ANDEN - Elemento que hace parte del espacio público

ANDEN - Elemento que hace parte del espacio público /
ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS EN SITIOS PROHIBIDOS - Sanciones
/ ANDENES Y BAHIAS - Prohibición de estacionar vehículos: normas
sancionatorias / INFRACCION DE TRANSITO POR ESTACIONAR EN
LUGARES PROHIBIDOS - Funciones de las autoridades de policía /
ESPACIO PUBLICO - Andenes y bahías
La presunta vulneración del derecho e interés colectivo se deriva, de una parte,
del estacionamiento de vehículos en los andenes del sector antes indicado y de
otra, de la omisión de las autoridades distritales en el cumplimiento de sus
funciones para la defensa del espacio público. De conformidad con las normas
que regulan el espacio público transcritas por el Tribunal en la sentencia, esto
es: artículo 5° de la Ley 9 de 1989, Decreto 1504 de 1998, Ley 769 de 2002 y
los artículos 1°, 82 y 315 de la Constitución Nacional, los andenes hacen parte
de los elementos que conforman el espacio público. La Ley 769 de 2002 en
cuanto al estacionamiento de vehículos prevé: “Artículo 75. Estacionamiento
de vehículos. En vías urbanas donde esté permitido el estacionamiento, se
podrá hacerlo sobre el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al
andén o al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros del
andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la intersección. “Artículo
76. Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido estacionar vehículos en
los siguientes lugares: “Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público
destinado para peatones, recreación o conservación.” La misma Ley 769 de
2002 establece las sanciones a las infracciones de tránsito en el Título IV,
Capítulo II, artículos 130 a 133. El artículo 131 en el literal C, dispone: “Será
sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales
diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones” y a continuación especifica varias
conductas dentro de las cuales está la de “Estacionar un vehículo en sitios
prohibidos”. Adicionalmente se anota que el Plan de Ordenamiento Territorial
para el Distrito Capital (Decreto 619 de 2000) en el artículo 184, contempla
entre otras las prohibiciones de estacionar en andenes y las bahías de
estacionamiento público anexas a cualquier tipo de vía. En resumen, estacionar
un vehículo sobre el anden, es una conducta sancionable con multa, en la
cuantía señalada. La misma norma prevé que la sanción se impondrá a quien
cometió la infracción (par. 1° art. 129), es decir, al conductor, que puede ser el
propietario o tenedor del vehículo; además las autoridades pueden retirar del
lugar el vehículo estacionado en sitios prohibidos si el responsable del mismo
no se encuentra en el lugar.
ESPACIO PUBLICO - Debe determinarse con precisión para obtener su
protección / ESTACIONAMIENTO DE VEHICULOS - El incumplimiento de
las normas de tránsito no faculta al juez para impartir orden a las
entidades para que instalen elementos de amoblamiento urbano /
ANDENES - Elemento del espacio público: invulneración
Se reitera que en el caso se evidencia el estacionamiento transitorio de
vehículos en áreas que aparentemente hacen parte del espacio público, sin
que sea posible determinar con certeza el área destinada al uso público,
tampoco se demuestra que los peatones tengan que usar la calzada para su
desplazamiento, pues en las fotografías se advierte espacio para el paso, lo
cual de manera alguna justifica el estacionamiento de vehículos que
obstaculizan el desplazamiento de peatones; adicionalmente se advierte que si
bien es cierto que sobre las aceras del sector al parecer habitualmente se
estacionan vehículos, también lo es que las autoridades distritales (Alcaldía
Local y STT) en cumplimiento de sus funciones vienen adelantado operativos
en procura del amparo del derecho colectivo y dentro del POT se contemplan
proyectos tendientes a dar solución definitiva a la problemática. En el caso la
acción popular no es el medio idóneo para corregir tal situación, ya que en la
sentencia que acoja las pretensiones de la demanda debe impartirse la orden
de hacer o de no hacer y definirse de manera precisa el lugar y la conducta a
cumplir así como quién debe cumplirla, lo que en el caso no es posible, pues
no se acreditó la alegada inoperancia o negligencia de las autoridades
distritales, razones suficientes para denegar las pretensiones de las acciones
populares incoadas por el accionante. La afirmación del mero incumplimiento
de las normas por parte de los administrados y la aparente ocurrencia del
mismo y con ello de la vulneración del derecho a gozar del espacio público, no
son argumentos suficientes para que el juez popular, so pretexto de amparar
un derecho e interés colectivo imparta orden a las entidades públicas para que
instalen elementos de amoblamiento urbano en un sector denunciado, sin
determinar técnicamente las áreas, ni la necesidad; además la pretensión de
ordenar a las entidades accionadas que ejerzan un control de la gestión de
recuperación del espacio público, no es procedente, toda vez que las funciones
están legalmente definidas y en el caso, por lo expuesto antes, no se ha
demostrado su incumplimiento. Si bien en el caso no se demuestra la
vulneración de los derechos colectivos por parte de las demandadas, se
requiere a la Alcaldía Mayor para que a través de las distintas entidades
encargadas de la protección del espacio público, implemente programas
tendientes a comprometer a los propietarios y usuarios de los establecimientos
comerciales de la zona en la adopción de medidas en defensa del espacio
público, para el efecto se ordenará el envío de copia de esta providencia a las
autoridades distritales competentes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-00189-01(AP-00189)
Actor: LEONARDO FRANCISCO SÁNCHEZ DAZA
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTA - ALCALDÍA LOCAL DE
USAQUÉN Y EL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO “IDU”
Referencia: Acción popular. Apelación sentencia de 14 de mayo de 2003
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección “B”.
