la singularidad de las causas justificativas en los despidos

NÚMERO 37. SEPTIEMBRE DE 2015
ISSN: 2254-3805
DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
LA SINGULARIDAD DE LAS CAUSAS
JUSTIFICATIVAS EN LOS DESPIDOS COLECTIVOS
EN EL SECTOR PÚBLICO
THE PARTICULARITY OF PROPER REASONS FOR COLLECTIVE
REDUNDANCIES IN THE PUBLIC SECTOR
Juan José Fernández Domínguez
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de León
Patricia Prieto Padín
Becaria FPU del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Universidad de León
RESUMEN
El ensayo aborda, de inicio, el tránsito que, en breve espacio de tiempo,
tiene lugar desde una situación jurídica en la cual ni se planteaba el despido por razones «empresariales» en la Administración a otro en el cual el
desmesurado crecimiento del sector público, unido a la crisis, ha situado
el reajuste de sus plantillas en tema de permanente actualidad. El núcleo
de la reflexión queda situado en desentrañar el «enigma» de cuanto ha de
entenderse por insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente,
como traducción de las causas económicas comunes cuando afectan a la
Administración en sentido estricto, vinculando su funcionalidad a las medidas preventivas o coercitivas reguladas en la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera; al tiempo, efectúa un sucinto
repaso de las otras causas (técnicas, organizativas ¿y de producción?)
que, en principio, están llamadas a jugar un papel secundario o complementario y no presentan grandes peculiaridades en su aplicación respecto
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al que desarrollan en el sector privado. Concluye con una sucinta reflexión
sobre el margen de que disponen los Tribunales para valorar el carácter
proporcional de los despidos que bajo tal motivación se llevan a cabo.
Palabras clave: Despidos colectivos, Administración, sector público, insuficiencia presupuestaria.
ABSTRACT
This paper analyses, initially, the change that, in a short period, takes
place from a legal situation in which nobody raised the possibility of collective redundancies in the Administration, to another in which the excessive growth of the public sector, linked to the crisis, have placed the readjustment of the staff of public employees in a permanent topic today. The
key point is situated in unraveling the «enigma» about the concept and the
meaning of supervened and persistent budgetary shortages, as a translation of the common economic causes when they affect the Administration in
the strict sense, connecting their functionality with the measures (preventive or coercive) regulated by budgetary stability and financial sustainability laws. At the same time, the essay examines the other causes (technical,
organizational and ¿productive?) that, in theory, are destined to play a
secondary or complementary function and, whose application have not
novelty with regard to their role in the private sector. It concludes with a
brief consideration about the margin available to the courts when assessing the proportionality of the redundancies.
Keywords: Collective redundancies, Administration, public sector, budget
shortfall.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
SUMARIO
1.
UNA BREVE, AZAROSA E INACABADA HISTORIA DE LAS CAUSAS DE
DESPIDO COLECTIVO EN EL SECTOR PÚBLICO.
2.
LAS CAUSAS ECONÓMICAS («INSUFICIENCIA PRESUPUESTARIA»)
EN LOS DESPIDOS DEL PERSONAL LABORAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
2.1. La nulidad del art. 35.3 RD 1483/2012 y sus consecuencias.
2.2. La aproximación de doctrina científica y judicial al enigmático concepto de «insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente».
2.2.1. El elemento objetivo: la insuficiencia presupuestaria como traducción de las causas económicas.
2.2.2. El elemento temporal: sobrevenida y persistente.
2.2.3. El elemento finalista: la financiación de los «servicios públicos
correspondientes».
3.
LAS CAUSAS TÉCNICAS, ORGANIZATIVAS Y ¿PRODUCTIVAS?
4.
A MODO DE ESTRAMBOTE: LA INCIDENCIA DE LA CAUSA EN EL
JUICIO DE PROPORCIONALIDAD DEL DESPIDO COLECTIVO
5.
BIBLIOGRAFÍA.
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1. UNA BREVE, AZAROSA E INACABADA HISTORIA
DE LAS CAUSAS DE DESPIDO COLECTIVO
EN EL SECTOR PÚBLICO
Trazar una semblanza actual sobre la entidad que en el sector público presentan las causas de despido colectivo (u objetivo de la letra c del art. 52 ET,
pues son exactamente coincidentes) demanda, como ejercicio de previo cumplimiento para su adecuada comprensión, volver la vista hacia su historia, que
en el encabezado del epígrafe se ha compendiado en tres adjetivos a partir de
los cuales cabe aspirar a su glosa.
A.- En primer término se alude a su brevedad —o modernidad—, para destacar así un corto recorrido en el tiempo, explicable no solo por el hecho de que
el crecimiento del empleo laboral en cuanto ahora se conoce como sector
púbico haya tenido lugar relativamente tarde en España (por comparación con
otros países europeos), sino, sobre todo, porque su propia admisibilidad en
Derecho únicamente se suscita a partir de la década de los 90 del siglo pasado.
Respecto al primero de los dos datos destacados, baste recordar cómo el
recurso al personal laboral constituyó, y constituye, excepción tradicional en el
empleo público español (arts. 103.3 y 149.1.18 CE), habida cuenta de la preferencia reservada a los funcionarios que hoy detalla el art. 11.2 en relación con
el art. 9.2 EBEP. Sin embargo, dos fenómenos contribuyeron a que su número
se multiplicara exponencialmente: de un lado —y sirva la constatación efectuada por la Comisión de Expertos cuyo informe sirvió de base al EBEP, donde eufemísticamente se pone de relieve cómo la limitación «en la práctica no
se ha respetado»—, porque su presencia, lejos de resultar excepcional, deviene habitual y aparece normalizada hasta en su importancia cuantitativa dentro
de las diferentes Administraciones Públicas1; de otro, porque estas crecen no
solo al calor del desarrollo autonómico (aun cuando la Administración territorial
es, per se, un fenómeno multiplicador —y, también, «duplicador» de funciones— evidente), sino, y en particular, por la progresiva ampliación de su ámbito de actuación a parcelas no vinculadas al núcleo de soberanía y sí a la prestación de bienes y servicios para la comunidad, dando pie al fenómeno cono1
RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, Despidos y otras medidas (re)estructuración de plantillas laborales
en el sector público, Iustel/Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2013, pp. 10-20.
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La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
cido como huida del Derecho Administrativo (o, acudiendo al argot comparado,
«agencificación»2), en el cual el recurso a la contratación laboral constituye
práctica consolidada la hora de nutrir cuanto se conoció primero como Administración «instrumental» («áreas instrumentales» o «zonas operacionales») y
luego ha mutado su nombre por el de sector público que no constituye Administración Pública, el cual acoge un ingente número de laborales que trabajan
«para» la Administración, pero no «en» la Administración. Solo, por tanto, a
partir del momento en que el conjunto de trabajadores «de» la Administración
alcanzó una envergadura considerable, y claramente excesiva, surge el problema de qué hacer con ellos3.
La realidad anterior tiene su correlato en el segundo de los datos, la evolución
legal, pues en materia de despidos colectivos ninguna previsión específica
contenía al respecto el Estatuto de los Trabajadores en su versión original de
1980, bajo la alusión —entonces— a «causas económicas y tecnológicas», y
la interpretación judicial no dejaba margen alguno para su aplicación en la
Administración, al amparo de una consolidada tesis de la Dirección General de
Trabajo que, concibiendo aquellas como una fuerza mayor impropia, exigía
unas notas de imposibilidad, imprevisibilidad, inimputabilidad, realidad, suficiencia y actualidad que, por definición, hacían que no fueran predicables en la
relación laboral de los trabajadores públicos4.
Fue con la reforma operada por Ley 11/1994, en un contexto de crisis como el
actual, donde tuvo lugar un cambio sustancial en el despido analizado (y desde ese momento desdoblado en objetivo y colectivo), al amparo de unas rebautizadas como «causas económicas, técnicas, organizativas y de producción», pero no dotadas de definición (dejando la tarea de subsunción a los
jueces), a modo de categorías anfibológicas que animaron a algunas Administraciones —locales o instrumentales— a utilizarlas para solventar sus problemas de personal. Decisiones en las cuales cabe descubrir el origen reciente
de la historia que aquí concita la atención5.
2
Para una primera aproximación al fenómeno en toda Europa y diferentes formas y dimensiones,
VERSCHUERKE, Bram, «The role of public agencies in the policy making process: rhetoric versus reality»,
Public Policy and Administration, Vol 24, núm. 1, 2009, pp. 23-46.
3
Dando cuenta de ambos fenómenos, con un amplio elenco bibliográfico de autores que abordan la
cuestión, FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, Juan José y RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, Hacia un nuevo
régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Publicas, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2006, pp. 83, nota 258, y 195 y ss. Un desglose de la incidencia cuantitativa y cualitativa dentro del contexto significado en GONZÁLEZ ALONSO, Augusto, «La última reforma del mercado
laboral y su aplicación al sector público», Actum Social, núm. 61, 2012, http://blog.efl.es/articulodoctrinal/la-ultima-reforma-del-mercado-laboral-y-su-aplicacion-al-sector-publico, p. 2.
4
FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, Juan José, Expedientes de regulación de empleo, Trotta, Madrid, 1993, pp.
39-49.
5
DE SOTO RIOJA, Sebastián, La reestructuración del empleo en el Sector Público, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva, Huelva, 2012, pp. 6 y ss.
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B.- Conforme era de esperar, el contexto socio-económico y legal de tales
iniciativas novedosas proporcionó el caldo de cultivo necesario para abrir una
nueva senda, aquí calificada como azarosa por las razones que se pasa a
exponer.
En un primer momento, y al enjuiciar aquellos pioneros supuestos de despido
objetivo o colectivo fundados sobre idénticas causas, los Tribunales se encontraron ciertamente desorientados y divididos en torno a su admisibilidad o no6,
y entre los autores las opiniones al respecto fueron de lo más variadas 7; por
ello, aun cuando la bonanza económica, que se recupera de manera relativamente rápida hizo que decayera —nunca desapareciera8— su posición de
primer plano en el debate jurídico, el retorno de un nuevo periodo crítico que
todavía perdura llevó a que la cuestión recobrara actualidad —de la mano, sin
embargo, de una curiosa paradoja, pues mientras en las empresas privadas
se perdían durante el periodo 2007-2010 más de dos millones de empleos, el
sector público se incrementaba en casi un cuarto de millón9—, asentándose,
salvo excepciones puntuales10, una respuesta favorable en torno a la aplicabi6
Así, algunos pronunciamientos entendieron que no era de recibo esta posibilidad [SSTSJ de Comunidad
Valenciana de 26 de septiembre y 12 de diciembre de 1997 (Rec. 2860/1996 y 3776/1996) o SSTSJ de
Cataluña de 9 de marzo de 1999 (Rec. 6807/1998)], mientras otros no dudaron en admitir su operatividad:
eso sí, estableciendo condicionantes diversos sobre los cuales se volverá [SSTSJ de Andalucía/Málaga 10
de enero de 1997 (Sentencia núm. 16/1997), Andalucía/Sevilla de 9 de mayo de 1997 (Rec. 3757/1996),
Extremadura de 18 de mayo de 1998 (Sentencia núm. 311/1998) o Aragón de 8 de mayo de 1999 (Rec.
247/1999)]. Debate en el cual terció, pero no de modo concluyente —según cabe constatar de los datos
precedentes—, el Tribunal Supremo, admitiendo su viabilidad en las SSTS de 4 de julio de 1996 (Rec.
4006/1995) o 14 de mayo de 1998 (Rec. 3539/1997).
7
Un compendio de tales posiciones doctrinales en este primer momento en GOERLICH PESET, José
María y NORES TORRES, Luis Enrique, «Reestructuración de plantillas en los entes locales: un nuevo
supuesto de dudosa aplicación del Derecho del Trabajo en la Administración Pública», Justicia Laboral,
núm. 4, 2000, pp. 10 y ss.
8
Baste comprobarlo con los ejemplos que proporcionan las STS de 13 de febrero de 2002 (Rec.
1436/2001) y las SSTSJ de Cataluña de 12 de febrero de 2001 (Rec. 6980/2000) y 10 y 16 de diciembre
de 2003 (Rec. 954/2002 y 341/2002), de la Comunidad Valenciana 14 de febrero de 2002 (Rec.
3231/2001), de las Islas Canarias/Sta. Cruz de Tenerife de 15 de septiembre de 2004 (Rec. 594/2004), de
Madrid de 10 de junio de 2005 (Rec. 2080/2005) o de Castilla y León/Valladolid de 24 de julio de 2006
(Rec. 1308/2006). En la doctrina, BENLLOCH SANZ, Pablo, «Notas acerca de la utilización del despido
objetivo por una Administración Pública», Revista Doctrinal Aranzadi Social, núm. 16, 2001, BIB 2001\1571
y CORDERO SAAVEDRA, Luciano, Régimen de trabajo en las Administraciones Públicas, Laborum,
Murcia, 2003, pp. 234-235.
9
Apuntando el contraste curioso, JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael, «¿Qué hacer? El empleo público local ante
la crisis: políticas de ajuste en un marco de reformas», en AA.VV., El empleo público local ante la crisis,
Fundación Democracia y Gobierno Local-CEMCI, Barcelona, 2011, p. 19. No puede extrañar, por tanto,
que, «ante el impacto de la crisis en el empleo privado, se produzca además una marcada deslegitimación
del empleo público, al que aparte de su elevado coste y pretendida improductividad se le afea un trato de
favor respecto del resto de asalariados, al no haber asumido hasta la fecha los costes de un proceso de
ajuste», RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, Miguel, «El procedimiento de despido en la Administración Pública», Relaciones Laborales, núm. 7-8, 2013, p. 39.
10
Destacan en este punto las opiniones que, desde su visión como especialistas en Derecho Administrativo, se contienen en AA.VV., Estatuto Básico del Empleado Público. Informe de la Comisión, INAP, Madrid,
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La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
lidad de las causas de los arts. 51 y 52.c) ET a las Administraciones lato sensu
consideradas; eso sí, sometiéndolas a una valoración judicial en cada supuesto concreto y siempre tomando en consideración las circunstancias en presencia, por cuanto al menos cuatro premisas o condicionantes eran invocados de
continuo11: necesariamente habrían de tener distinto alcance que en la empresa mercantil; los ajustes de personal no podrían obedecer ya al ánimo de lucro, sino a la satisfacción eficaz del interés general (obviando, por supuesto,
cualquier decisión ordenada a enmascarar medidas discriminatorias); el concepto de Administración requeriría diferenciar entre sus diversas expresiones
territoriales y funcionales, incluida la propia capacidad presupuestaria; y, en
todo caso, procedería tener presente un juicio de razonabilidad atento a los
fines pretendidos con tan drástica medida.
