1791,301 en el que se proclamaban las
grandes ventajas de tal sistema, el que sería enarbolado como el
símbolo de la Independencia Industrial Norteamericana en la
Declaración de Principios Republicanos en 1896.
Así tenemos que la tendencia proteccionista se desarrollaba
como consecuencia de una serie de factores diversos, encontrándose tal vez la raíz filosófica en la propia actitud liberal que preconizaba la defensa del individuo frente a toda dependencia, lo
que debía de desarrollarse con plenitud en un régimen de libre
competencia; paradójicamente, lo anterior exigía que la presencia
extranjera se redujese al mínimo y que se exaltase el nacionalismo. Ello nos explica con claridad, las medidas que fue tomando
el Gobierno norteamericano ante este panorama mundial tan inquietante que se daba entre los años veintes a los treintas.
Con una falta de visión general y con una gran decisión proteccionista, se promulgó la Smooth-Hawley, Tariff Act of 1930,
que empujó aún más al fondo la crisis depresiva mundial, pues
al cerrarse este mercado tan importante, los países proveedores disminuyeron sus exportaciones y también su capacidad
de compra. Hubo inclusive una inflación generalizada tan alta,
que en los países afectados por innumerables medidas rígidas
por haber sido “enemigos” y perdedores, desde luego después de
la Primera Guerra Mundial, tuvieron que soportar una moneda
devaluada que para poco les servía. Alemania tuvo que recurrir, por ejemplo, al trueque internacional mediante Acuerdos
Bilaterales denominados clearing o de compensación, lo que hábilmente supo aprovechar el emergente líder del nacionalsocialismo, Adolfo Hitler, para fortalecer su figura política.
Todo ello agravó la llamada gran depresión, por lo que el cambio de giro se hizo indispensable y así el Presidente Franklin Delano Roosevelt, al iniciar su periodo presidencial en 1933 (octavo
de la gran depresión), elaboró con Cordell Hull, su Secretario de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Estado, una Ley denominada Reciprocal Trade Agreements Act of
1934, que propugnaba por una reducción arancelaria para activar
el comercio global, sobre bases recíprocas.
Esta actitud chocaba frontalmente con las posiciones proteccionistas tradicionales norteamericanas, pero buscaba, al
revertir la tónica represiva, ampliar y fortalecer su comercio.
El espíritu de lucro está en lo más íntimo del norteamericano y el
desarrollo del comercio es el riel sobre el que caminan todos sus
intereses; recordemos varias famosas expresiones francas o aun
cínicas de sus hombres de estado que las han pronunciado.302
Solamente se pudieron celebrar veinte acuerdos bajo esta
Ley, pero el camino ya estaba trazado. Al fin de la contienda,
el panorama desolador que presentaban todos los países que se
vieron envueltos en la conflagración mundial, sin distingos de
si eran “aliados” o del “eje” como se les llamaba, planteaba la
necesidad de remediar de fondo la situación.
Era necesario reconstruir lo devastado, por lo que se requería establecer un sistema monetario sólido que formase la
infraestructura necesaria para levantar realmente las ciudades
bombardeadas, erigiese los puentes destruidos, las carreteras
fracturadas, los almacenes y demás. De las pérdidas humanas
de cerca de cincuenta millones de personas y de las consecuencias lamentables en quienes sobrevivieron, no es propio ocuparnos ahora, pero no podemos dejar de mencionarlas.303
Se pusieron en práctica varios programas para reconstruir lo
destruido como el United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) aplicable a Europa Occidental y Japón; el
Plan Marshall; el préstamo para la reconstrucción de Gran Bretaña y otros más.304 Cuentan asimismo los programas que buscaron
contrarrestar la influencia comunista, tales como el Plan Truman
o el de ayuda Greco-Turca; la derrama de dinero en las tropas
de ocupación, etcétera. En el ámbito multilateral fue convocada
la Conferencia de Bretton Woods en 1944 y de ahí surgieron el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, llamado también el Banco Mundial.
Poco después, el Congreso norteamericano renovó la Ley
de Comercio Recíproco por tres años más y esto auspició, sin
duda, la creación de un organismo multilateral de comercio
281
“Estados Unidos no tiene amigos,
tiene intereses”.
303
Los profesores Ricardo M. Martín
de la Guardia y Guillermo L. Pérez
Sánchez, nos dan mayores pormenores sobre el particular en su trabajo
Historia de la integración europea,
Barcelona, Ariel, 2001, pp. 58-59.
304
Sobre el Plan Marshall es interesante
el enfoque que De la Guardia y Pérez
Sánchez le dan. Idem, pp. 73-79.
302
282
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Fox, Melvin J y Murray Butler,
Nicholas, “The Restoration of Internacional Trade”, texto propuesto
por la International Conciliation,
September, Carnegie Endowment
for International Peace, 1947. Asimismo, “The Marshall Plan and
his Legacy”, Foreign Affairs, Conmemorative Section, vol. 76, n°. 3,
May-June, 1997.
306
U.N., Final Act adopted at the conclusion of the Second Session of the
preparatory committee of the United
Nations Conference of Trade and
Employment, U.N., sales n° 1947, II,
10, 55 UNTS, 187.
305
para complementar así los esfuerzos que las dos instituciones anteriormente citadas llevaban a cabo en los campos monetario y
financiero. Para llevar a cabo sus propósitos, el Gobierno norteamericano aceptó las ideas de un funcionario y hombre de negocios, su Secretario de Estado William L. Clayton, plasmadas en
un documento intitulado Proposals for Expansion of World Trade
and Employment, con lo que no solamente invitaba a diversos países a celebrar acuerdos comerciales, sino también a la creación de
la Organización Internacional de Comercio (OIC).305
La Organización de las Naciones Unidas por conducto del
Consejo de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (ECOSOC), entonces de reciente creación, convocó a su vez
a una Conferencia sobre Comercio y Empleo, en cuyo seno se
presentó el programa ideado por los Estados Unidos de América y la Gran Bretaña. Será en la capital de este segundo país
cuando se integre un Comité Preparatorio en octubre de 1946
que inició sus trabajos de inmediato. Las siguientes reuniones
se llevaron a cabo en Lake Success, New York (enero y febrero)
y en Ginebra (de abril a octubre) y se trabajó para tener listo el
documento a presentarse en la Reunión de La Habana en el mes
de noviembre de 1947.
Un grupo integrado originalmente por 17 países estimó pertinente trabajar en el tema de la desgravación arancelaria para
avanzar con mayor rapidez y así se consolidó un documento integrado por varias partes.306 La Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Empleo se realizó tal como se había planeado;
57 países Miembros, con la notable ausencia de la URSS, se reunieron para firmar en marzo de 1948 la llamada “Carta de la
Habana”, habiendo estampado su firma cincuenta y tres países.
Habiéndose concluido las negociaciones relativas a las partes segunda y tercera en el mes de octubre de 1947, restaba sólo
la parte institucional de la OIC para tener todo listo. Siendo Estados Unidos de América el principal interesado en el éxito de
las negociaciones, se enfrentó con un problema jurídico interno
consistente en que las facultades otorgadas por el Congreso al
Poder Ejecutivo en la Reciprocal Trade Agreements Act (1934),
que habían sido renovadas en diversas ocasiones, expiraban a
mediados de 1948.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Por otra parte, varios países presentes en las negociaciones sufrían también de algunos problemas internos que les impedía acelerar el proceso, sobre todo cuando se pretendió que de inmediato
se le diese solamente vida al acuerdo arancelario y posteriormente
a la Carta de La Habana. Para salvar el escollo se acordó celebrar
un protocolo de aplicación provisional que dio pie a un sin fin de
negociaciones y consultas, terminando felizmente con la adopción plena de las partes I y III y de la parte II original (Artículos
III al XXIII) sólo en la medida que fueren consistentes con la legislación nacional de los países signantes, previniendo así los posibles conflictos internos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo
a través de la llamada, “Cláusula del Abuelo”.307
En la parte I se consagraron los principios de “Nación Más
Favorecida” y de “No Discriminación”; la parte II contiene
las normas necesarias del acceso a mercados y la III se refiere a las
materias administrativas. Se suponía que tan pronto fuera legalmente posible, se formalizaría la Carta de la OIC incorporándole de inmediato lo concerniente al GATT. Por ende, no se
constituyó ningún organismo internacional, no se estableció un
cuerpo administrativo, ni se abordaron otros temas. Pocos años
se necesitaron para que la OIC abortara al negarse el Congreso
norteamericano en 1951, a tratar más el tema. De esta forma el
GATT se aplicó durante 47 años sobre bases “provisionales”.308
No deja de resultar paradójico y constituir una “ironía”,
como bien apunta el Profesor John H. Jackson,309 que los Estados Unidos de América habiendo sido los iniciadores de la
creación de la OIC y sus principales promotores, la rechazaran.
Otra paradoja la constituye el hecho de que haya subsistido, sin
embargo, una parte del todo, merced a la creación del Protocolo
de Aplicación Provisional.
En varias ocasiones hubo intentos de resucitar a la fallida organización resaltando los trabajos de la Comisión Interna de la
OIC, y la Organización de Cooperación para el Comercio Internacional (OTC) que, sin haber logrado el menor éxito, sirvió al
GATT y vino a ser, de hecho, la Secretaría del mismo. Nada se
hizo y pese a ello funcionó como si fuese una organización internacional, sin tener personalidad jurídica. Contó con una especie
de Secretaría y cimentó, a base de muchos esfuerzos, toda una
283
En el mes de octubre de 1947, ocho
países aprobaron el documento que
formalizaba el GATT para que provisionalmente entrara en vigor a
partir del 1° de enero de 1948. Ellos
fueron: Australia, Bélgica, Canadá, Francia, Luxemburgo, el Reino
Unido y desde luego los Estados
Unidos de América (55 U.N.T.S.
308, I (a) y (b), 1947).
308
Para conocer en detalle todo el proceso y el texto inicial, se recomienda
la obra ya clásica del profesor Jackson, John H., op. cit., Nota 7.
309
Jackson, John H., The World Trade
Organization, U.S., Chatham House
Papers, The Royal Institute for International Affairs, 1998, p. 18.
307
284
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
doctrina y una práctica que han sido útiles sin duda para todos
los países, aunque se han dado también abusos y se han prohijado
prácticas proteccionistas al amparo de las excepciones legítimas.
Sin pretender ahondar en la historia del GATT, señalaremos
que su modus operandi fue a base de reuniones periódicas llamadas Rondas, cuya duración fue diversa pues iban desde uno
hasta ocho años. La serie de Rondas del GATT culminó con
la Octava, inaugurada en Punta del Este, denominada Ronda Uruguay. Dicha Ronda resultó ser muy prolongada ya que
habiendo iniciado sus tareas en 1986, culminaron hasta 1995.
Las diferentes Rondas de Negociaciones se enfrentaron hasta
la Ronda Tokio con un serio problema, sobre todo a partir de la
anterior, es decir la Kennedy, en donde la materia de las mismas
ya no eran los aranceles sino las barreras no arancelarias y los
denominados “códigos de conducta”.
Como bien expresan David Palmeter y Petros C. Merroidis a
propósito del eterno enfrentamiento del Ejecutivo norteamericano y su Congreso, para aprovechar las negociaciones comerciales:
This experience soured many trading partners of the United
States, who found themselves having to negotiate twice: first
with the U.S. negotiators and then with the Congress...310
• México y el GATT
Véase Palmeter, David y Marroidis, Petros C., Dispute Settlement in
the World Trade Organization, La
Haya, Países Bajos, Kluwer Law International, 1999, p. 6.
311
De Lamadrid, Luis Malpica, ¿Qué es
el GATT?, México, Grijalbo, 1988.
310
No debemos dar vuelta a la página sin referirnos —brevemente— desde luego, a la incorporación de México al GATT, que durante años fue visto con desconfianza y se le consideró como una
especie de club cerrado, en donde sólo los países ricos podían participar. Tal vez en su origen fuera explicable por las razones ya consignadas, mas a partir de 1965, cuando se añadió la parte cuarta
con las cláusulas “antigatt” ya no merecía este calificativo.
Con prudencia, México participó en los debates efectuados
para crear la Organización Internacional del Comercio (OIC) y
estuvimos presentes tanto en la elaboración de su Carta Constitutiva como lateralmente en lo relativo al GATT.311 Para ello se
conformó una delegación mexicana que asistió a la Conferencia
de Comercio y Empleo iniciada en La Habana en noviembre
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
285
de 1947. A la conclusión de las negociaciones firmamos los
estatutos de la Carta, pero no fueron aprobados por el Senado,
trámite indispensable por ser un tratado internacional y nuestro ingreso quedó pendiente. Se consideró que no ofrecía mayor
interés pues era demasiado proteccionista. Hubo tal vez, una
reacción de rechazo a la idea de afiliarse de lleno a la tesis de
libre mercado.
Un ilustre Miembro de la delegación mexicana el Licenciado Jesús Reyes Heroles, opinó en una obra que escribió sobre el tema, que:
Se ha dicho que las dos grandes contradicciones que nuestro sistema económico tiene que vencer para subsistir, sin merecer ser calificado de injusto son en el ámbito interior, las grandes diferencias
de niveles de vida entre los pobladores, la superación de grandes
contrastes; en el ámbito internacional, la coexistencia de países altamente desarrollados y países económicamente coloniales.
Ante la Carta de La Habana hemos pensado si no se habrá escogido el camino de resolver la contradicción interior, en los que podríamos llamar centros vitales del capitalismo... ¿Es que no habrá
una fórmula que permita superar ambas antítesis armónicamente?
¿No existirá en el debate de nuestros tiempos un tercer camino?.312
Pasarían casi treinta y dos años para que México volviera a
intentar suscribir al Acuerdo General en cuestión y así, a principios de 1979, se informó por parte de la SECOFI, su decisión de iniciar negociaciones con los países miembros, para una
eventual adhesión al mismo.
Previamente se había estado participando desde la Ronda
Tokio en la revisión de marco institucional del GATT, así como
en lo relativo a los códigos de conducta sobre ciertos aspectos
no arancelarios, como subsidios y derechos compensatorios,
normas, valoración aduanera, licencias, salvaguardas, antidumping, productos cárnicos y lácteos, amén de otros más.
A resultas de las gestiones se concluyó el Informe del Grupo
de Trabajo y el Protocolo de Adhesión, los cuales fueron sometidos a un proceso de consulta con todos los sectores sociales
del país, habiendo participado las Universidades, Cámaras y
La Carta de la Habana, México, Ediapsa, 1948, p. 9. Viene a
cuento la reciente obra: Giddens,
Anthony, La Tercera Vía, Madrid,
Santillana, 1999.
312
286
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Véase Instituto Mexicano de Comercio Exterior-ADACI, “El Economista Mexicano”, México y La
Economía Internacional, Vol. XIV,
N° 2, marzo-abril de 1980. También Instituto Mexicano de Comercio Exterior-ADACI, “El GATT
y El Comercio Exterior de México”, El Comercio Exterior de México, México, Siglo XXI, 1982, tomo
II, capítulo VI.
314
Las importaciones que realizábamos equivalían a un 98.4% y las exportaciones que se efectuaban eran
en proporción de 82.4% en países
integrantes del GATT.
315
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo,
“Alcance Jurídico de la Condición
de País en Desarrollo conforme a
la Doctrina del Comercio Internacional”, Revista de Derecho Privado,
México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, año 3, N° 8,
mayo-agosto, 1992.
316
Rubio del Cueto, Ernesto, “Ha sido
apresurada la apertura comercial”,
en Excelsior, México, 20 de abril de
1990, p. 2.
313
Colegios de Profesionistas en donde el Colegio Nacional de
Economistas tuviese un papel destacado.313
La opinión general de quienes respondieron a la llamada “Consulta Popular” fue de rechazo al ingreso de México al
GATT. Inclusive instituciones como el propio Instituto Mexicano de Comercio Exterior, asesor en la materia del Gobierno Federal, se pronunciaron en el sentido de que no era el momento
oportuno de acceder al citado foro multilateral. Esto es, no se
negaba la pertinencia de estar dentro del GATT máxime cuando
nuestro comercio exterior se llevaba a cabo casi en su totalidad
con países que formaban parte del mismo,314 sino que, una vez
que se hizo una encuesta interna del Instituto, se consideró que
se debía posponer y “educar” a nuestros funcionarios e industriales en los intríngulis del acuerdo multilateral.
La decisión definitiva de posponer el acceso, se tomó después que se conoció la postura formal de los trabajadores de
PEMEX, expresada en Guadalajara el día 18 de marzo de 1980.
Se hizo un reconocimiento público de quienes con conocimiento, habilidad y sentido nacionalista, al menos en ese momento,
lograron confeccionar un protocolo justo para los intereses de
México y correcto para nuestras contrapartes.
Pocos años después, en 1985, se volvió a solicitar el ingreso
al GATT pues las condiciones internas e internacionales, lo recomendaban. El 25 de noviembre de 1985 se inició el proceso y
desde luego, se partió del reconocimiento de que México era
y sigue siendo, un país en vías de desarrollo, conforme la parte
cuarta del Acuerdo y los artículos XXXV al XXXVIII inclusive, conforme la llamada “Cláusula de Habilitación” definida en
la Ronda Tokio sostenida en varios instrumentos del GATT y de
otros organismos internacionales.315
El arancel máximo se consolidó en un 50% para la totalidad de su tarifa de importación, que duró escasos meses, pues
en 1987, lo bajamos a 20% de manera unilateral y gratuita, lo
que provocó extrañeza y críticas severas de distintos organismos
del sector privado.316
En el protocolo de adhesión se anunció que a los seis meses
de la entrada en vigor, México resolvería sobre su intención de
adherirse a varios códigos de conducta, como son los de:
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
287
a. Trámite de licencias de importación
b. Valoración aduanera
c. Antidumping.
d. Obstáculos técnicos
No siendo el propósito entrar en mayores detalles, basta
consignar que el Senado de la República lo aprobó el día 11 de
septiembre de 1986 y fue promulgado el 6 de noviembre del
mismo año, el marco de la celebración de la Ronda Uruguay.317
El ingreso en cuestión significó un vuelco notable en la política
tradicional en el tratamiento de nuestras relaciones comerciales
con la comunidad internacional y fue un punto de partida para
lo que posteriormente vendría siguiendo esta decisión.318
Recordemos que 1985 fue un año que marcó un cambio
trascendente en el orden internacional, en donde la globalización de las economías se manifestó. México no quiso quedarse
a la zaga y por ello negoció su incorporación a otros organismos
internacionales e inició la tarea de la suscripción de acuerdos
económicos y comerciales internacionales, destacando la OCDE
y el TLCAN respectivamente.
Esta “adicción” de México a celebrar acuerdos de comercio internacional ha llamado la atención en diversos foros; hasta
ahora como se anotó, estamos ligados con 44 países y se avisarán otros más que están en proceso. Consideramos que no es
pertinente continuar por este camino si no se cuenta con programas eficientes de apoyo a la industria nacional en un contexto integral de comercio exterior, tal como lo hemos manifestado
públicamente en diversas ocasiones.319 De lo contrario no podremos aprovechar los mercados abiertos de los terceros países
y ellos sí lo podrán hacer respecto del nuestro.
B. la organización mundial de comercio (omc)
De inicio, debemos prevenir que el resultado de la Octava Ronda del GATT no fue uno solo: fueron muchos. Por ello la simple
lectura, ya no el estudio cuidadoso, necesaria para comprender
Véase El Proceso de Adhesión de
México al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio,
GATT-Gabinete de Comercio Exterior, México, 1986.
318
Garrido Ruíz, Abel, El Ingreso de
México al Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio
GATT, México, Cámara Nacional
de Comercio de la Ciudad de México, 1986; y Querol, Vicente, El
GATT, México, Editorial Pac, 1985.