FALLO
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado
del accionante contra la sentencia del 14 de mayo del 2003 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante la
cual absolvió de cualquier responsabilidad a las entidades demandadas.
ANTECEDENTES
El señor Leonardo Francisco Sánchez Daza en nombre propio interpuso
acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alcaldía Local de
Usaquén y el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, por considerar vulnerado el
derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de
uso público, debido a que en la Autopista Norte de Bogotá, entre calles 90 y
150 en la paralela oriental, frente a los establecimientos de comercio que allí
funcionan, se han adecuado bahías de estacionamiento sobre los andenes lo
que impide la circulación peatonal “en forma plena”. Indicó que en esa zona
se conjugan el sector residencial con el comercial, lo cual genera
desplazamiento permanente de gran cantidad de peatones que se ven
obligados a “pasar por un lado de la calle o incomodarse” al no poder hacer
un tránsito normal en esa área.
Como fundamento normativo citó y transcribió los artículos 82 de la
Constitución Política, 674 del Código Civil, 5° de la Ley 9 de 1989, 1° a 4° del
Decreto 758 de 1998, 1, 3, 5, 8 y 13 de la Ley 388 de 1997 y el 86 del Decreto
1421 de 1993.
Mediante el ejercicio de la presente acción la parte accionante pretende se
ordene a las demandadas “que en un término perentorio inicie la instalación de
bolardos en el área comprendida entre la calle 90 y 160 de la autopista norte en
la paralela oriental” y que realicen “en forma permanente un control de la
gestión de recuperación del espacio público”.
Solicitó como medida cautelar ordenar a las demandadas
“crear los
mecanismos necesarios para impedir que las diferentes entidades de derecho
público o privado continúen desmejorando la calidad de vida de los peatones
con la obstrucción de vehículos en los andenes ...”.
El Tribunal mediante providencia de 5 de junio de 2002 admitió la demanda y
negó la medida cautelar pedida.
LA OPOSICIÓN
El Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” a través de apoderada se opuso a
las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos:
Sostuvo que si bien el Legislador a través de la acción popular creó un
mecanismo para garantizar la defensa y la protección de los derechos e
intereses colectivos, no se debe acudir a esta acción cuando existen otros
medios efectivos que podrían resolver el problema, como en el caso, a través
de las competencias establecidas dentro de la órbita territorial para la
recuperación del espacio público.
Propuso las excepciones de falta de competencia del IDU para restituir espacio
público; improcedencia de la acción popular; pleito pendiente y falta de
legitimación en la causa por pasiva.
Respecto a la falta de competencia del IDU para restituir el espacio público
argumentó que conforme al Decreto 1421 de 1993 la vigilancia y preservación
del espacio público es de competencia de la autoridad de policía o de aquellas
que tienen a su cargo la defensa del mismo.
Precisó que para la instalación de bolardos es necesario un estudio previo
sobre las necesidades de la comunidad y que este elemento como cualquier
otro mecanismo físico de control, no garantiza por si solo la recuperación y el
debido uso del espacio público; además que tal obra no está programada
dentro del Plan de obras aprobado por el Concejo de Bogotá y que dada su
magnitud
(70 cuadras aproximadamente)
implicaría un
“desembolso
económico lo suficientemente ostensible, con el que no cuenta la entidad
actualmente”. Al respecto citó y transcribió apartes de la sentencia del 27 de
abril del 2001 proferida dentro de la acción popular AP-2000-101, en el sentido
de que
“no es posible realizar erogaciones que no estén incluidas en el
presupuesto de gastos las que para el caso, solo pueden ser decretadas por el
Concejo Distrital y de acuerdo al Plan de Desarrollo aprobado”.