Clima de inseguridad —si se prefiere, de aplicación restrictiva— al cual trató
de hacer frente la Ley 35/2010, a partir de una nueva reforma de tales causas
del despido que, aun cuando dirigida a facilitar su utilización en la empresa,
indirectamente también estaba llamada a hacerlo en la Administración. Así, y
en esta lectura adaptada, la mejor doctrina se hace eco de cómo 12: por cuanto
hace a la causa económica, bastaría con acreditar ya no solo una pérdida de
entidad y retirada de ingresos, sino también un aumento persistente de gastos
aunque aquellos se mantuvieran constantes, pues lo importante habrían de
ser las pérdidas actuales o previstas para un futuro inmediato y el carácter
2005,
http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/funcion_publica/estatutobasico/estatuto_funcion_
publica/proceso/parrafo/0/Informe-de-la-comision-de-expe.pdf, p. 127 o PARADA VÁZQUEZ, Ramón,
Derecho del Empleo Público. Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, Marcial
Pons, Madrid, 2007, p. 83, quien no duda en afirmar —pese a los precedentes— que «las causas de
extinción previstas en los arts. 51 y 52 ET son una posibilidad simplemente teórica, dado que la realidad
muestra que los despidos basados en estos supuestos nunca se afrontan en el sector público».
11
Un compendio de las razones para defender su aplicabilidad bajo tales estrictos condicionantes en
CRUZ VILLALÓN, Jesús, «Los expedientes de regulación de empleo en las Administraciones Públicas»,
Revista de Derecho Social, núm. 49, 2010, pp. 21 y ss.; AGUILERA IZQUIERDO, Raquel, «La extinción
del contrato de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas: algunas singularidades»,
Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigración, núm. 93, 2011, p. 317 y ss. o VIVERO SERRANO, Juan
Bautista, «Extinción del contrato de trabajo», en AA.VV. (CARDENAL CARRO, Miguel y SEMPERE NAVARRO, Antonio Vicente, Dirs., y HIERRO HIERRO, Francisco Javier, Coord.), El personal laboral al
servicio de las Corporaciones Locales, La Ley/El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados,
Madrid, 2010, pp. 1149 y ss. Entre los numerosos pronunciamientos de esta época construidos bajo tal
patrón, seleccionado, por lo emblemático del supuesto que enjuician y las razones para apreciar o no la
concurrencia de la causa en el caso en presencia, SSTSJ del País Vasco de 13 de febrero de 2007 (Rec.
2793/2006), de Madrid 10 de junio de 2007 (Rec. 2008/2005), 12 de febrero de 2010 (Rec. 6306/2009), 22
de febrero y 14 de abril de 2011 (Rec. 5301 y 4944/2010), de Galicia de 23 de mayo de 2008 (Rec.
1484/2008) y 13 de marzo de 2009 (Rec. 72/2009), de Andalucía/Granada 16 de julio de 2008 (Rec.
1585/2008), de Cataluña 9 de marzo de 2009 (Rec. 7006/2008), de la Comunidad Valenciana de 26 de
abril de 2010 (Rec. 178/2010) o de las Islas Baleares 27 de octubre de 2010 (Rec. 217/2010).
12
ROQUETA BUJ, Remedios, La reestructuración de las plantillas laborales en las Administraciones
Públicas. El Real Decreto Ley 3/2012, Tirant lo Blanch, Valencia, 2012, p. 90, o RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, Despidos y otras medidas (re)estructuración de plantillas laborales en el sector público,
cit., pp. 58-59.
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razonable y proporcional del número de despidos propuestos, medidos siempre en función de su contribución a superar la crisis y a favorecer una organización de lo público eficiente en términos de gestión administrativa; idéntico
afán finalista que habría de mover a valorar las causas técnicas, organizativas
y de producción, vinculando la entidad de la decisión extintiva con el afán de
mejorar el quehacer público a través de una mejor y más eficaz organización
de sus recursos, racionalizando el gasto y dando respuesta adecuada a las
exigencias que se demandan de los servicios destinados a los ciudadanos.
En este sentido fue aplicado el nuevo tenor por muchos Tribunales13, aun
cuando lo hicieran para negar la concurrencia de la causa en el caso que enjuiciaban14 o el carácter no razonable de la medida en el supuesto en presencia15; no obstante, en algunos de estos razonamientos latía implícito cuanto
otros manifestaban de manera explícita (en particular la que llegó a ser conocida como «doctrina de Barcelona»16), a saber, que las extinciones por estas
causas únicamente resultaban de aplicación a las empresas que actuaban en
el mercado y perseguían como finalidad la obtención de beneficios, pero no a
las entidades públicas, al carecer de ánimo de lucro y estar destinadas a la
prestación de servicios públicos; motivo por el cual, y por definición, no podían
encontrarse en dicha situación, «ya que el endeudamiento obedecería a su
propia finalidad»17.
13
SSTSJ de Aragón 28 de febrero y 21 de septiembre de 2011 (Rec. 101/2011 y 522/2011), Madrid 24 de
marzo y 22 de junio de 2011 (Rec. 4734/2010 y 6477/2010), Castilla y León/Burgos 3 de noviembre de
2011 (Rec. 616/2011) o Islas Canarias/Las Palmas 26 de febrero de 2013 (Rec. 18/2012), luego casada
por STS de 15 de abril de 2014 (Rec. 136/2013).
14
Por falta de prueba, al solo argumentar la reducción del presupuesto, sin mención alguna a ingresos,
gastos o costes del empleo que se reduce o mantiene, STSJ de Aragón de 31 de enero de 2011 (Rec.
2/2011).
15
En tanto el ahorro derivado de la extinción de alguno de los puestos de trabajo no iba a resultar especialmente significativo ante el montante enorme de la deuda, conforme razona la STSJ de Madrid de 22 de
febrero de 2011 (Rec. 5301/2010).
16
Inaugurada por la SJS de Barcelona, núm. 11, de 10 de junio de 2011 (Rec. 261/2011), y con continuidad en diversos supuestos de los cuales se hace eco la STSJ, Contencioso-Administrativo, Cantabria, 2 de
septiembre de 2013 (Rec. 546/2012), cuya formulación puede sintetizarse en que «los organismos públicos, pueden y deben prestar servicios deficitarios en los que no solo no obtienen beneficios económicos,
sino que necesariamente tendrán siempre pérdidas que en ningún caso podrán ser superadas por la
propia naturaleza de este tipo de prestaciones».
17
En el ejemplo propuesto —pero no localizado— dado por la STSJ de las Islas Canarias 28 de febrero de
2011 y recogido por MARÍN ALONSO, Inmaculada, «La causa “económica” en la disposición adicional
vigésima del ET y la incidencia de los presupuestos económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», en AA.VV. (ARIAS DOMÍNGUEZ, Ángel, y RODRÍGUEZ, MUÑOZ, José Manuel,
Coords.), Medidas de reestructuración empresarial en el empleo público en tiempos de crisis, ThomsonReuters, Cizur Menor, 2015, p. 263, nota 20. Una extensa y completa defensa de esta tesis tras la Ley
35/2010 en GUALDA ALCALÁ, Francisco José, Reforma del despido objetivo y colectivo en la Ley
35/2010, Bomarzo, Albacete, 2011, con una versión más sintética y tajante del propio autor en «La problemática del procedimiento de despido colectivo en las Administraciones Públicas», Informes de la Fundación 1.º de Mayo, núm. 32, 2011, http://www.1mayo.ccoo.es/nova/files/1018/Informe32.pdf, pp. 1-4.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
C.- Con la finalidad de solventar de una vez por todas las dificultades, dudas y
problemas en torno a la oportunidad de las causas extintivas analizadas (y,
por cierto, sin dejar margen alguno para otro elemento de gestión alternativo
—y muy adecuado18— como la suspensión o la reducción de jornada al amparo de tales motivos —disposición adicional 21.ª ET—, mostrando así su «desesperada obsesión por limitar, y además de forma definitiva y no temporal, el
gasto público»19, aun cuando ello suponga trasladar el riesgo a la Seguridad
Social20), el legislador, de la mano de la disposición adicional 2.ª Real Decretoley 3/2012, añade una disposición adicional 20.ª al Estatuto de los Trabajadores, la cual establece de manera en principio concluyente que «el despido por
causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal al
servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector
público de acuerdo con el artículo 3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, se efectuará conforme a lo dispuesto en los arts. 51 y 52.c) del
Estatuto de los Trabajadores y sus normas de desarrollo y en el marco de los
Prueba de esta resistencia que perdura incluso tras la reforma de 2012 —aun cuando los supuestos de
hecho fueran, lógicamente, anteriores— es la posición firme de la Abogacía del Estado en representación
del Servicio Público Estatal de Empleo cuando se opone a su aplicabilidad argumentado a tal efecto —y
como compendio de cuanto constituye posición de Derecho Administrativo clásica—: «1) Los Ayuntamientos [la Administración con carácter general] no son desde luego personificaciones cuyo objetivo sea la
producción de bienes y/o servicios para colocarlos en el mercado y obtener, las más de las veces, un
beneficio. Se compadece poco con la naturaleza jurídica de una Administración Pública, y más aún si es
territorial, la utilización de instituciones como la de los expedientes de regulación de empleo que encuentran su causa última en una serie de razones que, en principio, únicamente pueden darse en entidades
privadas que persiguen la obtención de un lucro. 2) Los mecanismos de regulación de empleo de suspensión de contratos por causas económicas, técnicas, organizativas o productivas están destinados al ámbito
de la actividad empresarial y no son trasladables a la esfera de las Administraciones Públicas en cuanto
estas no desarrollan una actividad empresarial sino que sirven a los intereses generales mediante la
prestación de los servicios públicos que la Ley les encomienda. 3) La eficacia de la actuación de la Administración y el de suficiencia financiera exige la previsión financiera para la prestación de los servicios
públicos necesarios, resultando incompatible con los mismos la disminución temporal de los servicios a
prestar en función del volumen de ingresos previstos. 4) Las correcciones de las desviaciones de ingresos
y gastos en el ámbito de las Administraciones Públicas deben efectuarse en el marco de la disciplina
presupuestaria, lo que no es asimilable a un resultado de explotación de una entidad mercantil. 5) La
inexistencia de causas válidas en expedientes de suspensión de contratos promovidos por Administraciones Públicas impide su aprobación por la Autoridad Laboral, aun cuando se haya producido un acuerdo
con los representantes de los trabajadores en la Entidad, con la consiguiente activación de los mecanismos de impugnación ante la Autoridad Judicial legalmente previstos» (SSTSJ, Contencioso-Administrativo,
de Madrid de 5 de junio de 2013 (Rec. 728/2011) y de Cantabria de 2 de septiembre de 2013 (Rec.
546/2012).
18
Según muestra con amplio detalle RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, Despidos y otras medidas
(re)estructuración de plantillas laborales en el sector público, cit., pp. 159-163.
19
GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, Ignacio, «La nueva regulación sustantiva y procesal de la extinción del
contrato de trabajo en el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero: puntos críticos», Actualidad Laboral,
núm. 9, 2012, p. 1051.
20
SEMPERE NAVARRO, Antonio Vicente y MARTÍN JIMÉNEZ, Rodrigo, Claves de la Reforma Laboral de
2012 (Estudio del Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para la reforma del
mercado laboral), Aranzadi-Thomson Reuters, Cizur Menor, Navarra, 2012, p. 206.
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mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas».
Sin embargo, esta medida tan contundente adolecía al menos de tres factores
que, a la postre, han planteado —o podrán plantear— problemas:
a) El primero radica en la propia opción, no contemplada por la Directiva
98/59, sobre aproximación de legislaciones en materia de despidos colectivos,
la cual, en el art. 1.2.b), excluye de su ámbito de aplicación a los trabajadores
de las Administraciones Públicas o instituciones de Derecho Público. En verdad cabrá defender que tal exclusión solo supone la falta de obligación para
los Estados de aplicar el contenido de la norma europea al sector público, pero
sin que ello enerve su facultad para establecer en su ámbito interno dicha
operatividad si lo estiman conveniente21; no obstante, ello supondrá dar por
supuesta una premisa mayor discutible en el plano trasnacional, cual es la
propia admisibilidad de tales causas (no solo de despido colectivo, sino también objetivo) en la Administración22.
En todo caso —sin dudar tampoco de su constitucionalidad23—, y desde un
punto de vista sistemático, indudablemente hubiera sido más acertado incorporar esta posibilidad extintiva en un nuevo apartado de su sede natural, es
decir, en los arts. 51 y 52.c) ET (una vez que se «ha reunificado el despido por
causa económica en la Administración» con la consabida inaplicabilidad del
art. 52 e ET24), y no esa separación en preceptos diferentes, con una ordenación específica en este punto destinada al personal laboral de las Administraciones y otra al resto de los trabajadores. De haber obrado así, el entronque
hubiera sido directo, y no puramente referencial o de remisión, pues el núcleo
de lo debatido en una sede sin duda ha de trascender —con los matices que
se quiera— también a la otra; siempre siendo conscientes, a la vista de esa
21
En tal sentido, impecable el argumento que proporciona, por ejemplo, GIL PLANA, Juan, «Despidos
colectivos: aspectos sustantivos», en AA.VV. (MONTOYA MELGAR, Alfredo y GARCÍA MURCIA, Joaquín,
Dirs.), Comentario a la reforma laboral de 2012, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, Navarra, 2012, p.
203. En idéntico sentido, apuntando los límites de la norma europea, la cual ceñiría su contenido a reforzar
la participación de los trabajadores a través de la información, consulta y participación, STSJ, ContenciosoAdministrativo, de Madrid de 5 de junio de 2013 (Rec. 728/2011).
22
En réplica argumentada con tino por GUALDA ALCALÁ, Francisco José, «La problemática del procedimiento de despido colectivo en las Administraciones Públicas», cit., p. 6, en especial nota 17 o ALFONSO
MELLADO, Carlos Luis, «Administraciones Públicas. Causas objetivas de despido: el déficit público y la
reorganización administrativa», Informes de la Fundación 1.º de Mayo, núm. 31, 2011 en
http://www.1mayo.ccoo.es/nova/files/1018/Informe31.pdf.
23
Descartando formular cuestión de constitucionalidad, los argumentos utilizados en las SSTSJ de Cataluña 19 de diciembre de 2012 (Rec. 36/2012) y Andalucía/Sevilla de 20 de marzo de 2013 (Rec. 21/2012).
