Itinerarios La emergencia del Defensor del Niño en - SIPI

DATO DESTACADO 06
Itinerarios
La emergencia del Defensor del Niño
en América Latina
ABRIL 2014
Organización
de Estados
Iberoamericanos
Para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
Organización
de las Naciones Unidas
para la Educación,
la Ciencia y la Cultura
Instituto Internacional de
Planeamiento de la Educación
Sede Regional Buenos Aires
06 DATO DESTACADO
ITINERARIOS: LA EMERGENCIA DEL DEFENSOR DEL NIÑO EN AMERICA
LATINA1
El Defensor del Niño es la figura legal que establece la Convención Internacional de
los Derechos del Niño para fiscalizar y supervisar la aplicación efectiva de las normas
internacionales que regulan la relación del estado con los niños, como Tratados,
Convenciones, Observaciones Finales de los Organismos de supervisión internacional
y los comentarios Generales del Comité.
Su aparición hacia fines del siglo XX en América Latina es el resultado de dos
procesos convergentes.
El primero concierne al surgimiento del Defensor del Pueblo en la región. Si bien la
denominación Defensor del Pueblo se presenta como la traducción castellana del
Ombudsman sueco, hay algunas diferencias que devienen de la consagración de esta
figura en la península ibérica. El Ombudsman aparece por primera vez en 1908 en
Suecia como un comisionado del parlamento para controlar a la administración,
desempeñándose como un órgano externo. Tradicionalmente, el Ombudsman ejerció
una magistratura de opinión y persuasión, sin atribuciones para imponer o impedir
algo. Por el contrario, la figura creada en España en 1978, además de ejercer esa
responsabilidad, es un instrumento para garantizar los derechos humanos. Para esto,
el Defensor del Pueblo cuenta con dos herramientas procesales –el recurso de
amparo y la acción de inconstitucionalidad– que le permite ejercer un verdadero
poder impeditivo. Es decir que el bien jurídico que tutela el Defensor del Pueblo son
los derechos fundamentales de las personas, lo cual implica controlar a la
administración desde una perspectiva de protección de los derechos.
Algunos instrumentos del sistema internacional de derechos humanos, como la
Declaración y Programa de Acción de Viena, adoptada en 1993 por la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos con el objeto de presentar a la comunidad
internacional un plan común para fortalecer la labor en favor de los derechos
humanos en el mundo, establecen la necesidad de “reforzar estructuras nacionales
adecuadas que tengan un impacto directo en la observancia general de los derechos
humanos y el imperio de la ley” (art. 69). La figura del Defensor del Pueblo viene,
precisamente, a desempeñar esta función.
En América Latina, el contexto definido por las transiciones democráticas que
atravesaron la mayoría de los países en los años 80 se constituyó en un terreno fértil
para la emergencia del Defensor del Pueblo. Esta dinámica se articuló con un interés
creciente por la problemática de la infancia y la necesidad de proteger en forma
específica sus derechos, en especial a partir de la adopción de la Convención
1
Este documento fue elaborado por Camille Roger y Silvina Alegre
LA EMERGENCIA DEL DEFENSOR DE LOS DERECHOS DEL NIÑO EN AMERICA LATINA
06 DATO DESTACADO
Internacional de los Derechos del Niño. Más recientemente, en el año 2002, el
Comité de los Derechos del Niño adopta la Observación General N° 2, destacando la
importancia de “crear una institución independiente para la promoción y vigilancia
de la aplicación de la Convención” (art. 2) como parte del compromiso asumido por
los Estados Partes.
Esta recomendación se fundamenta en que, si bien tanto los adultos como los niños
necesitan instituciones independientes para proteger sus derechos humanos, existen
motivos adicionales en el caso de los niños. Ellos son particularmente vulnerables a
violaciones de sus derechos, les resulta más difícil difundir sus demandas a través de
procesos políticos o sociales, y tienen poco acceso (aún indirecto, a través de sus
familias) a las instituciones del sistema judicial para introducir denuncias. La
creación del Defensor y las Defensorías del Niño permiten superar algunos de estos
obstáculos, constituyéndose en instancias donde el niño puede ser escuchado y
acceder a los mecanismos de justiciabilidad en caso de vulneración de sus derechos.
Institucionalización de las Defensorías en los países de la región A continuación se presenta una tabla en la que se especifica, para cada uno de los
países de América Latina considerados, la existencia de: Defensor del Pueblo
(dirigido a la población en general) a nivel nacional, Defensor del Niño a nivel
nacional (ya sea que forme parte de la Defensoría del Pueblo o constituya una entidad
separada), y la creación de Defensorías del Niño a nivel local.