Argumentó que la recuperación del espacio público está condicionada a los
usos del suelo autorizados, a las áreas de parqueo aprobadas, así como si la
utilización de áreas comunes para fines comerciales es permitida, aspectos que
deben verificar las distintas autoridades conforme a sus competencias.
En cuanto a la improcedencia de la acción popular adujo que la acción supone
la protección de un derecho colectivo, lo que en su criterio, excluye
motivaciones subjetivas y que en el caso el accionante no acreditó su real
afectación o perjuicio con los hechos expuestos en la demanda, pues no
demostró que resida o trabaje en el sector. Agregó que aunque todos los
ciudadanos tienen derecho al goce del espacio público sin limitación alguna y
sin necesidad de que exista algún tipo de nexo entre el sector y el titular del
derecho, quienes realmente están legitimados para interponer esta acción
popular serían los residentes y los comerciantes de la zona a quienes ni
siquiera se les consultó sobre la posible instalación de los bolardos.
En concepto de la entidad lo que motiva al accionante es la consecución del
incentivo previsto en la Ley 472 de 1998.
En relación con la excepción de pleito pendiente sostuvo que el actor interpuso
otra acción popular, la cual no ha sido decidida, en la que “se recogen las
mismas declaraciones”, se invocan los mismos derechos colectivos y
fundamentos jurídicos y se solicita igualmente la instalación de bolardos en la
misma zona de la ciudad, elementos que muestran la identificación entre las
dos demandas. Afirmó que dicha acción fue notificada al IDU el 6 de junio de
2002 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (expediente N°02-08191, Magistrado Héctor Álvarez Melo).
Por lo que respecta a la falta de legitimación en la causa por pasiva, reiteró que
el IDU no es la entidad competente para restituir zonas de espacio público y
que su competencia es para intervenir, adecuar y/o reconstruir el espacio
público, pero que su intervención obedece al Plan de Ordenamiento Territorial.
El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público con
fundamento en lo previsto en el Acuerdo 18 de 1999 y el Decreto Distrital 138
de 2002, señaló que esa entidad no es un organismo ejecutor sino que su
misión es contribuir al mejoramiento de la calidad de vida por medio de una
eficaz defensa de ese derecho e interés colectivo, una óptima administración
del patrimonio inmobiliario y de la construcción de una nueva cultura del
espacio público; luego se refirió a la definición constitucional y legal de espacio
público y a las normas que lo amparan y puntualizó que el Decreto 619 de 2000
por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito
Capital, en el artículo 184 prohíbe el estacionamiento de vehículos sobre los
andenes.
Posteriormente manifestó que una vez notificada de la presente acción se
procedió a practicar una visita técnico-administrativa por parte de la
Subdirección de Registro Inmobiliario al sector señalado por el accionante con
el fin de constatar sus afirmaciones y que según el informe correspondiente, en
la visita el funcionario encontró “varias ocupaciones consistentes en el parqueo
de vehículos sobre los andenes” indicando de forma puntual las direcciones.
Expresó que la mencionada Subdirección mediante memorando 2002IE4212
de 26 de junio de 2002 informó que revisado el Sistema de Información de la
Defensoría del Espacio Público (SIDEP) y el archivo físico, no encontró datos
que le permitieran establecer que la autopista norte entre calles 90 y 160,
costado oriental, sea una zona de cesión obligatoria gratuita al Distrito Capital,
como tampoco que dicha área se encuentre registrada en el inventario de
bienes fiscales; además que según las planchas del Instituto Geográfico
Agustín Codazzi en las que aparece dicho sector, de las cuales indicó sus
números, se advierte que “la Autopista Norte o Paseo de los Libertadores es
una vía tipo V-0 y cuenta con un ancho total de 100.00 metros” a la que según
el Decreto 619 de 2000 “le corresponde un andén de 16 metros”.
En relación con las pretensiones de la demanda precisó que en la inspección
ocular practicada se constató, en las direcciones allí indicadas, que se presenta
invasión del espacio público por el estacionamiento de vehículos sobre los
andenes, pero que ese Departamento no puede adoptar medidas ejecutivas
para la protección del espacio público, pues por competencia le corresponde a
la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá controlar y vigilar ese tipo de
invasiones. Sostuvo que el artículo 315 de la Constitución Nacional determina
que son los Alcaldes quienes a nivel territorial deben cumplir y hacer cumplir
las normas constitucionales y legales.
Adujo que los particulares, dueños y/o arrendatarios de los establecimientos de
comercio y sus visitantes (clientes o usuarios), son quienes violan el espacio
público, aquellos al permitir el parqueo de vehículos sobre los andenes y éstos
por estacionarlos.