Asimismo González A. Carrancá,
Análisis del Acuerdo General sobre
Aranceles Aduaneros y Comercio, Segunda Edición, Asociación Nacional de Abogados, 2 tomos, 1980; y
Sobre el ingreso de México al GATT,
Volumen 30, n° 2, febrero de 1980 y
Protocolo de Adhesión al GATT, Vol.
3, n° 10, octubre de 1986. “Estudios
sobre el GATT ” en Revista Comercio
Exterior. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 1979.
319
Véase Cruz Miramontes, Rodolfo, “No más acuerdos comerciales,
sin programas gubernamentales en
apoyo a la industria nacional”, Libre
Empresa, México, 10 de febrero de
1997, pp. 14-15.
317
288
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Thomas, Jeffrey S. y Meyer, Michael A., The New Rules of Global
Trade, Ontario, Canadá, Carswell,
1997, p. 25.
321
Para efecto de consulta se puede revisar el texto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el día 30 de
diciembre de 1994.
322
John Ruskin a propósito nos dice:
“La Arquitectura es el arte que
dispone y adorna los edificios levantados por el hombre para cualquier uso, para que su vista pueda
contribuir a su salud mental, vigor
y deleite”. Ruskin, John, Las Siete
Lámparas de la Arquitectura, Aguilar, Pamplona, 1963, p. 35. Me pregunto ¿Qué tiene que ver este arte
con la ciencia del Derecho?
320
y dimensionar al “pastel” que tenemos enfrente, es sumamente
complejo. La primera razón consiste en que no se trata de un documento único sino de varios: unos nuevos y otros ya existentes;
otra razón práctica es que se compone de 26,000 páginas según
informan quienes han tenido la paciencia de leerlas o al menos de
contarlas.320 Por ahora, solamente nos limitaremos a formular una
mera descripción del nuevo organismo emanado de esta Ronda y
a formular unos cuantos apuntes, pues su estudio es digno de una
obra específica y no es nuestro propósito hacerlo en esta ocasión.
El “Acta Final de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales” comprende numerosos documentos como veremos enseguida, entre los que se encuentra
el Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial
de Comercio (OMC) firmado, como ya se ha dicho, en la Ciudad de Marrakech, Marruecos el día 15 de abril de 1994.321
Los múltiples documentos se encierran en dos grandes grupos:
por una parte, los textos de 200 tratados, apéndices, notas,
protocolos, interpretaciones, rectificaciones, concesiones, enmiendas, dispensas (Waivers) y decisiones; el segundo grupo
lo componen el texto de la carta fundadora y cuatro anexos,
en donde se regulan diversos temas que pudiesen considerarse
capítulos extensos de la misma.
La razón aparente para haber contemplado esta estructura
del Acuerdo –que no la “arquitectura”, como la califican quienes no son abogados322 – estriba en que es más práctico y fácil
enmendar y cambiar los anexos que los estatutos de la organización. Esto nos explica que dicho documento estatutario sólo se
componga de 16 artículos.
De los anexos señalados comentaremos el anexo I intitulado, Acuerdos multilaterales sobre el comercio de mercancías, que a
su vez se compone de los siguientes documentos, sobre los cuales formularemos enseguida algunos breves comentarios:
Anexo I-IA:Acuerdos Multilaterales sobre el Comercio
de Mercancías.
Anexo IB Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
y Anexos (GATS).
Anexo IC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS).
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
289
Anexo 2: Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por las que se rige la Solución de Diferencias.
Anexo 3: Mecanismo de examen de las políticas comerciales.
El anexo IA nos presenta algunas particularidades que consignaremos a continuación:
• Se integra de quince acuerdos;
• El primero de éstos es el Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio de 1994, conocido en los medios
como el “GATT 94”, cuya composición parte del texto del
30 de octubre de 1947; de todas las disposiciones vigentes
hasta el momento de la entrada en vigor de la OMC cualquiera que fuese su denominación; de seis entendimientos;
del protocolo de Marrakech y de varias notas explicativas.
• Entre los otros catorce acuerdos está el relativo a la aplicación del artículo VI del GATT –Acuerdo Antidumping – y
el de las Salvaguardas.
El cuarto anexo se compone de cuatro acuerdos denominados Acuerdos Comerciales Plurilaterales, referidos al comercio de
aeronaves civiles, contratación pública, de productos lácteos y
de carne de bovino.323
Para concluir este apartado diremos algo muy breve, sobre su
forma de trabajo. La OMC por ser una institución jurídica, presenta
un andamiaje burocrático original que habiendo recogido la experiencia del GATT, pretende ser útil y eficiente (Artículo VIII).
La máxima autoridad descansa en la “Conferencia Ministerial” que se reúne en pleno cada dos años y que se compone por
representantes de todos los Miembros (Artículo IV.1).
Le siguen en orden de importancia cuatro consejos:
I. El Consejo General
II. El Consejo de Comercio de Mercancías (GATT 1994)
III. El Consejo para el Comercio de Servicios (GATS)
IV. El Consejo para asuntos relacionados con ciertos aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPS)
Se previene que el Consejo General actúe también como el
llamado “Órgano de Solución de Diferencias” (OSD en español
Acuerdo de Marrakech por el
que se establece la Organización
Mundial de Comercio, artículo II,
párrafos II y III respectivamente y
lista de anexos.
323
290
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
y DSU por sus siglas en inglés). Se podrá observar que cada uno
de los anexos está cubierto por un consejo. El Consejo General
hará las veces de la Conferencia Ministerial en sesión bianual
del mismo y se reunirá cuando sea preciso, estimándose que al
menos será cada dos meses.
Se han establecido también diversos comités como son:
a. El Comité de Comercio y Desarrollo.
b. El Comité de Restricciones por Balanza de Pagos.
c. El Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y
Administrativos.
Por su parte, se afianzó a la Secretaría bajo la responsabilidad de un Director General (Artículo VI).
En cuanto a las decisiones, se busca que se tomen por consenso como sucedía en el GATT, con la aclaración de que se entenderá por tal cuando en una votación concreta, ninguno de los
miembros se oponga expresamente a la decisión objeto del voto.
Se le otorga gran relevancia al acervo histórico ya que
expresamente se consigna que la OMC se regirá por “... las
decisiones, procedimientos y prácticas consuetudinarias de
las Partes contratantes del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo” (Artículo XVI). Esto es lo
que llaman Acquis.
Es de subrayarse como ya se dijo, que la denominación de
los integrantes de la OMC, es la de “Miembros”, en contraste
con los del GATT, que por no constituir una organización jurídica se denominaban “Partes Contratantes”, en lo que el Gobierno norteamericano fue muy puntilloso para prevenir cualquier
enfrentamiento con su Congreso.
Una vez conformado el nuevo organismo, se esperaba con
cierta ilusión la Ronda calificada como del “Milenio” alentada
por William Clinton, Presidente de los Estados Unidos de América, según su informe a la Nación pronunciado a principios de
1999. Se celebraron tres Conferencias Ministeriales previas, la
primera en Singapur en diciembre de 1996, la segunda en Ginebra en el mes de mayo de 1998, la tercera en septiembre y la
definitiva durante los días 20 de noviembre a 3 de diciembre de
1999 en Seattle, Washington.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
291
Se partió de un programa de trabajo compuesto por cuatro
grupos de temas y compromisos:
1. Implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay
2. Agenda incorporada
3. Decisiones de la Conferencia Ministerial de Singapur (1996)
4. Temas adicionales que se aprobasen en Seattle
Nuestro país, que estuvo muy activo en todo este proceso,324 ha
sido parco en su información hacia los sectores nacionales interesados. En octubre de 1999 se organizó un Seminario sobre la Ronda
del Milenio accediendo a sugerencias de Miembros de la Coordinadora de Organismos Empresariales para el Comercio Exterior Confederación de Cámaras Industriales (COECE-CONCAMIN),
quienes participamos con los funcionarios de la entonces SECOFI
involucrados en las negociaciones, bajo el siguiente programa:
1. Preparativos para la Negociación de la Ronda
2. Implementación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay
3. Liberalización de Bienes Industriales
4. Nuevos Temas, Inversión, Competencia y Antidumping,
Compras de Gobierno, Facilitación de Comercio y Comercio Electrónico
5. Solución de Controversias325
6. Medio Ambiente y Estándares Laborales
La pretendida Ronda del Milenio resultó un fracaso, pues
no se llevó a cabo en los términos pretendidos y quedó suspendida hasta su reactivación en la reunión de Doha, Qatar. Esto
no significa que se hayan detenido todas las negociaciones, pues
algo se logró, pero muy lejos de lo pretendido.
Durante el mes de enero del 2002, los Miembros, en cumplimiento al mandato recibido en la Reunión de Doha, Qatar,
acordaron elaborar un calendario detallado de los temas a tratar y la forma de las negociaciones. Habiendo cumplido con
su encomienda, listaron 12 temas principales que engloban 40
subtemas que son:
1. Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
2. Agricultura
Véanse las ponencias del Doctor Herminio Blanco, titular de la
SECOFI en las Conferencias Ministeriales de Singapur (Diciembre de 1996) y Ginebra (Mayo de
1998), WT/MIN(96)/ST/14 y WT/
MIN(98)/ST/101 respectivamente.
325
Participé como invitado en esta
Mesa.
324
292
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
3. Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS)
4. Textiles y Confecciones
5. Barreras Técnicas al Comercio
6. Medidas sobre Inversiones Relacionadas con el Comercio
Internacional (TRIMS)
7. Artículo VI del GATT (Antidumping)
8. Artículo VII del GATT (Valoración Aduanera)
9. Reglas de Origen
10. Subsidios y Medidas Compensatorias
11. Comercio Internacional Relacionado con los Derechos
de Propiedad Intelectual (TRIPS)
12. Diferenciación entre medidas obligatorias y potestativas
13. Problemas principales en la implementación de los acuerdos
14. Disposiciones finales
Véase la información que aparece al respecto en la página Web
de la USTR .
326
Se suponía que para el 1° de enero del 2005 deberían concluir las negociaciones, sin embargo, el tema de la solución de
diferencias y el acuerdo que las regula tendrían que haber sido
concluidos para el mes de mayo del 2003 y presentarse en la
Quinta Conferencia Ministerial a celebrarse en México en septiembre de ese año, incluyendo la presentación de un informe
sobre el índice de control geográfico relacionado con la producción de vinos de uva y aguardientes.
El Presidente de los Estados Unidos de América, como es
sabido, para negociar temas arancelarios con agilidad, requiere de la autorización expresa de su Congreso que siempre está
renuente a otorgársela. La Casa Blanca ha estado promoviendo
ante sus legisladores la aceptación de dicha petición que la titulan como Trade Promotion Authority.326
Adicionalmente se elaboró un temario que comprende asuntos de particular interés para los países en vías de desarrollo, los
que paradójicamente fueron aceptados por los desarrollados a
consecuencia de los acontecimientos ya consignados del “Septiembre Trágico”, a efecto de lograr su cooperación en la lucha
contra el terrorismo.
La agenda incluye la reducción de aranceles sobre bienes industriales, la disminución de subsidios agrícolas, la limitación
de las barreras a la inversión y la restricción de la aplicación de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
las medidas antidumping; lo que fue siempre repudiado por el
representante norteamericano que ahora tuvo que ceder. México
tenía gran interés en que así sucediera, adicionalmente a la inclusión de otros temas, como por ejemplo, el desmantelamiento
de los subsidios agrícolas, lo que también se logró. Se estableció
un plazo para concluir las negociaciones que fenecería el 1° de
enero del año 2005. Hasta la fecha en la que se edita este libro,
la Ronda Doha se encuentra inconclusa.
C. la organización para la cooperación
y desarrollo económicos (ocde)
La organización citada se desprende y en cierta forma, sucede a la
Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), establecida en 1948, que tuvo como misión aplicar el Plan Marshall
establecido por los Estados Unidos de América para facilitar la
reconstrucción de Europa, asunto que ya hemos mencionado con
anterioridad. Ante el éxito logrado, se consideró que habiéndose
cumplido la misión era pertinente aprovechar la experiencia y utilizar la infraestructura creada para continuar con otras tareas similares y así, el 30 de septiembre de 1961, se creó la Organización
de Cooperación y Desarrollo Económico con base en el convenio del
14 de diciembre de 1960 que preveía su establecimiento.
Los fundadores fueron diez y ocho países de Europa
Occidental que ante el cambio a la OCDE , admitió a varios
miembros de América y de Europa Central: La República
Federal de Alemania (RFA), Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Estados Unidos de América, Francia,
Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.
La membresía se amplió con posterioridad con la inclusión
de Japón en 1964, Finlandia en 1979, Australia en 1971,
Nueva Zelanda en 1973, México en 1994, la República Checa en 1995, así como Corea, Hungría y Polonia y de alguna
forma se incluyó a Yugoslavia, ahora menguada, mediante
un estatuto especial de 1961.
293
294
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
De manera condensada y simplista, podemos identificar a
la Organización como un centro de estudios comparativos de
coordinación de políticas nacionales e internacionales sobre temas de interés común y de promoción del desarrollo. Conforme
al convenio de 1960, sus objetivos fundamentales son:
1. Conseguir la mayor expansión posible de la economía y
del empleo.
2. Promover el bienestar económico y social en el conjunto
de las zonas de la OCDE mediante la coordinación de sus
políticas entre los miembros.
3. Estimular y armonizar los esfuerzos desplegados por los
Miembros en favor de los países en desarrollo.
Su forma de trabajo es tradicional ya que cuenta con los
órganos institucionales pertinentes para cumplir con sus tareas.
Dichos órganos son:
• El Consejo
• La Secretaría General
• Comité Ejecutivo
• Comités Especiales y Grupos de Trabajo
Las tareas de dichos comités especiales son importantes, pues comprenden temas complejos que permiten contar
con la mejor información y estudios analíticos para que los
estados miembros acuerden las políticas a seguir coordinadamente; por eso presume ser “... La fuente más importante
de datos comparativos sobre las economías industriales
del mundo”.
Los numerosos comités especializados, grupos de expertos
y grupos de trabajo, preparan y llevan a cabo las labores de la
organización. Los principales comités se ocupan de los campos siguientes:
• Política económica
• Examen en las situaciones económicas y de los problemas
de desarrollo
• Ayuda al desarrollo
• Intercambios
• Movimientos de capitales y transacciones invisibles
Elementos jurídicos
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
295
Mercados financieros
Seguros.
Asuntos fiscales
Derecho y política de la competencia
Política relativa a los consumidores
Turismo
Transportes marítimos
Inversión internacional y empresas multinacionales
Política energética
Industria
Acero
Política científica y tecnológica
Política de la información, de la informática y de las comunicaciones
Educación
Mano de obra y asuntos sociales
Gestión pública
Medio ambiente
Agricultura
Pesca
Productos básicos
Llama la atención que existiendo actualmente más de 190
países en el mundo, sólo 30 formen parte de la OCDE . Las
condiciones que deben llenar los países que aspiren a ingresar
no son fáciles de tener, máxime si no se conocen públicamente:
“Tampoco existe una lista exhaustiva de requisitos para ingresar a la OCDE . Oficialmente sólo se habla de un respeto casi
religioso al sistema de libre comercio. Pero se manejan
casi secretamente en encuentros frecuentes y densos con cada
uno de los 24 miembros de la organización”.327 Enseguida, se
considera pertinente que tengan programas gubernamentales
para combatir la pobreza; que observen una condición apta
para la inversión extranjera; y que tengan un sistema político
democrático. Particularmente se consigna que deberán destacarse por ser respetuosos de los derechos humanos.
Mergier, Anne Marie, “Con base
en las negociaciones del TLCAN,
México aspira a entrar en el ‘Club
de los ricos’”, en Proceso, núm. 805,
6 de abril de 1992, p.13.
327
296
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
• México y la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico
Consultar entre otros documentos: Arriola, Carlos y Martí, Rafael,
“Acuerdo para establecer el Foro”
(16 de abril de 1990) y “Conclusiones” (22 de mayo de 1990) en Documentos Básicos sobre el Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, México, SECOFI, Miguel Angel
Porrúa, 1994, pp. 219, 239, 280290, 314 y 379.
329
Sobre la OCDE véase Exploration in
OEEC History, Richard T. Griffiths
Editor, Francia, 1997 y The European Reconstruction 1948-1961,
Francia, OCDE , 1997.
330
OCDE , Estudios Económicos de la
OCDE , 1991/1992, México-París.
328
Dada la nueva política de apertura al comercio exterior, tal como
aparece en el resultado de la consulta popular328 llevada a cabo en el
mes de abril de 1990 por el Senado de la República, a través del Foro
Nacional de Consulta sobre las relaciones comerciales de México en
el Mundo, se gestionó el ingreso de nuestro país a la OCDE.
Desde años atrás se habían iniciado algunos contactos; así sucedió en 1980, 1983 y 1989, pero no pasaron a mayores sino hasta
septiembre de 1990, en que México fue admitido como Miembro
de pleno derecho en el Comité del Acero. A principios de 1991,
se logró que la OCDE considerase su eventual presencia en el seno
de la misma, al aceptar su petición de formar parte, en calidad de
observador, en diez comités. La dinámica en política exterior, sobre
todo en cuestiones comerciales, que nuestro país inició a partir de
1990 y como consecuencia de las negociaciones del TLCAN, atrajo
la atención de los países y organismos de Europa Occidental, lo que
explicaría la apertura de la OCDE hacia México.329
A efecto de sopesar si se reunían los requisitos necesarios,
la Organización elaboró un amplio estudio de 275 páginas sobre el particular y concluyó que podía tramitarse la solicitud
de ingreso presentada en 1991.330 Las gestiones que se fueron
llevando a cabo por nuestro gobierno para alcanzar la meta buscada, fueron escasamente difundidas por los medios; en parte,
se debió posiblemente a que la atención cotidiana la ocupaban
las relacionadas con el TLCAN, los debates, las críticas y toda
esa cauda que provocara el proceso.
En uno de los pocos foros que se ocupó del asunto, el día 16
de agosto de 1994, el Consejo Empresarial México-Unión Europea del Consejo Empresarial Mexicano para Asuntos Internacionales (CEMAI), presentó un breve documento intitulado
“Participación de México en la OCDE”, en el que se consignó
que los beneficios para México serían:
• Contará con un Medio para alinear a México como país
industrializado,
• Sobresaldrá dentro de los países en desarrollo,
• Favorecerá flujos de inversión y comercio,
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
297
• Disminuirá su grado de riesgo/país para créditos internacionales,
• Adoptará compromisos respecto a estándares internacionales, garantizando avances en materia económica,
• Intercambiará experiencias en el diseño de políticas con
otros países miembros, y
• Confirmará ante gobiernos y sociedad extranjera, la permanencia y seriedad de la política económica actual.
Haciendo de lado la deficiente redacción del párrafo citado, no
quedan muy claras las ventajas de dar un paso tan importante.
Algunas voces se escucharon para apoyar, para criticar o bien
para ponderar las ventajas y desventajas del citado ingreso, así
como para cuestionar si no habría otra forma de conseguirlas sin
pagar el costo del ingreso. Entre quienes apoyaron la idea del ingreso fue el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado
(CEESP), que elaboró un estudio analítico sobre el particular intitulado “México y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico”, en el cual sostiene, entre otras cosas, que los
beneficios que un país de menor desarrollo recibe al relacionarse
con países industrializados, se reflejan en oportunidades que se
abren para aumentar su comercio, recibir mayor inversión, acceder a procesos tecnológicos de punta. Asimismo, se estima que
la deuda exterior podrá ser reclasificada a favor, pues la prima de
riesgo será menor al estar cerca de los países desarrollados.331
Hubo otras voces en el mismo sentido, sosteniendo más o
menos las razones consignadas, de parte de los líderes empresariales más destacados como Luis Germán Cárcoba, a la sazón
Presidente del Consejo Coordinador Empresarial (CCE), Ricardo Dájer Nahum de la Confederación de Cámaras Nacionales
de Comercio (CONCANACO) y otros más.332
En contraposición no dejaron de escucharse algunas opiniones que recomendaban cautela, se oponían o simplemente ponían
en duda la posibilidad de tener la capacidad de aprovechamiento
de las ventajas probables que el señalado ingreso ofrecía.333
Desde un ángulo político, se consideró que al ingresar al
“club de los ricos”, México tendría que abandonar posiciones
y grupos que defienden la situación de los países del llamado
Becerril, Isabel, “Trato preferencial, única ventaja de México dentro de la OCDE”, en El Financiero,
31 de mayo de 1994, p. 31.
