¿Se vulnera el Principio de Legalidad en el caso de una Ordenanza

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TRIBUTACIÓN MUNICIPAL
¿Se vulnera el Principio de Legalidad en el caso de una
Ordenanza emitida por una Municipalidad Distrital?
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Carmen del Pilar Robles Moreno
Profesora de Derecho Tributario de la
Pontificia Universidad Católica del Perú
1. Introducción
El 14 de marzo del 2005, se publicó en el
diario oficial El Peruano la Sentencia del
Tribunal Constitucional sobre la acción de
inconstitucionalidad interpuesta por la
Defensoría del Pueblo contra varias Ordenanzas emitidas por la Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco, (MDSS) en
materia de arbitrios, fundamentando su
posición en que se vulnera el principio de
«Legalidad» establecido en el artículo 74°
de la Constitución, ya que se debe cumplir con la ratificación por la Municipalidad Provincial para que se cumpla con el
principio de legalidad.
El Tribunal Constitucional declaró FUNDADA la acción de inconstitucionalidad,
en consecuencia, inconstitucionales varias
Ordenanzas emitidas por la MDSS:
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Declaró que la sentencia surte efectos a partir
del día siguiente de su publicación y, por consiguiente, no habilita la devolución o compensación de pagos efectuados a consecuencia de
las Ordenanzas declaradas inconstitucionales. Declaró que los términos de esta Sentencia no
habilitan la continuación de procedimientos de
cobranza coactiva en trámite, ni el inicio de éstos o
cualquier otro tipo de cobranza relacionada con
las Ordenanzas declaradas inconstitucionales.
P R I M E R A Q U I N C E N A - M A Y O 2005
Debido a que consideramos que estas Ordenanzas, a nuestro parecer, han cumplido,
tanto con la Constitución vigente, no han violado el principio de legalidad, en esta oportunidad vamos a revisar algunos conceptos.
2. Posición de la Defensoría del
Pueblo
La Defensoría del Pueblo con fecha 16 de
julio del 2004 interpone demanda de
inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas expedidas por la Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco, alegando que
las mismas vulneran los principios tributarios de legalidad (no ratificación por Ordenanza provincial y aplicación retroactiva de
la ley), no confiscatoriedad y capacidad contributiva; y asimismo, porque utilizan criterios prohibidos para la determinación del
importe a pagar por concepto de arbitrios.
La Defensoría del Pueblo, mediante esa
acción de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas de la MDSS que establecieron el pago de arbitrios por concepto de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques
y Jardines, para los períodos fiscales 1996,
1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002,
2003 y 2004, solicita al Tribunal Constitucional la revisión constitucional de las mismas, básicamente por lo siguientes argumentos: i) Respecto a la impugnación de
Ordenanzas ya derogadas, demanda el
pronunciamiento del Tribunal Constitucional, debido a que los efectos de las mismas aún perviven en el tiempo, ii) La Muni-
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INSTITUTO
DE
cipalidad de Santiago de Surco, en la emisión de las Ordenanzas Municipales impugnadas, no ha respetado el mecanismo formal de ratificación para su validez, establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades, iii) La Municipalidad de Santiago
de Surco ha cobrado arbitrios utilizando criterios no admisibles para su cuantificación.
La Defensoría del Pueblo, señala que:
«(…) evidentemente, para que se respete el
principio de legalidad tributaria, las Ordenanzas
emitidas por los gobiernos locales deben cumplir con las formalidades preestablecidas por el
ordenamiento jurídico para su vigencia, es decir, se requiere contar con Ordenanzas válidamente emitidas. Bajo este entendido es que la
Defensoría del Pueblo considera que las Ordenanzas N°s (…), vulneran el principio de legalidad tributaria, dado que ninguna de ellas cumple con el requisito de la Ratificación aprobada
por Acuerdo de Concejo de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, y publicada antes del
30(1) de abril de cada ejercicio fiscal, conforme a
lo establecido en el artículo 69°-A de la Ley de
Tributación Municipal, Decreto Legislativo 776.