Por último solicitó se vincule a las personas que según la inspección practicada
están invadiendo el espacio público en el sector en cuestión.
El apoderado de la Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de Usaquén,
Secretaría de Gobierno, respondió la demanda en los siguientes términos:
Precisó que el sector señalado por el accionante, según el uso del suelo, es
“un polígono comercial”; que las bahías de estacionamiento dentro del actual
plan de gobierno han sido deshabilitadas, pero que en contravía de las normas
distritales y pese a los operativos realizados por la Secretaría de Tránsito y
Transporte, los administrados convierten los andenes en lugares de
estacionamiento.
Propuso la excepción de improcedencia de la acción popular, pues en su
concepto, el accionante debió acudir a los otros mecanismos previstos en el
ordenamiento jurídico que garantizan ese derecho colectivo, pues de acudir de
manera preferente al aparato judicial, „convierte al Juez en un funcionario de
control y vigilancia, competencias atribuidas a otros órganos públicos‟. Sobre
el punto citó apartes de la sentencia de 27 de septiembre de 2002, expediente
2001-0239, Demandante Luis Eduardo Pineda.
Agregó que en el caso la
acción no tiene vocación de prosperidad pues la Administración no ha incurrido
en omisión de sus funciones, en este sentido citó y transcribió apartes de la
sentencia de 15 de marzo de 2001, expediente 25000-23-25-000-2000-0163-01
(AP-039), Consejero Ponente Alejandro Ordóñez Maldonado.
LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
La audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se fijó
inicialmente para el día 23 de agosto de 2002, pero por razones de fuerza
mayor fue aplazada para el 13 de septiembre siguiente, fecha en la que se
declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio entre las partes.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”
mediante providencia de 14 de mayo de 2003, declaró no probadas las
excepciones propuestas por el IDU y el Distrito Capital y probada la de falta de
legitimación en la causa alegada por la Defensoría del Espacio Público.
En cuanto al fondo del asunto absolvió de cualquier responsabilidad a las
entidades accionadas, previas las consideraciones que a continuación se
sintetizan:
Precisó que el accionante pretende la protección del derecho e interés colectivo
a gozar del espacio público, luego indicó la normatividad que lo define (art. 5°
L. 9/89), que señala los elementos que lo conforman (D. 1504/98), que aclara
los términos „acera o anden‟ y „sardinel‟ (L. 769/2002) y que garantiza su
protección (art. 1°, 82 y 315 C.N.) y señaló que conforme a las disposiciones
constitucionales y legales
(art. 57 A. 18/89), corresponde al Alcalde como
primera autoridad de policía a nivel territorial, velar por la preservación del
espacio público y garantizar su uso adecuado, así como la libre circulación de
los peatones.
Argumentó que entre otras funciones asignadas por la Constitución a los
Concejos municipales está la de reglamentar el uso del suelo y dentro del
marco legal, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción
y enajenación de inmuebles destinados a la vivienda y adujo que tratándose del
Distrito Capital, éste tiene un régimen especial determinado por la Carta
Política (art. 322 y ss) y la ley (D. 1421/93, A. 2/80, 18/89 y 6/90), que
establecen, en materia de espacio público, diferentes competencias.
Sostuvo que la potestad del juez popular está condicionada a la existencia de
elementos probatorios que demuestren que “la administración, en ejercicio de
sus facultades discrecionales actuó arbitraria o ilegalmente y que, por ello, se
violan o amenazan derechos colectivos”.
Frente al caso en concreto, luego de analizar las pruebas obrantes en el
proceso, expresó que con el fin de asegurar el goce del espacio público en el
Distrito Capital, la Secretaría de Tránsito y Transportes y el IDU han instalado
bolardos, pero que tal medida en sí misma no garantiza la recuperación y el
debido uso de las zonas peatonales, toda vez que, sin la colaboración de la
ciudadanía cualquier acción de las autoridades resulta “a los ojos del común
de la gente” infructuosa, pues tales elementos “en la mayoría de los casos son
derrumbados”; los operativos no son efectivos dado el número insuficiente de
grúas para levantar los automotores mal estacionados y la imposibilidad de
“colocar en cada calle o esquina un policía de tránsito”. Agregó que por ello el
comportamiento de las autoridades accionadas no puede calificarse de
“omisivo reiterativo”.