332
“Diversificará la relación comercial
el ingreso de México a la OCDE”,
en El Financiero, 1° de octubre de
1993, p. 23.
333
Guadarrama, José de Jesús, “Contribuirá México con el aumento de
desempleados en la OCDE , dice Solana”, El Financiero, 13 de abril de
1994, p. 24.
331
298
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
García Lascuráin, Ángel, “El Ingreso a la OCDE”, en El Economista,
22 de abril de 1994, p. 12.
335
Cárdenas, Lourdes y Badillo, M.,
“Exportaciones a E.U. en Riesgo”
en El Financiero, 6 de mayo de
1993, p. 18.
336
Ortega, Fernando, “Las cifras de la
situación económica y social: México sigue siendo un país en vías de
desarrollo”, Proceso N° 805, 6 de
abril de 1992, p. 11 y “Los empresarios mexicanos pidieron y no les
dieron”, Proceso N° 890, 22 de noviembre de 1993, p. 13.
337
Sobre el particular, ver el estudio
de Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota 315.
334
Tercer Mundo, particularmente las del “Grupo de los 77”, por
ser incompatibles. Esta polarización es lo que llaman las acciones de primer mundo o del Norte, contra las de los países del
Sur. La confrontación eventual de ambas posturas se ha dado
en diversas ocasiones y una de las más dramáticas fue en 19731975 con la crisis del petróleo, en donde los Miembros de la
OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo) controlaban la producción y el abasto del hidrocarburo; ante esto,
la OCDE creó la Agencia Internacional de Energía para coordinar la disponibilidad del producto e intervenir en los mercados,
equilibrando así la situación.
En otros casos de confrontación Norte-Sur, se acusa a la
OCDE de ignorar a quienes no suscriben sus posturas, por lo
que su carácter de agente para apoyar y promover el desarrollo
se habría perdido, convirtiéndose en una institución protectora
de los intereses de un pequeño grupo de países avanzados.334
Uno de los puntos que nos pareció más delicado, fue que
podríamos perder el derecho, o al menos la fortaleza moral, para
solicitar y aprovechar las ventajas del tratamiento que se da a los
países en vías de desarrollo.335 En diversas ocasiones externamos
públicamente esta opinión y así fue recogida y comentada por
el analista en Economía, Licenciado Fernando Ortega habiendo puesto en duda las supuestas ventajas que obtendríamos, teniendo claro en cambio lo que perderíamos.336
Si bien es cierto que la condición de desarrollo deviene de
un conjunto de elementos económicos, sociales y culturales
que no pueden variar por el simple hecho de ostentarse como
miembros de un “club”,337 la reacción de los organismos internacionales y de países industrializados ante quienes se pretenda
continuar con ese trato, especialmente con la aplicación del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), sería bien difícil.
De paso recordaremos que uno de los grandes triunfos de
nuestros negociadores fue obtener la consolidación de la tasa cero
del SGP en el TLCAN, bandera que enarbolamos en la COECECONCAMIN desde la elaboración de los estudios previos al inicio
de las pláticas formales sobre el Tratado. Hasta entonces, México ha sido beneficiario de dicho Sistema, tanto el que aplican
los Estados Unidos de América, como el que otorga la Europa
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
299
Comunitaria. Esta preocupación personal fue confirmada al poco
tiempo, ni más ni menos, que por el coordinador del estudio sobre México por parte de la OCDE al manifestar que:
Es increíble el interés de los países de AL, de pertenecer a la
OCDE , ya que al adherirse al organismo de los países industriali-
zados, se pierde el estatus de nación en vías de desarrollo.
Enseguida, añadió:
México que actualmente recibe fondos de asistencia para el desarrollo, deberá de renunciar a los mismos en caso de que se adhiera
a la OCDE , como lo hicieron Grecia y Turquía en su momento.
El Director del Comité de Asistencia para el Desarrollo dijo
que ése no es un requisito para el ingreso a la Organización,
pero los países que se adhieren renuncian voluntariamente a
los fondos de apoyo.338
Pocos meses antes de aparecer publicadas estas declaraciones, se efectuó una reunión privada a invitación del entonces
Presidente del Consejo Directivo de la CONCAMIN, Contador
Público Jesús Cevallos, con altos funcionarios de la SECOFI,
encargados de las negociaciones comerciales internacionales y
algunos funcionarios y colaboradores del área de Comercio Exterior de la CONCAMIN. Al plantearle nuestras preocupaciones
de lo que seguramente se perdería a cambio de expectativas de
posibles ventajas, más discutibles en cuanto a la capacidad real
del país para aprovecharlas, la respuesta fue sincera y sencilla:
perderemos de inmediato la línea de crédito del Rey (de España)
y la del Banco de Roma, ambas desde luego unidas a la venta de
bienes, equipo y tecnología, pero a tasas muy favorables.
Como suele suceder, razones múltiples, consideraciones de
mediano y largo plazo, más razones políticas, inclinaron la decisión a favor de llevar adelante la respuesta favorable a la invitación de ingresar a la OCDE y el día 14 de abril de 1994,
el Embajador de México ante el Gobierno de Francia, Manuel
Tello y el Secretario General de la Organización Jean-Claude
Paye, firmaron en la sede de la misma, París, el documento
“Falta poco tiempo para que México se integre a la OCDE”, en Proceso,
31 de diciembre de 1992.
338
300
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
correspondiente; lo que daría lugar, al momento en que el Senado mexicano lo aprobara y notificara, a que México se convirtiera en el vigésimo quinto Miembro siendo el primer país de
América Latina que accedería a la misma, rompiendo un impasse de más de 20 años sin admitir a Miembro alguno.
Este hecho fue sin duda de gran importancia, ratificando
la decisión gubernamental de un cambio de rumbo radical, del
proteccionismo completo, luego mediatizado, a la apertura más
amplia, poco sensata en su velocidad, pero definitiva.
Tal como dice el columnista Ángel García Lascurain V. en
su artículo citado:
Desde la perspectiva mexicana, implica llevar nuevamente a los
hechos la política de la búsqueda de coincidencias que sustituyó a
la de la exaltación de las diferencias.
La presentación de la solicitud definitiva de México presenta algunos matices y condiciones que señalaremos en sus puntos
básicos. Fue acompañada de seis documentos conteniendo las
siguientes reservas y temas:
1. Reservas a los códigos de liberalización y al de trato nacional que, una vez considerados por los respectivos comités, permitirían a México adjuntarlos como definitivos
a la declaración final.
2. Dichas reservas se componen de una serie de posiciones
sobre temas específicos que son:
a. Reservas en el tema de la inversión extranjera directa.
b. Excepciones en el trato nacional en lo que corresponde a:
I. Inversión de las empresas no nacionales establecidas
en México.
II. Subsidios y apoyos oficiales otorgados por el gobierno.
c. La obligación de respetar el principio de Trato Nacional,
no va en contra de la imposición de medidas para proteger la seguridad nacional y el orden público. Dichas medidas comprenden actividades del Estado y aquellas que
establecen un régimen especial de inversión extranjera.
d. La obligación de liberalizar una serie de operaciones enlistadas en los códigos, relativas a servicios en
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
301
general y a los financieros, las que comprenden ciertas
reservas que México aplicará.
4. Proyecto de declaración conteniendo la posición de
México frente a los diversos instrumentos jurídicos
aplicables de la OCDE
Oportunamente se consideró por el Consejo de la OCDE y
quedó sujeto a la aprobación del mismo y en su momento a la
del Senado mexicano, lo que sucedió desde el mes de julio de
1994, con que se incrementó el número de miembros a 25.339
Al ingresar hubo que ponderar otros foros vinculados
estrechamente con la Organización a donde, desde luego,
se debe de acudir pues los propósitos buscados al estar en la
misma, pueden truncarse o desvanecerse al no poder expresar
nuestra posición. Uno de los más destacados es el Business and
Industry Advisory Committee (BIAC) del que tanto la CONCAMIN como la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) forman parte.
El BIAC es una organización privada integrada por organizaciones empresariales de la mayor importancia, de cada uno de los
países miembros. Su función primordial es la de fungir como consultor, conocer de las políticas y experiencias técnicas en el campo
de la industria y de las finanzas en general. Para cumplir con sus
atribuciones se apoya en varios comités especializados que son:
a. Inversión Internacional y Empresas Multinacionales
b. Leyes y Políticas de Competencia
c. Impuestos y Política Fiscal
d. Política Económica
e. Comercio Internacional
f. Empleo y Asuntos Laborales y Sociales
g. Educación
h. Transporte Marítimo
i. Información, Computación y Comunicación
j. Industria y Tecnología
k. Medio Ambiente
l. Contabilidad
m. Europa Central y del Este
Diario Oficial de la Federación, 5
de julio de 1994.
339
302
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
En reciente nota informativa se indica que las cuotas periódicas que
nuestro país cubre a diversos organismos internacionales por su membresía asciende a la suma de diez mil
millones de dólares anuales, incluyendo al FMI, al BM y a la OCDE .
Entre las contraprestaciones están la
de obtener créditos en condiciones
favorables y recibir información de
primera calidad y oportunamente.
Debemos por lo tanto utilizar al
máximo, esta ventaja única. El Financiero, 20 de diciembre del 2006.
340
Como se puede apreciar, la mayor parte de los temas tienen
gran interés para nuestro país y al poner en marcha el acuerdo
con la Europa Comunitaria, se convierten en mayor o menor medida, en atractivos para conocer a qué nos vamos a enfrentar.
Empero, no basta estar en el BIAC sino que debemos ser
partícipes activos y no pasivos, como simples receptores de documentos. En el mes de abril del año 2000 tuvo lugar en la
Ciudad de México, la Asamblea General del BIAC y seis años
después la OCDE celebró un Foro Global de Comercio Internacional en colaboración con el Gobierno de México y con el
Banco Mundial en la misma ciudad. No sería congruente realizar tanto esfuerzo para acceder a estos foros de primer nivel y
quedarnos en la orilla.
Han pasado ya más de quince años al escribir estas notas340
y vale preguntarnos ¿Qué resultados hemos obtenido? ¿Valió la
pena el esfuerzo y el costo efectuados? Si pobre fue la información durante la negociación de acceso a la OCDE , más lo ha sido
en cuanto a resultados. Tanto el gobierno como los organismos
privados que aparecen entre los participantes deben evaluar los
efectos, los beneficios para México, así como las oportunidades
perdidas por incapacidad de aprovechamiento o por falta de acción. El silencio es el cómplice más perverso de estos esfuerzos
para bien y para mal.
Esta inquietud de información es mayor actualmente si
tomamos en cuenta que nuestro país presidió por primera vez,
la Conferencia Ministerial de la OCDE llevada a cabo los días
26 y 27 de mayo de 1999 en París, la que se ocupó de revisar los
temas comerciales que serían objeto de discusión en la Ministerial de la OMC a fines del mes de noviembre del mismo año.
Podemos distinguir dos hechos relevantes que singularizan
dicha reunión: que a iniciativa de México, único Miembro latinoamericano de la OCDE , estuvieron presentes siete países no
miembros que son Argentina, Brasil, China, India, Indonesia,
Rusia y Eslovaquia. El otro hecho es que las tensiones comerciales entre la Unión Europea y los Estados Unidos de América
están en gran relieve por los casos de los plátanos y las hormonas del ganado, lo que ofrece una particular oportunidad para
que México sugiera salidas a los problemas comerciales con su
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
303
probada capacidad negociadora demostrada por el equipo quien
nos representa en la OCDE , la OMC y la Unión Europea.341
Hemos hecho desfilar todas estas disposiciones legales propias del comercio internacional, pues su conocimiento o al menos, el estar enterados de que existen y de qué tratan, es un
elemento indispensable para comprender tanto la trascendencia
de los acuerdos vigentes entre México y terceros países, como
las negociaciones en que estamos inmersos.
D. el tratado de libre comercio de américa
del norte (tlcan)
La era de la globalización iniciada a mediados de los años 80
del siglo xx, fue el escenario del inicio de la negociación de los
llamados Acuerdos Comerciales Regionales (ACR) acunados
en las excepciones contenidas en el artículo XXIV del GATT.
Dichos Acuerdos ya existían con anterioridad mas no habían
aparecido como poco después sucedería, casi en serie.
Podemos señalar como el primero de esta época, al celebrado entre los Estados Unidos de América e Israel de 1986,
que sin constituir un típico ACR, surgió bajo el amparo de las
disposiciones señaladas del GATT. Pocos años después, Estados
Unidos de América llevaría a cabo un segundo tratado, este sí
propiamente por razones comerciales, con el gobierno de Canadá que operaría a partir de 1989.
La dinámica de la globalización mundial y el alejamiento paulatino del gobierno norteamericano del GATT, más otras razones
objetivas que coincidieron en esos años,342 hicieron inevitable que
el TLCAN, tarde que temprano se negociase. La tarea inicial no resultaba fácil dada la experiencia histórica de las relaciones bilaterales, así como la política observada por el gobierno mexicano que,
pese a iniciar algunos programas tendientes a la apertura comercial,
no pasaban de ser eso: sólo algunos pasos en esa dirección.
El sector privado en general no vio la idea con simpatía,
pues contar con la protección oficial resultaba aún y pese al
ingreso al GATT, conveniente. Abrirse al mercado mundial era
“L’OCDE se preocupe des différences commerciaux”, Le Monde, 26 de
mayo, París, 1999, p. 5.
342
En otras ocasiones he mencionado
cuales son algunos de ellos; véase
Cruz Miramontes, Rodolfo, “La
importancia del TLCAN en el comercio exterior de México”, ARS
Juris, No. 27, 2002.
341
304
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
una cosa y facilitarle aún más las cosas a nuestro vecino septentrional con quien teníamos nuestras relaciones comerciales
más abundantes, era otra.
Por ello, el Presidente de la República solicitó al H. Senado
se convocara a un foro de consulta a nivel nacional sobre las relaciones comerciales que, iniciado a principios de abril de 1990
en la Ciudad de México, continuó en Puebla y siguió en Mérida, Mazatlán, Monterrey y Guadalajara; habiendo rendido su
informe final y las conclusiones correspondientes.
Bajo la consulta número 28, encontramos que se recomienda
“negociar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos
de América. Así como negociar otros de libre comercio con los
países de la Comunidad Económica Europea y con los de la
Asociación Europea de Libre Comercio”.
A mediados del mes de julio siguiente, el Secretario de Comercio y Fomento Industrial, presentó en el seno del Consejo
Coordinador Empresarial (CCE) un documento escueto pero
claro, consignando las ventajas del posible tratado a partir de la
situación comercial bilateral del momento, recalcando que desde hacia más de 100 años, aproximadamente 70% de nuestro
comercio exterior era con los Estados Unidos de América y, salvo las excepciones que ya consigné, no existía un acuerdo legal
que las enmarcase.
Se estableció que, de celebrarse el Tratado, se haría conforme las disposiciones del GATT y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), pretendiendo alcanzar metas
muy claras, a saber:
1. Incrementar el comercio mediante la desgravación arancelaria total y la regulación técnica, objetiva y transparente de las medidas no arancelarias.
2. Atraer inversiones productivas que necesariamente conllevarían tecnología de punta.
3. Asegurar un acceso al mercado norteamericano, firme y
permanente.
4. Fortalecer y ampliar la competitividad de México.
5. Establecer un sistema de solución de controversias justo,
claro y eficiente.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
De esta manera se delimitó la finalidad del Tratado y desde
luego, se desglosaron cada uno de estos propósitos en fines derivados, pero no menos importantes. A mediados de 1990 se planteó
la interrogante de cómo llevar a cabo las negociaciones y por ende
de la indispensable participación del sector privado mexicano, sin
cuyo concurso activo, sería impensable lograr un buen tratado.
Las dificultades y los escollos a vencer eran múltiples e iban
desde una natural desconfianza al sector público, la indolencia
y falta de interés de los particulares al dejar de estar protegidos
en lo que aún estuvieren, la ignorancia de todo este universo de
temas a tratar, los costos que significaría la negociación y desde
luego el temor a tratar con quien es mucho más fuerte y avezado, con quien compartimos una historia común, que arroja
fracasos y pérdidas para México.
Dado que la situación era irreversible, hubo que actuar con
diligencia, claridad y precisión. Para ello, se constituyó la COECE , como un foro de consulta y acción en el seno de la CCE ,
que no intentó ser más que eso. Para conocer la opinión de todos los afectados —tarea nada fácil— hubo necesidad de armar
las coordinaciones sectoriales y así se crearon las siguientes:
• Agropecuaria
• Comercio y servicios
• Industrial
• Banca
• Seguros
• Casas de bolsa
Al frente de cada una de ellas se designó un coordinador
responsable, quien tuvo que establecer un mecanismo para conocer los puntos de vista de cada uno de los subsectores de su
área. La existencia de una Ley de Cámaras que obligaba a todos
los actores del sector productivo y de servicios a inscribirse en
cámaras gremiales, facilitó enormemente la tarea; sin ella poco
hubiéramos hecho. Por ser de justicia debemos consignar que
ni en Estados Unidos de América ni en Canadá, tuvieron esta
capacidad de organización y menos de acción.
Se elaboraron aproximadamente 174 monografías conforme a una matriz preparada entre COECE , CONCAMIN y la
305
306
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
entonces SECOFI y con base en ellas, se llevaron a cabo negociaciones internas para definir las posiciones a seguir. Fue una
tarea muy compleja y hubo que rehacer varias veces los estudios
pues, de inicio, semejaban “cartas a Santa Claus”; además, en su
mayor parte los afectados estaban a la defensiva y no estimaban
las oportunidades que se les abrirían, por lo que fue necesario
empujar duro para que fuesen agresivos.
La tarea se complicó al solicitar Canadá se le incorporase
a la negociación, lo que sucedió el 5 de febrero de 1991 y en
el mes de abril se concluyeron los trabajos preparatorios. Hubo
que esperar la autorización del Congreso norteamericano a su
Presidente, del denominado fast track o “vía rápida” para negociar conforme al sistema, por un lapso determinado de dos años
y esto se logró el 1° de mayo de 1991, por lo que se debía terminar la negociación, preparación de las leyes respectivas para
lograr su aplicación y demás, antes del 1° de junio de 1993.