En efecto de conformidad con el artículo 40° de
la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972
«(…) las Ordenanzas en materia tributaria expedidas por las Municipalidades Distritales deben
ser ratificadas por las Municipalidades Provinciales de su circunscripción para su vigencia».
3. Sentencia del Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional considera que,
a fin de no vulnerar los principios constitucionales para la creación de tributos, el
marco constitucional que debió respetarse en la producción de Ordenanzas por
arbitrios municipales es la siguiente: El artículo 74° de la Constitución reconoce facultad tributaria a los gobiernos locales para la
creación de tasas y contribuciones, siempre que:
a) sea dentro de su jurisdicción; y, b) con los
límites que establece la ley.
Ello quiere decir que las Municipalidades no
pueden ejercer su potestad tributaria de manera arbitraria, sino que dicho reconocimiento
constitucional estará legitimado siempre que se
encuentre dentro del marco legal que la Constitución consagra. Será, entonces, mediante la
ley de la materia como se regule el instrumento
idóneo para ejercer la potestad tributaria, así
como, el procedimiento para su validez y vigencia. De este modo, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Tributación Municipal, en
lo que sea pertinente, constituyen el parámetro
de constitu-cionalidad para el correcto ejercicio
de la potestad tributaria municipal.
En este mismo orden de ideas, el Tribunal Constitucional considera que la ratificación de la Ordenanza Distrital es constitutiva, sólo con ella se
convalida la vigencia de Ordenanza Distrital como
norma exigible a particulares. Por ello, se afirma
que la Ordenanza Distrital ya existe antes de la
ratificación, pero, no obstante, aún no es válida
ni eficaz, por no estar conforme con todas las
reglas para su producción jurídica.
Asimismo, señala el Tribunal Constitucional lo siguiente:
(1) De acuerdo al TUO vigente de la Ley de Tributación Municipal, el artículo 69°-A, estas Ordenanzas deberán ser publicadas a más tardar el 31 de diciembre del ejercicio anterior
al de su aplicación.
INVESTIGACIÓN EL PACÍFICO
«El artículo 204° de la Constitución establece
que la norma declarada inconstitucional queda
sin efecto al día siguiente de la publicación de la
sentencia que así la declara. Por su parte, el
artículo 74° de la Constitución prescribe que no
surten efecto las normas tributarias dictadas en
violación de los principios tributarios, disposición
que, junto a lo previsto por los artículos 36° y 40°
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
(LOTC), permite a este Colegiado, de manera
excepcional, modular los efectos de su sentencia
en el tiempo, en el caso de normas tributarias.
Así, en materia tributaria, conforme se establece en el segundo párrafo del Art. 36° de la
LOTC (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), «(...) el Tribunal debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su
decisión en el tiempo» y resolver «(...) lo pertinente respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia».(2)
Esta atribución permite al Tribunal Constitucional
decidir, en materia tributaria, si los efectos de sus
sentencias deben ser a futuro (ex nunc) o con
carácter retroactivo (ex tunc), en cuya deliberación, evaluaciones en torno al coste económico,
jurídico y político de su decisión adquieren especial relevancia.
La trascendencia del presente caso, dada la
creciente expectativa de los contribuyentes y
gobiernos respecto a la cuantificación de los
arbitrios municipales, hace necesario que este
Tribunal Constitucional delimite los posibles efectos de su decisión y que se obtenga de ella lo
más valioso para la sociedad.
El presente es un caso que, circunscrito en los
vicios y anomalías a la producción normativa de la
Municipalidad de Surco, reproduce una problemática que a nivel nacional aqueja a la mayoría de
gobiernos locales y usuarios de los servicios prestados por ellas. Se ha observado a lo largo de los
últimos (…)además de la inobservancia de requisitos de validez de sus Ordenanzas; frente a ello,
no puede desconocerse tampoco la falta de
previsión legislativa para establecer procedimientos de ratificación en tiempo eficaz y acordes a la
realidad(3), así como, la falta de reglas claras sobre criterios de distribución de arbitrios».
