CONTRATACIONES PÚBLICAS - Contraloría General de la República

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CONTRATACIONES PÚBLICAS: Posibilidad de que los órganos o entes
contratantes administren los aportes en dinero efectivo entregado por los
contratistas en cumplimiento del Compromiso de Responsabilidad Social.
El Compromiso de Responsabilidad Social aplica en
los contratos que el órgano o ente contratante
suscriba con ocasión de los procedimientos iniciados
mediante la modalidad de concurso abierto, concurso
cerrado, consulta de precios y excepcionalmente
contratación directa, de allí que es posible que los
aportes entregados en dinero efectivo por los
contratistas, en cumplimiento de este, puedan ser
administrados por intermediación del órgano o ente
contratante a los fines de no hacer nugatorio el
contenido de la Ley en cuanto al propósito de esta
obligación.
Oficio N° 01-00-000647 del 02 de noviembre de 2012.
Se solicita opinión de esta Dirección con respecto a la diferencia entre el
contenido del artículo 6 numeral 19 de la Ley de Contrataciones Públicas y el
artículo 41 de su Reglamento, al consagrar el primero que el aporte de
responsabilidad social puede ser en dinero o en especie mientras la norma
Reglamentaria estipula que sólo podría ser en especies. Así como, en lo
relativo a la correcta ejecución del Compromiso de Responsabilidad Social,
específicamente en cuanto a la posibilidad de que los órganos o entes
contratantes administren los recursos en dinero efectivo aportados por
los
contratistas en cumplimiento de esta obligación y, de ser viable orientar sobre
su instrumentación.
Dentro del marco del Sistema Socioeconómico, establecido en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela1, se prevé que el
Estado conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo
armónico de la economía nacional, con el fin de generar fuentes de trabajo,
alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer
la soberanía económica del país, que garantice la seguridad jurídica, solidez,
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Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.453 Extraordinario del 24 de marzo de
2000.
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dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la
economía, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una
planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta, de
conformidad con lo previsto en el artículo 299 Constitucional.
Esta previsión conjuntamente con el artículo 135 eiusdem, constituyen
las normas marco en materia de Responsabilidad Social en Venezuela, a los
fines de incorporar al sector privado de manera corresponsable en la
consecución de uno de sus fines esenciales, como es el bienestar del pueblo,
de manera que no se trate únicamente de obtener beneficios o utilidades, a
través del ejercicio de la actividad económica desarrollada por el sector
privado, sino que se realicen aportes a la población para contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos y por ende, en el
desarrollo del país, en el sentido de cooperar en la solución de los
diversos problemas sociales que se verifican en el entorno comunitario y
social de las personas naturales o jurídicas que obtienen tales
dividendos.
Partiendo de estos dispositivos Constitucionales, observamos en el
marco de las contrataciones públicas con el Estado venezolano, que de
conformidad con lo previsto en el numeral 19 del artículo 6 del Decreto
Nº 5.929, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas2, se
define al Compromiso de Responsabilidad Social, como:
“…todos aquellos acuerdos que los oferentes establecen en su
oferta, para la atención de por lo menos una de las demandas sociales
relacionadas con:
1.- La ejecución de proyectos de desarrollo socio comunitario.
2.- La creación de nuevos empleos permanentes.
3.- Formación socio productiva de integrantes de la comunidad.
4.- Venta de bienes a precios solidarios o al costo.
5.- Aportes en dinero o especie a programas sociales determinados por
el Estado o a instituciones sin fines de lucro y
6.-Cualquier otro que satisfaga las necesidades prioritarias del entorno
social del órgano o ente contratante.” Destacado nuestro
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Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.503 de fecha 6 de septiembre de 2010.
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Estos acuerdos se generan y ejecutan en el ejercicio de la actividad que
realizan los entes y órganos del Sector Público para la adquisición de bienes,
prestación de servicios y ejecución de obras, con el propósito de cumplir la
misión para la cual han sido creados. En ejercicio de esta actividad el
Compromiso de Responsabilidad Social aplica en los contratos que el órgano
o ente contratante suscriba con ocasión de los procedimientos iniciados
mediante la modalidad de concurso abierto, concurso cerrado, consulta de
precios y excepcionalmente contratación directa.
De allí que el mencionado Compromiso de Responsabilidad Social
constituye una obligación dentro de las contrataciones del Estado, el cual es
fijado por el órgano o ente contratante en el pliego de condiciones o en las
condiciones de contratación3 y asumido por los participantes u oferentes,
personas naturales o jurídicas, en sus ofertas y en caso de no indicarlo es
causal de rechazo4 y será cumplido por el beneficiario a quien se le adjudique
total o parcialmente el contrato respectivo.