24
MARÍN ALONSO, Inmaculada, «La causa “económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la
incidencia de los presupuestos económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit., p. 266-268.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
deseable exposición paralela, de hasta dónde ha querido el legislador que se
mantenga la similitud25 (entidades del Sector Público que no son Administración Pública) y dónde y con qué entidad ha pretendido una regulación diferenciada (motivos específicos y procedimiento a observar en la Administración en
sentido estricto)26.
b) Si bien, ciertamente, la Disposición Final 15.ª del Real Decreto-ley 3/2012
encomendó al Gobierno la elaboración de un reglamento de procedimiento
sobre la materia analizada con el fin de desarrollar cuanto había dispuesto,
hasta que tal tuvo lugar fue patente que aquel «produjo en este punto un vacío
normativo en el caso de los despidos colectivos por causa económica de las
Administraciones»27. Ello hizo que, en tanto no derogado, resultara de aplicación «de manera parcial» el RD 801/2011, de 10 de enero, sin que los Tribunales admitieran la posibilidad «de recurrir siquiera al análisis de la Orden
ESS/487/2012, de 8 de marzo, porque (…) por su ínfimo rango nunca podría
condicionar la aplicación, alcance o interpretación del RDL 3/2012, o la vigencia y extensión del RD 801/2011»28.
Dificultades aplicativas, por tanto, dada la clara falta de adecuación del reglamento precedente para atender la nueva previsión, así como por la resistencia
de algunos Tribunales a acatar las directrices hermenéuticas de una pauta de
rango inadecuado para ordenar aspectos clave, como el desarrollo del periodo
de consultas o, sobre todo —por cuanto aquí importa—, la documentación a
acompañar en orden a acreditar la causa. Ello hizo que la urgencia se tradujera en inseguridad jurídica29 hasta la promulgación del RD 1483/2012, de 29 de
octubre, destinado a fijar normas específicas (Título III, arts. 35 y ss.) aplicables a los procedimientos de despido colectivo del personal laboral al servicio
de los entes, organismos y entidades que forman la Administración Pública,
remitiendo a las causas y tramitación comunes cuando se trate de sociedades
mercantiles de capital mayoritariamente público y fundaciones públicas.
25
MOLINA HERMOSILLA, Olimpia, «Balance de la aplicación de la reforma laboral en materia de despidos
colectivos en la Administración», Relaciones Laborales, núm. 10, 2013, p. 3.
26
MARÍN ALONSO, Inmaculada, «La causa “económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la
incidencia de los presupuestos económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit., p. 260, o RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, «Los despidos colectivos en la Administración
Pública»,
XXIV
Jornades
Catalanes
de
Dret
Social,
febrero
de
2013,
en
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:vVTIanXEDa8J:www.iuslabor.org/wp-content/
plugins/download-monitor/download.php%3Fid%3D176+&cd=2&hl=es&ct=clnk&gl=es , p. 16.
27
SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de 17 de julio (dos), 25 de septiembre y 4 y 6 de noviembre de 2013
(Rec. 1079 y 1183, 1182, 1352, y 1339/2013).
28
Con cita de su precedente STS de 20 de marzo de 2013 (Rec. 81/2012), STS de 18 de febrero de 2014
(Rec. 59/2013).
29
De enorme interés el argumento contenido en la SJS de Madrid, núm. 33, de 6 de febrero de 2012 (Rec.
1370/2011).
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c) Por último, y aun cuando la Disposición Adicional 20.ª ET entró a precisar
las causas económicas a efectos de despido («se entenderán que concurren
causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los
servicios públicos correspondientes» y que, «en todo caso, se entenderá que
la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos»), e incluso el art. 35.3 RD 1483/2012 añadió que habría de entenderse acreditada la insuficiencia presupuestaria de concurrir las
dos circunstancias a que alude [«a) Que en el ejercicio anterior la Administración Pública en la que se integra el Departamento, órgano, ente, organismo o
entidad hubiera presentado una situación de déficit presupuestario, y b) Que
los créditos del Departamento o las transferencias, aportaciones patrimoniales
al órgano, ente, organismo o entidad, o sus créditos, se hayan minorado en un
5 por ciento en el ejercicio corriente o en un 7 por ciento en los dos ejercicios
anteriores. A estos efectos, se tendrán en cuenta tanto las minoraciones efectuadas en el Presupuesto inicial como, respecto del ejercicio en curso, las
realizadas en fase de ejecución presupuestaria»], lo cierto es que el propio
Tribunal Supremo, haciéndose eco de cuanto recibía de los Tribunales Superiores de Justicia, no ha dudado en afirmar que «los no precisos términos en
que aparecen descritas las causas económicas (…) suscitan importantes problemas interpretativos»30.
Así, el máximo intérprete ordinario de la ley proporciona fundamento al último
de los adjetivos que intitulan el epígrafe, esto es, lo inacabado en la evolución
en las causas estudiadas; más aún cuando la aclaración contenida en el RD
1483/2012 es anulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, otorgando
plena actualidad a lo que a continuación se pasa a exponer.
2 LAS CAUSAS ECONÓMICAS («INSUFICIENCIA
PRESUPUESTARIA») EN LOS DESPIDOS DEL PERSONAL
LABORAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Sobre la advertencia con la que finaliza el epígrafe precedente, cualquier análisis del que es, sin duda, su gran referente causal ha de estar y pasar por el
estudio del pronunciamiento que ha anulado la aclaración introducida por el
RD 1483/2012, haciendo vanos los esfuerzos gubernativos tanto por simplificar y facilitar la acreditación a quien se propone adoptar la medida, como por
ceñir en lo posible el control judicial a través de una «objetivización extintiva»31
30
SSTS de 2 de diciembre de 2014 (Rec. 29/2014) y 24 de febrero de 2015 (Rec. 165/2014).
31
GIL PLANA, Juan, «La aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción en el sector público», Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 155, 2012, pp. 319 y ss.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
que se ha juzgado insuficiente. Desgranar luego, y sin tal apoyo reglamentario,
los «enigmáticos» («no precisos» en la valoración judicial significada) términos
que constituyen a día de hoy aquel patrón llamado a actuar como fundamento
para esta específica medida de reestructuración de plantillas en el sector público.
2.1. LA NULIDAD DEL ART. 35.3 RD 1483/2012
Y SUS CONSECUENCIAS
A los efectos significados, el Alto Tribunal razona lo siguiente: «el art. 35.3 del
Reglamento introduce dos criterios bastante precisos para determinar si hay
insuficiencia presupuestaria, a saber: el déficit presupuestario de la Administración Pública de referencia en el ejercicio anterior, y la minoración de créditos en un 5% en el ejercicio corriente o en un 7% en los dos ejercicios anteriores. Y seguramente ambos criterios pueden reflejar situaciones de insuficiencia presupuestaria; es decir, situaciones en que la empresa no dispone de una
previsión de ingresos suficiente para hacer frente a los servicios públicos que
tiene encomendados. Ahora bien, lo que la norma legal de referencia —esto
es, la actual disposición final 20.ª del Estatuto de los Trabajadores— configura
como causa justificativa del despido colectivo no es la mera insuficiencia presupuestaria, sino la “insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente”.
Esta importante adjetivación está literalmente ausente en el art. 35.3 del Reglamento y, sobre todo, este precepto reglamentario no responde a la exigencia legal de que la insuficiencia presupuestaria sea persistente: el simple déficit presupuestario de la Administración Pública de referencia en el ejercicio
anterior no implica forzosamente tal persistencia; y en cuanto a la minoración
de créditos, aun cuando pueda a veces ser indicio de dicha situación, no conduce ineluctablemente a ella. Más aún, este criterio reglamentario supone
una desviación del criterio legal, consistente en un dato material o sustantivo
—como es la imposibilidad de financiar los servicios públicos encomendados— sustituyéndolo por un dato puramente formal»32.
De este modo, cuanto había sido acatado —no sin serias reticencias— por la
Sala de lo Social del propio Órgano 33 (dejando patente, en todo caso, que
habían de concurrir acumulativamente los dos condicionantes previstos en la
norma de desarrollo —«el precepto reglamentario exige la concurrencia de las
circunstancias a) y b) no la a) o la b)»—34), y denunciado por buena parte de la
32
STS, Contencioso-Administrativo, de 19 de mayo de 2015 (Rec. 836/2012).
33
STS de 23 de septiembre de 2014 (Rec. 231/2013).
34
STS de 23 de mayo de 2014 (Rec. 179/2013), ratificando la interpretación firmemente mantenida por la
STSJ de Galicia 2 de mayo de 2013 (Rec. 10/2013).
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doctrina al entender que aquel desarrollo de la ley era claramente ultra vires
(en tanto la insuficiencia presupuestaria no podía ser equiparada sin más a la
mera disminución de ingresos35), pierde aquel apoyo «formal» por falta de
sustento «material o sustantivo» y devuelve el estado de la cuestión a lo contemplado en la disposición adicional 20.ª ET, por lo menos hasta tanto pueda
producirse una nueva redacción legal —de rango suficiente esta vez— que
corrija el defecto detectado.
2.2. LA APROXIMACIÓN DE DOCTRINA CIENTÍFICA Y JUDICIAL
AL ENIGMÁTICO CONCEPTO DE «INSUFICIENCIA
PRESUPUESTARIA SOBREVENIDA Y PERSISTENTE»
Una involución o marcha atrás como la apuntada obliga —en los términos
expuestos— a poner en cuarentena muchas de las construcciones doctrinales
y judiciales fundadas sobre aquellas pautas reglamentarias. Ya cuantas venían aplicándolas acríticamente como concreción capaz de proporcionar mayor seguridad jurídica, ya las obligadas a acatarlas y reinterpretar la ley a su
calor, ya, en fin, las que aprovechaban un tenor que juzgaban ordenado a
facilitar los despidos para ir más allá y discutir la propia decisión del legislador
recogida en la disposición adicional 20.ª ET, habrán de ser revisitadas con
tiento desde el momento en el que falla la premisa imprescindible para el silogismo trabado y el nudo literal de aquel precepto vuelve a constituirse en único
y complejo canon hermenéutico.
Cuando el Tribunal Supremo afronta el reto de desentrañar el significado último de esos «no precisos términos» que «suscitan importantes problemas
interpretativos», propone una desmembración de los mismos que cabe recibir
como interesante guía hermenéutica para la reflexión a acometer 36. Atendiendo a su orientación se constituye el discurso que sigue.
2.2.1. El elemento objetivo: la insuficiencia presupuestaria como traducción de
las causas económicas
35
BOLTAINA BOSH, Xavier, «Despido, suspensión de contrato y reducción de jornada del personal laboral
de las entidades locales. La reforma de 2012 y su aplicación en el sector público», Revista CEMCI, núm.
17, 2012 en http://www.cemci.org/revista/numero-17/pdf/articulo1.pdf, p. 10. MARÍN ALONSO, Inmaculada,
«La causa “económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la incidencia de los presupuestos
económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit. p. 261. Sobre idéntica
tentación de «objetivizar» la insuficiencia en algunas normas de las Comunidades Autónomas, PURCALLA
BONILLA, Miguel Ángel, «La extinción colectiva de los contratos de trabajo en las Administraciones Públicas y en el Sector Público», Nueva Revista Española de Derecho del Trabajo, núm. 162, 2014, p. 40.
36
STS de 2 de diciembre de 2014 (Rec. 29/2014), en esquema que luego repite la STS de 24 de febrero
de 2015 (Rec. 165/2014). Atendiendo a «la incuestionable inseguridad jurídica e imprecisa concreción de
la configuración del despido por causas económicas» [STSJ de Castilla y León/Valladolid de 8 de enero de
2015 (Rec. 1494/2014)].
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
Afirmaba el Alto Tribunal, en aquellos pronunciamientos que constituyen doctrina jurisdiccional elegida de referencia, cómo «lo que debe configurarse como “insuficiencia presupuestaria” se ha pretendido resolver directamente por
vía reglamentaria [a través del] art. 35.3 II RD 1483/2012». Huérfanos de tal
referente, y dado que «se trata de un concepto con un significado no muy
concluyente»37 y carece de definición legal expresa —pues no se lo proporciona la Ley Orgánica 2/2012, ni tampoco lo hacen la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o el RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
por el cual se aprueba la Ley Reguladora de las Haciendas Locales—, menester será indagar acudiendo al resto de los criterios de que dispone el jurista
para integrar un literal abierto; eso sí, teniendo siempre presente la pauta del
Tribunal Supremo en torno al denominado «valor reforzado» de la presencia
de un acuerdo entre la entidad pública y la representación de los trabajadores
cuando judicialmente se cuestione la concurrencia de la causa 38, de acuerdo
con el cual «la existencia de este acuerdo no significa ni que ello implique una
presunción de que concurren las causas justificativas de los despidos, ni que
la decisión empresarial de proceder a dichos despidos no pueda impugnarse
sin tratar de invalidar previamente o, al menos, simultáneamente (…) el acuerdo por fraude, dolo, coacción o abuso de derecho (…). Ahora bien, sentado
esto, no es menos cierto que el juzgador podrá tener en cuenta, a la hora de
apreciar la efectiva concurrencia de las causas justificadoras de los despidos
alegadas por la empresa, el hecho, muy significativo, de que los representantes de los trabajadores (…) han considerado que, efectivamente, dichas causas justificadoras concurrían en el supuesto»39.
En punto al propósito acometido, el criterio histórico-finalista (que, además,
lleva al sistemático ya expuesto) está llamado a desempeñar un papel fundamental, y su ponderación permite colegir que:
A) La referencia normativa expresa a que en todo el sector público los despidos colectivos han de efectuarse «en el marco de los mecanismos preventivos
y regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de las Administraciones Públicas» remite de manera inmediata al
37
«No se cuantifica dicha insuficiencia, ni si opera a partir de determinado nivel, ni tampoco qué conexión
hay entre dicha insuficiencia y el número y la identificación de los puestos amortizados y los trabajadores
despedidos. Tampoco la insuficiencia se cualifica de forma expresa por los efectos que pueda tener para el
funcionamiento de la entidad, para la capacidad de asumir sus obligaciones de pago o para el mantenimiento de servicios públicos esenciales», GUALDA ALCALÁ, Francisco José, «El Derecho del Trabajo
frente a la erosión de los derechos de los trabajadores en el ámbito del empleo público: especial referencia
al despido en las Administraciones Públicas», Actum Social, núm. 71, 2013, p. 48.
38
STS de 24 de febrero de 2015 (Rec. 165/2014).