Asimismo, señala el Tribunal Constitucional que:
«En consecuencia, no queda duda que la ratificación es un mecanismo de control sobre la
producción de normas, consustancial a la garantía de la autonomía municipal. Por lo tanto,
de ninguna manera el Tribunal Constitucional
puede admitir el alegato de la defensa de la
Municipalidad de Surco, de que la falta de fundamento de la ratificación se sustenta en que se
ha derogado la participación de las Municipalidades provinciales como segunda instancia en
el procedimiento contencioso tributario. Pareciera que, en su errado entender, la simplificación
administrativa en las instancias de reclamación –
que perfectamente queda justificada a favor de
los contribuyentes, tiene el mismo fundamento
que una exigencia en el procedimiento de producción normativa, necesario para garantizar un
sistema tributario de mayor equidad.
Menos aún cabe admitir que el requisito de la
ratificación establece una relación de jerarquía
entre Municipalidades; todo lo contrario, éste
se enmarca dentro de las relaciones de coordi(2) El segundo párrafo del artículo 81° del Código Procesal Constitucional (aprobada por la Ley 28237), cuando se declare la
inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del
artículo 74° de la Constitución, el Tribunal debe determinar de
manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión en
el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las
situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia.
(3) El subrayado es nuestro
nación entre gobiernos locales, propio de un
Estado descentralizado».
Sobre esto, nos permitimos efectuar el
análisis de lo que significa:
i) «menos aún cabe admitir que el requisito de la ratificación establece una
relación de jerarquía» y,
ii) «no queda duda que la ratificación es
un mecanismo de control sobre la producción de normas, consustancial a la
garantía de la autonomía municipal»
Como podemos apreciar quien señala que
el control de la Municipalidad provincial establecido para la creación de tributos por
parte de la Municipalidades Distritales (en
vía de ratificación) encuentra su justificación por cuanto la primera resuelve como
segunda instancia en los procedimientos
contencioso tributarios es el propio Tribunal Fiscal, quien hace suya la tesis de la
Defensoría del Pueblo, tal como aparece en
la RTF(4) N° 3178-4-2003, donde se señala
lo siguiente:
«(…) Que sobre el particular, la Defensoría del
Pueblo, mediante Informe Defensorial N° 33
denominado «Tributación Municipal y Constitución» ha establecido que: «la ratificación tiene como finalidad incorporar mecanismos de
coordinación entre las Municipalidades, a fin
de brindar coherencia al esquema de tributación
municipal de cada provincia. De esta manera, el
procedimiento resulta razonable si consideramos que, de conformidad con el artículo 96°
de la LOM, corresponde al alcalde provincial
conocer en segunda instancia -anterior al Tribunal Fiscal- los procedimientos administrativos en
materia tributaria iniciados ante las Municipalidades Distritales. En ese sentido, el control de la
Municipalidad provincial establecido para la creación de tributos por parte de la Municipalidades
Distritales -en vía de ratificación- encuentra su
justificación por cuanto la primera resuelve como
segunda instancia en los procedimientos contenciosos tributarios iniciados ante las Municipalidades Distritales, por lo que la ratificación de las
Ordenanzas se convierte en una suerte de control
previo, que puede ayudar a descongestionar la
carga posterior de los procedimientos tributarios
que se presenten al respecto ante la Municipalidad provincial en vía de apelación (…)»
Sobre esta afirmación de la propia
Defensoría del Pueblo y del Tribunal Fiscal
es que está fundamentando la razón de
ser de la Ratificación. En este sentido, creemos que habría que preguntarse, cuál es
la justificación de la Ratificación ya que
con la Ley Orgánica de Municipalidades,
aprobada por la Ley 27972 (27.05.2003)
la Provincial ha perdido competencia, de
acuerdo a lo señalado por la Resolución del
Tribunal Fiscal N° 03590-6-2003. Veamos:
El Tribunal Fiscal(5), con posterioridad a la
vigencia de la actual Ley Orgánica de
Municipalidades, ha emitido una Jurisprudencia de Observancia Obligatoria,
mediante la RTF(6) N° 03590-6-2003, publicada en el diario oficial El Peruano el
02 de julio de 2003.