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Tabla 1: Defensorías de los Derechos del Niño según nivel administrativo y país
País
Defensoría nacional
y general
Defensoría nacional dedicada a la Niñez y
Adolescencia
Argentina
Defensoría del Pueblo
Defensor de los Derechos del Niño
Bolivia (EP)
Defensoría del Pueblo
Chile
Procuraduría Federal de
los Derechos de los
Ciudadanos
Proyecto de ley
Colombia
Defensoría del Pueblo
Costa Rica
Defensoría de los
Habitantes
Ecuador
Defensoría del Pueblo
Brasil
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Procuraduría para la
Defensa de los Derechos
Humanos
Procuraduría de los
Derechos Humanos
Defensoría del Pueblo
Comisión Nacional de
Derechos Humanos
(CNDH)
Procuraduría para la
Defensa de los Derechos
Humanos
Panamá
Defensoría del Pueblo
Paraguay
Defensoría del Pueblo
Perú
Defensoría del Pueblo
R. Dominicana
Defensoría del Pueblo
Uruguay
Defensoría del Pueblo
Venezuela (RB)
Defensoría del Pueblo
Defensorías descentralizadas de
la Niñez y Adolescencia
Defensoría de los Niños
jurisdiccionales
Sin mención de una Defensoría específica para la Defensorías municipales de la Niñez
niñez
y la Adolescencia
Sin mención de una Defensoría específica para la Consejos de Protección y Defensorías
niñez
locales
Proyecto de ley
Defensoría Delegada para los Derechos de la
Niñez, la Juventud y las Mujeres
Dirección de Niñez y Adolescencia de la
Defensoría de los Habitantes
Oficinas de Protección de Derechos
Procuraduría Adjunta para los Derechos
Humanos de la Niñez y Juventud
Juntas de Protección de la Niñez y de
la Adolescencia
Defensorías de la Familias
Juntas de Protección a la Niñez y la
Adolescencia
Juntas cantonales de
Sin mención de una Defensoría específica para la
Protección de Derechos y Defensorías
niñez
Comunitarias
Defensoría de los Derechos de la Niñez y la
Adolescencia
Proyecto de ley para la creación de un Defensor
de la niñez
-
Coordinación del Programa sobre Asuntos de la
Niñez y la Familia de la CNDH
Procuraduría de la Defensa del
Menor y la Familia en distintos
Estados del país
Procuraduría especial de la Niñez y Adolescencia
-
Delegación Especial para Asuntos de la Niñez y la
Juventud de la Defensoría del Pueblo
Departamento de Niñez y Adolescencia de la
Defensoría del Pueblo
Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia de la
Defensoría del Pueblo; Dirección de Sistemas
Locales y Defensorías
Defensor Adjunto al Defensor del Pueblo para la
Niñez y la Juventud
Sin mención de una Defensoría específica para la
niñez
Defensoría Delegada Especial de Niños y Adol.
Fuente: Sistema de Información sobre Primera Infancia (SIPI) en http://www.sipi.siteal.org
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Defensorías locales del Niño y
Adolescente
Juntas locales de Protección y
Restitución
Defensorías del Niño y el adolescente
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Como muestra la tabla, todos los países cuentan con un Defensor del Pueblo (o
denominación afín), con la excepción de Cuba y Chile2.
Por su parte, se encuentra generalizada la existencia de Defensorías dedicadas a la
Niñez y Adolescencia. Doce de los diecinueve países considerados han creado una
Defensoría del Niño independiente o dotado su Defensoría, Procuraduría o Comisión
del Pueblo con un departamento dedicado a la infancia.
Las funciones atribuidas a las Defensorías de la Infancia se acercan a las
recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño:
•
•
•
Deben ser órganos independientes e imparciales, de cobertura nacional y con
recursos propios, y desempeñar funciones de monitoreo, supervisión y
promoción de los derechos.
Deben constituir un poder de influencia en las esferas de toma de decisiones,
tanto ante el poder legislativo (por ejemplo, impulsando la adopción de una
ley) como ante el poder ejecutivo (promoviendo la implantación de programas
dirigidos a los niños, la asignación de recursos, etcétera)3.
Deben velar por el cumplimiento de los derechos del niño en la práctica,
conociendo y haciendo frente a las violaciones ocurridas. Se les atribuye
también un rol de investigación, promoción y sensibilización en la materia4.
Sin embargo, como señala Alejandro Morlachetti (2013)5, “debe dejarse en claro que
a esta institución independiente de derechos humanos (…) no le corresponde ser el
órgano responsable del cumplimiento de la CIDN, sino tener un rol de exigibilidad de
derechos a través de la recepción de denuncias, el control de las acciones de la
autoridad y la emisión de recomendaciones para los órganos públicos o privados que
correspondan.” (p.84)
2 En Chile un grupo de senadores presentó en el año 2012 un proyecto de ley dirigido a crear la figura de Defensor del Pueblo,
sin haber obtenido a la fecha resultados positivos en su gestión.
3 Un buen ejemplo es la definición dada por Perú, en donde la denominada Adjuntía para la Niñez y la Adolescencia “Tiene por
encargo la defensa y promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el marco de las competencias de la
Defensoría del Pueblo para contribuir a perfeccionar el ordenamiento jurídico, así como coadyuvar en el diseño y mejora de
políticas públicas en favor de la niñez y adolescencia”.
4 Más información puede consultarse en:
http://www.casacidn.org.ar/media/uploads/cyclope_old/adjuntos/eltrabajodeldefensordelosninos.pdf
5 Más información puede consultarse en http://new.pensamientopenal.com.ar/sites/default/files/2013/11/ninez03.pdf
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El desafío de efectivizar el mandato de las Defensorías del Niño Si bien el mandato de las Defensorías se acerca a lo esperado, las prescripciones
normativas enfrentan dificultades para traducirse en hechos. En este sentido, las
Observaciones realizadas por el Comité de los Derechos del Niño a partir de los
Informes presentados por los Estados Partes alertan sobre algunos factores que
obstaculizan el correcto funcionamiento de estas instituciones.
En repetidas ocasiones el Comité ha subrayado la falta de recursos humanos y
financieros puestos a disposición de las Defensorías. Por ejemplo, el Comité
destacó la creación de una Delegación dedicada a la niñez en el seno de la Defensoría
del Pueblo de Panamá, manifestando su preocupación por la falta de personal
especializado y la escasez de los recursos puestos a disposición de la institución
(Informe 2011, párr. 15).
Otro de los obstáculos destacado por el Comité es la falta de claridad acerca del
mandato de la Defensoría, lo cual perjudica su funcionamiento eficaz. El llamado
a superar esta situación, realizado al Estado de Paraguay, se refuerza señalando la
necesidad de dar difusión efectiva a las investigaciones del Defensor y crear
mecanismos de queja que sean fácilmente accesibles para los niños y sus familias
(Informe 2010, párr. 15).
Asimismo, el Comité ha manifestado su preocupación por la postergación de la
designación y nombramiento del Defensor. República Dominicana y
Argentina se encuentran en esta situación. En República Dominicana, el Código para
el Sistema de Protección y los Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y
Adolescentes –adoptado en el año 2001– prevé la creación de un Defensor para la
Niñez y la Juventud adjunto al Defensor del Pueblo. Sin embargo, al momento de
publicarse el Informe del Comité de los Derechos del Niño del año 2008, ambos
puestos seguían vacantes. En cuanto a Argentina, si bien la Ley de Protección
Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes –sancionada en el 2005–
crea la figura del Defensor de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes, el
Comité recomendaba en el Informe del 2008 acelerar el nombramiento de un
Defensor por vía parlamentaria, señalando además la necesidad de asignarle los
recursos humanos, técnicos y financieros necesarios.
Procesos de acercamiento de las Defensorías del Niño al nivel local Otro hecho que refleja la tabla presentada es que muchos de los países de la región
han logrado implantar Defensorías del Niño (o instancias equivalentes) a nivel subnacional. La descentralización de las Defensorías del Niño se torna de suma
relevancia en la medida en que el arraigo territorial favorece la accesibilidad de los
actores involucrados.
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A continuación se destacan los servicios puestos a disposición de los ciudadanos en
algunos países de la región y las debilidades institucionales señaladas por el Comité
de los Derechos del Niño en sus Observaciones a los Informes de los Estados Parte.
Bolivia cuenta con Defensorías de la Niñez y Adolescencia a nivel municipal. Se trata
de un servicio público, permanente y gratuito que fue creado en 1997 por la Ley de
Participación Popular. Las Defensorías persiguen el objetivo general de movilizar e
involucrar al Estado, a la Sociedad Civil y a la Familia en la promoción, protección,
defensa y difusión de los derechos de niños, niñas y adolescentes6 (UNICEF Bolivia,
2008:31). Funcionan a partir de recursos de los gobiernos municipales y cuentan con
el apoyo de UNICEF.
Perú dispone de organismos locales similares. La particularidad de este país radica
en la existencia de una Dirección de Sistemas Locales y Defensorías que promueve,
coordina y supervisa el servicio prestado por las Defensorías del Niño y el
Adolescente7. Dentro de sus atribuciones busca fortalecer los mecanismos de
atención de casos en las Defensorías del Niño y el Adolescente y promueve las redes
institucionales a fin de articular y complementar el trabajo de las Defensorías locales.
En República Dominicana existen las Juntas Locales de Protección y Restitución,
que tienen la responsabilidad de recibir las denuncias o actuar de oficio en casos de
amenaza, vulneración o violación flagrante de los derechos de los niños y niñas en las
localidades donde se encuentran emplazadas. Las Juntas ordenan las medidas de
protección y restitución de derechos y, si fuese necesario, derivan el caso al Tribunal
de Niños, Niñas y Adolescentes. Se parte del supuesto que la cercanía con los niños y
sus familias facilita la presentación de denuncias o quejas relacionadas con la
violación de sus derechos. Por otro lado, la respuesta del equipo profesional
pluridisciplinario que interviene en su conformación se ve facilitada por el mayor y
mejor conocimiento de la realidad social y económica del entorno. La principal
debilidad que enfrenta este sistema es su todavía incipiente cobertura.
En Venezuela el sistema de Defensorías del Niño y el Adolescente del nivel
municipal depende de la Dirección Especial de los Derechos del Niño y del
Adolescente de la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, se han señalado problemas de
coordinación entre el nivel central y los municipales, así como la falta de
independencia política del Defensor del Pueblo (Observaciones del Comité de los
Derechos del Niño al Informe 2006 presentado por el Estado Parte).
Si bien Chile no cuenta con esta figura a nivel nacional, se han creado Oficinas de
Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia (OPD) dependientes del
Más información puede consultarse en http://www.udape.gob.bo/portales_html/docsociales/SEDEGES_pagina%20web.pdf,
Más información puede consultarse en:
http://www.mimp.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=153&Itemid=297
6
7
LA EMERGENCIA DEL DEFENSOR DE LOS DERECHOS DEL NIÑO EN AMERICA LATINA
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Servicio Nacional de Menores (SENAME). Su objetivo es contribuir al fortalecimiento
de una cultura de respeto de los derechos del niño, facilitando el desarrollo de un
sistema local de protección de derechos. Las OPD acogen y atienden a los niños y
niñas víctimas de situaciones de exclusión social o que tengan la necesidad de
defensa jurídica en la restitución de algún derecho vulnerado.
Ecuador cuenta con Juntas Cantonales de Protección de Derechos, cuyo rol es exigir
el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Las Juntas
Cantonales tienen la función de conocer los casos de amenaza o violación de los
derechos individuales o colectivos de niños, niñas y adolescentes y tomar las medidas
administrativas de protección correspondientes. La etapa siguiente consiste en vigilar
la ejecución de las medidas. Si el proceso fracasa, las Juntas deben dirigirse a los
órganos judiciales competentes. Otra misión de las Juntas es la de vigilar que los
reglamentos y prácticas institucionales de las entidades de atención no violen los
derechos del niño.
Ecuador complementa esta institucionalidad con el desarrollo de una iniciativa
particularmente interesante en materia de involucramiento de la comunidad. El
artículo 208 del Código de la Niñez y Adolescencia prevé la creación de Defensorías
Comunitarias para la Promoción, Defensa y Vigilancia de los Derechos de la Niñez y
Adolescencia. Estas Defensorías Comunitarias se conciben como espacios en donde
los miembros de la comunidad participan de manera espontánea. Tienen facultad
para intervenir en casos de violación de derechos y ejecutar las acciones
administrativas y judiciales que estén a su alcance. Remiten directamente a las
Juntas Cantonales o al Juez de la Niñez y Adolescencia y coordinan su actuación con
el Defensor del Pueblo (dado que Ecuador no cuenta con un Defensor del Niño). Esta
iniciativa está basada en la idea de corresponsabilidad entre el Estado, la Sociedad y
la Familia para el cumplimiento de los derechos del niño.
Conclusiones En diversos documentos del SIPI se ha destacado el carácter primordial de la noción
de integralidad como fundamento de los sistemas de protección y promoción de los
derechos de la infancia. Estos sistemas se erigen sobre un entramado de instituciones
jurídicas y administrativas que contribuyen a configurar una legalidad y a definir los
lineamientos de la política orientada a la niñez. Más allá del control recíproco que
suponen las respectivas competencias jurisdiccionales (poder político y judicial), las
defensorías asumen una función de contralor que se impone sobre cada una de estas
jurisdicciones. En este sentido, las defensorías forman parte de esta institucionalidad
pero a la vez se ubican por fuera y por encima de la misma. Sin ser órganos de
implementación de políticas ni de restitución judicial de derechos vulnerados,
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contribuyen a una y otra acción acercándose a la ciudadanía para que esta pueda
ejercer su derecho y su obligación de demandar política y judicialmente la realización
plena del derecho que nos asiste como seres humanos y, fundamentalmente, del
derecho que gozan los niños como presente y futuro de la humanidad.
Los esfuerzos que vienen realizando los países de la región en este sentido muestran
indudables avances, destacándose la voluntad política de los gobiernos subnacionales de suplir carencias cuando a nivel nacional no se logran consolidar estas
iniciativas. En este sentido, las debilidades observadas –como la falta de claridad en
los mandatos, la insuficiencia de recursos humanos y financieros, la limitada
cobertura territorial– pueden ser tomadas como obstáculos a remover en un camino
que ya ha sido allanado.
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