39
SSTS de 25 de junio y 20 de noviembre de 2014 y 12 de mayo de 2015 (Rec. 165/2013, 114 y
1731/2014) o SSTSJ de Cataluña de 17 de noviembre de 2014 (Rec. 211/2014) y de Castilla-La Mancha
de 19 de diciembre de 2014 (Rec. 1107/2014).
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sustancial cambio acaecido en el ordenamiento patrio con la reforma del art.
135 CE, el cual convierte la estabilidad presupuestaria y la proscripción del
déficit estructural (fuera de los márgenes establecidos) en principios cardinales. Obediente al mandato expreso del constituyente, la LO 2/2012, de 27 de
abril, es la encargada de traducir aquellos, destacando en su preámbulo que,
«como novedad importante, la Ley extiende la obligación de presentar un límite de gasto, hasta ahora solo previsto para el Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales», así como que, «en las disposiciones
adicionales, establece un mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez
para aquellas Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que lo soliciten», pero cuyo acceso «estará condicionado a la presentación de un plan de
ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y estará sometido a rigurosas condiciones de
seguimiento, revisión de información y medidas de ajuste extraordinarias».
En su contenido, define estabilidad presupuestaria como «la situación de equilibrio o superávit estructural» (art. 3.2), y entiende por sostenibilidad financiera
«la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro
de los límites de déficit, deuda pública» (art. 4.2). Sobre la advertencia general
a tenor de la cual «las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo
con la normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les
sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen
derivado» (art. 8.1), recoge dos instrumentos ordenados a garantizar el cumplimiento final y que presenta como medidas «preventivas» y «correctivas».
Entre las primeras figura que «las Administraciones Públicas harán un seguimiento de los datos de ejecución presupuestaria y ajustarán el gasto para
garantizar que al cierre del ejercicio no se incumple el objetivo de estabilidad
presupuestaria» (art. 18.1); a ello se añaden las advertencias por el Gobierno
en caso de apreciar un riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad o deuda pública o de la regla de gasto, con la obligación de adoptar, en el
plazo de un mes, las medidas necesarias para evitar el riesgo (art. 19). Entre
las correctivas, que las operaciones de endeudamiento precisarán autorización del Estado o de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela
financiera (art. 20.2) o que la Administración incumplidora «formulará un plan
económico-financiero que permita en el año en curso y el siguiente el cumplimiento de los objetivos o de la regla de gasto» (art. 21.1) y, en su caso, un
plan de reequilibrio (art. 22).
Sirva tan prolijo discurso como muestra del rigor y severidad pretendidos en
este punto (más aún si se toman en consideración otras normas coetáneas,
como las contenidas en los Reales Decretos-leyes 4 y 7/2012 o en la LO
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
9/2013, de 20 de diciembre, que en el artículo primero modifica su precedente
para, entre otros aspectos, redefinir la sostenibilidad financiera, introduciendo
la morosidad de deuda comercial, y endurecer las medidas «automáticas» de
prevención y corrección así como las coercitivas, fundamentalmente en cuanto
hace a las entidades locales como destinatarias específicas de algunas de sus
previsiones), lo cual ha de servir para trazar un norte firme en la interpretación
del término analizado proyectándolo sobre dos instrumentos clave: el presupuesto y la financiación de los servicios públicos40. La noción legal aludiría, de
este modo, a un desequilibrio en el presupuesto entre ingresos previstos y
gastos confirmados41; déficit, por tanto, que supone tomar en consideración
—según impone la norma— la diferencia entre «presupuestación y caja, porque una cosa es [podía ser, más bien] tener crédito y otra tener dinero para
pagarlo»42.
Ello supone poner en cuestión aquella aseveración firmemente asentada entre
algunos autores, y también órganos judiciales, a partir de la cual —según ha
quedado expuesto—, y al prestar servicios a favor de los ciudadanos, en las
Administraciones Públicas el «endeudamiento obedecería a su propia finalidad»43. Lejos de tal, y ante la constatación de una insuficiencia presupuestaria,
cabrá justificar el déficit de un concreto servicio si resulta básico, obligatorio o
se entiende de interés preferente, pero nunca el del conjunto de la entidad, la
cual habrá de mostrar el equilibrio exigido entre ingresos y gastos a través —si
fuera preciso— de las oportunas desviaciones internas, llevando en tal caso a
«definir las prioridades y cubrir los servicios básicos obligatorios, suprimiendo
o reduciendo aquellos que no son propios o que no son básicos, al tener que
decidir las prioridades en el ejercicio de las competencias políticas que le incumben»44. Una cosa será que las organizaciones gubernativas, a diferencia
de las privadas, no justifiquen su permanencia sobre la rentabilidad, sino sobre
la satisfacción del interés general («rentabilidad social»45), y que incluso ten40
Por extenso, SOSA WAGNER, Francisco y FUERTES LÓPEZ, Mercedes, «Estabilidad presupuestaria y
tribunales de justicia», en AA.VV. (GARCÍA DE ENTERRÍA MARTÍNEZ-CARANDE, Eduardo y ALONSO
GARCÍA, Ricardo), Administración y justicia: un análisis jurisprudencial. Liber amicorum Tomás-Ramón
Fernández, vol. 1, Civitas, Cizur Menor, 2012, pp. 325-244.
41
«Que hace imposible atender los gastos sin modificar el presupuesto para adicionar créditos extraordinarios y prever un incremento de la financiación por la vía que sea», según completan las SSTSJ de Castilla
y León/Valladolid de 17 de julio (dos), 25 de septiembre, 4 y 6 de noviembre (dos) o 27 y 30 de diciembre
de 2013 (Rec. 1079, 1183,1182, 1352, 1339, 1348, 1486 y 1878/2013).
42
Literal que ha cobrado fortuna entre muchos autores y, recoge, entre otros, PURCALLA BONILLA,
Miguel Ángel, «La extinción colectiva de los contratos de trabajo en las Administraciones Públicas y en el
Sector Público», cit. p. 42.
43
Haciéndose eco de tales precedentes judiciales la ya recordada STSJ, Contencioso-Administrativo, de
Cantabria de 2 de septiembre de 2013 (Rec. 546/2012).
44
STSJ de las Islas Canarias/Las Palmas de 13 de mayo de 2014 (Rec. 27/2013). Insistiendo en esta
elección y la eliminación de actividades «impropias», STSJ de Madrid 30 de mayo de 2014 (Rec. 18/2014).
45
STSJ de las Islas Canarias/Las Palmas de 13 de mayo de 2014 (Rec. 27/2013).
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gan garantizada de iure su supervivencia (al no poder ser declaradas en concurso —art. 1.3 Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal— y no resultar embargables sus bienes, dado su carácter demanial, afecto a un uso general o servicio público —arts. 5 y 6 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de
las Administraciones Públicas—) y otra, muy distinta, que deban o puedan
asumir una gestión deficitaria, ahora prohibida como regla que fuerza al saneamiento.
B) Precisamente como opción de política legislativa clara —a la cual se sumaron algunas Comunidades Autónomas a partir de un marco competencial
cuando menos discutible, si no insuficiente— cabe también calificar lo contemplado en la disposición adicional 20.ª, pues no es sino el punto culminante
dentro del desarrollo de un conjunto de medidas ordenadas a disminuir los
gastos de personal (minoración retributiva lineal, congelación de salarios y
aportaciones a planes de seguros colectivos destinados a cubrir la contingencia de jubilación, reordenación del tiempo de trabajo, suspensión de permisos,
reducción forzosa de jornada a personal interino y temporal, inaplicación de
convenios cuando proceda salvaguardar el interés general, limitación de derechos sindicales, etc.46) en aras, todo, de aquel fin presupuestario considerado
como objetivo superior.
De manera expresa habilita un cauce para reducir «las desmesuradas plantillas de servicios de tales Administraciones Públicas, a fin de adecuarlas a las
reales necesidades existentes, con la consiguiente rebaja del abultado gasto
que las actuales estructuras de personal están produciendo»47. Sin entrar
ahora en los motivos y formas —que muchas veces, cierto es, no debieron
haberse permitido—, la crisis puso en evidencia la inflación del empleo público
y su importantísima repercusión en el gasto general, que otras medidas menos
agresivas no habían conseguido contener; de este modo, y en la balanza entre
lo social y lo económico, esto último pesó más, hasta el extremo de que la
insuficiencia presupuestaria podrá saldarse, ministerio legis y cuando aquel a
quien competa lo considere oportuno y justifique, en adelgazamiento de plantillas, sin margen (disposición adicional 21.ª manda) para otras alternativas de
46
Un exhaustivo elenco sistemático de las medidas dentro de las cuales cobra pleno sentido en JIMÉNEZ
ASENSIO, Rafael, «Estrategias para modernizar la gestión pública de recursos humanos en un contexto
de contención presupuestaria: efectos de las medidas de ajuste, instrumentos de planificación y medidas
de innovación», Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, núm. 4, 2013,
https://www.euskadi.net/r61-s20001x/es/t59aWar/t59aMostrarFicheroServlet?t59aIdRevista= 3&R01HNo
Portal=true&t59aTipoEjemplar=R&t59aSeccion=52&t59aContenido=2&t59aCorrelativo=2&t59aVersion
=2&t59aNumEjemplar=4, pp. 76 y ss.
47
VARELA AUTRÁN, Benigno, «El despido objetivo en el sector público», Diario La Ley, núm. 7945, 2012,
http://diariolaley.laley.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAO29B2AcSZYlJi9tynt/SvVK1
+B0oQiAYBMk2JBAEOzBiM3mkuwdaUcjKasqgcplVmVdZhZAzO2dvPfee++999577733ujudTif33/8/XGZkA
Wz2zkrayZ4hgKrIHz9+fB8/IorZ7LOnb3bo2X24//DT+7/wMq+bolp+trezu7e7s8sfFOfXT6vpm+tV/tl5Vjb5/wM
D6KZ7NQAAAA==WKE, p. 2.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
gestión, como la suspensión o la reducción de jornada, que también pudieron
—quizá debieron— haberse barajado48.
Guste más o menos, este es el contexto legal para la interpretación, que no
cabe eludir bajo el riesgo de acabar sustituyendo la ley por el propio criterio,
aunque detrás de él lata un noble interés por salvaguardar el empleo público
en su conjunto (es decir, reduciendo mínimamente su volumen actual) 49; aspecto este en el cual no procedería olvidar, tampoco y como réplica, que aun
cuando la Administración no tiene ánimo de lucro, se mantiene con la aportación de todos los ciudadanos y, en cuanto tal, ha de ser una empleadora diligente necesitada de «una organización de recursos racional, que no incremente gastos de modo innecesario, y que sirva de la manera más eficiente
posible al cumplimiento del servicio público que tiene encomendado» 50; es
decir, que para su buen funcionamiento precisa el mantenimiento de unas
estructuras saneadas, pues de lo contrario se haría inviable el cumplimiento
de los fines que le son propios51. Ignorar tal realidad, aun cuando ello suponga
en el supuesto extremo llevar al despido, «podría estar comprometiendo la
necesaria prestación de los propios servicios públicos»52.
C) Obsérvese, empero, que la creación de esta nueva causa viene acompañada de la distinción entre Administraciones y resto de entes que no tienen tal
consideración en atención, en esta ocasión53, al criterio dado por la Ley de
Contratos del Sector Público, pues solo se aplica a las primeras, y no a los
48
Contundente el prolijo argumento de la STSJ, Contencioso-Administrativo, de Cantabria de 2 de septiembre de 2013 (Rec. 546/2012). Sin embargo, siempre quedará un estrechísimo espacio para cuanto los
Tribunales han demandado «creatividad negociadora», como en el caso del acuerdo alcanzado para la
extinción con compromiso de recolocación diferida a través de una nueva contratación, primero como fijos
discontinuos y luego como empleados ordinarios, garantizando el cobro de la percepción de desempleo; el
acuerdo fue calificado como nulo por STSJ de Castilla-La Mancha de 16 de abril de 2013 (Rec. 19/2012),
pero su validez se proclama —no sin votos particulares en contra— por STS de 19 de marzo de 2014
(Rec. 226/2013).
49
Pues tal valoración subjetiva «choca contra una realidad objetiva como la de nuestro país cual es la de
que el legislador ha optado por aplicar a las administraciones públicas reglas semejantes, aunque no sean
idénticas a las de la empresa privada, y a ellas hay que someterse en aplicación del principio de legalidad», STS de 23 de mayo de 2014 (Rec. 179/2013).
50
STSJ de Madrid 10 de junio de 2005 (Rec. 2080/2005).
51
STS, Contencioso-Administrativo, de 11 de octubre de 2005 (Rec. 5611/1999); sobre sus pasos, STSJ,
Contencioso-Administrativo, de Madrid de 5 de junio de 2013 (Rec. 728/2011).
52
DE SANDE PÉREZ-BEDMAR, María, «La aplicación de la reforma laboral en el sector público», en
AA.VV. (GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, Ignacio y MERCADER UGUINA, Jesús Rafael, Dirs.), Reforma
Laboral 2012: Análisis práctico del RDL 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral,
cit., p. 326. Muy interesante a este respecto la argumentación contenida en la STSJ de las Islas Canarias/Las Palmas de 13 de mayo de 2014 (Rec. 27/2013).
53
Para otros precedentes de diferenciación entre los distintos tipos de entes que conforman el sector
público, DE SOTO RIOJA, Sebastián, La reestructuración del empleo en el Sector Público, cit., pp. 41 y ss.
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segundos, los cuales habrán de regirse, en principio, por las causas económicas generales.
Amén de que algunas interpretaciones sugerentes (y provocadas por la falta
de coherencia del legislador, cuando se remite aleatoriamente al párrafo 1.º
—con carácter general— o al segundo —al definir las causas— del art. 3 de la
Ley de Contratos del Sector Público) sirvieran para advertir sobre la nada
sencilla operación de deslinde en determinados supuestos54, la separación
causal, por cuanto aquí interesa, está planteando graves problemas de un
doble tipo: en primer lugar, en muchos de los entes excluidos, sobre todo
cuando dependan de subvenciones o transferencias de unos fondos cada vez
más reducidos, los motivos económicos vendrán dados por una manifiesta
insuficiencia presupuestaria, la cual habrá de tomar forma, sin embargo, de
pérdida de ingresos; en segundo término, obliga a una fragmentación igualmente artificial del procedimiento cuando la reestructuración afecte a entidades de los dos tipos, saldada en muchas ocasiones con una evidente relativización de regímenes y reglas del Título III RD 1483/2012, que se aplican de
hecho a los despidos en teoría regidos por el Título I55.