Formalmente, el banderazo se dio el 12 de junio en Toronto, Canadá por los secretarios de comercio de los tres países y se
establecieron seis mesas de trabajo para discutir los siguientes
temas, cada uno de los cuales, salvo los tres últimos, se desglosaron en subtemas que fueron cambiando cuando fue menester,
concluyendo con diez y nueve en total:
1. Acceso a mercados
2. Reglas de comercio
3. Servicios
4. Inversiones
5. Propiedad intelectual
6. Solución de controversias
Dado que el sector privado pese a tener concluida su tarea,
consideró indispensable estar presente en las negociaciones, no
pudo hacerlo por impedirlo la ley; así que, hubo que echar mano
una vez más de la imaginación y así se creó el llamado “cuarto de
junto”. También se conformaron mesas “espejo” por cada tema,
integradas por seis expertos y eventualmente por el coordinador
sectorial, cuando decidiese acompañarles. Durante quince meses
el grupo se reunió cuantas veces fue necesario en Washington,
D.C., Quebec, Toronto y en la Ciudad de México.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Se vivieron momentos cargados de tensión, de preocupaciones y esperanzas, a veces de conflictos —pocos en verdad—. Se trabajó con gran disciplina y profesionalismo, se
atendieron los temas conforme iban negociándose. La coyuntura política norteamericana provocó que las negociaciones
se cerraran formalmente el 12 de agosto de 1992, habiéndose
elaborado el texto definitivo en los tres idiomas oficiales de los
países miembros. Finalmente, los días 17 y 23 de noviembre
de 1993 fue aprobado por las Cámaras integrantes del Congreso Norteamericano, lo que fue “el hueso duro de roer” y en
esas mismas fechas, por los respectivos poderes legislativos de
los otros dos países, no sin provocar en el caso de los Estados
Unidos de América, constantes críticas y ataques sin razón y
en todos los tonos contra México.343
El resultado final fue un tratado muy extenso y ambicioso
que sobrepasa los temas comerciales, compuesto de 22 capítulos
en los que se reflejan los seis temas troncales y los 19 subtemas negociados. Asimismo, se acompañan anexos, apéndices, dos
acuerdos laterales y unas “cartas paralelas” que por ahora son
objeto de cuestionamiento, al grado que el día 17 de agosto del
2000 se pidiera la instalación de un panel conforme al capítulo
XX, pues su validez legal es nula.
Entre los resultados notables podemos consignar:
1. El periodo de desgravación fue hasta de 15 años.
2. Las fracciones arancelarias comprendidas son todas las
existentes, lo que lleva a cometer el grave error de calificar por algunos al Tratado como “comprehensivo”, cometiendo un barbarismo gramatical pues se querría decir
que es universal o total.
3. Se consolidó la tasa “cero” del SGP para las 4 100 fracciones arancelarias que gozaban del trato preferencial de este
sistema al 1° de julio de 1991. Esto equivale a casi 40%
del total arancelario.
4. El acuerdo textil bilateral se dio por terminado.
5. Se logró un capítulo sobre prácticas desleales, el XIX, similar al del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y
los Estados Unidos de América (FTA).
307
El H. Senado de la República aprobó y ratificó tanto el TLCAN como
los acuerdos laboral y ambiental el
día 18 de noviembre de 1993.
343
308
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
El análisis de los veintidós capítulos y de los dos acuerdos
laterales sobre temas laborales y de ecología resulta indispensable, mas se aparta de nuestra encomienda actual. A lo largo del
presente estudio nos hemos ocupado parcialmente de la parte
agrícola y hemos acudido a ciertas disposiciones del Tratado.
Por lo tanto, las tendremos por reproducidas en este acto y sólo
nos referiremos a continuación a otros aspectos del TLCAN o
bien ampliaremos lo dicho sobre el tema agrícola. Así nos detendremos sólo en algunos aspectos generales y enfocaremos
nuestra atención particular al tema agrícola.
a) Las controversias públicas y privadas y los
mecanismos de solución en el TLCAN
Cruz Miramontes, Rodolfo, op.
cit., Nota 12, p.45.
344
De inicio, debemos precisar que a lo largo de este Tratado trilateral encontramos múltiples referencias a las posibles controversias que surjan a resultas de su aplicación, interpretación,
aplicación deficiente o falta de ella, por parte de alguno de los
Miembros o Partes del mismo.344 Asimismo, en algunas ocasiones, se trata de prevenir el conflicto, así como evitar llegar
a los tribunales arbitrales que puedan establecerse. Además,
se alienta la utilización de mecanismos de solución de controversias diversas, al arbitraje. Podemos afirmar que el TLCAN
contiene una estructura múltiple y diversa que se ocupa del
tema en cuestión.
Sin duda alguna, la experiencia del Acuerdo de Libre Comercio celebrado entre Canadá y los Estados Unidos de América
(FTA) ha prevenido la conveniencia de ocuparse profusamente
del asunto, aportando logros y deficiencias durante los años de
aplicación directa y bilateral. Se puede sostener que se ha logrado armar un conjunto original y algo sofisticado, numeroso y
complejo, cuyo conocimiento es indispensable para atender y
defender los intereses de México.
La existencia de numerosos y cada vez más graves problemas sociales presentes en los países en vías de desarrollo, exigen
que se revisen los postulados del libre comercio, evitándose su
aplicación a ultranza sin adaptarlos a la realidad de cada una de
las Partes de la relación. En otras palabras, se deberán redefinir
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
las metas y los propósitos del libre comercio, en donde se entienda
que su presencia debe propiciar el bienestar general y no solamente su aceptación per se, sin buscar sus efectos trascendentes.
Retomando nuestro tema sobre los conflictos y sus soluciones, tenemos que existen al menos 15 fórmulas en el texto
del Tratado que se refieren al tema. Hemos considerado a los
acuerdos laterales que, sin formar parte del texto del Tratado,
surgieron a causa del mismo, contando también con su propio
mecanismo de atención a los conflictos que en razón de los temas ambientales y laborales, puedan surgir.
Así tenemos los siguientes:
a) Generales:
1. Disposiciones administrativas. Andamiaje legal (Capítulo XVIII).
2. Disposiciones aplicables para la solución de los conflictos entre las Partes (Capítulo XX).
3. Disposiciones relativas a la revisión de las decisiones
sobre las prácticas desleales (Capítulo XIX).
• Panel comprendido en el artículo 1903,
• Panel sobre la revisión de las resoluciones nacionales
en prácticas desleales (Artículo 1904),
• Comité de impugnación extraordinaria (Artículo
1904, párrafo 13),
• Comité especial para salvaguardar la operación de
los paneles (Artículo 1905),
• El Secretariado (Artículo 2002),
• Definiciones de términos (Artículo 1911),
4. El que conoce de problemas derivados del comercio
leal y de los daños que eventualmente ocasiona (Capítulo VIII).
b) Especiales para:
1. El sector agropecuario (Capítulo VII),
2. Las inversiones (Capítulo XI),
3. Los servicios financieros y la inversión en servicios financieros (Capítulo XIV),
4. La entrada temporal de hombres de negocios (Capítulo XVI),
5. La propiedad intelectual (Capítulo XVII),
309
310
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
6. Otras opciones para la solución de controversias comerciales (Capítulo XX).
c) Acuerdos paralelos:
1. El sector laboral,
2. La ecología y el ambiente.
(1) Controversias entre las Partes del TLCAN (Capítulo XX)
Se iniciarán mediante las consultas que el afectado lleve a cabo
con su contraparte invitándola a remediar el incumplimiento;
de no lograrlo, podrá acudir ante la Comisión del Libre Comercio (Artículos 2001, inciso c; 2006, numeral 1; y 2007, inciso
a) la que se reunirá dentro de un término perentorio de 10 días
para buscar resolver el conflicto mediante cualquier mecanismo
alternativo, en un plazo máximo de 30 días, y si no lograse éxito, el afectado estará en posibilidad de solicitar la formación de
un tribunal de expertos o “panel”.
Dado que las Partes son Miembros de la OMC, el diferendo
también puede ventilarse en dicho foro, quedando a voluntad
del reclamante su selección salvo las prevenciones contenidas en
los párrafos 2, 3 y 4 del artículo 2005. Un foro excluye al otro.
Para la constitución del panel previsto en el TLCAN, se debía conformar, a más tardar el 1° de enero de 1994, una lista de
30 individuos sugeridos por cada parte equitativamente que, al
ser aceptados por todos, se convierte en una lista de panelistas
propuesta de hecho por cada una y por todas las Partes, que
ocuparán esta posición por tres años, luego de los cuales podrán
ser reelectos (Artículo 2009.1). Con gran tino se estableció que
lo importante de los expertos era su conocimiento y su experiencia, sin importar su nacionalidad. El grupo de expertos que
integren el panel será de cinco y la forma de su selección será
cruzada, eligiéndose de común acuerdo al presidente y luego a
los demás integrantes del panel.
En un término de 120 días, los expertos deberán pronunciar
su opinión, para lo cual se previenen dos etapas: la provisional
y la definitiva. Dada a conocer la primera, se podrá modificar
la opinión a petición de parte si en los siguientes 14 días así lo
sugiriesen, pero desde luego los expertos no están obligados a
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
considerarlas. La definitiva será pronunciada en los 30 días siguientes a la presentación de la preliminar, dictada 90 días después de designado el ultimo panelista y deberá contener, cuando
proceda, las recomendaciones para resolver el problema. Estos
términos no reflejan realmente el tiempo en que el panel toma
conocimiento de un caso, pues debemos de recordar los plazos
de las fases de consulta y negociación, por lo que conservadoramente, nos atrevemos a estimar 200 días de trámites.
En caso de que la recomendación no sea aceptada, la parte
perjudicada que sufra menoscabo legítimo en sus intereses comerciales podrá tomar medidas de represalia, de preferencia en
los mismos sectores afectados. De resultar excesivas, se podrá
solicitar la reinstalación del grupo de expertos, quienes en sesenta días dictarán su opinión.
Hasta ahora, los únicos casos presentados y substanciados,
han tenido un final apegado a Derecho, como sucedió con
el de las escobas de mijo procedentes de México, en donde el
Gobierno norteamericano aceptó tácitamente haber actuado
ilegítimamente imponiendo medidas de salvaguarda, haciendo de lado las disposiciones del capítulo VIII del TLCAN, por
lo que tuvo que removerlas. El segundo fue planteado por el
gobierno estadounidense en contra de Canadá por la imposición de ciertos derechos aduaneros a productos agropecuarios. México participó como tercero. Un tercer caso fue el del
transporte carretero promovido por México que fue ganado,
pero que el gobierno estadounidense no lo ha cumplido alegando pretextos fútiles.
Existe además, desde el 17de agosto del 2000, la petición
formulada por México de establecer un panel sobre el tema del
azúcar fructosa, pero Estados Unidos de América se ha rehusado a su instalación. De manera sorpresiva nos enteramos que
el gobierno mexicano lo había vuelto a solicitar en marzo del
2007, esto lo comentaremos más adelante.
En lo que se refiere a la revisión de las resoluciones dictadas por las autoridades domésticas en casos de prácticas
desleales y la actuación de los tribunales arbitrales ad-hoc
conforme al capítulo XIX, ya hicimos amplia referencia al
tocar el tema del dumping.
311
312
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
(2) Conflictos derivados de inversiones (Capítulo XI)
Heftye Etienne, Fernando, “El
Capítulo de inversión del Tratado
de Libre Comercio de Norteamérica”, Panorama jurídico del Tratado
de Libre Comercio ii, México, Universidad Iberoamericana, Departamento de Derecho, 1994.
345
A partir de 1985, la demanda de inversiones en todo el mundo,
se agudizó. Al desmembrarse la ex Unión Soviética en países independientes con mano de obra calificada y con un nivel social,
cultural y económico con cierta homogeneidad, la posibilidad
de fortificar y ampliar sus industrias y su comercio se ofreció a
los inversionistas de todo el mundo.
Esta situación vino a sumarse a la que ya existía en otros países incluyendo al nuestro, desde luego. Por ello, una de las grandes
metas del TLCAN para los intereses gubernamentales es la de atraer
fuertes inversiones productivas más que capitales golondrinos, que
generen empleos y ocupación a una población creciente, cada vez
más joven y se eviten situaciones tan injustas y por ello riesgosas,
como las que existen en otras áreas del mundo y que de alguna forma se hicieron presentes en Chiapas a partir del año de 1994.
Los inversionistas, como es lógico, buscan las mejores
condiciones posibles que les brinden seguridad, certeza y los
mayores rendimientos. Conforme la opinión de nuestros negociadores en el tema, “se buscó crear un clima atractivo para el
inversionista, conservar la exclusividad del Estado mexicano en
las áreas estratégicas y otorgar a las nacionales el mismo trato
que a los extranjeros”.345
Dada la gran apertura que se dio en este sector, hubo de
aceptarse un mecanismo propio para prevenir y, en su caso,
resolver las controversias que surjan cuando un inversionista
considere que se le está vulnerando algún derecho. Dicho sistema resultó complejo y se encierra en la sección b, del capítulo XI del TLCAN.
Cabe advertir, de inicio, que se deja bien sentado que las
disposiciones del mismo son ajenas a las disputas de carácter
público que se ventilarán conforme lo previsto en el capítulo
XX, por lo que se refieren sólo a las que aparezcan entre un
inversionista de una parte y otra que resulta receptora de los
fondos (Artículo 1115). Es de mencionarse que se enuncian en
este precepto dos criterios:
a. Igualdad de trato a los inversionistas y
b. Respeto al principio de la reciprocidad internacional.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El sistema que será utilizado para resolver las diferencias que
surjan es el del arbitraje, pero primeramente deberá acudirse a la
consulta y a la negociación.
En cuanto a las reglas del arbitraje se abren tres opciones:
a. Las que privan en el Convenio sobre Arreglo de Diferencias relativas a las Inversiones entre Estados y Nacionales
de otros Estados suscrito el 18 de marzo de 1965, que dio
origen al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones (CIADI), como una institución del
Banco Mundial con sede en Washington.
b. El Mecanismo Complementario del CIADI, que se aprobó
por el Consejo Administrativo del CIADI en 1978, habiéndose publicado su reglamento en junio de 1979 (CIADI/II).
c. Las reglas de arbitraje de la Comisión de las Naciones
Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL), del 15 de diciembre de 1976.
Cabe advertir que de los tres países signatarios del TLCAN,
solamente Estados Unidos de América es parte del CIADI.
Para iniciar un procedimiento arbitral deberán haber transcurrido al menos seis meses (Artículo 1120) desde que tuvieron
lugar los actos que motivan la reclamación (Condición Suspensiva), pero no después de tres años (Condición Resolutoria) (Artículos 1116, 2 y 1117.2). Se exige asimismo que el consentimiento sea
por escrito debiéndose observar lo dispuesto en el capítulo II del
Convenio y las reglas del mecanismo complementario; el artículo
II de la Convención de Nueva York y el artículo I de la Convención Interamericana de Panamá de 1975 (Artículo 1122, 2, c).
Se previenen algunas normas que llaman la atención por
su originalidad, como es el caso de la acumulación (Artículo
1126), o bien, la lista de 45 árbitros nombrados por consenso
de las Partes, para actuar como presidentes del tribunal arbitral formado por sólo tres miembros, cuyo presidente en ningún
caso deberá ser de la misma nacionalidad de las Partes. Es de señalarse que esta condición solamente se menciona expresamente
al facultar al secretario general para nombrarlo, cuando las Partes no lo hagan; por igualdad de razón estimo que en cualquier
caso deberá observarse tal requisito.
313
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Llama también la atención que, al consignarse la obligación
de que la aceptación de someter el diferendo al arbitraje, se invoque a la Convención Interamericana, cuando no está comprendida entre los mecanismos de sometimiento del conflicto (Artículo
1120). Se estipula que los integrantes de la lista deberán ser expertos en Derecho internacional y con vasta experiencia en inversiones; se elegirán por consenso, esto es, por unanimidad y podrán
ser nacionales de cualquier país (Artículo 1124, 4). El modus operandi del tribunal se regirá por las normas que escojan las Partes
de la baraja considerada y el Derecho aplicable serán el TLCAN y
el Derecho Internacional (Artículo 1131).
Las Partes deberán, asimismo acatar las interpretaciones
que la Comisión haya formulado sobre alguna disposición
del Tratado, por lo que cabría equipararla con la jurisprudencia obligatoria. El laudo que se dicte será obligatorio y podrá
considerar el pago de daños más los intereses pecuniarios, inclusive en el caso de la restitución de propiedad, sin embargo, el
Estado obligado puede optar por lo primero. Se establecen en
los anexos 1120.1 y 1138.2 ciertas exclusiones de este capítulo
para Canadá y para México.
Por último, se ratifica el principio general de que la Parte o
el inversionista que acepte someterse al arbitraje deberá renunciar a cualquier instancia a la que tenga derecho o dejar sin efecto la que esté tramitando (Artículo 1121, 1.b y 2.b y 3).346
b) Las negociaciones agrícolas del TLCAN
Existe una bibliografía interesante
sobre el particular que utilizamos
en: Cruz Miramontes, Rodolfo:
“Las inversiones en el TLCAN: 10
años de experiencia” en Estudios
jurídicos en homenaje a Marta Morineau, coordinado por la Licenciada
Nuria González Martín, UNAM,
2006, pp. 237-262.
346
Cerraremos nuestro acercamiento al texto del TLCAN con una
mención de lo que fue el tema agropecuario, adicional a lo que
hemos venido comentando en los diversos capítulos del presente
estudio. Recordaremos, para empezar, que los socios de México
no esperaban la apertura y menos tan amplia en el sector agropecuario. Sin embargo, tampoco resulta tan extraño, al reparar
que desde el inicio de la apertura comercial con el ingreso al
GATT en 1986, México se encaminó por la senda de la desgravación arancelaria a base de preferencias regionales y más adelante, del abatimiento de barreras no arancelarias en el marco
de la OMC a través del Acuerdo sobre la Agricultura (ASA).
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Supuestamente, al establecer nexos con países de diverso nivel
de desarrollo, México obtendría necesariamente beneficios por la
especialización internacional, logrando en un lapso breve mejorar
su competitividad y con ello alcanzar logros de complementariedad. Sin embargo, la disparidad en el desarrollo económico de
Canadá y los Estados Unidos de América frente a México es muy
grave, por lo que se intentó paliar de alguna manera tal situación,
a base principalmente de alargar los plazos de desgravación de los
productos sensibles. Esto explica que el plazo total para conformar la zona de libre comercio, rebasó el comúnmente seguido en
estos acuerdos y se fue hasta 15 años. Las fracciones arancelarias
amparadas por esta extensión son las referentes a los productos
sensibles, pero paradójicamente no sólo se aplican a los nuestros
sino también a los norteamericanos.
Si bien es cierto que el artículo XXIV del GATT de donde
proceden las zonas de libre comercio y las zonas aduaneras, no
fija un término expreso sino que solamente lo califica como un
“plazo razonable” (Párrafo 5, inciso c), el Entendimiento de Interpretación del Acuerdo XXIV se refiere al mismo como “no
superior a 10 años” (Párrafo 2).
Sin ofrecer mayores detalles simplemente generalizamos
los resultados consignados, señalando que se partió del propósito de eliminar todas las barreras que no fuesen arancelarias,
al entrar en vigor el TLCAN. Sin embargo, se acordaron salvaguardas especiales y temporales para productos muy sensibles
que, en el caso de México, fueron carne de cerdo en diversas formas, café instantáneo, manzanas, fresa y papa en diversas
formas y presentaciones.
Los productos agrícolas mexicanos en general se beneficiaron con un acceso en tasa “cero”, al iniciarse la vida del TLCAN,
que significó 61% de las exportaciones. Se consideraron algunos
productos como el tomate, los pepinos, los melones, el jugo de
naranja, las berenjenas, los pimientos, las calabazas, las sandías
y las cebollas; para ser tratados en períodos especiales.
El azúcar y el jugo de naranja concentrado y congelado
tuvieron un tratamiento especial y aparentemente favorable a
México. Sin embargo, al momento de aplicar lo acordado el gobierno norteamericano se olvidó de su compromiso en lo tocante
315
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
al azúcar, viniendo a constituir hasta el día de hoy el problema
comercial más serio entre ambos países en materia agrícola.
México, por su parte, le concedió a los Estados Unidos de
América múltiples facilidades en el texto del Tratado que, en los
hechos, se han ampliado. El maíz se sujetó al sistema del arancel cuota de 2.5 millones de toneladas libres de arancel y uno de
215% para los volúmenes excedentes,347 como una de las mayores
protecciones que se negociaron en el TLCAN; con Canadá se observó un sistema similar acorde con el flujo comercial que no era
de mayor significación; si bien, en la práctica, México renunció de
manera unilateral a la aplicación de tales protecciones.