Por otra parte sostuvo que la Constitución Nacional en materia de gasto
público, consagra trámites especiales, así no es posible realizar erogaciones
que no estén incluidas en el presupuesto, las cuales sólo el Concejo Distrital
puede decretar de acuerdo con el Plan de Desarrollo. Agregó que dentro de
los objetivos del Decreto 619 de 2000 por el cual se adopta el Plan de
Ordenamiento Territorial para Bogotá, se acogió la decisión de establecer los
períodos en los cuales se desarrollarían los programas y proyectos de corto,
mediano y largo plazo para la recuperación del espacio público y las obras
urbanísticas y que conforme al artículo 422 del mismo dentro de los proyectos
del sistema de espacio público a desarrollar para la recuperación y
construcción entre los años 2000 y 2004 está el de “Avenida Caracas – Paseo
de Los Libertadores”, razón por la cual concluyó que no es viable ordenar al
Distrito Capital que instale bolardos en el sector en cuestión, pues la
recuperación y la construcción de andenes solo puede efectuarse a través de
un proyecto definido en el POT.
Finalmente afirmó que la trasgresión del uso común del espacio público puede
solucionarse
a
través
del
ejercicio
de
competencias
administrativas
establecidas en el Código Nacional de Policía y no necesariamente mediante la
acción popular.
Salvamento de Voto
El Magistrado Dr. Fabio O. Castiblanco Calixto en el salvamento de voto
explicó que en el caso, el espacio público se vulnera no solo por quienes
estacionan vehículos en los andenes del sector comprendido entre la calle 90 y
160 de la Autopista Norte sino también por las entidades y empresas que
funcionan allí, como se corrobora con las fotografías aportadas al proceso.
Dijo compartir la decisión en cuanto a que la instalación de bolardos no es la
solución para la protección del espacio público, pero indicó que en el sub judice
es necesaria la actuación inmediata de la “Alcaldía Local de Chapinero” que
como primera autoridad de policía de la localidad tiene el deber jurídico de
vigilar y proteger los bienes de uso público, en la medida que no se probó
dentro del proceso, que hubiera adelantado actuaciones tendientes a hacer
cumplir las normas de tránsito,
“no solo por los conductores sino por las
empresas que han tomado este espacio como parqueadero público”.
Por otra parte sostuvo que la existencia de mecanismos administrativos no
impide en ejercicio de la acción popular, pues ésta es única e independiente,
sujeta a un procedimiento especial, preferencial, ágil y despojado de
formalismos, con el objeto de hacer cesar la amenaza, vulneración o agravio de
los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior;
además ni la norma constitucional ni la Ley que la desarrolló prevén causales
de improcedencia.
Finalmente sostuvo que en casos como éste, no puede negarse la protección
del derecho colectivo vulnerado bajo el argumento de la existencia del POT o
que para su amparo se requieren recursos económicos, sino que resulta
necesario adoptar medidas, “tales como la presencia de agentes de tránsito,
multas a los propietarios de venta de vehículos, prohibición de la construcción
de centros de salud sin parqueaderos, etc”.
EL RECURSO DE APELACIÓN
El accionante a través de apoderado interpuso recurso de apelación contra la
decisión de primera instancia.
Destacó que en la demanda no solo pidió la instalación de bolardos sino
también que se ordenara un control permanente de la recuperación del espacio
público. Indicó que en el expediente no obra prueba de las actuaciones de los
entes demandados que desvirtúen la inoperancia y negligencia en la protección
del derecho colectivo invocado.
Precisó que está demostrada en el plenario la invasión del espacio público en
el sector señalado y por ende la necesidad real de la instalación de bolardos en
ese sector, para poner remedio a tal trasgresión, ante la inoperancia de las
entidades administrativas.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los
mecanismos a través de los cuales se hacen efectivos. Es así como en el
Capítulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y
en el Capítulo 4 prevé los mecanismos de protección o garantías a los
derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las
acciones populares como el medio para la protección constitucional de los
derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de
agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el
mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos y que
éstas “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la
amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; es decir que, “el
objetivo esencial es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos,
de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera
obvia, si ello es posible”, como lo precisó la Corte Constitucional en la
sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano.
La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de
las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los
derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se
desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer
los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia.
El caso concreto
El accionante en el libelo inicial afirmó que en Bogotá en “la Autopista Norte,
entre calles 90 y 150 (sic) en la paralela oriental” frente a los establecimientos
de comercio, “se han adecuado bahías de estacionamiento sobre los andenes”
que impiden el libre tránsito de los peatones, hecho que en su concepto vulnera
el derecho e interés colectivo al goce del espacio público.
Solicitó como
medidas de protección del mencionado derecho que se ordene la instalación de
bolardos en el área comprendida entre las calles 90 y 160 en la autopista norte,
paralela oriental y que
“se realice en forma permanente un control de la
gestión de recuperación del espacio público”.