En esta RTF, se indica que la materia controvertida es «determinar si las Municipali(4) Resolución del Tribunal Fiscal
(5) Como sabemos, máximo órgano administrativo resolutivo
en materia tributaria.
(6) Resolución del Tribunal Fiscal.
dades Provinciales desde la entrada en vigencia de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 son competentes
para resolver los recursos de apelación contra las resoluciones emitidas por las Municipalidades Distritales en los procedimientos contenciosos y, de ser el caso, el trámite
a seguir en el caso de recursos de apelación
que hubieren sido presentados durante la
vigencia de la Ley Orgánica de Municipalidades anterior, esto es la Ley 23853».
Sobre esto, el mismo Tribunal Fiscal reconoce que la competencia de las Provinciales desde la entrada en vigencia de la
Ley Orgánica de Municipalidades, es susceptible de dos interpretaciones: i) Una
primera, según la cual las Municipalidades Provinciales continúan siendo competentes para resolver las apelaciones de
resoluciones emitidas por las Municipalidades Distritales dentro del procedimiento
contencioso, y ii) Una segunda que considera que desde la entrada en vigencia
la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, el Tribunal Fiscal es el órgano competente para conocer las apelaciones formuladas contra las resoluciones emitidas por las Distritales dentro del
procedimiento contencioso.
En este mismo sentido, precisa el Tribunal
Fiscal que con fecha 24 de junio del año
2003 por acuerdo de Sala Plena N° 200312, se adoptó el siguiente criterio:
«Desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica
de Municipalidades, Ley 27972, el Tribunal Fiscal
es el órgano competente para conocer las apelaciones formuladas contra las resoluciones emitidas por las Municipalidades Distritales dentro del
procedimiento contencioso, toda vez que dicha
norma suprimió el texto del artículo 96° de la Ley
Orgánica de Municipalidades N° 23853»
De otro lado, cuando el Tribunal Constitucional señala que la ratificación es un
mecanismo de control sobre la producción de normas, consustancial a la garantía de la autonomía municipal; nosotros
nos preguntamos, si la producción de
normas (entiéndase Ordenanza de materia tributaria) se da tanto por una Municipalidad Distrital como por una Municipalidad Provincial, ¿Cuál es el mecanismo
de control en el caso de las Ordenanzas
emitidas por una Municipalidad Provincial?, ¿Cuál es el plazo que tiene una Municipalidad Provincial para ratificar una Ordenanza?, porque si no hay plazo, las Provinciales no tienen límite en su accionar y
por lo tanto, (al menos en teoría), tendremos Ordenanzas ratificadas cuando la
Provincial así no decida, o por lo menos
debería existir una Ley Marco que regule
íntegramente el tema de la ratificación,
lamentablemente y el Tribunal Constitucional así lo ha reconocido expresamente, cuando señala que «(…) no puede desconocerse tampoco la falta de previsión
legislativa para establecer procedimientos de ratificación en tiempo eficaz y acordes a la realidad(…)»
Asimismo, cuando el Tribunal Constitucional indica que no cabe admitir que el
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requisito de la ratificación establece una
relación de jerarquía entre Municipalidades; todo lo contrario, éste se enmarca
dentro de las relaciones de coordinación
entre gobiernos locales, propio de un Estado descentralizado; nosotros nos permitimos señalar que, no existe una relación de jerarquía entre una Municipalidad Distrital y una Provincial, y que sobre
las relaciones de coordinación entre gobiernos locales, el artículo 124° de la actual Ley Orgánica de Municipalidades
(aprobada por la Ley 27972). Se establece
que «Las relaciones que mantienen las Municipalidades entre ellas, son de coordinación, de cooperación o de asociación para
la ejecución de obras o prestación de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno».