Por lo tanto, cabe preguntarnos, ¿Hasta dónde México se
ha beneficiado con el Tratado? ¿Qué medidas de verificación
han tomado nuestras autoridades? Estas interrogantes y otras
muchas más nos surgen, pero hay una gran cuestión de fondo: ¿Hasta dónde haber seleccionado el camino del llamado
regionalismo abierto, como lo mencionan Alicia Puyana y José
Romero, autores reconocidos en la materia,348 ha resultado favorable a los intereses nacionales?, o bien, ¿Qué no hemos hecho
para cosechar los frutos pretendidos?
(1) La negociación del maíz en el TLCAN
En forma similar se trató al frijol, cebada, papas frescas, malta, leche, huevos, carne de aves y grasas animales.
348
Puyana, Alicia y Romero, José,
Evaluación integral de los impactos e
instrumentación del Capítulo Agropecuario del TLCAN, México, páginas 14 y 15.
347
A efecto de formular conclusiones y sugerencias que se exponen en el capítulo final de este estudio, será necesario recordar
cómo quedó negociado el maíz en el TLCAN para comprender
mejor las medidas que consideramos útiles para proteger y facilitar con ellas, la eficiencia en su producción.
Solamente nos interesa incluir un esquema y descripción
muy general, en tanto que ya el Colegio de México elaboró por
conducto del PRECESAM coordinado por el Dr. Antonio Yúnez
Naude y con la colaboración de Anabel Martínez Guzmán y Manuel A. Orrantia Bustos, un estudio sobre el tema, intitulado Elementos técnico económicos para evaluar los fundamentos que tendría
una controversia comercial contra el maíz originario de los Estados
Unidos de América, que complementa el presente estudio.
El maíz se negoció bajo un esquema de incorporación
gradual al libre mercado, sujetándose a un mecanismo de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
arancel-cuota apegándose a las disposiciones que poco después,
se consagrarían en el acuerdo abarcado de la OMC, denominado Acuerdo sobre la Agricultura (ASA) ya considerado en el presente análisis. Así se estableció un cupo libre de impuestos de
2.5 millones de toneladas para los Estados Unidos de América y
de un mil toneladas (sic) para Canadá a partir de la entrada en
vigor del Tratado con un incremento anual del 3 por ciento.
Las importaciones que se hicieran superiores al techo acordado pagarían un arancel de acuerdo con la base y la categoría de
desgravación. Citemos que una vez más que el importe de dicho arancel-cuota fue de 215% ad-valorem, el cual se iría reduciendo en un 24% hasta los primeros seis años y el resto del
periodo sería lineal, hasta quedar completamente liberado el 1
de enero de 2008.
Cabe mencionar que al momento de la negociación no
se hicieron distingos entre el blanco y el amarillo, evidenciando
una aceptación implícita de lo que posteriormente documentaría el Dr. Yúnez en el estudio ya referido, respecto a que “…
hay evidencia empírica de la presencia de sustitución entre maíz
blanco y amarillo, por lo puede decirse que el maíz importado
(Amarillo) compite con el nacional (blanco)”. No es sino hasta
el año 2001 en el que se establecen fracciones independientes
para ambos tipos de maíz, a fin de aplicar regímenes distintos para su importación, ligeramente más restrictivos para el blanco, con el argumento de que este último se utiliza en nuestro país
fundamentalmente como alimento humano y el amarillo para
nutrir ganado, lo que implicaría que se trata de dos mercados distintos que no compiten entre sí.
Esta precisión no es bizantina, pues de ella dependería que
se incluyeran o no en una eventual controversia comercial, los
volúmenes importados de maíz amarillo y aún del maíz quebrado, considerado como un maíz “fuera de norma”, cuyas importaciones alcanzaron volúmenes significativos durante el período
de desgravación del maíz, de más de tres millones de toneladas
por año, al no estar sujetas al pago de aranceles ni al requisito
de un cupo de importación y, sin embargo, afectando al mercado doméstico de maíz y a las finanzas públicas.
Dos puntos resaltamos de lo anterior:
317
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Vega Valdivia, Dixia Diana y Ramírez Moreno, Pablo, Situación
y perspectivas del maíz en México,
Universidad Autónoma de Chapingo, marzo del 2004, p. 46.
350
“Salvaguardas y cuotas agrícolas en
el TLCAN”, Centro de Estudios de
las Finanzas Públicas, H. Cámara de
Diputados, CEFP/2000, noviembre
del 2000, p. 21 y siguientes.
349
1. “Todos los años del TLCAN se ha superado la cuota de
importación con excepción de 1997”.349
2. Se establece un derecho de México a cobrar un arancel específico por las importaciones extra-cuotas que dado los volúmenes en cuestión suman ya un monto nada despreciable.
Nos encontramos frente a esta situación que al haberse rebasado la cuota, se generó el derecho de crédito consignado que
ascendió durante los primeros cinco años, a un monto aproximado de 1,500 millones de dólares.350 Sin embargo, nunca se ejerció
este derecho y dejaron de ingresar estos dólares a las arcas de la tesorería. Esta conducta de no cobro, se aprecia también en el caso
de otros productos del campo como sucede con la cebada pero el
más dramático sin duda es el del maíz, porque paradójicamente
había sido uno de los productos para el que mayores protecciones
se habían logrado en la negociación del TLCAN.
A partir del año 2001, el Congreso pretendió regular la ampliación de los cupos de importación libres de arancel que desde el
primer año de aplicación del Tratado había venido autorizando la
SE de manera unilateral, disponiendo para ello sendas disposiciones
en los artículos transitorios comprendidos en los decretos anuales
de la Ley de Ingresos de la Federación, mediante las que facultaba
a la Secretaría de Economía y a la SAGARPA a establecer en consulta
con los productores, las cuotas adicionales que se aprobarían sólo
cuando fuesen necesarias para complementar el abasto nacional, así
como a definir el monto del arancel a aplicar a los volúmenes adicionales. Únicamente en el año 2001 lo que no dejó de resultar una
paradoja, se previó que no se podrían suprimir los aranceles –por
lo que se fijo un arancel de 3% para el maíz blanco y de 1% para el
amarillo, en el resto de los años no se estableció esta condición.
No existe a nuestro entender una explicación convincente
que nos aclare el por qué de esta actividad pese a que se ha intentado o bien, se han constatado hechos que posiblemente la
comprendan como son:
a. El consumo de granos en el país ha crecido significativamente, lo cual acarrea un déficit creciente que ha sido
cubierto con la importación en grandes volúmenes realizada principalmente por las empresas más fuertes.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
319
b.La disminución en los precios reales pagados al productor,
ha limitado el aumento en la producción del maíz, que
con la protección negociada debería suponer que se incrementaría para atender la creciente demanda.
c. Se consideró que el cobro de aranceles al maíz provocaría
un incremento en su precio al público y siendo el maíz un
producto de consumo cotidiano para nuestro pueblo, sin
importar diferencias sociales, afectaría a todos los consumidores, particularmente a los grupos más vulnerables.
d. La caída del precio del maíz y la omisión en el cobro de
los aranceles no provocó –contra lo esperado– el ajuste a
la baja del precio de la tortilla sino que por el contrario se
ha incrementado, según opinan los analistas Gisete Henriques y Raj Patel hasta en un 279%, este hecho contradice así los postulados de la doctrina del libre comercio.351
Podríamos ampliar la lista pero no siendo nuestro objetivo
ocuparnos de estos temas, concluimos este apartado, formulando una sola cuestión: el hecho de no haber cobrado los aranceles
a los que México tiene derecho ¿Ha provocado la caducidad de
su derecho a cobrarlos?352
(2) La negociación del azúcar en el TLCAN
y las Cartas Paralelas
Sin referirnos detalladamente a las negociaciones, nos ocuparemos básicamente de los resultados obtenidos y de algunos
elementos que giraron en torno a las mismas. En su momento
tenemos que México, productor de azúcar de caña desde finales
del Siglo XVI, apenas satisfacía la demanda interna a inicios de
los 90 e, incluso, había tenido que importar el producto, lo que
provocó problemas graves a la industria. Por ende, al iniciarse
las negociaciones el día 12 de junio de 1991, la posición de la
industria era conservadora y no agresiva.
Los Estados Unidos de América a la vez eran y siguen siendo
deficitarios y han establecido un sistema de arancel cuota desde
1990, a raíz de un caso resuelto en su contra que fue planteado
por Australia ante el GATT. Mediante este sistema, surten sus
“NAFTA, Corn and Mexico’s agricultural trade liberalization”, The
America’s program, Silver City, N.M.,
13 de febrero de 2004, pp. 6-7.
352
Hemos considerado como advertimos, otros estudios como son:
Autor desconocido, Opciones de
política agropecuaria para el Maíz
en México ante la Liberalización Comercial en el Marco del Tratado de
Libre Comercio de América del Norte, CISC , 2006, XXII, No. de sorteo
62, México. Puyana, Alicia y Romero,
351
José, op.cit., Nota 348, pp. 14-20, 69-74.
Yúnez Naude, Antonio, La Integración
Económica y el Sector Agropecuario Mexicano: Evaluación y Opciones de Política,
México, Colegio de México, pp. 4-33 y
53-54.
320
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
faltantes otorgando a determinados países, de manera graciosa,
un cupo de acceso con un arancel mínimo, casi 0%, por lo que
el precio regido por la demanda es siempre atractivo.
En cambio el mercado internacional generalmente ofrece
precios muy bajos, pues la oferta es mayor a la demanda. Así
pues, otros mercados regionales ofrecen poco atractivo, pues los
sistemas que los controlan protegen a sus productores como sucede en la Unión Europea.
Al finalizar la Ronda Uruguay, los Estados Unidos de América se comprometieron con la OMC, a importar un mínimo
de 1’250,000 toneladas anuales asignables a sus proveedores habituales conforme diversos criterios: los antecedentes históricos
como proveedor, su relación “diplomática” o bien otras consideraciones. Por lo ya mencionado, al momento de las negociaciones, México no era proveedor y por ello se le ubicó en una
categoría mínima de entrada (7,258 toneladas), pero se diseñó
un sistema propio que sólo rige entre ambos países.
El anexo 703.2 del TLCAN se ocupa de dicho sistema de cuotas y establece que habrá una desgravación gradual en dos fases:
una lenta durante los primeros seis años y una acelerada hasta su
eliminación total al llegar a los 15 años de vida del Tratado. Además se acordaron parámetros precisos e hipótesis a satisfacer. De
inicio, se contó con la cuota mínima indicada que podría llegar
anualmente a un máximo de 25 mil toneladas de azúcar cruda;
para el séptimo año comercial, dicho monto se incrementaría a
150 mil toneladas valor crudo (Párrafo 15, incisos a y b) y del octavo al décimo cuarto año comercial, se añadirían “hasta el 110%
del límite máximo correspondiente al año comercial anterior”. A
partir de 2008, la tasa sería de 0 por ciento.
Se previó que a partir del séptimo año de la entrada en
vigor del Tratado, esto es, desde el año 2000, estos límites
podrían eliminarse, si resultara que México como parte exportadora, lograse ser superavitario por dos años consecutivos, pudiendo
incluir el que estuviera corriendo y la estimación del siguiente año
comercial, tal como reza el del párrafo 16 del anexo en cuestión.
Como se desprende, tal situación consideró sin duda que México
tardaría en ser superavitario, pues su producción no alcanzaba los
cuatro millones de toneladas y la demanda era similar.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Al divulgarse el citado texto, posiblemente los productores norteamericanos se enteraron y consideraron que si bien la
fórmula era cómoda, podría suceder, sin embargo, que pronto llegase a operar, pues arribaría a ser superavitario no sólo con base
en sus zafras, sino sumando el jarabe de maíz de alta fructosa que,
al no tener controles de acceso al mercado mexicano, desplazaría al
azúcar de los usuarios tradicionales por ser un producto similar.
En los Estados Unidos de América se dio el fenómeno en
varias ramas industriales, lo que provocó un serio descalabro
a los azucareros mexicanos. El hecho era fácilmente previsible
no sólo por el antecedente histórico mencionado sino porque
los propios productores norteamericanos de fructosa lo anunciaron y la ampliación de sus plantas lo evidenciaron. No faltó
además quien pensase, y no sin base por darse el caso en países
no productores de azúcar, que México podría comprar el bien
a bajo precio en Cuba y llevarla al mercado americano.353 Por
ello desde el mes de junio de 1993, el titular de la USTR, Mickey Kantor, planteó su preocupación a su homólogo mexicano
y después de cruzarse varias propuestas, se arribó a una fórmula
que aparentemente les satisfizo.
El texto de dicha fórmula se plasmó en las famosas cartas a
las que el Presidente Clinton se refirió en un segundo paquete
de documentos enviado a su Congreso el mismo día 4 de noviembre de 1993, cuando en un primer paquete le había hecho
llegar el texto del Tratado. En este segundo paquete se mezclaron los calificados por la Casa Blanca como Supplemental
Agreements, compuestos de los convenios sobre temas laborales,
de protección al ambiente y de importaciones desmedidas, con
otros documentos adicionales, tales como las comunicaciones
relacionadas entre las que se incluyen a las cartas paralelas del
azúcar y edulcorantes.
En un documento relativo al TLCAN publicado por el Congreso ese mismo día y particularmente por la Cámara de Representantes bajo el N° 103-160, titulado “Message from the
President of the United States, transmitting North America
Free Trade Agreement, Supplemental Agreements and Additional Documents”,354 se incluye una copia impresa de dos cartas
dirigidas, una por el Sr. M. Kantor al Dr. Jaime Serra Puche
321
Von Bertrab, Hermann, El redescubrimiento de América, Historia
del TLC , México, Fondo de Cultura
Económica, 1996, p. 240.
354
U.S. Government Printing Office,
Washington, 1993.
353
322
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
como Secretario de Comercio y Fomento Industrial, y la otra,
de este segundo funcionario a su homólogo Kantor.
En ellas se confirma el acuerdo o sea, simplemente la concurrencia de voluntades, alcanzado entre ambas representaciones,
relacionado con la implementación del anexo 703.2 del TLCAN.
Particularmente, se menciona lo relativo al intercambio de azúcares y jarabes (sugar and syrup goods) y al compromiso adquirido cuando alguno de los países fuera o se estimara que podría
ser superavitario. Por tal se considerará cuanto tenga “un excedente de producción neto”
De acuerdo con el Tratado, el carácter de “excedentario” se
tendría cuando la producción nacional de azúcar fuera superior
a su consumo total de azúcar durante un año comercial. Sin
embargo, en las cartas se estableció que, dado que la fructosa “...
puede substituir fácilmente a los azúcares...” podrían presentarse situaciones “no deseadas”. Por ello la fórmula para calcular
si se era o no superavitario cambiaría y consideraría no sólo el
azúcar sino a la fructosa de maíz,355 lo que también provocaría
una confusión dada la redacción del párrafo en cada una de las
misivas cruzadas.
En la carta de Kantor al finalizar el párrafo cuarto, dice
textualmente:
...The determination of ‘net production surplus’ for purposes of Section A of Annex 703.2 shall include consumption of high fructose
corn syrup...
Los productos en cuestión son los
comprendidos en las fracciones
1702.40 (glucosa y jarabe de glucosa, con un contenido de fructosa
calculado sobre producto seco superior o igual al 20% pero inferior al
50%), 1702.50 (fructosa químicamente pura) y 1702.60 (las demás
fructosas y jarabe de fructosa, con
un contenido de fructosa, en estado
seco, superior al 50% en peso).
355
Serra Puche en la misma parte de su comunicado, que es
prácticamente igual, elimina la palabra consumption, por lo que
hace mayor congruencia con el concepto a definir o sea: “excedente de producción neta”.
Por otra parte se modifica el párrafo 15 en sus incisos b y c,
determinándose el límite para los años séptimo al décimo cuarto, en 250 mil toneladas valor crudo y estableciéndose que “...
no se aplicará el párrafo 16 de la sección A del anexo 703.2”.
Dichas cartas, con las salvedades anotadas, pretenden modificar válidamente el texto mismo del TLCAN en la parte correspondiente y la interpretación que se le ha querido dar, es
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
que constituyen una especie de segundo tratado o dicho de otra
forma es una especie de “tratadito”. Advertimos desde luego que
los comentarios particulares que estamos haciendo sobre dichas
cartas, se basan en su propio texto pues obran en nuestro poder
sendas copias de cada una de las mismas.
E. el tratado de libre comercio con la unión
europea (tlcue)
Las relaciones que México ha mantenido con los principales países de Europa Occidental, han sido constantes desde que fue reconocido formalmente como país independiente en los Tratados
de Calatrava en 1836. Así lo atestiguan los numerosos tratados
internacionales que se suscribieron durante el siglo xix, salvo el
lapso en que nuestro país fue ocupado por las tropas francesas de
intervención para sostener al Imperio de Maximiliano. Sin embargo, nuestros vínculos han sido más políticos que económicos
como lo acredita el hecho de que a finales de los años ochenta
nuestro comercio exterior no llegaba al 4% con Europa.
En cambio siempre hemos manifestado simpatía en los procesos de integración europea desde su inicio como lo destacaremos a continuación.
• La Comunidad Económica Europea y sus vínculos
económicos con México: Antecedentes
de los acuerdos bilaterales
El interés de México en vincularse con la Europa Comunitaria
ha estado presente tan pronto como se formalizó la nueva Europa, tal como lo demuestra el hecho de que estuvo en Bruselas
desde 1960. Pocos años después en 1971 se celebraron reuniones
multilaterales Comunidad Europea del Carbón y del Acero—
Comunidad Económica Europea (CECA-CEE) en donde México participó y llevó a cabo varias entrevistas de alto nivel, entre
otras del Presidente Luis Echeverría y François Xavier Ortoli,
323
324
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Gazol Sánchez, Antonio, El Tercer
Mundo frente al Mercado Común
Europeo, México, Fondo de Cultura Económica, 1973, pp. 104-108;
Martínez Le Clainche, Roberto,
La Comunidad Económica Europea, México, El Colegio de México,
1975, pp. 98-106.
357
Los abogados Mauricio Rosell y
Pedro Aguirre elaboraron un análisis jurídico-económico de la situación de las relaciones tanto con
la UE como con cada uno de sus
Miembros que en ese momento
solamente eran doce, pero que no
le resta méritos al trabajo. Véase,
Rosell, Mauricio y Aguirre, Pedro, La Unión Europea: evolución
y perspectivas, México, Diana,
1994, pp. 185-225.
356
Presidente de la Comisión Europea en abril de 1973, lo que motivó posteriores reuniones de trabajo, culminando en junio de 1974
con la firma en Bruselas por Emilio O. Rabasa y por Mariano
Rumor, del Acuerdo de Cooperación entre dichas Partes para “...
ampliar su cooperación comercial y económica....” publicado en
el Diario Oficial de la Federación del 11 de febrero de 1976.
Bajo este Acuerdo, se creó una Comisión Mixta, cuyas facultades giraban en torno al propósito de fomentar el comercio y resolver cualquier estorbo o impedimento a las mismas
(Artículo 7) y se estableció un periodo de cinco años para su
vigencia prorrogable si no era denunciado por alguna de las
Partes (Art. 12, 2). El Acuerdo en cuestión era del tipo calificado como “comunitario” y reconocía a México como país en
desarrollo (Artículo 1 in fine), conteniendo además la “cláusula evolutiva” que permitió la vigencia del Acuerdo actualizándolo cuando fuere menester.356
Poco más de quince años duró el Acuerdo y fue substituido
por el Acuerdo Marco de Cooperación firmado en Luxemburgo
el 26 de abril de 1991, ubicándose entre los calificados como de
“tercera generación”, pues es mucho más ambicioso ya que abarca
además de temas comerciales, la cooperación económica, tecnológica, agricultura, medio ambiente, comunicaciones y otros más.