No obstante, es importante señalar que el mencionado compromiso no
aplica para la adquisición de bienes, prestación de servicios y ejecución de
obras contratadas directamente a órganos o entes del Estado, Consejos
Comunales u otras organizaciones de base comunitaria; o cuando la selección
del contratista es encomendada a éstos5; así como tampoco en la contratación
de bienes o servicios fuera del país con empresas extranjeras sin filiales o
domicilio en Venezuela6.
Ahora bien, las modalidades previstas tanto en los artículos 6, numeral
19 de la Ley de Contrataciones Públicas, así como en el 41 de su Reglamento,
constituyen un marco referencial de materias sobre las cuales se pueden
satisfacer las demandas sociales, dejando abierta efectivamente la posibilidad
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Artículo 34, 37, y 41 de la Ley de Contrataciones Públicas.
“Artículo 71. La comisión de contrataciones, en el proceso posterior al examen y evaluación de las
ofertas, debe rechazar aquellas que se encuentren dentro de algunos de los supuestos siguientes: (…) 8.
Que se presente sin el compromiso de responsabilidad social”
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Artículo 3 de la Ley de Contrataciones Públicas.
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Artículo 48 del Reglamento de la Ley Contrataciones Públicas.
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que dicho compromiso pueda ser previsto para atender las necesidades
sociales del entorno del órgano o ente contratante o de las comunidades
organizadas que hagan vida en las áreas de influencia de los mismos,
asimismo es viable que dichos aportes sean en dinero o en especies, toda vez
que la diferencia entre la regulación legal y la reglamentaria, se resuelve
tomando en cuenta la primacía de la Ley sobre la disposición reglamentaria.
De allí que es perfectamente posible que el aporte sea dado en dinero o en
especie conforme se estipule en las condiciones de contratación.
Conforme a lo señalado, el establecimiento del Compromiso de
Responsabilidad Social, estatuye para el órgano o ente contratante una
obligación de fijar y exigir su cumplimiento y para el oferente adjudicatario del
contrato, el deber ineludible de cumplirlo cuando éste se haya pactado en
especies. Sin embargo, cuando el compromiso se pacte en cantidades de
dinero por tratarse de contrataciones celebradas con grandes empresas o con
transnacionales, entre otras, a los fines de no hacer nugatorio el contenido de
la Ley en cuanto al propósito del Compromiso de Responsabilidad Social,
estimamos procedente que su cumplimiento se efectúe a través de la
intermediación del órgano o ente contratante mediante el manejo de estos
aportes por cualesquiera de los instrumentos financieros existentes en el
mercado.
Así pues, y con el sano propósito de canalizar dichos aportes en el
cumplimiento del objetivo para el cual es exigido, consideramos que podría
utilizarse la figura del contrato de fideicomiso7 celebrado con una entidad
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El fideicomiso se encuentra regulado básicamente por el derecho privado y es definido en la Ley de
Fideicomiso (Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 496 Extraordinario de fecha 17 de
agosto de 1956) como una relación jurídica en la cual una persona llamada fideicomitente transfiere
uno o más bienes a una persona llamada fiduciario, quien se obliga a utilizarlos a favor de aquél o de
un tercero llamado beneficiario. El fideicomiso de administración supone la transferencia de ciertos
bienes para que el fiduciario los administre y con las ganancias, rentas o utilidades favorecer al
beneficiario. Sin embargo, mediante esta modalidad contractual se encuentran limitados los atributos
del derecho de propiedad del fiduciario cuya obligación principal es de conservarlos. Este fideicomiso
es considerado como un patrimonio separado del patrimonio general del fiduciario, por cuanto los
bienes que lo constituyen se encuentran afectados a un fin específico que le ha sido asignado por el
fideicomitente, sin que tales bienes se integren al patrimonio general del fiduciario ni puedan ser
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financiera del Estado, por constituir una modalidad contractual que regula una
relación jurídica, donde una persona llamada fideicomitente, transfiere uno o
más bienes a otra persona llamada fiduciario quien se obliga a utilizarlos en
favor de aquél o de un tercero llamado beneficiario. De allí que es un
instrumento que ofrece seguridad y ventajas pues permite manejar el
patrimonio de manera autónoma y separada en pro de la finalidad para el cual
fue creado, y, en el caso particular sería el financiamiento de los proyectos
sociales determinados por el Estado o a instituciones sin fines de lucro y
cualquier otro que satisfaga las necesidades prioritarias del entorno social del
órgano o ente contratante; cuyas estipulaciones deben contemplarse de
manera clara y específica en el respectivo convenio de financiamiento y en las
cláusulas contractuales.