2.2.2. El elemento temporal: sobrevenida y persistente
Por si no fuera compleja la propia noción de insuficiencia presupuestaria, el
legislador añade que en sí misma no basta como causa extintiva, precisando
que, además, ha de presentar dos notas vinculadas al factor tiempo: su carácter sobrevenido y, a la par (de ahí la conjunción copulativa), persistente.
Aquilatar qué conlleva cada uno de ellos, y cómo cohonestarlos (pues, según
se verá, en la práctica la apreciación del uno podrá enervar la concurrencia del
otro56 y, considerados en conjunto, llevar a una restringida operatividad de la
causa), supone un nuevo esfuerzo de interpretación a afrontar acudiendo al
mismo bagaje contextual y teleológico antes utilizado.
54
Resulta ilustrativo al respecto el razonamiento en el «caso Telemadrid» que contiene la STSJ de Madrid
de 9 de abril de 2013 (Rec. 18/2013), pues sirve para comprobar lo artificial de la definición, en tanto se
trata de una entidad realmente creada para la gestión de un servicio público que, por su propia naturaleza,
tiene una dependencia presupuestaria prácticamente total y una cierta incapacidad de generar ingresos
propios; sobre dicho ejemplo, la reflexión de PALOMAR OLMEDA, Alberto, Planificación del empleo
público e instrumentos de flexibilización y racionalización, Aranzadi, Cizur Menor, 2015, p. 209. Otros
ejemplos de arduo debate al respecto en SAN de 26 de abril de 2013 (Rec. 29/2013)
55
RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, Miguel, «El procedimiento de despido en la Administración Pública», cit.,
pp. 45 y 50; exhaustivo el ejemplo ofrecido por STSJ de la Comunidad Valenciana 23 de abril de 2013
(Rec. 4/2013).
56
Interesantísimas las reflexiones que, respecto a la reiterada argumentación por el recurrente de una
causa que «no es sobrevenida, sino persistente», efectúa la STS de 16 de abril de 2014 (Rec. 57/2013).
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
De este modo, y con la perspectiva de los años, bien cabría seguir que ambos
adjetivos son portadores de una importante carga de coyuntura, de respuesta
a un déficit preocupante que muchas Administraciones arrastraban —y todavía
lo hacen— desde largo tiempo y al que la nueva normativa pretendía poner fin
habilitando una suerte de factum principis, al actuar las propias exigencias
presupuestarias que instaura como causa sobrevenida de la insuficiencia habilitante del despido57, cuyo camino por otra parte allana a través de los criterios
que luego introduce en el art. 35.3 RD 1483/2012.
La declaración de nulidad de este último precepto indudablemente complica
acreditar ambas notas, pero, y sobre todo, las propias exigencias impuestas
para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera llaman a que, salvo incumplimiento de sus mandatos, la dificultad aumente de
modo exponencial.
Así, y de analizar la primera de ellas, todo parece indicar que la operatividad
de la causa queda condicionada a la aparición de una dificultad económica
que no hubiera podido ser prevista en el momento de elaborar y aprobar el
presupuesto58, descartando, por tanto, cualquier decisión política de dotarse
de unos recursos inferiores a los que precisa para la gestión de su personal59
(pues ya no sería sobrevenida, sino originaria)60 y, por supuesto, resultando
incompatible con la insuficiencia planificada para la financiación de los servicios mediante la reducción de la ejecución presupuestaria 61. Si para proceder
a la provisión de un puesto de trabajo en la Administración es preciso contar,
al tiempo de su cobertura, con el correspondiente respaldo presupuestario que
57
FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ, Juan José, «Factum principis», en AA.VV. (BAYLOS GRAU, Antonio,
FLORENCIO THOMÉ, Candy y GARCÍA SCHWARZ, Rodrigo, Coords.), Diccionario Internacional de
Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014, pp. 935-939. Clarificador,
en este sentido, el tenor de la STSJ de Murcia de 10 de junio de 2013 (Rec. 1/2013).
58
SSTSJ de Madrid 22 de febrero de 2011 (Rec. 5301/2010), de Andalucía/Málaga de 25 de octubre de
2012 (Rec. 4/2012) y de Asturias 2 de mayo de 2014 (Rec. 530/2014). En la doctrina, TRILLO PÁRRAGA,
Francisco, «El despido del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas», Revista de
Derecho Social, núm. 57, 2012, p. 69.
59
LALAGUNA HOLZWARTH, Enrique, «Despidos por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas en la Ley 3/2012», Revista
Doctrinal Aranzadi Social, núm. 6, 2012, BIB 2012/2918, o MARÍN ALONSO, Inmaculada, «La causa
“económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la incidencia de los presupuestos económicofinancieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit., p. 262.
60
SSTSJ de la Comunidad Valenciana 19 de febrero de 2014 (Rec. 45/2014), de Castilla-La Mancha de 25
de julio de 2014 (Rec. 748/2013) o de Extremadura 27 de enero de 2015 (Rec. 549/2014).
61
GUALDA ALCALÁ, Francisco José, «El nuevo régimen del despido colectivo de los trabajadores del
sector público: El alcance de la Ley 3/2012 de 6 de julio y el Reglamento de procedimientos de despido
colectivo aprobado por RD 1483/2012, de 29 de octubre», Páginas Jurídicas. Actualidad Jurídico Laboral,
núm. 45, 2012, http://www.feccoo-extremadura.org/comunes/recursos/15660/1546807-INFORME el nuevo
regimen de despido colectivo de los Empleados_Publicos.pdf, p. 20.
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permita mantenerlo62, preciso será justificar en cada caso concreto qué factores nuevos han hecho acto de presencia para poner en cuestión aquel soporte, su entidad y la necesidad de adoptar en ese momento puntual la decisión
extintiva.
Cabría resucitar, a través de tal exigencia, aquel viejo criterio de la Dirección
General de Trabajo que llevaba, desde el carácter sobrevenido, hasta los requisitos de realidad, suficiencia y actualidad característicos de la fuerza mayor
impropia entonces adoptada por patrón. Desandar, por tanto, el camino avanzado respecto al empresario privado (que, recuérdese, sigue siendo el abierto
a cuantos entes del sector público no forman parte de la Administración en
sentido estricto), quien puede anticiparse a crisis a la vista de pérdidas previsibles o futuras al amparo de cuanto permite el art. 51 ET63, mientras que el
cualificado empleador de quien se ocupa el discurso solo estará en disposición
de adoptar sus decisiones sobre la base de lo que toma forma a partir de una
situación previa, y no en función de las perspectivas de futuro 64; «déficits de
ejecución (hay que suponer, pues no se pueden aprobar presupuestos deficitarios), esto es, aquellos supuestos en los que la previsión de ingresos se hizo
en condiciones que no han resultado reales y, por tanto, no han servido para
cubrir los gastos que se contemplaban»65 o han hecho acto de aparición sin
que se esperaran.
62
«No se entendería tampoco cómo podría hablarse de insuficiencia “sobrevenida” cuando, si solamente
atendemos al contenido del presupuesto y no de su ejecución, estaríamos precisamente ante una planificación previa o previsión de gastos e ingresos y no ante circunstancias sobrevenidas. Para definir circunstancias sobrevenidas que condicionasen esa planificación previa de gastos e ingresos habría que remitirse
a valoraciones metajurídicas sobre las políticas presupuestarias posibles en cada contexto económico, no
siendo esta la función propia del poder judicial y sí la de los órganos legislativos y ejecutivos, según las
particularidades del procedimiento de aprobación presupuestaria. (…) Por último no hay que olvidar que el
presupuesto es una norma adjetiva y el órgano legislativo o administrativo que aprueba los mismos está
obligado a provisionar la financiación de los compromisos de gasto resultantes de contratos vigentes, no
pudiendo elevarse la decisión presupuestaria por encima de la obligación de cumplir tales compromisos de
gasto, puesto que de ello resultaría una ablación de derechos individuales que habría de ser necesariamente indemnizada por tener naturaleza expropiatoria» [SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de 17 de julio
(dos), 25 de septiembre, 4 y 6 de noviembre (dos) o 27 y 30 de diciembre de 2013 (Rec. 1079, 1183,1182,
1352, 1339, 1348, 1486 y 1878/2013)].
63
ARIAS DOMÍNGUEZ, Ángel, Tres años de reforma del despido colectivo, ¿ha conseguido su propósito
el legislador?, Dykinson, Madrid, 2014, pp. 94 y ss.
64
«No mero presupuesto previsto (…), sino las cuentas que realmente ya constaban (…), con ingresos y
gastos reales, no meramente presupuestados», STSJ de Cantabria 14 de mayo de 2013 (Rec. 217/2013)
o, en parecidos términos, STSJ de Madrid de 29 de septiembre de 2014 (Rec. 387/2014); en la doctrina,
contundente la formulación de GONZÁLEZ ORTEGA, Santiago, «Suspensión del contrato y reducción de
jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor», en
AA.VV. (GARCÍA-PERROTE ESCARTÍN, Ignacio y MERCADER UGUINA, Jesús Rafael, Dirs.), Reforma
Laboral 2012: Análisis práctico del RDL 3/2012, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral,
Lex Nova, Valladolid, 2012, p. 259.
65
PALOMAR OLMEDA, Alberto, Planificación del empleo público e instrumentos de flexibilización y racionalización, cit., pp. 192 y 193.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
Sin embargo, y de mayor enjundia, la vinculación del adjetivo requerido en la
ley con un acaecer no previsto, o que se podría esperar pero no evitar aun
empleando la diligencia apropiada, conecta de nuevo con aquella vis maior
atípica y obliga a tomar en consideración los mecanismos preventivos y conectivos diseñados por la ley para evitar su presencia, con lo cual no parece
que pueda tener lugar salvo al margen de los mismos (en cuyo caso llevaría a
un funcionamiento anormal de la Administración y a la depuración de las consiguientes responsabilidades, de conformidad con cuanto establece el art. 18
de la Ley Orgánica 2/2012)66, estrechando así el círculo para su admisibilidad.
A igual resultado habrá de llevar un recto entendimiento del otro calificativo,
pues la persistencia llama a que la insuficiencia presupuestaria a considerar
no conduzca —salvo supuestos excepcionales, próximos a situaciones irreversibles67— a la extinción de los contratos como reacción primera ante cuanto
pudiera ser puramente coyuntural o transitorio. El legislador, sin embargo,
proporciona aquí un criterio objetivo para medir, concretando el referente en
una prolongación durante tres trimestres consecutivos de —se supone— la
imposibilidad de atender los costes del servicio, bien por una falta de cumplimiento de las previsiones de ingresos, bien por un incremento de los gastos
inicialmente comprometidos; en principio, y en nueva diferencia con cuanto se
exige en el ámbito privado, sin necesidad de cotejar la situación con ningún
periodo anterior.
En un primer momento esta decisión fue severamente criticada por algún sector de la doctrina (ya se había advertido de ello, también, en su tramitación
parlamentaria), haciendo ver que, al quedar situada por debajo del periodo
anual de vigencia del presupuesto —y de presentación y examen de cuentas—, «posibilitará a los economistas y a los servicios de intervención de los
entes públicos jugar con las cuentas auditadas» y que, al menos, «debería
haberse dado la oportunidad de contemplar y comparar qué pasa entre varios
ejercicios presupuestarios»68. También los Tribunales relativizaron su impor-
66
Dando cuenta precisamente de cómo los Tribunales vinculan la aprobación de los popularmente conocidos como «planes de ajuste» al carácter sobrevenido de la insuficiencia, ARIAS DOMÍNGUEZ, Ángel,
«Procedencia de despido colectivo en ayuntamiento por causa económica», Revista Doctrinal Aranzadi
Social, núm. 3, 2013, BIB 2013/692.
67
Muy cuidada la elaboración en este punto de ALFONSO MELLADO, Carlos Luis, «Administraciones
Públicas. Causas objetivas de despido: el déficit público y la reorganización administrativa», cit., pp. 22-25.
68
MOLINA NAVARRETE, Cristóbal, «De las “reformas laborales” a un nuevo, e irreconocible, “Estatuto del
Trabajo Subordinado”: comentario sistemático al Real Decreto-Ley 3/2012, de reforma del mercado de
trabajo», Revista de Trabajo y Seguridad Social (Centro de Estudios Financieros), núm. 348, 2012, p. 109.
A pesar de que la mayor parte de la doctrina echa en falta tal contraste entre uno y otro ejercicio, no falta
razón tampoco a los Tribunales cuando sostienen cómo «hay que hacer notar que la mera comparación
entre dos presupuestos anuales resulta, desde este punto de vista [el objetivo pretendido por el legislador],
absurda, dado que se trataría de comparar entre dos previsiones que pudieran estar alejadas de la realidad y sin tomar en consideración la ejecución de tales presupuestos», SSTSJ de Castilla y León/Valladolid
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tancia, pero en este caso por defecto, entendiendo que el plazo de tres trimestres consecutivos era «meramente ejemplificativo», pudiendo producirse la
insuficiencia en un lapso temporal menor 69, no en vano «no deja de ser un
presupuesto en que ex lege se dice que se entenderá concurrente, lo cual no
es óbice para que se pueda acreditar de otra forma» 70.
Con todo, y si es puesta en relación la persistencia con su carácter sobrevenido (en los términos arriba expuestos), así como dentro del contexto de cuanto
la norma dispone para garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, cabrá colegir que ni las añagazas ni las urgencias han de tener
cabida —teóricamente— en el marco legal dado, por cuanto:
A) Si bien la Administración tiene en sus manos la capacidad de articular íntegramente, a través de la propuesta-aprobación del presupuesto, cuanto luego
puede presentar como causa de despido71, no cabe olvidar cómo tal capacidad
de autogestión y auto-organización ha de hacer frente al límite dado por la
existencia, en paralelo, de «una reserva de derecho público que al Estado
corresponde salvaguardar como garante»72. Ello va a hacer que, en ese momento tan importante, la decisión no solo no pueda servir para encubrir cualquier desviación de poder de carácter general, sino que, en particular y para
de 17 de julio (dos), 25 de septiembre, 4 y 6 de noviembre (dos) o 27 y 30 de diciembre de 2013 (Rec.
1079, 1183,1182, 1352, 1339, 1348, 1486 y 1878/2013).