La globalización mundial, ha inducido una acción activa de
México en su nueva fase de metas del desarrollo comercial del
continente, pues recordemos que a mediados de 1991 se anuncia el intento norteamericano de promover un Acuerdo de Libre
Comercio de las Américas (ALCA), tres años después de la entrada en vigor al TLCAN, así como del nacimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) al culminar la Ronda
Uruguay y firmarse el Acuerdo de Marrakech, lo que llevó a los
miembros de la Comunidad Económica Europea y a la Unión
Europea, a buscar nuevos acuerdos con México.357
Esto explica varios acontecimientos como el pronunciamiento de la Declaración Conjunta efectuada en París el 2 de mayo de
1995; la pronunciada poco después por el Parlamento Europeo y el
llamado del Presidente del Consejo Europeo en la cumbre de Madrid el 15 de diciembre de 1995, y otras más que se traducen en expresiones de formalizar un nuevo acuerdo que amplíe, profundice
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
325
y complemente a la brevedad lo existente hasta la fecha.
De ninguna manera se presentaba fácil la tarea y hubo que
superar algunas trabas, algunas serias y otros frutos de confusiones o falta de información adecuada. Entre ellas estaba la famosa “cláusula política” y sobre todo sus alcances.
A mediados de 1997, el 11 de junio para ser precisos, se logró concluir un acuerdo amplio, integrado por tres instrumentos básicos, los que se firmaron formalmente el 8 de diciembre
de ese mismo año en la ciudad de Bruselas:
a. El Acuerdo Global, titulado Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación
b. El Acuerdo Interino de Comercio Exterior y de Temas
Relacionados
c. La Declaración Conjunta de las Partes
Será hasta el 6 de junio del año 2000 en que se aprobasen
por el Senado de la República, los textos del llamado Acuerdo
Global y las Decisiones de los Consejos Conjuntos establecidos
conforme al Acuerdo de Asociación Económica, Concertación
Política y Cooperación, así como del Acuerdo Interino sobre
Comercio y cuestiones relacionadas con el comercio entre los
Estados Unidos Mexicanos por una parte y la Comunidad Europea y sus Estados Miembros por la otra.358
Previamente, el día 6 de mayo de 1999, el Acuerdo Global
había sido aprobado por el Parlamento Europeo y por los Órganos Legislativos de los quince países que tienen el carácter de
Miembros, dado que afecta a materias no comunitarias. A su
vez, el denominado Acuerdo Interino había recibido la aprobación del Senado de la República, el día 23 de abril de 1998 y del
Parlamento Europeo el día 13 de mayo del mismo año,359 con
lo que fue promulgado el día 20 de julio de 1998 y publicado en
el Diario Oficial de la Federación el 31 de agosto, entrando
en vigor el 1° de septiembre de ese mismo año.
La razón de que este Tratado pudiese pasar más rápido por
los mecanismos de aprobación, estriba en que se ocupa solamente de materias comerciales internacionales que son exclusivas de
la competencia de las Comunidades Europeas (Artículo 133
del Tratado de Ámsterdam) y no requieren la aprobación de los
Diario Oficial de la Federación, 6
de junio de 2000. Según opina el
destacado constitucionalista, Doctor Miguel Carbonell en consulta
particular que le formulamos y
cuya respuesta desde luego compartimos, la publicación aislada, lisa y
llana de la aprobación de los Tratados es un acto del Ejecutivo que no
tiene mayores efectos internos. La
única y posible razón para hacerlo,
puede ser en función de asegurarles
a nuestros socios que ya recibieron
el visto bueno del Senado.
359
Publicado en el Diario Oficial de
las Comunidades Europeas número
226/24 del 13 de agosto de 1998.
358
326
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
parlamentos nacionales; por lo tanto se pudo trabajar inmediatamente en ellos y, a su conclusión, recabar sólo la ratificación
del Parlamento Europeo.
Ahora bien, ¿En qué consisten dichos instrumentos?
• Acuerdo de Asociación Económica, Concertación
Política y Cooperación entre la Comunidad Europea
y sus Estados Miembros por una Parte
y los Estados Unidos Mexicanos por la otra
a) Acuerdo Global o Acuerdo de Asociación Económica,
Concertación Política y Cooperación
Habrá que considerar tres grandes áreas sobre las que se va a
trabajar que son:
1. Económica: En ella podemos a la vez distinguir lo comercial de lo financiero pues se ocupa de lo relativo al acceso al
mercado y, por ello, de los aranceles y de las barreras no arancelarias, de las reglas de origen, de las normas y reglas de comercio,
compras de gobierno, así como por otra parte de movimientos
de capital y pago, inversión, propiedad intelectual, servicios y
reglas de competencia.
Asimismo se incluyen temas vinculados estrechamente con
los anteriores y demás pertinentes para su debida operación
como son las medidas antidumping y compensatorias, las salvaguardas, las demás prácticas de comercio, la cobertura y los
periodos transitorios y el asunto de la solución de controversias.
2. Política: Esta sección obedece a un Acuerdo General que
pretende institucionalizar los contactos oficiales entre entidades
políticas o privadas que aborden temas de preocupación o interés común para lo cual formula una especie de declaración de
principios. Es pertinente mencionar que el tema en sí ha resultado espinoso y difícil de tratar.
De inicio hubo un rechazo de nuestra parte a la idea de
formalizar algo que parecía una tutela europea sobre la vida
política nuestra y así lo manifestamos con precisión a nuestras
autoridades. Bastante tenemos con los problemas constantes
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
que nos provocan la actitud de nuestros vecinos del Norte en su
tradicional papel de “policías del mundo”, de sus certificaciones
de buena conducta y demás, para ahora echarnos encima por
consenso a los europeos.
Desde luego que no estamos en contra del respeto a los principios básicos del Derecho y de los derechos fundamentales del
hombre, nuestra Constitución Política da buena cuenta de ello.
En repetidas ocasiones se ha hecho clara ratificación de esta
convicción en foros comunitarios, a partir de la entrevista que
el Ejecutivo hiciera a la sede de la Comunidad Económica Europea (CEE) el día 2 de febrero de 1990; o bien en el Marco del
Mecanismo de Cooperación Política Europea de la CEE y en el
Acuerdo del 26 de abril de 1991; en las visitas de congresistas
mexicanos representantes de la Comisión de Derechos Humanos
al Parlamento Europeo los días 3 y 8 de diciembre de 1995; en
la “Declaración Interparlamentaria sobre Cooperación y Diálogo
Político” pronunciada por el Parlamento Europeo y el Congreso
Mexicano el 26 de noviembre de 1997 y en otras más.
Si, como hasta ahora ha sucedido, se incluyen en la susodicha
cláusula, temas como el trato debido a los inmigrantes y refugiados, protección al medio ambiente, combate al tráfico de drogas,
las relaciones con Cuba y el repudio a la “Ley Helms-Burton” y la
promoción al desarrollo social y económico de América Central,
no tenemos ninguna objeción. El problema puede acotarse con
una definición clara y precisa del tema y sobre todo de la esencia de
la “Cláusula Democrática”. Si el texto negociado se interpreta
de la manera dicha en párrafos anteriores vale; si no, habrá que
redactarlo de nuevo. Actualmente reza así:
Artículo 1
Fundamento del Acuerdo.
El respeto a los principios democráticos y a los derechos humanos
fundamentales, tal como se enuncian en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, inspira las políticas internas e internacionales de las Partes y constituye un elemento esencial del
presente Acuerdo
327
328
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
3. De Cooperación: Se refiere a la mutua conveniencia de apoyarse en la transmisión mutua y retroalimentación de información e ideas en más de treinta sectores económicos importantes.
b) Acuerdo Interino de Comercio Exterior
y de Temas Relacionados
Se desprende del Global y tal como se infiere de su título,
se ocupa de todos los aspectos de comercio y materias afines,
como se ha señalado.
A este propósito se firmó el acuerdo específico que fuera
aprobado por la Cámara de Senadores el día 23 de abril de 1998
y publicada dicha aprobación en el Diario Oficial de la Federación
el día 21 de mayo siguiente, tal como quedó advertido con anterioridad, el canje de notas respectivas se efectuó en Bruselas el 26
de mayo y en México, el 30 de junio, por lo que se promulgó formalmente el día veinte de julio posterior y se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el día 31 de agosto del mismo año.
Con base en este Acuerdo se iniciaron las negociaciones en
el seno del Consejo Conjunto previsto en los artículos 7 y 8 del
citado Interino, firmado por representantes del Gobierno Mexicano y de la Comisión y el Consejo Europeos, cuya Presidencia
será ejercida alternativamente por las Partes en cuestión; desde
luego la UE es una de ellas sin importar que se componga de
representantes de dos de sus órganos.
El día 14 de julio de 1998 –fecha propiciatoria– se creó el Consejo Conjunto del Acuerdo Interino y poco después, del 30 de septiembre al 2 de octubre, se acordó el calendario de juntas de trabajo
y la mecánica de operación. Se llevaron a cabo nueve reuniones:
cuatro en México y cinco en Bruselas, de las cuales sólo la primera
fue en 1998 (noviembre) y las demás en los meses de enero, marzo,
abril, mayo, junio, julio, octubre y noviembre de 1999.
En el caso del sector privado, se observó el mismo patrón que
en los acuerdos anteriores: se llevaron a cabo consultas con los
sectores involucrados; se prepararon monografías conteniendo las
posiciones de los sectores y subsectores; y se trabajó a través de la
COECE, tanto en el momento de las consultas como durante las
pasadas rondas a través del ya conocido “cuarto de junto”.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
La negociación resultó más compleja que la del TLCAN y
las demás conocidas hasta ahora, tal como lo advertimos en
su oportunidad.
Insistentemente hemos abordado la existencia de un andamiaje legal y económico bien complejo en donde están presentes acuerdos de hace sesenta años y otros de hace apenas diez.
Asimismo, están presentes los 15 Estados más importantes del
planeta y la Unión Europea como un todo y, un tanto en un
segundo plano, los países caribeños, africanos y asiáticos que
fueron colonias en el pasado y ahora son preferidos de los europeos, sus ex-metrópolis, mediante los Acuerdos de Yaoundé y
de Lomé ahora de Cotonou, que ya suman cuatro debido a sus
modificaciones. También forman parte de este andamiaje las
denominadas Decisiones, una del Consejo Conjunto del Acuerdo Global y la otra del Consejo Conjunto del Acuerdo Interino
sobre Comercio y las Cuestiones relacionadas con el Comercio
entre las Partes, firmados en Bruselas y en Lisboa los días 23 y
24 de febrero del dos mil.
c) La Declaración Conjunta de las Partes
Habiendo explicado ya que en el seno de la Europa Comunitaria existen temas que son competencia de la Comunidad y otros
quedan reservados a cada Miembro, la Declaración se ocupará de
éstos, tales como los movimientos de capital y pagos, propiedad
intelectual, comercio de servicios y otros. Este documento ya fue
suscrito y formalizado desde el día 8 de diciembre de 1997.
Para concluir la revisión del presente Acuerdo con la Europa
Comunitaria tocaremos sólo en lo pertinente, algunos aspectos
jurídicos de la negociación y los temas de preocupación mayor
para el sector privado.
1. De inicio diremos que, contrario de lo que sucedió con el
TLCAN, el Acuerdo tiene el carácter formal de Tratado Internacional, como lo establece la Convención de Viena sobre los mismos,
por lo que su negociación fue a cargo de los Poderes Ejecutivos
en su caso, o por quien tiene las facultades para actuar, como es
la Comisión Europea según la materia y la mecánica acordada
y serán aprobados por los respectivos Poderes Legislativos o sólo
329
330
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
por el Parlamento Europeo. Su fuerza legal será pues, indudable,
y no se presentará el caso de los “Acuerdos Ejecutivos”, tal como
sucedió con los Estados Unidos de América.
2. A imagen del citado Tratado, el sector privado ha pedido
que se nos trate como país en desarrollo. A efectos de evitar
dudas o malos entendidos, la CONCAMIN manifestó expresamente y por escrito a la SE , su preocupación por varios temas de
fondo que constituyen una toma de posición, tal como sucedió
con el TLCAN en su momento oportuno.
Particularmente hizo referencia en un comunicado dirigido al titular de la SE ,360 de su inquietud por el trato como
país en vías de desarrollo, consignando que: “Resulta altamente
preocupante que, el entonces Subsecretario de Negociaciones
Comerciales Internacionales de México, en su discurso ante la Comisión de Relaciones Económicas Exteriores del Parlamento
Europeo del 1° de diciembre de 1997 declarara lo siguiente:
… debe quedar claro que ninguna de las dos Partes considera el
otorgamiento de preferencias asimétricas ni de acordar esquemas
de ayuda para el desarrollo de alguna de ellas. Estamos hablando
del establecimiento de una zona de libre comercio con derechos
y obligaciones recíprocas. Pretendemos un Acuerdo Comercial
ambicioso, recíproco y promotor de negocios entre dos socios
importantes. Constituye la piedra de toque para construir una
mejor y más estrecha relación.
Comunicación enviada por el
Licenciado Alejandro Martínez
Gallardo, Presidente del Consejo
Directivo de la CONCAMIN.
360
Conforme al método de trabajo acordado, se establecieron
grupos divididos en tres grandes rubros: Acceso a Mercados,
Servicios y Movimientos de Capital y otros tópicos. Las negociaciones caminaron con su propia velocidad y se ha evidenciado
la complejidad y la forma distinta de actuar. La COECE actuó
de la misma forma que en las demás negociaciones, es decir,
estableciendo mesas de trabajo “espejo” y así se establecieron las
mesas siguientes:
• Acceso a Mercados
• Compras de Gobierno
• Reglas de Origen
• Servicios
Elementos jurídicos
•
•
•
•
•
•
•
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
331
Normas
Agricultura
Servicios Financieros
Propiedad Intelectual
Inversión
Solución de Controversias
Prácticas Desleales361
Al final de la jornada, el Tratado quedó plasmado en
once capítulos:
I. Acceso a Mercados
II.Reglas de Origen
III. Normas Técnicas
IV. Normas Sanitarias y Fitosanitarias
V. Salvaguardas
VI.Inversión y Pagos Relacionados
VII. Comercio de Servicios
VIII. Compras del Sector Público
IX. Competencia
X.Propiedad Intelectual
XI. Solución de Controversias
Solamente faltó el tema de Prácticas Desleales.
El propósito perseguido por la UE, era lograr un acceso a
nuestro mercado con la paridad en las desgravaciones arancelarias
a las del TLCAN y proteger sus inversiones de la mejor manera.
La postura de nuestros negociadores conforme las peticiones del
sector privado, fue buscar plazos más largos, en lugar del 2000
y 2003, pretender adicionalmente el 2005 y un plazo “C”, o sea
mucho mayor. Se insistió por parte de México que los aranceles
debían ir vinculados estrechamente a las Reglas de Origen y a las
Normas Técnicas, Sanitarias y Fito-Zoosanitarias.
En mi opinión y dada la apertura tan amplia que tiene
México, la negociación de los aranceles, siendo muy importante,
no debería ser el tema más relevante, sino que a la par, la regulación adecuada y cuidadosa de las barreras no arancelarias, debió
haber tenido gran prioridad pues los europeos son muy hábiles
para maquillarlas. Asimismo los subsidios, que son múltiples,
SECOFI, Tratado de Libre Comercio
México-Unión Europea, México, SECOFI, diciembre de 1999.
361
332
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
sobre todo en los productos del campo, eran y seguirán siendo
temas de gran preocupación para nuestros negociadores.
Un ejemplo típico lo constituyen las barreras no arancelarias,
propuestas por Bélgica en 1994 y aprobadas por sus autoridades,
mediante las cuales se obliga a que los exportadores reciclen los
envases y empaques que contienen las mercancías, debiendo recoger los mismos y devolverlos al lugar de origen. Dicho procedimiento debe de efectuarse hasta siete veces, después de lo cual ya
se les exime del “impuesto ecológico”. Esto confirma mi insistencia ya manifestada anteriormente, de que nuestros negociadores y
el sector exportador deben analizar cuidadosamente el andamiaje
legal y la forma de apoyo de los europeos a sus productores.
Otro ejemplo claro lo constituye, sin duda, la forma en que
auxilian a sus agricultores, como sucede con los azucareros, casi
todos remolacheros salvo una porción pequeña de cañeros en
España, los cuales manejan un sistema de cuotas conforme a
las clasificaciones en azúcares A, B y C, otorgándoles préstamos
blandos y manejando un mecanismo de apoyos en función de
los distintos precios denominados objetivos, de intervención y
del mercado internacional, de tal manera que han logrado establecer un mercado europeo ordenado, estable y siempre conveniente para el productor, que mientras respete las reglas del
juego, nunca se verá afectado negativamente.
Tenemos mucho que aprender y, sobre todo, no temer a los
subsidios que por ahora, parecen una “mala palabra” a los ojos
de nuestros funcionarios públicos, sobre todo los que pertenecen a la burocracia hacendaria.
La madurez de los gobiernos europeos los lleva a aceptar y
llevar a cabo un juego dentro del marco y el espíritu del libre comercio, pero brindando apoyos y protegiendo a sus productores
y consumidores, de tal manera que siempre les vaya bien. Así,
existe un programa de ayuda estatal que funciona mediante las
autorizaciones de la Comisión de las Comunidades Europeas; en
el citado programa se encuentran subsidios directos; fondos para
la adquisición de acciones de capital; de empresas con problemas
económicos; apoyos financieros que compensan daños por la
competencia y costos por el uso de tecnologías que ahorren energía o protejan al ambiente, así como otros similares.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
Los beneficiarios son indistintos e igual se trata de productores de remolacha que de constructores de barcos, productores
de acero, o servicios municipales, así como de investigación tecnológica. La mayor parte de los demás temas están regulados
por la OMC de la que todos los países de la UE y México forman
parte; por lo tanto, es un piso lógico para mejorarlo. Debemos
aprovechar la experiencia que nos ha dado la puesta en marcha
del TLCAN para sobreponernos a los problemas que este nuevo
Acuerdo nos está presentando en la práctica.
Con esta idea en mente, consignamos con énfasis que la
solución a los conflictos que puedan surgir, es piedra angular
de un buen tratado. Lo que nos ha mostrado claramente que el
mecanismo de revisión de las resoluciones en casos de prácticas desleales contemplado en el TLCAN es muy útil. Sus casos
sumaron 109 de abril de 1994 a julio del 2005, mismos que, o
bien han llegado a su final, o han terminado por desistimiento o arreglo entre las Partes, o están en trámite,362 sumando
además los tres casos conocidos por los Grupos Especiales al
amparo del capítulo XX, ya concluidos y el que ha solicitado
México desde agosto de 2000 en el tema del azúcar, que está
pendiente de formalizarse.
Con la Unión Europea intentamos lograr un sistema alternativo similar, que trataremos más adelante, pues como ya señalamos, los temas no arancelarios presentan un interés muy
particular. Se antoja por ejemplo que las Reglas de Origen exigen ser consideradas con lupa ante la presencia de tantos acuerdos preferenciales que tiene con los países que fueron parte de
sistemas dependientes de una cabeza o centro de poder.
De manera similar está el tema de las Compras de Gobierno, ya que en México existen ciertas empresas “joyas de la corona”, que no presentan nuestras contrapartes y que siguen siendo
polos de atracción legítimos para el desarrollo y prosperidad de
la industria nacional. Me pregunto ¿Por qué abrir esos mercados
y no dejarlos fuera ante la imposibilidad real de un trato equitativo? No faltan voces que cuestionen la conveniencia, oportunidad o justificación del Tratado, ¿Por qué hacerlo?
En contra se tenía el hecho de que, ante la posibilidad de la
celebración de las “negociaciones del Milenio”, como llaman a
333
UPCI, Informe de Labores 2005,
Secretaría de Economía, México,
2006, pp. 138-139.