El Tribunal negó el amparo solicitado por considerar que la instalación de
bolardos no garantiza la recuperación y el debido uso del espacio público y que
no es posible colocar “en cada calle o esquina un policía de tránsito” para que
la ciudadanía cumpla con las normas que regulan la circulación de peatones y
el estacionamiento de vehículos. Además expresó que en materia de gasto
público la Constitución consagra el procedimiento a seguir, por lo que no es
viable efectuar erogaciones no previstas en el presupuesto, que para el caso
sólo pueden ser decretadas por el Concejo Distrital conforme al Plan de
Desarrollo aprobado y agregó que dentro del Plan de Ordenamiento Territorial
para Bogotá, D. C. 2000 – 2004 (Decreto 619 de 2000) está prevista la
recuperación de la Avenida Caracas – Paseo de Los Libertadores, objeto de la
controversia.
En el recurso el accionante sostiene que está demostrada la invasión del
espacio público y por ende la necesidad real de la instalación de bolardos en la
Autopista Norte, entre las calles 90 y 160 en la paralela oriental, ante la
inoperancia y negligencia de la administración en la protección de ese derecho
colectivo.
En primer término se precisa que el accionante señaló como demandadas a la
Alcaldía Mayor del Distrito Capital, la Alcaldía de Usaquén y el Instituto de
Desarrollo Urbano a quienes se les notificó el auto admisorio de la demanda,
según consta a folios 29, 27 y 31, respectivamente.
Estima la Sala que en el caso, la presunta vulneración del derecho e interés
colectivo se deriva, de una parte, del estacionamiento de vehículos en los
andenes del sector antes indicado y de otra, de la omisión de las autoridades
distritales en el cumplimiento de sus funciones para la defensa del espacio
público.
De conformidad con las normas que regulan el espacio público transcritas por
el Tribunal en la sentencia, esto es: artículo 5° de la Ley 9 de 1989, Decreto
1504 de 1998, Ley 769 de 2002 y los artículos 1°, 82 y 315 de la Constitución
Nacional, los andenes hacen parte de los elementos que conforman el espacio
público.
La Ley 769 de 20021 en cuanto al estacionamiento de vehículos prevé:
“Artículo 75. Estacionamiento de vehículos. En vías urbanas
donde esté permitido el estacionamiento, se podrá hacerlo sobre
el costado autorizado para ello, lo más cercano posible al andén o
al límite lateral de la calzada no menos de treinta (30) centímetros
del andén y a una distancia mínima de cinco (5) metros de la
intersección.
“Artículo 76. Lugares prohibidos para estacionar. Está prohibido
estacionar vehículos en los siguientes lugares:
“Sobre andenes, zonas verdes o sobre espacio público destinado
para peatones, recreación o conservación.
“...”
“Artículo 127. Del retiro de vehículos mal estacionados. La
autoridad de tránsito, podrá bloquear o retirar con grúa o
cualquier otro medio idóneo los vehículos que se encuentren
estacionados irregularmente en zonas prohibidas, o bloqueando
alguna vía pública o abandonados en áreas destinadas al espacio
1
“por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.
público, sin la presencia del conductor o responsable del
vehículo; si este último se encuentra en el sitio, únicamente habrá
lugar a la imposición del comparendo y a la orden de movilizar el
vehículo. En el evento en que haya lugar al retiro del vehículo,
éste será conducido a un parqueadero autorizado y los costos de
la grúa y el parqueadero correrán a cargo del conductor o
propietario del vehículo, incluyendo la sanción pertinente.
“Parágrafo 1o. Si el propietario del vehículo o el conductor se
hace presente en el lugar en donde se ha cometido la infracción,
la autoridad de tránsito impondrá el comparendo respectivo y no
se procederá al traslado del vehículo a los patios.
La misma Ley establece las sanciones a las infracciones de tránsito en el Título
IV, Capítulo II, artículos 130 a 133. El artículo 131 en el literal C, dispone:
“Será sancionado con multa equivalente a quince (15) salarios mínimos legales
diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en
cualquiera de las siguientes infracciones” y a continuación especifica varias
conductas dentro de las cuales está la de “Estacionar un vehículo en sitios
prohibidos”.
Adicionalmente se anota que el Plan de Ordenamiento Territorial para el
Distrito Capital (Decreto 619 de 2000) en el artículo 184, contempla entre
otras las prohibiciones de estacionar en andenes y las bahías de
estacionamiento público anexas a cualquier tipo de vía.