Entonces si efectivamente se trata de relaciones de coordinación entre una Distrital
y una provincial, cuál es el papel que juega
la Distrital, si lo cierto es que se encuentra
absolutamente sometida a la disposición
de la provincial para ratificar una Ordenanza, ¿Cuál es la participación efectiva en
la coordinación de la Distrital en el caso de
la ratificación de la Ordenanza? ¿Acaso
olvida el Tribunal Constitucional lo que
sucede en la realidad entre las relaciones
de una Distrital y una provincial durante el
proceso de la ratificación? No hay análisis
conjunto de ninguna forma o manera,
tampoco hay debate ni concertación, quien
decide señores la ratificación o no es la
Provincial, y no existe ningún mecanismo
que haga posible que la Distrital impugne
o cuestione la decisión de la Provincial,
menos aún no existe un procedimiento
en relación al tiempo con que goza la Provincial para la ratificación. Como se puede
apreciar de la sentencia que estamos comentando, en todos los casos las Ordenanzas de la Distrital fueron ratificadas por
la Provincial, pero en el momento que ellos
lo consideraron oportuno (en algunos casos tal como lo reconoce el propio Tribunal Constitucional, con una tardanza de
más de 4 años Entonces ¿Dónde está la
relación de coordinación?
Lo cierto es que, nos guste o no, y mucho
más haya de cualquier intento de sustentar lo contrario, en el proceso de la ratificación de la Ordenanza es la Provincial
quien decide y quien impone su parecer,
entonces ¿hay o no una subordinación
explícita de la Distrital? Nosotros consideramos que sí la hay.
De otro lado, afirma el Tribunal Constitucional que:
«(…) Y es que la ratificación guarda sustento
con la necesidad de armonizar y racionalizar el
sistema tributario a nivel de Municipalidades y
evitar así, las diferencias irracionales entre las
distintas jurisdicciones municipales. Ello, por
supuesto, no resta autonomía para la creación de
tributos; pero si ayuda a resguardar que exista
un estándar mínimo en los criterios para la determinación de servicios municipales, y a evitar la
arbitrariedad en la cuantificación de los mismos».
En relación a la afirmación del Tribunal ConsA C T U A L I D A D E M P R E S A R I A L | N° 86
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AREA TRIBUTARIA
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TRIBUTACIÓN MUNICIPAL
titucional «Pareciera que, en su errado entender, la simplificación administrativa en las
instancias de reclamación -que perfectamente queda justificada a favor de los contribuyentes-, tiene el mismo fundamento que
una exigencia en el procedimiento de producción normativa, necesario para garantizar un sistema tributario de mayor equidad».
Sobre esto, consideramos que una cosa es
la simplificación administrativa procedimental y otra muy distinta es la formación
normativa de la ratificación, quien confunde
o tiene un parecer errado es más bien la
Defensoría del Pueblo, pues son ellos (como
hemos podido apreciar) quienes fundamentan la ratificación sosteniendo el conocimiento en segunda instancia de la Provincial.
También precisa el Tribunal Constitucional que,
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«La defensa de la Municipalidad de Surco, al
señalar que la ratificación es válida sólo si estuviese contemplada en el texto de la Constitución, omite una lectura completa del artículo
74° de nuestra Constitución, mediante el cual
se establece el ejercicio de la potestad tributaria
municipal con los «límites que establece la ley».
Esta disposición determina la ampliación del
parámetro de control constitucional al ejercicio
de la potestad tributaria municipal, de modo
que el marco de referencia para constatar la
validez/invalidez de sus Ordenanzas no se limita
únicamente a la lectura literal de la Constitución,
sino que integra las normas con contenido
material que deriven de ella; esto es, la Ley de
Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades, en los preceptos referidos a atribuciones y competencias de las Municipalidades en el ejercicio de su potestad tributaria».
Ahora bien, pensemos por un momento
que efectivamente, si la Ordenanza en
materia tributaria emitida por una Municipalidad Distrital no es ratificada por una
Municipalidad Provincial se vulnera, viola
y atenta contra el principio de legalidad,
en consecuencia esa Ordenanza no ratificada sería inconstitucional.