362
334
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
la Ronda Doha, los temas que resultaran comunes se protegerían para abrirlos en las multilaterales. La pregunta era si no
convendría más esperar y recibir sin tener que pagar o al menos
dar algo menos. Fue una interrogante común ante dicha expectativa y no deja de llamar la atención el hecho de que se diera
una coincidencia entre esta negociación y la del TLCAN, pues si
en ésta se aproximaba la del Milenio de la OMC, en 1990 se tenía la Ronda Uruguay del GATT. Esto significa un grado de dificultad adicional, pero la pertinencia del Acuerdo era evidente,
por lo que valía la pena hacer los esfuerzos que ameritara, lo que
no significaba, desde luego, que se tuviera que aceptar cualquier
tipo de acuerdo.
Insistimos desde el inicio de las pláticas que el tiempo
para concluirlo no era lo importante; lo que valía era la calidad del Acuerdo. Inesperadamente, los hechos confirmaron que la decisión de trabajar arduamente en el Acuerdo fue
acertada y oportuna. La cancelación de la Ronda del Milenio ya comentada, colocó a México en una posición única
en todo el mundo: los acuerdos comerciales promovidos por
nuestro país, ya mencionados, nos daban una ventaja comparativa inigualable.
La forma en que fueron negociados los tratados con la
Unión Europea y sus Miembros fue singular, ya que tuvimos
como interlocutores a una entidad política carente de personalidad jurídica que, sin embargo, actuó como si la tuviera;
y a los quince Miembros que en ese entonces conformaban
a la Unión, por lo que tuvimos que acordar temas comunitarios y temas nacionales. De esta forma, de acuerdo con el
artículo 133 del Tratado de Ámsterdam, los temas comerciales y adicionales de comercio exterior son fundamentalmente
comunitarios y los demás, como inversiones, propiedad intelectual, servicios y otros, son competencia exclusiva de los
integrantes de la Unión.
Por razones evidentes solamente nos detendremos en el capítulo de los concernientes a los productos agropecuarios y en lo
relativo a la solución de controversias.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
335
• Disposiciones específicas del TLCUE
a) Bienes agrícolas
El área agrícola es de gran sensibilidad para todos los países
y para Europa constituye la base de su desarrollo, de su riqueza y
de su fortaleza tradicional.
Actualmente la UE ha establecido una Política Agrícola Común,363 lo que viene a constituir un elemento de mayor
complejidad en cualquier negociación que toque y afecte a este
rubro. No obstante, en las transacciones comerciales MéxicoEuropa, no ha constituido hasta ahora un renglón importante,
ya que sólo representa 2% de las exportaciones mexicanas.
Atendiendo a las peticiones de los sectores interesados, se negoció un término máximo de 10 años que concluirá en el 2010,
sujetándose a 7 categorías de productos agrícolas que son:
Categoría
Fecha de desgravación
1
1 de julio de 2000
2
3 años a partir de la entrada en vigor
3
8 años a partir de la entrada en vigor
4
La liberalización iniciará en el 4o. año y concluirá el décimo año.
4A
Los productos incluidos en esta categoría quedarán libres de arancel
en 9 años.
5
Productos de la lista de espera.
6
Productos sujetos a cuotas de importación.
7
Productos sujetos a trato preferencial
Sobre el tema véase el capítulo titulado “La política agrícola común
(PAC) y de pesca” en Tamames,
Ramón y López, Mónica, La Unión
Europea, Tercera edición, Madrid, Alianza Editorial, 1996, pp.
299-378. Asimismo Zafra Turbay,
Wilma y Soria Mendoza, Alfonso,
Marco jurídico de la Unión Europea,
Instituciones, libertades y políticas,
Santafé de Bogotá, Universidad
Externado de Colombia, Facultad
de Finanzas, Gobierno y Relaciones
Internacionales, 1999, pp. 95-110.
363
Los demás productos quedaron libres de aranceles para
ambas Partes a partir del 1 de julio de 2000. Desde entonces, México no paga aranceles en el café, el cacao, mangos,
cerveza y tequila, entre otros y se logró asegurar mecanismos de arancel-cuota en múltiples productos que no tenían
un tratamiento favorable, como son, entre otros, los concentrados de jugo de naranja, jugo de piña, flores frescas,
huevos, huevos industrializados, aguacates; a partir del 2008
se podrían exportar libres de arancel y de cuota, espárragos
336
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
frescos, miel, mermeladas de frutas, melón Cantaloupe, fresas y peras congeladas.
Por su parte, a partir de la entrada en vigor del TLCUE , los
europeos pudieron enviarnos libres de arancel, whisky, ginebra y
cognac; por lo que toca a los vinos y a la champaña con un valor
superior a los 5 dólares estadounidenses por litro, su desgravación total se dio a partir del 2003.
La existencia de las cuotas puede ser importante cuando se
logra abrir puertas a productos que con anterioridad al TLCUE
estaban cerradas; por lo que para aprovecharlas, deviene fundamental que en el futuro no solamente se conserven sino se
incrementen. Lamentablemente, en investigaciones que hemos
realizado nos encontramos que nuestros exportadores no les han
puesto mayor atención. Aquellos productos de mayor sensibilidad para las Partes, se enviaron a una lista de espera que sería
revisada al término de tres años, después de la entrada en vigor
del TLCUE , a fin de incorporar los acuerdos de la Ronda del
Milenio de la OMC. Encontramos entre los productos incluidos
a la carne, los cereales, los lácteos y al azúcar de caña, que para
México constituyen un renglón importante en sus exportaciones y que durante tres años quedaron sin ninguna facilidad.
Toda vez que, conforme hemos explicado, la Ronda del Milenio
de la OMC había fracasado, la espera quedó sin justificación,
Por último, debemos mencionar que el tema de los subsidios
agrícolas siempre estuvo presente y no se abordó directamente.
b) Cláusula de escasez
Esta cláusula es ciertamente original y se establece como hipótesis el que al cumplir los compromisos pactados contenidos en
el capítulo I o artículo 12 del Acuerdo Interino, provoque:
...una escasez aguda o una amenaza de escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la Parte
exportadora; o una escasez de cantidades indispensables de materiales nacionales para una industria procesadora nacional...; o...
la reexportación a un tercer país de un producto respecto del cual la
Parte de exportación mantenga aranceles aduaneros sobre la
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
337
exportación, o prohibiciones o restricciones a la exportación;
la Parte exportadora... podrá adoptar restricciones a la exportación o aranceles aduaneros sobre la exportación (Artículo 16,
párrafos a, b y c).
Las medidas que se adopten serán, en lo posible, las que afecten menos al cumplimiento de los acuerdos a que se refiere la
Decisión 2/2000 del Comité Conjunto CE-México, mismo que
deberá ser informado al respecto. De esta Decisión hablaremos
un poco más adelante; por lo pronto, sólo resaltaremos lo notable
de esta medida, pues se trata de una suerte de salvaguarda “al
revés”, que solamente se puede explicar en función del número de
Partes que intervienen en el Acuerdo a efectos de prevenir cualquier daño o su amenaza en el cumplimiento del mismo.
c) Prácticas desleales y solución de controversias
(1) Las prácticas desleales
Los temas de prácticas desleales y su resolución presentan, en
todo acuerdo de comercio internacional, una gran y relevante
importancia, al mismo tiempo, aristas y perfiles complejos.
La posición de México al inicio de las negociaciones fue,
como ya hemos comentado, similar a la que se tuvo con el
TLCAN, por lo que pretendimos contar con un mecanismo revisorio cercano al del capítulo XIX del mismo. En el sector privado consideramos aprovechar la experiencia que nos ha brindado
el mecanismo citado durante cinco años.
Para comprender bien e interpretar correctamente los textos
en vigor, debemos tener presente, como ya hemos insistido, que
fueron tres los aprobados.364 En particular, el Acuerdo Interino,
a través del Consejo Conjunto CE-México se ocupa de los temas
indicados que, tras ser adoptados, pasaron a formar parte del
Consejo Conjunto previsto en el Acuerdo Global, tal como se
dispone en el artículo 60, párrafo 5 de éste. A continuación nos
ocuparemos de los preceptos que contienen referencias a estos
temas en el TLCUE y en los relativos Consejos Conjuntos.
Véanse el Diario Oficial de la Federación correspondiente a las fechas
6 y 26 de junio de 2000.
364
338
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
1) Decisión 2/2000 del Consejo Conjunto CE -México (del
Acuerdo Interino)
“Artículo 14. México y la Comunidad confirman sus derechos
y obligaciones derivados del Acuerdo Relativo a la Aplicación
del Artículo VI del Acuerdo General Sobre Aranceles y Comercio de 1994 y del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC ”.
2) Decisión --/--(sic) del Consejo Conjunto (del Acuerdo Global)365
En este documento no se establece ningún artículo similar
al citado antes, por lo que se debe considerar simplemente que
está incorporado al compromiso entre ambas partes.
3) Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación entre los Estados Unidos Mexicanos, por una parte, y la
Comunidad Europea y sus Estados Miembros por otra (conocido
como Acuerdo Global)
La Decisión del Consejo Conjunto del Acuerdo Global, se presenta
así, con guiones, sin indicar alguna numeración.
366
El doctor Rodolfo Cruz Miramontes, participó en el Cuarto de Junto
como Coordinador del Sector Industrial de la COECE , del tema de
Prácticas Desleales y como Miembro de la correspondiente a la Solución de Controversias.
365
El Acuerdo Global en su artículo 5 titulado “Comercio de
Bienes” establece que para lograr éxito en los objetivos buscados,
el Consejo Conjunto deberá decidir y establecer principios rectores sobre una lista temática que numera entre los que aparecen
bajo la letra E, las “Medidas Antidumping y Compensatorias”.
Asimismo, en el artículo 50, titulado “Solución de Controversias”, señala que el Consejo Conjunto también deberá establecer
un procedimiento específico sobre el tema relacionado con el
tráfico comercial, que deberá ser compatible con las disposiciones aplicables de la OMC.
Desde el inicio de las consultas con el sector privado, nos
percatamos de que la petición de establecer mecanismos similares a los capítulos XIX y XX del TLCAN era difícil de cumplir,
pero desde luego, se incorporaron a los temas a discutir. En las
reuniones de trabajo en las que participamos personalmente,366
efectuadas en la Ciudad de México a finales de 1998 y en las
de Bruselas, celebradas en los meses de enero y marzo de 1999,
estuvieron presentes ambos temas en la mesa de negociación.
La reacción de los negociadores europeos, según fuimos informados cotidianamente por los nuestros, fue primeramente de
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
extrañeza y luego de rechazo por la postura mexicana. Los principales argumentos de los europeos se pueden sintetizar así:
a. No existe ningún acuerdo de la UE que contemple acudir
al arbitraje para resolver un conflicto.
b. Si accedían a diseñar un sistema particular con México,
lo tendrían que hacer en todos los acuerdos que tienen en
vigor, lo que políticamente era inmanejable.
c. Siendo el tema del Comercio Exterior de competencia comunitaria, no podría sujetarse conflicto alguno a otro tribunal
que no fuesen los Tribunales Europeos de la Comunidad.
d. Por último, estimaron que un mecanismo como el que
pretendía México provocaría modificaciones a los Tratados de Maastricht, lo que no era posible.
Procuramos, en los momentos oportunos, contraargumentar y sugerir algunas salidas que para conciliar los extremos, las
cuales se mencionan enseguida:
I. Demostramos que la UE sí tiene acuerdos que previenen
fórmulas arbitrales –los celebrados con Israel, Turquía y
otros–, en problemas de interés comunitario como son las
desgravaciones arancelarias, mas ciertamente ninguno sobre revisión de resoluciones en casos de prácticas desleales.
II. Habida cuenta del dictamen 1/91 pronunciado por
el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(TJCE) ya citado, sugerimos que se abriese una Sala del
propio Tribunal cuya competencia exclusiva fuese conocer las controversias derivadas del TLCUE que entonces
se negociaba y que pudiese sesionar alternativamente en
Bruselas o en México, según fuese el domicilio de la autoridad cuyo fallo se objetase.
III. Asimismo planteamos que se estableciese un compromiso de nuestra parte para aceptar que las definiciones
y precisiones sobre ciertos temas propios a las prácticas
desleales de comercio que hubiesen sido hechas por las
Cortes Europeas, Comunitarias, no fuesen objeto de encuesta, por ejemplo:
• Comercio Exterior
• Dumping y Subsidios Punibles
339
340
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
•
•
•
•
Daño y Amenaza de Daño
Causalidad
Competencia
Interés Jurídico y otros
Estas propuestas están contenidas en dos comunicaciones fechadas los días 14 de marzo y 14 de abril de 1999 que entregamos
personalmente, al Director en Jefe de las Mesas de Negociación y
de Prácticas Desleales y de Solución de Controversias. Por la importancia de las mismas y como una muestra de la participación
activa de la COECE, transcribo a continuación su texto:367
PROPUESTAS DIVERSAS QUE SE HAN FORMULADO
A LA MESA DE NEGOCIACIONES DE SECOFI,
POR PARTE DE LA MESA DE COECE SOBRE
PRÁCTICAS DESLEALES A NEGOCIARSE CON LA UE
ANTECEDENTES
La voluntad de la UE y de México para establecer una fórmula
que atienda y resuelva los problemas que pudieren surgir entre
ambos por el uso de prácticas comerciales desleales, ha sido manifiesta en todos los Acuerdos suscritos entre ambas.
Así encontramos en el celebrado el día 15 de julio de 1975 en el
Artículo 7, párrafo b) y en el párrafo 3 del anexo I.
De manera similar aparece mencionado en el Acuerdo del 26 de
abril de 1991, concretamente en el capítulo II, artículos 14 y 15.
Posteriormente en el Tratado del 8 de diciembre de 1997 en la
parte propositiva recogiendo lo establecido en la declaración solemne conjunta del 7 de mayo de 1995 en cuyo Artículo 5 del
capítulo III se hace mención al tema.
Por último en el llamado Acuerdo Interino se recogen estas preocupaciones en el Artículo 3, 12 y 50[sic].
Ambos documentos los elaboré in
situ habiéndome apoyado para su
transcripción el personal de la Embajada de México en Bruselas, por
instrucciones de su entonces titular,
Embajador Jaime Zabludovsky.
367
PROPUESTAS
Por lo tanto se han hecho algunas sugerencias a nuestros negociadores para contrarrestar una actitud negativa que se han
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
encontrado de parte de sus homólogos europeos, las cuales son
sintéticamente las siguientes:
1. Durante la Segunda Ronda de Negociaciones celebrada en la
Ciudad de Bruselas, con motivo de la consideración que hicieren
los negociadores de que siendo el tema “Comercio Exterior” propio
de Derecho Comunitario, no podría sujetarse en sus conflictos a
ningún órgano que no fuese comunitario, pusimos a consideración de la mesa que el Órgano Arbitral Revisorio de las resoluciones que dictasen las Autoridades Mexicanas y Comunitarias sobre
subsidios y antidumping elaborasen un catálogo de definiciones
pronunciadas por el Tribunal Europeo referentes a los temas en
cuestión como pudieren ser las siguientes:
• Definición de Comercio Exterior
• Definición de Dumping y Subsidios punibles
• Definición de daño
• Definición de amenaza
• Definición de causalidad
• Ídem de competencia
• Interés jurídico y otros similares
Al [sic] hacer lo anterior tendría como propósito que las partes
aceptasen considerar en el futuro que dichos temas no quedarían
sujetos a ningún análisis ni cambios.
De esta manera quedaría incólume la materia comunitaria que
por ser obviamente encuadrada en las definiciones de la OMC ,
nuestro país ya las contempla de la misma manera.
2. En la tercera reunión que tuviera lugar en la misma ciudad
de Bruselas, encontré un documento que contiene una opinión
formal de la Corte Europea emitida el día 14 de diciembre de
1991 sobre el Artículo 228, párrafo I, segunda parte, solicitada
con motivo de la suscripción de un Acuerdo para ampliar el Espacio Económico Europeo con los miembros de la Asociación
Europea del Libre Comercio y Luxemburgo.
En dicha opinión se reafirma la competencia exclusiva del Tribunal Europeo para conocer de los temas de su competencia, pero
asimismo se abre a una excepción para la debida interpretación
futura de las reglas comunitarias en materia de libre circulación
y de concurrencia.
341
342
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Para esto se previene la posibilidad de crear una Sala especial cuya
competencia sea exclusiva para tratar estos temas de tal manera
que se conserve la compatibilidad de las disposiciones comunitarias con las del Acuerdo.
Con esta información me permito señalar a nuestros negociadores que sí hay algunos mecanismos existentes que si bien es cierto
no se refieren expresamente a nuestro tema, si [sic] rompen un
sistema cerrado y absoluto poniendo un mentís a quienes han
sostenido lo contrario.
No pretendo que sea igual, pero se puede utilizar como una fórmula que abra el espacio a un mecanismo arbitral que pudiese
con flexibilidad sesionar en Bruselas, Luxemburgo o en la Ciudad de México integrado por especialistas de ambas nacionalidades que se ocupasen de la revisión de las decisiones a que he
hecho mención líneas arriba.
Pese a estos esfuerzos que hemos efectuado para provocar una
respuesta que no sea la simple negativa, no hemos tenido ningún
resultado favorable.
Simplemente se nos ha indicado que los europeos se niegan siquiera a tratar el tema, ya que:
• No existe ningún mecanismo de esta naturaleza en los Acuerdos Comunitarios y terceros países.
• Aceptar alguno con México abriría las puertas a que los demás
se lo solicitasen.
• Desde un punto de vista político lo consideran muy complicado.
Nuestra reacción ha sido que entendiendo su problemática deseamos que comprendan nuestra posición, pues todos los miembros de la mesa estamos convencidos por la experiencia con el
TLC[AN], que ha resultado mucho mejor contar con el mecanismo que no tenerlo.
La experiencia lo demuestra en los múltiples casos que ya se
han ventilado.
Por otra parte, no debemos temer establecer algo distinto a lo existente, pues precisamente el pretendido acuerdo con México será muy
original y deberá marcar una gran diferencia con lo tradicional.
Por todo lo anterior expresamente ratificamos nuestra petición
que en múltiples ocasiones hemos repetido y desde luego no
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
343
insistimos en que sea calca del Capítulo XIX del TLCAN en la
forma, pero sí en su esencia.
Dr. Rodolfo Cruz Miramontes
Coordinador de la Mesa de Prácticas Desleales
14 de abril de 1999
Nuestros esfuerzos resultaron vanos y lo único que se logró
fue el artículo 14 del Acuerdo Interino ya citado.
Lo anterior significa que cuando se presente un caso de
prácticas desleales en contra de nuestras exportaciones y el fallo sea negativo, tendremos que optar entre acudir a Bruselas
y utilizar alguno de los recursos comunitarios en contra de la
misma o bien irnos a Ginebra a interponer el Procedimiento de
Solución de Controversias del anexo 2 del GATT-94 que ya hemos descrito también, si es que nuestro gobierno acepta acudir
a dicho foro y enfrentarse a la UE .368
Pasamos ahora al segundo tema que se refiere, y así se titula,
al apartado de Solución de Controversias.
(2) Solución de controversias
De inicio, ratifico lo dicho en el sentido de que nuestra pretensión fue obtener un capítulo similar al XX del TLCAN. En virtud
de que la materia del mismo era un conflicto entre Estados o entre México y la UE, el quehacer negociador estaba en manos de
los funcionarios públicos y poco era lo que los representantes del
sector privado podíamos hacer. Empero tuvimos oportunidad de
manifestar inmediatamente nuestro rechazo a la pretensión de los
europeos de manejar un mismo asunto y al mismo tiempo en dos
foros: en el de la OMC y en el que se estableciese en el TLCUE.
Difícilmente entendimos en ese momento cómo es que solicitaban algo que constituía una aberración jurídica. Tuvimos
presente desde luego que en el TLCAN, existe la disposición en
el capítulo XX, artículo 2005.6 de que pudiéndose acudir al
foro propio del TLCAN o al de la OMC, éstos son excluyentes
y cuando se acude a uno, ya no se puede promover la causa
ante el otro.369 Nuestra opinión prevaleció. Sin embargo, como
Deseo dejar constancia de mi
agradecimiento a los abogados de
las firmas Cuatrocasas, Baker &
McKenzie y Freshfields-Deringer,
de Bruselas con quienes me reuní
en varias ocasiones y me auxiliaron con sus consejos, así como con
material de trabajo en las tareas que
llevé a cabo.
369
Sobre este particular véase Ojeda
de Koning, Rodrigo, “Solución de
controversias conforme al artículo 2005 del TLCAN tras la Ronda
Uruguay”, Memoria del xix Seminario de Derecho Internacional Privado
y Comparado, Guanajuato, Universidad de Guanajuato, Facultad de
Derecho, 1998, p. 277.
368
344
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
veremos más adelante, no significó necesariamente que hayamos obtenido éxito.
Modus Operandi del Mecanismo de Solución de Controversias
Primero. Se previene la pertinencia de buscar la solución del
diferendo mediante las consultas. El Comité Conjunto será ante
quien se lleven las consultas, el que se reunirá dentro de los 30
días posteriores a la presentación de la solicitud y en los siguientes 15 días dictará su decisión. Pasados 45 días sin terminar el
diferendo, el quejoso podrá someterlo al arbitraje (Artículo 43).
Segundo. En su petición del arbitraje el quejoso designará
un árbitro y propondrá tres candidatos para Presidente del Tribunal Arbitral ad-hoc.
El escrito lo entregará al Comité Conjunto y una copia a su
contra-parte. Ésta deberá en los 15 días siguientes, designar su
árbitro y sugerir al Presidente en una lista de 3 candidatos.
Tercero. Ambas Partes deberán concertar la designación del
Presidente en los 15 días posteriores y a su aceptación se considerará que el panel queda establecido. Contra lo habitual, no serán
los árbitros quienes designarán a su presidente, sino las Partes.
Cuarto. El Tribunal presentará un Informe Provisional en un
término de tres a cinco meses a partir de la fecha de establecimiento
y las Partes dispondrán de un término de 15 días para observarlo.
Quinto. El informe final se dictará 30 días después del
preliminar.
Sexto. La resolución contenida en el Informe Final, será
obligatoria y deberá acatarse y cumplirse por las Partes. (Art.
46, 1, 3, 4). La adopción de las medidas pertinentes deberá ser a
la brevedad y en caso de no poder cumplirla, deberán las Partes
acordar un plazo “razonable” (P. 4) para ello.
Cualquier incidente que surja en esta fase de ejecución podrá ser conocida por el mismo Tribunal Arbitral e inclusive se
prevén las sanciones por el incumplimiento total o parcial, consistente en una compensación. De no obtenerse, se podrán retirar
beneficios procurando que sean de efectos equivalentes y dentro
del mismo sector afectado. Dicha suspensión será temporal sólo
por el término necesario para alcanzar su eliminación.
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
345
Séptimo. Existen ciertas disposiciones de carácter general
que merecen comentarios específicos, dada su relevancia.
a. En el artículo 45, párrafo 5 del Acuerdo Interino, que es
idéntico al artículo 41, párrafo 5 de la Decisión --/-- del
Consejo Conjunto, ambos titulados “Informes de los Paneles” se establece una facultad sui géneris a favor de las
Partes que por su originalidad, cito textualmente:
La Parte reclamante puede retirar su reclamación en cualquier
momento antes de la presentación del Informe Final. El retiro
será sin perjuicio del derecho a presentar una nueva reclamación
en relación con el mismo asunto en una fecha posterior”.
Esto es, que si la reclamante se percata mediante el Informe
Provisional que su pretensión no camina bien, podrá desistirse,
corregir las fallas de su petición, mejorar las pruebas de sus argumentos y volver a promover el caso. No es comprensible esta
disposición tan original que atenta contra los principios elementales de certeza y, sobre todo, de seguridad jurídicas.
Revisando la práctica en los foros internacionales especializados en temas de comercio, podemos encontrar que hay casos
en los que habiéndose presentado deficiencias reales o aparentes
a juicio de los árbitros, en los escritos iniciales del proceso, se
ha rechazado el caso y vuelto a presentar considerando las razones del juzgador mas nunca ha estado en manos del promovente
retirar su demanda por no convenirle el previsible resultado hasta
antes de que se pronuncie el informe final.
Si esta facultad se diera para ejercerse hasta antes de conocer
el Informe Provisional, cabría admitirla, pero en la forma actual, se atenta frontalmente contra los valores jurídicos que los
procedimientos legales pretenden alcanzar. En efecto, sobre la
justicia está la seguridad jurídica como asentamos anteriormente, pues este valor es social y es lo que permite el orden en una
sociedad cualquiera.
Al revisar los borradores del texto en la mesa correspondiente de COECE , nos permitimos manifestar por escrito nuestro rechazo a tal pretensión, pero no obtuvimos éxito.370 Ojalá y esta
distorsión de la técnica jurídica no anide problemas futuros que
Comunicación dirigida al C. Secretario de Comercio y Fomento
Industrial, fechada el día 2 de diciembre de 1999.
370
346
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
se conviertan en interminables y obliguen así a la Parte débil, a
concertar resoluciones inequitativas en su contra.
b. El artículo 47 del Acuerdo Interino, igual al que aparece en el artículo 43 de la Decisión --/-- del Consejo
Conjunto, ambos titulados “Disposiciones Generales”, contienen otras condicionantes para el ejercicio
y utilización del mecanismo de solución de controversias comentado.
1. El párrafo 3° excluye del mismo a “... los asuntos relacionados con los derechos y obligaciones de las partes adquiridos en el marco del Acuerdo de Marrakech, en el que se
estableció la OMC” (el contenido del numeral es el mismo
en el segundo de los instrumentos legales citados).
Si por “marco del Acuerdo” nos atenemos a la definición
contenida en el artículo II que define el ámbito de la Organización señalando que:
La OMC constituirá el marco institucional común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus Miembros en los
asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurídicos
conexos incluidos en los anexos del presente Acuerdo.
Tendremos así que más allá de los 16 artículos que regulan a la OMC, están los anexos 1A, 1B, 1C, 2 y 3 que a su vez
contienen 17 instrumentos conformados por 15 Acuerdos, un
Entendimiento y un Mecanismo. En consecuencia poco o nada
queda como propio del sistema del artículo 47 del Acuerdo Interino México-Unión Europea y de su similar artículo 43 de la
Decisión --/-- del Consejo Conjunto.
Confirma lo anterior el siguiente párrafo del artículo 47 comentado cuya parte inicial consigna que:
4. El recurso a las disposiciones del procedimiento de solución
de controversias establecidos en este título será sin perjuicio de
cualquier acción posible en el marco de la OMC incluyendo la
solicitud de un procedimiento de Solución de Controversias....
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
El anterior texto es exactamente igual al contenido en el artículo 43 párrafo 4 de la Decisión --/-- del Consejo Conjunto.
2. Sin embargo, de presentarse esta situación, no se podrá
iniciar el otro mecanismo o cualesquier otro mientras
no concluya el primero. Aparentemente al inicio de las
negociaciones, los europeos pretendían la concurrencia
y concomitancia de foros, pero prevaleció la razón alegada por los nuestros y quedó ordenada así la disputa.
Habiendo consultado al sector privado con lo anterior,
nunca se nos informó, sin embargo, que se excluirían del artículo 43 (1) de la Decisión --/-- del Consejo Conjunto, y 47 del Acuerdo Interino, los temas
del Acuerdo OMC pues esto carece ya de todo sentido.
¿Qué asunto podrá prosperar en el foro del mecanismo de Solución de Controversias del TLCUE? Habrá
que hacer una cuidadosa disección para encontrar, por
eliminación temática, alguno que no esté ya comprendido en el índice OMC.
Si reparamos además que aparte del Entendimiento de
Solución de Diferencias comprendido en el anexo 2 del GATT94, existen otros mecanismos específicos referidos a problemas
de telecomunicaciones, de servicios, de inversiones, obstáculos
técnicos al comercio y otros, el asunto se vuelve muy complejo
y por ello puede resultar nugatorio. Ante este resultado podríamos suponer que las premuras de las negociaciones orillaron a
que se aceptase esta fórmula poco seria e inexplicable entre negociadores que habían demostrado hasta ese momento una gran
capacidad profesional.
3. Por último, podemos señalar que la voluntad de las
Partes conserva su primacía sobre la letra de la norma en lo tocante a reglas de procedimiento, términos,
etcétera. No obstante que existe todo un sistema procedimental referido en el anexo XVI, se prevé en el párrafo 2° del citado artículo 47 que las Partes lo podrán
modificar y convenir otra cosa. Cosa similar se da en
cuanto a los plazos formalmente estipulados según se
previene en el párrafo 1 del comentado precepto legal.
347
348
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
Forman parte y complementan esta Decisión del Acuerdo
Interino diversos anexos y declaraciones conjuntas entre las que
encontramos el anexo III que contiene las Reglas Modelo de
Procedimiento que mencionamos al referirnos al artículo 43 y
la Declaración Conjunta XIV que se refiere a medios alternativos para la solución de controversias, consignando la obligación
de las Partes de promoverlas y subrayan la importancia de la
Convención de la ONU de 1958, todo ello para facilitar la resolución de diferencias comerciales privadas.
Silva, Jorge Alberto, “La flexibilidad y la creación normativa en
la Solución de Controversias en el
Tratado de Libre Comercio entre
México y la Unión Europea: énfasis en las Reglas Modelo de Procedimiento”, ponencia presentada
ante el XXVI Seminario nacional
de derecho privado y comparado,
noviembre, 2000, publicada en
Seminario Nacional de Derecho Internacional Privado y Comparado,
Memorias, Colima, Universidad
de Colima, Facultad de Derecho,
Secretaría de Relaciones Exteriores,
Academia de Derecho Internacional Privado, 2001.
372
Este mecanismo consagrado recientemente en el TLCUE ha llamado la
atención no solamente en los foros
nacionales, sino también europeos
y ha sido objeto de tesis doctorales
como es el caso de la abogada mexicana Edna del Carmen Ramírez
Robles, del Instituto Universitario
Ortega y Gasset de Madrid, quien
se especializó en estudios europeos.
371
El conjunto de normas que conforman tanto el párrafo segundo del artículo 47 citado y de su equivalente en el artículo 43 que hemos mencionado repetidamente, así como algunas
contenidas en el anexo III y la Declaración Conjunta, se ubican
dentro de lo que algunos autores definen como “normas flexibles”, “pragmáticas” y “normas rígidas” o de “estricto derecho”, a
las que se refieren también respectivamente como soft law y hard
law, en un afán extralógico por utilizar anglicismos en vez de
acudir a expresiones propias en español. El respetado internacionalista, Doctor Jorge Alberto Silva, se ocupó de estas cuestiones
en el Seminario de Derecho Internacional Privado que tuvo lugar
en Colima, en el año 2000, donde formuló algunas consideraciones interesantes, a propósito de la presencia de estas normas en el
mecanismo del TLCUE que venimos comentando371.
Esta tendencia de abrir un espacio discrecional tanto a los
juzgadores como a las Partes en conflicto se debe, a mi entender, a la naturaleza jurídica del mecanismo arbitral como es propio de los mismos y no constituye algo inusitado ni novedoso.
Se puede también estimar que se apoya en las nuevas tendencias
que se presentan en los mecanismos internacionales de solución
de controversias comerciales, tal como nos lo ha explicado el
Profesor John H. Jackson consistente en privilegiar la aplicación
tal como expresamente lo dice el autor, de la rule orientation en
su concepto sajón o del Common Law que es menos rígida que
la “regla de Derecho”.372
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
F. ampliación de los acuerdos europeos: el
tratado de libre comercio méxico - asociación
europea de libre comercio (tlaelc)
Como una consecuencia natural a la celebración del TLCUE ,
hubo que negociar un tratado similar con los países Miembros
del Acuerdo Europeo de Libre Comercio (AELC), mejor conocido por sus siglas en inglés EFTA . Sus miembros, que son Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, constituyen un grupo
de países con alto nivel de vida cuyo ingreso per cápita alcanzó
en 1999 la cifra de 35 mil dólares, siendo uno de los más altos
del mundo. Las relaciones comerciales que mantienen en la comunidad internacional, son muy dinámicas y están reguladas
actualmente por 15 acuerdos de libre comercio con países de
Europa Central y Oriental, África y Medio Oriente. Desde luego que por razones fácilmente entendibles, sus vínculos con los
países de la UE , son sólidos y participan de manera cotidiana
con las actividades comunitarias.
La AELC surgió, como hemos señalado anteriormente, a finales de la década de los años 50, a instancias de la Gran Bretaña
que pretendía establecer solamente una Zona de Libre Comercio
en lugar de una Unión Aduanera como le fue sugerida por Francia
en su oportunidad. El día 4 de enero de 1960 se firmó en Estocolmo el convenio que le dio vida, habiendo participado como fundadores Austria, Dinamarca, Gran Bretaña, Noruega, Portugal,
Suecia y Suiza y en cierta forma Liechtenstein debido al Acuerdo
de Unión Aduanera que tenía en vigor con Suiza. Posteriormente
se incrementó el grupo con Finlandia en 1961 y con Islandia en
1970. Ante el desarrollo de la UE, el Acuerdo sufrió una reducción
en su membresía, ya que Gran Bretaña y Dinamarca se sumaron en
1973 a la misma en la primera ampliación comunitaria.
La Zona de Libre Comercio establecida ha operado favorablemente en mutuo beneficio de los estados participantes, habiéndose abatido ya los aranceles y las restricciones comerciales,
controlado los obstáculos indirectos al comercio y fortalecido
sus leyes de competencia. A través del Espacio Económico Europeo (EEE) al que accedieron mediante el Tratado de Oporto
349
350
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
en enero de 1994 sus actuales miembros, que como señalamos
sólo suman cuatro, se han fortalecido y de ahí que constituyan
un polo de atracción en las relaciones comerciales de México.
Con estos antecedentes y ante la existencia del TLCUE , las
Partes consideraron que les convenía vincularse también a través de un acuerdo comercial y que, dadas sus condiciones climatológicas, se podían complementar fundamentalmente en los
productos agrícolas, al igual que se había previsto que sucediera
con los miembros de la UE .
La infraestructura del Acuerdo entre México y la UE fue
aprovechada en su totalidad, habiendo bastado sólo cuatro rondas de negociaciones para finiquitar el TLAELC. Dichas reuniones tuvieron lugar en Ginebra los días 6 y 7 de julio de 2000;
las siguientes en la Ciudad de México en los días 6 y 7 de septiembre y del 2 al 6 de octubre; y la última del 30 de ese mes al
3 de noviembre en Reikiavik, Islandia.
Una vez concluidas, se firmó el Tratado en la Ciudad de
México el día 27 de noviembre, con la pretensión de que entrase
en vigor el 1 de julio del 2001, tal como sucedió, ya que el día
30 de abril de dicho año fue aprobado por el Senado mexicano
y promulgado el día 29 de junio siguiente. En el Diario Oficial
de la Federación de fecha cuatro de junio del 2001 fue publicado el Decreto Aprobatorio.
Se previene en su artículo Segundo Transitorio, párrafo primero, que para aquellos países que no hubieren depositado el instrumento de ratificación, aceptación o aprobación antes del 1 de
julio de 2001, se considerará que la entrada en vigor para el Estado signatario correspondiente será el día primero del tercer mes
siguiente a su depósito en acatamiento al artículo 84 del propio
Tratado. Así sucedió en el caso de Islandia en el que el depósito
del documento en cuestión se realizó hasta el día 18 de julio, por
lo que su entrada en vigor se difirió hasta el primero de octubre
siguiente; así también tenemos al Principado de Liechtenstein
que al haber depositado el instrumento en cuestión el 21 de agosto,
el Tratado entró en vigor hasta el día 1° de noviembre del 2001.
Prácticamente el trato que México les da a los miembros del
AELC, es el mismo otorgado a la UE en lo que toca a los productos industriales. En cambio, en lo que se refiere a los productos
Elementos jurídicos
para una controversia comercial en contra del maíz
y sus derivados procedentes de los Estados Unidos de América
agrícolas, quedaron sujetos a acuerdos bilaterales en donde se establecieron plazos de desgravación y reglas de origen distintas. En
cuanto a los bienes excluidos o protegidos, son los mismos que con
los de la UE, incluyéndose la azúcar de caña, lo que resulta inexplicable ya que ninguno de dichos países es productor de azúcar.
Algunos otros productos de interés para México, recibieron
un trato favorable como sucedió por ejemplo con la apertura
que Suiza hiciera de inmediato con tasa cero de arancel al jugo
de naranja, a la miel industrial, al plátano, a la uva, a la cerveza,
al tequila, al café verde y en la disminución tarifaria partiendo
de la cláusula de la Nación Más Favorecida como sucedió con la
miel de mesa que se redujo en 50 por ciento. Los productos pesqueros que son los bienes de exportación más importantes para
dos de los miembros de la AELC, se desgravarían gradualmente
y conforme a un calendario que partió desde la entrada en vigor del Acuerdo hasta el décimo año; a los productos pesqueros
mexicanos se les otorgó un trato preferencial de 0% de arancel
inmediato y se protegieron al atún y a las sardinas.
En los demás temas como reglas de origen, servicios, inversiones, competencia, compras gubernamentales, propiedad intelectual, salvaguardas, prácticas desleales y otras, el patrón seguido
fue similar al del TLCUE, ratificándose los compromisos contraídos en la OMC, GATS, TRIPS y GPA (Acuerdo sobre Contratación
Pública). Además, se admitieron algunas reservas tanto transitorias como permanentes ya acordadas en el TLCUE para PEMEX,
CFE, sector no energético y medicamentos no patentados.
G. otros acuerdos comerciales vigentes
Como hemos apuntado en varias ocasiones, la política comercial internacional de nuestro país dio un giro notable a partir
de los años 80, cambiando de ser francamente proteccionista a
rápidamente aperturista.
El primer acuerdo de este signo fue el celebrado con la República de Chile en plenas negociaciones del TLCAN, esto es en
septiembre de 1991. Este Convenio que no alcanzó el carácter de
351
352
CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARRROLLO RURAL SUSTENTABLE Y LA SOBERANÍA ALIMENTARIA
un tratado de libre comercio, se amplió y profundizó para convertirse en un TLC el 1° de agosto de 1999.373 El banderazo de
arranque se dio, pues, al inicio de la década de los años 90 con este país y a él han seguido otros como el TLCAN establecido con
Canadá y los Estados Unidos de América el 1° de enero de 1994.
Más adelante entraron en vigor tres acuerdos más en la misma fecha: 1° de enero de 1995 y fueron con Colombia y Venezuela, a través del llamado G3, con Costa Rica y con Bolivia;
el Acuerdo con Nicaragua entró en vigor el 1° de julio de 1998;
en la misma región Centroamericana se actualizó el llamado
Acuerdo del Triangulo del Norte con El Salvador, Guatemala
y Honduras en el 2001 (15 de marzo y 1° de junio, respectivamente); con Uruguay entró en vigor el 15 de julio de 2004.
Fuera del área continental latinoamericana hemos negociado acuerdos con otros países en distintas regiones del planeta.
Así, tenemos el celebrado con Israel que entró en vigor el 1°
de julio del año 2000 y, como ya comentamos, también con
la Unión Europea y sus entonces 15 miembros que está vigente desde julio de 2000, así como con los otros países europeos
Miembros del EFTA en el mismo año; por último, con Japón,
que sin ser un tratado de libre comercio, reviste una gran importancia pues a través de la asociación económica concertada
nos permite acceder a tan importante mercado asiático, primero
en abrirse a un país latinoamericano.
Diario Oficial de la Federación del
28 de julio de 1999.
373