69
SSTSJ de Andalucía/Málaga de 25 de octubre de 2012 (Rec. 4/2012) o de Andalucía/Sevilla 7 (cuatro),
14, 20 y 21 de marzo y 8 y 10 de mayo (dos) de 2013 (Rec. 17, 20, 26, 23, 18, 21 y 27/2012, y 5, 9 y
7/2013) o de Andalucía/Granada 21 y 27 (dos) de febrero de 2013 (Rec. 15, 23, 24/2012). Se entiende,
desde este punto de vista, que «tampoco puede reputarse eficaz obligar a tales entidades a incentivar su
déficit, ya excesivamente abultado, durante tres trimestres consecutivos»; LALAGUNA HOLZWARTH,
Enrique, «Despidos por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral
al servicio de las Administraciones Públicas en la Ley 3/2012», cit., p. 18.
70
STSJ de Castilla y León/Valladolid 28 de mayo de 2013 (Rec. 9/2013). La réplica —parcial— aparece en
la misma Sala del propio Tribunal: «De ahí que haya que entender que la insuficiencia presupuestaria
parte de la comparación entre la previsión, contenida en el presupuesto, y la realidad de la ejecución
presupuestaria. Por otro lado los tres trimestres son obviamente un mínimo. Cualquier insuficiencia que se
prolongue más allá de esos tres trimestres (incluso cuando se proyecte a presupuestos de varios ejercicios) sería ya “persistente” a efectos de considerar existente una causa económica y podrá justificar
despidos como tal en tanto en cuanto se mantenga. Sin que deba olvidarse que entre la causa alegada y el
despido, para que siga manteniéndose la causalidad de este último, debe existir, valga la redundancia, una
relación causal, la cual ha de valorarse constitucionalmente en términos de proporcionalidad, siendo
posible además acreditar circunstancias que determinen la ruptura de dicha relación causal» [SSTSJ de
Castilla y León/Valladolid 17 de julio (dos), 25 septiembre, 4 y 6 de noviembre (dos) o 27 y 30 de diciembre
de 2013 (Rec. 1079, 1183, 1182, 1352, 1339, 1348, 1486 y 1878/2013)].
71
Destacando «la fuerte implicación de la Administración en la conformación de la causa que, posteriormente justifica la adopción de la medida» y, por tanto, el «predominio evidente de la interpretación del
propio órgano administrativo», PALOMAR OLMEDA, Alberto, El despido colectivo en las administraciones
y entes públicos. Marco general, causas y procedimiento, Diputación de Barcelona, Barcelona, 2013,
http://cemical.diba.cat/es/publicaciones/ficheros/CEMICAL_despido_colectivo.pdf, p. 40.
72
DE SANDE PÉREZ-BEDMAR, María, «La aplicación de la reforma laboral en el sector público», cit., p.
332.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
no contrariar cuanto en este caso previene el art. 106.1 CE73, haya de exigir la
identificación de las distintas partidas presupuestarias y poner en relación la
minoración de la correspondiente al gasto de personal (que debería estar dotado, y a costa del cual se habilitarán los despidos) con el resto de las partidas, así como su incidencia concreta en el objetivo de recuperar el equilibrio74,
conforme demanda la documentación a aportar recogida en los arts. 38 y 39
RD 1483/201275.
B) No cabe ignorar en ningún momento el superior margen de maniobra de
que disfruta la Administración, por comparación con el empresario privado, a
la hora de gestionar el presupuesto. Ello, sin duda, habrá de adquirir una significada importancia a la hora de medir la incidencia final de los dos calificativos
analizados, pues, de un lado, la financiación no tiene lugar en términos de
mercado, sino del ejercicio de la autoridad, pudiéndose actuar —al menos en
ocasiones— por vía de las fuentes de ingresos, para hacer que el déficit, si
sobreviene, no sea persistente, sino puntual; pero también a través de la contención de gastos que eviten su aparición y, por ejemplo, los acuerdos de no
disposición son un instrumento útil para modular la propia capacidad de ceñirse a cuanto se va ingresando76, con lo cual —en bastantes casos— la referen73
Tal y como apunta la serie del Tribunal Supremo, rectificando el parecer previo de distintas Salas del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (SSTS de 17 de febrero, 24 de junio, 18 de julio, 23 de septiembre y 11 de diciembre de 2014 —Rec. 142, 270, 257, 231 y 258/2013—), o presenta con gran claridad la
STSJ de Asturias 19 de abril de 2013 (Rec. 19/2013). Sobre la experiencia del caso enjuiciado por la STSJ
de Madrid de 9 de abril de 2013 (Rec. 18/2013) y destacando como lección el «mayor esfuerzo de concreción de las causas que justifican el despido sin que la desviación presupuestaria pueda operar como un
elemento automático que justifique aquella decisión», PALOMAR OLMEDA, Alberto: «La experiencia del
despido colectivo en Telemadrid», Actualidad jurídica Aranzadi, núm. 863, 2013, BIB 2013\1060.
74
Sobre el peso que para los Tribunales merece el hecho de destacar lo que supone el coste del personal
en el conjunto del gasto o el ahorro que (incluidas las indemnizaciones) va a derivar de los despidos, STS
de 16 de abril, 25 de junio y 2 de diciembre de 2014 (Rec. 57 y 198/2013 y 29/2014) o SSTSJ de Madrid
30 de mayo de 2014 (Rec. 18/2014), de Extremadura 4 de agosto de 2014 (Rec. 351/2014) y de Castilla y
León/Valladolid de 8 de enero de 2015 (Rec. 1494/2014).
75
Así lo hacen ver de continuo los Tribunales, siempre atentos a la suficiencia de tal presentación —que
no cumplimiento exhaustivo en la aportación de todos los documentos enumerados como requisito ad
solemnitatem—, vinculada al deber de buena fe que ha de presidir el periodo de consultas. En este sentido
—y en el contexto de este ensayo— se señala, en uno de los muchos ejemplos que cabe reseñar, cómo
«respecto de la memoria explicativa de la causa de despido, es cierto que debe tratarse de una memoria
valorativa, explicativa y concreta, no basada en generalidades sobre la situación de las Administraciones,
la situación económica, etc. En el ámbito privado —pero puede exigirse igualmente, incluso con mayor
razón, a las Administraciones Públicas— se han rechazado estas memorias cuando no aportan valoraciones que pongan en relación las circunstancias con los puestos de trabajo a reducir o se limitan a descripciones genéricas», STSJ de Castilla-La Mancha de 8 de mayo de 2013 (Rec. 74/2013), posteriormente
reproduciendo en parte el literal, SSTSJ de Castilla-La Mancha de 29 de abril (cinco) de 2014 (Rec. 355,
356, 357, 358 y 359/2013).
76
PALOMAR OLMEDA, Alberto, Planificación del empleo público e instrumentos de flexibilización y racionalización, cit., p. 193. «Los ingresos de la Administración no dependen de las fluctuaciones de la demanda en el seno de un mercado competitivo, sino de la planificación presupuestaria que prevé una financiación, de posible incremento o reducción por vía impositiva, y unos gastos que también dependen de la
voluntad de la Administración» (PRECIADO DOMÈNECH, Carlos Hugo y PURCALLA BONILLA, Miguel
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cia a una eventual insuficiencia sobrevenida estará «descontextualizada»,
pues si lo previsto en la norma se cumple «no admitirá que dicha situación se
dé en realidad», y la concurrencia de las causas habilitantes «aparecerá más
que dudosa de explicar y de entender»77.
C) En el sentido apuntado, en el cual el rigor no admite los incumplimientos
antes tan frecuentes (y son constantes las referencias contenidas en los pronunciamientos judiciales a alteraciones en los criterios de contabilidad para
crear la insuficiencia78, informes con artificiosos ajustes u ocultación de los
remanentes de tesorería79, «depuraciones» no realizadas en la contabilidad80,
ausencia de una puntual rendición de las cuentas ante el órgano externo llamado a auditarlas81, «artificiosos ajustes» y «blanqueo» de datos82, etc.), precisamente las medidas preventivas y correctivas estarían llamadas a desempeñar un papel trascendente en orden a evitar la actualización de la causa.
Así, y aun cuando la norma aluda al déficit sobrevenido dentro de un ejercicio
(y no necesariamente al que pudiera acaecer a consecuencia de ejercicios
presupuestarios anteriores), lo cierto es que en la fase preventiva apenas si
existirá margen temporal para adoptar la medida extintiva (amén de que en
ella no se constata fehacientemente el déficit y sí solo el riesgo de incumplimiento de lo establecido en la ley), haciendo que lo normal será esperar a la
correctiva83, donde los planes económico-financieros o los de reequilibrio es-
Ángel, «Extinción del contrato de trabajo versus suspensión y reducción de jornada en el Real Decreto-Ley
3/2012», Revista Doctrinal Aranzadi Social, núm. 2, 2012, p. 320).
77
El razonamiento, del cual se extraen las consideraciones entrecomilladas, en el discurso más extenso de
PALOMAR OLMEDA, Alberto, El despido colectivo en las administraciones y entes públicos. Marco general, causas y procedimiento, cit., pp. 36-39. De ahí la velada crítica del Tribunal Supremo cuando alude a
«su difícil aplicación en la práctica (…), por el necesario ajuste a la normativa de estabilidad presupuestaria
y sostenibilidad financiera que exige, como regla, el mantener una posición de equilibrio» [STS de 2 de
diciembre de 2014 (Rec. 29/2014)].
78
Incluso contando para ello con el apoyo formal de una Orden que acoge tal cambio, STS de 23 de
septiembre de 2014 (Rec. 231/2013).
7979
80
STSJ de las Islas Canarias/Las Palmas de 28 de agosto de 2014 (Rec. 21/2012).
STSJ de Galicia de 2 de mayo de 2013 (Rec. 10/2013).
81
SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de 17 de julio (dos), de 25 septiembre, de 4 y 6 de noviembre (dos)
o de 27 y 30 de diciembre de 2013 (Rec. 1079, 1183,1182, 1352, 1339, 1348, 1486 y 1878/2013).
82
STSJ de las Islas Canarias/Las Palmas de 19 de diciembre de 2014 (Rec. 21/2012), a pesar de lo cual
—se reconoce «la falta de documentación contable y financiera de carácter fiable»— en casación el
despido es considerado procedente, STS de 18 de febrero de 2014 (Rec. 59/2013).
83
Según se infiere, también, del hecho de que, a pesar del seguimiento trimestral, la rendición de cuentas
siga siendo anual, SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de 17 de julio (dos), 25 de septiembre, 4 y 6 de
noviembre (dos) o 27 y 30 de diciembre de 2013 (Rec. 1079, 1183,1182, 1352, 1339, 1348, 1486 y
1878/2013).
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
tán llamados a constituir el «premarco necesario y favorable para una posible
restructuración del personal al servicio de las Administraciones Públicas»84.
Habida cuenta del «podrán» (art. 69.2 EBEP) y el «en caso de que este se
haya tramitado» [art. 39.e) RD 1483/2012] convierten al instrumento negociado con la representación social [art. 37.c) EBEP] y destinado a planificar las
necesidades de personal en el empleo público en algo potestativo, y que los
planes de ordenación y reestructuración de recursos humanos no son precisamente frecuentes en las Administraciones que mayoritariamente han acudido —y siguen haciéndolo— al despido colectivo85, esta herramienta que tan
útil está llamada a resultar para la mayor eficacia en la prestación de servicios
y la eficiencia en la utilización de los empleados públicos disponibles pocas
veces estará presente en la trascendental circunstancia analizada 86. De ahí el
papel fundamental que deberían pasar a ocupar los planes económicofinancieros o de reequilibrio (u otros ad hoc87), en particular si incorporaran las
medidas laborales del ajuste —como hacen bastante de ellos, según cabe
constatar a través de una consulta a la página web del Ministerio de Hacienda
y Administraciones Públicas—, en tanto el déficit ya no sería suficiente, sino
que sus términos serían los llamados a operar y proporcionar la necesaria
seguridad jurídica y transparencia.
Las dudas acerca del nexo causal entre la extinción de contratos por insuficiencia presupuestaria y las medidas preventivas o coercitivas exigidas por
normas no laborales están siendo saldadas por los Tribunales del Orden Social resaltando su importancia88; también procederá destacar a estos efectos
cómo la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la Administración Local (que hasta el momento ha sido quien más ha acudido a los despidos por motivos económicos), ha introducido un nuevo art. 116
bis en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, requiriendo
que sus planes económico-financieros incorporen, de manera obligatoria, las
pertinentes medidas sobre «racionalización organizativa», lo cual incluye,
obviamente, cuantas atañen a su personal laboral.
84
MARÍN ALONSO, Inmaculada, «La causa “económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la
incidencia de los presupuestos económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit., p. 279.
85
PALOMAR OLMEDA, Alberto, Planificación del empleo público e instrumentos de flexibilización y racionalización, cit., pp. 115 y 116.
86
RODRÍGUEZ GURTUBAY, Alberto, Planificación de recursos humanos en las administraciones públicas:
gestión y desarrollo de personas en tiempos de austeridad, INAP, Madrid, 2013, pp. 74-76.
87
CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, «Las medidas de racionalización de plantillas en el empleo público local
y en un contexto de contención fiscal», Cuadernos de Derecho Local, núm. 28, 2012,
http://repositorio.gobiernolocal.es/xmlui/bitstream/handle/10873/1228/5_Cantero.pdf?sequence=1, p. 33.
88
Baste remitir al papel fundamental que sirve como argumento en la STS de 24 de febrero de 2015 (Rec.
165/2014).
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Por tanto, de atender al esquema de proceder interno y de control piramidal
descrito, los márgenes teóricos para la aparición de la insuficiencia económica
se restringirían de manera importante89 y, dejando al margen los supuestos de
funcionamiento anormal de la Administración, quedarían circunscritos a casos
en los cuales no se renueven o disminuyan las subvenciones o transferencias
provenientes de otra Administración90 (no, por el contrario, si de la propia Administración matriz sin cumplir las formalidades requeridas para la labor de
priorización significada de servicios91) o a supuestos realmente extraordinarios
en los que sucesos imprevisibles o inevitables afecten de manera considerable
y prolongada en el tiempo a ingresos o gastos, haciendo inviable el equilibrio
si no es por la vía del despido92.
89
En este punto es harto sugerente el razonamiento de LALAGUNA HOLZWARTH, Enrique, «Despidos
por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de las
Administraciones Públicas en la Ley 3/2012», cit., p. 18, con aportaciones concretas de los órganos judiciales en tal sentido en nota 43.
90
Sirvan los ejemplos que proporcionan los casos debatidos en las SSTS de 8 de febrero, 15 de abril y 3
de diciembre de 2014 (Rec. 74, 188 y 201/2013) y SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de 28 de mayo de
2013 (Rec. 9/2013) y 30 de abril, 23 de julio (dos), 24 y 25 de septiembre y 29 de octubre de 2014 u 8 de
enero de 2015 (Rec. 2025/2013 y 326, 558, 399, 398, 994 y 1494/2014); para un supuesto de no renovación de contrato de gestión, STSJ de Castilla-La Mancha de 28 de abril de 2014 (Rec. 89/2014).
91
De lo contrario se podría producir la «paradójica situación de que la insuficiencia presupuestaria (…)
fuese debida al estrangulamiento producido por el recorte decidido por la Administración Pública matriz en
las transferencias corrientes o de capital con las que aquellos se financian, induciendo una suerte de
eutanasia pasiva o por omisión que habría de desembocar irremediablemente en la extinción de contratos
de trabajo», GONZÁLEZ ALONSO, Augusto, «La última reforma del mercado laboral y su aplicación al
sector público», cit., p. 12. En parecidos términos, QUIRÓS HIDALGO, José Gustavo, «Despido por
causas económicas en Administraciones Públicas», Revista Doctrinal Aranzadi Social, núm. 5, 2013, BIB
2013/1675.
92
Recordando aquellos pronunciamientos, que en su momento lo calificaron como «retrógrado» o «asentado en criterios trasnochados» —huelga aquí citar nombres—, para los cuales esta causa habría de
obedecer a «circunstancias verdaderamente especiales y extraordinarias», SSTSJ de Cataluña de 9 de
marzo de 1999 y 14 de diciembre de 2012 (Rec. 6807/1998 y 2059/2012). También teniendo siempre
presente —se recuerda—, para evitar otro tipo de tentaciones, que en estas entidades «no es el ánimo de
lucro, sino el interés general o el servicio público, lo que constituye su causa y finalidad», STSJ de Aragón
de 8 de mayo de 1999 (Rec. 247/1999), 7 de junio de 2005 (Rec. 468/2005) o 20 de marzo de 2006 (Rec.
172/2006), Andalucía/Granada de 12 de mayo de 2010 (Rec. 822/2010), de Asturias 25 de mayo de 2012
(Rec. 619/2012), Extremadura 27 de diciembre de 2012 (Rec. 534/2012) y 5 marzo, de 4 abril, 28 de mayo,
7 de junio, 26 de julio (dos) y 16 de septiembre de 2013 (Rec. 52, 65, 154, 153, 210, 265 y 2772013) o SJS
núm. 2 de Arrecife de 8 de enero de 2015 (Rec. 990/2014).
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
2.2.3. El elemento finalista: la financiación de los «servicios públicos correspondientes»
«El análisis de la disposición adicional 20.ª ET permite contemplar dos supuestos de insuficiencia presupuestaria: uno general, que afecta a la financiación de los servicios públicos con carácter general y donde, caso de proceder
la Administración a extinguir contratos, políticamente tomará la decisión de
donde se desea recortar; y un supuesto de insuficiencia presupuestaria específica, cual es la desaparición o disminución de ingresos afectados o finalistas
de los que previamente se disponía y con los que se financiaba un determinado gasto, en cuyo caso la insuficiencia presupuestaria solamente podrá justificar los despidos de aquellos trabajadores directamente vinculados a dicho
gasto financiado total o sustancialmente con ingresos afectados»93.
Bajo este literal, el Tribunal Superior de Castilla y León aborda el asunto crucial, y que ahora pasa a formar parte de la causa, de la determinación del
ámbito afectado por los problemas de financiación. Su recepción sirve para
«superar la tentación de asegurar o centrar la crisis económica en el ámbito de
los gastos correspondientes a la gestión ordinaria, lo que volvería a constituir
uno de los impedimentos centrales e históricos para su aplicación real de la
causa económica»94; sin embargo, abre un problema no menor, al dibujar los
dos escenarios que destaca el pronunciamiento con el cual se comienza el
desarrollo del epígrafe y cuya articulación en la práctica está generando numerosos problemas.
El primero de ellos, y más sencillo de resolver, sería el dado por una Administración equilibrada en la cual uno de los servicios presenta déficit; eventualidad ante la cual no cabe duda de que, para corregir el desequilibrio puntual,
podrá acudir al despido en atención a la excepción expresa que en esta sede
se introduce al principio de personalidad jurídica única del art. 3.4 LRJAP95. En
todo caso, también estaría facultada para mantenerlo (en virtud de la recuperación voluntaria de esa personalidad única) si con ello no compromete su
balance general; más aún, si se tratara de un servicio básico u obligatorio
estaría obligada a preservarlo con la suficiencia requerida —y este será un
nuevo frente de debate—, realizando a tal efecto las oportunas desviaciones
93
STSJ de Castilla y León de 28 de mayo de 2013 (Rec. 9/2013).
94
PALOMAR OLMEDA, Alberto, «El despido colectivo en el ámbito del sector público: primeras consideraciones» Revista Doctrinal Aranzadi Social, núm. 11, 2012, BIB 2012/364.
95
En referencia a este supuesto antes dudoso, y que ahora la norma refiere expresamente, ejemplificando
su virtualidad operativa en distintos niveles, ROQUETA BUJ, Remedios, La reestructuración de las plantillas laborales en las Administraciones Públicas. El Real Decreto Ley 3/2012, cit., p. 95 o MARÍN ALONSO,
Inmaculada, «La causa “económica” en la disposición adicional vigésima del ET y la incidencia de los
presupuestos económico-financieros en el despido objetivo y colectivo del Sector Público», cit., p. 264,
sobre la difícil asimilación y aplicación de la ruptura del concepto de personalidad única la cuestionable
tesis recogida por la STSJ de la Comunidad Valenciana de 12 de marzo de 2013 (Rec. 5/2013).
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de ingresos o gastos, o reordenando la plantilla (y será un motivo mixto económico-organizativo), con carácter previo a acudir a la vía extintiva y en la
medida en que esta aún resultare precisa.
El segundo vendría dado por una Administración con desequilibrio presupuestario. En él, a su vez, se abrirían dos supuestos diferentes: el uno, que también el servicio fuera deficitario, lo cual habilitaría con normalidad este cauce
previsto para las extinciones, siempre con la reserva arriba reseñada de respeto a los servicios obligatorios96; el otro, que para hacer frente a esa crisis del
conjunto de la Administración, y en el contexto de las medidas de reordenación, se pretendiera afectar también a un servicio que no tuviera problemas de
financiación. Esta última posibilidad, negada categóricamente por un sector de
la doctrina precisamente al calor de la separación de personalidades97, y que
cabría pensar ilógica al suponer una alteración cuanto funciona, podría tener
lugar precisamente por las desviaciones presupuestarias o medidas de reestructuración en favor de aquellos servicios obligatorios o prioritarios; eso sí,
respetando en todo caso la previa decisión normativa que estableciera la afectación (para bien —preservación— o para mal —ceñir las repercusiones al
despido—) de algunos recursos a finalidades determinadas 98.
La complejidad de situaciones en presencia, por mor de las variables conjugadas (que no son sino un reflejo de la complicada urdimbre trabada en el seno
de las diferentes Administraciones) lleva una vez más a insistir en la necesidad de una planificación moderna y actualizada en la gestión de personal que
no solo atienda a este momento fatal de excedente de efectivos por razones
de insuficiencia presupuestaria, sino que lo haga en todas sus fases ordinarias, lo cual, indudablemente, haría de este un proceso más sencillo y transparente99. Por supuesto, también demandaría aprobar otra asignatura pendiente,
cual es la de precisar las partidas presupuestarias que deben considerarse
afectadas al servicio público y las que no, así como distinguir nítidamente,
dentro de una política presupuestaria de reducción de gastos, cuáles y por qué
96
Ejemplares, en este punto, las SSTS de 24 de febrero y 15 de abril de 2015 (Rec. 165 y 188/2014).
97
GUALDA ALCALÁ, Francisco José, «El Derecho del Trabajo frente a la erosión de los derechos de los
trabajadores en el ámbito del empleo público: especial referencia al despido en las Administraciones
Públicas», cit., p. 18.
98
STSJ de Castilla y León de 28 de mayo de 2013 (Rec. 9/2013). Insistiendo en tal extremo con detalle,
CAMPOS DAROCA, José María, La extinción de la relación de servicios de los empleados públicos.
Personal funcionario y laboral (La modificación del despido colectivo en el Real Decreto 1843/2012),
Bosch, Barcelona, 2013, p. 238, nota 142.
99
De especial interés por la actualidad de su contenido, contexto y referencias la obra de AA.VV. (CASTILLO BLANCO, Federico), La reforma del Sector Público, Instituto García Oviedo, Sevilla, 2014 o, desarrollando la colaboración en aquella monografía, la reflexión separada en que abunda MONTOYA MARTÍN,
Encarnación, «Medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local antes y después de la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local», Revista
General de Derecho Administrativo (Iustel), núm. 36, 2014, pp. 1-41.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
corresponden al capítulo de personal y cuántos a gastos de otro tipo, para
evitar que para la contención en la gestión ordinaria (por ejemplo, la eliminación de gastos superfluos y la reducción de otras partidas que se acometen de
manera insuficiente100) lleve justamente a lo contrario de cuanto ocurrió en un
pasado, esto es, al despido101.
3. LAS CAUSAS TÉCNICAS, ORGANIZATIVAS
Y ¿PRODUCTIVAS?
La disposición adicional 20.ª ET establece en este punto: «se entenderá que
concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el
ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de
que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre
otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito
al servicio público».
Conforme cabe apreciar a partir del tenor reproducido, su consideración presenta un menor interés en un estudio destinado a destacar las singularidades
del despido colectivo en el sector público, pues no median grandes diferencias
con la formulación general contenida en el art. 51 ET (de hecho, en las técnicas se limita a sustituir que los medios o instrumentos afecten a la «producción empresarial» por cuantos lo hagan a la «prestación del servicio público»,
y lo mismo sucede en las organizativas, suprimiendo, además, la alusión al
«modo de organizar la producción»), con lo cual su operatividad será idéntica.
Así lo entienden los Tribunales cuando entran a analizar las resultas de una
misma técnica legal de supuestos-tipo a título ejemplificativo, sin entrar en
mayores sutilezas que llevarían a separar entre los trabajadores de un servicio
público y el resto, pues, amén de la dificultad de deslindar a estos efectos la
propia noción de servicio público, el «entre otras» del precepto deja abierta a
la equiparación plena la regulación del art. 51 y de la disposición adicional
20.ª, con un mismo contenido normativo y objetivos 102.
100
Según se argumenta en la STSJ de Galicia 2 de mayo de 2013 (Rec. 10/2013), donde planea el argumento de por qué se despide y no se reducen las partidas asignadas al fútbol o al baloncesto.
101
GUALDA ALCALÁ, Francisco José, «El nuevo régimen del despido colectivo de los trabajadores del
sector público: El alcance de la Ley 3/2012 de 6 de julio y el Reglamento de Procedimientos de Despido
colectivo aprobado por RD 1483/2012, de 29 de octubre», cit., pp. 18-19.
102
RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, Miguel, «El procedimiento de despido en la Administración Pública», cit.,
p. 52.
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Bajo esta perspectiva, y siempre tomando en consideración que «todas las
causas tienen un componente económico de base»103 (de ahí que muchas
veces el motivo invocado sea mixto y, cuando operan de manera aparentemente autónoma, el trasfondo no deje dudas sobre su incidencia medida en
cifras), cabrá destacar el dato de la escasa operatividad de los motivos técnicos, o innovaciones en los medios o instrumentos de la prestación 104, al menos con motivo específico, pues en las pocas ocasiones en las cuales podrían
haber actuado la Administración prefiere destacar el problema organizativo
que suscita su implantación105.
Precisamente estas razones organizativas, que durante tanto tiempo y en
tantas ocasiones han sido compañeras de las económicas, podrían estas llamadas a actuar a modo de vaso comunicante con aquellas, de modo tal que,
si prosperara una visión restrictiva de la insuficiencia presupuestaria, la salida
del personal excedente llevaría a un mayor índice de ocasiones en las que su
efectividad fuera invocada.
Argumentos para su utilización no faltan, pues, sin duda, el motivo organizativo «más evidente es el [propio] sobredimensionamiento de la plantilla»106 que
obligará a su ajuste, no importa si por merma en la demanda del servicio 107,
cambios en la forma de prestarlo con la instauración de nuevos métodos 108,
supresión o reducción en la dispensa de alguno o reordenación hacia ámbitos
de mayor trascendencia social o considerados prioritarios109, resultas de fusiones para abaratar costes y aprovechar sinergias110, instauración o «remodelado» en la forma de llevar a cabo su prestación111…, o como parte de un con-
103
En impecable argumento que constituye un verdadero «clásico», VALDÉS DAL-RÉ, Fernando, «Los
despidos por causa económica», en AA.VV. (VALDÉS DAL-RÉ, Fernando, Dir.), La reforma del mercado
laboral, Lex Nova, Valladolid, 1994, pp. 395 y ss.
104
Una muestra de ejemplos en PURCALLA BONILLA, Miguel Ángel, «La extinción colectiva de los contratos de trabajo en las Administraciones Públicas y en el Sector Público», cit. p. 34.
105
Podría ser emblemática, en este punto, la muestra ofrecida por la STSJ de Madrid 29 de septiembre de
2014 (Rec. 387/2014).
106
SSTS de 15 de abril y 2 de diciembre de 2014 (Rec. 136/2013 y 29/2014) y SSTSJ de Cataluña 19 de
diciembre de 2012 (AS 2013/1043) o Castilla y León/Valladolid de 30 de abril, 23 de julio (dos), 24 y 25 de
septiembre o 29 de octubre de 2014 (Rec. 2025/2013 y 326, 558, 399, 398 y 994/2014).
107
Que en este caso actuará como causa organizativa y no productiva, conforme aclara la STSJ de Castilla-La Mancha de 8 de mayo de 2013 (Rec. 74/2013).
108
STSJ de Madrid de 30 de mayo de 2014 (Rec. 18/2014).
109
En los amplios términos en que, como posibilidades, reconocen las SSTS de 28 de febrero y 6 de junio
de 2012 (Rec. 4139/2010 y 1623/2011); muy ilustrativo el ejemplo contenido en la STSJ de Cataluña de 13
de junio de 2012 (Rec. 11/2012).
110
STSJ de Madrid de 25 de noviembre de 2013 (Rec. 18/2013).
111
STSJ de Asturias de 19 de abril de 2013 (Rec. 19/2013).
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
junto más amplio de medidas preventivas, también de carácter organizativo,
que tiendan a paliar en lo posible una situación económica desfavorable112.