Si esta afirmación (posición con la que discrepamos completamente) es así, nos preguntamos: ¿Cuál es la razón por la cual la
Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional, recomendó que se
contemple en la Constitución que «las tasas
y contribuciones creados por los Concejos
de las Municipalidades Distritales, para su
vigencia, deben ser ratificados por el correspondiente Concejo Provincial, siendo el instrumento normativo legal de aprobación
de los tributos municipales la Ordenanza»?
Es decir, si la normatividad tal y como estaba y sigue estando (la ratificación de la
Ordenanza Distrital en materia tributaria
debe ser ratificada por la provincial) atenta contra el principio de legalidad, no sería necesario, que se contemple en la Constitución la «Ratificación de la Ordenanza», bastaría que ésta siga estando regulada en la Ley Orgánica de Municipalidades. Insistimos, ¿Por qué entonces se recomendó que se establezca en la Constitución la Ratificación de la Ordenanza?
Nosotros consideramos que, aunque hoy
algunas instituciones y organismos del gobierno no lo vean claramente, es indispen-
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INSTITUTO
DE
sable que la Ratificación sea considera en la
Constitución, de tal manera que si la Ratificación se contempla en la Constitución, ahí
si constituye un requisito indispensable que
ésta se dé, pues de lo contrario, si se estaría
vulnerando el «Principio de «Legalidad».
Sólo de esa manera constituiría violación al
principio de legalidad. Pero si no se establece constitucionalmente la Ratificación,
no se puede sustentar que se atenta contra
el principio de legalidad.
Como podemos apreciar, lo señalado anteriormente significa que no es cierto que
una Ordenanza Distrital en materia
tributaria emitida y publicada vulnere el
principio de legalidad.
Al respecto, señala el Tribunal Fiscal, mediante la RTF N° 2290-4-2003 lo siguiente:
justificación estaría básicamente porque
la provincial conoce en segunda instancia de los procedimientos contenciosos
tributarios. Consideramos, que esto no es
así, ya que siendo la Ley Orgánica de Municipales una norma que desarrolla a las
Municipalidades que han sido establecidas por la Constitución como órganos de
gobierno local, tiene como señala el doctor García Belaunde un límite que es la
propia Constitución, y la Constitución no
ha establecido niveles de jerarquía entre
una Municipalidad Distrital y una provincial, ésa es la razón por la cual, la Comisión
de Reforma de la Constitución recomendó
que la Ratificación se incorpore en las modificaciones a la Constitución.
Consideramos oportuno recordar lo que señala el doctor Domingo García Belaunde(7),
«(…) Que para efecto del presente análisis debe
tenerse en cuenta que las Municipalidades provinciales conocen en segunda instancia los procedimientos administrativos en materia tributaria
iniciados ante las Municipalidades Distritales,
toda vez que según lo dispuesto por el artículo
96° de la Ley Orgánica de Municipalidades, las
reclamaciones sobre materia tributaria que interpongan individualmente los contribuyentes
se rigen por las disposiciones del Código Tributario, precisándose que cuando la resolución
sea expedida por un Alcalde Distrital, antes de
recurrirse al Tribunal Fiscal, debe agotarse el
recurso jerárquico correspondiente ante el Alcalde Provincial respectivo: Que el hecho que las
Municipalidades provinciales conozcan en segunda instancia los medios impugnatorios de carácter tributario iniciados en las Municipalidades
Distritales evidencia, una relación de jerarquía entre la Municipalidad provincial y las Municipalidades Distritales ubicadas en su jurisdicción.
Que es en marco de esta relación de jerarquía
establecida por la Ley Orgánica de Municipalidades que debe analizarse si las Ordenanzas
emitidas por las Municipalidades Distritales requieren de la ratificación de las Municipalidades provinciales, como se estableció para el
caso de los edictos.