En resumen, estacionar un vehículo sobre el anden2, es una conducta
sancionable con multa, en la cuantía señalada. La misma norma prevé que la
sanción se impondrá a quien cometió la infracción (par. 1° art. 129), es decir, al
conductor, que puede ser el propietario o tenedor del vehículo; además las
autoridades pueden retirar del lugar el vehículo estacionado en sitios prohibidos
si el responsable del mismo no se encuentra en el lugar.
Para la Sala es claro que en el caso, como lo sostiene el demandante, lo
verificó el funcionario del Departamento Administrativo de la Defensoría del
2
“Acera o andén: Franja longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de
peatones, ubicada a los costados de ésta” Definición contenida en el artículo 2° de la Ley 769 de 2002.
Espacio Público en la inspección ocular practicada (fl. 66 v), lo afirmó la señora
Clara del Pilar Rincón Perfetti en el testimonio rendido (fl 146) y se observa en
las fotografías que obran en expediente (fls. 9 a 14 y 66 v. a 70), en el sector
señalado por el accionante y específicamente en los lugares precisados por el
DADEP, los
“andenes”
son utilizados por la ciudadanía para parquear
vehículos.
En cuanto a las áreas de espacio público en cuestión, se destaca el contenido
del memorando N°2002IE4212 de 26 de junio de 2002 de la Subdirección de
Registro Inmobiliario del DADEP que obra a folio 64, según el cual, revisado el
Sistema de Información de la Defensoría del Espacio Público “SIDEP” y el
archivo físico
“no se encontró información alguna en la que se pudiera
establecer que la Autopista Norte, entre calles 90 y 160, costado oriental, sea
una zona de cesión obligatoria gratuita al Distrito Capital, así como tampoco es
posible determinar que se encuentre registrada en el inventario de bienes
fiscales”; ni se aportó al plenario documento idóneo que declare la propiedad
pública a favor del Distrito Capital.
De otra parte, en ese sector funcionan establecimientos de comercio, como
“concesionarios de automóviles, hospitales, tiendas de animales, talleres de
mecánica, etc”, según lo sostuvo el demandante quien mediante memorial que
obra a folio 143 informó que quienes “propician o invaden el espacio público
desde la calle 90 hasta la calle 160 en la autopista norte paralela oriental”, son:
“Clínica de Ojos - calle 90, Salud Total calle 102, EPM Bogotá calle 102,
Cafesalud calle 103ª, Districars calle 103ª-66, Clínica Vascular Navarra calle
106-30, Carlos Ropero Automóvil calle 106-44, Autoland Ltda. calle 106, CL
automotriz 106-62, Vehículos MG calle 106-74, 78, 90, Americana de
Colchones calle 108b-20, Hyundai calle 120, Idime calle 122-76, AutoGor calle
123-68, Inca Gym calle 133, Leasing automóviles calle 135-92, Districars calle
137-04, Carlos Ropero automóvil 137-26, Daewoo Motor Lyra Motor calle 13736, Cafesalud calle 137-98, Confort Center Spring 138-36, Alfa 138-56, Decor
Cerámica calle 139-24, Silveragro 144-10, J.R. Automóviles 144-22 y Hyundai
– Antares calle 160-10,40”.
Se resalta que ninguno de los señalados
establecimientos se hizo parte en el proceso.
El sector en controversia, según lo manifestó el apoderado del Distrito Capital
(fl. 80), teniendo en cuenta el uso del suelo, es un “polígono comercial” y
debido a esta característica, se presenta gran afluencia de público que en
contravía de la normatividad
“convierten los andenes en lugares de
estacionamiento”, a pesar de los esfuerzos de la Secretaría de Tránsito y
Transporte de Bogotá para recuperar el espacio público mediante operativos y
el traslado de vehículos parqueados en sitios prohibidos a los diferentes patios
de la ciudad.
En cuanto a las actuaciones adelantadas por el Distrito Capital, indica el mismo
documento que la Alcaldía Mayor por intermedio de los Alcaldes Locales,
dentro del programa de recuperación del espacio público, en el período 2001 a
2002 ha logrado la restitución de más de 300.000 m2 de los cuales 1.700
fueron por acción de la Alcaldía Local de Usaquén a través de procesos
contravencionales de policía y la voluntaria por la persuasión directa de la
autoridad.
En el mismo sentido la Secretaría de Tránsito y Transporte con memorial que
obra a folio 154 informó que realizó operativos en el sector correspondiente a
la Localidad de Usaquén; que se han adelantado campañas informativas y
pedagógicas con los comerciantes y residentes tendientes a difundir la
normatividad vigente respecto a espacio público y normas de tránsito.