Mención aparte merecería —aun cuando el objeto de este ensayo no permita
sino un esbozo— la descentralización de servicios (o su contrapunto dado por
la reversión del servicio a la entidad pública113, incluido el juego del pliego de
condiciones114), concebida tradicionalmente como arquetipo de esta causa
legitimadora de la decisión extintiva que se traslada del ámbito privado al público para admitir una gestión más eficaz115. El indudable abuso que de ella se
hizo (bajo la forma de «amortizaciones ficticias»116) ha podido estar en la raíz
de la reacción contenida en la reciente doctrina judicial, a partir de la cual no
cabe revestir sin más de razones organizativas cuanto en el fondo obedece a
un criterio de eficiencia económica; antes bien, será preciso atender al hecho
de si los puestos de trabajo que se suprimen son realmente necesarios o
no117. Puede que con ello se haya limitado la capacidad de gestionar los servicios con eficacia, descentralización y sometimiento a la ley, o que valorar la
necesidad o no del puesto sobre la base de su continuidad posterior al cambio
de gestión suponga una atribución subjetiva que obligaría a su cobertura directa por la propia Administración titular —según rezan sendos votos particulares
al criterio mayoritario—, pero quizá sirva para un doble propósito loable: de un
112
STS de 2 de diciembre de 2014 (Rec. 29/2014).
113
Sobre este supuesto, resumiendo el criterio judicial al respecto, SSTSJ de Castilla y León/Valladolid de
19 de junio de 2013 (Rec. 10/2013) —ratificada por STS de 17 de noviembre de 2014 (Rec. 79/2014)— o
de Andalucía/Granada de 24 de abril y 7 de mayo de 2014 (Rec.488 y 603/2014).
114
DEL VAL ARNAL, Jesús, «Los pliegos de cláusulas administrativas en la contratación pública como
fuente de regulación de condiciones de trabajo y barrera en las extinciones de personal en la Administración Pública por causa de externalización del servicio»; Comunicación en las XXV Jornadas Catalanas de
Derecho Social, 2014, http://www.iuslabor.org/wp-content/plugins/download-monitor/download.php?id=260.
115
Una completa semblanza de esta perspectiva tradicional en RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana,
«Externalización y empleo público en régimen laboral», en AA.VV. (ORTEGA ÁLVAREZ, Luis, Dir.), Crisis
y externalización en el sector público: ¿solución o problema?, INAP, Madrid, 2012, pp. 154-227; CANTERO MARTÍNEZ, Josefa, «La incidencia del fenómeno de la externalización en la Administración General
del Estado. ¿Existe algún límite?», Revista Documentación Administrativa, núm. 286-287, 2010,
http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=DA&page=article&op=viewFile&path%5B%5D=9673&path%
5B%5D=9745, pp. 297-334.
116
Sirvan los ejemplos, seleccionados de entre otros muchos por lo patente del fraude, que ofrecen las
SSTSJ de Cataluña de 24 de julio de 2013 (Rec. 2454/2013) y 13 de mayo de 2014 (Rec. 1497/2014),
Comunidad Valenciana de 11 de septiembre de 2013 (Rec. 1446/2013) o Andalucía/Granada de 28 de
marzo de 2014 (Rec. 741/2014). En la doctrina el amplio elenco y acertado enfoque de NORES TORRES,
Luis Enrique, «El empleo público en tiempos de crisis: la descentralización productiva en las AA.PP.»,
Revista General de Derecho Administrativo (Iustel), núm. 35, 2014, http://laadministracionaldia.inap.es
/noticia.asp?id=1502684.
117
Seguidas de otras muchas, el criterio que sientan las SSTS de 27 y 28 de febrero y 6 de junio de 2012
(Rec. 3264 y 4139/2010 y 1623/2011). Un lúcido análisis de la situación en GUERRERO VIZUETE, Esther,
«La externalización del servicio público como causa de extinción contractual en el ámbito de las Administraciones Públicas», XXXIII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social, Sevilla, 2014, http://www.juntadeandalucia.es/empleo/carl/portal/c/document_library/get_file?uuid=
b68a0427-0fa0-48e3-8b60-34260905cd06&groupId=10128.
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lado, reorientar el sentido de la eficiencia económica a partir del cual se considera que el traspaso de la gestión de los servicios públicos a empresas privadas es la única vía para reducir costes, en lugar de apostar por aplicar adecuadas técnicas de gestión y control a su propio ámbito; de otro, porque si no
se considera automáticamente que la extinción por externalización constituye
causa organizativa, forzará a justificar a quien la invoque en qué medida la
gestión indirecta de servicios constituye una fórmula racional en términos de
eficiencia tanto para el desarrollo de la actividad como para la reducción del
gasto público a partir del ahorro conseguido.
En fin, arduo ha sido el debate entre los autores (menos trascendente en su
aplicación práctica, pues no son muchas las veces en las que resultan invocadas) acerca de si, contempladas las causas productivas en el encabezado de
la disposición adicional 20.ª ET y, sin embargo, carentes de cualquier regulación en su contenido y no mencionadas siquiera en el art. 35 RD 1483/2012,
podrán operar o no en el sector público. Argumentos a favor de una y otra
tesis no faltan tampoco en los Tribunales118 pero, entendiendo que no puede
obedecer a un «descuido» u «olvido» del legislador —además por partida
doble—, procederá seguir, a partir de un criterio lógico-finalista: de un lado, su
inaplicabilidad en las Administraciones en sentido estricto, pues no pretenden
nunca «colocar en el mercado» productos o servicios119; de otro, su operatividad —según reconoce la Orden HAP/583/2012, de 20 de marzo 120— en el
resto del sector público de carácter empresarial o fundacional, en tanto a todos
los efectos, también los causales, operará la remisión a los arts. 51 y 52.c) ET,
no en vano sus servicios —aun cuando con objetivos parcialmente diferentes— sí entran en concurrencia competitiva con la empresa privada.
118
Con posiciones extremas que van, desde su amplísima admisión (incluida su operatividad en las Administraciones territoriales, STSJ de Asturias de 19 de abril de 2013 —Rec. 19/2013—) hasta su más radical
negación en el sector público mercantil (STSJ de la Comunidad Valenciana 23 de abril de 2013 —Rec.
4/2013—).
119
A lo cual cabría añadir que «ni la demanda de estos productos o servicios puede(n) alterar tan sensiblemente como en el ámbito privado la mano de obra, entre otras razones —de operatividad, si se quiere—
porque la toma de decisiones al respecto se hace de forma significativamente más lenta (y reglada) que en
el ámbito privado, que se caracteriza, entre otras cosas, por la toma de decisiones de manera inmediata»,
ARIAS DOMÍNGUEZ, Ángel, Tres años de reforma del despido colectivo, ¿ha conseguido su propósito el
legislador?, cit., p. 255.
120
Y esta norma, a pesar de su rango, no deja de ser un índice significativa del criterio legislador, según
RODRÍGUEZ ESCANCIANO, Susana, Despidos y otras medidas (re)estructuración de plantillas laborales
en el sector público, cit., p. 75.
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
4. A MODO DE ESTRAMBOTE: LA INCIDENCIA DE
LA CAUSA EN EL JUICIO DE PROPORCIONALIDAD
DEL DESPIDO COLECTIVO
La Exposición de Motivos de la reforma de 2012 establecía de manera expresa cómo «ahora queda claro que el control judicial de estos despidos debe
ceñirse a una valoración sobre la concurrencia de unos hechos: las causas.
Esta idea vale tanto para el control judicial de los despidos colectivos cuanto
para los despidos por causas objetivos, ex art. 52 c ET». Con esta advertencia
el legislador pretendía limitar el control judicial a la comprobación de la existencia de causa, e impedir que se extendiera a la valoración de la razonabilidad de la decisión extintiva; a sus resultas, y una vez constatada la presencia
del motivo legal, no se trataría ya de sopesar si la medida propuesta resulta o
no adecuada para conseguir una finalidad predeterminada en la norma que
desaparece, pero parece que tampoco a otro tipo de circunstancias.
El papel del juzgador quedaría pues restringido a verificar la concurrencia de
causa en los términos que define la ley y nada más, lo cual, sin duda, empobrecería notablemente su tarea, al punto de limitarla a una labor de comprobación de cuanto le presenta el empleador. No puede extrañar, por ende, que ya
desde las primeras interpretaciones, y sustituyendo el criterio de razonabilidad
(«conexión de funcionalidad») por el de proporcionalidad se buscara un mayor
espacio a partir del cual enriquecer —y hasta justificar— su labor. De este
modo, cobra fortuna, en distintos pronunciamientos de la Audiencia Nacional y
de los Tribunales Superiores de Justicia, una formula ritual a tenor de la cual
quien pretenda despedir ha de justificar su decisión a través de un proceso de
tres fases: «1.º) Acreditar la existencia de una situación económica negativa;
2.º) Establecer el efecto de esa situación sobre los contratos de trabajo, en la
medida en que aquella provoca la necesidad de amortización total o parcial de
los puestos de trabajo y 3.º) Mostrar la adecuada proporcionalidad de las medidas extintivas adoptadas para responder a esa necesidad»121.
La doctrina judicial acata así formalmente los límites impuestos por el legislador, y en reiteradas ocasiones manifiesta que no le compete valorar los motivos por los cuales se ha llegado a la situación («por las causas que sean, sin
que esta jurisdicción resulte ser la competente para determinarlas» 122), ni, por
supuesto, le «corresponden juicios de “oportunidad” que indudablemente per121
Los antecedentes en SSAN de 21 de noviembre de 2012 (Rec. 167/2012) y 4 de julio de 2013 (Rec.
169/2013) o SSTSJ de Madrid de 9 de abril de 2013 (Rec. 18/2013) o 17 de noviembre de 2014 (Rec.
590/2014), de Galicia de 2 de mayo de 2013 (Rec. 10/2013), de Castilla y León/Valladolid de 20 de noviembre (dos), 11 de diciembre y 20 de diciembre de 2013 (Rec. 1659, 1675, 1626 y 1660/2013). Ratificando este parecer y proceder, STS de 26 de marzo de 2014 (Rec. 158/2013).
122
SSTS de 2 de diciembre de 2014 (Rec. 29/2014) y 24 de febrero de 2015 (Rec. 165/2014).
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tenecen ahora —lo mismo que antes de la reforma— a la gestión empresarial», lo cual supone que no puede entrar a «fijar la medida idónea»123. Con
todo, y tras ese aparente sometimiento, advierte sobre las consecuencias
derivadas «de la remisión que el precepto legal hace a las acciones judiciales
y la obligada tutela que ello comporta (art. 24.1 CE)», para así reclamar «el
control judicial, del que no pueden hacer dejación los Tribunales, para el supuesto de que la medida se estime desproporcionada»124.
La consecuencia viene dada por el hecho de que ya no aludirá a la conexión
de funcionalidad, ni a un juicio de razonabilidad en sentido amplio, pero retendrá ese poder de valoración por vía de la adecuación y la proporcionalidad
entre la causa alegada y acreditada y la decisión de extinción acordada: «este
Tribunal carece del poder arbitral que podría haber autorizado o impuesto un
número concorde de extinciones o medidas alternativas; solo nos compete
examinar el despido que existe, no elucubrar o recomendar»125.
Prescindiendo así de otras alternativas que le permitirían haber respetado más
la voluntad del legislador sin dejar de cumplir su cometido (así, por ejemplo, el
control a través del abuso de derecho o del fraude de ley 126) en verdad se
restringe el margen de apreciación de los órganos judiciales al haber desaparecido las finalidades a las cuales la ley vinculaba el despido, pero se mantiene ese juicio de proporcionalidad que, al ponderar la repercusión de la medida,
indirectamente también entra a valorar la entidad de la causa127.
123
STS de 27 de enero de 2014 (Rec. 100/2013).
124
STS de 26 de marzo de 2014 (Rec. 158/2013).
125
STS de 23 de septiembre de 2014 (Rec. 231/2013).
126
En la sugerente propuesta de MERCADER UGUINA, Jesús Rafael y DE LA PUEBLA PINILLA, Ana,
Los procedimientos de despido colectivo, suspensión de contratos y reducción de jornada, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2013, pp. 47-49. Por otra parte, estos son los factores que laten en el fondo para no apreciar la
concurrencia de la causa invocada en los supuestos en que a la extinción sucede la contratación o nombramiento de trabajadores para los mismos puestos (STS de 21 de mayo de 2014 —Rec. 249/2013— y
SSTSJ de la Comunidad Valenciana de 23 de abril de 2013 (Rec. 4/2013) o de Madrid de 29 de septiembre de 2014 (Rec. 387/2014) u otros distintos que conllevan aumento en los gastos de personal (STSJ de
Galicia de 2 de mayo de 2013 —Rec. 10/2013—).
127
«Causalizar los despidos exige no solo identificar el hecho objetivo con virtualidad extintiva [aquí la
fusión empresarial] sino también establecer la correspondencia entre la necesidad de reordenación que
conlleva de manera implícita y el número de despidos que se acuerdan, pues sin esta correspondencia —o
proporcionalidad— no podría hablarse de extinciones causalizadas —de que todos los despidos estuvieran
motivados—. Entre el “evento extintivo” (causa objetiva) y el “despido” la norma establece un nexo de cuya
existencia o inexistencia depende su tratamiento jurídico. Se trata de una relación funcional. Si llamamos H
—de hecho— a la causa objetiva, D al despido y a la previsión normativa N, de norma, la relación la
podemos formalizar así N(H)=D. Para entender el sentido de tal formula nos basta pensar en N —norma—
como una especie de máquina donde metemos los H para que salgan los D. Esto significa que hay que
causalizar cada despido, que el número de los mismos lo determina la causa objetiva y no la gestión o
discrecionalidad empresarial, sin que pueda pues confundirse la proporcionalidad causal de los despidos,
con la proporcionalidad de la medida extintiva a efectos de competitividad en el mercado, por ejemplo, que
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DESPIDOS EN EL SECTOR PÚBLICO
La singularidad de las causas justificativas en los despidos colectivos en el sector público
Resta por conocer si esta doctrina trasladada desde el sector privado al sector
público empresarial (del cual se toman las menciones) también será de aplicación cuando se entre a juzgar de los despidos efectuados por la Administración en sentido estricto; hasta ahora los escasos pronunciamientos que se
conocen distan de resultar clarificadores (cuando no son contradictorios en
una misma Sala128), disponiendo el Tribunal Supremo de la última palabra, aun
cuando todo apunta a que no modificará su parecer.
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128
Basta contraponer las SSTSJ de Madrid de 9 de abril y 10 de junio de 2013 (Rec. 18 y 6/2013).
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REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 37. SEPTIEMBRE 2015. ISSN 2254-3805