De manera que es factible la utilización del fideicomiso u otra modalidad,
toda vez que los aportes en dinero entregados por los contratistas en
cumplimiento del Compromiso de Responsabilidad Social son recursos
financieros8 los cuales, bajo ninguna circunstancia podrían constituir ingresos
presupuestarios del órgano o ente contratante, así como tampoco, está
permitido utilizarlos para atender requerimientos que formen parte de sus
propias obligaciones,9 aunado a ello existe la imposibilidad de que los órganos
y entes contratantes puedan crear entes descentralizados para el manejo de
estos aportes; motivos más que suficientes para que los aportes en dinero por
concepto de Compromiso de Responsabilidad Social puedan ser manejados
extrapresupuestariamente, por los entes u órganos contratantes en los
términos indicados. Sin embargo, es preciso indicar que los recursos que se
afectados a responder de las cargas de ese patrimonio general, así los bienes transferidos no pertenecen
a la prenda común de sus acreedores y sólo estarán sujetos a cumplir con las obligaciones que deriven
del fideicomiso o de su realización.
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Artículos 16.18 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas.
Artículo 43 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas. “El compromiso de Responsabilidad
Social no podrá utilizarse para atender requerimientos que formen parte de las obligaciones de los
órganos o entes contratantes; así mismo, la adquisición de bienes, prestación de servicios o ejecución
de obras que se sugieran para el cumplimiento del Compromiso de Responsabilidad Social en los
pliegos o condiciones de contratación no podrán corresponder a las contempladas en los Planes
Operativos de los órganos o entes contratantes.”
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reciban antes de la constitución del fideicomiso u otra modalidad, deben
registrarse dentro de la contabilidad del órgano o ente contratante de forma tal
que permitan diferenciarlos claramente y de manera inequívoca de sus propios
recursos.
A todo evento, dentro de la estructura del ente u órgano contratante debe
funcionar, conforme lo prevé el artículo 44 del Reglamento de Ley de
Contrataciones Públicas10 una unidad que se encargue del cumplimiento de
los trámites y actividades que implica la asunción de estos aportes, con el
propósito de garantizar la eficacia en el manejo de dichos recursos, y que
permita, entre otros, evaluar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de los
proyectos sociales comunitarios a costear; vigilar que se celebren los
respectivos convenios o contratos de financiamiento y que los recursos sean
manejados a través de instrumentos distintos a los utilizados para el manejo
de los recursos presupuestarios del órgano o ente contratante, y realizar el
seguimiento, supervisión, control y evaluación de los recursos otorgados, a fin
de alcanzar el fin último del Compromiso de Responsabilidad Social.
Por otra parte, es necesario destacar que independientemente de la
modalidad a utilizar para la administración financiera de estos aportes, el
órgano o ente contratante está en la obligación de establecer un eficiente
sistema de control interno11 que garantice el buen uso de los recursos y
contemple entre otros elementos, la implementación de registros contables de
ingresos y egresos correspondientes al Compromiso de Responsabilidad
Social, así como de los intereses que éstos generen, que permitan conocer el
uso dado a los referidos aportes y distinguirlos de los recursos pertenecientes
al respectivo ente u organismo, de tal manera que dichas operaciones puedan
reflejarse en cuentas de orden constituidas en el sistema contable de la
institución, a fin de garantizar la transparencia en el manejo de dichos
10
Articulo 44. los órganos o entes contratantes velarán por el cumplimiento del Compromiso de
Responsabilidad Social asumidos por los Contratistas, para ello definirán dentro de su estructura una
unidad técnica administrativa que se encargue del seguimiento y control de su ejecución y
cumplimiento.”
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Artículo 95 de la Ley de Contrataciones Públicas.
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recursos y la obligación de rendir cuentas, de manera clara y eficiente a la
ciudadanía o a quien lo solicite, sobre el destino dado a las cantidades de
dinero recibidas de parte de los contratistas para la satisfacción de las
demandas y necesidades sociales que se derivan del cumplimiento del
Compromiso de Responsabilidad Social.
Oficio N° 01-00-000647 del 02 de noviembre de 2012