Que sobre el particular, la Defensoría del Pueblo, mediante Informe Defensorial N° 33 denominado «Tributación Municipal y Constitución»
ha establecido que: «la ratificación tiene como
finalidad incorporar mecanismos de coordinación entre las Municipalidades, a fin de brindar
coherencia al esquema de tributación municipal de cada provincia. De esta manera, el procedimiento resulta razonable si consideramos que,
de conformidad con el artículo 96° de la LOM,
corresponde al alcalde provincial conocer en
segunda instancia -anterior al Tribunal Fiscal- los
procedimientos administrativos en materia
tributaria iniciados ante las Municipalidades
Distritales. En ese sentido, el control de la Municipalidad provincial establecido para la creación de tributos por parte de las Municipalidades Distritales –en vía de ratificación- encuentra
su justificación por cuanto la primera resuelve
como segunda instancia en los procedimientos contenciosos tributarios iniciados ante las
Municipalidades Distritales, por lo que la ratificación de las Ordenanzas se convierte en una
suerte de control previo, que puede ayudar a
descongestionar la carga posterior de los procedimientos tributarios que se presenten al respecto ante la Municipalidad provincial en vía de
apelación».
«El concepto de ley orgánica surge, al parecer
en la Constitución francesa de 1848 y de ahí se
extiende a todo América Latina, que la adopta
con variantes. Pero en general, puede decirse
que en el Perú, por lo menos hasta 1979, el
concepto de ley orgánica no tenía ninguna
significación específica, salvo la de destacar el
carácter de una ley por la materia que regulaba.
Así se llamaba a una ley como orgánica, cuando
desarrollaba una institución, o especificaba la
organización de un ente público, etc. Esto es,
era un calificativo y nada más. Sin embargo, la
Constitución de 1979, en su artículo 194° adoptó
el concepto de ley orgánica con un doble sentido: a) Como aquélla que era necesaria para
desarrollar, organizar o precisar diversas instituciones, prerrogativas o derechos que la misma
Constitución enunciaba, y adicionalmente, en
estos casos, b) La Ley necesitaba sancionarse con
un quórum calificado, consistente en la mitad
más uno del número legal de miembros de
cada Cámara. La conclusión que se desprendía
de esto, era lo siguiente: 1. Determinadas instituciones sólo podían regularse por ley orgánica (Municipalidades, Fuerza Armada, Poder Judicial, Tribunal de Garantías Constitucionales(8),
etc), 2. La ley orgánica necesitaba para su aprobación parlamentaria de determinado quórum,
y 3. Cualquier alteración, modificación, derogación, complemen-tación de una ley orgánica,
sólo podría hacerse por otra ley orgánica. Cabe
agregar que el postulado de la ley orgánica se
mantiene en sustancia con la vigente Constitución de 1993, y así consta en su artículo 106°:
su aprobación o modificación requiere el voto
de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. Agrega el doctor García
Belaunde(…) Es claro que las competencias
municipales son las que señala la Constitución
y las que desarrolla y consagra su Ley Orgánica.
Pero esta Ley Orgánica no es pétrea(9) ni eterna,
puede ser cambiada ad libitum(10) por el Legislativo, siempre y cuando observe el quórum
reglamentario que la misma Constitución establece. Y en cuanto a interpretación y materias
competenciales, la Ley Orgánica puede decir
mucho y también puede cambiar sus enfoques
y contenidos, en la medida que respete el contenido esencial del marco constitucional.
Esto significa que tanto para la Defensoría
del Pueblo, como para el Tribunal Fiscal,
la Ley Orgánica de Municipalidades ha
establecido un marco de jerarquía entre
la Municipalidad Distrital con la correspondiente Municipalidad Provincial, y la
INVESTIGACIÓN EL PACÍFICO
En conclusión, en orden de lo hasta aquí
señalado, coincidimos plenamente con
esta posición, es decir, la Ley Orgánica tiene que respetar el contenido esencial del
marco constitucional, y es justamente,
algo que todavía algunas instituciones no
lo tienen claro.
(7) García Belaunde, Domingo, en artículo «Estado y Municipio en
el Perú», en la Revista Jurídica del Perú N° 41, Diciembre 2002.
(8) Hoy Tribunal Constitucional.
(9) Inamovible, no se puede cambiar.
(10) Que queda librado a los cambios sin límites, a disposición
del legislador o constituyente.