Comunicó además que:
“se ha programado la realización de operativos
permanentes en el sector por parte de la Policía de Tránsito en coordinación
con el Distrito Operativo de Tránsito de Usaquén y las acciones permanentes
de los guías de tránsito, teniendo en cuenta que se han realizado operativos y
revistas frecuentes dentro de la agenda semanal de coordinación con las
autoridades locales, Secretaría de Gobierno y Secretaría de Tránsito dentro de
los puntos críticos de la localidad”.
La STT aportó los resultados de los operativos realizados en el área en
cuestión, los cuales obran a folios 155 a 171. El primer cuadro relaciona 81
establecimientos de comercio que operan en la Autopista norte entre calles
100 y 202 con el nombre, dirección y si posee o no parqueadero; los demás
indican los comparendos impuestos, en número superior a los 180, en la zona
norte con el número de la boleta, de la placa del vehículo y del código de la
infracción.
De lo expuesto, la Sala concluye que contrario a lo afirmado por el recurrente,
las autoridades encargadas del control de tránsito han adelantado en el sector
en cuestión gestiones tendientes a la recuperación del espacio público, no
obstante lo cual la ciudadanía continúa incurriendo en la conducta sancionable.
De otra parte se destaca que dentro del Plan de Ordenamiento Territorial
(Decreto 619 de 2000), está previsto para desarrollar entre los años 2000 al
2004, el proyecto de construcción o adecuación en los espacios peatonales
sobre la vía “Avenida Caracas – Paseo de Los Libertadores”, tal como lo
expresó la Defensoría del Espacio Público al alegar de conclusión; y el mismo
Decreto prevé el desarrollo de un Sistema de Estacionamientos Públicos,
aunque del plenario no puede establecerse si está en vigencia el Plan Maestro
que debía formular la Secretaría de Tránsito y Transporte en coordinación con
el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (Par. Art. 181 ib).
Se reitera que en el caso se evidencia el estacionamiento transitorio de
vehículos en áreas que aparentemente hacen parte del espacio público, sin
que sea posible determinar con certeza el área destinada al uso público,
tampoco se demuestra que los peatones tengan que usar la calzada para su
desplazamiento, pues en las fotografías se advierte espacio para el paso, lo
cual de manera alguna justifica el estacionamiento de vehículos que
obstaculizan el desplazamiento de peatones; adicionalmente se advierte que si
bien es cierto que sobre las aceras del sector al parecer habitualmente se
estacionan vehículos, también lo es que las autoridades distritales (Alcaldía
Local y STT) en cumplimiento de sus funciones vienen adelantado operativos
en procura del amparo del derecho colectivo y dentro del POT se contemplan
proyectos tendientes a dar solución definitiva a la problemática. Se agrega que
en el caso la acción popular no es el medio idóneo para corregir tal situación,
ya que en la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda debe
impartirse la orden de hacer o de no hacer y definirse de manera precisa el
lugar y la conducta a cumplir así como quién debe cumplirla, lo que en el caso
no es posible, pues no se acreditó la alegada inoperancia o negligencia de las
autoridades distritales, razones suficientes para denegar las pretensiones de
las acciones populares incoadas por el accionante.
La afirmación del mero incumplimiento de las normas por parte de los
administrados y la aparente ocurrencia del mismo y con ello de la vulneración
del derecho a gozar del espacio público, no son argumentos suficientes para
que el juez popular, so pretexto de amparar un derecho e interés colectivo
imparta orden a las entidades públicas para que instalen elementos de
amoblamiento urbano en un sector denunciado, sin determinar técnicamente
las áreas, ni la necesidad; además la pretensión de ordenar a las entidades
accionadas que ejerzan un control de la gestión de recuperación del espacio
público, no es procedente, toda vez que las funciones están legalmente
definidas y en el caso, por lo expuesto antes, no se ha demostrado su
incumplimiento.
Si bien en el caso no se demuestra la vulneración de los derechos colectivos
por parte de las demandadas, se requiere a la Alcaldía Mayor para que a
través de las distintas entidades encargadas de la protección del espacio
público, implemente programas tendientes a comprometer a los propietarios y
usuarios de los establecimientos comerciales de la zona en la adopción de
medidas en defensa del espacio público, para el efecto se ordenará el envío de
copia de esta providencia a las autoridades distritales competentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección
Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Confírmase la sentencia apelada en cuanto denegó las súplicas de la
demanda.
Envíese copia de esta providencia a la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., al
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, al Instituto
de Desarrollo Urbano y a la Secretaría de Tránsito y Transporte, para efectos
de lo expuesto en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
LIGIA LÓPEZ DÍAZ
Presidente de la Sección
GERMÁN AYALA MANTILLA
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria